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La Responsabilit Civile Della Pubblica Amministrazione

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La responsabilità civile della Pubblica Amministrazione
Inserito il 17/11/2005 da dtu
La responsabilità civile della Pubblica Amministrazione1. responsabilità contrattuale ed extracontrattuale degli enti pubblici.Richiami alla disciplina generale di diritto civile sulla responsabilità civile.La responsabilità contrattuale della Pubblica Amministrazione, cenni, evoluzionegiurisprudenziale per sommi capi, cenni sui privilegi processuali e sostanziali che hannoaccompagnato il progressivo riconoscimento in capo agli enti pubblici di tale forma diresponsabilità. Condanna di dare o fare, condanna ex art. 2932 cc. il vincolo di bilancio, lepretese creditorie, la giurisprudenza costituzionale sul punto. Il revirement legislativo sullesomme indisponibili: in ogni caso non si è mai dubitato della applicabilità della responsabilitàcontrattuale alla Pubblica Amministrazione ex art 1228:il rapporto obbligatorio fa capo alla Pubblica Amministrazione, è logicamente e giuridicamentegiusto che questa sia tenuta a risponderne.Fatto compiuto dagli ausiliari costringe il debitore a risarcire il danno per l’eventuale dannooccorso medio tempore.Teoria della doppia personalità, per cui lo stato agisce in duplice vesteL’illecito extracontrattuale:Clausola generale ex art. 2043 cc. la quale ha avuto una applicazione assai più controversa neiconfronti dei cittadini dato che su questo banco di prova si è cercato di creare dei principi diprivilegio formale e sostanziale a favore della Pubblica Amministrazione.- in un primo momento si disse, per sottrarre la Pubblica Amministrazione alla responsabilitàda fatto illecito, che la stessa non potesse, in quanto emanazione dello Stato di diritto violare ilprecetto “neminem laedere”.- Successivamente si addussero delle giustificazioni più tecniche, la cui sostanza era la stessa.- Oggi si sottrae alla risarcibilità una fetta grossa della Pubblica Amministrazione mediante ilbrocardo della irrisarcibilità dell’interesse legittimo.Oggi l’applicabilità delle norme in tema di illecito trovano un diretto riscontro nella Costituzione(art 28 e 113) sulla cui portata ancora oggi si discute, attesa la natura di norme dicompromesso. Addirittura le norme hanno assunto la portata di regole di principio sia per laresponsabilità contrattuale che per quella extracontrattuale, di conseguenza il sindacato sulleleggi che limitano la responsabilità degli enti pubblici sia per inadempimento che per violazionedel canone di cui all’art 1218 cc. va svolto alla luce dei principi enucleati dalla C.Costituzionale.DistinzioniOltre che da quella contrattuale l’illecito aquiliano deve potersi distinguere ancheDalla responsabilità da atto lecito della Pubblica Amministrazione in ordine alla quale non sicontroverte circa il risarcimento, bensì circa l’indennizzo.Diversa ancora è la responsabilità precontrattuale della Pubblica Amministrazione, anche seconnessa al tema in quanto trattasi pur sempre di attività illecita nel senso aquiliano. La cuitematica può trovare una migliore applicazione nel campo della contrattualistica.2. Natura della responsabilità civile della Pubblica Amministrazione.In diritto civile la responsabilità civile si considera come:a) diretta o per fatto proprio – regola generale – art. 2043 cc.b) indiretta o per fatto altrui – in caso di ricorrenza di speciali norma che tengono conto delvincolo specifico che lega il soggetto o la cosa che ha recato il danno a chi è tenuto arisponderne.
 
Nel diritto amministrativo la branca della responsabilità civile è una materia a sé in qusntotende a specializzarsi. Occorre pur sempre analizzarne la natura della responsabilità, così comeil vincolo che lega la Pubblica Amministrazione al dipendente per vedere se la stessa rispondasecondo il modulo sub a o sub b.Non si dubita che la Pubblica Amministrazione come qualsiasi altra persona giuridica sianosoggetti passivi extracontrattualmente, che possano essere destinatari di atti illeciti la cuitutela sia ovviamente compatibile con la loro struttura e la loro funzione (diritti dellapersonalità, al nome, all’immagine, all’identità personale etc.)Tesi della responsabilità per fatto altrui od indiretta.1) epoca in cui vigeva la tesi della finzione della persona giuridica si riteneva che la PubblicaAmministrazione rispondesse sempre e solo in via indiretta, per fatto altrui, in quanto non erapossibile riconnettere profili meramente psicologici ad un ente di fatto.2) Ciò che rispondeva del danno era sempre e solo il pubblico dipendente, secondo unoschema analogo a quello della rappresentanza.3) Questa impostazione fu adoperata per creare un privilegio sostanziale a favore dellaPubblica Amministrazione. Si disse, infatti, che la stessa rispondeva per culpa in eligendo od invigilando per aver collocato un dipendente in un determinato punto della PubblicaAmministrazione. Ma in tal caso la posizione di quest’ultima diveniva intangibile in quanto siaveva che il sindacato sulla culpa in vigilando si sarebbe tradotta nel sindacatosull'organizzazione della Pubblica Amministrazione il che era palesemente in contrasto con legenerali regole poste dall’art 4 l.c.a. in forza delle quali l’ordinamento giudiziario non potevaassolutamente interferire con quanto stabilito dall’organizzazione della PubblicaAmministrazione, in ottemperanza del principio della separazione dei poteri.4) Teoria del rapporto organico, teoria darwiniana, nascita nell’ambito della PubblicaAmministrazione e mutuazione anche nell’ambito del diritto civile: condomini, enti morali esocietà: in tal senso aparve chiaro che la Pubblica Amministrazione rispondeva sempre perfatto proprio dei fatti illeciti compiuti dai suoi organi; traslazione della responsabilità per fattoaltrui a fatto proprio, con notevole ampliamento della tutela del cittadino.5) Art. 28 Cost, riproposizione del dibattito nella parte nella quale si afferma che “laresponsabilità si estende…, e rievocazione della teoria rappresentativa.6) Teoria eclettica: la Pubblica Amministrazione risponde sia per fatto proprio che per fattoaltrui;a) per fatto proprio: in caso di emanazione di un atto amministrativo.b) Per fatto altrui: in caso di incombenza meramente materiale del pubblico dipendente chenon costituisca esercizio della funzione. In tal senso il mancato nesso finalistico fa sì, in pratica,che la Pubblica Amministrazione non possa essere destinataria di atti che non ineriscano lacura di interessi pubblici. Ne consegue che il perseguimento del fine privato od egoistico spezzail legame organico e fa in modo che la Pubblica Amministrazione risponda per fatto altrui (2049cc.).Questa rievocazione naturalmente è in grado, paradossalmente, di ampliare la tutela da partedell’interessato, in quanto ragionando in termini di rappresentanza organica, si dovrebbearrivare ad escludere la responsabilità della Pubblica Amministrazione, cosa che in realtà nonavviene con la responsabilità per fatto altrui, una volta stabilito il criterio della occasionalitànecessaria.- abbandono della teoria della insindacabilità della responsabilità del dipendente.- Atto compiuto in virtù e per mezzo la collocazione all’interno dell’organico della PubblicaAmministrazione, che non fa venire meno il nesso oggettivo tra fatto ed evento, riconducibileall’ente datore di lavoro.c) rifiuto a priori di entrambi i due modelli argomentativi; la Pubblica Amministrazione rispondein maniera diretta quando non concorra anche la responsabilità del pubblico dipendente;indiretta quando il fatto sia imputabile al pubblico dipendente, ed ai sensi del 28 Cost laresponsabilità sia imputabile anche alla Pubblica Amministrazione.- due distinte responsabilità per un medesimo fatto non sono concepibili.- La Pubblica Amministrazione non può avere delle connotazioni psicologiche., perciò il dolo delpubblico dipendente escluderebbe sempre la responsabilità della Pubblica Amministrazione.Discorso che ovviamente esige una parola sul criterio della colpa oggettiva, sulla quale ci sisoffermerà brevemente poi.d) giurisprudenza: rifiuto di queste teorie. Rifiuto del modello offerto dall’art 2049 cc e
 
distinzione tra attività esercizio di una pubblica funzione ed attività che vi esula. Si parte dalpresupposto che l’art 28 Cost non abbia inteso innovare in nulla sul punto, e che abbia recepitole istanza che andavano formandosi poco a poco.3. riferibilità del fatto illecito alla Pubblica Amministrazione.I. La scelta giurisprudenziale di considerare direttamente responsabile PubblicaAmministrazione e non per fatto altrui, ex 2049 cc., impone u problema preliminare. Capirequando un soggetto od un funzionario possa considerarsi “organo” della PubblicaAmministrazione.Il medesimo problema si porrebbe nel caso in cui si adottasse il criterio della occasionalitànecessaria.Criterio teleologico, è imputabile all’ente quell’azione meramente materiale che inerisce lafunzione, la cura del pubblico interesse; al contrario, frattura il rapporto organico quell’atto odattività non riconducibile alle finalità sopra esposte.Ad es.: dipendente che va a fare una visita fiscale e fa un incidente con l’automobile della ASL;come anche dipendente che, adoperando un mezzo della ASL rechi un danno ad un terzocompiendo un’attività che non dimostra l’esercizio delle sue funzioni (dentista che porti unpaziente privato nelle strutture pubbliche e gli trapani male un dente).Il perseguimento di una finalità egoistica spezza, frattura il rapporto organico con la PubblicaAmministrazione.Difficoltà del criterio: ogni attività materiale del pubblico dipendente è frazionabile in tantiinnumerevoli atti che costituiscono tanti segmenti di un intenzione più ampia e unitaria; ilcriterio sopra proposto, anche se valido in teoria, nella pratica finisce con il frantumare sial’azione amministrativa che quella del pubblico dipendente in tantissimi pezzi dei quali èdifficilissimo, quasi impossibile distinguere l’inerenza o la estraneità dal rapporto difunzionalizzazione tipico della Pubblica Amministrazione. Funzione strumentale di tutte leattività compiute di talché non è escluso il perseguimento dell’interesse pubblicistico anche se,in una fase intermedia il pubblico dipendente abbia commesso un abuso.La funzione pubblica finale è quella concretamente da doversi stabilire ai fini della sussistenzadel nesso tra attività espletata ed incombenze affidate; in tal senso la giurisprudenza presentaun panorama assai variegato dato che risolve ogni caso volta per volta tenendo a mentequesto principio del nesso teleologico, ma sempre verificando che l’azione sia assorbita nel piùampio genere di attività che costituisce il dovere del pubblico dipendente sia cura dell’interessepubblico di pertinenza della Pubblica Amministrazione, e che quindi scrimina i casi nei quali laPubblica Amministrazione è chiamata direttamente a risponderne.Es.: Carabiniere che ferisce un amico pulendo la pistola di ordinanza.Conclusioni: il dolo del dipendente non esclude sempre la riferibilità del fatto alla PubblicaAmministrazione, è in grado solo se il fatto pur doloso sia stato compiuto per finalitàesclusivamente egoistiche le quali, devono esaurire in se la ragione dell’attività posta in essere,e non devono costituire un mero stadio intermedio entro il quale il pubblico dipendente,compiendo attività conformi al proprio servizio, decide di divergere temporaneamente daidoveri assegnatigli (dipendente dell’ASL che raccolga utilità promettendo di non fare delle visiteigienico-sanitarie troppo approfondite: concussione e responsabilità civile della PubblicaAmministrazione); in tal senso andrebbe letto anche il riferimento alle norme penali contenutenell’art 28 Cost.Sul reato doloso non vi è unanimità di veduta in giurisprudenza, in quanto si asserisce che lasua presenza automaticamente implica finalità in toto egoistica, esulante dalla funzionepubblica.Diversamente argomentando dal lato dell’art 2049 cc. si otterrebbe che il nesso di occasionalitànecessaria non spezza la riferibilità del fatto alla Pubblica Amministrazione, anche quandoquesto sia doloso, in quanto compiuto in occasioni, con mezzi offerti dall’Ente ed in virtùdell’incardinamento nell’ambito dell’ente di riferimento. In tal senso andrebbe letta ladisposizione sulla R.C. dei magistrati (art. 13 l. 117/1988).

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