Un6 Ieco Porta 06

Final Draft
28-05-07
LA INTEGRACIÓN SUDAMERICANA EN PERSPECTIVA

PROBLEMAS Y DILEMAS(*)
(*)
Elaborado por Fernando Porta (Centro REDES, Buenos Aires, fporta@centroredes.org.ar), con la
colaboración de Pablo Moldovan, a solicitud de la UNCTAD.
INTRODUCCIÓN
La crisis que predominó en la mayoría de las economías sudamericanas entre finales de la

década pasada y principios de la actual alcanzó también a los dos proyectos de Unión Aduanera
que conviven en el Sur del continente, la CAN y el MERCOSUR. Repitiendo su tradicional
comportamiento pro-cíclico, el comercio intra regional se redujo en forma severa;
paralelamente, las respectivas negociaciones sumaron nuevos conflictos y el incumplimiento de
algunas de las normas y estándares previamente acordados deterioró la calidad institucional de
ambos acuerdos y sembró fundadas incertidumbres sobre las perspectivas del pretendido
proceso de profundización de la integración regional. La recuperación de las economías en los
últimos tres o cuatro años, en un contexto de fuerte crecimiento en toda la región, le devolvió
cierto dinamismo a los intercambios intrazona, modificando una de las condiciones que
dificultaban el avance de las respectivas agendas integracionistas. Sin embargo, la mejora de la
situación económica y comercial no ha sido suficiente para relanzar la marcha institucional; por
el contrario, con rasgos diferentes, ambos procesos atraviesan por una coyuntura crítica. La
CAN presenta signos de disolución y el MERCOSUR transita por un fuerte debate interno sobre
su diseño estratégico.
Con influencia y peso específico diverso, se combinan tres factores en la explicación de la

conflictiva situación actual en ambos esquemas. Probablemente el más importante sea la
insatisfacción acumulada sobre su trayectoria de largo plazo: los beneficios potenciales de la
integración aparecen sólo muy morosamente y su distribución ha sido desigual; más aún, las
asimetrías existentes entre los socios han tendido a acentuarse. Un segundo factor es el
cuestionamiento al paradigma de desarrollo predominante en la década pasada: las reformas pro
mercado, que informaron también el diseño y la gestión de los programas regionales, no
produjeron la trayectoria de competitividad esperada por sus ejecutores; en este contexto, la
racionalidad de la integración es objeto de debate. El tercer factor es el pronunciado
bilateralismo de Estados Unidos –actor clave en la región- y Europa, que contrasta con la
coyuntura de impasse en el plano multilateral y la propia situación de estancamiento de los
procesos regionales en Sudamérica; esta presión ha comenzado a sumar efectos disruptivos
sobre la CAN –muy marcadamente- y sobre el MERCOSUR. Muy sintéticamente, puede
afirmarse que lo que está en crisis es la posibilidad misma de constituir Uniones Aduaneras en
esta parte del continente.
En este documento se analiza la situación actual de ambos esquemas de integración, enfatizando

la consideración de los problemas de diseño y de coordinación de políticas que han perjudicado
el alcance de los beneficios esperados, al tiempo que acentuaron los costos del ajuste estructural
implícito; en función de estos antecedentes, se discuten las perspectivas abiertas por el nuevo
escenario. Las dos primeras secciones tratan la evolución histórica y reciente del MERCOSUR
y la CAN, respectivamente, considerando las dimensiones de comercio, inversión y
complementación productiva. En la tercera sección se analizan, precisamente, las limitaciones
encontradas por el proceso de diversificación y complementación regional, revisando
particularmente el caso del MERCOSUR y señalando algunos rasgos equivalentes o similares
que se han presentado en el esquema andino. En la cuarta sección se examinan los probables
efectos de las negociaciones bilaterales y algunas nuevas iniciativas que, al menos por el
momento, son más representativas de esfuerzos de cooperación en rubros específicos que de un
rediseño estratégico claro; complementariamente, se sugieren algunas líneas de acción para
revitalizar los intentos de una integración profunda. La nota final, más allá de la convicción
sobre la necesidad de retomar este último camino, refleja el escepticismo sobre su factibilidad
política.
1
I. EL MERCADO COMÚN DEL SUR
1. Evolución histórica y comercial reciente del MERCOSUR
Desde principios de los años noventa, en el marco de reformas comerciales que instalaron
condiciones de economía abierta, Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay experimentaron un
fuerte crecimiento de su comercio exterior; entre 1991 y 2006, las exportaciones totales de los
cuatro países, tomados en conjunto, se incrementaron en un 313,4%, mientras que sus
importaciones lo hicieron en un 309%. La contemporánea constitución del MERCOSUR1 y la
implementación de un rápido programa de desgravación arancelaria entre los socios del
esquema contribuyeron a facilitar y consolidar ese desempeño; de hecho, los inicios del proceso
de integración trajeron consigo un incremento del comercio entre los países del bloque superior
al registrado con terceros. De esta forma, los intercambios intra MERCOSUR fueron ganando
sostenidamente participación en los totales comerciados por los países miembros.
El período comprendido entre los años 1991 y 1998 concentra la primera gran expansión del
comercio entre los socios. En este lapso, las exportaciones intra-bloque crecieron a un promedio
anual de 22,6%, casi cuadruplicando el ritmo de incremento de las ventas hacia otros mercados,
que fue del 6%. Por su parte, las importaciones entre los socios del bloque se expandieron a
razón del 20,6% anual, en promedio, superando también, aunque con mucho menor margen, al
crecimiento de los abastecimientos con origen en extrazona, que fue del 16,5% promedio. Como
resultado de estos diferentes dinamismos relativos, la interdependencia comercial entre los
socios pasó del 11,1% en 1991 al máximo histórico de 25% registrado en 1998. Por el lado de
las importaciones, la participación del comercio intra MERCOSUR en el total de compras
externas de los socios se incrementó en el mismo período de 18,8% a 23%. Puede decirse que,
en un período en el que los países del MERCOSUR acumularon déficit comerciales importantes
con el resto del mundo, la dinámica del mercado regional facilitó el surgimiento de una
corriente exportadora que tuvo efectos relativamente compensatorios.
Quedó dicho que la evolución del comercio intra y extra bloque refleja, esencialmente, el ritmo
y los volúmenes de las transacciones que tienen a Argentina o Brasil como protagonistas;
ambos, en conjunto, suman a lo largo de este período más del 90% de las exportaciones. Ahora
bien, no todos los socios sacaron igual partido de la ampliación y crecimiento del mercado
regional en este período; si bien es cierto que los cuatro países incrementaron sus exportaciones
regionales, sólo Argentina ganó participación relativa, pasando de contribuir con el 38,7% de las
ventas intra-bloque en 1991 a superar el 46% en 1998. Los otros tres países perdieron
participación en las exportaciones al mercado regional, siendo esta tendencia particularmente
marcada para Uruguay y Paraguay, las dos economías más pequeñas, que vieron reducirse su
ponderación relativa a menos de la mitad de los guarismos iniciales. Por otra parte, Argentina y
Brasil también ampliaron su participación como socios compradores, aunque lo hicieron en
fases distintas: Argentina tendió a absorber más importaciones originadas en sus socios hasta
1994 y Brasil pasó a ser la “locomotora” del esquema desde 1995. Los ciclos económicos
internos de las economías más grandes impusieron así su sello a la evolución del mercado
regional.
Hacia 1998, el MERCOSUR era considerado el caso más exitoso del nuevo “regionalismo
abierto”; si bien subsistían algunas críticas sobre el nivel arancelario de los segmentos más
protegidos (más de 30% para automotores y algunos bienes de capital), se reconocía que el
promedio arancelario (menos de 13%) era moderadamente bajo y, sobretodo, muy inferior al
vigente en los países miembros sólo 10 años atrás. Además, aquella evaluación se fundaba,
1
En marzo de 1991, Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay firmaron el Tratado de Asunción, acordando
la conformación del Mercado Común del Sur. En ese mismo acto se estableció un programa de
desgravación arancelaria para el comercio interno y se comprometió la puesta en funcionamiento de un
arancel externo común a partir de enero de 1995.
2
principalmente, sobre el notable desempeño comercial externo y sobre la muy dinámica
evolución de los intercambios intrazona. Sin embargo, hacia finales de la década de los noventa,
un conjunto de factores, entre los que destacan particularmente la volatilidad cambiaria de las
principales economías del bloque y las crisis recesivas que afectaron a la región hasta 2003,
impactó negativamente sobre los flujos comerciales de los socios, reduciendo la
interdependencia comercial previamente alcanzada.
A partir de 1999 y hasta 2002, las exportaciones destinadas al mercado común cayeron cerca de
un 33% (a razón de 8,1% cada año). Por el contrario, las exportaciones de los países del
MERCOSUR al resto del mundo se expandieron en el mismo período a una tasa anual promedio
de 6,8%, para sumar una variación positiva total de 34,6%; como resultado de estas tendencias
contrarias, en esos tres años la participación relativa de las ventas intrazona en las exportaciones
totales del bloque se desplomó hasta registrar un 11,4% en 2002, sólo tres décimas por encima
del nivel de 1991.
Gráfico I: Exportaciones del MERCOSUR

1991-2006 (millones de dólares FOB)
200.000,0
Intrabloque
180.000,0
Extrabloque
160.000,0
140.000,0
120.000,0
100.000,0
80.000,0
60.000,0
40.000,0
20.000,0
-
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006*
Elaborado sobre la base de datos del Ministerio de Economía Argentina, BCB, BCU, BCP y CEI
Del lado de las importaciones, en cambio, el movimiento fue homogéneo: tanto las compras a
intrazona como las realizadas al resto del mundo declinaron abruptamente. Entre 1999 y 2002,
las importaciones totales del bloque cayeron casi 30%; ciertamente, fue mayor el descenso de
las importaciones de intrazona, 13,8% de variación anual negativa en promedio, frente a una
tasa de -8,1% registrada para las importaciones provenientes del resto del mundo. La crisis
recesiva predominante en el mercado regional, compartida por los cuatro países aunque con las
expresiones más extremas en Argentina y Uruguay, explica el tipo de ajuste observado en el
comercio exterior. A partir de la maxidevaluación brasileña de principios de 1999 y de la
evidencia de los desequilibrios acumulados en Argentina en el marco de su rígido régimen
monetario y su alto nivel de endeudamiento, el MERCOSUR ingresó en una espiral de
volatilidad cambiaria y, principalmente, de caída de los niveles de actividad y demanda interna.
Las importaciones cayeron como consecuencia, fundamentalmente, del ajuste recesivo, mientras
las exportaciones hacia fuera de la región mantuvieron su dinamismo, en parte, por haber
mejorado su competitividad-precio, pero también, en gran parte, por un comportamiento
contracíclico. En este contexto, el mercado regional dejó de funcionar como un vector dinámico
del crecimiento de los socios para transformarse en un escenario de fuertes controversias
comerciales y de progresivo incumplimiento de la normativa comunitaria.
Las economías del MERCOSUR gestionaron la crisis a partir de un realineamiento cambiario

importante, la generación de superávit fiscal permanente y la reducción del peso de los servicios
financieros sobre sus flujos externos. A partir de la mayor consistencia de este cuadro
macroeconómico interno, favorecidos por la situación de altos precios internacionales para
3
varios de sus principales productos de exportación, y contando con amplios márgenes de
capacidad instalada ociosa, los cuatro países han venido protagonizando desde 2003 un proceso
de recuperación que, en espejo de la situación previa, tiene a Argentina como el caso más
extremo. En estas condiciones, el mercado regional ha vuelto a recuperar cierto dinamismo,
aunque con un comportamiento bastante diferente al de su anterior etapa de auge en los noventa.
Gráfico II: Importaciones del MERCOSUR

1991-2006 (millones de dólares CIF)
140.000,0
Intrabloque
120.000,0 Extrabloque
100.000,0
80.000,0
60.000,0
40.000,0
20.000,0
-
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006*
Entre 2003 y 2006, las exportaciones totales originadas en los países del bloque crecieron a
tasas inéditas para la región, del orden de un 22% de promedio anual; no sólo los buenos precios
internacionales explican esta trayectoria, también la emergencia de nuevos y muy dinámicos
mercados, saltos de productividad considerables en algunos sectores productivos internos y, por
supuesto, las mejoras de competitividad generadas por la política cambiaria. Esta fase expansiva
del sector externo del bloque ha sido, nuevamente, acompañada por un comportamiento
relativamente más dinámico de las transacciones intrazona; las exportaciones entre los países
del MERCOSUR se incrementaron a razón de 26,1% anual en este período, por lo que la
participación de las ventas intrazona ha alcanzado a representar el 13,5% del total en 2006. Es
evidente que, en la presente fase, las exportaciones, en general, están jugando un rol
dinamizador del crecimiento agregado de estas economías; el mercado regional ha vuelto a ser
parte de este vector de arrastre, pero sin asumir el protagonismo central y casi excluyente que
tuvo en la década pasada.
La recuperación de la demanda interna ha estimulado el crecimiento de las importaciones; luego

de sostener un crecimiento anual promedio algo superior al 22%, las compras externas de los
países del MERCOSUR considerados en conjunto ya casi duplican en el 2006 los volúmenes
del crítico 2002 y son casi un 30% más elevadas que las registradas en el pico del nivel de
actividad de los noventa, previo a la crisis. Es evidente que el realineamiento cambiario no tuvo,
en general, un efecto desalentador de las importaciones, aunque quizás sí, para algunos países
del bloque, algún impacto sobre la composición de sus proveedores. Hay que señalar que las
importaciones de intrazona se expandieron en este período a una tasa media anual del 28%,
bastante más elevada que la registrada por las compras realizadas a otros destinos, cuyo rango
fue de 19,6% en promedio. De modo tal que la participación relativa de las importaciones
provenientes del MERCOSUR se ha recuperado rápidamente y ya ha alcanzando en 2006 el
22,7% del total.
La novedad más importante dentro de este escenario de recuperación del comercio está en el
desempeño de Brasil sobre el mercado regional vis-à-vis sus socios MERCOSUR. Tras la crisis,
la economía brasileña se ha transformado en el principal exportador dentro del bloque,
4
totalizando en 2006 un 54% de las ventas que se realizan dentro del mercado ampliado.
Paraguay y Uruguay no han dejado de ver declinar su participación relativa, tal como en la
década anterior, en tanto que Argentina, antes el mayor beneficiario del crecimiento del
mercado regional, ha disminuido su share en varios puntos porcentuales. En otros términos,
Brasil parece haber salido de la crisis con mayor capacidad competitiva que sus socios
regionales; si se considera que, en los últimos tres años, la moneda brasileña ha tenido un
proceso de apreciación relativa en relación con las restantes del MERCOSUR, particularmente
frente el peso argentino, hay que concluir que sus ganancias de competitividad deben responder
más a razones de tipo estructural o microeconómico.
Gráfico III: Participación de los socios en las exportaciones

intracomunitario (%)
Argentina Brasil Paraguay Uruguay
100% 5,98% 4,29%
7,58%
3,43% 3,50% 4,69%
90%
80%
70% 40,70%
47,25% 51,68%
60%
50%
40%
30%
49,82%
20% 41,74% 39,34%
10%
0%
1991-1998 1999-2002 2003-2006
La otra cara de esta situación está en el efecto de absorción que cada uno de los países del
MERCOSUR supone para sus socios regionales. Los tres países de menor talla han aumentado
su participación relativa en las compras intrazona, mientras que Brasil –sin dejar de ser un
destino voluminoso- continúa perdiendo importancia relativa como mercado para los productos
de la región. Esta situación se ha hecho más manifiesta para el caso de Argentina, que en el
2006 absorbe ya el 46,3% de todas las importaciones intra-bloque; Paraguay acusa también
registros en alza y Uruguay ha estabilizado su ponderación como comprador en el orden del 8%.
Está claro que el MERCOSUR es un esquema de integración regional con marcadas diferencias
de tamaño en las economías que forman parte; Brasil tiene una talla económica que multiplica,
aproximadamente, por 5, 50 y 100 veces a la de Argentina, Uruguay y Paraguay,
respectivamente. En estas condiciones, si la economía líder no funciona como locomotora del
conjunto y, en cambio, acumula mayores partes del mercado regional, lo más probable es que se
generen fuertes resistencias al proceso. Las quejas actuales de las dos economías más pequeñas
por la ausencia de consideración de las asimetrías estructurales y los reclamos argentinos por las
medidas promocionales brasileñas resultan una expresión de estas tensiones.
5
Gráfico IV: Participación de los socios en las importaciones
intracomunitarias (%)
Argentina Brasil Paraguay Uruguay
100%
10,02% 9,14% 8,00%
90% 5,72% 8,37%
9,03%
80%
70%
37,12%
60% 42,31% 47,68%
50%
40%
30%
46,52%
20% 38,65% 37,46%
10%
0%
1991-1998 1999-2002 2003-2006
2. El patrón de comercio y el impacto de las inversiones
La participación de las exportaciones intra MERCOSUR en el total de sus ventas externas

muestra un comportamiento inestable a lo largo del período. Tras una gran expansión en el
período 1991-1998, en el que se alcanza a superar una ponderación del 25%, las ventas entre los
socios se desploman, regresando en 2002 al nivel inicial apenas superior al 10%. En gran
medida, esta tendencia es resultado del descenso de la absorción por parte de Brasil, pero hay
también una contribución proporcional de las situaciones recesivas en los otros tres países. Al
igual que en el caso de la Comunidad Andina, los socios del MERCOSUR ven declinar en
forma más abrupta las importaciones provenientes del mercado ampliado que las de proveedores
extrazona situación que podría estar reflejando no sólo la distinta elasticidad ingreso de los
productos provistos por los socios, respecto de aquellos adquiridos fuera de la región, sino
también la incapacidad del proceso de integración de sustituir importaciones de carácter vital
para el desarrollo de las economías del bloque.
Gráfico V: Participación de las exportaciones y las importaciones

Intra-bloque en el comercio total, 1991-2006
30,0%
25,0%
20,0%
15,0%
10,0%
5,0% Exportaciones
Importaciones
0,0%
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006*
6
Hacia 2003, superada la peor etapa de la crisis, las exportaciones con destino al MERCOSUR
comienzan a recuperarse, aunque están lejos no sólo de igualar los mejores registros de la
década del noventa, sino también de exhibir un dinamismo comparable. El desempeño
exportador de los países del MERCOSUR en los últimos años –que muestra saltos
significativos- se sustenta principalmente en la relación con terceros mercados. La participación
de las importaciones intra-bloque refleja, en cambio, un menor grado de fluctuación; en líneas
generales, su evolución, al igual que la de las importaciones originadas en el resto del mundo,
acompaña al ciclo económico de los países miembros. Cabe recordar que, en virtud de los
tamaños relativos de estas economías, estas tendencias agregadas resultan, fundamentalmente,
del comportamiento de los flujos comerciales correspondientes a Argentina y Brasil.
2.1. El perfil de especialización y los procesos de reestructuración intra-firma
La mayor interdependencia generada entre las economías del MERCOSUR no se circunscribió

al plano comercial, sino que fue acompañada por algunas tendencias de especialización y
complementación inter e intra-sectoriales, movimientos de relocalización de actividades
existentes y la instalación de nuevas, con ritmo diverso a nivel sectorial. Esta evolución se
tradujo en el aumento de las corrientes de inversión asociadas al mercado ampliado –
principalmente, en las etapas de auge económico-, en algunos procesos de reestructuración a
nivel sectorial y en la consideración de la variable MERCOSUR como un elemento decisivo en
la definición de la estrategia microeconómica de las firmas. Al mismo tiempo, estos
movimientos tendieron a subrayar un perfil de especialización dual en los países miembros –con
la excepción de Paraguay por su economía escasamente diversificada-, en el que el mercado
regional cumple un papel preponderante en las tendencias de internacionalización del sector
manufacturero.
La composición de las exportaciones regionales muestra diferentes sesgos relativos de

especialización, según los mercados de destino. Por ejemplo, entre las ventas argentinas al resto
del mundo, predominan ampliamente las exportaciones de base agraria, sean materias primas o
manufacturados derivados; en la pauta exportadora al MERCOSUR (y a Brasil), en cambio, fue
creciendo paulatinamente un componente de manufacturas de origen industrial. En el caso
brasileño, se reproduce una tendencia relativamente similar: la fuerte participación relativa que
sobre sus ventas al MERCOSUR (y a la Argentina, en particular) tienen los productos
industrializados de mayor grado de elaboración contrasta con la importante ponderación de los
productos básicos y semi-manufacturados entre sus exportaciones al resto del mundo.
El análisis del contenido factorial y tecnológico de las exportaciones regionales lleva a

observaciones similares. En ambos países, el perfil de especialización en relación al mercado
mundial se afirma en industrias basadas en recursos agrícolas y trabajo intensivas, con un
predominio casi exclusivo de actividades de baja y media-baja tecnología para el caso argentino,
y en industrias basadas en recursos agrícolas, intensivas en economías de escala y en trabajo,
con una participación menos concentrada en actividades de baja, media-baja y media-alta
intensidad tecnológica para el caso brasileño. El perfil de exportaciones hacia el MERCOSUR,
en cambio, tiene un mayor componente de industrias intensivas en escala y de proveedores
especializados (intensivas en mano de obra calificada), con una ponderación mayor de las
actividades de media-alta y media-baja tecnología tanto para Argentina como para Brasil. Estas
tendencias del comercio revelan la maduración de algunos emprendimientos industriales
asociados a la lógica del mercado ampliado.
En el caso de los intercambios entre Argentina y Brasil, las ramas manufactureras en las que se
registran flujos de comercio administrado y de tipo intra-firma lideraron el proceso de
emergencia de nuevas exportaciones. Los índices más altos de comercio intraindustrial se
registran en los sectores de material de transporte (casi exclusivamente, vehículos automotores y
7
sus partes) y químicos; se presentan también flujos considerables en las ramas de neumáticos,
material fotográfico, aluminio, papel y cartón y algunos segmentos del complejo textil. Es
probable que, en estos casos, la acumulación de ganancias de eficiencia derivadas de la mayor
especialización y aprovechamiento de las economías de escala haya esterilizado el efecto de
desvío de comercio asociado a la vigencia de las preferencias arancelarias.
Una parte importante del aumento del comercio intraindustrial en el MERCOSUR se explica
por la emergencia de una lógica de especialización y complementación productiva que, en el
caso de empresas transnacionales (ET), es parte de un proceso de reestructuración intra-firma.
Los flujos de IED se multiplicaron a lo largo de los años noventa, más tempranamente en
Argentina y luego en Brasil. Si bien en ambos países el proceso de privatizaciones de empresas
y servicios públicos ha sido un importante factor de atracción de las nuevas corrientes, las
inversiones externas en el sector manufacturero y de servicios privados no han sido menores. En
Argentina, estos sectores lideraron la IED desde mediados de esa década y en Brasil
compartieron el dinamismo con un programa de privatizaciones más tardío. A diferencia de la
estrategia de segmentación de mercados predominante en la IED asociada a las anteriores
condiciones de economía cerrada, estas nuevas inversiones tendieron a aprovechar las
condiciones del mercado ampliado regional y, en consecuencia, produjeron una mayor
integración entre las filiales localizadas en distintos países socios. En otros términos, la
consolidación del MERCOSUR redefinió las ventajas de localización para las ET y se
constituyó en uno de los principales factores de atracción.
Ahora bien, los nuevos flujos de IED se concentraron en un grupo acotado de sectores
específicos. Dentro de la industria manufacturera, las ramas que han recibido la mayor
proporción son las industrias de bienes intermedios privatizadas (siderurgia y petroquímica), los
sectores tradicionales basados en ventajas naturales (commodities y semimanufacturas de base
primaria), las manufacturas de productos diferenciados de consumo masivo (alimentos,
cosmética y limpieza) -que adoptan una estructura de “bienes regionales”- y el complejo
automotriz, para el que el MERCOSUR devino uno de los principales mercados y centros
regionales de producción emergentes. En el caso del MERCOSUR, la mayor articulación
regional de las filiales de ET (especialmente en las últimas dos categorías) no ha sido
acompañada de la localización de actividades de innovación o de gestión estratégica ni de
funciones de world product mandate, por lo que importantes y potenciales externalidades
positivas teóricamente asociadas a la nueva fase de IED continúan ausentes.
2.2. Las dificultades del proceso de complementación productiva
Formalmente, el MERCOSUR está definido como una Unión Aduanera (Acuerdos de Ouro
Preto, diciembre de 1994), lo que supone el libre comercio intra-zona y una política comercial
externa común. Este status normativo no ha sido aún plenamente alcanzado: por un lado,
subsisten excepciones –tanto al arancel cero intra-zona, como al arancel externo común (AEC)-
cuyos plazos originales todavía no han caducado o han sido prorrogados; por otro, ha habido
menores avances a los esperados en el proceso de armonización aduanera y técnica; y, por
último, se han introducido –principalmente desde fines de la década de los ’90s-, de un modo
consensuado o unilateralmente, nuevos tratamientos excepcionales que vulneran aquellos
principios. En síntesis, en la actualidad, el MERCOSUR funciona como un Área de Libre
Comercio muy imperfecta.
Después de más de quince años de funcionamiento, la construcción del MERCOSUR sigue

enmarcada en una ya vieja polémica sobre la rationale de la integración económica: ¿se trata de
una vía de tránsito para facilitar o acelerar la liberalización unilateral y la aparición de los
efectos que de ésta se esperan, o bien de un espacio de creación de ventajas dinámicas y nuevas
capacidades productivas, expuesto a la competencia internacional, pero favorecido, a su vez, por
la certidumbre de recíprocas condiciones de acceso y otras regulaciones de promoción?
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Teóricamente, los beneficios esperados de la integración dentro de un esquema de Unión
Aduanera suponen la generación y diversificación de un nuevo perfil de exportaciones y de
exportadores, en el marco de estrategias de especialización y complementación productiva e
intercambios de tipo intra-industrial, con ventajas potenciales en términos de desarrollo
tecnológico, calificación de recursos y elevación de los ingresos reales.
Hasta ahora, sin embargo, la mayor parte del comercio intra-regional se ha explicado por la
existencia de ventajas comparativas complementarias, regímenes especiales temporarios (y de
poca densidad de eslabonamientos) o estrategias específicas en algunos sectores con predominio
de las empresas transnacionales; los procesos teóricamente más “virtuosos” se han concentrado
en pocos actores y el comercio intra-industrial del MERCOSUR es, esencialmente, un comercio
intra-firma. En las condiciones en que fue concebido, y regulado, el espacio regional fue relativa
y ventajosamente aprovechado por la trama de filiales de empresas transnacionales, quienes, en
el punto de partida, estaban en mejor posición para organizar sus estructuras corporativas de
acuerdo con la situación de libre comercio regional. En la medida en que las PyMEs han
accedido apenas marginalmente a las ventajas de la especialización regional, los beneficios
potenciales de la complementación intra-industrial se han distribuido de modo desigual y más
bien en términos regresivos.
El caso de la política y la industria automotriz
Desde finales de los años cincuenta, varias de las principales empresas internacionales del sector
automotriz desarrollaron en Argentina y Brasil producción propia; durante décadas, la industria
instalada en cada uno de estos países se caracterizó por un marcado rezago en la tecnología de
producto, por su alto grado de integración productiva a nivel nacional y por abastecer
exclusivamente el respectivo mercado interno. En los noventa, en cambio, el MERCOSUR se
constituyó en un centro regional de producción automotriz, con una capacidad instalada superior
a los 3 millones de vehículos por año, estándares tecnológicos internacionales y una creciente
integración productiva entre ambas localizaciones. Las políticas sectoriales adoptadas con
simultaneidad en Argentina y Brasil y el avance general del proceso de integración económica
regional fueron decisivos para la reorganización de la producción local y la atracción de nuevas
inversiones.
Durante los noventa, se modificó la concepción de la política industrial en ambos países y se

privilegió la utilización de instrumentos de carácter horizontal por sobre los sectoriales; sin
embargo, la política hacia el sector automotriz constituyó una excepción importante dentro de
esta tendencia. Argentina y Brasil redefinieron y mantuvieron mecanismos promocionales muy
activos y potentes y, a la vez, fueron compatibilizando progresivamente sus respectivos
regímenes sectoriales. A través de estas normativas, ambos países alcanzaron una rápida
modernización de la industria automotriz; la contrapartida estuvo dada por la presión negativa
sobre sus cuentas externas derivada de los cambios en la modalidad de internacionalización del
sector. Con el nuevo marco normativo, la estrategia de modernización y de búsqueda de
eficiencia desarrollada por las firmas terminales redundó en déficit externos y en fragilidad de
los encadenamientos productivos locales.
Los instrumentos principales del acuerdo automotriz del MERCOSUR fueron: a) un nivel de
protección elevado para los vehículos (arancel de 35%, el más alto del bloque); b) un menor
nivel de protección, en promedio, para las autopartes y los componentes; c) un requisito de
integración de partes regionales del 60% (equivalente a la regla de origen MERCOSUR); y d)
un programa de comercio administrado entre Argentina y Brasil, cuyo coeficiente de
compensación fue modificándose sucesivamente, por lo general, en función de necesidades
coyunturales. La industria terminal pasó a desenvolverse en un marco de elevada protección
efectiva y de mayor integración de componentes importados; a la vez, se promovió un proceso
de modernización de la tecnología de producto, de especialización, de ganancia de escala
productiva y de desverticalización. En Argentina, entre 1991 y 2000, la inversión fue
9
específicamente promovida transfiriendo a las automotrices ya instaladas el negocio de la
importación de vehículos no producidos en la región, exceptuándolas del pago de los aranceles
respectivos. En Brasil, en una primera etapa, se estableció un régimen impositivo especial para
la producción en gran escala de un vehículo de bajo precio; a partir de 1995, esta normativa fue
reemplazada por un régimen de líneas similares al argentino.
La homologación por parte del MERCOSUR de estos regímenes sectoriales similares y la

confirmación de una regla de comercio entre ambos países instalaron un poderoso incentivo
para la reestructuración de la industria; este escenario se potenció con las perspectivas de
crecimiento de la demanda regional a partir del éxito del programa de estabilización en Brasil en
1994 y la temprana recuperación en Argentina post “efecto tequila”. Esta nueva fase permitió
consolidar una plataforma de producción regional afianzada en la redefinición de las estrategias
de inversión de las empresas transnacionales. Los proyectos de inversión se orientaron a la
instalación de plantas cercanas al state of the art para la producción de modelos con poco rezago
en relación con los principales centros de consumo, en una lógica de especialización y
complementación intra-regional que exigió a cada firma la disponibilidad de capacidad de
producción en ambos países. En cualquier caso, e independientemente de la escala instalada, la
estrategia implicó la concentración de la producción en un conjunto relativamente reducido de
modelos compactos o utilitarios y la importación de extrazona del resto de los modelos. La
productividad sectorial tuvo un salto muy importante, a favor del mayor aprovechamiento de
escala por modelo producido y de la implantación de nuevas técnicas organizacionales en la
producción y los departamentos administrativos.
Los cambios en la tecnología de producto y en la lógica de producción de las terminales

automotrices redefinieron también los estándares de producción en el sector autopartista. Por un
lado, en algunos casos se modificó el producto mismo, tendiendo a desarrollarse como
subconjuntos. Por otro, en general, aumentaron fuertemente las exigencias de calidad, escala,
costos y plazos de entrega. Las firmas autopartistas que ya eran proveedoras de las automotrices
a escala internacional tuvieron algunas ventajas decisivas sobre los fabricantes locales; las
terminales optaron por abastecerse con proveedores globales, desarrollar joint ventures con
firmas internacionales o priorizar autopartistas locales que producían bajo alguna licencia
internacional. Este factor explica en gran medida el ingreso de nueva IED al sector autopartista
en Argentina y Brasil, en muchos casos a través de un proceso deliberado de “importación” de
proveedores por parte de las montadoras. Este cuadro limitó las posibilidades de desarrollo
tecnológico y la misma sobrevivencia de los proveedores locales, más aún cuando, excepción
hecha de los requisitos de contenido regional, los respectivos regímenes nacionales no
incorporaron instrumentos eficaces para el desarrollo de proveedores regionales.
Quedó dicho que los regímenes promocionales vigentes establecieron condiciones de apertura a
las importaciones fuertemente administradas y cedieron a las terminales -vía aranceles
diferenciales e instrumentos de compensación de comercio- el control efectivo de ese proceso.
De este modo, en ambos países más del 80% de las importaciones desde extra-zona resultó
efectuado por las propias filiales radicadas. A su vez, el comercio intra-firma dentro del
MERCOSUR se volvió particularmente intenso, en función de la estrategia predominante de
división regional del trabajo. Cabe señalar que el complejo automotriz ha sido el principal
generador de comercio de tipo intra-industrial en el MERCOSUR y que el intercambio de
vehículos terminados –flujos casi exclusivamente intra-firma- ha constituido, a su vez, su
componente mayoritario. El comercio de autopartes, en cambio, ha sido dominado
cuantitativamente por las importaciones y abastecimientos desde extra-zona; en el caso de los
intercambios entre Argentina y Brasil, por su parte, ha predominado un patrón de tipo vertical,
concentrándose la exportación de partes tecnológicamente más complejas en la industria
brasileña.
Las transferencias fiscales implícitas al sector de las empresas terminales en el régimen

automotriz fueron elevadas, redundantes y generadoras de rentas extraordinarias. El derrame de
10
beneficios hacia el resto de la estructura productiva fue sumamente pobre: no se registró un
adecuado proceso de desarrollo de proveedores, se desmantelaron planteles locales de desarrollo
y adaptación de partes y productos y, como resultado, se perdieron capacidades previamente
desarrolladas, debilitando la trama productiva local y el proceso de aprendizaje tecnológico. En
este sentido, los costos incurridos resultan desproporcionados frente a los beneficios obtenidos y
la política automotriz regional fue desarrollada en un contexto institucional que favoreció
asimetrías en la evolución y distribución de costos y beneficios. No se institucionalizó un
espacio de competencia entre las firmas terminales por el acceso a los incentivos, no se coordinó
una política efectiva para desarrollar armónicamente todas las etapas del complejo, ni se
establecieron resguardos sobre las condiciones de desempeño de los recursos humanos
involucrados.
2.3. La reversión del saldo en el comercio argentino-brasileño
La conformación del MERCOSUR contribuyó a un fuerte incremento del comercio entre los
dos principales socios del bloque y desde 1994 la relación bilateral se caracterizó por la
acumulación de saldos comerciales a favor de Argentina. La crisis cambiaria brasileña de 1999
y la contemporánea recesión y posterior colapso económico en Argentina llevaron a una fuerte
caída del intercambio comercial; de todas maneras, el signo del saldo bilateral se mantuvo sin
alteraciones hasta 2003. Desde entonces, junto con la importante recuperación del intercambio
entre los dos países, los resultados del comercio pasaron a ser positivos para Brasil; esta
tendencia ha sido acompañada por una pérdida de participación de los envíos argentinos en el
total de importaciones brasileñas y, en cambio, por un aumento sostenido de la participación de
las ventas brasileñas en el conjunto de las compras externas de Argentina. La consolidación de
este sesgo en los intercambios con el bloque regional ha instalado cierta preocupación en
Argentina sobre los efectos y las perspectivas del proceso de integración y, más en general,
sobre el posicionamiento competitivo del aparato productivo doméstico vis-à-vis su principal
socio en la región.
Gráfico VI: Saldo Comercial entre la Argentina y Brasil 1995-2005
Fase del superavit argentino

3.000.000 12.000.000
2.000.000
Devaluación
10.000.000
brasileña Punto de inflexión
1.000.000 en el saldo comercial
8.000.000
0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
-1.000.000 6.000.000
-2.000.000
4.000.000
Saldo comercial de la relación
-3.000.000 Argentina-Brasil
Exportaciones a Brasil en miles de
dólares FOB 2.000.000
-4.000.000 Importaciones de Brasil, en miles de
Devaluación
dólares CIF
argentina
-5.000.000 0
Elaborado sobre la base de datos del Indec e IBGE
11
Con independencia del ajuste provocado en los precios relativos por la devaluación de enero de
2002, y una vez lanzado el proceso de reactivación de los niveles de demanda y actividad
interna, las importaciones argentinas también se expandieron a un ritmo elevado y sostenido,
superando hacia el 2006 los niveles máximos de la década anterior. Brasil es por lejos el
principal origen de estos despachos y su participación se ha incrementado hasta explicar más del
40% de los totales. Emergen dos posibles factores explicativos de esta tendencia, uno de origen
micro y otro de origen macroeconómico. El primero alude al crecimiento de la competitividad
de la producción brasileña en los últimos años –afirmada por la potencia promocional de
algunos mecanismos vigentes-, evidenciada por el fuerte dinamismo de sus exportaciones en
general; el segundo recuerda que el ajuste cambiario en Argentina ha sido comparativamente
menor en relación con la moneda brasileña que frente a los otros socios comerciales.
Complementariamente, debe señalarse la probable influencia de una redefinición de las
estrategias de aprovisionamiento de las empresas transnacionales en la región, sesgando a favor
de las filiales instaladas en Brasil.
Por otra parte, llama la atención que, conservando el acceso preferencial en virtud de los
acuerdos del MERCOSUR, la Argentina pierda relativamente terreno frente a otros proveedores
internacionales en el mercado brasileño, siendo que las importaciones han venido creciendo
sostenidamente. Las explicaciones para este fenómeno son relativamente similares a las
consideradas en el caso del flujo inverso: por un lado, si bien la competitividad-precio de la
economía argentina ha mejorado sustantivamente con la devaluación de su moneda, este efecto
ha sido comparativamente menor frente Brasil; por otro, Argentina estaría perdiendo
competitividad genuina en relación con otros países proveedores y este efecto sería más
pronunciado en la canasta de exportaciones al mercado brasileño.
Precisamente, se han venido produciendo en los últimos dos años algunas modificaciones en la
composición de las exportaciones argentinas a Brasil. En primer lugar, se observa una caída en
las ventas de combustibles, rubro en que Argentina ha sido relativamente desplazada,
principalmente, por Bolivia y Nigeria. También las exportaciones de productos primarios y de
manufacturas de base agropecuaria dirigidas al mercado brasileño han crecido menos que las
despachadas a otros destinos. En cambio, y en particular a partir de 2005, las exportaciones de
las manufacturas de origen industrial (MOI) recuperaron el dinamismo que evidenciaron ya en
la segunda mitad de los noventa; sin embargo, este dinamismo dista mucho de ser generalizado
y, aún más que en ese período de referencia, se explica fundamentalmente por el desempeño de
la rama automotriz, a favor del régimen especial que la regula a nivel regional. En la mayoría de
las MOI restantes, el desempeño de las exportaciones argentinas hacia Brasil ha sido
comparativamente más débil.
Está claro que, en cualquier proceso de integración, uno o más socios presentarán saldos
bilaterales deficitarios; esta situación debería ser menos conflictiva si, como sucede actualmente
en el caso argentino, los protagonistas registran una balanza comercial global favorable. Que
esta circunstancia despierte preocupación en Argentina no debe, sin embargo, confundirse con
una mera visión “mercantilista”; la inquietud está más bien relacionada con consideraciones
acerca del problema de las asimetrías en el bloque, de su reproducción a mediano y largo plazo
y, en consecuencia, con la perspectiva de la distribución de los beneficios esperados de la
integración regional. La consolidación de Brasil como el socio superavitario del bloque es un
indicador de que los incentivos de escala no han operado en el sentido teóricamente esperado y
que, en consecuencia, los productores de los países de menor dimensión relativa no han
accedido en igual medida a los beneficios potenciales del aumento en el tamaño del mercado.
Estas consideraciones y algunos conflictos sectoriales vinculados a rápidos y fuertes aumentos

de importaciones en diversas coyunturas, llevaron a los gobiernos de Argentina y Brasil a
acordar en febrero del 2006 la creación de los denominados Mecanismos de Adaptación
Competitiva (MAC). Este instrumento posibilita la aplicación de medidas de protección
arancelaria temporal para el comercio intrazona (por un período de hasta 4 años) cuando las
12
importaciones de algún producto aumentan sustancialmente y se evalúa que afectan el tejido
productivo doméstico. Durante el tiempo de aplicación efectiva de la cláusula del MAC, tanto el
Estado como el sector privado respectivo asumen el compromiso de promover una
reestructuración competitiva del sector en cuestión. Este acuerdo firmado tiene carácter
bilateral, no ha sido extendido al resto de los socios del MERCOSUR y no ha dado lugar
todavía a ningún caso de implementación concreta.
En el corto plazo, las perspectivas de la relación comercial entre Argentina y Brasil parecen
depender fundamentalmente de la evolución de algunas variables macroeconómicas. Está por
verse el probable efecto de arrastre del proceso de apreciación del real sobre la competitividad
de los productos brasileños. En la misma dirección, habrá que considerar los efectos potenciales
de la puesta en marcha en Brasil del Programa de Aceleración del Crecimiento (PAC);
suponiendo que se alcanzara la meta de una tasa de crecimiento de la economía del 5%, podría
esperarse cierta reducción de los saldos exportables y un incremento mayor de las
importaciones, en ambos casos favoreciendo relativamente la balanza para Argentina.
3. Algunas dinámicas novedosas
3.1. La adhesión de Venezuela al MERCOSUR: ¿factor de integración o de

desestabilización?
La firma del Protocolo de Adhesión de la República Bolivariana de Venezuela al MERCOSUR

en julio de 2006, que consagra la incorporación de Venezuela como nuevo socio del bloque,
constituye un hecho inédito para este proceso de integración regional: se trata de la primera
ampliación desde su conformación en 1991 que suma a un nuevo miembro pleno a la Unión
Aduanera. Hasta entonces, las relaciones entre el MERCOSUR y Venezuela estaban
enmarcadas en las negociaciones inter-regionales entre el bloque y la Comunidad Andina de
Naciones (CAN), regidas desde 2004 por el Acuerdo de Complementación Económica entre los
estados del MERCOSUR y Colombia, Ecuador y Venezuela, cuyo principal objetivo era la
conformación de un área de libre comercio.
La adhesión de Venezuela al MERCOSUR implica un incremento de un 13,2% en el PIB del

bloque y la incorporación de un mercado de 38 millones de habitantes. Se trata de la tercera
economía de Sudamérica y del segundo exportador de la región. Venezuela se destaca por ser
uno de los principales productores mundiales de petróleo y por sus importantes reservas en
materia de hidrocarburos. La importancia de la incorporación de Venezuela señalada por estos
datos contrasta, sin embargo, con la escasa magnitud relativa de sus relaciones comerciales con
el bloque; sus compras a la región no sólo son muy inferiores a los principales flujos intrazona,
sino que también representan una pequeña porción de sus importaciones totales. Al mismo
tiempo, el grueso de sus exportaciones se dirige a otros mercados por fuera de la región.
El ingreso de Venezuela al Mercado Común enfrenta, en el plano comercial, dos desafíos

fundamentales: la adopción del Arancel Externo Común (AEC) y la liberalización comercial
respecto de los socios fundadores del MERCOSUR. El Protocolo de Adhesión fija en 4 años el
plazo para la adopción del AEC y delega en el Grupo de Trabajo el establecimiento del
cronograma de aplicación. El principal problema que deberá afrontar este proceso es el de
convergencia entre los aranceles. Si bien algunos estudios muestran cierta paridad en los niveles
medios de los aranceles, la complejidad del esquema tarifario del nuevo socio puede originar
algunos conflictos en el proceso de convergencia.
En el caso de la liberalización comercial dentro del bloque, el Protocolo de Adhesión establece

un cronograma, según el cual la Argentina y Brasil deberán abrir sus economías a los productos
venezolanos a partir del 1 de enero del 2010. Por su parte, Venezuela, otorgará el libre acceso a
su mercado el 1 de enero de 2012 a la totalidad de los socios del MERCOSUR y, finalmente,
13
Uruguay y Paraguay permitirán el libre ingreso de la producción venezolana en sus respectivos
mercados a partir de 2013. Estos plazos establecidos por el Protocolo de Adhesión suponen la
anticipación de los vencimientos para la liberalización previstos en los acuerdos previamente
firmados entre el MERCOSUR y la CAN, en particular en el caso de los denominados
productos sensibles, cuya desgravación plena se adelantaría del 2018 al 2014. Los mayores
cambios entre uno y otro cronograma afectan, principalmente, a Venezuela, Paraguay y
Uruguay. Cabe señalar, de todas maneras, que las actividades con mayor potencial para
incrementar los flujos comerciales ya cuentan con algún grado de preferencia, por lo que no
deberían sobreestimarse los beneficios esperados del adelantamiento de los plazos de
liberalización comercial.
En Venezuela se ha llamado la atención sobre algunos de los probables efectos del proceso de
liberalización comercial sobre su economía, habida cuenta de su menor grado de competitividad
en ciertas líneas de producción, en comparación con los países del MERCOSUR. En particular,
las tendencias de déficit comercial que ha venido manteniendo con los países del bloque del Sur
ponen en duda la capacidad del tejido productivo venezolano para alcanzar los estándares
necesarios en los plazos pautados. Estas preocupaciones sobre posibles perjuicios de la
eliminación de las barreras comerciales sobre la producción venezolana se extienden a las
consideraciones sobre el empleo, ya que cerca del 25% de la mano de obra ocupada en
Venezuela se concentra en sectores con problemas de competitividad. La tendencia a la
apreciación del tipo de cambio real y las dificultades para trasladar sus ventajas en la
elaboración de determinados productos aguas abajo han sido indicados últimamente en
Venezuela como los principales factores negativos. Se ha señalado también que en aquellos
sectores y productos con oportunidades potenciales para nuevas exportaciones venezolanas, en
general, el nuevo socio deberá competir con alguna de las dos economías más importante del
bloque.
En el plano político, la incorporación de Venezuela al MERCOSUR ha revitalizado la situación

de un conjunto caracterizado por conflictos internos y asimetrías. La inédita experiencia que
implica la incorporación del país caribeño plantea un desafío institucional que, de ser superado,
sin dudas puede resultar de gran valor para el crecimiento del bloque. El papel que Venezuela
ocupará en la dinámica interna de las decisiones en el MERCOSUR es aún un interrogante.
Varias especulaciones se han realizado en referencia a este tema. Entre las más destacadas se
cuenta la hipótesis que ve en Venezuela un aliado estratégico de la Argentina para contrapesar
el poder y la asimetría de la economía brasileña en la región. Otras visiones destacan la
posibilidad de que Venezuela actúe como un potencial líder aglutinador de las economías más
pequeñas del bloque, circunstancia que permitiría aplacar las tendencias separatistas que han
surgido en Paraguay y Uruguay.
En este contexto, el principal aporte que Venezuela puede realizar al MERCOSUR, además de
su reconocida capacidad financiera, se encuentra en el área energética. La incorporación de un
nuevo socio rico en hidrocarburos, en un marco en el que los países de la región están
crecientemente afectados por situaciones de escasez o déficit de energía, ha abierto en la agenda
del bloque la discusión sobre la factibilidad de la integración energética. Ha comenzado a
diagramarse un conjunto de proyectos tendientes a reforzar la interdependencia energética y
propiciar la consolidación de un “anillo energético” regional. La materialización de estos
proyectos implicaría la creación de una red de abastecimiento de gas y supone el
emprendimiento de grandes inversiones en infraestructura, cuyo plan de financiamiento no está
aún totalmente definido. El Gran Gasoducto del Sur, el Gasoducto de la Puna y el tramo
Bolivia-Paraguay-Uruguay se cuentan entre los proyectos principales.
Sin embargo, a pesar de su potencialidad, la discusión sobre la cooperación energética no ha

venido transcurriendo por un camino sereno. El conflicto entre autonomía nacional e integración
sigue latente y las desconfianzas en la región han puesto escollos a la diagramación de
proyectos. Es así, que más allá de los efectos positivos sobre el proceso de integración que la
14
colaboración en materia energética podría generar, el renacimiento del denominado
“nacionalismo energético” y la negativa de algunos países de la región a delegar en sus socios el
control de un factor considerado estratégico han propiciado diversos conflictos.
3.2. Las inversiones brasileñas en Argentina: ¿un nuevo eje de complementación

privado?
Desde principios de la década del 90, la inversión extranjera directa (IED) originada en los
países en desarrollo ha crecido muy dinámicamente. Este proceso ha sido liderado por algunas
economías asiáticas emergentes y, dentro de las latinoamericanas, sólo Brasil, México y, en
menor medida, Chile han protagonizado flujos relativamente importantes. La gran mayoría de
estas inversiones se ha dirigido a la propia región y se observa un rol preponderante de los
respectivos Estados detrás de este proceso de internacionalización activa de las firmas
latinoamericanas, sea a través de la expansión de empresas públicas o de mecanismos de
facilitación. La Argentina se ha caracterizado, en este período considerado, por reducidas
corrientes de IED de sus propias empresas y, en cambio, por la recepción de importantes flujos
originados en sus socios regionales, mayormente destinados a la compra de firmas domésticas y
atraídos por algunos de sus activos intangibles y las tendencias de recuperación económica.
El arribo de capitales brasileños a la Argentina debe ser entendido a partir de la coexistencia dos
fenómenos: una agresiva política de internacionalización de las empresas brasileñas y las
oportunidades creadas para estas firmas por la crisis económica argentina. La búsqueda de
posicionamiento directo en mercados externos fue una de las respuestas de algunas de las
grandes firmas brasileñas, en el marco de una mayor presión competitiva dentro de sus propias
fronteras a partir de las reformas de relativa apertura y liberalización. La escala productiva y el
tamaño financiero propio le proporcionaron cierta ventaja para esta estrategia, reforzada por
apoyos estatales explícitos. Entre las motivaciones de los empresarios argentinos para
desprenderse de sus propiedades se destacan, principalmente, los efectos negativos de la última
crisis económica. En particular, cabe señalar al elevado grado de endeudamiento en moneda
extranjera y los problemas para cumplir con estas obligaciones después de la devaluación de
2002 y, en segundo lugar, los quebrantos asociados a la recesión del mercado interno desde
finales de 1998 y al posterior desplome del consumo.
Entre las empresas afectadas por esta constelación de factores, cuentan los casos de Acindar
(aceros no planos), Loma Negra (cemento), Quilmes (cerveza) y PECOM Energía
(combustibles). Las tres primeras mantenían posiciones líderes en sus respectivos mercados,
mientras que la cuarta contaba con el acceso a reservas cuantificadas de un volumen importante.
Distinto es el caso del frigorífico Swift, vendido en 2005 al grupo Friboi, sin problemas
financieros significativos y favorecido por una coyuntura de fuerte expansión de la demanda y
los precios internacionales. La escala puede haber sido el principal factor detrás de la estrategia
“de salida” de sus propietarios locales, al tiempo que no aparecían otros jugadores nacionales
que pudieran hacer una oferta de la envergadura de la realizada por la empresa brasileña.
Desde el ángulo brasileño, los impulsos para introducirse en el mercado argentino se relacionan
con la búsqueda de recursos naturales, la compra de activos estratégicos para controlar el
mercado regional y las perspectivas positivas abiertas por la recuperación del mercado interno.
La compra en 2002 de PECOM Energía por parte de Petrobras le posibilitó a la empresa estatal
brasileña no sólo aumentar considerablemente sus reservas, sino también integrar verticalmente
el negocio petrolero en Argentina, incorporando la refinación a sus actividades. La adquisición
de la cementera Loma Negra le permitió al grupo brasileño Camargo Correa hacerse del control
del mercado doméstico, en un contexto de fortísimo crecimiento del sector de la Construcción,
al mismo tiempo que puede potenciar la capacidad exportadora propia de la empresa. Las
compras de la cervecera Quilmes por el grupo AMV-Brahma y de la siderúrgica Acindar por
Belgo-Mineira apuntan al control estratégico del mercado regional. En ambos casos, la
15
operación debe ser considerada en el contexto de una estrategia global llevada adelante por una
empresa transnacional, en la que una firma brasileña funciona como el brazo operativo a nivel
regional.
En cualquier caso, la potencia financiera –la propia y la derivada del acceso a recursos
bancarios- del grupo brasileño lo convierte en un jugador activo en este proceso y, muy
probablemente, su know how para desempeñarse en contextos macroeconómicos volátiles e
inciertos le ha dado, en la actual coyuntura argentina, una ventaja específica sobre otros
potenciales inversores. Los contenciosos pendientes con los países y algunas empresas europeas
y norteamericanas luego del cambio del régimen macroeconómico pueden haber operado
también contra sus expectativas de inversión en Argentina y, por lo tanto, a favor de los
inversores regionales. La decisión de volcarse al mercado argentino debe ser entendida también
en el marco de las oportunidades abiertas por el proceso de integración en el MERCOSUR; en
algunos casos, el acceso al mercado argentino puede revestir un carácter estratégico para el
control de la región. No debe llamar la atención, entonces, que esta avanzada haya sido, en
repetidas ocasiones, justificada en Brasil como un modo de evitar la cooptación de posiciones
de mercado por parte de los grandes jugadores internacionales; tampoco debería llamar la
atención que en Argentina sea vista en algunos ámbitos como una manifestación de las
asimetrías existentes en la integración regional.
3.3. Fondos Estructurales y Foros de Competitividad: ¿un nuevo eje de coordinación de

políticas?
Fondo de Convergencia Estructural del MERCOSUR
En julio de 2005, el Consejo del Mercado Común (CMC) aprobó la creación del Fondo de
Convergencia Estructural del MERCOSUR (FOCEM), con el objetivo declarado de disminuir
las asimetrías existentes y garantizar una equitativa distribución de los costos y beneficios de la
ampliación del mercado. Se ha previsto para el FOCEM cuotas anuales de integración de capital
durante los primeros 10 años, a cargo de todos los socios del bloque. Los miembros plenos del
MERCOSUR aportarían US$ 50 millones de dólares el primer año, US$ 75 millones el segundo
año y, a partir del tercero, la suma de US$ 100 millones anuales. Los aportes al fondo tienen en
cuenta las asimetrías existentes en el bloque, de modo tal que el socio mayor, Brasil deberá
aportar el 70% de los recursos, seguido por la Argentina con el 27%, Uruguay con el 2% y
Paraguay con el 1%. Los recursos serán asignados a los proyectos presentados por cada uno de
los países siguiendo el orden de prioridades establecidas en la Decisión CMC 18/05 (48%
Paraguay, 32% Uruguay, 10% Argentina y 10% Brasil).
De acuerdo con el presupuesto a finales del 2006, el FOCEM cuenta ya con aportes por US$
125 millones de dólares. Deducidos los gastos operativos del fondo, se ha programado una
asignación para proyectos de US$ 9.850.664 para Brasil y Argentina, 37.350.664 para Uruguay
y 57.350.664 para Paraguay. En enero de 2007, en el marco de la cumbre del MERCOSUR
realizada en Río de Janeiro, se aprobaron los primeros proyectos piloto que serán financiados
por el FOCEM. Los proyectos previstos para Paraguay y Uruguay tienen un fuerte componente
de infraestructura, pero incluyen también un importante programa de erradicación de la aftosa a
nivel regional, iniciativas para el desarrollo de la industria de software en Uruguay y propuestas
para la creación de un laboratorio de bioseguridad y control de alimentos en Paraguay.
Los 11 proyectos aprobados son los siguientes:
• Solución del déficit habitacional de Paraguay: El Denominado "Mercosur Róga",

apunta a contrarrestar las escasas inversiones en materia de construcción de viviendas
en Paraguay. El programa va a ser ejecutado por el Consejo Nacional de la Vivienda
(Conavi) con recursos por 7,5 millones de dólares.
16
• Programa de apoyo integral de las microempresas de Paraguay: El apoyo a las
microempresas, con recursos por 5 millones de dólares será ejecutado a través del
Ministerio de Industria y Comercio, con el objetivo de que las pequeñas empresas
alcancen un mayor grado de competitividad y establezcan alianzas estratégicas.
• Rehabilitación y mejoramiento de carreteras de accesos y circunvalación del Gran

Asunción: Este programa contempla el proyecto de rehabilitación y mejoramiento de
carreteras de accesos y circunvalación del Gran Asunción. Las obras serán coordinadas
por el Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones con una inversión de 7.250.000
dólares.
• MERCOSUR - Habitat de Promoción Social, Fortalecimiento de Capital Humano

y Social en asentamientos en condiciones de pobreza de Paraguay: Este proyecto
buscará la promoción social y el fortalecimiento del capital humano en asentamientos
pobres. Recibirá más de 12 millones de dólares.
• Laboratorio de Bioseguridad y Fortalecimiento del Laboratorio de Control de

Alimentos: Presentado por la República del Paraguay, el proyecto contará con un
apoyo de US$ 4,8 millones.
• Programa de Acción MERCOSUR Libre de Fiebre Aftosa: Se trata del único

programa de alcance regional que incorpora no sólo a cuatro de los miembros plenos del
bloque (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay), sino también a Bolivia. El programa
de lucha contra la fiebre aftosa contará con un aporte de US$ 16 millones de dólares e
intentará operar sobre las auditorias, el territorio de fiebre aftosa, las misiones de
control y la vacunación.
• Problemas sociales en la frontera: Se llevará a cabo a través del Ministerio de

Desarrollo Social de Uruguay y buscará fomentar la integración económica en la
frontera (valor de US$ 1,6 millones).
• Construcción de tramos de la ruta 26: Uruguay contará con alrededor de 5 millones

de dólares para el desarrollo de infraestructura vial que en unirá Paysandú con Cerro
Largo.
• Internacionalización de la especialización productiva - desarrollo y capacitación

tecnológica de los sectores de 'software', biotecnología y electrónica y sus
respectivas cadenas de valor: El proyecto presentado por la República Oriental del
Uruguay contará con US$ 1,5 millones de financiamiento.
• Sistema de Información del Arancel Externo Común: Presentado en el marco del

programa de fortalecimiento Institucional de la Secretaría del MERCOSUR, contará
con un apoyo de US$ 50 mil.
• Base de Datos Jurisprudenciales del MERCOSUR: Presentado por la Secretaría del

MERCOSUR.
Foros de Competitividad MERCOSUR
Los Foros de Competitividad del MERCOSUR fueron fundados a fines de 2002 con la
intención de propiciar un espacio de diálogo entre el sector productivo y los gobiernos y, a su
vez, promover el debate en torno a los problemas, oportunidades y desafíos de cada cadena
17
productiva en la región. La primera y, hasta ahora, única experiencia del Foro se centró en la
cadena productiva de Madera y Muebles, con el propósito de consolidar un programa piloto que
pudiera ser extendido a otras ramas.
El Foro de Madera y Muebles del MERCOSUR, que funciona bajo la órbita del Sub Grupo de
Trabajo Nº7 Industria (SGT N°7), cuenta con la participación de los coordinadores nacionales
de cada país y de las cámaras y asociaciones empresariales del sector. El primer diagnóstico
realizado por los especialistas del SGT N°7 relevó los principales problemas del sector:
dificultades para el acceso a financiamiento para la adecuación tecnológica (especialmente en
PYMES), escasa asociación empresarial, falta de especialización productiva, bajo desarrollo del
diseño, escasez de información y carencia de programas de desarrollo tecnológico y
modernización de la industria. Como recomendaciones generales, se propusieron acciones
diversas, entre las que se destacan el establecimiento de rondas de negocios y la formulación de
programas para el desarrollo de proveedores, la complementación tecnológica, la asociatividad
de empresas y la sustitución de importaciones.
A partir de estos diagnósticos se generaron tres pre-proyectos específicos:
• Programa de apoyo a las actividades dirigidas al aumento de la competitividad del

sector productor de madera y muebles.
• Programa de desarrollo de proveedores y redes de empresas de la cadena productiva
madera-mueble en el MERCOSUR.
• Observatorio Comercial.
El programa intenta impulsar la complementación y especialización productiva con el objetivo

de reforzar la competitividad internacional de esta cadena productiva. Sin embargo, el Foro
respectivo ha tenido problemas para mantener la periodicidad de los encuentros y lograr la
participación empresarial, sobre todo en el caso de Uruguay y Paraguay. Estos inconvenientes
para sumar a los países más pequeños redundaron en que las empresas potencialmente más
beneficiadas sean brasileñas o argentinas –que ya cuentan con experiencia en la participación en
foros nacionales-, atentando contra el objetivo de reducción de las asimetrías existentes en la
región. Por otro lado, la idea tan común en el resto de los socios de que la economía brasileña
representa una amenaza para la producción local ha funcionado como una traba para los
proyectos de asociación.
II. LA COMUNIDAD ANDINA DE NACIONES

1. Evolución de la CAN
En 1969, tras la firma del Acuerdo de Cartagena, se inició el proceso de integración preferencial
del Grupo Andino de Naciones, conocido como Pacto Andino. Se trata de una de las primeras
experiencias en América Latina a la que adhirieron, inicialmente, Bolivia, Chile, Colombia,
Ecuador y Perú. El principal objetivo del proyecto radicaba en la profundización de los procesos
de industrialización en cada uno de los países, con vistas a reducir la brecha de desarrollo en
relación con las principales economías de la región. El Pacto Andino fue diseñado bajo la lógica
de una estrategia de industrialización por sustitución de importaciones aplicada a escala
subregional, con fuertes barreras comerciales hacia terceros y la intención de que la integración
comercial permitiera superar la estrechez de los respectivos mercados nacionales. En esta
primera etapa orientada al desarrollo industrial, se crearon instituciones tendientes a fomentar el
proceso de inversión requerido a nivel de cada uno de los países asociados y a propiciar un
progreso equilibrado a nivel regional. En acuerdo con estos objetivos políticos, Venezuela se
unió al Grupo en 1973, al tiempo que Chile, gobernada desde ese año por la dictadura militar
18
liderada por A. Pinochet, se separó en 1976, precisamente por su rechazo a aquellos propósitos
originales.
Los primeros años del proceso de integración andino se caracterizaron por su estructura
fuertemente proteccionista: en 1972 el arancel promedio de los países del grupo se ubicaba
alrededor del 80%. Pese a estas características, la primera década de integración reflejó
resultados sumamente dinámicos en materia comercial; entre 1970 y 1979 las exportaciones
andinas crecieron anualmente con una tasa promedio superior al 21%, mientras que las
importaciones se incrementaron relativamente apenas por debajo de esos valores, con un
promedio anual cercano al 19%. En este contexto de fuerte expansión del sector externo, los
flujos comerciales entre los socios andinos fueron aún más dinámicos: las exportaciones e
importaciones intracomunitarias crecieron a un promedio anual de 30,8% anual y 27%,
respectivamente. En consecuencia, la participación relativa del comercio intra-bloque en los
intercambios totales llegó a duplicarse, aunque, dados los bajísimos niveles de interdependencia
comercial de partida, sin alcanzar todavía a finales de esa década valores relevantes (apenas una
ponderación de 4,5% para las exportaciones y de 4,2% para las importaciones). En este período,
Colombia –con un mayor componente manufacturero- fue el socio con mayor actividad
comercial intra comunitaria, mientras que Bolivia y Venezuela –especializados como
proveedores mundiales de materias primas- resultaron los menos activos.
Ya en la década del ochenta, la restricción al crecimiento instalada por la dinámica de

endeudamiento externo que caracterizó a la región impuso fuertes trabas al proceso del Pacto
Andino y la crisis resultante afectó negativamente los flujos comerciales intrazona.
Paralelamente, la estrategia de integración fue abandonando los programas centralizados de
desarrollo industrial y priorizando los instrumentos de liberalización comercial. Los aranceles
de los países del bloque durante estos años fueron establecidos en niveles significativamente
más bajos que los de la década anterior (promedio de 44,8% en 1985 y 44% en 1988); sin
embargo, como consecuencia de la recesión interna y del estancamiento y las turbulencias
predominantes en la economía mundial, los volúmenes de comercio exterior de los países
andinos sufrieron un marcado estancamiento. A lo largo de esta década, las exportaciones
totales del grupo tuvieron un incremento medio anual de tan sólo 1,7%, en tanto que sus
importaciones lo hicieron al 1,2%; el ritmo del comercio intra-bloque fue igualmente pobre,
aunque con un mejor desempeño relativo de las importaciones, que crecieron a un promedio del
3%. De este modo, la interdependencia comercial de los países andinos no se alteró
sustantivamente en este período y permaneció en niveles todavía poco significativos. Mientras
Bolivia y Venezuela continuaron contribuyendo sólo marginalmente a los intercambios internos,
Ecuador y Perú resultaron más activos que Colombia, balanceando un poco más la participación
de cada socio en el comercio intra comunitario.
El énfasis en el proceso de liberalización comercial se profundizó aceleradamente a principios

de los noventa y, en el marco de una estrategia de “regionalismo abierto”, se redujeron
drásticamente los niveles arancelarios hacia terceros y se eliminaron las regulaciones restrictivas
sobre la inversión extranjera. La contemporánea creación del MERCOSUR generó fuertes
incentivos para el fortalecimiento del bloque andino bajo el nuevo esquema, consolidado con el
conjunto de reformas que dieron lugar al reemplazo formal del Pacto Andino por la Comunidad
Andina de Naciones (CAN); los socios acordaron adelantar los plazos para la entrada en
vigencia de la zona de libre comercio (ZLC) y la adopción del arancel externo común (AEC).
En un contexto de fuerte crecimiento del comercio en general, y pese a la decisión de Perú de
suspender su adhesión, los intercambios intra bloque se expandieron dinámicamente hasta que
la crisis financiera internacional comenzó a hacer sentir sus efectos a nivel regional.
Al igual que en el resto de Latinoamérica, en los años noventa los países andinos liberalizaron
fuertemente sus regímenes comerciales, lo que se tradujo también en cambios institucionales en
la misma dirección en el esquema de integración del bloque. En promedio, el arancel externo se
ubicó en 12%, reduciéndose notablemente la dispersión de la estructura arancelaria. A favor de
19
estas modificaciones y, principalmente, de la fuerte recuperación y crecimiento de los niveles de
actividad y demanda interna, el desempeño comercial se aceleró y recuperó ritmos históricos:
entre 1990 y 2000, las exportaciones de la ahora remozada CAN se incrementaron en un total de
83% (a una tasa promedio anual de 7%) y las importaciones se más que duplicaron, como
consecuencia de una evolución anual media del 8,7%. El crecimiento de los flujos intra-bloque,
facilitados por la reactivación del programa de desgravación interna, se hizo particularmente
dinámico, promediando una variación anual en el período del 14,9% y 17,6% para las
exportaciones e importaciones intra comunitarias, respectivamente.
Gráfico VII: Exportaciones de la Comunidad Andina

1969-2005 (millones de dólares FOB)
120.000.000
Intracomunitarias
Extraomunitarias
100.000.000
80.000.000
60.000.000
40.000.000
20.000.000
-
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Elaborado sobre la base de datos del Sistema Subregional de Información Estadística de la CAN
La participación del comercio intra-bloque creció de modo importante: a fines de la década, las
exportaciones realizadas por los socios al propio mercado de la CAN ya alcanzaban al 7,7% del
total, al tiempo que los abastecimientos intra comunitarios resultaban aún más significativos,
con una ponderación de 13,8% sobre las importaciones totales del bloque. La participación de
cada socio en estas tendencias dista de ser simétrica; Colombia contribuyó con el 41,8% y el
30% de las exportaciones e importaciones intra-zona, respectivamente; Venezuela, con el 30,7%
de las ventas y el 26,3% de las compras al bloque; Ecuador promedió una participación del 14%
en ambos flujos; y Bolivia apenas 6% y 3,1%, respectivamente. Hay que destacar que, si bien
suspendió sus compromisos formales con el bloque en desacuerdo con la mecánica adoptada
para la liberalización interna y la convergencia hacia el AEC negociado, Perú continuó siendo
un destino atractivo para las ventas de sus socios regionales y sus importaciones alcanzaron al
25,5% de las compras internas, concentrándose en gran medida en combustibles. Ciertamente,
tanto los flujos del comercio intra-regional como su fuerte expansión en esta década se
concentraron en el eje bilateral Colombia-Venezuela y, en menor medida, en el que estos dos
países han respectivamente constituido con Ecuador.
La recesión que afectó a los países miembros en los inicios del nuevo milenio impulsó el
debilitamiento de los intercambios comerciales y, a la vez, el incumplimiento de los
compromisos de integración pactados. En general, la volatilidad macroeconómica
predominante, en ausencia de mecanismos de coordinación efectivos, alentó la adopción de
restricciones al comercio intra zona; es así que, en un contexto caracterizado por conflictos
domésticos y regionales, la CAN ingresó en un impasse, cuya superación comenzó recién a
vislumbrase al compás de la reactivación económica de los últimos años.
Durante estos años críticos, las exportaciones del grupo de países andinos, en conjunto, se
redujeron en 11% en el 2001 y las importaciones cayeron 14,8% en el 2002; de hecho, entre
20
2001 y 2003 la tasa anual promedio de variación fue negativa en 1% y 3,4% para exportaciones
e importaciones, respectivamente. El comercio intra-bloque también se desplomó, aunque con
una particularidad: mientras las exportaciones intrazona cayeron más que las totales, haciendo
descender su participación relativa al 8,9% en el 2003, ocurrió lo contrario con las
importaciones. Por supuesto, la crisis del mercado andino en este período afectó con mayor
intensidad a los países que, como Colombia, presentan un mayor sesgo intra-regional; en este
caso, el impacto negativo sobre este país se acentuó a raíz de la pronunciada caída de la
economía venezolana. De todas maneras, el eje colombo-venezolano permaneció como el
mayoritario y se percibió cierto fortalecimiento de los flujos de Ecuador con Colombia y Perú.
En términos institucionales y a pesar de los desórdenes y fluctuaciones macroeconómicas
predominantes, especialmente en las paridades bilaterales, se alcanzó un acuerdo sobre el
establecimiento parcial del AEC en 2002.
Gráfico VIII: Importaciones de la Comunidad Andina

1969-2005 (millones de dólares CIF)
80.000.000
Intracomunitarias
Extracomunitarias
70.000.000
60.000.000
50.000.000
40.000.000
30.000.000
20.000.000
10.000.000
-
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Al igual que en el resto del escenario regional, a este ajuste negativo le sucedió una fase de
recuperación económica que se mantiene hasta la actualidad; entre 2003 y 2005 sus
exportaciones crecieron alrededor de 40% y las importaciones 31,5%. Sin embargo, a diferencia
de otras fases expansivas previas, el comercio intra comunitario se ha mostrado menos dinámico
que el intercambio con terceros: las exportaciones a la región se incrementaron en 23%,
mientras que las importaciones desde ella lo hicieron en 18,6%, es decir, en ambos casos cerca
de la mitad de los registros con el resto del mundo2.
En los últimos años, junto con la reactivación de las economías y los flujos comerciales de los
países andinos, emergieron algunas señales políticas positivas. Entre éstas, se destaca la
decisión de Perú de revisar su estado de “suspensión” en relación con el Mercado Común
Andino e iniciar su proceso de liberalización y convergencia arancelaria; también, a pesar de
que subsisten numerosos regímenes especiales y excepciones, se han dado algunos avances
hacia la conformación de la ZLC y la adopción del AEC. Por otra parte, los miembros de la
CAN acordaron en un Programa de Acciones de Convergencia Macroeconómica que supone la
progresiva adopción de pautas comunes para las principales variables monetarias y fiscales.
2
De acuerdo con los datos disponibles, esta tendencia se mantuvo en 2006: las exportaciones del bloque,
excluyendo a la renunciada Venezuela, habrían crecido algo más de 26% en total, promediando 27,8% y
11% las destinadas afuera y adentro de la región, respectivamente.
21
Gráfico IX: Participación del comercio intracomunitario en
el total, 1969-2005
18,0%
16,0% Exportaciones
14,0% Importaciones
12,0%
10,0%
8,0%
6,0%
4,0%
2,0%
0,0%
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Sin embargo, también han aparecido, otras señales, por lo menos, inciertas. Las exportaciones
intra-bloque están actualmente bastante por debajo de los niveles máximos registrados en la
década del noventa; al mismo tiempo, los mercados de Estados Unidos, Europa, Asia y el resto
de América Latina han ganado participación relativa en las ventas regionales3. Hay factores de
orden estructural y otros macroeconómicos que están influyendo sobre esta nueva
configuración. Por un lado, los productos que son sustancialmente comerciados por fuera de la
región se ven favorecidos por una fase de precios internacionales crecientes; por otro, los ajustes
cambiarios adoptados en los países andinos mejoraron relativamente más su competitividad-
precio en relación con algunos actores extra-regionales.
La caducidad de los acuerdos preferenciales APTA y APTDEA (firmados entre EE.UU. y

Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú, respectivamente, en el marco de la estrategia
norteamericana sobre drogas), sumada al fracaso de las negociaciones por el ALCA y al
consiguiente cambio de estrategia norteamericana hacia la región, instalaron la alternativa de
TLC bilaterales con Estados Unidos; cabe señalar que la mayoría de los países andinos
mantiene flujos comerciales importantes con los Estados Unidos, incentivados en la década del
noventa por la apertura comercial y, principalmente, por la vigencia de aquellos convenios. En
noviembre del 2005 y abril del 2006, respectivamente, Perú y Colombia firmaron sendos
acuerdos, que ponen dudas sobre la viabilidad de los compromisos andinos y despertaron
fuertes controversias internas y a nivel regional. En respuesta, Venezuela, que ya había iniciado
su proceso de incorporación como miembro pleno al MERCOSUR, decidió renunciar a la
CAN. Como una reedición en espejo de los conflictos que atravesaron al grupo treinta años
antes, Chile fue invitado a reingresar, en el entendido de que el nuevo formato en ciernes sería
compatible con su activo bilateralismo comercial. En este marco, no hay un pronóstico claro
sobre el futuro de los compromisos originalmente firmados entre la CAN y el MERCOSUR y la
propuesta de constitución de una alianza continental.
Es evidente que el acceso preferencial al mercado norteamericano ha sido clave para el

desempeño de las exportaciones andinas, excepción hecha de Venezuela. En este contexto, al
ratificar el vencimiento del APTDEA en 2006 y ante la imposibilidad de imponer plazos y los
contenidos previstos para el ALCA, Estados Unidos impulsó a sus socios andinos a negociar
sendos TLC. No sólo Perú y Colombia lo hicieron, también Ecuador inició negociaciones con el
mismo propósito; en este caso, el nuevo gobierno recientemente elegido ha anunciado su
3
Este resultado excede la parte explicada por la salida de Venezuela de los registros de comercio del
bloque, en la medida que ya no pertenece formalmente a la CAN.
22
negativa a concretar el acuerdo y en conjunto con el gobierno boliviano del Presidente Evo
Morales, también opuesto a este tipo de iniciativas, ha hecho un llamamiento para redefinir la
CAN, reinsertar a Venezuela y generar formalmente más acercamiento al MERCOSUR. Parece
improbable que la CAN se reoriente a corto plazo sobre estas líneas reclamadas por los socios
menores; la tendencia a la diáspora y al abandono de los objetivos originales aparece más
robusta con los nuevos acercamientos a Chile y México para invitarlos a integrarse en términos
de áreas parciales de libre comercio. Así, el “spaghetti bowl” andino tiende a consolidarse.
Tabla I: Participación del comercio con EE.UU. en el total del

comercio exterior de los miembros de la CAN (%)
Exportaciones Importaciones
1992-1998 1999-2005 1992-1998 1999-2005
Bolivia 24,62% 18,59% 23,34% 17,93%
Colombia 38,34% 45,66% 34,01% 31,72%
Ecuador 41,83% 41,30% 30,48% 22,42%
Perú 21,73% 27,66% 27,40% 21,33%
Venezuela 54,44% 46,20% 45,05% 33,97%
Elaborado sobre la base de datos del COMTRADE
2. Tendencias del comercio y la inversión en la CAN
2.1. El patrón de comercio
La composición del comercio intra-bloque andino muestra un interesante sesgo relativo hacia
los productos manufacturados. A diferencia del patrón de intercambio que predomina con
terceros, en el comercio intrazona aparece un más elevado componente de manufacturas,
principalmente de aquéllas basadas en recursos naturales y clasificadas como de media o baja
intensidad tecnológica. La posición de Colombia se destaca no sólo por ser el mayor exportador
de productos industriales de y hacia la CAN, sino también porque su canasta exportadora
presenta un mayor grado de diversificación; aparentemente, Colombia habría tenido más éxito
en la utilización del mercado andino ampliado como una plataforma para iniciar y ampliar
posteriormente la venta de nuevos productos. Venezuela, en tanto, dispone de una canasta de
exportaciones medianamente diversificada, a la vez que resulta el principal comprador de
manufacturas andinas. Bolivia y Ecuador, por su parte, concentran sus exportaciones, no sólo al
resto del mundo sino también a la región a la que pertenecen, en un número reducido de rubros;
de todas maneras, a pesar de su tamaño relativo, Ecuador presenta un registro de exportaciones
manufactureras intra-andinas mayor al de Perú4.
Tabla II: Participación promedio de las manufacturas en el comercio (%)

1990-1995 1996-2000
Intra- Resto del Intra- Resto del
bloque Mundo bloque Mundo
Bolivia 72.5 52.3 81.9 55.1
Colombia 85.3 38.4 89.3 35.3
Ecuador 56.1 31.1 67.5 34.7
Perú 93.7 76.1 96.0 76.0
Venezuela 96.3 44.5 91.9 39.9
CAN 86 45.8 88 43.7
Elaborado sobre la base de datos presentados en el artículo “35 años de

integración económica y comercial: un balance para los países andinos”
4
Esta evidencia podría tomarse como un indicador de un efecto negativo de la estrategia peruana de
“separarse” del bloque (..)
23
En cambio, las exportaciones a extrazona de productos manufacturados de todos los países de la
CAN son aún muy débiles; las ventas a terceros se concentran en unos pocos productos
primarios (agrícolas, mineros y, fundamentalmente, petroleros), principalmente commodities
sujetas a fluctuaciones de precios en el mercado internacional. Colombia es la excepción
relativa –aunque no significativamente- a esta norma; Venezuela y Perú, por su parte, son los
miembros de la CAN con mayor intensidad relativa de comercio por fuera del bloque. Ahora
bien, de todas maneras, el comercio entre los miembros de la CAN se concentra en productos
con un bajo dinamismo en el mercado mundial, escaso contenido tecnológico y reducido nivel
de valor agregado local (Estudio 164-ALADI, 2003). Los buenos resultados comerciales que ha
exhibido este proceso de integración en la década del noventa están centrados más en la
cantidad que la calidad; en general, el perfil de especialización productiva y su correspondiente
patrón de inserción internacional permanecen inalterados. Al mismo tiempo, los flujos
comerciales intra CAN resultan más volátiles que los intercambiados con el resto del mundo. En
las fases recesivas, el ajuste sobre las importaciones regionales es comparativamente mayor, lo
que sugiere diferencias en la elasticidad ingreso de las importaciones intra y extra regionales
(Estudio 152-ALADI, 2002). La CAN ha sido tradicionalmente superavitaria en su comercio
con el resto del mundo, con la excepción de sólo cuatro años (1977, 1978, 1988 y 1998) en el
largo período 1969-2005; este resultado remite al desempeño de las exportaciones de productos
primarios, especialmente las ventas de petróleo por parte de Venezuela.
Tabla III: Participación del rubro Combustibles y minerales en las exportaciones de

los miembros de la CAN según destino (%)
1990-1995 1996-2000 2001-2005 2006
CAN Mundo CAN Mundo CAN Mundo CAN Mundo
Combustibles y lubricantes, minerales y productos conexos 15,96% 56,17% 16,05% 52,18% 13,97% 56,33% 5,76% 25,43%
Elaborado sobre la base de datos del COMTRADE
Estados Unidos es el principal socio comprador de los países de la CAN, posición consolidada a
partir de los ya mencionados acuerdos de acceso preferencial APTA y APDEA; simétricamente,
Estados Unidos también es el principal proveedor de la CAN, dominando los abastecimientos
de bienes intermedios, componentes industriales y equipos y bienes de capital. La fuerte
dependencia del mercado norteamericano puede ser un factor de debilidad para el desarrollo
futuro de las economías andinas, en particular si, en el marco de la actual situación de
desbalance comercial internacional, se procesa un cambio probable en la estrategia comercial de
Estados Unidos (TDR 2005, UNCTAD). Si se atiende al grado de concentración de las
exportaciones de los países de la CAN por productos y por destinos, Venezuela exhibe la
posición relativamente más vulnerable, ya que su oferta está altamente concentrada en ambas
dimensiones. Colombia y Ecuador, por su parte, fuertemente concentrados en el mercado
norteamericano, presentan una mayor diversificación de su oferta productiva; Perú muestra una
situación inversa, con una mayor diversificación de los mercados de destino y alta
concentración en bienes, mientras que Bolivia presenta una mayor interrelación con los socios
regionales. Cabe señalar que, hacia finales del período analizado, los países del MERCOSUR
han intensificado sus exportaciones al bloque andino, subrayando el tradicional sesgo deficitario
de este vínculo para la CAN.
La intensidad del vínculo de cada país socio con el mercado andino se ha ido modificando en
los últimos tiempos. Considerando el período 1990-2005, Colombia ha sido quien más aportó a
las exportaciones intra regionales, con una participación promedio del 40,5%; en orden, le
siguen Venezuela con 31,2%, Ecuador con 12%, Perú con 10% y Bolivia con 5,7%. La
participación colombiana ha tendido a incrementarse, pasando del 39% de las ventas en la
década del noventa al 44% entre 2001 y 2005, al igual que la de Ecuador, del 10% al 15%, y
que la de Bolivia, del 4,5% al 6,5%. Esta evolución contrasta con la de Venezuela, cuya
participación en las exportaciones intra regionales, comparando los mismos períodos, ha bajado
del 34,8% al 23,2%; el coeficiente de Perú, por su parte, se mantenido relativamente estable. La
situación por el lado de las importaciones es bastante diferente; el mercado colombiano se ha
24
achicado relativamente para sus socios regionales, mientras que, por el contrario Ecuador se ha
revelado como un comprador dinámico. Así, la participación colombiana en las importaciones
intra comunitarias pasó del 37% en la década pasada al 24% en la actual y la ecuatoriana del
13% al 23,4%; Perú y Venezuela no han modificado significativamente sus coeficientes, al igual
que Bolivia que permanece explicando menos del 3% de las compras intra bloque.
Gráfico X: Participación de los socios en las exportaciones

intracomunitario (%)
Bolivia Colombia Ecuador Perú Venezuela
100%
90% 2 3 ,2 8 %
3 5, 16 % 3 4 , 50 %
80%
70% 10 ,52 %
60% 11, 58 % 8 ,8 3 %
15, 3 6 %
50% 10 , 9 0 %
10 , 4 2 %
40%
30% 4 3 ,9 4 %
3 8 ,2 3 % 3 9 ,8 9 %
20%
10%
4 ,6 0 % 5, 8 8 % 6 , 9 1%
0%
1990-1995 1995-2000 2001-2005
Gráfico XI: Participación de los socios en las importaciones intracomunitario
Bolivia Colombia Ecuador Perú Venezuela
100%
90% 2 1, 48 % 2 0 , 6 8%
26, 06%
80%
70% 2 5 , 5 0%
2 5, 86 %
60% 23, 77%
50% 1 1, 85 % 1 5 , 4 1%
40% 23, 41%
30%
20% 3 8, 39 % 3 5 , 2 3%
23, 98%
10%
0% 2, 42% 3, 19% 2, 7 8 %
1990-1995 1995-2000 2001-2005

Hay que destacar que la pérdida de participación de Colombia en las importaciones regionales
es la exacta contracara de la pérdida de participación de Venezuela en las exportaciones al
bloque; de hecho, esta situación ha afectado particularmente a las exportaciones manufactureras
de Venezuela, para las que el mercado colombiano resultaba su principal destino. Luego de
haber acumulado importantes superávit en los noventa, Venezuela ha pasado a registrar
importantes saldos negativos en su comercio intrazona; este déficit se explica estrictamente por
los resultados de su comercio bilateral con Colombia, ya que mantiene todavía saldos positivos
con Perú y Ecuador. Probablemente, este dato haya influido en la decisión venezolana de
apartarse de la CAN, si bien, como se ha dicho, la motivación principal parece estar en la
diferente perspectiva en la relación política y comercial con los Estados Unidos.
25
También Perú y Ecuador han profundizado su déficit con el bloque en los últimos años. Perú
sólo ha registrado saldos positivos en algunos años en relación con Bolivia, mientras ha
sostenido un déficit histórico con el resto de los países andinos. Ecuador, por su parte, ha visto
aumentar sus resultados comerciales negativos, explicados principalmente por sus intercambios
con los países más grandes del bloque, Colombia y Venezuela. Por el contrario, Bolivia y
Colombia resultan los socios superavitarios. Bolivia, apoyada en sus ventas de gas, no registra
déficit con sus socios regionales desde 1985, aún cuando sus saldos son siempre de una
magnitud relativamente pequeña. Colombia es, entonces, no sólo el país más grande y
diversificado de la CAN, sino también el que ha conseguido sostener e incrementar,
principalmente a partir de 1997, sus superávit regionales; además del saldo positivo que
mantiene con Venezuela (el eje bilateral más importante del bloque), ha profundizado
fuertemente la misma tendencia en relación con Ecuador5.
Gráfico XII: Saldo comercial intrabloque de los socios de la CAN,

1990-2005 (en miles de dólares)
2.500.000
Venezuela Perú Colombia Ecuador Bolivia
2.000.000
1.500.000
1.000.000
500.000
-
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
-500.000
-1.000.000
-1.500.000
-2.000.000
2.2. La inversión y los procesos de complementación productiva
En sus orígenes, el proceso de integración andino pautó una política común frente a la inversión
extranjera (IED), enfatizando los aspectos de control de los flujos de remesas en reversa, de
selectividad sectorial y de estándares de transferencia tecnológica; propiciaba, a su vez, el
traspaso de los emprendimientos a inversores locales luego de un cierto tiempo de
funcionamiento. Estos criterios restrictivos fueron modificados radicalmente con el cambio de la
estrategia de integración de la década del ochenta, introduciéndose una serie de reformas para
flexibilizar el tratamiento otorgado a la IED; de hecho, además de liberalizar su ingreso se
renunció a la idea de una política común, dándose autonomía a los países miembros para
establecer sus propias reglas e incentivos. Durante la década del noventa, en paralelo con el
proceso de liberalización, los flujos de IED dirigidos a la CAN se expandieron
considerablemente, si bien siempre resultaron una porción menor dentro de los ingresados a
América Latina, lejos de los registros de los países del MERCOSUR y México; entre 1990-
2001, los países de la CAN concentraron el 13% de los flujos de IED destinados a la región en
su conjunto (CEPAL, 2002).
Como en otros países latinoamericanos, la novedad de esta etapa estuvo en las inversiones
destinadas al sector de servicios públicos, y se explican, principalmente, por las políticas de
5
Entre 1999 y 2004 el superávit de Colombia con Ecuador se ha acrecentado diez veces.
26
privatización y los contratos de asociación; en el caso de los países andinos, estos flujos se
concentraron en la segunda mitad de la década del noventa. El 36,4% de la IED ingresada en el
período 1992-2001 se canalizó hacia el sector de servicios e infraestructura (telecomunicaciones
y electricidad), mientras que otro 30,1% fue destinado al sector primario y la explotación de
recursos naturales (principalmente, hidrocarburos y minerales) y en el sector de servicios e
infraestructura (telecomunicaciones y electricidad). Mientras tanto, una proporción
relativamente menor de la IED, 19%, se dirigió a la industria manufacturera, concentrándose
mayoritariamente en Colombia y Venezuela. Esta observación permite extraer dos corolarios:
uno es que el proyecto de mercado ampliado no parece haber constituido per se suficiente
estímulo para la atracción de capitales destinados a la producción de bienes transables para el
mercado regional; otro es que, cuando los hubo, estos flujos tendieron a reforzar las capacidades
y ventajas iniciales de los miembros relativamente más grandes y desarrollados.
El principal origen de la inversión registrada es Estados Unidos, que explica el 24% del total de
los fondos de IED ingresados entre 1992-2001; a su vez, la inversión originada en la propia
subregión ha sido mínima, lo que contrasta fuertemente con las expectativas y los propósitos
iniciales y señala una de las dificultades que ha tenido el proceso de integración andino para
establecer redes regionales protagonizadas por capitales locales. Los estudios disponibles sobre
las tendencias y efectos de la IED concluyen que, en general, no ha tenido un impacto positivo
sobre la competitividad de las economías andinas –cuya participación en el comercio mundial se
ha reducido sistemáticamente- y que tampoco ha contribuido a diversificar sus exportaciones ni
a modificar un patrón productivo basado en un bajo grado de contenido tecnológico y de valor
agregado doméstico.
El desarrollo del comercio intraindustrial (CII) entre los países asociados ha sido destacado
como uno de los más importantes beneficios potenciales de la profundización de los esquemas
de integración preferencial, en la medida en que se combinen el aprovechamiento de las
economías de escala, a partir de una mayor especialización de la producción, con la posibilidad
de generar mecanismos de cooperación técnica y productiva entre los socios y la diversificación
de la demanda. En el caso particular de los países de Latinoamérica, se ha sugerido que ésta
podría ser una vía para reducir el déficit en el comercio de productos industriales y disminuir la
volatilidad real que han presentado tradicionalmente sus economías.
De acuerdo con los datos disponibles para la CAN6, los indicadores de comercio intraindustrial
referidos a los intercambios intrazona son relativamente débiles en todos los países socios. En el
caso de Bolivia, el índice (estimado según el método de Grubel-Lloyd), refleja la situación de
un número muy reducido de sectores (clasificados a un nivel de 3 dígitos de la CUCI), entre los
que predominan los directamente asociados a una ventaja natural; Venezuela presenta un índice
relativamente bajo y, a la vez, pocos sectores con intercambios de esa naturaleza; Colombia,
Ecuador y Perú, que han desarrollado comercio intraindustrial en un grupo algo más amplio de
sectores, registran también un índice más bien pequeño. Con excepción de Bolivia, que presenta
valores declinantes, el indicador de comercio intraindustrial muestra una evolución favorable
para el resto de los países del bloque en el período comprendido entre 1990 y 2002; dicho
desempeño combina un crecimiento en la primera mitad de la década y una relativa
estabilización alrededor de los valores ahí alcanzados en el resto del período considerado. En
cualquier caso, las estimaciones disponibles señalan un insuficiente desarrollo de estrategias de
especialización y complementación intrasectorial, más allá del aprovechamiento de algunas
ventajas comparativas dadas al inicio del fuerte proceso de liberalización interno a principios de
los noventa.
6
Secretaría General de la CAN, “35 años de integración económica y comercial: un balance para los
países andinos”, Lima, 2005.
27
Tabla IV: Cantidad de sectores con ICI mayor al 60% y valor promedio del
indicador en el período 1998-2002
Cantidad de
sectores con ICI Valor promedio
mayor al 60% del ICI con la
promedio 1998- CAN 1998-2002
2002
Bolivia 13 66,9%
Colombia 37 35,6%
Venezuela 25 31,6%
Ecuador 40 30,0%
Perú 44 22,3%

Los 10 rubros con mayor componente de comercio intraindustrial CAN en 2002
Bolivia
Orden CUCI Descripción
1 273 Piedra, arena y grava
2 724 maquinaria textil y para trabajar cueros, y sus partes, nep
3 762 Radiorreceptores, combinados o no con reproductores o grabadores de sonido, o con un reloj
4 781 automóviles y vehículos automotores para transportar personas, excepto los de transporte público
5 716 aparatos eléctricos rotativos y sus piezas, nep
6 841 Prendas y accesorios de vestir para hombres y niños
7 17 carne y despojos de carne, preparados o en conserva, nep
8 25 huevos de ave y yemas de huevo
9 899 Otros artículos manufacturados misceláneos
10 663 Manufacturas de minerales no especificados
Colombia
1 791 Vehículos para ferrocarriles y equipo conexo
2 651 Hilados de fibra textil
3 658 Artículos confeccionados total o parcialmente de materia textil nep
4 851 Calzado
5 335 Productos residuales del petróleo y materiales relacionados
6 34 Pescado, fresco refrigerado o congelado
7 516 Químicos orgánicos no especificados
Partes y piezas de tractores, camiones, vehículos de trasnporte público y otros vehículos
8 784
automotores
9 881 Aparatos y equipo de fotografía nep
10 654 Otros tejidos de fibras textiles
Venezuela
1 335 Productos residuales del petróleo nep y materiales relacionados
2 812 Artículos y accesorios sanitarios
3 681 Plata, platino y otros metales del grupo del platino
4 634 Hoja de madera para enchapado
5 727 Maquinaria para elaborar alimentos
6 737 Máquinas para trabajar metales, exc. Máquinas herramientas
7 48 Preparaciones de cereales y harinao fécula de frutas o legumbres
8 764 Equipos de telecomunicaciones nep
9 714 Máquinas y motores no eléctricos excepto grupos 712,
10 664 Vidrio
Ecuador
28
1 17 Carne y despojos de carne, preparados o en conserva, nep
2 653 Tejidos de materias textiles manufacturadas
3 582 Planchas, hojas, tiras de plástico
4 625 Neumáticos,
5 91 Margarina y mantecas
6 73 Artículos de confitería
7 692 Recipientes de metal para almacenamiento o transporte
8 745 Otras maquinarias y herramientas y aparatos mecánicos
9 761 Receptores de televisión, combinados o no con aparatos para grabar o reproducir señales
10 679 Tubos, caños, perfiles huecos y accesorios para tubos o caños, de hierro y acero
Perú
1 745 Otras maquinarias, herramientas y aparatos mecánicos
2 748 Árboles de transmisión, cojinetes, engranajes y otros variadores de velocidad
3 726 Máquinas para imprimir y encuadernar y sus partes y piezas
4 895 Artículos de oficina y papelería nep
5 728 Otra maquinaria y equipo especializado para industrias particulares nep
6 522 Elementos químicos inorgánicos, óxidos y halogenitos
7 658 Artículos confeccionados total o parcialmente de materia textil nep
8 554 Jabón y productos de limpieza
9 58 Frutas en conserva y preparados de frutas
10 663 Manufacturas de minerales nep
En cualquier caso, los valores más promisorios de CII se concentran, nuevamente, en el eje
colombo-venezolano. El fuerte crecimiento de los intercambios entre Colombia y Venezuela ha
impulsado su expansión, llegando a transformarse en el segundo circuito en importancia
cuantitativa en la región, luego de los intercambios entre Brasil y Argentina (Estudio-130,
ALADI 2000), si bien el peso relativo del comercio de dos vías entre los socios andinos es
considerablemente menor al de los socios del MERCOSUR. Estudios realizados por la ALADI
demuestran que el CII entre las dos principales economías del bloque andino ha evolucionado
desde la década del ochenta, pasando de representar tan sólo el 2,3% del ICC regional en 1985
hasta explicar el 10,3% del mismo en 1998 (ALADI, 2000). El aumento de la participación de
estos países en este fenómeno fue acompañado por una menor concentración en el rubro de
partes y accesorios de vehículos y el surgimiento de nuevos productos de intercambio dinámico,
como el caso de los medicamentos. Hay que destacar que estos flujos de CII son de carácter
vertical, siendo Colombia quien exporta los productos de mayor calidad. Por fuera de los
intercambios entre Colombia y Venezuela, el único vínculo que muestra niveles relevantes en lo
referido al comercio intraindustrial es el que mantienen Colombia y Ecuador, aunque el mismo
posee una participación mínima en el total de la región.
Los exiguos valores de comercio intraindustrial registrados dan cuenta de la débil

diversificación productiva de los países andinos y, en particular, del poco dinamismo de la IED
en la industria manufacturera. A su vez, deben relacionarse con la escasez de iniciativas
explícitas para fomentar la complementación productiva aplicadas en el proceso y la normativa
andina. Entre los pocos instrumentos disponibles que pueden ser considerados como
facilitadores de este propósito, se cuentan la Política Automotriz, la Política Agrícola y algunas
herramientas dirigidas a las PyMEs. Cabe también considerar el potencial rol de la Corporación
Andina de Fomento (CAF) en este aspecto.
Política automotriz
29
En septiembre de 1993, Colombia, Ecuador y Venezuela suscribieron el Convenio de
Complementación del Sector Automotor. A partir de ese momento, los tres países armonizaron
las políticas automotrices a nivel nacional, a efectos de crear un mercado único para los
productores instalados. El régimen común, ampliado en 1994, ratificado en el 2000 y vigente
hasta el 2010 (con la posibilidad de ser prorrogado), asegura condiciones de estabilidad
tributaria para las empresas del sector y estableció un arancel externo del 35% y la prohibición
de importar automóviles usados. El funcionamiento del convenio aseguró la permanencia de la
producción subregional, propició el inicio de una especialización por modelos y fomentó el
crecimiento del comercio, alcanzando a constituir al comercio de vehículos terminados como
uno de los principales rubros de intercambio dentro de la CAN. Sin embargo, no ha modificado
el carácter de mero ensamblaje de las actividades instaladas, ni ha promovido la incorporación o
el desarrollo de partes y componentes producidos a nivel regional, ni ha generado exportaciones
por fuera del mercado de los países intervinientes.
Política Agrícola Común Andina
En 1990, a partir de la firma del Acta de La Paz, se propuso una nueva estrategia en materia
agroalimentaria a nivel andino, con la intención de consolidar el mercado ampliado subregional,
disminuir la dependencia alimentaria externa e incrementar las exportaciones de agroalimentos.
Se estableció un plazo de cinco años para la adopción de una política agrícola común (PACA) ,
cuyos principales lineamientos iniciales consistían en la adopción de posiciones únicas en los
foros internacionales, el impulso de un programa conjunto de desarrollo y el establecimiento de
mecanismos de financiamiento para los programas y acciones conjuntas. Sus avances más
importantes han sido la eliminación de los subsidios a las exportaciones intrasubregionales y,
hacia 1995, el establecimiento del Sistema Andino de Franja de Precios (SAFP), con la
intención de desvincular relativamente los precios internos de los agroalimentos de las
fluctuaciones extremas en el mercado mundial a través de mecanismos arancelarios
compensatorios.
Política de apoyo a las PyMEs
La CAN estableció en 2004 el Sistema Andino de Garantías para las PyMEs, tendiente a
facilitarle a este tipo de empresas el acceso al crédito a nivel regional, factor que fue
diagnosticado como estratégico para poder aprovechar los beneficios potenciales del mercado
ampliado. Con este mismo fin, se avanzó por la Corporación Andina de Fomento en el diseño
de una estrategia de apoyo integral a las PyMEs, se estableció, a través de los Foros
Empresariales Andinos y del llamado Régimen de Priorización de Sectores Productivos, un
sistema de promoción de las exportaciones intrasubregionales y se constituyó el Comité Andino
de Autoridades de Promoción de Exportaciones (CAAPE), para coordinar y ejecutar actividades
comunes de promoción comercial. Dada la juventud de estas acciones, no se cuenta aún con
antecedentes elementos que permitan evaluar su eficacia.
Corporación Andina de Fomento
La CAF fue creada en 1968 con la intención de fundar un agente financiero capaz de promover
el desarrollo de los países de la región. Una vez iniciado el proceso de integración andino, la
CAF fue incorporada al mismo como una herramienta para contribuir al objetivo prioritario de
acelerar la industrialización. Los servicios previstos han incluido no sólo el otorgamiento
préstamos a corto y largo plazo y la formulación de programas de co-financiación y de
cooperación técnica, sino también el diseño y la financiación de programas estratégicos. En la
actualidad la institución reúne a Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela (países que
30
poseen más del 90% de las acciones de la CAF)7, además de otros 11 socios menores. Su
actividad cobró particular magnitud en la década del noventa, cuando la CAF incrementa en casi
diez veces los empréstitos otorgados a sus países fundadores. De hecho, su participación como
financista en la región gana mucha importancia, desplazando relativamente a otras fuentes de
carácter multilateral. La posibilidad de apalancarse en mecanismos de financiamiento propio le
ha permitido a los países de la CAN acceder a recursos financieros aún en momentos de
restricción en los mercados internacionales; por esta misma razón, los países miembros se han
beneficiado de financiamiento relativamente más barato, en función de la buena reputación de la
CAF.
Sin embargo, la creación de un actor financiero regional no ha logrado reducir la volatilidad de

los flujos de capitales internacionales que interactúan con la región en el contexto de apertura
financiera. Por otra parte, el impacto mayor de la acción de la CAF se ha concentrado en el
desarrollo de la integración física y de infraestructura de la subregión, siendo un contribuyente
activo a la Iniciativa de Integración de la Infraestructura Regional de Sudamérica (IIRSA). Entre
los principales proyectos financiados con su aporte se destacan:
• Carretera Troncal del Oriente: Se trata de un corredor vial de baja altura que conecta el tráfico
entre Venezuela, Colombia, Ecuador y Perú. La CAF aportó 93,8 millones de dólares del total
de US$ 152,7 millones.
• Interconexiones vial y eléctrica entre Brasil y Venezuela: El proyecto incluye la pavimentación
de la carreteras la construcción de puentes entre Manaos y la frontera con Venezuela,
conectando el Estado de Roraima y el Mar Caribe. La CAF contribuyó con $ 172 millones de
dólares sobre un total de US$ 379 millones.
• Corredor Vial Amazonas Norte: El proyecto facilita la interconexión de tres regiones del Perú y
permitirá vincular las costas Pacífico y Atlántico de Suramérica. La CAF financió un tercio del
proyecto valuado en US$ 328 millones.
• Gasoducto Bolivia-Brasil. Este proyecto incluyó la construcción y operación de un gasoducto
entre ambos países para exportar el gas boliviano hasta puntos de entrega en San Pablo y otras
ciudades brasileñas. La CAF aportó financiamiento por US$ 215 millones del total de US$
2.055 millones requeridos.
• Corredor Vial de Integración Santa Cruz-Puerto Suárez
3. La agenda actual de la CAN y los tratados bilaterales con Estados Unidos
La agenda de los países de la CAN se encuentra en la actualidad fuertemente signada por dos
acontecimientos: las consecuencias de la separación de Venezuela del bloque y los efectos sobre
el proceso de integración de los Tratados de Libre Comercio firmados por Perú y Colombia con
Estados Unidos. Ambos temas han provocado nuevos desacuerdos entre los socios y
monopolizan las discusiones en torno al futuro del proceso de integración regional, en un
contexto en el que también influye la necesidad de Bolivia y Ecuador de renovar el APTDEA
con Estados Unidos. Conjuntamente con las fallidas negociaciones para reincorporar a
Venezuela, los miembros de la CAN han decidido tratar de revitalizar el grupo a partir de la
intensificación de las relaciones con Chile y México. Así, la Decisión 645 adoptada en
diciembre del 2006 otorga a Chile la condición de País Miembro Asociado de la Comunidad
Andina; a su vez, los socios de la CAN suscribieron en noviembre del mismo año un acuerdo
con México en pos del establecimiento de un mecanismo de diálogo, como primer paso para la
anexión de este país como nuevo miembro asociado de la Comunidad Andina. Finalmente el
inicio de las negociaciones con la Unión Europea aparece como otro desafío que deberán
afrontar los miembros del bloque.
7
Cabe señalar que el estatuto de la CAF prevé un trato especial para con los socios menores del proceso
andino, Bolivia y Ecuador, y lo faculta para emprender acciones compensatorias de eventuales efectos
asimétricos.
31
La aprobación de los tratados de libre comercio con Estados Unidos por parte de Colombia y
Perú, ha despertado un intenso debate sobre el porvenir del proceso de integración en la región8.
La discusión en torno a los efectos de los TLC en los procesos de integración se encuentra
polarizada. Un primer punto de vista destaca que la firma de los tratados bilaterales
complementa los procesos de integración concebidos bajo la estrategia de “regionalismo
abierto” que se ha venido desarrollando en América Latina en los últimos años y destaca que los
tratados no vulneran la constitución de las construcciones subregionales ni el proyecto más
ambicioso de integración continental. En este sentido, la firma de los convenios es analizada
pura y exclusivamente bajo una óptica comercial, en la que se enfatiza el aseguramiento de
condiciones de estabilidad en el acceso preferencial a uno de los principales mercados para la
región, como lo es el de Estados Unidos. Bajo esta perspectiva se propone “desarencelizar” la
discusión y compatibilizar el acuerdo con otras facetas del proceso de integración regional.
Desde una perspectiva opuesta, los TLC con Estados Unidos son interpretados como un triunfo
en la avanzada norteamericana sobre la alternativa regional; en este sentido, los nuevos
convenios son percibidos como una concesión que vulnera la estructura de los acuerdos
preexistentes. En este sentido, el descontento con las políticas neoliberales aplicadas en la
región durante la década pasada, así como las perspectivas de rediseñar los procesos de
integración bajo una nueva estrategia han generado una fuerte desconfianza contra la política
norteamericana. Bajo estos argumentos se enfatiza que los TLC no contemplan las asimetrías
entre los firmantes y generan un debilitamiento de la institucionalidad subregional. En el
contexto andino esta postura ha sido sostenida no sólo por Venezuela, que tras la aprobación de
los acuerdos decidió retirarse de la Comunidad Andina y apostar por su ingreso al
MERCOSUR, sino también por Bolivia y, en cierta medida, también por las nuevas autoridades
ecuatorianas.
Para comprender el rol jugado por los acuerdos de libre comercio con Estados Unidos debe
considerarse la importancia de este mercado para algunos países de la región. El privilegio
otorgado a los países de la Comunidad Andina por parte de los Estados Unidos, a excepción de
Venezuela, estableció una situación de fuerte dependencia comercial. Es así, que el principal
mérito de los TLC es hacer permanente el régimen preferencial con el que contaban Colombia y
Perú en el marco de los programas de lucha contra el narcotráfico. Esta situación ha despertado
conflictos entre los socios de la CAN, ya que a la hora de negociar la ampliación del APTDEA,
Colombia y Perú condicionaron su apoyo a la aprobación por parte de los otros socios de
concesiones para los Estados Unidos en lo referido a propiedad intelectual.
Los TLC, a diferencia de los programas anteriormente vigentes, son de carácter reciproco e
implican el acceso preferencial a los mercados de Colombia y Perú para los productos
norteamericanos. En este sentido, suponen un retroceso en el proyecto de construcción del
mercado común, habida cuenta de la perforación al AEC. En una perspectiva, el acceso
preferencial de los productores estadounidenses podría reducir el precio de los productos
importados, mejorando así las condiciones para productores y consumidores locales; en otra, la
capacidad competitiva de la economía norteamericana podría afectar seriamente la producción
local y el mercado andino. Debe destacarse que en el caso de extenderse la firma de TLC a otros
países andinos, Colombia sería el país potencialmente más amenazado, en razón de que su
amplio posicionamiento en el mercado regional podría ser discutido por la oferta proveniente de
Estados Unidos. Adicionalmente, la perforación del AEC implicaría el abandono de algunos
mecanismos de intervención comunitarios ya consolidados, como la franja de precios
agropecuarios y el programa automotriz.
8
De igual modo, las negociaciones de Uruguay con EE.UU., al igual que las realizadas en su momento
por Ecuador, son evidencias de la definición de una nueva estrategia norteamericana para la región tras el
fracaso de la liberalización multilateral y el ALCA.
32
Los TLC firmados o en negociación en la actualidad no se limitan al área comercial; avanzan
también sobre los temas propiedad intelectual, soberanía en la solución de contenciosos
judiciales, compras del estado, normas sanitarias y fitosanitarias, política de seguridad,
narcotráfico y terrorismo. En general, estos acuerdos implican la cesión de instrumentos de
política que pueden ser considerados estratégicos. De hecho, esta circunstancia ya ha tenido
lugar en el caso andino a partir del momento en que, para ratificar su condición de alineamiento
con los Estados Unidos, los países involucrados en las negociaciones bilaterales se vieron
forzados –por exigencias del gobierno norteamericano- a desistir de su participación en el G-21
en el marco de las tratativas llevadas adelante por un grupo de países en desarrollo en la
Organización Mundial de Comercio. En esta situación se han visto reflejadas las limitaciones
que pueden enfrentarse para constituir o articular posiciones en acuerdos de carácter Sur-Sur,
cuando, paralelamente, hay un involucramiento activo en iniciativas Norte-Sur.
La concreción de los TLC bilaterales con Estados Unidos supone, necesariamente, una
reformulación del esquema de integración andino. En este sentido, no parece posible
compatibilizar las posturas que sostienen la profundización del Mercado Común y los objetivos
estratégicos comunes y aquéllas que promueven una máxima flexibilización y la constitución de
una Zona de Libre Comercio. Ante esta situación aparecen dos posibles escenarios: en el
primero de ellos, la diferencia de intereses concluiría en una ruptura formal del proceso de
integración; en el segundo, convivirían asociaciones con distinto grado de profundidad y
compromiso, impulsando una suerte de spaghetti-bowl andino. Para analizar la perspectiva
futura, es clave considerar y evaluar las prioridades de la política exterior de cada país; tanto
Colombia como Perú parecen haber privilegiado su alineamiento con Estados Unidos –fundado
en razones comerciales y políticas- por sobre otras consideraciones estratégicas regionales.
III. PROBLEMAS DE LA INTEGRACIÓN SUDAMERICANA
1. Condiciones para la diversificación productiva y la complementación regional
Teóricamente, el propósito de una Unión Aduanera es asegurar la libre circulación de

mercancías dentro de la zona integrada y la igualación de las condiciones de competencia para
todos los productores residentes, lo que debería llevar a la maximización de los beneficios
esperados. La experiencia del proceso de integración en Europa ha demostrado que, para el
cumplimiento de este objetivo, no basta con el establecimiento de un AEC y la eliminación de
restricciones arancelarias y no arancelarias para el comercio regional (es decir, con los atributos
formales de una Unión Aduanera), sino que es necesario avanzar decididamente en la supresión
de otras barreras de efecto equivalente y, sobretodo, en el proceso de coordinación de las
políticas macroeconómicas y de los incentivos al desempeño productivo. La Unión Europea ha
designado este proceso como una transición hacia un “Mercado Interior”.
La profundización de la integración en Sudamérica debería tener por objetivo la efectiva

construcción de un verdadero Mercado Interior en ambos proyectos de Unión Aduanera, la
CAN y el MERCOSUR, o, eventualmente en un espacio que los unifique. Esto supone
distinguir cuatro dimensiones u objetivos específicos de la integración profunda: i) el
aseguramiento de la libre circulación de bienes dentro del mercado regional y el respeto por las
condiciones preferenciales de acceso para los productores de los países socios; ii) la eliminación
de las distorsiones costo-precio (subsidios sobre el precio de venta en el mercado regional); iii)
la eliminación de los derrames transfronterizos negativos asociados a la promoción de
inversiones (incentivos a la radicación de empresas o actividades a efectos de abastecer el
mercado regional); iv) el aprovechamiento de las economías de escala y de especialización para
desarrollar la complementación productiva en el mercado regional. Las tres primeras
dimensiones aparecen como un requisito para profundizar la integración; la cuarta, en cambio,
debería ser su resultado, pero éste no es, necesariamente, espontáneo.
33
Ahora bien, ¿por qué es importante asegurar que en el desarrollo del proceso de integración se
avance sostenidamente y se consoliden las tendencias de complementación productiva? En
principio, por dos razones: porque la complementación productiva supone el desarrollo conjunto
–es decir, en todos los países del bloque- de nuevas ventajas competitivas a través de la
especialización intrasectorial y porque, en la medida en que este desarrollo se concrete, se
promoverá y facilitará la generación de los principales efectos virtuosos esperados de la
integración regional. Ciertamente, las expectativas alrededor de los proyectos de integración
profunda no sólo incluyen la racionalización y ganancias de eficiencia en las actividades
instaladas y su efecto positivo sobre la tasa de crecimiento de largo plazo; se supone también
que la integración regional puede impulsar la convergencia estructural de las economías
participantes, facilitar su diversificación productiva hacia segmentos de mayor valor agregado y
mejorar su inserción en las cadenas internacionales de valor. Quedan por considerar, de todas
maneras, las vías de resolución o minimización de los probables problemas de distribución de
los beneficios y costos del proceso entre los socios.
Es decir, aún cuando el avance de la integración tenga lleve a ciertos procesos de upgrading
productivo de los países miembros, no hay certeza sobre la dinámica de apropiación de tales
resultados por parte de los socios; más aún, el aprovechamiento de las economías de
aglomeración y de escala emergentes de la ampliación de mercado tenderá a generar efectos de
concentración dentro del nuevo espacio económico regional. La distribución geográfica de las
ganancias de bienestar dentro de un esquema de integración dependerá, principalmente, de las
tendencias de especialización productiva inducidas por las nuevas condiciones de competencia
en cada país miembro; la sustentabilidad a largo plazo y la cohesión política y social de un
proyecto de integración regional requieren que los potenciales problemas distributivos sean
considerados y eficazmente resueltos. Se reconoce que los costos del ajuste estructural son
relativamente menores y mejor administrables cuando los países asociados procesan un patrón
de especialización (y, por lo tanto, de comercio) de tipo intrasectorial, lo que tiende a promover
o facilitar la convergencia real de sus economías (Fontagné et al, 1997; Ocampo, 1991).
Para que en cualquier esquema de integración tenga lugar un proceso de complementación

productiva entre los países asociados, fundamentalmente basado en líneas de especialización
intrasectorial, deben darse tres condiciones absolutamente necesarias: i) la existencia o
implantación y desarrollo de las capacidades tecno-productivas requeridas; ii) la vigencia
efectiva de los incentivos de escala; y iii) la existencia de mecanismos de coordinación eficaces.
La primera condición puede parecer obvia; de hecho, sin producción la complementación no es
factible. Sin embargo, no está de más insistir en que el desarrollo de cualquier proceso
productivo requiere no sólo las facilidades físicas específicas, sino también las capacidades y
recursos tecnológicos y de gestión apropiados, las redes de circulación de información y saberes
que permitan recorrer la curva de aprendizaje de una actividad, la infraestructura y la logística
que minimicen los costos de operar “regionalmente” el mercado y, no menos importante, una
trama consolidada de relaciones de insumo-producto que minimice los eventuales
estrangulamientos de oferta.
La constitución de un mercado ampliado supone la instalación de un poderoso incentivo para el

desarrollo y la ampliación de las actividades productivas: el aprovechamiento potencial de las
economías de escala. En principio, eliminados los aranceles y otras barreras para el comercio
intrazona, la ocupación productiva del nuevo espacio económico así creado debería redefinirse
en función de un arbitraje entre los costos de producción de cada localización –potencialmente
favorecidos por la posibilidad de ampliar los volúmenes de oferta- y los costos de transporte
hacia los mercados de destino. En este contexto, la especialización en líneas de producción
similares y complementarias en los diversos países socios del esquema de integración es la
respuesta racional a las nuevas condiciones de competencia. Sin embargo, para que el incentivo
de escala sea efectivo, es decir, para que los agentes económicos adopten decisiones racionales
de reducción del mix de producción, de especialización en determinadas gamas y de,
34
eventualmente, relocalización intra regional de capacidades productivas, dicha señal debe estar
rodeada de condiciones de certidumbre a largo plazo. En este caso, la percepción de certidumbre
supone que no hay ni habrá riesgo de modificación de las condiciones de acceso al mercado
regional.
Para plantear un escenario de ganancias compartidas dentro de un proceso de integración, la

complementación es la contracara necesaria de la especialización. Su concreción a nivel intra
regional requiere que dos o más iniciativas o decisiones formalmente independientes, tomadas
por agentes residentes en distintos países del bloque, tengan un alto nivel de coordinación entre
sí. En principio, puede suponerse la existencia de tres mecanismos alternativos de coordinación,
dos privados y uno público, llamados a instalar incentivos para la cooperación inter empresarial.
En principio, el mercado sería un mecanismo privado de tipo descentralizado, cuyas supuestas
características de horizontalidad lo harían igualmente disponible para todos los agentes
económicos; sin embargo, en condiciones de información imperfecta y de costos de transacción
elevados, el mercado incurre en serias fallas de coordinación y, por lo tanto, genera incentivos
negativos a la cooperación entre agentes independientes. Más aún, tiende a excluir a los agentes
de menor capacidad financiera.
Una empresa internacional9 constituiría, en cambio, un mecanismo privado de coordinación de

tipo jerárquico e internalizado en la propia entidad, cuya decisión tendría impacto sobre los
países sede. Es evidente que la empresa internacional, dado un espacio de libre comercio
regional, puede decidir especializar sus filiales (lo que implica un cambio estructural en los
países sede) y complementar su oferta en términos intra firma (lo que implica nuevo comercio
entre los países sede). Así y todo, la ecuación de beneficios privados que impulsaría el patrón de
comercio intrafirma no necesariamente se corresponde con la ecuación de beneficios sociales
esperada del comercio intrazona. En la medida en que, por una parte, el mercado coordina
imperfectamente las estrategias productivas de carácter regional de los agentes independientes y
deja subutilizadas las oportunidades potenciales de complementación productiva a escala
regional y, por otra, la especialización entre filiales de una empresa internacional puede no
maximizar los beneficios potenciales de la complementación entre los países sede, se hace
necesario la instrumentación de un mecanismo público de coordinación. En otros términos, debe
avanzarse en el establecimiento de políticas productivas coordinadas o comunes.
En el caso de la CAN y el MERCOSUR, la debilidad de los procesos de complementación

productiva se corresponde con la ausencia o el pobre cumplimiento de las condiciones
necesarias para su desarrollo. En relación con la situación de las capacidades productivas, hay
que recordar que la mayoría de los países miembros atravesó en los últimos quince años un
proceso de cambio estructural que, en general, tendió a especializarlos en sus ventajas
comparativas estáticas, a reducir la densidad de sus redes productivas internas y a desarticular
su sistema nacional de innovación. En relación con la potencia o eficacia de los incentivos de
escala, cabe señalar que en ambos esquemas han abundado los contenciosos entre los países
miembros por violaciones unilaterales a la política comercial de intrazona y extrazona
previamente acordada y por la aplicación discriminatoria de incentivos a la producción y al
comercio. En relación con los mecanismos de coordinación, como ya ha sido señalado más
arriba, llaman la atención los escasos esfuerzos puestos en la coordinación de políticas
estructurales, habida cuenta de la ineficacia exhibida por los incentivos “de mercado”.
Sin duda, el mayor tamaño económico y la más amplia diversificación productiva del bloque del
MERCOSUR, en comparación con el conjunto de los países de la CAN, lo sitúan teóricamente
en un mejor punto de partida para desarrollar procesos de complementación productiva. Sin
embargo, esta dinámica se ha concentrado en pocos sectores y pocos actores y no ha beneficiado
a todos los países por igual. Cabe, entonces, interrogarse sobre las razones.
9
Al efecto, bastaría con que se trate de una empresa con sendas filiales en dos países socios.
35
2. Una evaluación a partir de la experiencia del MERCOSUR
2.1. Las políticas de promoción
Los países del MERCOSUR tienen una larga trayectoria en la promoción de las actividades
productivas, generalmente tratando de estimular la producción y las exportaciones de
manufacturas. Consideraciones fiscales, por un lado, y, fundamentalmente, las políticas de
apertura y desregulación de mercados cuestionaron a partir de los noventa tanto a ese esquema
promocional que había predominado desde la posguerra, como a la eficiencia del aparato
productivo así moldeado. Consecuentemente, se aplicaron reformas tendientes a reducir las
ayudas públicas y a modificar su carácter, sesgando hacia instrumentos horizontales y de
promoción de competencias endógenas. Luego de más de una década de la vigencia de este
enfoque, se han renovado las dudas sobre la real eficacia de sus instrumentos y, por otra parte,
tampoco queda claro hasta donde son compatibles con la pretendida profundización del
MERCOSUR.
Ciertamente, un gran número de los instrumentos promocionales vigentes parece ser de efecto
neutral sobre las condiciones de competencia en el mercado ampliado; comparten esta
característica todos los instrumentos de promoción de capacidades tecnológicas y la mayoría de
los de promoción de exportaciones. Sin embargo, coexisten también varios instrumentos con
potencial impacto corrosivo; algunos de ellos se cuentan entre los más potentes, dadas la
naturaleza y la dimensión de los incentivos implícitos. Todos los países del MERCOSUR
implementan regímenes de Promoción de las Inversiones que pueden introducir o ampliar
derrames transfronterizos negativos y regímenes de Admisión Temporaria de importaciones,
Draw-Back y Zonas Francas que tienden a restringir de manera importante el desarrollo de
procesos de complementación productiva. Estos últimos, originalmente concebidos como
medidas compensatorias y temporarias para Paraguay y Uruguay, se han extendido a todos los
miembros y se han consolidado por la vía de excepciones permanentes.
Al mismo tiempo, contrasta la virtual ausencia de herramientas que promuevan deliberadamente

la integración profunda en el MERCOSUR. La Política Automotriz del MERCOSUR se destaca
como la única herramienta que ha tendido a generar de modo explícito algún tipo de sinergia
productiva en el marco de la integración regional. A partir de la definición de normas de alcance
regional, tales como el arancel externo común y un programa de comercio intrazona
administrado, se han establecido instrumentos de promoción a nivel nacional que han tendido a
convertir al espacio del MERCOSUR en un centro de producción automotriz, con estándares de
producto relativamente comparables a los internacionales. De todas maneras, se han señalado
varios déficit en el esquema de regulación establecido; entre los más significativos se destacan
la escasa atención prestada al sector autopartista (desaprovechando el potencial de
complementación) y la “guerra de incentivos” para la atracción de nuevas instalaciones (ver más
arriba, sección I.2.2).
2.2. Asimetrías y problemas de coordinación
En cualquier acuerdo de integración regional, deben distinguirse dos tipos de asimetrías: las
originadas en factores estructurales y las creadas por las políticas explícitas o por intervenciones
regulatorias de los países socios. Las asimetrías estructurales son significativas en el
MERCOSUR: hay enormes diferencias en la talla económica y poblacional de países miembros
y una amplia divergencia en los niveles de su ingreso per cápita y en el grado de diversificación
de su estructura productiva. Se trata de economías con muy diferentes grados de apertura al
comercio internacional y niveles de interdependencia en el mercado regional. Ninguna de estas
cuestiones fue internalizada en el diseño y la normativa original, más allá de la introducción de
excepciones relativamente menores y temporarias en el proceso de desgravación de los flujos de
36
comercio intrazona. Tampoco fueron adoptadas posteriormente en el MERCOSUR políticas
comunes o consensuadas que tuvieran como objetivo enfrentar los efectos de este tipo de
asimetrías.
Por otra parte, si bien las políticas de promoción aplicadas por los países socios están basadas en
enfoques e instrumentos similares, la escala de los recursos disponibles y ejecutados hace una
diferencia significativa a favor de Brasil. Puede decirse que algunas de las asimetrías
estructurales (tamaño económico y capacidad financiera, fundamentalmente) están en la base de
las asimetrías de política observadas. Por lo tanto, lo que podría aparecer como un juego en el
que todos participan igualmente (sea cumpliendo, sea violando las mismas reglas), es, en
realidad la reproducción permanente de poderes de intervención y actuación absolutamente
diferenciales. En esta dinámica, el MERCOSUR termina desplegando una trayectoria en la que,
a su vez, las asimetrías de política tienden a reproducir y profundizar las brechas estructurales.
Están vigentes y operativos en Brasil potentes instrumentos de promoción de exportaciones y de

inversión que amplían la capacidad del sector privado local de aprovechar las condiciones del
mercado ampliado regional; es el caso de los programas de financiamiento de las exportaciones,
del esquema de promoción regional en la Zona Franca de Manaos y de algunos regímenes
sectoriales relevados. A su vez, los crecientes subsidios impositivos otorgados por distintos
gobiernos estaduales hacia finales de la década de los noventa, en el marco de la
descentralización de la política promocional, han sido una de las principales fuentes de
asimetrías generadas por medidas de ayuda estatal. La guerra de incentivos en la que han
incurrido los Estados brasileños, que ha desvirtuado la naturaleza de la promoción y ha
convertido en redundantes a los beneficios finalmente otorgados, ha profundizado, al mismo
tiempo, los derrames transfronterizos negativos.
Los efectos distributivos de las asimetrías estructurales y regulatorias han jugado un papel
importante en la dinámica de conformación y en las negociaciones del bloque regional y, sin
duda, constituyen una de las explicaciones principales de su sinuosa trayectoria normativa. Para
enfrentar sus consecuencias, los países miembros han ido adoptando, generalmente de modo
unilateral, medidas de protección a través de la implementación de barreras no arancelarias,
generando una importante fragmentación del mercado y un retroceso en el proceso de
integración económica regional.
La falta de consideración de las asimetrías y de la necesidad de administrar o gestionar los

efectos no deseados de un proceso de liberalización comercial tan rápido fue un vicio de origen
del MERCOSUR, perpetuado posteriormente por las continuas diferencias de intereses y
objetivos, en particular entre Argentina y Brasil. Esta dinámica generó un fuerte vacío de
implementación, ya que el MERCOSUR fue avanzando considerablemente en las negociaciones
y en la coordinación de políticas comerciales sin correspondencia con la débil progresión en el
proceso de coordinación de políticas macroeconómicas o estructurales. Este déficit terminó
siendo devastador para la institucionalidad regional, porque en estas dos áreas de política
deberían haberse concentrado los esfuerzos para corregir los efectos perversos de la
liberalización comercial, para asistir al proceso de reasignación de recursos y de reconversión
productiva y para señalar el rumbo estratégico del bloque.
En consecuencia, el MERCOSUR desarrolló una lógica de negociación fuertemente conflictiva,

según la cual lo acordado en materia de política comercial iba siendo progresivamente
comprometido por la ausencia de coordinación en los otros planos, reinstalando barreras y
deteriorando la posibilidad de formular y establecer políticas comunes. La introducción reactiva
y unilateral de restricciones de acceso a los respectivos mercados nacionales, la violación
sistemática de acuerdos previos y las demoras en la internalización de las normas terminaron
provocando dos graves consecuencias para el proceso de integración: i) la ausencia de una señal
clara sobre el tamaño efectivo del mercado regional, y ii) el agravamiento de los problemas
distributivos entre los países socios.
37
Más allá de la vocación de free riders que puedan cultivar los países miembros del
MERCOSUR, los incumplimientos de la normativa derivan de la propia lógica del programa de
integración, tal como ha sido originalmente concebido y posteriormente implementado. En
efecto, la liberalización acelerada del comercio intra-zona, en un contexto de volatilidad
macroeconómica, ausencia de instrumentos comunes de reconversión productiva y vigencia de
incentivos asimétricos, tuvo diversos efectos desequilibrantes sobre los países socios, bien sea
sobre las cuentas externas, bien sea sobre la producción y el empleo de determinados sectores.
Sin mecanismos consensuados para la administración de las respectivas emergencias, terminó
emergiendo una escalada de restricciones. Por ello, en el caso específico del MERCOSUR, el
funcionamiento pleno de las instituciones de la Unión Aduanera no podría ser alcanzado
simplemente con la vigencia de sus atributos formales y requeriría modificar radicalmente la
lógica de (des)coordinación de políticas que ha caracterizado el proceso hasta el momento.
2.3. El predominio de los incentivos “perversos”
La normativa de “libre comercio” del MERCOSUR ha sido parte importante de la estrategia

productiva de los países socios durante los últimos años: profundizó la apertura (es decir,
aumentó la presión competitiva) y, a cambio, propuso un potencial incentivo de escala; las
ganancias de eficiencia (por la mejor asignación y la mayor productividad de los recursos) y,
por lo tanto, de competitividad eran el resultado esperado de la integración regional. Sin
embargo, el patrón de distribución de estas ganancias entre los socios es incierto, porque la
capacidad inicial de cada uno para aprovecharlas puede ser diferente y, porque, una vez en
marcha el proceso, la dinámica de especialización relativa puede generar nuevas asimetrías. Por
esta razón, más allá de aquellos incentivos generales, los países, preventiva o reactivamente,
aplicaron sus propias políticas para aprovechar el mercado regional, tratando de maximizar su
porción relativa en las ganancias del bloque, aún a costa de violar el principio de igualdad de
condiciones de competencia. Europa enfrentó este dilema reglamentando las ayudas estatales
nacionales y transfiriendo parte de la política promocional y las políticas redistributivas al
ámbito comunitario; MERCOSUR aún está lejos de eso.
Las condiciones de acceso intra y extra-zona fueron variando al compás de las diferentes
coyunturas, debilitando toda señal de largo plazo y, por lo tanto, distorsionando o desvirtuando
los incentivos para aquellas decisiones de inversión tendientes a aprovechar las potencialidades
de un mercado ampliado a escala regional. Las sucesivas perforaciones al AEC y la
permanencia de regímenes excepcionales de importación desdibujaron la estructura de
protección frente a terceros, mientras que la caótica dinámica de imposición de trabas al
comercio interno agravó la incertidumbre sobre las reales dimensiones del mercado ampliado.
De este modo, el principal y más poderoso incentivo económico que debería haber
proporcionado el acuerdo regional (el aumento de la escala potencial de producción) tendió a
diluirse. En la medida en que el MERCOSUR se caracteriza por la convivencia de economías
con dimensiones propias muy diferentes, aquella lógica opera discriminando en contra del
proceso de inversión y ampliación de capacidades en los países relativamente menores, cuando
en realidad, teóricamente, deberían haber sido los más beneficiados por la posibilidad de
aprovechar las economías de escala.
Al mismo tiempo, algunas regulaciones acordadas en el MERCOSUR dificultan la adopción de

estrategias de especialización y complementación, tal como la vigencia de los regímenes de
admisión temporaria de importaciones extra-regionales para su re-exportación al mercado
ampliado, luego de algún proceso de transformación. Esta normativa fue originalmente
justificada como una medida compensatoria a disposición de los dos países más pequeños y
establecida por un plazo relativamente breve; sin embargo, fue posteriormente generalizada para
su uso por todos los socios su plazo de vigencia extendido recientemente hasta el 2010. Es decir
que, mientras por un lado se han desdibujado los incentivos positivos para el aumento de la
38
escala de producción, por otro se han introducido señales adversas para el establecimiento o la
profundización de los encadenamientos productivos intra-zona.
Paradójicamente, en un marco de reglas de juego inciertas sobre el funcionamiento y la

regulación del mercado regional, en lugar de que la escala de la demanda potencial se convierta
un incentivo y una oportunidad para la expansión de la producción en las economías menores, el
tamaño de la oferta ya disponible pasa a constituir, en cambio, una amenaza para la
sustentabilidad de su propia capacidad productiva. Más aún, en una perspectiva de más largo
plazo, ante la ausencia de los adecuados mecanismos de compensación o administración, la
mera acción de las economías de aglomeración llevaría a ampliar aún más las asimetrías
estructurales y a reproducir en mayor escala sus efectos y los señalados problemas de
distribución de los beneficios potenciales de la integración entre los socios.
La falta de cooperación y de una coordinación eficaz entre los países miembros y el predominio
de medidas reactivas de carácter unilateral, tendientes tanto a la fragmentación del mercado
(defensivas) como a la competencia desleal (ofensivas), acaban por instalar y generalizar una
estrategia de “perjuicio al vecino”, para la que, seguramente, no todos los países están
igualmente dotados; en un mundo sin reglas, tienden a predominar “los pesos pesados”. Por lo
tanto, las asimetrías estructurales encuentran así un correlato en las asimetrías de política, que
dan cuenta de la diferente vocación o capacidad manifestadas por cada uno de los Estados del
MERCOSUR para implementar y financiar medidas promocionales que inciden sobre su
respectiva capacidad competitiva en el mercado regional.
Además de constituir la economía más grande y más diversificada del bloque, es también
indudable que Brasil ha concentrado a su favor las asimetrías de política, sosteniendo a lo largo
del tiempo un conjunto de incentivos a la inversión y la exportación más potentes y eficaces que
los aplicados por sus socios regionales. La abrupta modificación de las paridades cambiarias que
habían enmarcado la etapa de mayor auge del comercio intra-regional (1994-1998), a partir de
la devaluación brasileña de enero de 1999, actuó en el mismo sentido, reforzando la brecha de
competitividad-precio a favor de la economía más grande del bloque. Dada la rigidez que por
ese entonces todavía conservaba la política cambiaria argentina –y, en menor medida, la
uruguaya-, ese realineamiento de las paridades apareció como una señal más permanente de la
estructura de costos relativos dentro del MERCOSUR. No debe sorprender, entonces, dado este
cuadro complejo de descoordinación y asimetrías varias, que la escala “propia” de Brasil haya
resultado un incentivo general a la radicación de actividades más confiable y atractivo que la
incierta y difusa escala del mercado ampliado.
Los vicios de origen, proceso e implementación del MERCOSUR han afectado la marcha del
bloque, al desaprovecharse en gran medida el potencial de crecimiento por la vía de la
especialización y la complementación intra-regional, y, por lo tanto, reducir la masa de
ganancias conjuntas. En este contexto, se acentuaron los costos del ajuste estructural impulsado
por las nuevas condiciones de competencia en cada uno de los países socios, al mismo tiempo
que no habían sido previstos ni diseñados instrumentos o acuerdos de carácter regional
destinados a solventar dichos costos y a facilitar la reconversión de los recursos afectados. Estas
fallas de coordinación agravaron el problema distributivo al interior del bloque, toda vez que se
ha ampliado la brecha de competitividad y se han reproducido, ampliándose, las asimetrías
estructurales.
3. Una mirada del caso andino
La larga y compleja construcción institucional de la CAN resulta contradictoria con los

numerosos conflictos que la han aquejado y con la relativamente débil interdependencia
comercial que ha generado. Los intercambios intra comunitarios sólo adquirieron cierta
relevancia en los años noventa, lo que parece ser más un producto de las políticas genéricas de
39
apertura de las economías que un mérito de la normativa regional; de todas maneras, el
comercio intrazona perdió participación relativa con la crisis generalizada de finales de esa
década y, con cierta sorpresa, no la recuperó en los actuales años de bonanza. A su vez, el
aumento del comercio manufacturero entre los socios ha tendido a concentrarse en los países
que presentaban de inicio las estructuras productivas relativamente más desarrolladas, de forma
tal que el proceso de integración parece haber reproducido, y hasta ampliado, las asimetrías de
partida. En este caso también, las economías de escala y de aglomeración presentes en el
espacio regional han podido ser mejor aprovechadas por quienes partían con capacidades
productivas y competitivas a favor10.
La evolución del proceso de integración en los últimos años tampoco ha permitido que el
mercado ampliado se transformara en un factor de atracción considerable de nuevos flujos de
inversión externa. Si bien la IED ingresada en los países andinos ha exhibido un crecimiento
importante respecto de períodos anteriores, buena parte de ella se ha originado en los
respectivos procesos de privatización de empresas y servicios públicos; en general, los capitales
externos se han canalizado hacia la explotación de los recursos naturales o al aprovechamiento
de mercados nacionales relativamente cautivos y, en cualquier caso, no bajo una óptica regional.
Cabe señalar, complementariamente, que la inversión intra subregional ha tenido un muy débil
desempeño y, ahí donde existió, no escapó a la lógica de concentración ya enunciada: sólo
algunas empresas colombianas muestran cierto grado de expansión a nivel regional.
En general, el proceso de integración no ha ampliado significativamente la oferta exportadora de

los miembros de la CAN ni ha permitido reducir su acentuada dependencia en relación con un
número reducido de mercados de fuera de la región. La conformación del Mercado Interior se
ha topado con numerosas trabas a lo largo del período y los avances han sido más bien lentos y
parciales; entre otras dificultades, hay que destacar la imposición de numerosos y potentes
mecanismos para-arancelarios en el comercio intrazona y, al mismo tiempo, el establecimiento
no coordinado de excepciones arancelarias en el marco de las negociaciones bilaterales con
terceros países encaradas por los miembros de la comunidad. En cierto sentido, en paralelo con
los problemas enfrentados para la consolidación del mercado andino, los países socios han
estado compitiendo entre sí para desarrollar una apertura preferencial con actores extra
regionales; en la medida en que esta dinámica se ha ido generalizando, los beneficios obtenidos
por algunos socios se transforman en una amenaza para los otros.
Al igual que en el caso del MERCOSUR, las iniciativas emprendidas por la CAN en los últimos
años han priorizado algunas acciones de facilitación del comercio entre los socios; sin embargo,
en la medida en que tampoco están disponibles programas eficaces para el desarrollo de
capacidades productivas o mecanismos compensatorios alternativos, los problemas distributivos
emergentes llevan a nuevos incumplimientos y a renovadas tensiones entre los miembros. Por
supuesto, estos rasgos conflictivos se acentúan en los períodos de crisis recesivas, ya que el
proceso de integración comporta efectos pro-cíclicos. La reciente recuperación de las economías
andina ha sido impulsada por la bonanza de la situación económica internacional; sin embargo,
la CAN no parece haber recobrado su marcha sino más bien todo lo contrario. A su vez, los
factores de fragilidad comercial del bloque andino se mantienen y, pese a la menor
vulnerabilidad financiera vinculada con la acumulación de reservas que permiten los superávit
comerciales, el peso de la deuda externa continúa siendo elevado. Por otro lado, la ruptura de
Venezuela para con el proceso de integración, siembra incertidumbre sobre el futuro de la
10
Ciertamente, Ecuador es uno de los socios menores que ha ganado más recientemente participación en
las corrientes de comercio regionales; al mismo tiempo, cerca del 60% de sus exportaciones
manufactureras tiene como destino otros mercados de la CAN. Ambas evidencias sugieren que, en su
caso, el proceso de integración le habría permitido reducir relativamente su tradicional dependencia de la
exportación de productos primarios (petróleo y bananas). Cabe señalar, sin embargo, que el crecimiento
de las exportaciones ecuatorianas hacia el mercado ampliado andino en los últimos tres años se explica,
fundamentalmente, por las ventas de petróleo crudo a Perú.
40
relación comercial entre este país y Colombia, la cual ha funcionado como uno de los pilares del
comercio intra bloque.
En conclusión, puede afirmarse que en el caso de los países andinos el proceso de integración
regional no ha cumplido con los objetivos y expectativas de diversificación de la base
productiva y de reducción de su vulnerabilidad externa. Tras la crisis, aparecen en la CAN
algunos rasgos positivos vinculados a la nueva fase del proceso de integración, en el que resalta
el naciente énfasis que han ganado en la agenda interna temáticas no comerciales. En este
sentido, por ejemplo, los escasos efectos positivos sobre las principales variables sociales y la
reducción de la pobreza e indigencia de la pasada década, han llevado a los socios a proponer
una reformulación de la política en éste área. Sin embargo, pese a que la corta edad de los
mismos no permite realizar aún un balance del nuevo esquema, los limitados recursos de los
países parecen reducir la efectividad de los programas.
4. La fragilidad de los proyectos de Unión Aduanera
En síntesis, lo que está en cuestión es la posibilidad de que la CAN y el MERCOSUR se

constituyan efectivamente como Uniones Aduaneras. Aún cuando en ambos esquemas se ha
acordado en algún momento la estructura del AEC y se ha establecido el correspondiente
cronograma de implementación, su adopción plena se ha ido postergando sucesivamente; de
hecho, incluso, ha habido retrocesos y en la actualidad hay menos posiciones arancelarias con
tarifas comunes que las registradas algunos años atrás. Por un lado, algunos estatutos necesarios
para la vigencia efectiva del AEC –la unificación de los códigos aduaneros y la armonización de
otros procedimientos en frontera, por ejemplo- todavía no han sido puestos en funcionamiento,
por lo que, más allá de que rija el mismo arancel en todos los socios, no hay libre circulación de
los bienes importados en el mercado regional. Por otro, los países han ido practicando algunos
desvíos sobre los niveles acordados, justificados por vía de excepciones temporarias que se
consolidan en la misma medida en que el cronograma original se va abandonando. Finalmente,
tal como ha pasado ya en la CAN y como está reclamando Uruguay dentro del MERCOSUR, se
van estableciendo reglas de flexibilización que habilitan a los socios a perforar el esquema
regional a través de acuerdos preferenciales con terceros países.
Las dificultades y la escasa voluntad para establecer una política comercial externa común
expresan, esencialmente, la falta de consenso de los países miembros sobre la orientación de la
estructura productiva regional y sobre las líneas principales de inserción en la economía
internacional. La debilidad del proceso de coordinación de políticas, en general, es el resultado
de la ausencia de un acuerdo estratégico sobre la proyección del bloque de países asociados y
sobre la posición específica de cada uno de ellos. Ciertamente, cuando los niveles de
interdependencia económica son relativamente bajos, la demanda de coordinación por motivos
“defensivos” –es decir, por precaución frente a la eventual transmisión de ciclos o de
inestabilidad- tiende a ser menor; en estos casos, es necesario impulsar una oferta de
coordinación que instale o promueva entre los agentes económicos los incentivos para cooperar
y desarrollar la trama de encadenamientos y complementariedades productivas que permitan
aprovechar los beneficios potenciales de la ampliación del mercado. Pero, la posibilidad de esta
oferta depende de la existencia de una visión estratégica compartida, del desarrollo de una
matriz de intereses comunes y de un liderazgo claro y eficaz.
Precisamente, la baja intensidad –más en la CAN que en el MERCOSUR- y el carácter

asimétrico –más en el MERCOSUR que en la CAN- de la interdependencia entre los países
socios ha sido señalada como una de las debilidades estructurales para la conformación de
Uniones Aduaneras en esta parte del continente (Bouzas, Motta Veiga y Ríos, 2007). El tipo de
interdependencia existente implica no sólo una baja demanda de coordinación, sino también
diferentes demandas nacionales; así, las economías más pequeñas o menos desarrolladas
requieren algunos instrumentos que hagan efectivo el acceso al mercado de sus socios más
41
grandes y, a la vez, otros que las compensen o preserven de su menor capacidad competitiva.
Las asimetrías de tamaño, desarrollo y diversificación productiva han complicado la definición
de una estructura arancelaria común al bloque, tal que compatibilice los diferentes
requerimientos de los países miembros. En la medida en que la estructura de protección tendió a
ser definida en función de las economías más diversificadas –claramente, el caso de Brasil en el
MERCOSUR-, la escasa o nula implementación de activas políticas de acompañamiento que
promovieran el desarrollo de eslabones productivos en los países menores llevó a que las
demandas de éstos fueran gestionadas por la vía de excepciones que desnaturalizan el proyecto
de Unión Aduanera. Esta dinámica revela la ausencia –por decisión o incapacidad- de
conducción y liderazgo en el proceso de integración y, en consecuencia, el predominio de
acciones no cooperativas.
En los hechos, la situación actual de ambos esquemas se asemeja a Áreas de Libre Comercio
que conservan, de todas maneras, múltiples y variadas restricciones en los intercambios
intrazona; de este modo, no aparecen incentivos fuertes para desarrollar procesos de inversión
que viabilicen el cambio estructural requerido. Al mismo tiempo, se trata de ALC que no
comparten las mismas reglas y disciplinas en materia de acceso, origen y procedimientos en
frontera para el comercio de bienes; tampoco son similares sus estándares ni sus avances en
relación con el comercio de servicios o el tratamiento a las compras públicas (Rosales, 2006).
No hay, por lo tanto, un proceso natural o armónico de convergencia de ambos proyectos hacia
una eventual zona de libre comercio sudamericana en la que, por ejemplo, estuviera
contemplada la acumulación de origen intrazona, lo que podría ampliar la complementariedad y,
probablemente, instalar algunos incentivos novedosos. Más bien, por el contrario, la evolución
más reciente de los acuerdos CAN y MERCOSUR, ha contribuido a la expansión de una
intricada red de acuerdos parciales de carácter bilateral o minilateral, que tiende más a la
fragmentación del proceso de integración sudamericano que a su profundización.
IV. DILEMAS DE LA INTEGRACIÓN SUDAMERICANA
1. Los TLC bilaterales
Tanto el MERCOSUR como la CAN conservan el status formal de Unión Aduanera y van
sucesivamente renovando los plazos para su constitución definitiva como tales. En los últimos
tiempos, por ejemplo, en ambos esquemas se han propuesto algunas metas para avanzar en la
coordinación de metas macroeconómicas, en la internalización de normas comunitarias por
parte de los países miembros y, en general, en la mejora de los procedimientos fiscales y
aduaneros. Por esta razón, su agenda de negociaciones internas acumula volúmenes
equivalentes de compromisos futuros y de postergaciones o incumplimientos de acuerdos
pendientes. De todas maneras, la CAN ya ha introducido cierta flexibilización en los
requerimientos de una política comercial externa común, habilitando a los Estados parte para
avanzar en la firma de TLC con países de fuera de la subregión; el MERCOSUR aún no lo ha
hecho, no dando lugar a las demandas presentadas por Uruguay y, algo más tibiamente, por
Paraguay en ese mismo sentido, pero no es un debate cerrado. Si bien los gobiernos de
Argentina y Brasil han insistido en su oposición a esa alternativa, también hay en estos países
diversos sectores productivos y dirigentes que sostienen el mismo reclamo.
En los hechos, el debate está urgido por la alternativa de ingresar a un TLC con Estados Unidos
y, en menor medida, la Unión Europea. En el trasfondo de esta discusión aparecen diferentes
razones; las más generales tienen que ver, por un lado, con la renovada oleada de bilateralismo
que recorre las negociaciones comerciales internacionales y las restricciones remanentes en el
plano multilateral para la liberalización de mercados en productos en los que la región presenta
ventajas comparativas y, por el otro, con la frustración con la experiencia del propio bloque y lo
42
que se percibe como costos excesivos de una estructura arancelaria rígida. En el caso de los
países de la CAN ha existido, además, la necesidad específica de “blindar” a futuro las
condiciones preferenciales de acceso al mercado norteamericano y de quitarles el carácter de
concesión unilateral. Los países menores del MERCOSUR, por su parte, consideran que el nivel
del AEC negociado los penaliza diferencialmente, dado su carácter de economías menos
diversificadas, sin que haya habido dentro del esquema las compensaciones correspondientes a
este tipo de asimetrías o la voluntad de integrarlos a cadenas regionales de valor.
Consideraciones similares han comenzado ha plantearse más recientemente también en
Argentina.
La demanda principal, parece estar, entonces, en la ampliación de los mercados disponibles y de

ahí la búsqueda de relaciones preferenciales con mercados desarrollados y de gran tamaño.
Siendo aquélla la razón específica de ser de los esquemas de integración profunda en
Sudamérica, su respectiva dinámica no ha sido lo suficientemente fuerte o sostenida como para
mostrarse como una alternativa de largo plazo o, por lo menos, como igualmente válida para
todos sus miembros. Sin embargo, la alternativa de los TLC con Estados Unidos presenta dos
cuestiones sumamente importantes a considerar: su contenido normativo y sus efectos sobre la
estructura productiva. En cualquier caso, se trata de acuerdos considerados como de “segunda
generación”, en los que a las materias de política comercial se le adicionan contenidos estrictos
sobre tratamiento de inversiones, comercio de servicios, propiedad intelectual, estándares
productivos y compras públicas; todas estas disciplinas, a la vez que profundizan la apertura de
las economías signatarias, tienden a subrayar las asimetrías de partida. Puede darse así la
paradoja de que, para los países sudamericanos, la firma de estos acuerdos implique en la
práctica –en un contexto de mayor desigualdad relativa, menor grado de coordinación de
políticas y ausencia de tratamiento compensatorio- un nivel de compromiso mucho mayor al
que han estado dispuestos a someterse con sus socios regionales.
El segundo aspecto a considerar es el del probable impacto de las estrategias de asociación

bilateral con Estados Unidos sobre la estructura productiva de los países sudamericanos.
Diversos estudios realizados utilizando metodologías de equilibrio general computable (EGC)
no muestran resultados concluyentes acerca de los efectos de crecimiento sobre los países
firmantes de un eventual TLC con Estados Unidos o el NAFTA; las estimaciones con modelos
de EGC resultan muy sensibles a sus supuestos de partida y a las posibilidades de incorporarles
consideraciones dinámicas. Hay menos dudas en estos ejercicios sobre cual sería el patrón de
especialización resultante: en cualquier caso, los países sudamericanos tenderían a
especializarse según su perfil de ventajas comparativas estáticas en sectores intensivos en
recursos naturales. Otros estudios basados en una determinación de las oportunidades y
amenazas de la liberalización bilateral, estimadas a partir de una comparación del sesgo en las
estructuras productivas y en la capacidad de oferta competitiva de los eventuales signatarios,
arrojan evidencias en la misma dirección. Las oportunidades se concentran en sectores
primarios o muy próximos a la ventaja natural y tienden a diluirse en la medida en que se
multipliquen los acuerdos en un esquema del tipo ejes y rayos; las amenazas, por su parte se
generalizan hacia el resto de los sectores y se multiplican a medida que se licúan las
preferencias de acceso contenidas en los acuerdos subregionales, afectando particularmente las
exportaciones de las PyMEs.
2. La cooperación en infraestructura y energía
Un conjunto de iniciativas enfocadas hacia la integración física aparece instalando un probable

nuevo eje dinámico de la integración sudamericana. La puesta en marcha de la Iniciativa para la
Integración de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA), lanzada en el año 2000, fue
una de los primeros proyectos creados en este sentido a escala continental. La CAN ha venido
instrumentando un programa de integración fronteriza, cuya principal iniciativa es la creación
de un banco de proyectos de desarrollo en las Zonas de Integración Fronteriza (ZIF), basados en
43
una mejora de la infraestructura de transporte y comunicaciones. El MERCOSUR, por su parte,
está tratando de avanzar en la formalización de un acuerdo sobre complementación energética
regional, que incluiría no sólo a los Estados parte –Venezuela incluida- sino también a Chile y
Bolivia. Por sus características, todas estas iniciativas pueden ser desarrolladas como instancias
de cooperación o complementación, con un enfoque de geometría variable de asociados e
independientemente del formato institucional que cada esquema finalmente adopte.
Entre los objetivos de la IIRSA se destacan la promoción no sólo de la integración física sino
también de la armonización normativa entre los países miembros. El programa, que ha definido
diez ejes geográficos prioritarios que cubrirían toda la región sudamericana, cuenta con el
respaldo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la Corporación Andina de Fomento
(CAF) y el Fondo Financiero para el Desarrollo de la Cuenca del Plata (FONPLATA) y prevé
coordinar la participación pública y privada en las obras para la integración física de la región.
Desde su constitución, se han presentado 335 proyectos, cuya concreción requeriría un
presupuesto estimado en más de 35.000 millones de dólares. Cabe señalar que se han aprobado
un total de 31 proyectos para ser ejecutados en el período 2005-2010, que representarían
inversiones por alrededor de 4.300 millones de dólares, distribuidas entre las fuentes de
financiamiento alternativas. Adicionalmente, IIRSA ha encarado la constitución de grupos de
trabajo entre los países asociados a efectos de avanzar en la convergencia de las regulaciones
más relevantes, especialmente en el caso de pasos de frontera, transporte aéreo, marítimo y
multimodal, energía y sistemas eléctricos y tecnologías de la información.
La incorporación de Venezuela al MERCOSUR ha potenciado la definición de una agenda

energética para la subregión; junto con Bolivia constituyen los países de mayor excedente
energético, en un contexto en el que el resto de las economías enfrenta importantes restricciones
de abastecimiento, son importadoras netas o están en camino de convertirse en deficitarias. Esta
situación ha abierto la discusión sobre la conveniencia de establecer al área de la energía como
uno de los ejes vertebradores de la integración, no sólo para asegurar y estabilizar el
aprovisionamiento y ahorrar recursos, sino también para potenciar alianzas estratégicas entre los
países intervinientes. En principio, se procura avanzar en la integración física y normativa de los
respectivos sistemas nacionales de producción, transporte, distribución y comercialización de
energía, conformando lo que se ha dado en llamar un “anillo energético”11; asimismo, se supone
que el acuerdo incorporará un adecuado sistema de solución de controversias. Cabe señalar que,
por el momento, la definición de los nuevos acuerdos energética en el MERCOSUR –al igual
que las otras iniciativas para mejorar la situación de la infraestructura en la región- están
pensadas más como instrumentos de facilitación de comercio o de abastecimientos
complementarios que de articulación regional de las cadenas productivas vinculadas.
Las negociaciones sobre la futura agenda energética del MERCOSUR se encuentran atravesadas
por algunos cambios institucionales importantes y, también, por algunos conflictos de
naturaleza bilateral o minilateral, cuyas vías de evolución o resolución permanecen inciertas.
Desde la década del noventa, de la mano de las reformas de privatización de los servicios
públicos y de las políticas de los organismos multilaterales de crédito, se ha expandido la
participación de capitales privados en el sector; la insatisfacción con los resultados de este
proceso y un nuevo cambio de criterio sobre el carácter estratégico del control de estos recursos
han impulsado políticas estatales más activas, tal como lo ejemplifican la nacionalización de los
hidrocarburos en Bolivia o la creación de la empresa estatal Enarsa en Argentina. Los gobiernos
de la región han asociado crecientemente los problemas de déficit o insuficiente expansión de la
producción de energía con la falta inversiones de las empresas privadas; mientras las empresas
han insistido en el reclamo de beneficios y concesiones adicionales, los Estados intentan
11
Entre las principales iniciativas, se destacan los Gasoductos del Sur, del Noroeste Argentino y de
Bolivia-Paraguay-Uruguay
44
retomar una participación más protagónica en el negocio y aplicar marcos legales más estrictos
y exigentes.
Por otra parte, si bien la perspectiva de racionalizar el abastecimiento energético a nivel regional
aparece como un nuevo rasgo potencial del proceso de integración, los conflictos bilaterales aún
abiertos y la renovada importancia otorgada oficialmente a la autonomía energética amenazan
con transformar esta posible ventaja en una fuerza centrífuga que incorpora nuevos focos de
disputa. Éste ha sido el caso de la triangulación de gas entre Argentina, Bolivia y Chile,
conflicto que cobra su verdadera dimensión geopolítica en relación a dos fenómenos: la
histórica disputa entre los dos países andinos por la soberanía sobre el desierto de Atacama y la
actual crisis energética argentina. Los problemas que enfrenta Argentina para abastecer de gas a
Chile, unidos a la negativa boliviana a vender al país trasandino el gas que se produce en su
territorio –decisión basada en la disputa que mantienen ambos países por una salida al mar-, han
desembocado en un complicado escenario que siembra dudas sobre la factibilidad de la
integración energética.
Tras la nacionalización de los yacimientos, Bolivia y Argentina renegociaron al alza el precio

para las ventas de gas, pactando la posibilidad de aumentos sucesivos de cuotas de entrega y la
realización de obras de infraestructura en el noroeste argentino; el convenio incorporó también
el compromiso del gobierno argentino de no reexportar el gas boliviano a Chile. Si bien estos
acuerdos reducen la inestabilidad en las condiciones de suministro de Bolivia a Argentina,
introducen un nuevo foco de tensión entre los gobiernos argentino y chileno alrededor de los
compromisos asumidos por Argentina para el abastecimiento a su socio trasandino. Las medidas
en torno a la nacionalización de los hidrocarburos en Bolivia impactaron también sobre la
economía brasileña, fuertemente dependiente del abastecimiento de gas boliviano; las
negociaciones por el precio del gas concluyeron recientemente en un acuerdo de incremento
similar al pactado previamente con Argentina. Sin embargo, el punto más álgido del conflicto
entre Brasil y Bolivia se ha dado en torno a la presencia de la petrolera estatal Petrobras como
uno de los principales actores del sector en el país andino. El conflicto alrededor de la situación
y la estrategia de Petrobras en Bolivia ha abierto una nueva discusión sobre las potestades
soberanas de las empresas y los Estados y ha puesto, una vez más, en evidencia las tensiones a
las que se ve sometido el proceso de integración a partir de la consideración de ciertos intereses
nacionales.
3. La profundización de las Uniones Aduaneras
Está claro que, después de una década larga de funcionamiento en condiciones de “regionalismo
abierto”, la CAN y el MERCOSUR siguen enmarcados en una vieja polémica sobre la rationale
de la integración económica. En ambos casos, se ha manifestado y desarrollado una tensión
permanente entre una instancia de facilitación y aceleración de la política de apertura de
mercados y un espacio de creación y fortalecimiento de ventajas dinámicas y nuevas
capacidades productivas, expuesto a la competencia internacional, pero favorecido, a su vez, por
la certidumbre de recíprocas condiciones de acceso y otras regulaciones de promoción. En la
primera opción, la prioridad pasaría por eliminar las restricciones en frontera y multiplicar los
acuerdos preferenciales; en la segunda, en cambio, la preocupación principal debería estar
puesta en garantizar la vigencia del mercado ampliado y estimular ganancias de eficiencia a
través de la especialización y complementación, maximizando la integración intra-industrial.
Ciertamente, una Unión Aduanera adecuadamente diseñada y gestionada podría brindar una
plataforma fértil para una estrategia de aceleración del desarrollo productivo.
En teoría, los beneficios esperados del proceso de integración regional implican la generación y
diversificación de un nuevo perfil de exportaciones y de exportadores, con ventajas potenciales
en términos de desarrollo tecnológico, calificación de recursos y elevación de los ingresos
reales. Hasta ahora, sin embargo, la mayor parte del comercio intra-regional se ha explicado por
45
la existencia de ventajas comparativas complementarias, regímenes especiales temporarios (y de
poca densidad de eslabonamientos) o estrategias específicas en algunos sectores con predominio
de las empresas transnacionales; los procesos teóricamente más “virtuosos” se han concentrado
en pocos actores y el comercio intra-industrial resulta, esencialmente, un comercio intra-firma.
En las condiciones en que fue concebido, y regulado, el espacio regional fue relativa y
ventajosamente aprovechado por la trama de filiales de empresas transnacionales, quienes, en el
punto de partida, estaban en mejor posición para organizar sus estructuras corporativas de
acuerdo con la situación de libre comercio regional. En la medida en que las PyMEs han
accedido apenas marginalmente a las ventajas de la especialización regional, los beneficios
potenciales de la complementación intra-industrial se han distribuido de modo desigual y más
bien en términos regresivos.
En la opción de profundizar la Unión Aduanera, se trataría de atender, simultáneamente, dos

objetivos: i) el establecimiento del mercado ampliado (“el mercado interior”) como efectiva
señal de largo plazo y, ii) el establecimiento de condiciones de acceso equitativo de los socios al
mismo (“la cohesión interior”). Ahora bien, en el hipotético caso de que los países miembros de
la CAN o del MERCOSUR decidieran desarrollar efectivamente estos objetivos, no sería
suficiente con que completaran sus numerosos compromisos pendientes en materia comercial
(la armonización de restricciones no arancelarias, estándares fitosanitarios, procedimientos
aduaneros y regímenes especiales y la eliminación las perforaciones la inconsistencia de las
reglas de acceso). En la medida en que los efectos del proceso, tal como se ha venido
desarrollando, no han sido neutrales en términos de la distribución de costos y beneficios entre
los países asociados, las negociaciones deberían contemplar las diversas trayectorias nacionales
recorridas y la profundización de las asimetrías. Esto supondría un rediseño de los esquemas, no
sólo en la perspectiva de corregir sus déficit de implementación sino, fundamentalmente, con el
propósito de transformarlos en parte constitutiva de la solución a los problemas de falta de
crecimiento y equidad que sus sociedades enfrentan.
Esta nueva agenda positiva debería contener, al menos, los siguientes cuatro puntos. En primer
lugar, la revisión del arancel externo común (AEC). En la práctica, el AEC es inexistente, ya
que a través de decisiones unilaterales o consensuadas sus niveles han sido modificados y sus
efectos perforados. Incluso en aquellos casos en que sigue existiendo un mismo nivel para los
cuatro países socios, no opera efectivamente como una frontera comercial regional, por
deficiencias en los procedimientos aduaneros y por la ausencia de una regla de distribución de
su recaudación. En suma, siendo potencialmente un instrumento poderoso, el AEC no es en la
actualidad una señal efectiva para la construcción de una estrategia productiva a escala regional
y, por lo tanto, su renegociación es imperiosa. De hecho, en la medida en que la estructura
original del AEC ya no está vigente, se abre un espacio para diseñar otra con cierta racionalidad.
Podría rediseñarse el AEC en función de la generación de cadenas regionales de valor y
maximizando las oportunidades para el establecimiento de estrategias de especialización y
complementación productiva entre los países socios, atendiendo al mismo tiempo a la solución
de los problemas de competitividad y empleo.
En segundo lugar, la profundización del proceso de armonización de normas técnicas, tema que
tiene una importancia política central. La armonización de normas técnicas es clave para el
desarrollo de complementación productiva en productos diferenciados y éste es, precisamente el
espacio principal de actuación de las PyMEs. En tanto no se difundan suficientemente
estándares y reglamentos comunes o mutuamente reconocidos, difícilmente se consolide la
posibilidad de generar en el espacio regional cadenas de valor –vía cooperación horizontal o
vertical– entre PyMEs o entre PyMEs y grandes empresas (en particular, PyMEs como
proveedores de empresas internacionales).
En tercer lugar, el establecimiento de una cooperación monetaria y macroeconómica integral,

que vaya más allá del establecimiento de metas indicativas para acotar las fluctuaciones de las
paridades intra-zona, las que, dada la fragilidad financiera externa que suele afectar a estas
46
economías, probablemente sean ineficaces en situaciones de emergencia. Por lo tanto, sin dejar
de lado el establecimiento de mecanismos para atender emergencias, la coordinación
macroeconómica dentro del MERCOSUR debería atender más a la raíz de la inestabilidad
latente de estas economías, incluyendo espacios de cooperación monetaria y financiera. Uno de
estos espacios es el tratamiento al movimiento de capitales de corto plazo que son una fuente
poderosa de inestabilidad cambiaria dentro de la región. Es conocido que la regulación de los
capitales de corto plazo es más efectiva cuando es aplicada a escala de varios países en conjunto
porque, precisamente, tiende a limitar los efectos de contagio. De hecho, en la actualidad, los
países de la región están priorizando políticas de acumulación de reservas, lo que podría facilitar
la adopción de mecanismos comunes.
En cuarto lugar, una efectiva coordinación de políticas sectoriales y microeconómicas. Se trata

de pensar el espacio regional como un ámbito para el fortalecimiento de cadenas de valor, que
permitan ampliar las posibilidades y el horizonte de desarrollo de las PyMEs y negociar con las
empresas transnacionales –ya instaladas o nuevas- con el fin de maximizar los efectos de
encadenamiento y, de este modo, recomponer la densidad de la trama industrial. La
responsabilidad de este ámbito de acción es la generación de una oferta de bienes públicos
regionales –tales como un marco para favorecer la cooperación entre empresas, la dotación de
infraestructura o un sistema articulado de Investigación, Desarrollo e Innovación- que orienten
el planeamiento estratégico de una más adecuada inserción internacional de estas economías.
Esto supone coordinar acciones que promuevan la especialización intra-regional, el intercambio
de las “mejores prácticas”, la provisión de fuentes de financiamiento, la transferencia de
tecnología y la complementación de los esfuerzos de I+D.
La coordinación de políticas estructurales debería combinar enfoques de tipo vertical y de tipo

horizontal. En algunos casos, será necesario aplicar tratamientos sectoriales, bien sea para
orientar la reconversión de tramas ya instaladas sobre la base de especializaciones intra-zona,
bien sea para orientar el desarrollo conjunto de sectores “nuevos”. En otros, en particular con
relación a las PyMEs, se trata de maximizar las sinergias a escala regional de las políticas de
promoción de la competitividad y la incorporación de innovaciones y de las políticas de
desarrollo y capacitación empresarial. En todos los casos, se trataría de promover acciones para
la especialización y complementación en productos finales, para el desarrollo conjunto de
nuevos productos y adaptaciones, para asociarse en la explotación de nichos específicos, para
constituir alianzas de exportación y para maximizar las relaciones de aprovisionamiento en
sistemas internacionales de producción. Como parte integral, y decisiva, de estas acciones, es
necesario atender prioritariamente al financiamiento de estas políticas, asegurando el fondeo de
instrumentos específicos en el ámbito regional.
La puesta en marcha de una agenda de esta naturaleza probablemente requiera, mientras los
nuevos compromisos son negociados e instrumentados, la definición de un período de
transición, en el que rijan reglas consensuadas de administración del comercio intra-zona. Se
trataría de reemplazar la discrecionalidad actual, que genera tanto conflictos como
discriminaciones, por un conjunto de normas transparentes, más universales y con mayor
certidumbre respecto de su vigencia temporal y sus efectos. Por supuesto, se corren riesgos de
una probable “eternización” de estas medidas, lo que sería a todas luces contradictorio con el
espíritu central de esta propuesta. Sin embargo, el objetivo de una transición administrada es
evitar la lógica disruptiva de un proceso de liberalización comercial ejecutado sin la
correspondiente infraestructura institucional y normativa que contribuya a hacer madurar los
beneficios potenciales. En este caso, la administración temporal del comercio intra-zona, la
revisión de la estructura y niveles del AEC y la puesta en marcha de una coordinación profunda
de las políticas microeconómicas sólo adquieren sentido como parte integral e inescindible de
una nueva racionalidad para los proyectos de Unión Aduanera.
El patrón de distribución de los beneficios potenciales entre los socios es incierto, porque la
capacidad inicial de cada uno para aprovecharlas puede ser diferente y, porque, una vez en
47
marcha el proceso, la dinámica de especialización relativa puede generar nuevas asimetrías12.
Por esta razón, más allá de aquellos incentivos generales, los países, preventiva o reactivamente,
tienden a aplicar sus propias políticas de estímulo para aprovechar el mercado regional, tratando
de maximizar su porción relativa en las ganancias del bloque, aún a costa de violar el principio
de igualdad de condiciones de competencia. Europa enfrentó este dilema reglamentando las
ayudas estatales nacionales y transfiriendo parte de la política promocional y las políticas
redistributivas al ámbito comunitario; las Uniones Aduaneras de Sudamérica aún está lejos de
eso. Ciertamente, estas iniciativas requieren de un proceso de profundización normativa, lo que
supone la articulación de tres vías de acción: limpiar el campo de juego de las excepciones
introducidas unilateralmente, internalizar las normas acordadas y aún no hechas efectivas y
avanzar en los compromisos de coordinación de políticas sucesivamente establecidos y
postergados. Pero, la consecución de los efectos económicos esperados de un proceso virtuoso
de integración –crecimiento sustentable y equidad distributiva- requiere, además, del desarrollo
de específicas políticas estructurales a nivel regional.
NOTA FINAL
Los países latinoamericanos han dejado atrás ya hace tres o cuatro años una prolongada fase
recesiva, sosteniendo en la actualidad tasas de crecimiento elevadas. Las condiciones mundiales
jugaron a favor y en el año 2006 las exportaciones latinoamericanas se incrementaron 21%,
superando la ya alta variación registrada en el año anterior. En este contexto, el comercio intra-
regional creció aún más dinámicamente, especialmente en Sudamérica y en el MERCOSUR.
Desde el punto de vista institucional, en cambio, el panorama de la integración regional ha
mostrado, probablemente, menos luces que sombras. Si bien es cierto que el ingreso de
Venezuela al MERCOSUR y algunas iniciativas en los campos energético y financiero pueden
contabilizarse entre los hechos auspiciosos, este proceso sigue envuelto en una atmósfera de
conflictos de diversa naturaleza e indefiniciones estratégicas. La CAN, por su parte, está
atravesada por una coyuntura que muestra fuertes señales de diáspora –la salida de Venezuela,
la firma o las negociaciones de tratados de libre comercio con Estados Unidos por parte de
Colombia y Perú, el rechazo de Ecuador y Bolivia a estas decisiones-, por un lado, y algunos
signos de recomposición sobre diferentes y divergentes bases –la convocatoria a Chile, la
solicitud de adhesión de México, la apelación de Ecuador y Bolivia a reactivar negociaciones
con MERCOSUR-, por el otro.
Sin dudas, la negociación para la incorporación de Venezuela ha contribuido a revitalizar el

proceso institucional y político del MERCOSUR, sacudiendo la inercia conflictiva que
predominaba entre los viejos socios. En el corto plazo, además de restaurar cierto optimismo
sobre las potencialidades del bloque, su impacto principal parece haber sido jerarquizar y
delinear la agenda energética, abrir alguna posibilidad de mayor cooperación financiera entre
los países miembros y reclamar una mayor apertura de las instituciones regionales para la
participación social. No es poco para un proceso que arrastraba déficit en esas tres instancias;
apoyado en su condición de país mediano y excedentario en energía y finanzas públicas, su
ingreso ha desestabilizado los modos –a veces armónicos, a veces conflictivos- de conducción
del eje argentino-brasileño. Más a largo plazo, de todas maneras, el escenario estará dominado
por el impacto incierto –principalmente, sobre la economía venezolana- del proceso de
liberalización comercial con el nuevo socio y de la adopción por su parte del arancel externo del
bloque; no habría que descartar que se produjeran algunos efectos negativos y otros tantos
conflictos distributivos.
12
Ver Hinojosa Ojeda (en prensa) para una discusión sobre el patrón de especialización dentro del
TLCAN y la necesidad de políticas específicas para promover la convergencia real.
48
Si en el MERCOSUR se procesa de buen modo la incorporación de Venezuela como miembro
pleno, habrá un sustantivo salto de calidad institucional y la dinámica del bloque,
probablemente, no sólo facilite la profundización de los objetivos de la integración, sino
también la ampliación hacia nuevos socios. Como sea que se transite ese camino, ciertamente no
será del modo en que el proceso de integración lo ha hecho hasta ahora que se podrán
desarrollar tales objetivos. El actual conflicto con Uruguay alrededor de las negociaciones
comerciales con terceros tiene una de sus causas en la escasa o nula atención que el bloque puso
en las asimetrías entre los socios y en el aseguramiento de una distribución equitativa de los
beneficios y costos de la integración. Por supuesto que hay otras razones que, en cierto sentido,
le son exógenas: la estrategia norteamericana para forzar acuerdos comerciales bilaterales –una
especie de plan B después de la parálisis del ALCA- o la preferencia de algunos sectores
uruguayos por una apertura “a la chilena” tienen también gran influencia en este conflicto. Sin
embargo, la pasada opción argentina y brasileña por un MERCOSUR sin políticas
redistributivas y la presente debilidad estratégica han aportado lo suyo para que la renuncia de
Uruguay haya llegado a ser una opción probable.
Las Uniones Aduaneras de Sudamérica transitan desde hace algún tiempo por una fase de
reactivación de los intercambios comerciales y, al mismo tiempo, de fuerte rispidez en las
negociaciones y de conflicto e incertidumbre sobre las prioridades de su construcción
institucional. El renovado ímpetu comercial se fue dando –y continúa- de la mano de la
recuperación del nivel de actividad en todos los países socios, después de una prolongada fase
de crisis o estancamiento, según los casos. Sin embargo, la bonanza económica no ha traído
argumentos suficientes, ni ahora ni en anteriores etapas de crecimiento, para que los socios
definan y alcancen acuerdos estratégicos sobre las agendas de construcción interna y de
relacionamiento externo del bloque. Más aún, en la propia trayectoria económica del proceso de
integración, en la que ha predominado escasa voluntad de coordinación de políticas, pueden
encontrarse razones para explicar una parte importante de esa divergencia. En el caso del
MERCOSUR, por ejemplo, resulta paradójico que gobiernos con definiciones y agendas
políticas, sociales y económicas relativamente afines, en países con problemas y necesidades
similares, no puedan, (¿sepan?, ¿quieran?) hacer efectiva su retórica pro-integración.
Algunos sucesos recientes han reconfigurado esta fase de transición: sin que los problemas
anteriormente relevados se hayan resuelto o, al menos, encaminado, han aparecido nuevos
actores, nuevos ejes y nuevos conflictos. La emergencia de esta nueva dinámica ha alterado los
equilibrios políticos y las modalidades de liderazgo predominantes en la situación de impasse
previa; de todas maneras, no han agregado claridad a la definición del horizonte estratégico,
sino todo lo contrario. Se trata, por el momento, de una transición hacia un “no lugar”, con una
búsqueda más errática que eficaz de pretendidos objetivos comunes y, muchas veces, animada
más por criterios oportunistas y de conveniencia inmediata y particular que por enfoques de
estrategia regional. De hecho, la CAN atraviesa una coyuntura que la acerca a la fragmentación
o a convertirse en una red de ALC parciales; en el caso del MERCOSUR, el proceso de
integración se encuentra ya relativamente afirmado en una trama de relacionamientos y
estrategias económicas privadas y de compromisos políticos y diplomáticos que hace muy
improbable la opción de su disolución; pero, desde lo institucional, la situación actual podría ser
solventada con un acuerdo sin más pretensiones que la provisión de una política de libre
comercio regional.
49

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LA INTEGRACIÓN SUDAMERICANA EN PERSPECTIVA

La crisis que predominó en la mayoría de las economías sudamericanas entre finales de la

Con influencia y peso específico diverso, se combinan tres factores en la explicación de la

En este documento se analiza la situación actual de ambos esquemas de integración, enfatizando

1. Evolución histórica y comercial reciente del MERCOSUR

Gráfico I: Exportaciones del MERCOSUR

Las economías del MERCOSUR gestionaron la crisis a partir de un realineamiento cambiario

Gráfico II: Importaciones del MERCOSUR

La recuperación de la demanda interna ha estimulado el crecimiento de las importaciones; luego

Gráfico III: Participación de los socios en las exportaciones

2. El patrón de comercio y el impacto de las inversiones

La participación de las exportaciones intra MERCOSUR en el total de sus ventas externas

Gráfico V: Participación de las exportaciones y las importaciones

2.1. El perfil de especialización y los procesos de reestructuración intra-firma

La mayor interdependencia generada entre las economías del MERCOSUR no se circunscribió

La composición de las exportaciones regionales muestra diferentes sesgos relativos de

El análisis del contenido factorial y tecnológico de las exportaciones regionales lleva a

2.2. Las dificultades del proceso de complementación productiva

Después de más de quince años de funcionamiento, la construcción del MERCOSUR sigue

El caso de la política y la industria automotriz

Durante los noventa, se modificó la concepción de la política industrial en ambos países y se

La homologación por parte del MERCOSUR de estos regímenes sectoriales similares y la

Los cambios en la tecnología de producto y en la lógica de producción de las terminales

Las transferencias fiscales implícitas al sector de las empresas terminales en el régimen

2.3. La reversión del saldo en el comercio argentino-brasileño

Gráfico VI: Saldo Comercial entre la Argentina y Brasil 1995-2005

Fase del superavit argentino

Estas consideraciones y algunos conflictos sectoriales vinculados a rápidos y fuertes aumentos

3. Algunas dinámicas novedosas

3.1. La adhesión de Venezuela al MERCOSUR: ¿factor de integración o de

La firma del Protocolo de Adhesión de la República Bolivariana de Venezuela al MERCOSUR

La adhesión de Venezuela al MERCOSUR implica un incremento de un 13,2% en el PIB del

El ingreso de Venezuela al Mercado Común enfrenta, en el plano comercial, dos desafíos

En el caso de la liberalización comercial dentro del bloque, el Protocolo de Adhesión establece

En el plano político, la incorporación de Venezuela al MERCOSUR ha revitalizado la situación

Sin embargo, a pesar de su potencialidad, la discusión sobre la cooperación energética no ha

3.2. Las inversiones brasileñas en Argentina: ¿un nuevo eje de complementación

3.3. Fondos Estructurales y Foros de Competitividad: ¿un nuevo eje de coordinación de

Fondo de Convergencia Estructural del MERCOSUR

Los 11 proyectos aprobados son los siguientes:

• Solución del déficit habitacional de Paraguay: El Denominado "Mercosur Róga",

• Rehabilitación y mejoramiento de carreteras de accesos y circunvalación del Gran

• MERCOSUR - Habitat de Promoción Social, Fortalecimiento de Capital Humano

• Laboratorio de Bioseguridad y Fortalecimiento del Laboratorio de Control de

• Programa de Acción MERCOSUR Libre de Fiebre Aftosa: Se trata del único

• Problemas sociales en la frontera: Se llevará a cabo a través del Ministerio de

• Construcción de tramos de la ruta 26: Uruguay contará con alrededor de 5 millones

• Internacionalización de la especialización productiva - desarrollo y capacitación

• Sistema de Información del Arancel Externo Común: Presentado en el marco del

• Base de Datos Jurisprudenciales del MERCOSUR: Presentado por la Secretaría del

Foros de Competitividad MERCOSUR

A partir de estos diagnósticos se generaron tres pre-proyectos específicos:

• Programa de apoyo a las actividades dirigidas al aumento de la competitividad del

El programa intenta impulsar la complementación y especialización productiva con el objetivo

II. LA COMUNIDAD ANDINA DE NACIONES

Ya en la década del ochenta, la restricción al crecimiento instalada por la dinámica de

El énfasis en el proceso de liberalización comercial se profundizó aceleradamente a principios

Gráfico VII: Exportaciones de la Comunidad Andina

Gráfico VIII: Importaciones de la Comunidad Andina

La caducidad de los acuerdos preferenciales APTA y APTDEA (firmados entre EE.UU. y

Es evidente que el acceso preferencial al mercado norteamericano ha sido clave para el

Tabla I: Participación del comercio con EE.UU. en el total del

2. Tendencias del comercio y la inversión en la CAN