BID

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Proyecto de Cooperacin CEPAL/BID/IFPRI

COSTA RICA: IDENTIFICACIN DE LA COMBINACIN DE INVERSIONES PBLICAS MS APROPIADA DURANTE EL PERODO DE TRANSICIN HACIA LA ENTRADA EN VIGENCIA DEL CAFTA

Informe final de consultora

___________________ Este documento fue elaborado por Rafael Celis, Consultor del proyecto Cooperacin Tcnica no Reembolsable TN/SF-9142-RG, BID-CEPAL, Proyecto de Desarrollo Rural en Centroamrica, en el marco del CAFTAAnlisis de Impactos y Opciones de Poltica para Inversiones en Infraestructura, bajo la direccin de la CEPAL-Mxico. El IFPRI contribuy en el desarrollo de esta investigacin, en especial en la parte metodolgica. Las opiniones expresadas en este documento son de exclusiva responsabilidad del autor y no necesariamente coinciden con las de las instituciones y/o las de sus pases miembros. Esta versin fue presentada y discutida en seminarios nacionales en cada pas de Centroamrica y en un Taller Regional en Tegucigalpa, entre octubre y noviembre de 2007.

iii NDICE RESUMEN EJECUTIVO..............................................................................................................1 1. Introduccin................................................................................................................................5 2. Revisin de la literatura sobre inversin pblica rural en el pas .........................................8 2.1 Revisin de trabajos realizados y sus limitaciones............................................................8 2.2 Principales cuellos de botella fsicos e institucionales identificados .............................10 2.2.1 Panorama general .......................................................................................................10 2.2.2 Red vial.........................................................................................................................15 2.2.3 Acueductos y alcantarillados......................................................................................19 2.2.4 Escuelas y colegios.......................................................................................................24 2.2.5 Telefona, internet y electricidad ...............................................................................26 2.2.6 Hospitales y centros de salud......................................................................................28 2.2.7 Conclusin....................................................................................................................29 3. Marco conceptual y metodolgico ..........................................................................................30 3.1 Marco conceptual ...............................................................................................................30 3.2 Medicin del tiempo de acceso a la infraestructura........................................................32 3.3 Medicin del impacto del acceso a la infraestructura sobre el bienestar de los hogares ....................................................................................................................................................44 4. Datos ..........................................................................................................................................51 4.1 Inventario de infraestructura............................................................................................51 4.2 Encuesta nacional de ingresos y gastos (ENIG) ..............................................................59 4.3 Bases georeferenciadas ......................................................................................................61 5. Estructura del empleo e ingreso rural y acceso a servicios ..................................................63 5.1 Impacto de la infraestructura en el nmero de horas trabajadas .................................63 5.1.1 Relaciones entre variables ..........................................................................................63 5.1.2 Emparejamiento o Propensity Score Matching........................................................64 5.1.3 Anlisis de regresin ...................................................................................................65 5.2 Impacto de la infraestructura en la proporcin de horas dedicada a cada actividad .67 5.2.1 Relaciones entre variables ..........................................................................................67 5.2.2 Emparejamiento o Propensity Score Matching........................................................68 5.2.3 Anlisis de regresin ...................................................................................................71 5.3 Impacto en el ingreso .........................................................................................................74 5.3.1 Relaciones entre variables ..........................................................................................74 5.3.2 Emparejamiento o Propensity Score Matching........................................................76 5.3.3 Anlisis de regresin ...................................................................................................78 5.4 En resumen .........................................................................................................................80 6. Impacto de la inversin pblica sobre los ingresos rurales..................................................82 6.1 Tipos de inversin pblica en infraestructura rural que generan los mayores efectos ....................................................................................................................................................82 6.2 Anlisis de las complementariedades de diferentes tipos de infraestructura ..............88 7. Estrategias para arreglos institucionales ...............................................................................88 8. Conclusiones .............................................................................................................................90

iv NDICE DE CUADROS Cuadro 1 ACCESO A AGUA POTABLE: DOS REALIDADES.................................................20 Cuadro 2 POTENCIAL DE GENERACIN ELCTRICA DE COSTA RICA (MW)................28 Cuadro 3 EJEMPLO DE INFORMACIN RECOPILADA SOBRE INVERSIONES................52 Cuadro 4 MONTO DE LOS PROGRAMAS DE INVERSIN PBLICA EN INFRAESTRUCTURA RURAL ...........................................................................................59 Cuadro 5 INFORMACIN CONTENIDA EN EL ATLAS COSTA RICA 2004........................62 Cuadro 6 HORAS PROMEDIO TRABAJADAS POR EL HOGAR SEGN .............................63 Cuadro 7 CAMBIO EN EL NMERO DE HORAS TRABAJADAS POR EL HOGAR COMO RESULTADO DE TENER ACCESO A MS TIPOS INFRAESTRUCTURA (Emparejamiento Kernel a/).................................................................................................64 Cuadro 8 CAMBIO EN EL NMERO DE HORAS TRABAJADAS POR EL HOGAR COMO RESULTADO DE TENER ACCESO A MS TIPOS DE INFRAESTRUCTURA (Emparejamiento Uno a Uno a/)..............................................................................................64 Cuadro 9 ESTIMACIN DEL EFECTO DE DIVERSOS TIPOS DE INFRAESTRUCTURA SOBRE ...................................................................................................................................66 Cuadro 10 PERFIL DE HORAS QUE DEDICA EL HOGAR A DIFERENTES ACTIVIDADES ................................................................................................................................................67 Cuadro 11 CAMBIO EN LA PROPORCIN DE HORAS DE TRABAJO DEDICADAS A VARIOS TIPOS DE ACTIVIDAD COMO RESULTADO DE TENER ACCESO A MS TIPOS DE INFRAESTRUCTURA (Emparejamiento Kernel a/) .........................................69 Cuadro 12 CAMBIO EN LA PROPORCIN DE HORAS DE TRABAJO DEDICADAS A VARIOS TIPOS DE ACTIVIDAD COMO RESULTADO DE TENER ACCESO A MS TIPOS DE INFRAESTRUCTURA (Emparejamiento Uno a Uno a/)....................................70 Cuadro 13 EFECTO DE DIVERSOS TIPOS DE INFRAESTRUCTURA SOBRE LA PROPORCIN DE HORAS DEDICADAS A DIFERENTES ACTIVIDADES.................72 Cuadro 14 REGRESIONES TOBIT CON ESPECIFICACIONES ALTERNATIVAS ...............73 Cuadro 15 INGRESO PROMEDIO POR TIPO DE ACTIVIDAD, NMERO ...........................74 Cuadro 16 INGRESO PROMEDIO POR TIPO DE ACTIVIDAD, TIPO DE .............................75 Cuadro 17 EFECTO DE UN INCREMENTO EN EL NMERO DE TIPOS DE INFRAESTRUCTURA SOBRE EL GASTO PER CPITA DEL HOGAR (Emparejamiento Kernel a/) ....................................................................................................76 Cuadro 18 EFECTO DE UN INCREMENTO EN EL NMERO DE TIPOS DE INFRAESTRUCTURA SOBRE EL GASTO PER CPITA DEL HOGAR (Emparejamiento Uno a Uno a/) .............................................................................................77 Cuadro 19 RESULTADOS DEL EMPAREJAMIENTO KERNEL a/ PARA EVALUAR EL EFECTO MARGINAL DE VARIOS TIPOS DE INFRAESTRUCTURA SOBRE EL GASTO PER CPITA DEL HOGAR ...............................................................................77 Cuadro 20 RESULTADOS DEL EMPAREJAMIENTO UNO A UNO (Nearest Neighbor Matching a/) PARA EVALUAR EL EFECTO MARGINAL DE.....................................78 Cuadro 21 RESULTADOS DE LA ESTIMACIN DE LA ECUACIN (24)............................79 Cuadro 22 PARTICIPACIN EN ACTIVIDADES (MODELO PROBIT EFECTOS MARGINALES EVALUADOS EN LOS VALORES PROMEDIO DE CADA VARIABLE) ..........................................................................................................................81 Cuadro 23 EFECTOS TOTALES ..................................................................................................82 Cuadro 24 RESULTADOS DE LAS SIMULACIONES ..............................................................83

NDICE DE GRFICOS Grfico 1 MATRIZ DE ACCESIBILIDAD..............................................................................33 Grfico 2 TIEMPO DE ACCESO A ESCUELAS.........................................................................35 Grfico 3 TIEMPO DE ACCESO A COLEGIOS .........................................................................36 Grfico 4 TIEMPO DE ACCESO A VAS PRINCIPALES .........................................................37 Grfico 5 TIEMPO DE ACCESO AL MERCADO (Capital de distrito con ms de siete mil habitantes) ..............................................................................................................................38 Grfico 6 TIEMPO DE ACCESO AL MERCADO (Capital de distrito con ms de 10.000 habitantes) ..............................................................................................................................39 Grfico 7 TIEMPO DE ACCESO AL MERCADO (Capital de distrito con ms de quince mil habitantes) ..............................................................................................................................40 Grfico 8 TIEMPO DE ACCESO A HOSPITALES.....................................................................41 Grfico 9 TIEMPO DE ACCESO A CLNICAS ..........................................................................42 Grfico 10 TIEMPO DE ACCESO A GENERADORES ELCTRICOS ....................................43 Grfico 11 PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA ESTRATGICA REGIN BRUNCA...............................................................................................................................53 Grfico 12 PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA ESTRATGICA REGIN PACFICO CENTRAL .............................................................................................................................54 Grfico 13 PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA ESTRATGICA REGIN CHOROTEGA .......................................................................................................................55 Grfico 14 PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA ESTRATGICA REGIN HUETAR NORTE...................................................................................................................................56 Grfico 15 PROYECTOS DE INVERSIN PBLICA ESTRATGICA REGIN HUETAR ATLNTICA .........................................................................................................................57 Grfico 16 ANLISIS DE SENSIBILIDAD DE LAS SIMULACIONES ANTE DIFERENTES ESCENARIOS DE TASA DE DESCUENTO, VIDA TIL DE LA INFRAESTRUCTURA, TASA DE ACCESO Y NIVEL DE CONFIANZA DE LAS REGRESIONES a/ .................85 Grfico 17 SIMULACIONES DE LOS EFECTOS DE INVERSIONES EN INFRAESTRUCTURAS EN ZONAS DONDE SE PRODUCEN PRODUCTOS SENSIBLES ...........................................................................................................................87

vi LISTA DE SIGLAS ALBA ARESEP ASADAS ASE-TLC ATT AyA BM BCIE CAAR CBA CCSS CENIFE CEPAL CGE CNE CNFL CNP CONAFIN CONAVI DD DGAC DR-CAFTA EBAIS ENIG ESPH FONAFIFO GAM GSM HSBC ICE ICT IDA IFAM IFPRI INA INEC INTEL IP IPC ITCR JUDESUR: Alternativa Bolivariana para Nuestra Amrica Autoridad Reguladora de los Servicios Pblicos Asociaciones Administradoras de Acueductos Rurales Asociacin para el Estudio Jurdico del TLC Sigla en ingls de Promedio de Tratamiento sobre el Tratado Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados Banco Mundial Banco Centroamericano de Integracin Econmica Comits Administradores de Acueductos Rurales Canasta Bsica Alimentaria Caja Costarricense de Seguro Social Centro Nacional de Infraestructura Educativa Comisin Economica para Amrica Latina y el Caribe Equilibrio General Computable (siglas en ingls) Comisin Nacional de Emergencias Compaa Nacional de Fuerza y Luz Consejo Nacional de Produccin Consejo Nacional de Financiamiento Externo Consejo Nacional de Vialidad Diferencia en diferencias Direccin General de Aviacin Civil Tratado de Libre Comercio entre Repblica Dominicana, Amrica Central y los Estado Unidos de Norteamrica (siglas en ingls) Equipos Bsicos de Atencin Integral en Salud Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos Empresa de Servicios Pblicos de Heredia Fondo Nacional de Financiamiento Forestal Gran rea Metropolitana de San Jos Sistema Global para Comunicaciones Mviles (siglas en ingls) Corporacin Bancaria Hong Kong y Shangai (siglas en ingls) Instituto Costarricense de Electricidad Instituto Costarricense de Turismo Instituto de Desarrollo Agrario Instituto de Fomento y Asesora Municipal Instituto Internacional de Investigacin sobre Polticas Alimentarias (siglas en ingls) Instituto Nacional de Aprendizaje Instituto Nacional de Estadstica y Censos Corporacin de Electrnicos Integrados (siglas en ingls) Protocolo de Internet (siglas en ingls) ndice de Precios al Consumidor Instituto Tecnolgico de Costa Rica Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur de la Provincia de Puntarenas

vii LANAMME MEP MIDEPLAN MINAE MMV MOPT MW NAFTA OMS OPS PSM PIB PNUD RACSA SCN SENARA TLC UCR VPN WAP Laboratorio Nacional de Materiales y Modelos Estructurales Ministerio de Educacin Pblica Ministerio de Planificacin Nacional y Poltica Econmica Ministerio del Ambiente y Energa Marco Muestral de Viviendas Ministerio de Obras Pblicas y Transportes Megavatios Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (siglas en ingls) Organizacin Mundial de la Salud Organizacin Panamericana de la Salud Tcnica estadstica de emparejamiento (siglas en ingls) Producto Interno Bruto Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Radiogrfica Costarricense, S.A. Sistema de Cuentas Nacionales Servicio Nacional de Aguas Subterrneas Riego y Avenamiento Tratado de Libre Comercio Universidad de Costa Rica Valor Presente Neto Punto de Acceso Inalmbrico (siglas en ingls)

RESUMEN EJECUTIVO El presente Informe Tcnico Final acerca de las inversiones en infraestructura rural, ms apropiadas para aprovechar el CAFTA y disminuir posibles efectos adversos, fue preparado como parte de los trabajos de la cooperacin BID-CEPAL-IFPRI, Proyecto de Desarrollo Rural en Centroamrica en el marco del CAFTA Anlisis de Impactos y Opciones de Poltica para Inversiones en Infraestructura. El estudio busca servir de instrumento para el diseo, discusin y aprobacin de la agenda de implementacin del DR-CAFTA en Costa Rica, un conjunto de leyes, buscando minimizar los costos y potenciar las oportunidades relacionadas con este tratado. Sus objetivos especficos son los siguientes: Revisar los estudios del impacto de la provisin de servicios de infraestructura rural sobre el ingreso de los hogares y la reduccin de la pobreza del pas. Hacer un inventario de los programas de inversin pblica en infraestructura rural existentes. Obtener informacin georeferenciada sobre la provisin de infraestructura rural, incluyendo tiempos de viaje a las capitales cantonales y provinciales, a la carretera ms cercana, al puerto ms cercano, as como acceso a electricidad, agua, telfono pblico y mercados. Evaluar el impacto de un mejor acceso a la infraestructura pblica rural sobre el bienestar de los hogares rurales. Para ello se utilizan herramientas economtricas, incluyendo regresiones y tcnicas de emparejamiento. Por ltimo, analizar polticas que estimulen la innovacin institucional a fin de promover inversiones en infraestructura en las reas rurales donde el costo, la falta de informacin o el riesgo inhiban la iniciativa privada. Los estudios de infraestructura en Costa Rica ponen nfasis en los aspectos macroeconmicos, as que no ha sido posible encontrar estudios del impacto especfico de la provisin de infraestructura rural sobre el ingreso de los hogares y la reduccin de la pobreza en el pas. No obstante, la literatura examinada y las entrevistas con funcionarios de diversas instituciones arrojan una idea ms precisa y tambin general de la inversin pblica en infraestructura en el pas. Es posible afirmar que el rengln adolece de tres grandes fallas estructurales: bajo nivel de inversin, atomizacin de las inversiones y obstruccin de las decisiones en la materia. Entre las causas de estas fallas se han podido identificar otros problemas tambin estructurales: dficit fiscal, retencin ilegal de los fondos recaudados con destino a infraestructura y dbil capacidad de gestin de las instituciones relacionadas. Adems de estos obstculos se han identificado cuellos de botella fsicos e institucionales en reas especficas: fallas estructurales en la tercera parte de la red vial, insuficiencia de la infraestructura educativa y de salud, mal estado de acueductos rurales y municipales que propicia el desperdicio y la contaminacin de agua potable y el dficit alarmante de tratamiento de aguas residuales, desaprovechamiento de la capacidad instalada en telefona fija, baja calidad de la telefona celular, escasa cobertura de servicios de internet y dficit de generacin elctrica. Los cuellos de botella fsicos e institucionales para la provisin de infraestructura rural revelan a su vez una paradoja: por una parte se acepta que los recursos para atender las

2 necesidades de infraestructura son insuficientes, y por la otra hay evidencia de incapacidad de las instituciones para ejecutar los pocos fondos que se les asignan en el presupuesto. Algunas consecuencias de esta paradoja son las siguientes: La credibilidad del gobierno se ha erosionado ante los ciudadanos. La ingobernabilidad (desobediencia de fallos constitucionales) se ha puesto en evidencia. La infraestructura existente se est sobreutilizando. La competitividad del pas se est poniendo en riesgo. Ante el nfasis macroeconmico de la concepcin de la inversin y los cuellos de botella fsicos e institucionales, es importante contar con instrumentos que determinen con mayor precisin las relaciones costo-beneficio de las inversiones, en especial sus complementariedades como instrumentos dinamizadores y efectivos para mejorar el nivel y la distribucin del ingreso de hogares y empresas. En este sentido resultan alentadores los esfuerzos de la actual administracin de Costa Rica por regularizar los flujos de gasto hacia infraestructura y crear un sistema nacional para jerarquizar, racionalizar y mejorar la eficiencia de las inversiones pblicas. El anlisis economtrico practicado confirma que, a medida que se incrementa el acceso a ms tipos de infraestructura, aumenta el nmero de horas trabajadas por hogar y se estimula la reasignacin de la fuerza de trabajo de actividades agrcolas a actividades no agrcolas principalmente salariales, lo que se traduce en un incremento del ingreso per cpita de los hogares, beneficio que sera mayor si stos aumentasen su capital humano y su dotacin de activos fsicos. Especficamente, el acceso a ms infraestructura incrementa el nmero de horas trabajadas por el hogar rural, desde alrededor de 10 horas por semana cuando pasa de acceder de 2 a 3 tipos de infraestructura, hasta 48 horas cuando pasa de no tener acceso, o slo tener un tipo de infraestructura, a acceder a los 4 tipos de infraestructura analizados. Esto subraya el hecho de que la combinacin de inversiones es lo que produce los mejores efectos sobre las horas trabajadas por el hogar rural. La combinacin de telfono y agua es la que parece tener el mayor efecto en este aspecto: 21.5 horas ms por semana. A medida que el hogar rural accede a ms tipos de infraestructura, la proporcin de horas de trabajo dedicadas a actividades agrcolas disminuye, mientras la de horas de trabajo en actividades no agrcolas aumenta; esta proporcin aumenta todava ms cuando el acceso a vas de comunicacin es ms rpido. Adems, son las actividades salariales las que captan ms horas de trabajo, reflejando el hecho de que en las zonas rurales de Costa Rica ocurre un proceso de formalizacin de las relaciones entre trabajadores y empleadores. Por ejemplo, cuando el hogar rural pasa de 1 a 3 tipos de infraestructura, su proporcin de horas dedicadas a actividades agrcolas disminuye 42 puntos porcentuales; el acceso telefnico en el hogar rural disminuye la proporcin de horas de trabajo dedicadas a actividad salarial agrcola; los servicios de agua y electricidad incrementan la proporcin de horas dedicadas a actividades salariales agrcolas y disminuyen la de actividades no salariales agrcolas. La interaccin de mercado y agua disminuye la proporcin de horas de trabajo dedicadas a actividad salarial agrcola e incrementa la dedicada

3 a actividad no salarial no agrcola; la interaccin de mercado con electricidad aumenta la actividad salarial agrcola y disminuye la actividad no salarial no agrcola. Otros resultados indican que el incremento del gasto per cpita del hogar rural como resultado de acceder a ms tipos de infraestructura va desde cerca de 5.000 1 colones cuando el hogar pasa de uno a dos tipos de infraestructura, hasta un poco ms de 23.000 colones cuando pasa de uno a cuatro tipos de infraestructura. La evaluacin del efecto marginal de varios tipos de infraestructura sobre el gasto per cpita del hogar indica que el efecto mayor proviene del acceso a telfono: entre 6.000 y 7.000 colones ms de ingreso per cpita promedio, aproximadamente. El retorno per cpita a infraestructura es considerable y proviene principalmente de electricidad y telfono. Se mantiene consistentemente positivo dentro de un rango amplio de simulaciones de sensibilidad en tasas de descuento, proporcin de hogares con acceso a los diferentes tipos de infraestructura, vida til de las inversiones y validez o significancia estadstica. Otro resultado interesante es la complementariedad de telfono y agua en el efecto positivo sobre el ingreso de los hogares rurales, mientras que la mayor complementariedad en los retornos a las inversiones se da en la combinacin de telfono y electricidad. Ambos resultados confirman la importancia de discutir las decisiones de apertura en los mercados de telecomunicaciones y generacin elctrica con realismo y objetividad, minimizando las discusiones estriles de tipo puramente ideolgico. El anlisis de las zonas productoras de bienes sensibles al DR-CAFTA encuentra resultados similares, lo cual fortalece los argumentos para que la agenda complementaria priorice la inversin en infraestructura en dichas zonas. Igualmente importante es desarrollar arreglos institucionales para su provisin. Estas metas se pueden lograr de diferentes formas, las cuales incluyen las siguientes: Privatizacin; desconcentracin; descentralizacin, y contratacin externa. La crisis de infraestructura del pas debe atacarse con urgencia pero sin adoptar una frmula nica. No se trata de escoger entre centralizacin y descentralizacin, entre privatizacin y nacionalizacin, ni entre megaproyectos y proyectos de pequea escala. Es ms sensato contar con un men de opciones y decidir las combinaciones y proporciones que ofrezcan las mayores posibilidades de xito segn el tipo de infraestructura y la realidad de las instituciones participantes y de los sectores y comunidades de inters. En el caso de la red vial, donde la responsabilidad ya est compartida por ley entre las municipalidades y el poder ejecutivo central, tiene sentido acelerar el traslado de fondos a las municipalidades con buen historial de ejecucin de obras e incluso permitirles que atiendan la red nacional; es decir, descentralizar, manteniendo la responsabilidad de la autoridad central sobre
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519 colones equivalen a 1 dlar. Primer semestre de 2007.

4 obras en municipalidades con historial de ejecucin menos bueno. En cualquier caso, es imperativo iniciar programas eficaces de capacitacin de funcionarios pblicos en todas las fases de los proyectos, desde la identificacin hasta la evaluacin, pues el rezago y la creciente necesidad de nuevas obras de infraestructura as lo demandan. En el caso de electricidad, telefona e internet es impostergable flexibilizar las restricciones que impiden a las instituciones pblicas relacionadas hacer las inversiones con la celeridad requerida; pero tambin es necesario reconocer que, dada la magnitud de las inversiones y el rpido desarrollo tecnolgico de estos servicios, es igualmente imperativo abrir espacio al sector privado. La inversin privada puede concurrir en diversas formas, desde la compra de bonos respaldados con la infraestructura existente y la creacin de fondos fiduciarios, pasando por la contratacin y la concesin de obra pblica, hasta la participacin en libre competencia; es decir, una combinacin de desconcentracin, contratacin externa y privatizacin. En un sistema democrtico altamente plural como el costarricense, lograr el consenso es difcil y ms difcil est resultando definir objetivos claros y establecer agendas de implementacin para un periodo de transicin antes de la eventual entrada en vigencia del DRCAFTA. Estas dificultades hacen ms lento el ritmo de cambio en el corto y mediano plazos. Por otra parte, los contextos local e internacional estn experimentando cambios difciles de ignorar. La reciente decisin de Costa Rica de establecer relaciones diplomticas con la Repblica Popular China y el inters manifiesto del gobierno chino en participar en grandes inversiones, el establecimiento de algunos de los bancos ms grandes del mundo (HSBC, Citibank, Scotiabank y otros) en el pas, el creciente inters de grandes corporaciones multinacionales (INTEL, Procter & Gamble, Hewlet Packard y Walmart, entre muchas otras) para establecerse o ampliar operaciones y los flujos crecientes de inversin extranjera directa en busca de utilidades cada vez ms difciles de obtener en un mundo globalizado, todo eso ofrece una oportunidad sin precedentes para explorar el men del opciones y definir el papel del Estado. Para ello es preciso que el entusiasmo por atraer a estos actores sea balanceado con razonamientos claros: El papel del gobierno debe incluir una supervisin clara: estableciendo metas e incentivos especficos, definiendo criterios de xito para las partes y seleccionando contratistas segn sus reales calificaciones. Equipos independientes de planificacin deben responsabilizarse de analizar cada problema de infraestructura en detalle, definir las opciones segn criterios que incluyan la eficiencia operacional, cronogramas y plazos razonables y un manejo presupuestal que estipule criterios de riesgo y premios y multas por cumplimiento e incumplimiento. Los usuarios deben estar representados en el proceso. Debe estar claro que la recuperacin del financiamiento depender del pago de los usuarios y muy poco de subsidios. Si bien es cierto que mejorar la infraestructura rural es costoso, ignorarla resultar ms costoso an.

1. Introduccin Durante el ltimo ao, el Tratado de Libre Comercio entre la Repblica Dominicana, Amrica Central y los Estados Unidos de Norteamrica (DR-CAFTA) ha sido ratificado por los congresos de los respectivos pases. El DR-CAFTA sigue siendo uno de los temas polticos ms debatidos. Por desgracia, el debate sobre el impacto del DR-CAFTA sigue siendo alimentado por percepciones ms que por el anlisis riguroso de los hechos. Con frecuencia se hacen valoraciones incorrectas de las experiencias de otros pases con tratados similares, como el TLC entre Chile y los Estados Unidos de Norteamrica y el de este ltimo con Mxico y Canad (NAFTA). En Costa Rica, probablemente donde ms se ha debatido el DR-CAFTA, se han hecho mltiples intentos por profundizar el anlisis del texto firmado. La administracin del presidente Pacheco (2002-2006), ante la presin de grupos opositores y la imposibilidad de lograr la aprobacin de la legislacin fiscal previa al Tratado, nombr una Junta de Notables para que analizara e informara al pas de manera objetiva sobre sus ventajas y desventajas, despus de haberlo firmado.2 La Academia de Centroamrica ha realizado estudios y organizado foros de

Los resultados del trabajo de esta Junta se recogen en la publicacin Informe Final de Carcter General no Vinculante al Presidente de la Repblica sobre el Tratado de Libre Comercio entre Centroamrica, Repblica Dominicana y Estados Unidos de Amrica. Comisin de Notables: Alvar Antilln Salazar, Franklin Chang Daz, Rodrigo Gmez Lobo, Gabriel Macaya Trejos, Guido Villalta Loaiza. 16 de setiembre de 2005 San Jos, Costa Rica

6 discusin.3 En el ao 2004, la Universidad de Costa Rica comision a profesores e investigadores de varias disciplinas para que analizaran el texto del tratado, divulgara los resultados y organizara discusiones pblicas sobre ellos. Ms recientemente, la Rectora de esa misma universidad form una Comisin especial sobre roces constitucionales del TLC con un grupo de abogados. Otro grupo de profesionales, algunos de la misma Universidad de Costa Rica, miembros de la Asociacin para el Estudio Jurdico del TLC (ASE-TLC), impugn todos los argumentos de la Comisin de la Rectora.4 La Sala Constitucional ha acogido dos consultas de inconstitucionalidad, una de la Defensora de los Habitantes y otra de un grupo de Diputados, cuyas pretensiones desestim. El estudio de Monge, Lora y Gonzlez (2004) encontr que, a nivel de ocho dgitos, Costa Rica tiene una ventaja comparativa revelada en 267 partidas arancelarias agrcolas y agroindustriales frente al resto del mundo. Pero para ingresar en los Estados Unidos enfrenta barreras arancelarias y no arancelarias en 136 de esas partidas, las cuales incluyen lcteos, plantas y frutas comestibles, semillas, preparaciones de carne y pescado y azcar procesado. De esas 136

Entre las actividades y publicaciones de la Academia de Centroamrica se pueden citar las siguientes: Charlas de Formacin Econmica para Jvenes Economistas, Amigos y Asociados de la Academia de Centroamrica, 2005-2006: La sin razn de la "renegociacin" Alberto Trejos, 20 de abril de 2006. El rompecabezas del CAFTA-DR, Wilburg Jimnez 23 de Noviembre de 2005. Economa Costarricense y el Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos Eduardo Lizano F. y Grettel Lpez C. (editores), Serie Libro Anual, 2003. Charlas de Formacin Econmica para Periodistas, 2005-2006: TLC: Aprobacin, Implementacin y Agenda Complementaria, Anabel Gonzlez, 25 de agosto de 2005. Panorama para la aprobacin del TLC con Estados Unidos en el 2005, Anabel Gonzlez, 27 de enero de 2005. Charlas de Formacin Econmica para Asesores Legislativos, 2005-2006: Poltica Exterior de Costa Rica y TLC con los Estados Unidos. Principales temas del TLC con los Estados Unidos, Eduardo Lizano y Ronulfo Jimnez, 24 de Junio 2005. Panorama para la aprobacin del Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos en el 2005, Anabel Gonzlez, 18 de Febrero de 2005. Economa Costarricense y el Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos, Serie Libro Anual, Eduardo Lizano F. y Grettel Lpez C. (editores), 2003. El TLC de Centroamrica, Repblica Dominicana y los EE.UU.: qu dice?, y cules son las opciones?, Ronulfo Jimnez, Serie Documentos de la Academia, 15 de Septiembre de 2005. Tratado de Libre Comercio entre Centroamrica y los Estados Unidos de Amrica: crticas e interrogantes, comentarios y respuestas, Eduardo Lizano Fait, Documentos, 14 Setiembre de 2005. El Tratado de Libre Comercio entre Repblica Dominicana, Centroamrica y los Estados Unidos de Amrica, la Iglesia Catlica y otras iglesias, Eduardo Lizano, Documentos, 13 Julio, 2005. Retos y oportunidades para los sectores agropecuario y agroindustrial de Centroamrica ante el Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos, Ricardo Monge G., Miguel Lora S. y Claudio Gonzlez V., Documentos, 9 Mayo de 2004. El Tratado de Libre Comercio entre Centroamrica y los Estados Unidos de Amrica, Eduardo Lizano y Anabel Gonzlez, Documentos, 7, abril de 2003. 4 Los textos publicados son los siguientes: Debe Costa Rica aprobarlo? TLC con Estados Unidos, Contribuciones para el Debate, Mara Flrez-Estrada / Gerardo Hernndez (Eds.) Universidad de Costa Rica, 2004. Roces Constitucionales del Tratado de Libre Comercio entre Repblica Dominicana, Centroamrica y los Estado Unidos (TLC), Universidad de Costa Rica, Comisin Especial sobre Roces Constitucionales del TLC, 2007. Respuestas a los Supuestos Roces Constitucionales del TLC Planteados por Asesores de la Rectoria de la UCR, Esteban Agero y 22 abogados ms, San Jos, Costa Rica, Asociacin para el Estudio Jurdico del TLC, Mayo 2007.

7 partidas, Estados Unidos incluy 65 y Costa Rica 125 en las listas respectivas que negociaron como parte del DR-CAFTA.5 En las discusiones pblicas sobre el DR-CAFTA han sido considerados sensibles los productos en cuya economa participan proporciones importantes de pequeos y medianos productores. Los productos considerados sensibles son: carne de cerdo, cuartos traseros de pollo, arroz, productos lcteos, aceites, carne de res, papas frescas y cebolla. Todos ellos subrayan la importancia de encontrar frmulas para que, en este nuevo paso hacia la globalizacin, Costa Rica aproveche al mximo las oportunidades que se le abren, contarrestando la desigualdad en la distribucin del ingreso. El presente estudio pretende contribuir al anlisis de las polticas y otras medidas que permitan hacer frente en forma adecuada a los retos econmicos y sociales planteados por el DRCAFTA. En particular, el estudio ofrece un instrumento para el diseo, discusin y aprobacin de la agenda de implementacin, y un conjunto de leyes para minimizar los costos y potenciar las oportunidades aparejados al DR-CAFTA. Sus objetivos especficos fueron los siguientes: Revisar los estudios del impacto de la provisin de infraestructura rural sobre el ingreso de los hogares y la reduccin de la pobreza en el pas. Hacer un inventario de los programas de inversin pblica en la infraestructura rural existente. Obtener informacin georeferenciada sobre la provisin de infraestructura rural, incluyendo tiempos de viaje a las capitales cantonales y provinciales, a la carretera ms cercana, al puerto ms cercano, as como acceso a electricidad, agua, telfono pblico y mercados. Evaluar el impacto de un mejor acceso a la infraestructura pblica sobre el bienestar de los hogares. Para ello se utilizan herramientas economtricas, incluyendo regresiones y tcnicas de emparejamiento. Por ltimo, analizar polticas que estimulen la innovacin institucional a fin de promover inversiones en infraestructura en las reas rurales donde el costo, la falta de informacin o el riesgo inhiban la iniciativa privada. El documento est organizado de la siguiente manera: en el captulo 2 se sintetizan los resultados de la revisin de literatura sobre el tema y se identifican y describen cuellos de botella fsicos e institucionales; en el captulo 3 se describe el marco conceptual y metodolgico del estudio; en el captulo 4 se valoran las bases de datos utilizadas; los captulos 5 y 6 contienen los resultados de las estimaciones economtricas; el captulo 7 plantea ideas para arreglos institucionales y el captulo 8 recoge las conclusiones.

La lista costarricense completa contiene ms de 900 partidas arancelarias.

8 2. Revisin de la literatura sobre inversin pblica rural en el pas 2.1 Revisin de trabajos realizados y sus limitaciones De acuerdo con Celis (2006b), no ha sido posible identificar estudios del impacto de servicios de infraestructura rural sobre el ingreso de los hogares y la reduccin de la pobreza en Costa Rica. Esto no significa, por supuesto, que el pas ignore la relacin entre ambos,sino que los diseadores de poltica y los acadmicos se circunscriben a deducir que si ms infraestructura se traduce en menores costos de transaccin, mayor productividad, mayor competitividad y mayor crecimiento econmico, el impacto sobre el ingreso de los hogares y la reduccin de la pobreza estar garantizado y ocurrir de manera prcticamente automtica. Esta idea es, desde luego, debatible, y no exclusiva de Costa Rica. En su revisin de literatura sobre temas emergentes en polticas de infraestructura, Estache (2004) encuentra que en los ltimos 15 aos se publicaron ms de 150 artculos en ingls, francs y espaol y al menos otro tanto qued sin publicar sobre efectos macroeconmicos de la infraestructura. El boom de esta literatura es resultado de los avances conceptuales asociados con la nueva teora del crecimiento y de las discusiones sobre polticas regionales que estos mismos avances han estimulado. En referencia a la relacin de la infraestructura con las Metas de Desarrollo del Milenio, el mismo Estache (op. cit.) apunta que: Los debates tanto acadmico como de poltica sobre las Metas de Desarrollo del Milenio han sido la fuente de cierta frustracin para los especialistas en infraestructura. Excepto por el caso del agua y del saneamiento y en alguna medida de las telecomunicaciones, hay una sensacin de que las metas no logran reconocer la relevancia del transporte ni de la energa en la lucha contra la pobreza. Esto se debe en parte a que hay muy poco conocimiento sobre la relacin bsica entre la provisin de infraestructura y el ingreso de los hogares. Tan slo existen dos estudios que establecen esta relacin: Komives y otros (2003), para 15 pases alrededor del mundo, y Estache y otros (2002), para pases latinoamericanos. 6 El estudio de Komives y otros (2003) 7 ciertamente establece esta relacin, mas no en el sentido del impacto de la infraestructura sobre el ingreso de los hogares, sino como correlacin entre ese nivel y el nivel de cobertura de los servicios de infraestructura; por lo tanto, sus resultados no son adecuados para deducir formalmente el impacto del uno sobre el otro. Nakasone y Torero (2005) identifican alguna literatura sobre el impacto positivo de la infraestructura rural sobre el bienestar de los hogares rurales, pero constatan que los estudios disponibles no presentan evidencia de los mecanismos causales.8 Observan tambin que la literatura ha privilegiado el anlisis de inversiones en rubros especficos de infraestructura (i.e. caminos, telefona), prestando poca atencin a su impacto distributivo.9 Agregan que, con
Traduccin y cursivas nuestras. El nico pas de la regin del DR-CAFTA incluido en este estudio es Nicaragua. 8 Citan como ejemplos estudios del Banco Mundial (1994), Lipton y Ravallion (1995), Jimenez (1995) y Van de Walle (1996). 9 Citan como ejemplos a Howe (1984), Binswanger, Khandker y Rosenzweig (1993), Goldstein (1993), Jacoby(1998), Lebo y Schelling (2001).
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9 excepcin de algunos estudios, no hay evidencia clara de la complementariedad de la inversin en infraestructura.10 Finalmente, advierten que se desconoce a partir de qu punto aparecen retornos a escala decreciente en la medida en que hay factores que impiden el desarrollo del potencial mximo de la inversin. El ya citado estudio de Estache 11 describe los mecanismos a travs de los cuales las recientes reformas de varios pases de Amrica Latina en provisin de infraestructura pueden afectar a los pobres en los niveles macro y micro. El estudio se centra en la participacin del sector privado que tales reformas han estimulado, pero admite que la evidencia disponible para el anlisis es todava escasa. Su conclusin es que, en relacin con los pobres, hay tres aspectos macroeconmicos importantes: (i) el impacto de la privatizacin y otras reformas en la provisin de servicios de infraestructura, (ii) el empleo y (iii) la composicin del gasto pblico. En cuanto al primero destaca que la remocin de cuellos de botella de infraestructura contribuye al crecimiento de toda la economa, pero advierte que la importancia de esta relacin, especialmente entre infraestructura y productividad, sigue siendo materia de debate. En cuanto al empleo, puntualiza que hay un impacto de corto plazo a travs del empleo asociado a la construccin de las obras mismas, impacto que mejora poco o no mejora respecto de obras pasadas, pues el sector privado genera menos empleo que el sector pblico. En el largo plazo, el efecto sobre el empleo ocurre en las actividades directa o indirectamente estimuladas por la nueva infraestructura. Finalmente, la composicin del gasto pblico plantea desafos ms complejos. Es obvio que la participacin del sector privado y la disminucin de los subsidios del Estado mejoran las finanzas pblicas. Pero lo que puede hacer la diferencia para los pobres es la reorientacin del ahorro resultante, dependiendo de si el nuevo gasto es progresivo o regresivo. Al respecto se citan estudios sobre Colombia, donde la reorientacin del gasto a subsidios al consumo de servicios de agua, alcantarillado, electricidad y gas, son menos progresivos que el gasto pblico en salud, educacin y programas rurales. Resultados similares se encontraron para los subsidios a la electricidad en Honduras, donde los menos pobres acaparan la mayor parte del beneficio. Estos son efectos de la provisin y acceso a la infraestructura sobre el crecimiento econmico y la distribucin intersectorial del ingreso que tambin deber ser considerados. Desde la perspectiva micro, para Estache los aspectos relevantes tienen que ver con el acceso a los servicios por quienes no los tienen y la capacidad de pago de quienes s los tienen. Es el tema de si el sector privado desatiende sectores de poblacin que no le reportarn utilidades atractivas o si sus tarifas llegarn a ser tan altas que excluyan a los ms pobres y estimulen el mercado negro y el acceso ilegal. Es notorio que esta perspectiva no incluya los impactos del acceso a la infraestructura sobre el nivel y distribucin del ingreso y el empleo de los hogares.

Las excepciones incluyen los estudios de Canning y Bennathan (2000), Fan and Hazell (1999), Zhang and Fan (2000), Fan et al. (2000a), Fan et al. (2000b) y Fan et. al (2002) para India y China, y Escobal y Torero (2000). 11 Este estudio analiza con cierta profundidad los casos de Guatemala y Honduras, entre otros pases latinoamericanos.

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10 En ausencia de estudios especficos, Celis (op. cit.) revisa regularmente la cobertura del tema en los Informes Estado de la Nacin (1996 a 2006) y concluye que, efectivamente, en Costa Rica el enfoque del tema est determinado por las consideraciones macroeconmicas. En la siguiente seccin se recogen varios datos y reflexiones de dichos informes y de otros documentos, los cuales ilustran el punto.

2.2 Principales cuellos de botella fsicos e institucionales identificados 2.2.1 Panorama general La revisin de literatura y las entrevistas con funcionarios de diversas instituciones permiten afirmar que la inversin pblica en infraestructura en Costa Rica adolece de tres fallas estructurales: bajo nivel de inversin, atomizacin de las inversiones y obstruccin de las decisiones de inversin. La falla mayor es el bajo nivel de inversin, el cual no guarda relacin con la evolucin demogrfica y econmica del pas ni con las metas de desarrollo de las distintas administraciones. En el Segundo Informe Estado de la Nacin (1996) ya se sealaba que: en los ltimos 15 aos, la poblacin creci en ms de un milln de personas, la produccin nacional es casi 7.000 millones de colones mayor que la de 1980 (descontada la inflacin) y se exportan 1.500 millones de dlares ms por ao. Sin embargo, desde entonces casi no ha habido construccin de nuevas carreteras, y 85% de las existentes estn deterioradas; los hospitales tienen menos camas que hace diez aos, y los puertos y aeropuertos no dan abasto. En los prximos aos el ICE deber invertir cientos de millones de dlares para mantener y mejorar los servicios de electricidad y telecomunicaciones. La competitividad alcanzada por el pas demanda que las actividades econmicas dispongan de infraestructura moderna, pero el Estado, fuente tradicional de financiamiento, no cuenta con dinero propio, y se avizoran pocas posibilidades de conseguirlo en el exterior. Este sealamiento se volvi tema recurrente en los informes subsiguientes: Quinto Informe Estado de la Nacin (1999): en lo que concierne a infraestructura, el pas ha venido acumulando un dficit sustancial desde la dcada de 1980. En el perodo se duplic la poblacin y se quintuplic el volumen de comercio, pero no se han construido obras pblicas importantes, ni siquiera se le ha dado un mantenimiento apropiado a las existentes. Sptimo Informe Estado de la Nacin (2001): del lado negativo hay que apuntar la reduccin, por segundo ao consecutivo, en la formacin bruta de capital como porcentaje del PIB, lo que compromete, al menos en lo inmediato, las posibilidades de crecimiento. Adems, como resultado de las dificultades fiscales, la inversin pblica en infraestructura mantiene un rezago, a pesar de los incrementos en aos recientes. Dcimo Informe Estado de la Nacin (2004): En los aos del 2001 al 2003, la inversin en infraestructura represent un porcentaje decreciente del PIB, siempre menos del 1%. Decimosegundo Informe Estado de La Nacin (2006): Entre los aspectos en los que no se logr

11 avanzar destaca la fuerte reduccin del gasto en inversin social y en infraestructura, que compromete las posibilidades de generar crecimiento en el futuro. La segunda falla estructural es la atomizacin de las inversiones. El Cuarto Informe Estado de la Nacin (1998) seal: Aunque en la definicin de polticas todas las instituciones coinciden en la necesidad de mejorar las condiciones de vida de la poblacin, la mayora de los proyectos se caracterizan por atender necesidades urgentes de grupos sociales particulares o focalizados espacialmente. No existen proyectos de desarrollo de gran impacto y perspectiva regional, como el Proyecto de Infraestructura de la Zona Norte promovido en la dcada de 1980 en los cantones fronterizos. La tercera falla estructural es la obstruccin de las decisiones de inversin y, peor, los intentos de evitarlas. Esto ha producido la erosin de la confianza de la ciudadana y de la autoestima de las instituciones pblicas. El Quinto Informe de Estado de la Nacin (1999) volvi al tema: en informes anteriores sobre el estado de la nacin se han consignado las dificultades que tiene el pas para adoptar polticas que lo orienten en definitiva hacia objetivos altos de desarrollo humano sostenible. Esas dificultades tienen que ver con su compleja organizacin social y poltica: un sistema de balances y contrapesos en el cual las fuerzas se neutralizan recprocamente, a veces para producir resultados nulos. Si a menudo es difcil la adopcin de polticas coyunturales, lo es an ms la de polticas de Estado y de largo plazo. Aunque a veces se logre resolver los asuntos del da, la solucin de los grandes problemas tiende a aplazarse. Baste mencionar el dficit de infraestructura, la contaminacin de la cuenca del ro Grande de Trcoles, la disposicin de desechos slidos en la Regin Metropolitana, todo lo cual va desgastando la confianza de los ciudadanos en el funcionamiento efectivo de las instituciones nacionales. Entre las causas de estas fallas estructurales se han podido identificar a su vez otros problemas tambin estructurales: el dficit fiscal, la retencin ilegal de los fondos recaudados y la dbil capacidad de gestin de las instituciones. Destaca el recurrente dficit fiscal, que en Costa Rica ha creado un crculo vicioso. El gobierno procura contrarrestarlo mediante bonos, cuya colocacin impone altas tasas de inters y plazos cortos para hacerlos atractivos a los inversionistas. Esto aumenta la deuda pblica interna y los pagos diarios que el Gobierno debe hacer a los tenedores, que son mayoritariamente instituciones pblicas. Como resultado, el crculo tiende a cerrarse sobre el gobierno y el resto de sus obligaciones. En el pasado, el Estado dej de invertir en educacin, infraestructura y salud por sus deudas; los altos intereses encarecen los prstamos de vivienda y absorben recursos del financiamiento de actividades productivas. Los compromisos de la deuda interna tienen postrado al Estado costarricense (Segundo Informe Estado de la Nacin, 1996). A pesar del dficit fiscal, la base tributaria de los Estados es inferior a la que debieran tener, dado su nivel de desarrollo. Sin recursos fiscales, la inversin social y la construccin de la infraestructura requerida son imposibles (Noveno Informe Estado de la Nacin, 2003). No hay duda de que el flanco ms dbil de la economa costarricense es el fiscal. Como se ha reiterado, la recaudacin tributaria, equivalente a 13% del PIB, una de las ms bajas de Amrica Latina, es notoriamente insuficiente para apoyar las tareas del Estado en el desarrollo nacional. La acumulacin de dficits fiscales a lo largo de los aos ha llevado al pas a una situacin

12 insostenible, en la que el servicio de la deuda absorbe casi el 25% del gasto total del Gobierno en el 2003. En el 2004, casi la mitad de los ingresos del Gobierno se destin al pago de la deuda pblica. El servicio total de la deuda ascendi a cerca de 1.150 millones de dlares, un aumento de 217.1 millones de dlares con respecto al 2003 debido a una mayor amortizacin del principal a cambio de bajas tasas de inters internacionales. Si a estos elementos coyunturales se aaden aspectos de carcter ms estructural, como los histricamente bajos niveles ahorro interno (menos del 8% del PIB en la ltima dcada) que determinan reducidos niveles de inversin privada interna, por una parte, y la creciente incapacidad del Estado para financiar la inversin pblica en infraestructura y generar capacidades humanas, por la otra, la conclusin es que la solvencia del pas para financiar su desarrollo sigui deteriorndose en el 2004 (Decimoprimer Informe Estado de la Nacin, 2005). Segundo, retencin ilegal de los fondos recaudados. Este problema es resultado de las presiones creadas por el dficit fiscal y consiste en que an los fondos autorizados en los presupuestos de las instituciones pblicas suelen no ser desembolsados por el Ministerio de Hacienda para ejecutar las obras. El caso ms sonado es el de la red vial: En el 2001 se aprob un impuesto a los combustibles para elevar en casi 100% el monto para construccin y reparacin de carreteras. Pero debido a la presin fiscal, el Ministerio de Hacienda slo gir en el 2002 un 38,4% de los casi 10.000 millones de colones recaudados para obras municipales. En el 2003 esta proporcin descendi a 21,9% (Dcimo Informe Estado de la Nacin, 2004). Tambin ha habido casos de retencin indebida de gastos de inversin de ministerios clave, como el de Transportes (giros y transferencias al CONAVI), y los giros a las municipalidades para obras de infraestructura impostergables, segn quedaron en balances sumas multimillonarias no ejecutadas y que sirvieron para adquirir bonos del Gobierno y del Banco Central. Algo similar sucedi con la Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS), cuya carencia de hospitales, dispensarios, clnicas y medicinas es notoria, en perjuicio de las personas de menores ingresos. El incremento del presupuesto de casi todas las dependencias ha sido holgado. Es hora de invertir bien los recursos adicionales sin descuidar la estabilidad.12 Tercero, a lo anterior se agrega dbil capacidad de gestin de las instituciones. El caso de la red vial tambin es ilustrativo de esta debilidad: A pesar del mejoramiento del mantenimiento rutinario, el carpeteo de la red vial y la construccin de algunos puentes y obras de descongestionamiento del trnsito urbano en 2001, y el avance del puente sobre el ro Tempisque, financiado y ejecutado por el gobierno de Taiwn, no hubo progresos notorios en obras mayores de infraestructura. De acuerdo con el criterio de la Contralora General de la Repblica, existen graves problemas gerenciales en esta esfera de la gestin pblica, que se reflejan en inconsistencias entre planes y presupuestos, inversiones incompletas, deficiencias en control de calidad e incumplimiento de procedimientos. El mecanismo de concesin de obra pblica, como alternativa para financiar y ejecutar proyectos, ha encontrado innumerables obstculos, muchos de ellos tambin de orden gerencial, al punto de que, de dieciocho proyectos impulsados desde 1998 a la fecha, slo uno, la gestin interesada del
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La Nacin, abril 16, 2007

13 Aeropuerto Internacional Juan Santamara, ha iniciado operaciones (Octavo Informe Estado de la Nacin, 2002). El Ministerio de Obras Pblicas y Transportes (MOPT) subejecuta entre 19% y 32% de su presupuesto anual. Su capacidad institucional de planeamiento, ejecucin y supervisin es escasa y, lo que es ms grave, ha mostrado incapacidad para aprender de sus propios errores en la materia. Obras clave que estaban pendientes de finalizar hace diez aos, hoy se mantienen en la misma condicin, como la carretera Costanera Sur... Si bien la red bajo responsabilidad del MOPT comprende las carreteras ms importantes del pas, las vas nacionales, stas son slo el 23% de la red total. El restante 77% es de vas cantonales bajo responsabilidad de los correspondientes municipios. Slo el 3% de la red cantonal se encuentra en buen estado, el 28% en regular y el 69% en mal estado. Aunque una ley aprobada en el 2001 asign una fuente permanente de recursos a la red cantonal, las municipalidades han recibido una parte muy pequea debido a recortes de presupuesto y al giro tardo de los fondos. La solucin de este problema, como la de tantos otros, pasa por el arreglo de la situacin fiscal, que permita al Gobierno girar a los municipios los recursos que por ley les pertenecen. Se requiere tambin simplificar y racionalizar los trmites y capacitar tcnicamente a los gobiernos locales para planificar y administrar las obras. Sobre esto ltimo, en el 2002 la Universidad de Costa Rica y el IFAM iniciaron un programa de apoyo (Dcimo Informe Estado de la Nacin, 2004). Hacia la solucin de los cuellos de botella en inversin pblica en infraestructura El actual Gobierno de scar Arias estimul el crecimiento del gasto pblico, el cual se aceler a partir de mayo del 2006.13 En este ambiente han resurgido iniciativas para fortalecer la infraestructura elctrica del pas. El Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) recurre ahora a novedosos mecanismos de financiamiento para captar recursos en el mercado financiero y as ejecutar obras de alta prioridad. Las nuevas obras son realizadas por fideicomisos privados con participacin de inversionistas nacionales y extranjeros.

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La Nacin, enero 23, 2007

14 El ICE se compromete a comprar la energa producida por las nuevas plantas en trminos suficientes para cubrir los costos y el beneficio de los dueos; adems de aportar los terrenos y los estudios de viabilidad de los proyectos. La administracin de la construccin es ejecutada por los fideicomisos, de acuerdo con reglas establecidas por el ICE. El mecanismo ha sido muy exitoso, como lo muestran los proyectos hidroelctricos de Peas Blancas y Cariblanco. 14 El esfuerzo ms importante de la administracin Arias por remediar los recurrentes problemas de inversin en infraestructura es la suscripcin del Contrato con la Ciudadana Sector Coordinacin Gubernamental - Perodo 2007-2010, que busca crear un sistema nacional de inversin pblica para priorizar, racionalizar y mejorar la eficiencia de las inversiones pblicas. El contrato incluye las siguientes metas: Publicar en el primer semestre del 2007 un Decreto Ejecutivo de la Presidencia de la Repblica para la creacin del Plan Nacional de Inversin Pblica. Ejecutar a partir del 2008 el Plan Nacional de Inversin. Publicar en el primer semestre de 2007 un Decreto Ejecutivo de la Presidencia de la Repblica fijando prioridades y procedimientos en materia de Cooperacin Internacional (tcnica y financiera). Crear en el ao 2007 una base de datos en materia de cooperacin internacional. Simplificar y agilizar en el ao 2007 los procedimientos para la gestin de la cooperacin (incluida en la Agenda de Cooperacin Internacional). Crear y aprobar en el ao 2007 un manual de procedimientos (incluida en la Agenda de Cooperacin Internacional). Identificar en el ao 2007 mesas de donantes y otros instrumentos de cooperacin hacia Costa Rica. Extender durante los aos 2007 y 2008 el Sistema de compras CompraRed a todas las entidades del Poder Ejecutivo y a las instituciones con mayor volumen de compras. Homologar durante los aos 2007-2008 el proceso de capacitacin en compras pblicas.

El economista Fernando Herrero Acosta hace una descripcin objetiva del mecanismo en el artculo Modelo para respaldar muchos proyectos de infraestructura y realizar inversiones financieras (La Nacin, 4 de septiembre, 2005). Herrero va ms all y propone explorar un nuevo mecanismo para financiar la nueva inversin del ICE mediante la titularizacin de las represas y otras obras de infraestructura ya construidas. El economista sugiere que este sistema de financiamiento puede extenderse al resto del sector pblico para financiar en parte las grandes necesidades de inversin pospuestas por ms de una dcada, como la autopista al puerto de Caldera. Y agrega: Las ventajas de este alternativa no se agotan en los beneficios que puede generar para el ICE. Fideicomisos como los propuestos permitiran ofrecer al mercado financiero nacional e internacional un producto de alta seguridad para inversionistas institucionales como los fondos de pensiones, que veran con buenos ojos este tipo de proyectos, porque su valor es conocido en el presente y el riesgo es muy bajo. As, no solo se abriran opciones locales de bajo riesgo a los fondos nacionales de pensiones, sino que se abriran posibilidades de atraer fondos externos hacia el pas. Un modelo semejante, si se extiende a otras instituciones estatales, hara posible financiar muchos de los proyectos de infraestructura que han sido pospuestos hasta hoy.

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15 Disear y ejecutar en los aos 2007-2008 los cartelestipo y los carteles contrato para agilizar licitaciones pblicas y procesos de contratacin administrativa. Publicar digitalmente en los aos 2007-2008 los planes de compras y adquisiciones de las entidades pblicas. Como nueva medida, el Ministerio de Hacienda contrat una consultora internacional para realizar un inventario de los proyectos de inversin de todas las entidades del sector pblico. Este es el primer paso para realizar un plan nacional de inversin pblica que permita identificar, calificar y evaluar los proyectos con mejores posibilidades de financiamiento. Eel propio Ministro de Hacienda haba reconocido que Costa Rica no tiene una lista de los proyectos de inversin pblica que permita clasificarlos segn su beneficio econmico y social. En el nuevo plan participan Hacienda, con asistencia tcnica del Banco Centroamericano de Integracin Econmica, y el Ministerio de Planificacin. El plan est ligado a la poltica de endeudamiento que Hacienda tambin se propone implementar. Como parte de esta poltica, Hacienda suprimi en 2007 el Consejo Nacional de Financiamiento Externo (CONAFIN), que funcion desde marzo del 2004, encargado de evaluar los crditos pblicos externos. Una auditora determin que haba duplicidad de funciones, pues los proyectos que el Consejo evaluaba eran evaluados de nuevo por las entidades responsables. En lugar del Consejo, Hacienda crear una Direccin de Crdito Pblico vinculada al sistema de crdito pblico. Actualmente, crdito pblico es parte de la Tesorera Nacional, dependencia del Ministerio de Hacienda.15 Despus de este resumen de la situacin general de la inversin pblica en infraestructura, procede analizar algunos temas especficos. 2.2.2 Red vial La red vial es el tema emblemtico de la crisis de inversin pblica en infraestructura del pas. En 1998 el gobierno decidi resolver de manera definitiva el deterioro y el dficit de carreteras nacionales mediante el Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI), rgano de desconcentracin mxima, adscrito al Ministerio de Obras Pblicas y Transportes, con personera jurdica instrumental y presupuestaria para administrar el Fondo Vial, al que se le encarga la conservacin y construccin de las carreteras, calles de travesa y puentes de la Red Vial Nacional.16 Debe considerarse que el mbito de accin del CONAVI se circunscribe a la Red Vial Nacional, la cual est constituida por 7.430 kilmetros, de los cuales 60% corresponde a rutas pavimentadas, 39% a rutas en lastre y 1% a caminos en tierra. Es decir, la Red Vial Nacional es apenas el 20% de la red total, ya que la Red Cantonal es de 28.500 kilmetros.

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La Nacion, marzo 31, 2007 Ley No. 7798 publicada en el Alcance N 20 de la Gaceta 103, 29 de mayo, 1998.

16 El financiamiento del CONAVI proviene principalmente de tres fuentes: el impuesto nico a los combustibles, 17 el 50% del impuesto a la propiedad de vehculos automotores y la recaudacin del Fondo de Peajes. Los ingresos estimados de CONAVI el ao 2007 sern de 77.818,7 millones de colones. No obstante, a criterio de la Contralora General de la Repblica (2006), el CONAVI no ha logrado cumplir a cabalidad su objetivo a siete aos de su creacin. Una parte de la explicacin de este insatisfactorio desempeo es que el CONAVI no ha recibido todo el dinero asignado, a pesar de que la Sala Constitucional ha ordenado al Ministro de Hacienda entregarle los fondos recaudados con ese destino.18 Se estima que el CONAVI recibi alrededor de 40% de los recursos certificados por la Contralora como ingresos del 2006, quedando as en la imposibilidad material de planificar o atender siquiera la conservacin de la red vial. Sin recursos suficientes resulta imposible efectuar intervenciones y rehabilitaciones de calidad; sin dinero no se pueden ejecutar soluciones viales idneas.19 Pero el CONAVI ha mostrado muchos defectos propios. A dos aos de iniciar operaciones, no haba terminado de organizarse y dependa de las decisiones del MOPT. Parte de sus funcionarios y procedimientos provenan de ese ministerio, lo cual, segn expertos consultados, obstrua la creacin de nuevas prcticas de trabajo. Las obras seguan atrasndose por retencin de ingresos, apelaciones, fallas tcnicas y lentitud en la preparacin de los proyectos. As de 84 proyectos programados para el 2000, slo finalizaron 12; se empezaron a ejecutar 19 y 53 no superaron la etapa de estudio y contratacin, segn indic la Contralora en su informe de labores del 2000. La Ley N 8114 incluy en el CONAVI un actor importante, la Universidad de Costa Rica, a travs de su Laboratorio Nacional de Materiales y Modelos Estructurales (LANAMME), como la institucin que vela por la calidad de la inversin en la Red Vial Nacional en asfalto y lastre. El aporte de LANAMME es financiado con transferencia de fondos de CONAVI, hasta un 3% de lo que ste recibe por impuesto al combustible. Para LANAMME los problemas mayores son:
Segn la Ley No. 8114 de Simplificacin y Eficiencia Tributarias, publicada en el Alcance No. 53 de la Gaceta No. 131, 9 de julio de 2001, el 33.5% que se carga por concepto de este impuesto se distribuye as: CONAVI: 30%; Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO): 3.5%. 18 El ministro de Hacienda, Federico Carrillo, aleg ayer que todo el dinero que se recauda por impuestos para la reparacin de carreteras en realidad se destina a pagar salarios, pensiones e intereses de la deuda pblica... Por eso, Carrillo respondi a la prensa en su despacho que no tiene idea de dnde sacar recursos para financiar las reparaciones viales, como lo orden la Sala IV al avalar un recurso de amparo de la Cmara de la Construccin. En un voto del martes pasado, el alto tribunal orden al Gobierno girar la totalidad del dinero recaudado para la reparacin de carreteras, por medio de los tributos a combustibles y el marchamo. Entre 1998 y el 2005, el Gobierno se ha negado a girar 135.000 millones de colones que los contribuyentes pagaron en tributos para ese fin. Carrillo asegur que los pocos recursos asignados este ao al Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI) -unos 20.000 millones de colonesprovienen de endeudamiento del Gobierno y no de tributos. El ministro adujo que pedir a los magistrados de la Sala Constitucional que le indiquen de dnde obtener el dinero (La Nacin, mayo 6, 2005). 19 La Nacin, marzo 14, 2006.
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Los procedimientos de la Administracin aplicados a calidad de las obras. Los procedimientos de pago segn el nivel de calidad de los trabajos. La metodologa y documentacin de control. La metodologa para controlar el cumplimiento de los plazos de los contratos y el pago de reajustes. Necesidad de exigir requisitos mnimos a los laboratorios privados. Los procedimientos para planificar y priorizar las inversiones. La necesidad de actuar coordinadamente en seguridad vial, congestionamiento, medios de transporte, etc. Los procedimientos para seleccionar y contratar personal tcnico y profesional. Los procedimientos de control de trnsito y manejo de seguridad en los sitios de obra. Otra cantidad importante de situaciones no menos problemticas. La falta de planificacin se traduce en costos imprevistos en construcciones viales y en suspensin de obras a medio camino. La Contralora General de la Repblica, que evalu al CONAVI los aos 2002, 2003 y 2004, concluy que, a siete aos de su creacin, no haba logrado administrar en forma adecuada los fondos destinados a la recuperacin de la red vial nacional. Segn el documento, el CONAVI pide a las constructoras trabajos extras no estipulados en los contratos de conservacin vial, lo que impide conocer el costo adicional de los trabajos. Adems, la falta de controles administrativos deriva en profuso desorden en la ejecucin de contratos.20 Atrasos de hasta dos aos, reparaciones mal realizadas, encarecimiento de proyectos, descuido de los bienes pblicos y contrataciones que contravienen las leyes estn incluidos en la lista de deficiencias del CONAVI.21 El Consejo lleva ms de cinco aos sin terminar dos pequeos puentes en la va Costanera Sur y en la entrada a Quepos.22 Donath Mrawira, Director del Centro D.C. Campbell de Construccin de Carreteras e Investigacin de Pavimentos, de la Universidad de New Brunswick, en Fredericton, Canad, concluy que el CONAVI desperdicia su presupuesto en recarpeteo de poco espesor, cuando la mayora de las vas necesitan una nueva estructura. Segn Mrawira, el principal problema vial de Costa Rica no es la falta de fondos, sino la forma de invertirlos. De acuerdo con la investigacin de este experto junto con el LANAMME, ms de 35% de la red vial tiene la estructura inferior daada, por lo que no puede soportar ms la carga vehicular actual. Pese a ello, el CONAVI aplica recarpeteos delgados, mientras hace rehabilitaciones mayores en vas de poco trnsito. Los bacheos se pierden pronto con las lluvias y el peso de los autos a causa del mal estado de las capas inferiores de las vas. Esto va en contra
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La Nacin, enero 21, 2005. La Nacin, febrero 28, 2005. La Nacin, julio 21 de 2006.

18 de cualquier consideracin cientfica bsica de preservacin de pavimentos. La escasez de fondos para mantenimiento no es el principal problema, el problema es la pobre planificacin, dice Mrawira. Dos tercios de la red vial nacional estn calificados como mediocres o muy pobres; reconstruirlos puede llevar 20 aos, indica el experto, e insiste en que el CONAVI debe mejorar la decisin de cundo y dnde invertir. La mayor parte del presupuesto vial de los prximos tres aos se gastar en soluciones temporales como bacheos y recarpeteos. El CONAVI invertir entre 18.000 millones y 50.000 millones de colones en 22 contratos de conservacin vial. Pedro Castro, viceministro de Obras Pblicas, comenta que la crtica del ingeniero canadiense tiene sentido desde el punto de vista de rentabilidad econmica. Sin embargo, sostuvo, el CONAVI no puede invertir en reconstruir algunas rutas y dejar sin bacheo el resto. Castro reconoce que el bacheo es la inversin menos rentable, pero un mal necesario en el pas.23 Por ltimo, hay que considerar la posicin de Costa Rica en el contexto del DR-CAFTA donde la provisin de infraestructura vial ser determinante para la competitividad de los pases signatarios. Al respecto, un reportaje de La Nacin basado en consultas en ministerios, pginas electrnicas oficiales y medios de comunicacin el ao 2005, ilustra las diferencias existentes: El Salvador invierte diez veces ms que Costa Rica en mantenimiento y ampliacin de sus carreteras cada ao: $22.386 (11 millones de colones) por kilmetro contra $2.267 (1.1 millones de colones por kilmetro en Costa Rica. El Salvador destin ese ao ms de $130 millones a su red vial de 5.800 kilmetros, en tanto que Costa Rica solo destin $81 millones para el sistema de carreteras ms grande del istmo: 35.800 kilmetros. Costa Rica es tambin superada por Guatemala, Panam y Honduras en inversin en rutas, con $16.700, $11.420 y $3.600 por kilmetro, respectivamente. Costa Rica slo supera a Nicaragua, que este ao destinar $230 por kilmetro. La inversin ha permitido a El Salvador y Guatemala mantener en buenas condiciones su red vial y construir grandes soluciones como autopistas y pasos a desnivel. En Costa Rica los recortes del Gobierno obligan al CONAVI a postergar la atencin de rutas como la Interamericana Norte, una de las entradas al pas.24 Hacia la solucin de los cuellos de botella en infraestructura de la red vial Costa Rica ha empezado a avanzar en la direccin correcta al crear un fondo vial y decidir transferir la totalidad de los recursos correspondientes por ley al CONAVI. Las buenas prcticas de otros pases sugieren que para superar su rezago en infraestructura vial, Costa Rica debe combinar acciones en al menos tres mbitos: institucional, legal y de gestin... La comparacin de pases tambin resalta las dicultades del Estado costarricense para tomar decisiones estratgicas en concesin de obras viales. Destacan la carencia de una estrategia nacional en la materia, que oriente las decisiones polticas y tcnicas, y una estructura de lneas de decisin difusas, superpuestas y laxas en el nivel ms alto del Poder Ejecutivo. Con respecto al CONAVI, el rediseo de su esquema de operacin, la asignacin de mayores recursos humanos y el fortalecimiento de su capacidad tcnica podran elevar su efectividad en la conservacin de la red de carreteras nacionales. Sin embargo, los alcances de una eventual reforma no resolveran los problemas en el entorno administrativo de este Consejo: el rgimen de empleo pblico, el sistema
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La Nacin, octubre 9, 2006. La Nacin, octubre 5, 2005.

19 de contratacin administrativa, el manejo presupuestario del Ministerio de Hacienda y la renegociacin de contratos, entre otros. La superacin de los "cuellos de botella" en algunas de estas reas est condicionada a cambios legales, pero se han identificado acciones que no los requeriran y podran ser un buen punto de partida para lograr avances en el corto plazo (Decimosegundo Informe Estado de la Nacin, 2006). El CONAVI emitir bonos con los que espera financiar la reconstruccin de algunas carreteras y la edificacin de obras viales urgentes. Para ello crear un fideicomiso con el Banco Nacional de Costa Rica y el Ministerio de Hacienda. Un fideicomiso es un patrimonio administrado por una tercera persona, cuyo fin es obtener un beneficio. El fondo colocar bonos por unos $100 millones. Los inversionistas aportarn el dinero a cambio de que el fideicomiso les devuelva el capital ms intereses en un plazo determinado. La garanta es un compromiso del Ministerio de Hacienda de girar al fideicomiso los recursos de los impuestos a los combustibles y la propiedad de autos.25 El CONAVI, las 81 municipalidades y los ocho concejos de distrito contarn el prximo ao con la totalidad de los recursos correspondientes al impuesto nico a los combustibles para reparar calles y caminos. El Ministerio de Hacienda asign en el plan del gastos del 2007 unos 70.430 millones de colones para el CONAVI y 16.426 millones para las municipalidades. En el presupuesto del 2006, CONAVI recibi 23.658 millones de colones de los 52.000 millones que esperaba, y las municipalidades unos 9.910 millones de colones contra los 14.700 millones de colones que pedan. Representantes municipales destacan que esta ser la primera vez en seis aos que el Gobierno otorga la totalidad del dinero que corresponde a las municipalidades. Tambin es la primera vez en muchos aos que CONAVI recibir el 100% de los recursos, afirm Guillermo Ziga, ministro de Hacienda, en la Asamblea Legislativa.26 2.2.3 Acueductos y alcantarillados La ltima inversin fuerte del pas en suministro de agua fue hace 20 aos, el acueducto de Orosi, que abastece principalmente a la Gran rea Metropolitana de San Jos (GAM). Los acueductos rurales construidos despus son de escala mucha menor. Han sido construidos con aportes del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AyA), vecinos y entidades como Asignaciones Familiares. Son operados por asociaciones o comits comunales bajo la rectora del AyA. En el Cuadro 1 se muestra la cobertura de las diferentes instituciones y la calidad del agua que suministran:

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La Nacin, diciembre 16, 2005. La Nacin, septiembre 2, 2006.

20 Cuadro 1 ACCESO A AGUA POTABLE: DOS REALIDADES Entidad Poblacin con agua potable Poblacin sin agua potable AyA 1.988.670 22.984 Municipios 546.850 238.396 ESPH 207.511 -------CAAR/ASADAS 703.847 374.872 Urbanizaciones, Privados y otros 147.647 27.290 Total 3.594.525 663.542 Fuente: tomado del peridico La Nacin, Mayo 22, 2006 (Datos del 2005 suministrados por las instituciones). Pese a su relativa abundancia, el suministro de agua se encuentra bajo serias amenazas. Una es la urbanizacin desordenada y sin la infraestructura necesaria para el buen manejo del agua, especialmente en la GAM. La contaminacin de fuentes superficiales y el mal estado de los acueductos atentan contra la salud de la poblacin. Slo 75,7% de los costarricenses recibe agua potable, en gran medida por el mal estado o el mal manejo de los acueductos, en especial los rurales y municipales... Aunque no se conoce a ciencia cierta la condicin actual y el potencial de los principales acuferos de la GAM Colima Inferior y Superior y Barva, existe el riesgo de que estn siendo sobreexplotados por los 5.711 pozos legales y un nmero indeterminado de pozos ilegales. El peligro mayor, sin embargo, es el efecto de la enorme insuficiencia del alcantarillado sanitario. En la GAM hay unos 200.000 tanques spticos, muchos de ellos defectuosos, y ya se empiezan a sentir los efectos de la infiltracin de aguas negras en los mantos acuferos. A ello hay que agregar la contaminacin por agroqumicos, en especial nitratos, que en algunas reas ya duplican el mximo recomendado por la Organizacin Mundial de la Salud (OMS). El agua usada recolectada por el sistema de alcantarillado de la GAM es vertida sin tratamiento al ro Grande de Trcoles, y de all al Golfo de Nicoya. Los niveles de contaminacin en estos cuerpos de agua son extremadamente graves. De esta manera describe la provisin de agua potable y el tratamiento de aguas residuales el Sptimo Informe Estado de la Nacin (2001). En el proceso, otros problemas fsicos e institucionales se han agregado. Los derrames de combustibles constituyen ahora una fuente importante de contaminacin del agua que, junto con la contaminacin por agroqumicos, constituye la principal vulnerabilidad del sistema. El problema es complicado desde el punto de vista operativo porque para descontaminar es necesario cerrar el acueducto antes de limpiar tuberas y tanques de almacenamiento. El AyA no tiene capacidad para hacer frente a esta nueva amenaza y deber construir un laboratorio para monitorear la contaminacin por hidrocarburos en los centros industriales y de alta densidad de poblacin, y la contaminacin por agroqumicos en las zonas de monocultivos como el caf, la pia y el banano. El Ministerio del Ambiente y Energa (MINAE) slo cuenta con un funcionario para fiscalizar las 346 gasolineras del pas. Las 4.000 fuentes que surten de agua potable a los

21 costarricenses estn en peligro de contaminacin qumica, pues ni una sola tiene sistemas para detectar la presencia de sustancias txicas (La Nacin, abril, 12, 2007).27 Otro problema serio es el desperdicio de agua por fugas en las tuberas. Las principales caeras del pas desperdician en promedio 50% de su agua en fugas y servicios no cobrados. Las repercusiones sobre las finanzas de las instituciones son considerables. En el ao 2004 el AyA capt 306.000 millones de litros de agua en nacientes, pozos y ros, pero slo cobr 149.000 millones de litros, es decir, perdi 51% del lquido, duplicando el lmite que la OPS estima para los pases en desarrollo (en los pases desarrollados es 10%). El consumo de algunos servicios no puede cobrarse porque estn instalados en predios sin registro de propiedad. Mucha gente desconecta ilegalmente los medidores, pero la autoridad no puede cortarles el suministro por sentencia de la Sala Constitucional. Hay, por supuesto, prdidas inevitables, como el agua usada para lavar plantas de tratamiento o tuberas, pero otras se deben a falta de eficiencia en los acueductos. En los sistemas del AyA, 30% de las prdidas son provocadas por fugas. El resto se debe a problemas de medicin y cobro. El desperdicio por fugas est relacionado con obsolescencia de las tuberas, falta de mantenimiento, mala calidad de construccin, efectos del trfico vehicular y altas presiones. Otras prdidas tienen que ver con medidores averiados, conexiones clandestinas y usuarios que obtienen agua sin medidor. Ahora bien, el control de las fugas no se traducir en ingreso monetario inmediato. El director de la Autoridad Reguladora de los Servicios Pblicos (ARESEP) advierte que, aun resolviendo el problema de las fugas, no toda el agua perdida se podra cobrar, pues la mayora de la poblacin ya est abastecida y no demanda ms servicio. Los ingresos de los acueductos subiran si se cobraran las conexiones ilegales y se corrigieran las malas mediciones. Pero en el caso de evitar fugas, el beneficio sera slo un ahorro para desarrollar proyectos de abastecimiento. Algunas inversiones podran ser postergadas. Sera posible dotar de agua a una urbanizacin nueva con slo extender un ramal de un acueducto con prdidas reducidas, en vez de construir otro sistema, indica Javier Valverde, director de Operaciones del AyA. Sin embargo, reducir las prdidas de agua tiene un alto costo, por lo que es necesario analizar soluciones rentables para cada caso. En un principio el AyA determin que requerira de casi 2.400 litros de agua por segundo para el 2020. Hoy usa cerca de 1.700 litros. Los funcionarios determinaron que si recuperaban cierta cantidad de agua que hoy se pierde en ese sector slo requeriran aumentar el caudal a 2.000 litros de agua por segundo. La reduccin de las prdidas de agua tambin disminuye la contaminacin, los costos operativos de las empresas y la presin sobre las cuencas.

De acuerdo con el inventario del Laboratorio Nacional de Aguas, en el pas hay 4.000 fuentes de agua, que se distribuyen en 789 pozos, 2.884 nacientes, 278 fuentes superficiales y 49 ros y embalses con plantas de tratamiento.

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22 Entre las principales causas de las prdidas se identificaron las siguientes: Fugas visibles y no visibles en las caeras que pueden ser provocadas por falta de mantenimiento, obsolescencia de la red, altas presiones, vlvulas en mal estado y movimiento provocado por los automotores. Problemas potenciales de rebalses en los tanques de almacenamiento de agua. Prdidas por medidores mal calibrados o detenidos que impedir cobrar a los abonados su consumo real. Aplicacin de tarifas fijas en vez de consumo medido para ciertos usuarios (3% de los de AyA), que en su mayora consumen ms del promedio. Tomas clandestinas que no pueden ser cobradas. Ajustes de facturacin a la baja para clientes con fuga en su propiedad. Consumos no cobrados como el uso de hidrantes para apagar incendios y lavado de escuelas. Tambin hay prdidas inevitables como el empleo de agua para lavar caeras y cisternas de agua potable para emergencias. Las bajas tarifas que cobran 1.800 acueductos rurales amenazan deteriorar el servicio de agua de un milln de personas en el pas. La mayora de las tarifas son insuficientes para pagar inversiones que mejoren y extiendan el servicio. Si bien el porcentaje de potabilidad de los acueductos rurales mejor en los ltimos diez aos, de 51% a 65%, an 375.000 personas abastecidas por ellos no reciben agua potable. La situacin tarifaria impide cerrar esa brecha en el corto plazo, reconoce AyA. Las tarifas de los acueductos rurales slo financian operacin y mantenimiento, dice Mario Freer, director de Aguas de la Autoridad Reguladora de los Servicios Pblicos (ARESEP). Las tarifas fueron fijadas en el 2002; antes cada acueducto fijaba las suyas. El criterio para fijarlas ahora es una escala en que la tarifa de cada acueducto depende de su nmero de usuarios y del tipo de sistema (por gravedad o por bombeo elctrico). Freer sostiene que las tarifas de los acueductos rurales deberan cubrir los costos de expansin y acepta que los usuarios del AyA subvencionan a los de los acueductos rurales, sin cuantificar el grado.28 Otra rea donde la inversin pblica muestra serias deficiencias es el tratamiento de aguas residuales. En Costa Rica slo 2,6% recibe algn tratamiento. Ya en el ao 2002 el Octavo Informe Estado de la Nacin documentaba la gravedad de la situacin: en el ro Virilla se vierten diariamente cerca de 250.000 m de aguas residuales sin tratamiento. Durante el 2001 el AyA y otros actores iniciaron la gestin para rehabilitar el alcantarillado sanitario y las plantas de tratamiento y formularon el proyecto de concesin del alcantarillado sanitario metropolitano. Este tipo de infraestructura, con la que se pretende cubrir el 95% de la poblacin metropolitana, no ha sido objeto de inversin en las ltimas dcadas, lo que ha provocado un rezago significativo. El costo de esta obra se estima en 300 millones de dlares. Se estima que el 23% de las inundaciones se relaciona con deficiencias del alcantarillado pluvial urbano y estrangulamiento de quebradas por movimientos de tierra y acumulacin de basura. Ante estos desafos monumentales, la capacidad de gestin del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados ha resultado ser deficitaria. De 15.563 millones de colones que la
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La Nacin, abril 13, 2006.

23 institucin tena disponibles en el ao 2006, solamente ejecut una tercera parte: 5.187 millones. A finales de ese ao, el presidente ejecutivo del AyA, Ricardo Sancho, afirm que los atrasos obedecen a fallas de gestin del Instituto y a trabas de la Ley de contratacin administrativa que, segn dijo, hacen casi imposible gastar lo que se presupuesta cada ao, y advirti que la infraestructura actual slo tiene capacidad para atender el aumento de la demanda durante los prximos 10 aos.29 El otro problema que enfrenta el AyA es el incremento de la explotacin de los principales mantos acuferos que nutren al Valle Central. Un estudio preliminar del Sistema de Aguas Subterrneas del Servicio Nacional de Aguas Subterrneas Riego y Avenamiento (SENARA) revel que hoy se extrae ms del 80% del agua disponible en los acuferos Barva y Colima en Heredia. Segn el informe, esas fuentes producen anualmente 306 millones de metros cbicos, de los cuales se sacan 245 millones. La estimacin se limita a los pozos registrados; si se suman los ilegales, la cantidad de agua extrada es mayor. De continuar los procesos urbansticos hacia las zonas de mayor recarga, se reducir la produccin y aumentar la extraccin de agua, advierte el SENARA. Las zonas de recarga son las tierras que infiltran agua de lluvia hacia el manto acufero. En los mantos Colima y Barva esas reas se ubican en las partes altas de Santa Brbara, San Isidro y Barva. Estamos en alerta roja: se est extrayendo la misma cantidad de agua que las principales fuentes producen, advierte Carlos Romero, director del SENARA.30 Hacia la solucin de los cuellos de botella en infraestructura de acueductos y alcantarillados El ao 2005 marc un buen momento en direccin a la solucin de problemas al aprobarse el canon de aprovechamiento ambientalmente ajustado y el canon de vertidos, que debern pagar todos los entes pblicos y privados usuarios de agua. Los fondos as generados contribuirn a la sostenibilidad nanciera de la gestin del recurso mediante el pago por servicios ambientales para la proteccin del agua en 117 millones de hectreas privadas (pequeos y medianos propietarios) y otro tanto en reas protegidas estatales. Adicionalmente, permitirn el fortalecimiento de la red hidrometeorolgica y la inversin en infraestructura local de control de caudales y acueductos rurales a travs de las Asociaciones Administradoras de Acueductos Rurales (ASADAS) y las municipalidades (Decimosegundo Informe Estado de la Nacin, 2006). En los ltimos aos el AyA ha hecho grandes esfuerzos para corregir el problema provocado por el atraso en la recoleccin, conduccin y tratamiento de las aguas residuales domsticas de las reas urbanas. Uno de los esfuerzos es la construccin y operacin del emisor submarino de Limn, la ampliacin de las lagunas de estabilizacin de Liberia y Caas y la gestin para dar a la Gran rea Metropolitana (GAM) nuevo alcantarillado sanitario. En el 2002 se inici la gestin de un prstamo de $127 millones con el Banco de Cooperacin de Japn, ms $100 millones que aportara el Gobierno; el propsito es ampliar, en una primera etapa, la cobertura del alcantarillado sanitario al 65% para el 2015, procesando las aguas residuales domsticas con un tratamiento primario. La segunda etapa, sin financiamiento aun, aumentar para el 2025 la cobertura a un 85% y el tratamiento ser de tipo secundario. Este es el desafo sanitario ms importante en la historia del pas. Por su aportacin, para el gobierno es asunto de Estado, que debe replicarse en el tratamiento de las aguas residuales domsticas de los cantones
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La Nacin, diciembre 1, 2006. La Nacin, febrero 23, 2007.

24 de Heredia, Alajuela y otras zonas urbanas. En este sentido, el Consejo de Gobierno de la administracin Pacheco aprob, el 28 de mayo del 2006, el mencionado proyecto, dando as un paso trascendental en beneficio de la salud pblica.31 2.2.4 Escuelas y colegios El desafo de la inversin en infraestructura educativa se puede resumir as: La educacin es el principal instrumento de integracin y de movilidad social en Costa Rica. El problema sigue existiendo, pues en el mejor de los casos uno de cada cuatro jvenes sigue afuera del sistema educativo. Los progresos en este campo tienden a ser lentos. Las becas, el transporte, el mejoramiento y la ampliacin de la infraestructura (incluyendo la construccin de ms colegios) pueden seguir contribuyendo a elevar las tasas de escolaridad. Tambin es importante solucionar los dficits de creacin y mantenimiento de aulas de cmputo y bibliotecas. En el caso de estas ltimas, el dficit (747) casi duplica el nmero de las existentes (433). Hacen falta evaluaciones sistemticas del personal docente, los textos, las metodologas de trabajo en el aula, los materiales educativos y la infraestructura (Noveno informe Estado de la Nacin, 2003). El Ministerio de Educacin Pblica (MEP) calcula que en 494 colegios, 3.747 escuelas y 2.363 servicios de preescolar pblicos faltan 4.200 aulas, 669 bateras sanitarias, 359 laboratorios de informtica, 280 comedores escolares, 164 bibliotecas, 205 instalaciones para oficinas administrativas, 180 gimnasios y 183 casas de maestros. Hay 362 escuelas que no tienen electricidad y 39 que carecen de agua potable.32 El pas dio un paso importante al establecer como norma constitucional destinar 6% del PIB al presupuesto de educacin pblica; actualmente se discute en la Asamblea Legislativa una modificacin para aumentar la proporcin a 8%. Este monto todava no se asigna por las persistentes restricciones fiscales, pero no es el nico cuello de botella. Como en otras actividades, la subejecucin del presupuesto como resultado de trabas burocrticas y por la limitada capacidad de gestin constituye una restriccin muy seria. A finales del 2006 se estimaba que los fondos acumulados desde junio del 2003 en las cuentas de las juntas de educacin de escuelas y colegios alcanzaban 8.300 millones de colones para reparar los centros educativos. El Ministerio de Educacin Pblica (MEP) entrega unos 24.000 millones de colones cada ao a las juntas de primaria y centros de secundaria para que paguen los servicios de agua y electricidad y mejoras en infraestructura, desde reparaciones hasta construccin de aulas. Las juntas tambin reciben dinero para abastecer los comedores escolares de los estudiantes. Pero algunas juntas no ejecutan todos los fondos, principalmente los destinados a mejoras de infraestructura y compra de equipo tecnolgico. Esto provoca que el costo de las obras termine incrementndose, lo que luego dificulta su ejecucin. Por esta razn,

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La Nacin, julio 29, 2006. La Nacin, octubre 27, 2006.

25 desde el ao 2003 se acumula el equivalente a una tercera parte de los recursos que corresponde a las juntas educativas por ao.33 Entre las causas que explican esta situacin destaca la falta de capacitacin en licitaciones para contratar servicios y realizar obras. Las juntas deben cumplir primero con las exigencias tcnicas del Ministerio de Educacin a travs del Centro Nacional de Infraestructura Educativa (CENIFE), cuya capacidad se ve continuamente rebasada por la cantidad de planos de reparacin y construccin que le llegan, lo cual causa atrasos de hasta un ao; y cuando finalmente son aprobados, el dinero solicitado no alcanza. La Contralora General de la Repblica continuamente reclama la falta de supervisin del MEP sobre cmo gastan las juntas el dinero. Todo esto se traduce en mayor subejecucin y prdida de recursos por el encarecimiento de las obras.34 La solucin se complica porque los Concejos Municipales son los que deben nombrar a los miembros de las juntas que administran los recursos pblicos entregados por el MEP. Por esta razn, no hay claridad de cul de ambas instituciones debe ejercer ms control y supervisin sobre las juntas. Aunque Contralora afirma que las direcciones regionales del MEP deben supervisarlas, el 86% de los encargados de las oficinas de las juntas en las direcciones regionales no realiza las inspecciones de campo por falta de recursos.35 Hacia la solucin de los cuellos de botella en infraestructura educativa El Gobierno cre en 1989 el Centro Nacional de Infraestructura Educativa (CENIFE), dedicado a planificar la infraestructura educativa. El ao 2000 fueron incorporados como agentes ejecutores las Juntas de Educacin y Administracin a fin de mejorar las condiciones de calidad y equidad, en particular el dficit de aulas escolares, comedores y bateras sanitarias. En diciembre de 2004, dada la cantidad de juntas existentes en el pas, la Contralora aprob un procedimiento para flexibilizar el sistema de contratacin en el marco de una serie de medidas de control. Dicho procedimiento consista en que las solicitudes de autorizacin de compra directa ante la Contralora General por las Juntas, deban tener el visto bueno del CENIFE. ste, por su parte, revisara los requisitos, y cuando las solicitudes no superaran el lmite de 8.500.000 colones, la autorizacin deba tramitarse directamente ante l. Como se rese arriba, este sistema todava enfrenta serias dificultades, la cuales apuntan a la necesidad de capacitacin, simplificacin de trmites y en particular una clara definicin de lneas de autoridad y responsabilidad. Ms recientemente, en octubre del 2006, la Asamblea Legislativa aprob el contrato de prstamo con el Banco Mundial (BM) por 30 millones de dlares para el sector educativo.36 Este dinero respaldar programas de equidad basados en la demanda como becas de estudio, bonos, transporte y alimentacin escolar, y el desarrollo de un sistema integrado de informacin que registre los resultados obtenidos en municipalidades, comunidades y escuelas. Se incluye la construccin de infraestructura en zonas urbano-marginales, indgenas y rurales para colegios y escuelas. Ms especficamente, el proyecto apoyar la renovacin de infraestructura en escuelas
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La Nacin, septiembre 8, 2006. La Nacin, septiembre 8, 2006. La Nacin, septiembre 8, 2006. Ley 8558.

26 rurales identificadas por la evaluacin social y econmica del proyecto, y financiar la construccin y renovacin de centros de Telesecundaria.37 2.2.5 Telefona, internet y electricidad Estos tres servicios son prestados por un conglomerado de empresas estatales bajo la modalidad de monopolio estatal: el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), Radiogrfica Costarricense (RACSA) y la Compaa Nacional de Fuerza y Luz (CNFL). Los cuellos de botella ms notorios en estos renglones se pueden resumir as: Telefona Fija. A pesar de que el ICE dispone de ms de 350 mil conexiones ociosas (a finales de 2006), no puede instalarlas para los usuarios por falta de redes primarias, esto es, el cableado que va desde la central hasta las cajas de los distritos telefnicos, de donde salen las lneas para viviendas y comercios. En telefona mvil tambin hay dficit de conexiones. Una compra reciente de 300.000 nuevas conexiones a la empresa Ericsson por 65 millones de dlares ha sufrido retrasos y posiblemente las nuevas conexiones no estarn disponibles sino hasta finales del 2007.38 A esto se agrega la mala cobertura del servicio. Tres meses despus de que entr a operar, la nueva red de telefona celular GSM presentaba fallas en la tercera parte de su cobertura. Haba 108 poblaciones sin la intensidad de seal mnima para comunicarse sin dificultad. En varios pueblos no haba cobertura alguna. Segn el ICE, haba fallas de cobertura en 92 localidades pequeas; en algunas ninguna seal.39 En cuanto a internet, se estima que slo 10% de los hogares costarricenses tiene conexin y que aproximadamente el 22% de la poblacin usa el servicio, aunque slo la mitad lo hace diariamente (Monge y Hewitt, 2006). A este poco uso se agregan enormes disparidades entre grupos por nivel de ingreso, entre zonas urbanas y rurales y entre regiones geogrficas (Villasuso et. al., 2006). Los apagones del pasado mes de abril exhibieron los cuellos de botella en generacin de electricidad. De acuerdo con estimaciones del propio gobierno, el faltante actual es de 200 megavatios, equivalente a 10% de la capacidad de generacin total del pas. Aunque los apagones se precipitaron por una combinacin de fallas simultneas en varios generadores algo muy difcil de predecir y la fuerte disminucin de los caudales algo que se vea venir y que el ICE ha predicho en otras ocasiones, durante la emergencia se constat que las inversiones en infraestructura no son proporcionales al crecimiento de la demanda de electricidad, aproximadamente un 5% anual, que ser mayor a medida que la economa crezca ms rpido. Esto significa que aun cerrando esta brecha en el corto plazo, el pas deber agregar cada ao ms de 100 megavatios de generacin.
Ms informacin sobre este prstamos en: http://web.worldbank.org/external/projects/main?pagePK=104231&piPK=73230&theSitePK=409 41&menuPK=228424&Projectid=P057857. 38 La Nacin, mayo 19, 2007. 39 La Nacin, abril 1, 2006.
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Los cuellos de botella institucionales en estos tres servicios pareceran paradjicos para una entidad con poder monoplico. Lo cierto es que el propio estado ha impuesto lmites presupuestarios y las entidadades han tenido que someterse a trmites burocrticos extremadamente lentos y engorrosos para realizar sus inversiones.40 Todo esto ha disminuido la capacidad de responder a las necesidades de inversin provenientes de la normal reposicin de infraestructura y equipo y del aumento de la demanda por los servicios. En tales circunstancias, la facultad de la institucin para impedir del todo o limitar drsticamente la participacin del sector privado la ha colocado en el centro de una batalla poltico-ideolgica, uno de los temas ms lgidos de la ratificacin del DR-CAFTA, cuya agenda paralela de implementacin incluye la apertura de los mercados de telefona, internet y electricidad. Hacia la solucin de los cuellos de botella en infraestructura de Telefona, electricidad internet y

Las soluciones en telefona e internet requieren que el pas tome prontas decisiones en un panorama tecnolgico que cambia vertiginosamente. Mientras que el ICE permanece lento en telefona fija y mvil de segunda generacin, la tecnologa GSM de tercera generacin ya se est adoptando en muchos pases. Ante la tendencia del cambio tecnolgico hay varias preguntas. La primera es, desde luego, qu hacer con la infraestructura y los equipos basados en tecnologa obsoleta. La realidad terminar por imponerse, ya que no habr argumentos para defender el uso de las viejas tecnologas, que adems de menos eficientes seran ms caras. Si esta es la tendencia, la segunda pregunta es porqu el pas no se mueve aceleradamente para invertir en la infraestructura que permita a todos los hogares, empresas, escuelas, colegios, hospitales, universidades e instituciones de gobierno de todos los niveles tener acceso a la banda ancha de internet. Segn Monge y Hewitt (op.cit.), solamente 1% de la poblacin tiene acceso hoy, lo cual limita las posibilidades de mejorar la productividad en todos los sectores y las de los trabajadores individuales para insertarse en el creciente mercado del teletrabajo. En cuanto a generacin elctrica, las opciones son bien conocidas. Tal es el caso de proyectos hidroelctricos de pequea y gran escala y los basados en el calor del sol, el viento y la biomasa. De acuerdo con Ren Castro (La Nacin, mayo 20, 2007), el pas podra aumentar la produccin de electricidad a base de energa elica a 130 megavatios. El ICE calcula que pueden producirse 257 megavatios adicionales utilizando desechos agrcolas: aproximadamente 139 a

Otro ejemplo que confirma este patrn de la administracin pblica es el de la Direccin General de Aviacin Civil (DGAC), que no puede invertir el 54% de los recursos que genera al ao para mejorar la infraestructura aeroportuaria, por los topes presupuestarios que le impone el Ministerio de Hacienda. Hasta hoy acumula unos 25.200 millones de colones sin asignacin presupuestaria, que pasaron directamente a la caja nica del Estado, en una cuenta especfica de Aviacin Civil. (La Nacin, febrero 1, 2007).

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28 partir de bagazo de caa, 68 a partir de residuos de la pia y 50 a partir de palma africana. El aprovechamiento pleno de este potencial va a requerir la participacin del sector privado, lo que exige reformar leyes. Igualmente importante ser disear incentivos que promuevan el consumo ms racional de la electricidad. El Plan de expansin de la generacin elctrica 2006-2025 estima que hay potencial hidroelctrico para producir 5.087 megavatios adicionales y otros 439 MW en proyectos geotrmicos, elicos y biomasa, como lo muestra el Cuadro 2:

Cuadro 2 POTENCIAL DE GENERACIN ELCTRICA DE COSTA RICA (MW) PORCENTAJE INSTALADO (2) (1) Hidroelctrico 6377 1290 5087 20.2 Geotrmico 257 157 100 61.1 Elico 274 66 208 24.1 Biomasa 139 8 131 5.8 Total 7047 1521 5526 21.6 Fuentes: Instituto Costarricense de Electricidad y Ministerio de Ambiente y Energa (cifras publicadas en La Nacin, junio 10, 2007). FUENTE POTENCIAL DISPONIBLE (1) CAPACIDAD INSTALADA (2) REMANENTE DISPONIBLE (3)

2.2.6 Hospitales y centros de salud Como el apagn que evidenci el dficit de electricidad, otra emergencia el incendio del Hospital Caldern Guardia el 12 de julio del 2005 puso en evidencia los graves problemas de la infraestructura de los servicios de salud del pas. El Decimosegundo Informe Estado de la Nacin (2006) indica que, de acuerdo con la evaluacin ms reciente del Ministerio de Salud, el 63% de las construcciones hospitalarias del pas son obsoletas para las funciones que desempean (Ministerio de Salud, 2006a). Se considera que los aspectos de seguridad e higiene del trabajo, prevencin de emergencias y desastres, manejo de desechos y uidos slidos y gaseosos, estn en estado crtico y a punto de colapsar (Ministerio de Salud, 2006b). Hacia la Solucin a los cuellos de botella en infraestructura de salud Segn voceros del gobierno, existe un compromiso institucional para desarrollar un plan institucional de infraestructura en los prximos dos aos.41 La Contralora General de la Repblica aprob a la CCSS inversiones por $92 millones (48.000 millones de colones) este ao. El monto es 68% mayor que la cantidad inicial presupuestada para inversiones el ao pasado y triplica el gasto efectivamente realizado en el 2006. Las inversiones se agrupan en bienes duraderos, que incluye maquinaria, equipo, mobiliario, construcciones, mejoras y terrenos, entre otros. Entre las obras previstas est la
41

La Nacin, enero 9,2007.

29 construccin y remodelacin del Hospital de Liberia y la rehabilitacin de los servicios daados por el incendio del Hospital Caldern Guardia. La CCSS construir adems 40 Equipos Bsicos de Atencin Integral en Salud (EBAIS) por 1.600 millones de colones y destinar 14.000 millones ms para reforzar la seguridad y evitar siniestros como el del Caldern, donde murieron 21 personas. Para financiar parte de las nuevas inversiones, la CCSS usar financiamiento externo, incluyendo 681 millones de colones de un prstamo del Banco Centroamericano de Integracin Econmica (BCIE) para la construccin y remodelacin del Hospital de Liberia en 2007. Adems, incorpor recursos por 9.039 millones de colones de otro prstamo con el del BCIE para el Plan Nacional de Infraestructura Hospitalaria y 5.245 millones de colones de un crdito del Banco Mundial para el fortalecimiento y modernizacin del sector salud.42 La CCSS consider en algn momento la posibilidad de concesionar a empresas privadas la construccin, equipamiento y operacin de nuevos centros de salud. Desisti de la opcin por la oposicin de la Asamblea Legislativa y los sindicatos de la institucin. El objetivo institucional era acelerar el proceso de recuperacin de la deteriorada infraestructura hospitalaria y construir nuevas obras en la mitad o menos del tiempo que normalmente tarda la Caja. De acuerdo con clculos de la institucin, para modernizar los edificios de clnicas y hospitales se requieren 681 obras, cuyo costo ronda, a precios de hoy, los 600.000 millones de colones. La inversin se hara en un lapso de entre 12 y 15 aos, de acuerdo con un programa de obras. La iniciativa formaba parte de un programa de inversiones de aqu al 2012, el cual estara totalmente diseado a mediados de este ao, segn inform el Presidente ejecutivo de la CCSS, Eduardo Doryan.43 La gerente mdica de la Caja, Rosa Climent, afirma que se planea estandarizar el diseo de edificios como los Equipos Bsicos de Atencin Integral en Salud (EBAIS) y reas de salud: Queremos que los edificios de la Caja se identifiquen como tales en cualquier parte del pas. Climent asegura que se trabaja con el Ministerio de Salud para crear las normas que permitan adaptar los edificios ms antiguos a las nuevas exigencias.44 2.2.7 Conclusin La revisin de cuellos de botella fsicos e institucionales para la provisin de infraestructura rural en Costa Rica ha permitido detectar una gran paradoja: mientras que por una parte se concluye que los recursos disponibles para atender todas las necesidades de infraestructura son insuficientes, por la otra se comprueba la incapacidad de las instituciones para ejecutar los pocos fondos que realmente disponen. Entre los mayores efectos de esta paradoja vale mencionar que: Se ha minado la credibilidad de los ciudadanos en el gobierno. Se ha puesto en evidencia la ingobernabilidad (desobediencia de fallos de la sala constitucional). Se est sobreutilizando la infraestructura existente. Se est poniendo en grave riesgo la competitividad del pas.
42 43 44

La Nacin, marzo 29, 2007. La Nacin, mayo 10 2007. La Nacin, mayo 9, 2007.

30 Frente a este conjunto de cuellos de botella fsicos e institucionales es importante contar con instrumentos de anlisis para determinar con mayor precisin las relaciones costo-beneficio de las inversiones en infraestructura, en especial las complementariedades como dinamizadoras de la economa y mecanismos efectivos para mejorar el nivel y la distribucin del ingreso de los hogares y de las empresas individuales. En los prximos captulos se desarrolla uno de tales instrumentos y se presentan los resultados de su aplicacin.

3. Marco conceptual y metodolgico 3.1 Marco conceptual Una poltica de gobierno eficiente ayuda a las empresas privadas a ser ms competitivas y a crear rentas del tipo identificado en los estudios de cadenas de valor. Una poltica eficiente tambin facilita a los hogares y a los consumidores individuales su adaptacin a los cambios en los precios relativos aparejados a la liberalizacin del comercio. Un componente esencial de la poltica de gobierno es la inversin pblica en educacin, salud, infraestructura (carreteras, electricidad, agua y telecomunicaciones) y en la modernizacin de la intermediacin financiera. La inversin pblica rural permite alcanzar metas de crecimiento, niveles de pobreza y proteccin ambiental. En consecuencia, la eleccin de la combinacin correcta de estas inversiones resulta decisiva. Las discusiones generadas por las negociaciones del DR-CAFTA se centran en los beneficios agregados netos que cada pas podra obtener, y con mucho mayor inters en renglones especficos, grupos de productores, grupos de consumidores y regiones que podran verse afectadas. El presente estudio busca precisamente identificar la combinacin apropiada de inversiones pblicas con el propsito de ayudar a aclarar estas controversias al nivel ms desagregado posible, es decir, a nivel de las fincas pequeas y de los hogares rurales.45 La tarea implica varios retos metodolgicos y de informacin que se resumen a continuacin: Una verdadera medida del impacto del acceso a la infraestructura rural sera la diferencia de resultados con acceso y sin acceso para un grupo determinado. Como la situacin sin acceso nunca se observa, la dificultad de la evaluacin del impacto consiste en encontrar aproximaciones para tales resultados no observados. Esta dificultad ha sido generalmente encarada comparando
Los impactos de varios tipos de inversiones pblicas en infraestructura rural sobre la reduccin de la pobreza han sido evaluados exitosamente en forma agregada a niveles regional y nacional. Por ejemplo, el IFPRI ha estimado modelos de ecuaciones simultneas para evaluar el gasto pblico para los casos de la India y de la China: IFPRI Research Report 110: Linkages Between Government Spending, Growth, and Poverty in Rural India por Shenggen Fan, Peter Hazell, and Sukhadeo Thorat (1999) e IFPRI Research Report 125: Growth, Inequality, and Poverty in Rural China: The Role of Public Investments por Shenggen Fan, Linxiu Zhang, and Xiaobo Zhang (2002).
45

31 los resultados para los beneficiarios con los resultados para otro grupo de caractersticas comunes. El problema de esta comparacin es que las caractersticas que se escojan influirn los resultados de la inversin y el acceso del grupo a esa infraestructura particular. En otras palabras, los productores y los hogares se seleccionan segn caractersticas que podran estar correlacionadas con los resultados esperados, lo cual conduce a mediciones redundantes. Una complicacin adicional es que si bien es cierto, desde el punto de vista de evaluacin del impacto, que lo ideal sera seleccionar beneficiarios y no beneficiarios al azar, en la realidad los beneficiarios no son seleccionados as por el gobierno; ms bien, se seleccionan porque se encuentran en condiciones particulares, las cuales los hacen elegibles para formar parte de un grupo meta determinado. Estas dificultades metodolgicas ya han sido resueltas mediante las tcnicas Propensity Score Matching (PSM) y Difference in Differences (DD), dependiendo de si las caractersticas escogidas son observables o no.46 Para aplicar PSM se ha determinado que basta equiparar a beneficiarios y no beneficiarios sobre la base de una probabilidad condicional de acceso al programa cuyo impacto se desea conocer, dado un vector de caractersticas observadas (propensity score). La clave consiste en que dicho vector est compuesto por caractersticas que no resulten afectadas por la condicin de ser o no ser beneficiario, por ejemplo la edad y el sexo. Para estimar el impacto bastar comparar los resultados o el impacto promedio en ambos grupos (Average treatment on the treated o ATT). Otra complicacin analtica es que el patrn histrico de los beneficios de la infraestructura difcilmente puede extrapolarse; construir una nueva red de carreteras puede ser de gran beneficio, pero ampliarla podra no serlo. La medida ms obvia de los beneficios es el incremento en el uso de la infraestructura, por ejemplo, nmero de vehculos, de estudiantes, de pacientes y de usuarios de servicios telefnicos o de internet. Pero el beneficio real, el resultado o impacto, est dado por la mayor seguridad y el ahorro de tiempo en carreteras, la mejor preparacin o capacitacin de los estudiantes, la mejor salud de las personas, el ambiente ms limpio o la mejor recreacin al aire libre, ms oportunidades y mayor facilidad para hacer negocios. Estas magnitudes son difciles de medir y por eso nunca se incluyen en las mediciones oficiales del producto nacional o en las encuestas de hogares.
Vase por ejemplo Evaluating the Impact of Infrastructure Rehabilitation Projects on Household Welfare in Rural Georgia por Michael Lokshin y Ruslan Yemtsov. World Bank Policy Research Working Paper 3155 (October 2003), Matching as an Econometric Evaluation Estimator: Evidence from Evaluating a Job Training Program por James J. Heckman, Hidehiko Ichimura y Petra E. Todd. Review of Economic Studies (1997) 64 605-654 y Evaluating the Impacts of Local Economic Development Policies On Local Economic Outcomes: What Has Been Done and What is Doable? por Timothy J. Bartik. Upjohn Institute Staff Working Paper No. 03-89. November 2002
46

32 Finalmente, como se sigue del argumento anterior, la tcnica PSM requiere de volmenes considerables de informacin al nivel ms desagregado posible, un reto de proporciones mayores. El anlisis para Costa Rica sigui las siguientes etapas: Usar la Encuesta de Ingresos y Gastos 2004-2005, asignando coordenadas geogrficas a cada hogar entrevistado. Obtener informacin sobre infraestructura rural al nivel geogrfico ms desagregado posible y generar mapas de accesibilidad a los diferentes tipos de infraestructura. Vincular los hogares entrevistados en la Encuesta de Ingresos y Gastos con los diferentes tipos de infraestructura que se seleccionen, mediante los mapas de accesibilidad. Agrupar los hogares rurales segn su acceso a los diferentes tipos de infraestructura que se seleccionen. Calcular los retornos del acceso a la infraestructura, incluyendo los efectos de complementariedad, mediante el anlisis de regresin, incluidas las tcnicas de emparejamiento (PSM). Para lograr esto, el impacto sobre el ingreso de los hogares rurales se descompondr en tres efectos: efecto de cambio en la composicin del ingreso del hogar, es decir, los cambios en las fuentes de ingreso que resulten del acceso a la infraestructura; efecto empleo (nmero total de horas trabajadas) y efecto rentabilidad como resultado de cambios en los salarios relativos para los diferentes tipos de empleo. Una vez calculados los retornos para cada activo de infraestructura (para cada activo de infraestructura individual y sus posibles combinaciones), se har un anlisis de costo beneficio, el cual nos permitir priorizar las inversiones en infraestructura. Finalmente, con base en los anteriores resultados, el IFPRI llevar a cabo simulaciones con sus propios modelos CGE sobre los cambios en los retornos para cada uno de los activos de infraestructura bajo el DR-CAFTA.

3.2 Medicin del tiempo de acceso a la infraestructura El modelo de accesibilidad de este estudio es el descrito por Benza y Torero (2005), el cual permite calcular el tiempo necesario para desplazarse entre dos puntos del territorio; en nuestro caso, para que los miembros de un hogar puedan desplazarse desde su casa habitacin hasta la infraestructura que presta un servicio de su inters, es decir, al mercado donde son consumidores.

33 Este tiempo se calcula a partir de una superficie de friccin, que representa el grado de dificultad de transitar el terreno. Las variables de la superficie de friccin son: 1. Pendiente 2. Vas 3. Barreras Naturales. El anlisis aplicado en este estudio es el de accesibilidad continua, que mide el acceso sobre la totalidad del rea y no slo sobre los lugares interconectados mediante una red de caminos, de manera que considere el desplazamiento a pie. Este enfoque es especialmente til para evaluar el acceso a servicios bsicos en comunidades de zonas rurales aisladas. Para definir estas reas geogrficas continuas se crean matrices con celdas uniformes, tal como se muestra a continuacin:

Grfico 1 MATRIZ DE ACCESIBILIDAD

En nuestro anlisis, cada celda mide 90x90 metros. Una vez creada la grilla de friccin, se corre un algoritmo de costo-distancia sobre la totalidad de la superficie de anlisis para calcular el tiempo acumulado a travs de rutas ptimas que parten de cada mercado. La ubicacin de los hogares con respecto a los diferentes mercados permite entonces computar su grado de acceso a los mismos.

34 Para generar la superficie de friccin, la primera variable a considerar es la pendiente, que sirve para calcular una velocidad de recorrido a pie mediante la frmula hiking function de Waldo Tobler (1993), la cual tiene las siguientes tres variantes: Velocidad a pie en caminos de herradura= 6 exp (-3.5 abs(S+0.05)) Velocidad a pie en caminos carrozables = [6 exp (-3.5 abs(S+0.05))] 1.25 Velocidad a pie fuera de caminos = [6 exp (-3.5 abs(S+0.05))] 0.6 donde: S es la pendiente, la velocidad est dada en kilmetros por hora y el tiempo de viaje se obtiene dividiendo la distancia entre la velocidad La segunda variable es la infraestructura de transportes. Se asumen velocidades de 60, 30 y 10 kilmetros por hora para vas asfaltadas, vas no asfaltadas y ros navegables, respectivamente. Con estas velocidades cada celda sera recorrrida en 5, 11 y 33 segundos, segn el tipo de va. La nica barrera natural para el modelo es la presencia de ros sin puentes. El tiempo original para atravesar una celda que coincida con la presencia de esta barrera natural se multiplica por 10. Como el modelo busca optimizar la ruta, siempre seleccionar aquella donde haya puentes para cruzar el ro. Una vez calculada la superficie de friccin, se corre el algoritmo de costo-distancia acumulado, generando una superficie de tiempos que cubre el rea total de anlisis. A continuacin se muestran los mapas de accesibilidad obtenidos para varios tipos de infraestructura:

35

Grfico 2 TIEMPO DE ACCESO A ESCUELAS

36

Grfico 3 TIEMPO DE ACCESO A COLEGIOS

37

Grfico 4 TIEMPO DE ACCESO A VAS PRINCIPALES

38

Grfico 5 TIEMPO DE ACCESO AL MERCADO (Capital de distrito con ms de siete mil habitantes)

39

Grfico 6 TIEMPO DE ACCESO AL MERCADO (Capital de distrito con ms de 10.000 habitantes)

40

Grfico 7 TIEMPO DE ACCESO AL MERCADO (Capital de distrito con ms de quince mil habitantes)

41

Grfico 8 TIEMPO DE ACCESO A HOSPITALES

42

Grfico 9 TIEMPO DE ACCESO A CLNICAS

43

Grfico 10 TIEMPO DE ACCESO A GENERADORES ELCTRICOS

44

3.3 Medicin del impacto del acceso a la infraestructura sobre el bienestar de los hogares Tcnicas de emparejamiento Siguiendo a Nakasone y Torero (op.cit.), el impacto del acceso a activos pblicos en el ingreso de los hogares se puede medir a travs de su efecto sobre las horas totales trabajadas y sobre la reasignacin de las horas trabajadas por el hogar; es decir:

n n n y i y i y Y = Sli L + L Sli + L Sli i l l i i i=1 i=1 li i=1

Cambio en la proporcin del tiempo del hogar destinado a i Cambio en el nmero total de horas trabajadas por el hogar Interaccin

(1)

donde:

Y: Ingreso total del hogar yi: Ingreso que el hogar recibe como producto de su participacin en la actividad i li: nmero de horas trabajadas en la actividad i L: total de horas trabajadas por el hogar i Sli: proporcin del tiempo total trabajado por el hogar, que se dedica a la actividad

yi = Salario en la actividad i li La seleccin de parejas comparables (beneficiario y control) se realiza mediante el uso de una variable que resume los n criterios (misma edad, educacin, sexo, caractersticas socioeconmicas y otras variables relevantes). Esta variable resumen se basa en el clculo de la probabilidad de ser beneficiario de la poltica pblica, en nuestro caso el acceso a la infraestructura, y puede estimarse a travs de un modelo PROBIT de la forma:
Pr{D i = 1 | X i } = (X )

(2)

45 donde: Di ={0,1}: participacin en alguna poltica pblica Xi: vector de caractersticas del individuo : funcin normal acumulada A fin de encontrar las parejas adecuadas, stas se buscan en la denominada Zona de Soporte Comn, la interseccin de los propensity scores de beneficiarios y controles. Este procedimiento hace ms exigente el emparejamiento y asegura una mayor comparabilidad de los hogares beneficiarios y controles. Cuando Rosenbaum y Rubin (1983) propusieron el PSM como mtodo para elegir parejas en experimentos no aleatorios, advirtieron que para que la comparacin entre beneficiarios y controles tuviera ms sentido era preciso utilizar balancing scores, definidos como funciones de la variable resumen, tales que:
D X | p( X )

(3)

Es decir, esta condicin requiere que en las observaciones con el mismo propensity score, la distribucin de las caractersticas antes del tratamiento sea la misma para los grupos de beneficiarios y controles. Esto es que, condicionado por el propensity score, cada individuo tiene la misma probabilidad de asignacin al tratamiento, como ocurre en un experimento aleatorio. La comprobacin emprica de esta condicin ha dado origen a una controversia terica en aos recientes porque al realizar pruebas estadsticas para confirmar si un experimento cumple sus propios requerimientos, se han obtenido resultados contradictorios, dependiendo del tipo de prueba aplicada. El estado actual de la discusin, la cual no se ha resuelto, puede verse en WangSheng Lee (2006). Una segunda condicin postulada por Rosenbaum y Rubin (op. cit.) establece que: Si (Y0,Y1) son independientes condicionadas al conjunto de variables X, entonces tambin son independientes condicionadas a la funcin unidimensional p(x), o sea, el propensity score Y0,Y1 D | X Y0, Y1 D | p(X) (4)

donde : p(x) = P( D = 1 | X = x) es la probabilidad de recibir tratamiento dadas las caractersticas X.

46 En otras palabras, si la asignacin al tratamiento es aleatoria condicional en las variables antes del tratamiento, la asignacin al tratamiento ser aleatoria dado el propensity score. Como se indic, para cumplir esta condicin, la comprobacin de la hiptesis de balanceo se puede aplicar slo a las observaciones cuyo propensity score se encuentre en la interaccin del rango del propensity score calculado para las variables tratadas y las de control, es decir, aquellas que tengan un soporte comn. A travs de las parejas formadas, es posible construir grupos balanceados, para los cuales se procede a calcular el Efecto Promedio del Tratamiento en los Tratados (EPTT) o Average Treatment on the Treated (ATT), designado aqu como :

= E{Yi1 Yi 0 | D i = 1} = E{E{Yi1 Yi 0 | D i = 1, P(X i )}} = E{E{Yi1 | D i = 1, P(X i )} E{Yi 0 | D i = 0, P(X i )}| D i = 1}

(5)

Ahora bien, existen cuatro mtodos alternativos para formar las parejas de beneficiarios y controles:
1. Emparejamiento uno a uno (Nearest Neighbor Matching)

Para cada beneficiario se encuentra el control con el propensity score ms cercano.

C(i) = min p i p j
j

(6)

En consecuencia, el estimador ATT puede ser calculado a travs de:

=
donde: experimental

1 NT

[Y
iT

T i

YjC
T

(7)

N : nmero observaciones en el grupo Yi : observacin del grupo de tratamiento C Yi : observacin del grupo de control
T

Asimismo, la varianza de viene dada por:

Var( ) = 1 Var(YiT ) + Var(YiC ) T N

(8)

47
2. Emparejamiento Radial

Consiste en encontrar para cada beneficiario con score pi un grupo de controles dentro de un radio r. As, cada beneficiario es unido a un grupo de controles cuyo score no difiera en ms de r. El valor de r se fija de acuerdo a la tolerancia o rigor que se le quiera dar a la estimacin. Ci es el conjunto de controles emparejado a cada beneficiario i y se define como Ci =

pj

pi p j

< r

(9)

El estimador de viene dado por:

=
donde:
C

1 T c Yi w ijYj N T iT iT jC i

(10)
C

wij: peso relativo de los controles, calculados como 1/ Ni

Ni : nmero de controles asignados a cada beneficiario i

w j = w ij
i

Si, adems, la varianza del estimador se puede expresar como

1 1 Var (YiT ) + T 2 T N (N )

Var ( ) =

(w )
jC j

Var (Yjc )

(11)

3. Emparejamiento por Kernel Simple

Consiste en unir cada observacin del grupo de beneficiarios con un promedio ponderado de todos los controles disponibles. Los ponderadores empleados para la construccin del contrafactual de cada beneficiario son inversamente proporcionales a las diferencias entre el score de dicho beneficiario y los de los controles. La construccin del contrafactual para cada beneficiario es calculada a travs de:
p pk G i h C = kC Yj p p G i h k kC

C k

(12)

48

donde:

pj, pi: scores de beneficiarios y controles G(.): es una funcin Kernel de la estructura de pesos 47 h: parmetro del ancho de banda

G(.) puede asumir diferentes formas, castigando en mayor o menor medida las observaciones con scores ms alejados del beneficiario. Una de las funciones ms comunes que adopta G(.) es la funcin cuadrtica. Otras son la gausiana, tricube, spline, etc. El estimador puede expresarse como:
p p YkC G i h k 1 = T YiT kC N iT p p G i h k kC

(13)

4. Emparejamiento kernel doble:

Al igual que en el kernel simple, no se emparejan observaciones individualmente. Se emplean promedios ponderados de acuerdo con la distancia entre el score de beneficiarios y controles y una determinada funcin de castigo. En este caso, sin embargo, se emplean tanto beneficiarios como controles fiticios con ponderaciones basadas en las distancias de los propensity scores y una distribucin. Finalmente, es importante advertir que la eleccin entre estos cuatro mtodos plantea una disyuntiva entre menor sesgo o mayor eficiencia. El mtodo que tericamente produce los emparejamientos ptimos (con menor sesgo) es el emparejamiento uno a uno, mientras que los mtodos que producen las estimaciones ms eficientes son el radial y kernel porque utilizan una mayor cantidad de informacin.
Tcnica de regresin 48

Una forma alternativa de medir el impacto del acceso de los hogares a la infraestructura es realizar una estimacin emprica del siguiente modelo formal desarrollado por Sadoulet y de Janvry (1995) y Singh et.al. (1986). En este enfoque el problema de optimizacin del hogar como

La Kernel es una funcin de ponderacin utilizada en tcnicas de estimacin no paramtrica. Se usa para estimar las funciones de densidad de variables aleatorias, o en regresin Kernel, para estimar la esperanza condicional de una variable aleatoria..En esencia, la funcin Kernel es un histograma que en vez de determinar la frecuencia de observaciones en intervalos que no se traslapan, estima la densidad utilizando intervalos que se traslapan.
48

47

La descripcin de este modelo fue tomada de Benza, Jansen, Nakasone y Torero (2007).

49 productor consiste en maximizar el beneficio sujeto a una frontera de posibilidades de produccin:

Max (qa,x,l) = pa qa - px x - wl
(14)

s.a.: g(qa,x,l,Aq)=0
donde qa es la cantidad producida con precio pa. En el proceso de produccin se utilizan factores variables como x con precio px y l (trabajo) con precio w (salario). La expresin g(.) = 0 representa la funcin de produccin. Los activos que afectan las decisiones de produccin (por ejemplo, capital fijo, tamao de la finca) se recogen en Aq. Resolviendo el modelo, se obtiene: Funcin de oferta: Demanda de factores: Beneficio mximo:

qa = qa ( pa , px , w ; Aq ) x = x ( pa , px , w ;Aq ) l = l (pa , px , w ; Aq ) * = * ( pa , px , w ; Aq )

(15) (16) (17) (18)

En segundo lugar, asumiendo separabilidad, el hogar optimiza sus decisiones de consumo y trabajo dado el nivel de ganancias *. As, el problema de optimizacin del hogar como consumidor es maximizar la utilidad derivada del consumo:

Max ( c , cl ) u(c,cl ;Ah),

(19)

s.a:

pc c + wcl = * + wE, cl + ls = E

donde c es el conjunto de bienes que consume el hogar con precios pc. Cl, y ls son el tiempo que el hogar asigna al trabajo en el hogar y al trabajo fuera, respectivamente. Aqu, el total de tiempo disponible para trabajo es E. Ah son activos que afectan las decisiones de consumo. La forma reducida del modelo planteado puede ser expresada en trminos de la funcin de demanda por bienes:

c = c ( pa , pm , w , y* ; Ah )
donde

(20) (21)

y* = pa qa - px x - wl + wE

Es importante notar que a partir de la ecuacin de demanda se puede derivar la funcin de gasto de los hogares:

G = c . pc = G(p;A),,

(22)

donde p es el vector de precios y A es el vector de activos que incluye todos los activos a los que

50 puede acceder el hogar. Estos activos, a su vez, pueden clasificarse de acuerdo a su grado de transferibilidad como activos privados (Acapital humano), activos de infrastructura (Ainfrastructura) y otros tipos de activos (Aotros). En esta forma la ecuacin de gasto se puede reescribir como:

G = G(p;Acapital humano, Ainfrastructura, Aotros) (23)

Esta ecuacin nos permite establecer una conexin directa, dado un entorno econmico, entre la posesin o acceso a activos por parte de un hogar y su capacidad de gasto. Asumiendo, por ejemplo, la siguiente forma funcional, se busca estimar la siguiente ecuacin:

Log(G i ) = 1Log(Inf1i ) + 2 Inf2i + 3Inf3i + 3Inf4i + 12 Log(Inf1i ) xInf2i +

13Log(Inf1i ) xInf3i + 14 Log(Inf1i ) xInf4i + 23Inf2i xInf3i + 24 Inf 2i xInf 4i + 34 Inf3i xInf4i + Zi + i
donde:

(24)

Gi: gasto per cpita del hogar Inf1i: accesibilidad a mercado de 10k+ habitantes Inf2i: Variable dummy de telfono pblico en rea relevante Inf3i: Variable dummy de conexin a electricidad en vivienda Inf4i: Variable dummy de conexin a agua potable en vivienda Zi: vector de variables de control: caractersticas del jefe de hogar (edad, aos de educacin, idioma materno, raza, capacitacin); caractersticas del hogar (composicin por edad, tierras, valor del ganado, migracin, participacin en redes sociales); ndice de materiales de vivienda; poblacin en la comunidad; variables de control departamental De esta forma, la estimacin de efectos totales por tipo de infraestructura estara representada por: (25)

51
4. Datos - descripcin de bases de datos utilizadas

4.1 Inventario de infraestructura

Tal como se explica en Celis (2006a), para la realizacin de este inventario de programas de inversin pblica en infraestructura rural en Costa Rica se utiliz como base el trabajo del Ministerio de Planificacin Nacional y Poltica Econmica a travs del Programa de Generacin de Empleo, Produccin e Inversin Estratgica Regional 2005-2006. Este programa fue diseado como mecanismo de gestin y coordinacin institucional para hacer frente a los desafos que la pobreza y las desigualdades regionales plantean al Estado Costarricense. 49 Al mismo tiempo se form una Comisin Tcnica Nacional integrada por funcionarios participantes en la comisin institucional, as como de la Secretara Tcnica del Sector Agropecuario y del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares. En el anexo I se incluye la lista de funcionarios. A partir de los Planes Regionales de Desarrollo y los aportes de los Consejos Regionales de Desarrollo, MIDEPLAN identific ms de 250 acciones estratgicas con programas y proyectos. Un anlisis detallado permiti clasificar como inversin pblica en infraestructura rural un total de 91 acciones.50 El Cuadro 3 es un ejemplo del tipo de informacin obtenida para cada programa o proyecto:

Para su ejecucin, el Presidente de la Repblica cre una comisin coordinada por el Ministro de Planificacin Nacional y Poltica Econmica y conformada por los ministros o viceministros de Hacienda, Economa, Obras Pblicas, Agricultura y Trabajo y los presidentes ejecutivos de Instituto Nacional de Aprendizaje (INA), Instituto Costarricense de Turismo (ICT), Instituto de Desarrollo Agrario (IDA), Consejo Nacional de Produccin (CNP) y Comisin Nacional de Emergencias (CNE). 50 La descripcin de cada una de estas inversiones se presenta en el citado documento de Celis, agrupadas por regin de planificacin.

49

52

Cuadro 3 EJEMPLO DE INFORMACIN RECOPILADA SOBRE INVERSIONES Regin Nombre del programa o proyecto Brunca Infraestructura Estratgica: Proyecto de construccin de puentes y asfaltado de la Ruta Interamericana Villa Briceo- La GambaGolfito. Asfaltar esta va para acortar el tiempo y la distancia de recorrido a la ciudad de Golfito. Golfito. Poblacin y visitantes de Golfito. Etapa de avance en la construccin de puentes y asfaltado de la ruta interamericana. JUDESUR cuenta con 127 millones de colones para la construccin de los puentes y se requieren los estudios de factibilidad preliminares del MOPT. 2005: proceso licitatorio e inicio de la obra. 2006: conclusin de la construccin de la obra. 2005: 127 millones de colones de JUDESUR para inicio de los puentes. 2006: conclusin de la obra. MOPT Divisin de Planificacin CONAVI JUDESUR. 1. Presentar la solicitud de financiamiento ante la Junta Directiva de JUDESUR. 2. Fuente: Celis (2006a). Traslado de recursos de JUDESUR al MOPT para inicio del proyecto.

Objetivo Cobertura geogrfica Poblacin objetivo Indicador Situacin actual

Meta

Presupuesto y fuente de financiamiento

Institucin responsable

Acciones a seguir

53 A continuacin se incluyen mapas de las cinco regiones de planificacin, los cuales ilustran la ubicacin de algunos de los principales programas de inversin identificados:

Grfico 11 PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA ESTRATGICA REGIN BRUNCA

Planes Reguladores

Acueducto y Alcantarrillado Sanitario San Isidro Programa Caminos Vecinales P.Z, B.A, C.B, Golfito Corredores y Osa Plan Vial en Coto Brus - Gutirrez Brawn Santa Elena - Sabalito - Las Mellizas

San Isidro

Carretera La Ceniza - Uvita de Osa (Perezosa)

Buenos Aires

Palmar

Muelle Piuela en O Aeropuerto Internacional del Sur

Golfito Puerto Jimnez

San Vito

Ciudad Neilly

Construccin de Carreteras -Ro Claro San Vito - Golfito- Villa Briceo

Carretera Chacarita Puerto Jimnez

Aduana y Migracin de Paso Canoas Alcantarrillado Sanitario Golfito Puente Ro Coto Vertedero Regional de Basura

Fuente: Germn Chacn Araya (2005).

54

Grfico 12 PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA ESTRATGICA REGIN PACFICO CENTRAL

Rehabilitacin del ferrocarril para turismo

Carretera Guacimal Monteverde

Ciudad Coln Caldera

Carretera Jicaral Lepanto

Carretera Playa Naranjo - Paquera

Alcantarillado Sanitario de Puntarenas y Jaco

Carretera Quepos Bar

Rehabilitacin de Muelle de Puntarenas y Quepos

Fuente: Germn Chacn Araya (2005).

55
Grfico 13 PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA ESTRATGICA REGIN CHOROTEGA

Mejoramiento de Instalaciones Aduaneras y de Migracin

Ampliacin de Aeropuerto Daniel Oduber

Programa Caminos Vecinales Tilarn Ampliacin del Sistema de Acueductos

Programa Vial Costero: - Flamingo-Potrero - Paraso-27 de Abril - Mejoramiento Samara- Nosara

Infraestructura de Riego (Canal del Sur)

Contar con un Sistema de Desechos slidos y lquidos

Incremento de la disponibilidad del recurso hdrico

Fuente: Germn Chacn Araya (2005)

56
Grfico 14 PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA ESTRATGICA REGIN HUETAR NORTE

Infraestructura Educativa Regional

Desvi el Buro - Guatuso

Programa de Acueductos Rurales (ASADAS)

La Fortuna-Nuevo Arenal

Programa de Rehabilitacin y Mantenimiento Red Cantonal Naranjo Florencia - Ciudad Quesada

Bajos de Chilamate Vuelta de Kooper

Fuente: Germn Chacn Araya (2005).

57

Grfico 15 PROYECTOS DE INVERSIN PBLICA ESTRATGICA REGIN HUETAR ATLNTICA

Programa multifase de Desarrollo Sostenible

Atracadero Pblico en Tortuguero

Reactivacin Ferrocarril del Caribe

Pococ G u ci m Si qu irr es

Programa Ciudad Puerto

Matina

Ampliacin Aeropuerto de Limn

Limn
Planta Regional de tratamiento y disposicin de desechos slidos

Ampliacin de la cobertura de agua potable y alcantarillado y servicios telefnicos

Talamanca
Programa de Desarrollo de la cuenca binacional del Ro Sixaola

Fuente: Germn Chacn Araya (2005).

58 El hallazgo principal de este inventario es la escasa inversin pblica en infraestructura rural en Costa Rica y el deterioro de la misma. El XII Informe Estado de la Nacin (2006) dedica un captulo completo a revisar la situacin de la infraestructura vial: Hacia una red vial moderna y eficiente. Opciones y desafos prcticos. Para subrayar la magnitud del problema vial, el informe estima lo que valdra slo la carpeta asfltica si se encontrara en buen estado y encuentra que su valor sera aproximadamente 10% del PIB. En sus condiciones actuales de deterioro, representa solamente 5% del PIB. Para recuperarla y mantenerla se necesitar un incremento considerable y sostenido de la inversin, condicin lejos de lograrse. A pesar de que Costa Rica aplica desde 1998 un impuesto a los combustibles para el mantenimiento de la red vial y que lo presupuestado para este fin es el rubro ms importante de los programas actuales, no es suficiente para atender las necesidades existentes. Por otra parte, el informe del PNUD seala que an sin contar con la totalidad de los fondos de inversin necesarios, se da un fenmeno de subejecucin del total presupuestado que oscila entre el 14% y el 32%. Esto es resultado de mltiples factores, entre ellos la falta de capacidad institucional para ejecutar los proyectos, especialmente en las municipalidades, en cuyas manos est la responsabilidad de mantener el 77% de las carreteras del pas; la excesiva centralizacin de la asignacin de fondos de inversin en la Autoridad Presupuestaria del Ministerio de Hacienda y la ineficacia de los pronunciamientos de la Sala Constitucional para que los tributos recaudados con destino especfico sean transferidos a las municipalidades y al Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI) en su totalidad.

59

Cuadro 4 MONTO DE LOS PROGRAMAS DE INVERSIN PBLICA EN INFRAESTRUCTURA RURAL SEGN TIPO DE INVERSIN POR REGIN (Millones de colones) Regin Chorotega Huetar Norte

Tipo de infraestructura

Brunca

Pacfico Central

Huetar Atlntica

Total 40.0 15.0 15.0 15.0 88.0 70.0 17.9 42.9 276.6 1052.2 3337.0 106640.0 2510.0 23511.0 6988.0 800.0 20.0 705.8 970.0

Invernadero 40.0 Planta procesadora de concentrado 15.0 de frutas Ingenio 15.0 Planta de cemento 15.0 Centros de acopio 48.0 Estacin Acucola 70.0 Procesadora de queso 17.9 Subasta Ganadera 42.9 Drenajes 126.6 Infraestructura en asentamientos 108.7 campesinos Aeropuertos 500 Carreteras 4830 Muelles 110 Acueductos y alcantarillados 135 Riego Lonja Pesquera Ferrocarriles Infraestructura para colegios Plantas extractoras de aceite de palma Infraestructura turstica Diques Total 6074.0 Nota: dado que todava no se ha establecido el costo monto de de esta tabla es menor al monto real. Fuente: Celis (2006a).

40.0

102.0

108.0 1490.0 1000.0

235.0

150.0 498.5 1347.0

43400.0 2400.0 21500.0 238.0 800.0 20.0

57410.0 1876.0

6750.0

705.8 970.0

90.0 90.0 685.0 685.0 68500.0 9348.0 58350.8 5616.5 147889.3 de algunos de los programas de inversin identificados, el

4.2 Encuesta nacional de ingresos y gastos (ENIG) 51

La Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos 2004 corresponde a una encuesta por muestreo, en la cual todos los hogares particulares tienen una probabilidad conocida de ser seleccionados; es decir, es una encuesta probabilstica y, por tanto, los hogares seleccionados constituyen una muestra representativa de todos los hogares del pas. La muestra fue seleccionada del Marco Muestral de Viviendas 2000 (MMV-2000) a partir de los resultados del Censo Nacional de Poblacin y Vivienda del ao 2000 y constituida por 5.220 viviendas distribuidas en todo el pas, de manera que pueda dar estimaciones comparables para los siguientes dominios: Regin Central Urbana, Regin Central Rural, Resto del Pas Urbano y Resto del Pas Rural. A su vez, y
Esta descripcin de la ENIG se elabor con base en informacin que aparece en la pgina de internet del Instituto Nacional de Estadstica y Censos.
51

60 considerando que la Encuesta debe representar el comportamiento de los ingresos y gastos de los hogares durante un ao, la muestra fue distribuida a lo largo del ao (abril 2004-abril 2005). Al finalizar la aplicacin de la encuesta, se obtuvo una tasa de respuesta del 85%, esto es, que de cada cien hogares seleccionados, ochenta y cinco dieron la informacin solicitada. Para recolectar la informacin se disearon seis formularios en los cuales se registraron los siguientes datos: 1. Caractersticas sociodemogrficas y socioeconmicas de la vivienda y de los miembros del hogar. 2. Gastos diarios del hogar. 3. Gastos diarios personales de cada uno de los miembros del hogar. 4. Artculos o bienes de consumo duradero y pago de servicios de la vivienda 5. Estimacin ms precisa de la ganancia neta del productor agropecuario. 6. A partir de la informacin de los otros cinco formularios, este formulario permiti construir el balance del hogar, es decir, la relacin entre los ingresos y gastos, de manera que se pudieran detectar posibles inconsistencias en la informacin registrada. La recoleccin de la informacin se organiz en 36 periodos de trabajo de 10 das cada uno. En cada periodo el grupo de trabajo, compuesto por un supervisor y tres entrevistadores, aplic la entrevista en 15 viviendas, de tal forma que cada encuestador recoga la informacin de cinco viviendas cada diez das. El personal de trabajo de campo y el de crtica y codificacin fue intensamente capacitado durante tres semanas. El proceso fue constantemente retroalimentado en funcin de los resultados y observaciones de los supervisores y el proceso de crtica y codificacin. Casi simultnea al trabajo de campo se hizo la crtica, codificacin, digitacin y depuracin de la informacin, procesos que comprenden la revisin y preparacin de la informacin para su procesamiento hasta su depuracin final y validacin. Una de las principales tareas es la deteccin de errores de omisin, duplicacin, inconsistencia de datos y su respectiva correccin de acuerdo a las directrices y criterios establecidos. Se lleva a cabo tambin la asignacin de cdigos numricos a la informacin y su respectiva digitacin en el sistema electrnico. Una vez que la informacin estuvo en el sistema electrnico, se procedi a validarla, es decir, a analizar su consistencia con base a criterios y procedimientos previamente establecidos o introducidos en el proceso de validacin. Se aplicaron controles de calidad, anlisis crticos, revisin de reglas de consistencia lgica programadas, revisin de consistencia entre ingresos y gastos y revisin de casos especiales, entre ellos cdigos y precios de productos importantes en el consumo de los hogares o situaciones especficas que ameritaran tratamiento especial, como el valor locativo, precios de crdito, consumo, o bien imputacin de ingreso y gasto. Finalmente, a partir de la informacin sobre los hogares y con el fin de dar respuesta a las necesidades de informacin ms generales de los usuarios, se disea una publicacin de resultados y un comentario a los datos de la encuesta, as como su comparabilidad con la de 1988.

61
Objetivo general

El objetivo general de la ENIG 2004 es proveer informacin actualizada sobre la composicin del presupuesto de los hogares mediante el conocimiento de los ingresos y su destino en la adquisicin de bienes y servicios.
Objetivos especficos

Dentro de los objetivos especficos estn: Conocer la estructura del ingreso de los hogares segn la fuente de procedencia. Conocer la estructura de gasto de los hogares. Obtener informacin necesaria para actualizar los coeficientes de ponderacin del ndice de Precios al Consumidor (IPC). Calcular la Canasta Bsica Alimentaria (CBA) y definir perfiles de pobreza con diferentes metodologas. Estimar la secuencia de la cuenta de los hogares en el marco del Sistema de Cuentas Nacionales (SCN).
Georeferenciacin de los hogares entrevistados

La confidencialidad de la informacin estadstica recogida por el Instituto Nacional de Estadstica y Censos (INEC) y la identidad de personas, hogares y empresas estn protegidas por la ley; por tanto, las coordenadas geogrficas de las unidades no pueden ser reveladas, aunque estn registradas. Para garantizar esta proteccin, las bases de datos pblicas del INEC contienen coordenadas ficticias. Para superar esta limitacin, el INEC nos suministr las coordenadas de un centroide para cada segmento censal de la muestra. Estas coordenadas fueron asignadas por igual a todos los hogares dentro de cada segmento censal. De esta manera se logr proteger su identidad, al tiempo que se les asign una localizacin muy aproximada a la real.

4.3 Bases georeferenciadas

Para obtener las bases georeferenciadas de infraestructura se utiliz el Atlas Digital de Costa Rica, elaborado por el Instituto Tecnolgico de Costa Rica (2004). Este Atlas permite obtener informacin a tres niveles de usuario: Bsico: en el cual se han combinado las bases de datos y pueden verse en formato .html. Intermedio: en el cual se han preparado proyectos en ArcExplorer que el usuario puede modificar fcilmente de acuerdo a sus necesidades. Avanzado: en el que hay libre acceso a todas las bases, para lo cual se requiere de cualquier programa con capacidad para leer temas en formato ArcView. En el Cuadro 5 se incluye la lista completa de capas y el nombre del archivo que las contiene:

62
Cuadro 5 INFORMACIN CONTENIDA EN EL ATLAS COSTA RICA 2004

Nombre de la capa Acueductos Rurales Acuferos Aeropuertos reas de Conservacin reas Protegidas Aserraderos Asignacin ptima PSA Bomberos Brillo Solar Cambio de Cobertura 19972000 Caminos 2000 Cantones Capacidad de Uso 2004 Cerros Clnicas

Archivo acueduct.shp acuifero.shp aeropuer.shp aconserv.shp areaspro.shp aserrad.shp otpsa.shp bomberos.shp brilloso.shp cob9700.shp carreter.shp cantones.shp capusocr.shp cerros.shp clinicas.shp Humedales

Nombre de la capa

Archivo humedal.shp idscanto.shp insalud.shp islas.shp kyotoref.shp contlsin.shp contline.shp messecos.shp playas.shp poblados.shp precipit.shp pozos.shp provin.shp redcam.shp regsimpl.shp regdistr.shp MedCR2004 reservas.shp erupcion.shp incendio.shp inudaci.shp inunda.shp rios200.shp rios50.shp ovsicori.shp redsis.shp suelos.shp ubiot.shp uso1992.shp viveros.shp volcanes.shp imphidri.shp zonavida.shp reforest.shp priorpro.shp priorefo.shp zonasem.shp

Indice de Desarrollo Social Indicadores de salud Islas Tierras Kyoto Reforestacin Lnea Continental Meses Secos Playas Poblados Precipitaciones Pozos Provincias Red de Caminos Regiones Socio-econmicas CR Modelo de Elevacin Digital Costa Rica Reservas Indgenas Riesgo de erupcin Riesgo de incendio Riesgo de inundacin Ros 1:200 000 Ros 1:50 000 Sismos OVSICORI Sismos Red Sismolgica Tipo de Suelos Unidades biticas Uso de la Tierra 1992 Viveros Forestales Volcanes Zonas de Importancia Hdrica (PSA) Zonas de Vida Zonas Optimas para Reforestacin Zonas Prioritarias PSA Proteccin Zonas Prioritarias PSA Reforestacin Zonas Semilleras

Cobertura de Bosque 1997-1998 crbosq97.shp Colegios Corredores Biolgicos Cuencas Hidrogrficas Distritos Elecciones 2002 Elevaciones Escuelas Estaciones precipitacin Estaciones temperatura Fallas Geolgicas Fuentes Semilleras Generacin elctrica Geologa GRUAS Hitos Hospitales Hoteles colegios.shp ecomerca.shp cuencas.shp distrits.shp eleccion.shp relieve.shp escuelas.shp estaprec.shp estatemp.shp fallas.shp semillas.shp genelec.shp geolog.shp gruas.shp hitos.shp hospital.shp hoteles.shp

63
5. Estructura del empleo e ingreso rural y acceso a servicios

Este captulo presenta los resultados de analizar empricamente algunos canales a travs de lo cuales la infraestructura afecta a los ingresos rurales. Se estudia el impacto de la infraestructura en el total de horas trabajadas, en la proporcin de horas dedicadas a cuatro categoras de actividad y en el ingreso. Se emplean tres instrumentos de anlisis: relaciones entre variables, emparejamiento o Propensity Score Matching (PSM) y anlisis de regresin. El primer instrumento es una mera descripcin de los datos observados que no permite establecer relaciones causales; los dos ltimos son mtodos complementarios entre s para determinar los impactos de la infraestructura y su validez estadstica. En cuanto a los resultados de PSM, la tcnica ms adecuada para el presente estudio, primero se presentan los resultados de regresiones con matching de Kernel; en este caso, los errores estndar fueron obtenidos realizando bootstrap de 10.000 repeticiones. Sin embargo, los errores estndar pueden no ser adecuados; en consecuencia, para confirmar la robustez tambin se presentan los resultados utilizando Emparejamiento Uno a Uno o PSM Nearest Neighbor.

5.1 Impacto de la infraestructura en el nmero de horas trabajadas

El objetivo de esta seccin es conocer el impacto del acceso a los cuatro tipos de infraestructura analizados (mercado, electricidad, telfono y agua) en el nmero promedio total de horas trabajadas por semana por el hogar.

5.1.1 Relaciones entre variables

Este instrumento de anlisis permite obtener un perfil de las horas trabajadas por el hogar, segn tenga acceso a 0-1, 2 y 3-4 tipos de infraestructura. Los resultados se presentan en el cuadro 6.
Cuadro 6 HORAS PROMEDIO TRABAJADAS POR EL HOGAR SEGN NMERO DE TIPOS DE INFRAESTRUCTURA A LAS QUE TIENE ACCESO Nmero de tipos de infraestructura 0-1 2 3-4 Total horas trabajadas (promedio semanal) 55.0 56.8 70.4 65.2

Fuente: elaborado con base en datos de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos 2004.

64 Como puede observarse, los hogares con acceso a ms tipos de infraestructura trabajan en promedio ms horas por semana. En las siguientes dos secciones se explora si el acceso a ms infraestructura es la causa de que los hogares trabajen ms horas, y si es as, a qu tipos de infraestructura o combinaciones de sta es atribuible el efecto.
5.1.2 Emparejamiento o Propensity Score Matching

En este caso, la variable dependiente es las horas de trabajo por hogar por semana. El coeficiente que se obtiene (columna EPTTM) nos indicar cuntas horas ms trabaja en promedio un hogar a medida que tiene acceso a ms tipos de infraestructura.
Cuadro 7 CAMBIO EN EL NMERO DE HORAS TRABAJADAS POR EL HOGAR COMO RESULTADO DE TENER ACCESO A MS TIPOS INFRAESTRUCTURA (Emparejamiento Kernel a/) Nmero de tipos de infraestructura Control b/ 1 1 1 2 2 3
a/

Tratamiento 2 3 4 3 4 4

EPTTM c/ -1.7 24.7 60.6 10.02 14.4 3.6

Error estndar bootstrap 12.5 15.1 45.0 4.2 9.5 6.5

Z normal -0.1 1.6 1.4 2.4 1.5 0.6

P>|z| 0.89 0.10 0.18 0.02 0.13 0.58

Intervalo de confianza al 95% -26.2 -4.8 -27.6 1.9 -4.3 -9.2 22.9 54.2 148.8 18.1 33.0 16.4

N 659 797 463 1274 852 996

Emparejamiento Kernel con bootstrap de 10.000 repeticiones y ancho de banda de 0.001. 1 incluye los hogares que no tienen acceso a ninguno de los tipos de infraestructura analizados. c/ Efecto Promedio del Tratamiento en los tratrados, muestral. Fuente: elaborado con base en datos de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos 2004.
b/

Cuadro 8 CAMBIO EN EL NMERO DE HORAS TRABAJADAS POR EL HOGAR COMO RESULTADO DE TENER ACCESO A MS TIPOS DE INFRAESTRUCTURA (Emparejamiento Uno a Uno a/) Nmero de tipos de infraestructura Error Intervalo de confianza al Control b/ Tratamiento: EPTTM c/ estndar z P>z 95% N 1 2 4.8 7.2 0.7 0.50 -9.3 19.0 659 1 3 10.1 5.5 1.8 0.07 -0.7 21.0 797 1 4 48.0 13.5 3.6 0.00 21.6 74.4 480 2 3 9.4 2.8 3.3 0.00 3.9 14.9 1274 2 4 12.4 4.5 2.8 0.01 3.7 21.1 957 3 4 0.4 4.1 0.1 0.92 -7.7 8.5 1095 a/ Emparejamiento Uno a Uno (Nearest Neighbor Matching), emparejando con un vecino y utilizando los tres vecinos ms cercanos para corregir por heterocedasticidad. b/ 1 incluye los hogares que no tienen acceso a ninguno de los tipos de infraestructura analizados. c/ Efecto promedio del tratamiento en los tratados, muestral. Fuente: elaborado con base en datos de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos 2004.

65 Los cuadros 7 y 8 muestran de manera inequvoca y estadsticamente significativa (filas sombreadas) que el acceso a un mayor nmero de infraestructuras tiene un impacto positivo sobre el nmero de horas trabajadas por el hogar. El incremento va desde alrededor de 10 horas por semana cuando el hogar pasa de 2 a 3 tipos de infraestructura, hasta 48 horas cuando el hogar pasa de no tener acceso, o tener acceso a slo un tipo de infraestructura, a tener acceso a los 4 tipos de infraestructura analizados. Esto a la vez subraya el hecho de que son las combinaciones de inversiones las que producen los mejores efectos sobre las horas trabajadas por el hogar. Para indagar sobre qu tipos de infraestructura o combinaciones generan el impacto, se hace el anlisis de regresin que se explica en la seccin siguiente.

5.1.3 Anlisis de regresin

La variable dependiente seleccionada es horas de trabajo. En la regresin se incluyeron diferentes variables de control, pero las ms importantes son las dummies de infraestructura (mercado, agua, electricidad, telfono) y sus combinaciones. Cada una de las dummies nos dir cuntas horas ms trabaja un hogar. La estimacin que se presenta en el cuadro 9 indica que la combinacin de telfono y agua explica de manera estadsticamente significativa el aumento de las horas trabajadas por el hogar: 21.5 horas ms por semana.

66
Cuadro 9 ESTIMACIN DEL EFECTO DE DIVERSOS TIPOS DE INFRAESTRUCTURA SOBRE EL NMERO DE HORAS TRABAJADAS POR EL HOGAR Error Horas estndar Intervalo de trabajadas por Coeficiente t P>|t| robusto confianza al 95% semana ltpo10 -0.96 6.64 -0.14 0.89 -13.98 12.07 agua1 -32.46 40.82 -0.80 0.43 -112.53 47.60 Electr 32.44 25.09 1.29 0.20 -16.78 81.65 mcdo_telf -2.63 2.19 -1.20 0.23 -6.93 1.68 mcdo_agua 5.88 8.04 0.73 0.47 -9.90 21.66 telf_agua 21.50 8.79 2.45 0.02 4.26 38.74 mcdo_electr -6.67 4.75 -1.40 0.16 -15.99 2.64 agua_electr 8.52 13.15 0.65 0.52 -17.28 34.32 Sexo 21.88 2.71 8.06 0.00 16.56 27.20 Edad 0.60 0.13 4.45 0.00 0.33 0.86 Migra 6.33 2.05 3.09 0.00 2.31 10.35 Yrs -1.31 0.31 -4.18 0.00 -1.93 -0.70 Ltierra 1.29 0.20 6.30 0.00 0.89 1.69 pn0a6 -31.88 6.84 -4.66 0.00 -45.29 -18.47 pn7a14 -7.09 6.71 -1.06 0.29 -20.26 6.08 pn15a30 39.31 5.67 6.94 0.00 28.20 50.43 pn51a65 -43.36 5.16 -8.41 0.00 -53.47 -33.24 pn66 -86.03 6.15 -13.99 0.00 -98.09 -73.97 dreg1 4.59 3.73 1.23 0.22 -2.73 11.90 dreg2 0.84 4.12 0.20 0.84 -7.24 8.91 dreg4 -1.00 4.68 -0.21 0.83 -10.18 8.18 dreg5 4.81 4.28 1.12 0.26 -3.59 13.20 dreg6 5.21 4.27 1.22 0.22 -3.16 13.58 iaviv1 1.10 0.73 1.49 0.14 -0.34 2.54 _cons 24.05 34.75 0.69 0.49 -44.11 92.20 N 1754 F( 24, 1729) 37.88 Prob > F 0.00 R-squared 0.28 Root MSE 40.21 Fuente: elaborado con base en datos de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos 2004.

67
5.2 Impacto de la infraestructura en la proporcin de horas dedicada a cada actividad

5.2.1 Relaciones entre variables

Las cifras del cuadro 10 revelan el patrn esperado: a medida que el hogar tiene acceso a ms tipos de infraestructura, la proporcin de horas de trabajo dedicadas a actividades agrcolas es menor y es ms alta la proporcin de horas de trabajo dedicadas a actividades no agrcolas. Este ajuste en la asignacin del trabajo es an mayor cuando el acceso a vas de comunicacin es ms rpido. Adems, son las actividades salariales las que captan ms horas de trabajo, reflejando el hecho de que en las zonas rurales de Costa Rica ocurre un proceso de formalizacin de las relaciones entre trabajadores y empleadores.
Cuadro 10 PERFIL DE HORAS QUE DEDICA EL HOGAR A DIFERENTES ACTIVIDADES SEGN NMERO DE TIPOS DE INFRAESTRUCTURA Y ACCESO A VAS Nmero de tipos de infraestructura 1 Acceso a vias A 30 minutos o menos 69.4 0.0 30.2 0.4 100.0 43.0 6.9 44.0 6.0 100.0 21.3 5.8 59.7 13.2 100.0 25.6 5.9 56.6 11.8

Porcentaje de horas en actividad: salarial agrcola no salarial agrcola salarial no agrcola no salarial no agrcola Total salarial agrcola no salarial agrcola salarial no agrcola no salarial no agrcola Total salarial agrcola no salarial agrcola salarial no agrcola no salarial no agrcola Total salarial agrcola no salarial agrcola salarial no agrcola no salarial no agrcola

Total

A ms de 30 minutos 59.1 12.8 18.8 9.3 100.0 49.9 17.4 26.7 5.9 100.0 27.5 17.4 43.2 11.9 100.0 40.7 17.0 33.4 8.9

Total 60.6 11.0 20.4 8.1 100.0 47.9 14.4 31.8 6.0 100.0 23.3 9.6 54.3 12.8 100.0 32.7 11.2 45.6 10.4

Total

100.0

100.0

100.0

Fuente: elaborado con base en datos de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos 2004.

68

5.2.2 Emparejamiento o Propensity Score Matching

Tanto los resultados de las estimaciones mediante el mtodo Kernel como mediante el Emparejamiento Uno a Uno (Cuadros 11 y 12) confirman que el acceso a ms tipos de infraestructura por parte del hogar impacta en disminuir la proporcin de horas que los hogares rurales dedican a actividades agrcolas en favor de un aumento en las horas dedicadas a actividades no agrcolas. En este caso, el valor de los coeficientes EPTTM indica en cuntos puntos porcentuales disminuye o aumenta la proporcin de horas dedicadas a cada actividad. Por ejemplo, una disminucin de 42 puntos porcentuales en la proporcin de horas dedicadas a actividades agrcolas cuando el hogar pasa de 1 a 3 tipos de infraestructura (cuadro 11) y as sucesivamente.

69

Cuadro 11 CAMBIO EN LA PROPORCIN DE HORAS DE TRABAJO DEDICADAS A VARIOS TIPOS DE ACTIVIDAD COMO RESULTADO DE TENER ACCESO A MS TIPOS DE INFRAESTRUCTURA (Emparejamiento Kernel a/) Salarial Agrcola Nmero de tipos de infraestructura Control b/ 1 1 1 2 2 3 Tratamiento 2 3 4 3 4 4 EPTTM c/ -0.27 -0.42 -0.56 -0.19 -0.25 -0.14 Error estndar bootsrap 0.16 0.20 0.54 0.05 0.09 0.06 Z normal -1.72 -2.16 -1.05 -4.21 -2.66 -2.56 P>|z| 0.09 0.03 0.29 0.00 0.01 0.01 Intervalo de confianza al 95% -0.59 0.04 -0.81 -0.04 -1.61 0.49 -0.28 -0.10 -0.43 -0.07 -0.25 -0.03 N 559 706 418 1121 760 909

No Salarial Agrcola 1 1 1 2 2 3 2 3 4 3 4 4 0.01 -0.05 -0.04 0.01 -0.02 -0.01 0.10 0.13 0.22 0.03 0.04 0.03 0.07 -0.42 -0.19 0.39 -0.41 -0.19 0.95 0.68 0.85 0.70 0.68 0.85 -0.20 -0.31 -0.47 -0.05 -0.10 -0.05 0.21 0.20 0.39 0.07 0.06 0.04 559 706 418 1121 760 909

No Salarial No Agrcola 1 1 1 2 2 3 2 3 4 3 4 4 0.00 0.08 0.00 0.05 0.03 0.03 0.08 0.11 0.25 0.03 0.06 0.04 0.05 0.77 0.00 2.05 0.53 0.68 0.96 0.44 1.00 0.04 0.60 0.50 -0.15 -0.13 -0.49 0.00 -0.08 -0.05 0.15 0.29 0.49 0.10 0.15 0.11 559 706 418 1121 760 909

Salarial No Agrcola a/ 1 1 1 2 2 3
a/

2 3 4 3 4 4

0.26 0.40 0.60 0.13 0.23 0.12

0.134 0.16 0.40 0.05 0.10 0.06

1.96 2.53 1.50 2.89 2.44 1.95

0.05 0.01 0.13 0.00 0.02 0.05

0.00 0.09 -0.18 0.04 0.05 -0.00

0.53 0.70 1.39 0.22 0.42 0.24

559 706 418 1121 760 909

Emparejamiento Kernel con ancho de banda de 0.001 y bootstrap de 10.000 repeticiones. 1 incluye los hogares que no tienen acceso a ningno de los tipos de infraestructura analizados. c/ Efecto Promedio del Tratamiento en los Tratados, muestral.
b/

Fuente: elaborado con base en datos de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos 2004.

70
Cuadro 12 CAMBIO EN LA PROPORCIN DE HORAS DE TRABAJO DEDICADAS A VARIOS TIPOS DE ACTIVIDAD COMO RESULTADO DE TENER ACCESO A MS TIPOS DE INFRAESTRUCTURA (Emparejamiento Uno a Uno a/) Salarial agrcola Nmero de tipos de infraestructura Control b/ 1 1 1 2 2 3 Tratamiento 2 3 4 3 4 4 EPTTM c/ -0.24 -0.50 -0.78 -0.14 -0.24 -0.16 Error estndar 0.08 0.06 0.17 0.03 0.05 0.04 z -3.23 -8.8 -4.49 -4.21 -4.96 -4.01 P>z 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 Intervalo de confianza al 95% -0.39 -0.10 -0.62 -0.39 -1.13 -0.44 -0.20 -0.07 -0.34 -0.15 -0.23 -0.08 N 559 706 432 1121 847 994

No salarial agrcola 1 1 1 2 2 3 2 3 4 3 4 4 0.06 0.09 -0.05 0.00 0.00 -0.02 0.03 0.02 0.02 0.01 0.01 0.01 1.76 4.72 -2.89 0.14 -0.04 -1.1 0.08 0.00 0.00 0.89 0.97 0.27 -0.01 0.05 -0.09 -0.03 -0.03 -0.04 0.13 0.13 -0.02 0.03 0.03 0.01 559 706 432 1121 847 994

No salarial no agrcola 1 1 1 2 2 3 2 3 4 3 4 4 0.02 0.08 0.09 0.06 0.04 0.01 0.02 0.03 0.02 0.02 0.04 0.02 0.77 2.63 5.05 3.29 0.99 0.33 0.44 0.01 0.00 0.00 0.32 0.74 -0.02 0.02 0.06 0.02 -0.04 -0.04 0.06 0.15 0.13 0.09 0.11 0.05 559 706 432 1121 847 994

salarial no agrcola 1 2 0.17 0.07 2.56 0.01 0.04 0.29 559 1 3 0.33 0.05 6.55 0.00 0.23 0.43 706 1 4 0.74 0.17 4.33 0.00 0.41 1.08 432 2 3 0.08 0.03 2.35 0.02 0.01 0.15 1121 2 4 0.21 0.06 3.41 0.00 0.09 0.33 847 3 4 0.16 0.04 4.08 0.00 0.09 0.24 994 a/ Emparejamiento Uno a Uno (Nearest Neighbor Matching) con un vecino y utilizando los tres vecinos ms cercanos para corregir por heterocedasticidad. b/ 1 incluye los que no tienen ninguno de los tipos de infraestructura analizados. c/ Efecto promedio del tratamiento en los tratados, muestral. Fuente: elaborado con base en datos de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos 2004.

71
5.2.3 Anlisis de regresin

Para complementar el anlisis precedente se especific un modelo Tobit con la proporcin de horas trabajadas como variable dependiente. La interpretacin de los coeficientes impone cautela, ya que al ser un modelo de respuesta censurada, el efecto puede depender de dnde se evale el coeficiente estimado. En todo caso, lo ms importante es evaluar el signo o direccin de los cambios. Al procesar los datos se present el problema de que la funcin de mxima versimilitud en la regresion de porcentaje de horas en actividad no salarial no agrcola no converge. El problema aparentemente radica en el uso simultneo de electricidad, agua y la interaccion entre ambas. Se corrieron todas las regresiones, eliminando una variable a la vez. Se recomienda utilizar el modelo sin la interaccion, que se presenta en el cuadro 13. Los resultados de los otros dos modelos se presentan en el cuadro 14. Los resultados del cuadro 13 son estadsticamente significativos para los siguientes impactos del acceso a infraestructura: el acceso a telfono en el hogar disminuye la proporcin de horas de trabajo dedicadas a actividad salarial agrcola; el acceso a agua incrementa la proporcin de horas de trabajo dedicadas a actividad salarial agrcola y disminuye las proporciones de la actividad no salarial agrcola y la actividad no salarial no agrcola; el acceso a eletricidad disminuye la proporcin del tiempo dedicado a la actividad salarial agrcola e incrementa el dedicado a la actividad no salarial no agrcola. La interaccin de mercado y agua disminuye la proporcin de horas de trabajo dedicadas a actividad salarial agrcola e incrementa la proporcin de actividad no salarial no agrcola; la interaccin de mercado con electricidad aumenta la actividad salarial agrcola y disminuye la actividad no salarial no agrcola.

72
Cuadro 13 EFECTO DE DIVERSOS TIPOS DE INFRAESTRUCTURA SOBRE LA PROPORCIN DE HORAS DEDICADAS A DIFERENTES ACTIVIDADES No salarial Agrcola Error estndar Robusto 0.23 0.46 0.55 0.05 0.08 0.09 0.31 0.07 0.00 0.05 0.01 0.01 0.20 0.19 0.14 0.12 0.18 0.09 0.12 0.07 0.08 0.10 0.02 0.30 0.04 Salarial Agrcola Error estndar robusto 0.43 1.35 1.37 0.10 0.25 0.26 0.67 0.15 0.01 0.10 0.02 0.01 0.37 0.35 0.25 0.30 0.42 0.16 0.21 0.16 0.15 0.17 0.04 0.63 0.07 No Salarial No Agrcola Error estndar robusto 0.40 1.30 1.75 0.10 0.34 0.34 0.12 0.01 0.09 0.01 0.01 0.31 0.29 0.22 0.25 0.39 0.14 0.17 0.15 0.14 0.15 0.03 0.96 0.07 Salarial No Agrcola Error estndar robusto 0.35 1.70 1.40 0.09 0.29 0.29 0.75 0.12 0.00 0.08 0.01 0.01 0.30 0.29 0.21 0.24 0.36 0.14 0.16 0.13 0.13 0.15 0.03 0.61 0.06

hhtelef agua1 electr mcdo_telf mcdo_agua mcdo_electr agua_electr sexo edad migra yrs ltierra pn0a6 pn7a14 pn15a30 pn51a65 pn66 dreg2 dreg3 dreg4 dreg5 dreg6 iaviv1 _cons /sigma Number of obs left censored uncensored right censored F statistic Prob > F Log pseudo Likelihood Pseudo R2

Coef. 0.13 -0.92 0.08 -0.02 0.13 -0.08 0.49 0.02 0.00 -0.06 -0.01 0.11 0.18 -0.24 -0.42 0.36 0.38 0.13 0.02 0.03 0.05 0.12 0.03 -0.08 0.53

P>|t| 0.57 0.04 0.89 0.71 0.13 0.36 0.12 0.77 0.11 0.30 0.45 0.00 0.38 0.20 0.00 0.00 0.04 0.13 0.84 0.64 0.55 0.24 0.15 0.79 1615 1282 245 88 20.34 0.00 -400.62 0.60

Coef. -1.25 4.09 -4.26 0.12 -0.70 0.91 -0.62 0.89 0.01 0.01 -0.11 -0.04 0.96 0.95 0.94 0.11 -0.20 -0.06 -0.39 -0.01 1.04 0.40 -0.08 -1.36 1.49

P>|t| 0.00 0.00 0.00 0.23 0.01 0.00 0.35 0.00 0.04 0.95 0.00 0.00 0.01 0.01 0.00 0.71 0.64 0.69 0.06 0.94 0.00 0.02 0.03 0.03 1615 950 311 354 10.5 0.00

Coef. 0.57 -5.70 7.49 0.01 1.54 -1.55 -0.08 0.01 -0.17 0.01 -0.02 0.26 -0.30 -0.65 0.12 -0.10 0.19 0.18 0.09 0.04 0.22 0.04 -3.29 1.15

P>|t| 0.15 0.00 0.00 0.91 0.00 0.00 0.53 0.21 0.05 0.30 0.04 0.40 0.30 0.00 0.62 0.81 0.17 0.31 0.53 0.78 0.15 0.23 0.00 1615 1306 228 81 4.08 0.00 -885.76 0.07

Coef. 0.46 -2.25 1.51 -0.03 0.11 -0.33 1.41 -0.55 0.00 0.00 0.07 -0.08 -0.87 -0.36 0.03 -0.80 -0.80 -0.13 0.11 -0.09 -1.04 -0.48 0.01 0.79 1.29

P>|t| 0.19 0.19 0.28 0.75 0.71 0.25 0.06 0.00 0.76 1.00 0.00 0.00 0.00 0.21 0.89 0.00 0.03 0.35 0.49 0.52 0.00 0.00 0.85 0.20 1615 681 384 550 12.07 0.00

-1341.43 0.14

-1464.31 0.15

Fuente: elaborado con base en datos de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos 2004.

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Cuadro 14 REGRESIONES TOBIT CON ESPECIFICACIONES ALTERNATIVAS Porcentaje de horas en actividades no salariales no agrcolas Coef. Signif Coef. Signif Coef. Signif Hhtelef 0.57 0.15 0.57 0.15 0.75 0.07 agua1 -5.70 0.00 -1.01 0.45 Electr 7.49 0.00 12.78 0.00 mcdo_telf 0.01 0.91 0.01 0.91 -0.03 0.74 mcdo_agua 1.54 0.00 1.49 0.00 0.38 0.17 mcdo_electr -1.55 0.00 -1.51 0.00 -0.34 0.22 agua_electr -5.56 0.00 0.88 0.54 Sexo -0.08 0.53 -0.08 0.53 -0.08 0.52 Edad 0.01 0.21 0.01 0.21 0.01 0.22 Migra -0.17 0.05 -0.17 0.05 -0.17 0.05 Yrs 0.01 0.30 0.01 0.30 0.02 0.23 Ltierra -0.02 0.04 -0.02 0.04 -0.02 0.02 pn0a6 0.26 0.40 0.26 0.40 0.22 0.47 pn7a14 -0.30 0.30 -0.30 0.31 -0.29 0.33 pn15a30 -0.65 0.00 -0.65 0.00 -0.63 0.00 pn51a65 0.12 0.62 0.12 0.61 0.12 0.63 pn66 -0.10 0.81 -0.10 0.81 -0.07 0.85 dreg2 0.19 0.17 0.19 0.18 0.15 0.29 dreg3 0.18 0.31 0.18 0.31 0.16 0.37 dreg4 0.09 0.53 0.09 0.54 0.13 0.38 dreg5 0.04 0.78 0.04 0.78 0.05 0.71 dreg6 0.22 0.15 0.21 0.15 0.21 0.17 iaviv1 0.04 0.23 0.04 0.23 0.04 0.20 Number of obs 1615 1615 1615 F statistic 4.08 4.00 3.68 Prob > F 0.00 0.00 0.00 Pseudo R2 0.07 0.07 0.06 Log pseudolikelihood -885.76 -885.71 -892.50 Fuente: elaborado con base en datos de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos 2004.

74
5.3 Impacto en el ingreso

El anlisis se hizo con respecto al gasto del hogar para calcular mejor el ingreso.
5.3.1 Relaciones entre variables

En el cuadro 15 se muestra el ingreso per cpita (aproximado por el gasto) en las cuatro categoras de anlisis, segn el nmero de activos a que tenga acceso el hogar y por disponibilidad de vas de comunicacin. El ingreso proveniente de actividades agrcolas (tanto salarial como no salarial) es ms elevado cuando el hogar tiene acceso a dos tipos de infraestructura que cuando slo tiene acceso a un tipo, y es relativamente similar con 2 y 3 tipos de infraestructura. Como se observa, hay grandes diferencias de ingreso entre hogares con acceso a vas de comunicacin y aquellos que no tienen dicho acceso. Lo ms destacado, sin embargo, es es que el ingreso proveniente de actividades no agrcolas tiende a aumentar a medida que aumenta el acceso a ms tipos de infraestructura, comportamiento que se acenta considerablemente en los hogares con acceso a vas de comunicacin. El cuadro 16 muestra las combinaciones de acceso a mercado-telfono-agua-electricidad, mercado-agua-electricidad, telfono-agua-electricidad y agua-electricidad, todas bajo dos escenarios de rapidez de acceso a vas: ms de treinta minutos y menos de treinta minutos. Se observa que los ingresos son mayores cuando se tiene acceso a los cuatro tipos de infraestructura y las vas de acceso son ms cercanas al hogar. Tambin se observa que el ingreso proveniente de actividades no agrcolas es el que aumenta ms, particularmente el salarial. Es interesante notar que entre las dos combinaciones de tres tipos de infraestructura, la que contiene telfono es la que muestra ingresos ms altos.
Cuadro 15 INGRESO PROMEDIO POR TIPO DE ACTIVIDAD, NMERO DE INFRAESTRUCTURAS Y ACCESO A VAS Nmero de infraestructuras 1 Tipo de ingreso salarial agrcola no salarial agrcola salarial no agrcola no salarial no agrcola salarial agrcola no salarial agrcola salarial no agrcola no salarial no agrcola salarial agrcola no salarial agrcola salarial no agrcola no salarial no agrcola salarial agrcola no salarial agrcola salarial no agrcola no salarial no agrcola Acceso a vas Si Total 46,849 37,506 4,540 32,713 14,138 110 4,874 52,108 46,845 8,466 9,161 55,187 39,152 15,862 8,888 32,883 33,614 21,876 24,143 143,308 127,341 28,230 27,150 36,484 38,046 19,188 18,306 126,126 93,102 25,635 20,122

Total

No 35,985 5,279 11,114 5,649 44,729 9,440 32,708 6,085 35,083 28,701 95,242 24,978 39,723 17,360 57,645 14,203

Fuente: elaborado con base en datos de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos 2004.

75
Cuadro 16 INGRESO PROMEDIO POR TIPO DE ACTIVIDAD, TIPO DE INFRAESTRUCTURA Y DISTANCIA A VAS Vas localizadas a: Ms de 30 30 minutos minutos del o menos del hogar hogar Total 24,016 17,880 157,192 28,337 37,731 5,590 45,780 1,982 38,245 31,792 77,542 24,018 46,541 10,437 29,323 7,147 30,897 24,974 166,763 34,526 43,056 5,252 63,115 11,480 27,654 54,609 141,508 20,705 72,972 6,438 43,366 22,109 36,484 19,188 126,126 25,635 29,985 24,034 165,495 33,706 41,837 5,330 59,146 9,305 36,814 34,874 86,181 23,570 49,353 10,012 30,817 8,739 38,046 18,306 93,102 20,122

Tipo de infraestructura

Tipo de actividad

mercado, telefono, agua y electricidad

salarial agrcola No salarial agrcola salarial no agrcola No salarial no agrcola salarial agrcola No salarial agrcola salarial no agrcola No salarial no agrcola salarial agrcola No salarial agrcola salarial no agrcola No salarial no agrcola salarial agrcola No salarial agrcola salarial no agrcola No salarial no agrcola

mercado, agua y electricidad

telefono, agua y electricidad

agua y electricidad

salarial agrcola 39,723 No salarial agrcola 17,360 salarial no agrcola 57,645 No salarial no agrcola 14,203 Fuente: elaborado con base en datos de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos 2004. Total

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5.3.2 Emparejamiento o Propensity Score Matching

Para dilucidar la causalidad en las relaciones observadas en la seccin anterior, se aplicaron las tcnicas Kernel y Emparejamiento Uno a Uno o Nearest Neighbor Matching. Los resultados de la primera tcnica, como puede apreciarse en el cuadro 17, no resultaron estadsticamente significativos. Por el contrario, la segunda tcnica (ver cuadro 18) gener resultados muy significativos que indican que el incremento en el gasto per cpita del hogar como resultado de tener acceso a ms tipos de infraestructura va desde cerca de 5.000 colones cuando el hogar pasa de uno a dos tipos de infraestructura, hasta poco ms de 23.000 colones cuando el hogar pasa de uno a cuatro tipos de infraestructura. Adicionalmente, se aplicaron las mismas dos tcnicas de emparejamiento Kernel y Nearest Neighbor- para evaluar el efecto marginal de varios tipos de infraestructura sobre el gasto per cpita del hogar. Los resultados estadsticamente significativos que aparecen en el cuadro 20 indican que el mayor efecto marginal proviene de acceso a telfono: entre 6.000 y 7.000 colones ms de ingreso per cpita promedio, aproximadamente.
Cuadro 17 EFECTO DE UN INCREMENTO EN EL NMERO DE TIPOS DE INFRAESTRUCTURA SOBRE EL GASTO PER CPITA DEL HOGAR (Emparejamiento Kernel a/) Nmero de tipos de infraestructura Error Intervalo de confianza al N repeticiones EPTTM c/ Z estndar p>|z| 95% control b/ tratamiento 1 2 665 10000 7648.1 5686 1.35 0.18 -3496 18793 1 3 810 10000 10929.8 7380 1.48 0.14 -3535 25395 1 4 470 9425 23363.7 23090 1.01 0.31 -21892 68619 2 3 1289 10000 4023.2 2491 1.62 0.11 -859 8906 2 4 862 10000 3483.2 5404 0.64 0.52 -7108 14075 3 4 1012 10000 -3110.7 3769 -0.83 0.41 -10497 4276 a/ Emparejamiento Kernel con ancho de banda de 0.001 y bootstrap de 10.000 repeticiones. b/ 1 incluye a los que tienen 0 o 1 infraestructuras. Los tipos de infraestructura son: agua, electricidad, telfono y mercado (en este ltimo caso situado a 60 minutos o menos del hogar, en los dems casos, dentro del hogar). c/ Efecto Promedio del Tratamiento en los Tratados, muestral. Fuente: elaborado con base en datos de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos 2004.

77

Cuadro 18 EFECTO DE UN INCREMENTO EN EL NMERO DE TIPOS DE INFRAESTRUCTURA SOBRE EL GASTO PER CPITA DEL HOGAR (Emparejamiento Uno a Uno a/) Nmero de tipos de infraestructura b/ Error Intervalo de estndar z p>|z| confianza al 95% Control c/ Tratamiento obs EPTTM d/ 1 2 665 4,785 2,143 2 0.03 585 8,984 1 3 810 15,401 2,558 6 0.00 10,388 20,415 1 4 488 23,866 3,935 6 0.00 16,152 31,579 2 3 1,289 7,435 1,619 5 0.00 4,261 10,609 2 4 967 11,962 2,006 6 0.00 8,031 15,893 3 4 1,112 2,413 1,999 1 0.23 -1,505 6,330 a/ Emparejamiento Uno a Uno (Nearest Neighbor Matching). Se utiliz un vecino dentro del soporte comn y tres vecinos para controlar por heterocedasticidad. b/ los tipos de infraestructura son: agua, electricidad, telfono y mercado (en este ltimo caso situado a 60 minutos o menos del hogar; en los dems casos, dentro del hogar). c/ 1 incluye los que no tienen ninguno de los tipos de infraestructura analizados. d/ Efecto Promedio del Tratamiento en los Tratados, muestral. Fuente: elaborado con base en datos de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos 2004.

Cuadro 19 RESULTADOS DEL EMPAREJAMIENTO KERNEL a/ PARA EVALUAR EL EFECTO MARGINAL DE VARIOS TIPOS DE INFRAESTRUCTURA SOBRE EL GASTO PER CPITA DEL HOGAR Efecto Marginal b/ mercado[4], agua, electricidad + telfono telfono, agua, electricidad + mercado N 985 EPTTM c/ 6274 Desviacin estndar 3966 T 1.58 Significancia 0.11 Intervalo de confianza -1498 14047

951

-2554

4409

-0.58

0.56

-11195

6088

agua, electricidad + 694 2673 4773 0.56 0.58 -6683 12028 telfono a/ Emparejamiento Kernel con ancho de banda de 0.001 y bootstrap de 10.000 repeticiones. b/ Efecto de aadir la infraestructura precedida por el signo "+" cuando ya existen las infraestructuras que preceden al signo "+". c/ Efecto Promedio del Tratamiento en los Tratados, muestral. d/ mercado a 60 minutos o menos del hogar. Fuente: elaborado con base en datos de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos 2004.

78

Cuadro 20 RESULTADOS DEL EMPAREJAMIENTO UNO A UNO (Nearest Neighbor Matching a/) PARA EVALUAR EL EFECTO MARGINAL DE ALGUNOS TIPOS DE INFRAESTRUCTURA SOBRE EL GASTO PER CPITA DEL HOGAR Efecto marginal b/ Mercado d/, agua, electricidad + telfono telfono, agua, electricidad + mercado obs 985 951 EPTTM c/ 6,060 -2,622 std err 2,401 2,352 Z 2.52 -1.11 p>|z| 0.01 0.27 Intervalo de confianza 1,355 -7,232 10,766 1,988

agua, electricidad + 694 6,897 2,213 3.12 0.00 2,560 11,235 telfono a/ Se utiliz un vecino dentro del soporte comn y tres vecinos para controlar por heterocedasticidad. b/ Efecto de aadir la infraestructura precedida por el signo "+" cuando ya existen las infraestructuras que preceden al signo "+". Efecto Promedio del Tratamiento en los Tratados - Muestral con bootstrapping de 10.000 repeticiones y ancho de banda de 0.001. d/ mercado a 60 minutos o menos del hogar. Fuente: elaborado con base en datos de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos 2004.
c/

5.3.3 Anlisis de regresin

Con la informacin de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos 2004 y la de acceso a los diferentes tipos de infraestructura generada a partir del Atlas Digital de Costa Rica 2004, se estim la ecuacin (24). Las variables independientes se definieron de la siguiente manera:
Mercado

Tiempo promedio requerido para llegar a la cabecera de los distritos con 10 mil o ms habitantes. El hogar cuenta con telfono fijo o celular. El hogar cuenta con electricidad suministrada por el ICE, la Compaa Nacional de Fuerza y Luz la Empresa de Servicios Pblicos de Heredia, otra empresa o cooperativa o planta privada. El hogar cuenta con conexin de agua potable.

Telfono Electricidad

Agua

Se utiliz el mtodo de Mnimos Cuadrados Ordinarios y se obtuvieron las siguientes estimaciones de los parmetros:

79
Cuadro 21 RESULTADOS DE LA ESTIMACIN DE LA ECUACIN (24) VARIABLE DEPENDIENTE: LOGARITMO DEL GASTO PER CPITA DEL HOGAR a/ Distancia a mercado (en minutos) Telfono Electricidad Agua Mercado x electricidad Mercado x agua Mercado x telfono Telfono x electricidad Telfono x agua Electricidad x agua Edad del jefe de hogar Sexo del jefe de hogar Aos de educacin del jefe de hogar Jefe de hogar es migrante Jefe de hogar recibi capacitacin en ltimos 12 meses Tierras (extensin) 0.0185 (0.1248) -0.3327 (0.2950) 0.4762 (0.5257) -0.5381 (0.6425) -0.0915 (0.1022) 0.0379 (0.1268) 0.0505 (0.0410) 0.0000 (0.0000) 0.4021 (0.2184)* 0.2942 (0.2605) -0.0329 (0.0023)*** -0.1223 (0.0495)** 0.0834 (0.0056)*** -0.0057 (0.0386)

0.0001 (0.0036) ndice de materiales de vivienda b/. 0.0878 (0.0141)*** Constante 11.4185 (0.6117)*** Observaciones 1777 a/. Se incluyeron controles por composicin demogrfica del hogar (porcentaje de miembros segn grupo de edad) y variables dicotmicas de departamento / regin. b/. Se construye a partir de un ndice policrico de las siguientes variables: material de pisos, techos y paredes y nmero de habitaciones de la vivienda.

La nica relacin estadsticamente significativa entre el ingreso per cpita (aproximado por el gasto) y el acceso a los varios tipos de infraestructura y sus combinaciones es la complementariedad entre telfono y agua, que puede incrementar alrededor de 40% el ingreso per cpita. Las variables de capital humano muestran los signos esperados y algunas son estadsticamente significativas.

80
5.4 En resumen

Los resultados empricos presentados en este captulo revelan que el acceso a ms tipos de infraestructura mercado, agua, electricidad y telfono aumenta el nmero de horas trabajadas por el hogar, estimula la reasignacin de la fuerza de trabajo: de actividades agrcolas a actividades no agrcolas,principalmente salariales, e incrementa el ingreso per cpita de los hogares. Siendo este el caso, resulta de inters conocer de qu manera ese mismo acceso a la infraestructura afecta la probabilidad de que un hogar se ubique en actividades agrcolas o no agrcolas, salariales o no salariales. Para responder a esta pregunta, el cuadro 22 muestra los efectos marginales de un modelo Probit, evaluados con los valores promedio de las variables de infraestructura y otras que reflejan las caractersticas sociodemogrficas del hogar. Los valores obtenidos permiten afirmar, por ejemplo, que cuando el hogar tiene acceso a la combinacin de agua y telfono, la probabilidad de que abandone la actividad salarial agrcola aumenta 18%, mientras que la probabilidad de dedicarse a la actividad salarial no agrcola aumenta 39,6%.

81
Cuadro 22 PARTICIPACIN EN ACTIVIDADES (MODELO PROBIT EFECTOS MARGINALES EVALUADOS EN LOS VALORES PROMEDIO DE CADA VARIABLE) (1) Salarial Agricola Distancia a mercado (en minutos) Abastecimiento de agua segn conexion Electricidad en el hogar (alumbrado electrico) Mercado x telfono Mercado x agua Telfono x agua Mercado x electricidad Agua x electricidad Sexo del jefe de hogar Edad del jefe de hogar Jefe de hogar es migrante Aos de educacin del jefe de hogar Tierras (extensin) Proporcin de personas menores de 6 aos Proporcin de personas entre 7 y 14 aos Proporcin de personas entre 15 y 30 aos Proporcin de personas entre 51 y 65 aos Proporcin de personas mayores de 66 aos ndice de materiales de vivienda Hogar tiene telefono fijo o celular Observaciones
a/

(2) No Salarial Agricola a/ -0.0057 (0.0025)**

(3) Salarial No Agricola -0.2044 (0.1002)** -0.5261 (0.0247)*** 0.2349 (0.3885)

(4) No Salarial No Agricola 0.4168 (0.1816)** 0.172 (0.0336)*** 0.2706 (0.0150)*** 0.0022 (0.018) -0.0006 (0.0384) 0.1092 (0.0715) -0.4252 (0.1783)** -0.926 (0.0384)*** 0.0099 (0.0207) 0.0015 (0.001) -0.0322 (0.0167)* 0.0017 (0.0025) 0.001 (-0.0015) 0.0086 (0.0588) -0.0591 (0.0551) -0.0908 (0.0402)** -0.0264 (0.0433) -0.2107 (0.0619)*** 0.0079 (0.006)

-0.0748 (0.0791) 0.0842 (0.3697) -0.3931 (0.3114) 0.0094 (0.0271) 0.0103 (0.0831) -0.1818 (0.1090)* 0.1093 (0.0657)* -0.0942 (0.1757) 0.2254 (0.0256)*** 0.0047 (0.0015)*** 0.0248 (0.0254) -0.0289 (0.0042)*** 0.0042 (0.0024)* 0.1181 (0.0909) 0.1367 (0.0875) 0.2762 (0.0639)*** -0.2091 (0.0729)*** -0.6078 (0.1002)*** -0.0199 (0.0095)**

0.0087 (0.0039)**

-0.0648 (0.0304)** 0.2015 (0.0992)** 0.396 (0.1088)*** -0.0375 (0.0924) 0.2766 (0.1807) 0.0068 (0.0358)

0.0002 (0.0002) -0.004 (0.0036) -0.0004 (0.0005)

0.0028 (0.0017)* 0.0426 (0.0278) 0.0174 (0.0047)*** -0.0166 (0.0026)***

0.0327 (0.0131)** 0.0015 (0.0108) 0.0015 (0.0079) 0.0078 (0.0097) -0.0384 (0.0187)** 0.0031 (0.0016)** (0.0343) (0.0309)

-0.4295 (0.1009)*** -0.1227 (0.0966) 0.1214 (0.0712)* -0.4698 (0.0778)*** -0.8364 (0.1010)*** 0.0081 (0.0104)

1754

1100

1754

1754

Se incluyeron dummies regionales que no se reportan. Errores estndar robustos entre parntesis. Algunas variables fueron extradas de la regresin (2) por problemas de multicolinealidad. * significativo a 10%; ** significativo a 5%; *** significativo a 1%. Fuente: elaborado con base en datos de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos 2004.

82

6. Impacto de la inversin pblica sobre los ingresos rurales 6.1 Tipos de inversin pblica en infraestructura rural que generan los mayores efectos

Sustituyendo en la ecuacin (25) los valores estimados de los parmetros para la ecuacin (24), se calcula el efecto total de cada tipo de infraestructura:

Cuadro 23 EFECTOS TOTALES Distancia a mercado (minutos) Electricidad en vivienda Telfono pblico Conexin a red de agua -0.0062 (0.022) 0.4023 (0.1637)** 0.2546 (0.0403)*** 0.1107 (0.2013)

Como se puede apreciar, los efectos totales tienen los signos esperados: a medida que se reduce el tiempo de acceso al mercado, se incrementa el ingreso per cpita de los hogares, aunque en este caso es pequeo y no estadsticamente significativo; por otra parte, el mayor acceso a electricidad, telfono y agua tiene un efecto positivo sobre el ingreso per cpita, siendo estadsticamente significativos los dos primeros. La densidad de caminos es relativamente alta en Costa Rica, como se aprecia en los mapas de acceso a vas principales y lo sugiere de manera indirecta el mapa de acceso a escuelas (ver seccin 3.2). Esta relativa abundancia puede explicar porqu, a pesar de que es urgente una mejora en la calidad de la red vial, una mejora en la condicin de los caminos no tendra un impacto tan grande sobre el ingreso como s lo tendra la incorporacin de nuevos hogares a las redes de electricidad y de telfonos. Lo cierto es que el pas debe atender todos, y el resultado obtenido aqu no debe interpretarse como que es posible postergar las soluciones en alguno de los tipos de infraestructura. A partir de la estimacin de los efectos totales, se realizan las simulaciones del impacto de acceso a infraestructura, para lo cual se hacen los siguientes supuestos: La simulacin asume que las vas disponibles entre comunidades son mejoradas en un nivel entre las siguientes categoras: sin va, trocha carrozable, va afirmada y va pavimentada. Los costos de pasar de una situacin sin va a una trocha carrozable se valorizaron en $4.53 por metro; de una trocha carrozable a una va afirmada en $26.68; y de una va afirmada a una pavimentada en $36.80. La informacin de costos provino de informacin detallada en proyectos de inversin pblica en cada uno de los pases, posteriormente promediada para los cinco

83 pases para tener una referencia de comparacin. Los costos de mejoras de vas son compartidos dentro de todos los hogares que residen dentro de una unidad de anlisis, que en el caso de Costa Rica corresponde a un segmento censal. El costo de un telfono pblico se estim en $720, compartidos entre los hogares dentro de una misma unidad de referencia. El costo de la conexin de electricidad al domicilio se estim en $124 por persona. En el caso de los telfonos pblicos y la electricidad se asumi una tasa de acceso de 25% dentro de la unidad de referencia. Vida til de la infraestructura: 20 aos. Tasa de descuento: 10%. Los resultados de las simulaciones se presentan a continuacin:
Cuadro 24 RESULTADOS DE LAS SIMULACIONES Mercado Caractersticas iniciales del hogar - Gasto per cpita promedio anual - Nmero de hogares - Tamao promedio del hogar - Porcentaje de hogares sin infraestructura Supuestos - Tasa de acceso de ampliacin (%) - Tasa de descuento (%) - Vida til (aos) Costos unitarios por hogar Reduccin promedio en el tiempo de acceso al mercado Beta efecto total Costo total (miles= Beneficio por ao (miles) VPN Beneficios (miles) Valor presente neto (miles) Valor presente neto per cpita VPN per cpita total Telfono Electricidad

1,082.9 436,946.9 3.8

1,082.9 436,946.9 3.8

57.8

1,082.9 436,946.9 3.8

3.9 25.0 10.0 20.0 476.0

100.0 10.0 20.0 245.9 -0.5877 -0.0062 107,427.1 6,652.2 56,633.7 -50,793.4 -30.3

25.0 10.0 20.0 0.7

0.2546 180.4 66,865.8 569,266.6 569,086.2 586.6 1,359.5

0.4023 8,048.8 7,069.0 60,182.0 52,133.2 803.2

84 El retorno a infraestructura es considerable: $1,359.5. Debe notarse el efecto que tendra un mayor acceso a electricidad, el cual explica el 60% del valor presente neto per cpita total, mientras que telfono explica el 43% y entre ambos contrarrestan el aporte negativo de mercado del -3%. Es importante notar que el efecto de complementariedad entre las infraestructuras puede ms que justificar realizarlas todas, a pesar del valor negativo de mercado. Los siguientes grficos muestran los resultados de cuatro anlisis de sensibilidad. El primero modela cmo se afectara el valor presente neto per cpita ante cambios en la tasa de descuento; el segundo ante cambios en la tasa de acceso; el tercero modela el cambio en el efecto total ante cambios en el nivel de confianza de la significancia estadstica, y el cuarto ante cambios en la vida til de la infraestructura. El valor presente neto per cpita de electricidad y telfono se reduce fuertemente a medida que aumenta la tasa de descuento, pero se mantiene positivo y adems electricidad es siempre superior a telfono. El valor presente para mercado se mantiene negativo, pero su variacin es mnima. El aumento en la tasa de acceso a electricidad y telfono superior a 25% asumido al inicio, aumenta el valor presente en ambos, pero de manera ms acelerada en electricidad, lo que hace que a niveles de acceso a electricidad elevados, la inversin sea mucho ms rentable en el rengln. Esto confirma el efecto de complementariedad entre ambas infraestructuras. Como para mercado se asumi un acceso inicial del 100%, el ejercicio de sensibilidad no aplica; en consecuencia, el efecto aparece en el grfico como cero. Al aumentar la vida til, el valor presente para electricidad aumenta ms rpidamente que para telfono, comportamiento similar al de acceso, aunque los valores presentes obtenidos con el aumento del acceso llegan hasta triplicar los de vida til.

Grfico 16 ANLISIS DE SENSIBILIDAD DE LAS SIMULACIONES ANTE DIFERENTES ESCENARIOS DE TASA DE DESCUENTO, VIDA TIL DE LA INFRAESTRUCTURA, TASA DE ACCESO Y NIVEL DE a/ CONFIANZA DE LAS REGRESIONES

a/. En el caso del acceso a mercados en la simulacin de niveles de confianza, el grfico corresponde al coeficiente de la regresin (segn los distintos niveles de confianza) multiplicado por la reduccin porcentual promedio del tiempo requerido para llegar al mercado. Advertencia: por error en esta versin, en el grfico de vida til los nombres de electricidad y mercado estn intercambiados.

Simulaciones de los efectos de inversiones en infraestructuras en zonas donde se producen productos sensibles

Como se explica a continuacin, se realiza una simulacin de impactos de infraestructura en reas rurales, en particular en zonas con alta incidencia de cultivos sensibles al DR-CAFTA. Con el objetivo de vincular los resultados de la seccin anterior con las zonas rurales que pudieran ser ms afectadas por el DR-CAFTA en cada pas, se identific a los productores de determinados productos agropecuarios y se realizaron simulaciones especficas. Para tales fines se determin que los hogares eran mayoritariamente productores de determinados productos si las ventas ocupaban el primero o segundo lugar de sus ventas agropecuarias totales y si los productos

86 eran sensibles a las reformas arancelarias del DR-CAFTA. Empleando los coeficientes de la regresin descrita anteriormente (ecuacin 8), se simula el impacto de la infraestructura sobre los productores seleccionados a travs de: A. Mercado:

donde: Gmercado es el cambio simulado en el gasto per cpita del hogar VP representa el valor presente ET mercado es el efecto total de acceso a mercado estimado anteriormente % m es el cambio porcentual simulado en el tiempo necesario para llegar al mercado ms cercano Ginicial es el gasto per cpita inicial del hogar Nhogares N es el nmero de hogares en la zona S es el tamao promedio del hogar y c es el costo promedio por hogar de mejora de vas. Mientras que ET mercado y c son los mismos que los empleados en la simulacin global, %m, Ginicial, Nhogares , S son recalculados para los hogares seleccionados. B. Electricidad y telfono:

donde: G j es el cambio simulado en el gasto per cpita del hogar j = electricidad, telfono VP representa el valor presente ETj es el efecto total asociado a la infraestructura j estimado anteriormente a es la tasa de acceso (asumida en 25%) p es la proporcin de hogares sin acceso a la infraestructura j G inicial es el gasto per cpita inicial del hogar N hogares es el nmero de hogares en la zona S es el tamao promedio del hogar y c es el costo promedio por hogar de la infraestructura j. Mientras que ETj , a y c son los mismos que los empleados en la simulacin global, p, Ginicial, Nhogares, S son recalculados para los hogares seleccionados. Los resultados de estas simulaciones se pueden apreciar en los siguientes mapas. Una vez ms se 86

87 confirma que los telfonos y la electricidad son las infraestructuras con mayores retornos.
Grfico 17 SIMULACIONES DE LOS EFECTOS DE INVERSIONES EN INFRAESTRUCTURAS EN ZONAS DONDE SE PRODUCEN PRODUCTOS SENSIBLES

87

88 Los resultados muestran que a medida que se incrementa el acceso a la infraestructura rural, hay un efecto agregado positivo sobre el ingreso per cpita de los hogares. Estas oportunidades de ingresos son ms plausibles entre quienes tienen mayores niveles de ingreso o pueden aprovechar mejor la posesin de activos privados (por ejemplo, mayor educacin) para aumentar su actividad no agropecuaria y reducir su participacin en actividades agrcolas independientes. Las estimaciones economtricas complementan este anlisis y muestran que el acceso a electricidad es el activo pblico con mayor impacto por si slo, reduciendo las probabilidades de mantenerse como agricultor independiente e incrementando la probabilidad de participar en otras fuentes de empleo. Le sigue en importancia el acceso a telfono. Cuando el anlisis se concentra en las zonas donde se producen productos sensibles al DR-CAFTA, se obtienen resultados similares. Esto es en extremo importante para el desarrollo de una agenda complementaria, pues indica que se debe priorizar la inversin en infraestructura en dichas zonas para minimizar los efectos negativos y maximizar los positivos del DR-CAFTA. En resumen, este estudio establece relaciones cuantitativas de la mejora de la provisin de servicios de infraestructura sobre los hogares rurales y cmo esto puede ayudar a priorizar las inversiones para hacer a estos hogares ms eficientes en su produccin. El estudio seala que el mayor acceso a la infraestructura analizada facilita el desarrollo de actividades productivas y se traduce en mayores ingresos para los hogares, sea por una mayor cantidad de horas trabajadas, por una mayor diversificacin de actividades o por un aumento en su rentabilidad. Este incremento en el ingreso reduce la vulnaberalidad de los hogares ante los cambios del DRCAFTA, estimula la economa local a travs del gasto y, por lo tanto, contribuye a reducir la pobreza en las zonas rurales.

6.2 Anlisis de las complementariedades de diferentes tipos de infraestructura

El anlisis economtrico de la seccin anterior revela con fuerza estadstica que la complementariedad ms grande se da en la provisin de telfono y agua. Dado que existe una mayor proporcin de hogares sin telfono que sin agua (42% vs. 25%), se puede deducir que el primero se constituye actualmente en restriccin para mejorar la integracin al mercado y el ingreso de los hogares. Los resultados del anlisis de sensibilidad presentados en la seccin anterior revelan que tambin hay complementariedad entre la provisin de electricidad y telfonos, lo cual es consistente con la realidad descubierta en el examen de los cuellos de botella fsicos e institucionales.

7. Estrategias para arreglos institucionales

Aunque el aumento de las inversiones en infraestructura rural y otros servicios pblicos es vital, igualmente crtico es desarrollar arreglos institucionales para su provisin. En Costa Rica el gobierno es prcticamente el nico proveedor de servicios de infraestructura, con excepcin de una proporcin insignificante en concesin al sector privado. Los cuellos de botella institucionales descritos en el captulo 2 permiten comprender la dimensin de la tarea. Existen 88

89 fallas considerables e ineficiencias en las instituciones pblicas debido a la falta de transparencia y de mecanismos efectivos de rendicin de cuentas. El fortalecimiento de las instituciones pblicas que proveen los bienes y servicios de infraestructura puede contribuir a la sostenibilidad fiscal a travs de reducciones significativas de costo y al crecimiento econmico de largo plazo gracias al aumento en la calidad de los servicios que proveen. Para tener instituciones pblicas efectivas tambin se requiere una oferta adecuada de personal motivado y entrenado, as como inversiones substanciales en entrenamiento para aumentar dicha oferta. Todas estas metas se pueden lograr de diferentes formas, entre otras las siguientes: a. b. c. d. Privatizacin Desconcentracin Descentralizacin Contratacin externa

La crisis de infraestructura del pas debe atacarse con urgencia pero sin aferrarse a una frmula nica. No se trata de escoger entre centralizacin y descentralizacin, entre privatizacin y nacionalizacin o entre megaproyectos y proyectos de pequea escala. Lo que parece ms sensato es desarrollar un men de opciones y aplicarlo en las proporciones que ofrezcan las mayores posibilidades de xito segn el tipo de infraestructura y de acuerdo con la realidad de las instituciones participantes y de los sectores o comunidades de usuarios. En el caso de la red vial, donde la responsabilidad est compartida por ley entre las municipalidades y el poder ejecutivo central, tendra sentido acelerar el traslado de fondos a las municipalidades con buen historial de ejecucin de obras e incluso permitirles que atiendan la red nacional; es decir, descentralizar, en tanto que la autoridad central debera encargarse de las obras en municipalidades con historial de ejecucin menos bueno. En cualquier caso, es imperativo iniciar un programa de capacitacin eficaz de funcionarios pblicos en todas las fases de los proyectos, desde la identificacin hasta la evaluacin, pues el rezago y la creciente necesidad de nuevas obras van a requerir de ms personal mejor capacitado. En el caso de electricidad, telefona e Internet, es impostergable flexibilizar las restricciones que impiden a las instituciones pblicas encargadas de su prestacin hacer las inversiones con la celeridad requerida; tambin es necesario reconocer que por la magnitud de las inversiones y por el rpido desarrollo tecnolgico que experimentan estos servicios, es imperativo abrir espacio al sector privado. La participacin privada puede ir desde la compra de bonos respaldados con la infraestructura existente o la creacin de fondos fiduciarios, como lo han planteado varios analistas, pasando por la contratacin o la concesin de obra pblica, hasta la participacin en libre competencia; es decir, una combinacin de desconcentracin, contratacin externa y privatizacin. En el contexto de un sistema democrtico como el constarricense, lograr consenso es difcil y mucho ms difcil est resultando definir objetivos claros y establecer agendas de implementacin para un periodo de transicin antes de la eventual entrada en vigencia del DRCAFTA. Esta situacin hace ms lento el ritmo de cambio en el corto y mediano plazos. Por otra parte, los contextos local e internacional estn experimentando cambios profundos que deben considerarse. La reciente decisin del Estado de Costa Rica de establecer 89

90 relaciones diplomticas con la Repblica Popular China, el inters manifiesto del gobierno de ese pas en participar en grandes proyectos de inversin, el establecimiento de algunos de los bancos ms grandes del mundo (HSBC, Citibank, Scotiabank y otros), el creciente inters de grandes corporaciones multinacionales para establecer y ampliar operaciones (INTEL, Procter & Gamble, Hewlet Packard y Walmart entre muchas otras) y los flujos crecientes y sostenidos de inversin extranjera directa en busca de utilidades cada vez ms difciles de obtener en un mundo globalizado, ofrecen una oportunidad sin precedentes para explorar el abanico de opciones y definir con claridad el papel del Estado. Suena bien tener a todos estos actores interesados en ayudarnos a resolver nuestros problemas, pero es preciso balancear el entusiasmo por atraerlos con razonamientos claros: El papel del gobierno debe incluir una supervisin clara, estableciendo metas e incentivos especficos, definiendo los criterios de xito para las partes y seleccionando los contratistas segn sus calificaciones. Equipos independientes de planificacin deben responsabilizarse de analizar cada problema de infraestructura en detalle, definir las opciones con base en criterios de xito que incluyan la eficiencia operacional, cronogramas y plazos razonables y un manejo presupuestal que incluya elementos de riesgo y premios y multas por cumplimiento e incumplimiento. Los usuarios deben estar representados en el proceso. Debe estar claro que el financiamiento va a depender del pago de los usuarios y muy poco de subsidios. Finalmente, si el gobierno va a pasar de ser el proveedor de infraestructura a gerenciar la manera en que es provista, el ambiente institucional y regulatorio deber reestructurarse de manera que estimule los servicios orientados por la demanda de los usuarios, la competencia y la eficiencia. A pesar de que el gobierno proveera menos servicios de infraestructura rural directamente, seguira siendo responsable de: Definir y ejecutar el marco de poltica para la infraestructura rural. Facilitar la provisin de infraestructura rural por los gobiernos locales, el sector privado y organizaciones sin fines de lucro. Regular a los proveedores de servicios de infraestructura rural para que cumplan los estndares de servicio y calidad. Asegurar el establecimiento de precios y tarifas justas. Garantizar que los hogares rurales de bajos ingresos, los residentes de las reas rurales y las empresas rurales tengan acceso adecuado a los servicios de infraestructura.
8. Conclusiones

Ante los desafos y oportunidades del DR-CAFTA, el deterioro y la insuficiencia de la infraestructura del pas emergen como dos de los mayores obstculos para su implementacin exitosa, es decir, para que los sectores sensibles puedan hacer frente a una mayor competencia, para que los sectores a los que se les abra el mercado norteamericano puedan acceder e incrementar su participacin en el mismo y para que los hogares del pas disfruten de mayores opciones de consumo y ms diversas fuentes de empleo e ingreso. Puesto en trminos simples, la 90

91 calidad y la cantidad actuales de la infraestructura en Costa Rica encarecen demasiado los costos de produccin y de transaccin. Si bien es cierto que mejorar la infraestructura es costoso, ignorarla resultar ms costoso an. Los hallazgos del anlisis economtrico confirman que a medida que se incrementa el acceso a la infraestructura rural, los hogares rurales aumentan las horas trabajadas, asignan ms tiempo a actividades no agrcolas salariales, y se produce un efecto agregado positivo sobre el ingreso per cpita, el cual se ampliara si los hogares aumentaran su capital humano y su dotacin de activos fsicos. Por otra parte, el retorno per cpita a infraestructura es considerable y proviene principalmente de electricidad y telfono. Estos retornos se mantienen consistentemente positivos dentro de un rango amplio de simulaciones de sensibilidad en tasas de descuento, proporcin de hogares con acceso a los diferentes tipos de infraestructura, vida til de las inversiones y validez o significancia estadstica. Un resultado interesante es la complementariedad significativa de la combinacin de telfono y agua en el efecto positivo de la infraestructura sobre el ingreso de los hogares, mientras que la mayor complementariedad de los retornos a las inversiones se da entre telfono y electricidad. Ambos resultados subrayan la importancia de enfrentar las decisiones de apertura en los mercados de telecomunicaciones y generacin elctrica con realismo y objetividad, minimizando las discusiones estriles de tipo puramente ideolgico. Cuando el anlisis se circunscribe a las zonas productoras de bienes sensibles al DRCAFTA, se encuentran resultados similares, lo cual fortalece los argumentos en favor de que la agenda complementaria priorice la inversin en infraestructura en dichas zonas.

91

92
BIBLIOGRAFA

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