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지상파 방송 제작 자율성 강화를 위한 방안

지상파 방송 제작 자율성 강화를 위한 방안

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지상파 방송 제작 자율성 강화를 위한 방안언론연대 박영선방송이 정치권력으로부터 자유로울 수 없음을 극명하게 보여주고 있는 MB 정부 3년차이다.프로그램에 대한 간섭과 침해, 관제성격의 프로그램 제작 지시와 편성, 비판적 프로그램 불방, 시사보도 프로그램 폐지, 사회적 발언 MC 방송 하차 등 3년 내내 방송 제작 실무자들은 각종 통제와 압력에 자유로울 수 없었다.집권 후기에 들어가면서 정치권력의 직접적, 강제적 통제가 아니더라도 정권에서 지명한 낙하산 사장과 경영진들은 정부 정책에 대한 감시와 비판적인 프로그램에 대해 시청률, 적절성 등의 이유로 아이템 기획에서부터 감시와 통제적 검열이 일상화돼 제작진들의 숨통을 쥐어짜고 있다.또 방송제작 과정에서 정권비판적 프로그램 제작을 시도하거나 할 개연성이 높은 제작 실무자들은 어느 때라도 축출성 인사발령을 통해 제작을 중지시키고 있고, 방송사마다의 간판시사프로그램은 회사 간부들의 데스킹을 강화하기위해 조직을 개편하기도 한다.정권교체 이후 설령 민주적 시스템이 마련되어 사장과 경영진들이 제작과 편성에 있어서 민주성과 자율성을 보장한다고 해도 편성과 제작, 보도를 담당하고 있는 이들은 한국사회의기득권층이고 이들에 의해 방송이 좌우될 경우 정권으로부터의 통제가 약화된다 해도 기득권 논리를 옹호하는데 충실하고 편파적일 수 밖에 없다.또한 조중동 종편의 등장으로 인해 방송시장 경쟁이 심화되면서 정치권력에 의한 통제 이상으로 재벌과 자본권력에 의해 이후로의 제작 자율성은 한층 더 위축될 수 밖에 없는 상황이다.제작진들의 양심에 따라 제작되고 편성되는 자율적 방송 조직문화를 만들기 위해서는 정치권력으로부터의 독립에 따른 사장선임과 지배구조 개선, 공영방송의 안정적인 재원구조 마련 등이 중요한 사안이다. 또한 내외부로부터의 압력에 휘둘리지 않도록 제작 실무자에 대한 내적 자유와 제작 자율성을 철저하게 보장해야 한다.제작 자율성은 무엇보다 정치권력으로부터의 독립과 자본으로부터의 제도적인 독립이 우선되어야 확보될 수 있다고 판단되지만 제작자들이 자유롭게 취재 보도하고 제작할 수 있는내부적 장치 또한 마련되어야 한다.언론운동 진영과 시민사회 단체들은 오랫동안 방송사 프로그램의 문제점에 대해 지적하고토론해오고 있지만 감시적 효과는 유지되고 있으나 제작 현장에서의 실제적 효과는 극히 미약한 상황이다. 특히 제작 자율성 보장을 위한 장치들이 민주적으로 개선되지 않는다면 지난 3년의 ‘왜곡, 편파, 불공정, 아이템 누락, 의제설정 포기 등’ 이에 따른 시청자들의 피해는 정권의 부침에 따라 반복될 수밖에 없다.이번 토론회의 주요 주제는 제작 자율성을 강화를 위한 방안으로 방송의 정치적 독립, 자본권력으로부터의 독립이라는 광의의 대안보다 제작 실무자들의 자율성이 방송사 내부에서 실질적으로 개선시킬수 있는 장치들을 살펴보고 개선방안을 고민해보고자 한다. 이명박 집권이후 제작 자율성 침해에 대한 다양한 경로의 사례와 방송사 내적 민주주의와 자율성 보장을 위한 현재의 시스템을 살펴보고 이후 대안 마련을 위해 첫 논의를 시작해보고자 한다.
내적 언론자유와 제작 자율성
방송법은 방송의 자유와 독립을 보장하기위해 만들어진 법이다. 현행 방송법 제 1장 1조의목적에서 “이 법은 방송의 자유와 독립을 보장하고 방송의 공적 책임을 높임으로써 시청자의 권익보호와 민주적 여론형성 및 국민문화의 향상을 도모하고 방송의 발전과 공공복리의증진에 이바지함을 목적으로 한다” 며 법 취지의 근본 이유를 제시하고 있다.또 방송 편성의 자유와 독립을 확보하기 위해 방송법 제4조 4항으로 사업자로부터 제작자의 자율성을 보호를 위해 ‘편성규약’을 설치할 것을 법으로 명시해 놓고 있다.방송법 제4조(방송 편성의 자유와 독립)④ 종합편성 또는 보도에 관한 전문편성을 행하는 방송사업자는 방송프로그램제작의 자율성을 보장하기 위하여 취재 및 제작 종사자의 의견을 들어 방송편성규약을 제정하고 이를 공표하여야 한다.제작진들의 제작 자율성 보호를 위한 조치로 편성규약이 법안으로 명시된 배경은 방송의 독립성과 내적 자유 확보를 위해 1999년 방송사 노동조합이 연대 총파업을 통해 노조와 집권여당의 합의로 마련한 투쟁의 결과물이다. 당시 총파업은 방송사 노조 연합 차원으로 진행되었고 방송위원회의 독립성과 공영방송사 사장과 이사 선임시 인사청문회 제도 도입, 노사동수의 편성위원회와 편성규약 설치, 재벌·신문·외국자본의 방송진입 금지와 상업방송의 소유지분 제한이 주요 요구사항이었다.제작 자율성은 그동안의 이론으로는 내적 언론 자유의 하위의 개념이었으나 방송법 개정 투쟁으로 당당히 법적 지위와 보호를 받을 수 있게 되었다. 방송법 4조 4항으로 ‘방송프로그램 제작의 자율성’을 위한 조치로 ‘편성규약’을 의무적으로 마련해 공표하도록 한 것이다.언론자유에는 외적인 언론의 자유와 내적인 언론의 자유로 나눌 수 있다. 외적 언론 자유라함은 신문이나 방송사 외부로부터의 자유를 의미한다.
1)
 그것의 가장 대표되는 것이 정치로부터의 자유이다. 기존 한국 언론계는 그 민주화 과정에서 이외적인 언론의 자유를 획득하기 위한 투쟁의 역사였다. 이제 지금까지의 언론의 민주화 운동을 통한 성과를 바탕으로 획득해야 할 것은 바로 내적인 언론의 자유이다. 언론의내적인 자유라고 하는 것은 방송사 조직 내부로부터의 자유를 의미한다. 편집 종사자가 내적인 언론의 자유를 확보할 수 있는 효과적인 방법 중의 하나가 바로 발행인과 소유주를 포함한 경영진과의 편성에 관한 규약이다. 방송의 특성상 희소성과 공익성 때문에 방송은 소유권 및 재산권의 보장을 절대적으로 약속하는 자본주의 체제하에서도 방송사의 소유주의권한은 일정부분 제한되어야 한다. 이는 사회적 여론 형성의 기능을 촉진하는 공익성을 희
1) 언론의 내적 자유와 편성규약, 독일 방송사의 편성규약을 중심으로 (나낙균. 2004)
 
소한 자원인 방송의 주파수를 통해 국민의 이름으로 특정인에게 위탁하였기 때문이다.또 언론기관의 자유를 외적자유와 내적 자유로 나누어서 언론기관 설립의 자유, 경영의 자유, 취재 및 보도의 자유를 언론기관의 외적 자유로, 편집권 독립을 언론기관의 내적 자유로 구분하는 견해도 있다.
2)
 편집권
3)
에 비하여 내적 언론의 자유는 편집권의 향유 주체 규정에 있어서 허구적 경영권에의해 교란당하기 쉽지만 내적 언론자유는 명확하게 언론조직내부 ‘노동자의 권리’로 규정된다. 편집권은 법으로 제도화 할수 없는데 비하여 내적 언론자유는 ‘시민적 기본권’인 언론자유의 한 부분으로 기자들이 언론조직 내에서 향유하는 ‘주관적 기본권’으로 상정하기 때문에 법적으로 이론구성에 어려움이 없다. 편집권은 개념 자체가 추상적이기 때문에 주장의대상이 명확하지 않지만 내적 언론자유는 언론 조직의 내부의 질서를 상정하기 때문에 구체적이다.
4)
 내적 언론자유는 언론 조직 내부의 편집과 경영사이의 역학관계를 규율하는 논리를 대표한다고 할수 있다. 예컨대 소유와 경영의 분리, 편집 정책 결정권, 공동결정 행위, 언론기관내부 민주화 등은 모두 내적 언론자유에 포함되는 요소들이거나 그것과 동일한 내용을 갖는다.언론조직 내에서의 노사간 대등한 관계는 통상 언론노동자들의 노동조합 활동으로 추진된다. 편집 방침의 결정과 인사문제 및 예산의 결정 등 언론 조직의 기본정책에 관하여 노동자들이 경영측과 대등한 권력을 가지고 참여함으로써 이루어진다. 그러한 노사 동등 권력에입각한 민주적 의사결정은 공동결정이라는 용어로 불리며 ‘공동결정권’은 보통 법률이나 노사간 ‘단체협약’을 통해 확보된다.내적 언론자유를 바라보는 관점은 크게 체계이론적 관점
5)
, 헌법이론적 관점
6)
, 그리고 시민사회론적 관점의 세가지로 나뉜다. 이중 시민사회론적 관점에서 언론기관은 하나의 기업으로서 운영에 있어서 시장 논리를 완전히 탈피할 수는 없다 하더라도 사회적인 공익논리에따라 운영되어야 하는 공익기관으로 파악된다. 공적 기능을 수행하는 언론기관은 공익적인사항에 관한 취재, 보도, 논평 등을 통해 민주적 여론형성에 기여해야 한다. 언론은 이윤추구라는 욕망보다는 사회적 공익을 우선시하고 사회민주화를 지향하는 기관이기에 언론기관내부도 민주적 절차에 따라 조직되고 운영되어야 한다. 이 민주적 절차의 핵심적인 내용이바로 언론의 편집과 경영과 인사에 대한 일반 언론인들의 참여이다. 그리고 참여에 기초하여 언론내부에 민주적 질서를 구축하는 것이 바로 내적 언론자유이다
7)
.
2) 언론기관의 자유, 박선영. 헌법학연구 제7권 제3호. 20013) 편집권은 신문 제작 관정에서의 편집권만을 뜻하는 것이 아니라 방송에서의 편성권과 같은 의미로 보는 것이타당하다. (류한호, 방정배, 김승수 등)4) 언론의 내적 자유. 조재현 동아대학교 법과대학 교수. 공법학 연구 제 8권 제 3호5) 체계이론의 관점에서 편집은 경영의 일부로 간주. 편집의 독립성이나 내적 언론자유는 인정되지 않는다.6) 기존 헌법에 대한 소극적, 적극적 해석에 기초해 언론자유와 내적 언론자유 문제를 파악7) 언론의 자유와 민주주의(류한호. 커뮤니케이션북스. 2004)
시민사회론적 관점은 내적 언론자유와 언론인의 자율적 활동에 중요성을 부여한다. 경영자와 노동조합 혹은 제작 실무자 집단은 언론조직을 공동으로 운영해나가는 서로 대등한 공동결정권자로 인식된다. 그들은 자율적인 대화를 통하여 편집, 경영, 인사에 대해 합의를 통해언론조직을 운영해야 한다.경영자와 노동조합사이에 일어나는 충돌은 국가의 공권력이 개입에 의해서가 아니라, 당사자간 자율적이고 민주적인 대화를 통해 해결하는 것을 기본원칙으로 하고 있다. 또 편집자(실무자)가 발행인과 동등하게 헌법적인 언론출판의 자유를 향유하며 편집자가 누리는 내적언론자유는 발행인이 누리는 발행의 자유와 마찬가지로 제3자 효과를 가지는 것으로 해석된다. 따라서 언론인들의 자유로운 활동을 보장하기 위한 법적, 제도적 장치의 마련은 정당화 된다. 언론노동자와 경영자 사이의 자율적인 타협만으로는 내적 언론자유를 보장하기 위한 제반 조건들을 갖추기가 어려우며 따라서 그들 사이의 관계를 입법을 통해 제도적으로보장하는 것이다. 입법의 목적은 언론조직의 편집영역이 내외부적인 세력들로부터의 가해져오는 간섭이나 압력을 배제하기 위한 제도적 장치를 만들어 내는데 있다. 물론 국가권력의언론에 대한 부당한 간섭 또한 당연히 배제된다.방송에 있어서 내부적 자유는 신문의 자유로부터 출발한 개념이 방송의 경우에 원용된 것으로서 프로그램 형성에 관여하는 방송 소속원에게 프로그램 책임자에 대하여 법적으로 보장되는 형성의 자유 내지 확신의 보호를 제도화하려는데 그 중점이 있다. 따라서 방송의 내부적 자유는 방송사 내에서 편집 영역의 제도적 독자성을 보장하고 그들에게 편집에 관계되는방송사의 경영결정에도 참여시키는 방도를 마련함으로써 달성된다.좁은 의미에서 방송의 내부적 자유란 저널리즘의 직업 윤리내지 신분법의 제도화이다. 그중심에는 신문 내지 방송사의 경영측과 편집부문 대표자간 계약상의 합의 또는 협정에 의해기자와 제작 실무자들의 자유 영역을 보장하고 상호간의 분쟁 조정 방법을 미디어 기업내부에서 제도화하는 것으로 ‘편집규약’의 형태가 존재한다.
8)
 시민사회론적 관점인 방송사 경영자와 노동조합 등 제작 실무자 집단이 언론사를 공동으로공동결정권자로의 협의체가 단체협약과 공정보도를 위한 노사합의 기구, 본부장 및 국장에대한 평가제도와 임명 과정에 대한 참여권, 예산 수립과 배정에 대한 참여권이다.편성(Programming)의 개념은 학문적으로 정의하기란 쉽지 않다. 학자들마다 다양하게 정의하고 있고 대략 광의의 편성과 협의의 편성으로 나누어진다.따라서 편성이라는 말은 편집과 유사한 말로, 굳이 정의를 내린다면 방송사항의 종류, 내용,분량 및 배열에 관한 결정행위 및 그 결정행위의 결과라고 할 수 있을 것이다. 이것은 프로그램을 구성하고 완성시키는 행위의 전 기능을 모두 포함하는 것으로 내용에 대한 제반조건과 송출에 대한 일체의 배열 및 운행까지를 전부 표현한 것이라 할 수 있다.방송의 경우는 광의의 편집 혹은 편성은 방송프로그램의 명칭, 성격, 분량, 배치 같은 것을
8) 오스트리아 언론법규와 ORF 편집규약. 방송법제도론 (박용상. 1988.11.15. 교보문고. )
 
계획하는 행위(program planning)부터 그 계획의 구체화인 실제적 제작행위(programproduction), 그리고 운행과 송출을 포함하는 처리행위(transmission or execution)까지 포함한다. 즉 편집이란 프로그램을 구성하고 완성시키는 행위의 전 기능을 다 포함하는 것으로, 내용에 대한 제반조건과 송출에 대한 일체의 배열 및 운행까지를 전부 포함한다.
9)
그러나 방송의 ‘편성’이라는 용어는 좁게 해석하면 편성본부나 편성국 등에서 수행하는 업무 즉방송프로그램의 방송순서를 결정하는 일을 말한다.방송법상 편성규약이라 할 때 그 편성의 의미는 조직구조로 보면 편성본부나 편성국, 편성부 등에서 수행하는 업무에 한정되지 않는다. 그것은 프로그램의 제작, 편집과정 전반과 기자들의 뉴스취재와 제작·보도, 뉴스아이템 선정행위, 앵커나 아나운서의 뉴스 관련 코멘트나뉴스 배열순서, 뉴스 영상제작과정 전반을 말하는 것으로 조직상 편성본부와 제작본부 그리고 보도본부의 업무 전체를 말한다.
10)
 방송사 경영진들이 전가의 무기로 활용하는 ‘편성권은 회사에 있다’는 주장은 모순된 것이다. 세계 어느 나라 언론 사전에도 편성권이란 개념은 없다. 2차대전 후 일본의 신문자본이언론 노동자를 배제하고 독단 경영을 하기 위해 도입한 편집권 개념을 한국의 방송이 편성권이란 이름으로 각색한 것이다. 언론학자들과 법학자에 의하면 편성권이란 ‘실존하지 않는허위개념’이자 추상적 개념이라는 것이 정설이다.
11)
제작자율성을침해하는다양요인들     
제작 자율성을 침해하는 주요 원인은 외부적 요인과 내부적 요인이 복합적으로 작용된다.청와대나 정치권력, 자본권력에 요청에 의한 내부적 침해도 있을 수 있고, 내부적으로 어떤요인에 의해서 자율성을 통제하는 경우도 있다.정치권력을 가진 정당이나 정치인, 국회의원은 방송사 사장 선임에는 직접적 영향력 행사가어렵지만 자신들이 추천한 이사들을 통해 집권여당이라면 방송사 사장을 정하는데 결정적역할을 할수 있다. 또 지상파 방송의 경우 어떤 경로로든 입법권자의 집중 감시 대상이고,공영방송의 경우에는 예산에 대한 심의 의결 권한과 공적 재원인 수신료 인상도 국회의 권한이기에 그들에 대한 비판의 잣대는 균형을 잃을 가능성이 높다. 그래서 폭력적인 ‘날치기’를 날치기라 표현하지 못하고 ‘강행처리 나 공방’으로 완화시키거나 왜곡해 표현하기도 한다.또 방송통신심의위원회나 방송통신위원회는 정치적 하청 심의를 통해 방송사에 대한 권고나시정 조치를 취하면서 제작자들의 방송 취지를 훼손하고 이후 자기검열을 강화하게 만든다.공권력 자체가 내부의 제작 자율성을 위축시키기도 한다. 검찰이나 경찰이 수사목적을 위해방송사에 진입을 시도하거나 수사력을 동원해 제작된 프로그램과 제작진들을 괴롭히거나 앞으로 방송될 프로그램에 대해 정보형사를 동원해 염탐 하면서 위협하기도 한다.
9)김,     
방송매체론     
,법,1981,pp.285-286     
10) 류한호, 앞의 글, p. 911) 방송편성규약의 한계와 개정 방향 연구 (양문석. 2003. 12. 전국언론노동조합)
인    
대    정치권력(정당)     방송통신위원회    방송통신심의위원회    행정부(감사원,국세청,     국정등)     검찰(경찰)     사법부(재판)     자본권력(재벌,업)     주    이익집단    종교집단등    회    장    장    (),데스()     
국세청과 감사원, 국정원 등 행정기구를 통한 당초 일정에 없는 특별한 조치들은 방송사를 통제하기 위한 압박이자 감시이다. 이런 경우 경영진과 구성원 전체에 대한 부담스런 압력으로 조직차원의 위축적인 몸사리기가 제작이나 보도 기획 등에 심대하게 영향을 미치기도 한다.또 방송 광고시장의 가장 큰 손인 재벌 기업 광고와 방송사 운영에 핵심 기반인 재정의 문제는 경영진의 입장에서는 그 어떤 가치보다 우선될 수 있어 제작 자율성을 훼손하기도 한다. 종교집단과 이해집단도 시사프로그램의 취재와 제작, 방송 송출을 저지하기위해 재판부를 끌어들이기도 하고 실제적인 물리력을 동원해서 제작을 방해하기도 한다.내부적 제작자율성을 침해할 수 있는 내부적 대상으로는 최고 의사결정 기구인 이사회와 사장, 본부장, 국장, 팀장 등 데스크이다.제작 자율성을 침해해왔거나 간섭할 가능성이 있는 외부적 요인은 당사자나 집단은 반드시내부의 간부들이나 게이트 키핑 과정의 결정권자를 거치게 되어있다. 내부 요인만으로도 제작 자율성은 침해 받을 수 있으나, 외부 요인은 내부 요인을 거쳐야만 영향력을 행사할 수있다. 물론 개인 제작 실무자인 기자와 피디에 대해서 직접 통제와 압력을 가하는 경우는기자 스스로 이를 방어할 수 있어야 하고, 개인이 감당할 수 없는 간섭과 침해는 조직적 차원에서 방어권을 행사해야 한다.
<제작 자율성 침해 요인>이명박 정권 하 시사보도프로그램 장악과 제작 자율성 훼손 경로
지난 2011년 5월 김동준은 이명박 정권 출범 이후 벌어진 탐사보도 프로그램에 대한 탄압유형을 ①방통심의위-방통위-이사진의 공조 ②사장 임명 반대 투쟁 후의 징계 ③정기개편및 조직개편 ④내부심의 ⑤공권력의 물리력 행사 등 다섯 가지로 나누었다. 또 탄압의 방식및 구체적인 조직 내 권력 행사 방식에 대해서는 다음과 같은 경로를 그렸다.
12)
12) 이명박 정부의 탐사보도 프로그램 탄압 사례조사 및 분석(김동준. 공공미디어연구소 연구실장. 2011.5. 49p)

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