Working Paper

11 Diciembre 2011

TITULARIDAD DE LOS
SERVICIOS PÚBLICOS

OWNERSHIP IN PUBLIC SERVICES ZERBITZU PUBLIKOEN JABETASUNA

1. La propia concepción de los servicios públicos no estaría tanto en si su provisión es o no de

como servicios de interés general, si bien
teóricamente discutida, proporciona por sí
misma una importante base conceptual para la
configuración institucional de la gestión de estos
servicios.
2. Es cierto que, de alguna forma, la generalidad
de las actividades económicas pueden ser de
interés general. En nuestra opinión, el salto
cualitativo hacia el concepto de servicio público
debe ir probablemente más allá y alcanzar, desde
una perspectiva más valorativa, a aquellos
servicios sobre los cuales, como consecuencia de
la intensidad o trascendencia del interés general
afectado, el Estado asume un compromiso de
mantenimiento o soporte sistemático de los
mismos.
3. En este sentido, la frontera entre los servicios
públicos y las restantes actividades económicas
interés general sino en la relevancia de este
interés general y, sobre todo, en la valoración de
dicha relevancia por parte de las políticas
públicas.
4. De esta forma, el punto de partida básico en la
delimitación del concepto de servicio público es
precisamente la asunción por parte de los
poderes públicos de un determinado nivel de
responsabilidad en la prestación de los mismos,
con el fin de asegurar su disponibilidad por parte
del conjunto de los ciudadanos.
5. Como una actividad pública complementaria
de los tradicionales “servicios” relacionados con
el ejercicio de la autoridad pública -como
defensa, policía o justicia- el concepto de servicio
público, nacido a fines del siglo XIX, se extendió y
generalizó en los países occidentales desde la
Segunda Guerra Mundial precisamente a partir

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de esta concepción de responsabilidad pública en a) De que los servicios son efectivamente

garantizar a los ciudadanos la provisión de unos ofrecidos a los ciudadanos
determinados servicios considerados “básicos”.

6. Desde un inicio pero, sobre todo, a partir de la
década de los 80, los grandes debates sobre la
prestación de servicios públicos han sido
probablemente los siguientes:
a) Cuáles son los servicios que, como
consecuencia de su interés general y su
relevancia, deben ser garantizados por
el Estado.
b) Cuál es el nivel de prestación que el
Estado debe garantizar en cada uno de
ellos o, desde otra perspectiva, cuál es
el coste que el Estado debe asumir por
la prestación de estos servicios
públicos
c) Cuál debe ser la titularidad de la
gestión de estos servicios.
7. En este sentido, el debate sobre la titularidad
de los servicios públicos ha estado de forma
irremediable relacionado con los niveles de
prestación y con la efectiva asunción por el
Estado de la responsabilidad o garantía de la
provisión de los mismos.
8. Es evidente, y así se ha puesto de relieve en la
teoría y la práctica de forma repetida, que una
prestación eficiente y adecuada de los servicios
públicos no exige necesariamente una titularidad
pública de la gestión de los mismos. Aunque no
gestione estos servicios, el Estado bien puede
constituirse en garante:
b) De los recursos públicos y privados que
deben destinarse a la prestación de
estos servicios
c) De los necesarios niveles de calidad y
eficiencia en la gestión de los servicios.
9. No obstante, el consenso teórico sobre la
“posibilidad” de que los servicios públicos sean
gestionados a través de diferentes modalidades
de titularidad deja paso a discrepancias de fondo
entre las distintas corrientes ideológicas sobre las
políticas que los Estados deben impulsar al
respecto.
10. La dialéctica sobre la titularidad de la gestión
de los servicios públicos ha estado habitualmente
centrada alrededor del carácter público o privado
de la misma.
11. La privatización de los servicios públicos ha
sido un proceso constante y general en el
conjunto de occidente durante las últimas
décadas, acelerado en numerosos países desde el
estallido de la crisis financiera de 2007 y, muy
especialmente, a partir de las crisis
presupuestarias de diversos Estados.
12. Mientras unos sectores sociales han
percibido esta evolución como una amenaza para
la cohesión social y los intereses generales de los
ciudadanos, otros sectores han defendido este

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proceso como un avance en la gestión más consecuencia de su trascendencia ideológica o

eficiente de los servicios y en la contención de las
que consideraban excesivas cargas sociales
asumidas por el Estado.
13. Un análisis serio de esta dialéctica tiene que
poner de manifiesto, en primer lugar, la
confusión conceptual que en estos debates se
produce entre titularidad de la gestión de los
servicios públicos y política presupuestaria.
14. Es cierto que, con carácter general, es posible
que la titularidad privada gestione los recursos de
forma más eficiente que la titularidad pública.
Éste es, sin duda, el argumento de mayor peso a
favor de las políticas de privatización de servicios
públicos.
15. No obstante, hay que tener en cuenta, por un
lado, que el hecho de que la titularidad privada
“pueda” gestionar los recursos de forma más
eficiente no significa que en la práctica esto sea
así en todo caso.
incluso política.
17. El que la titularidad privada sea o no más
eficiente depende de un conjunto de factores
que deben de forma imprescindible tenerse en
cuenta. En general, la gestión privada no es más
eficiente sólo por el hecho de ser privada. Junto
al carácter privado, es necesaria la existencia de
algún tipo de mecanismo que obligue al titular
privado a desarrollar eficientemente su gestión
en lugar de maximizar sus resultados a costa del
precio o la calidad del servicio.
18. Estos mecanismos de contrapeso del interés
privado pueden ser:
a) La existencia de un efectivo mercado,
de un nivel de competencia real en la
captación de clientes/usuarios
b) La existencia de un suficiente nivel de
competencia en la contratación pública
del servicio

16. Por otro lado, en numerosos servicios c) La mutualización de la titularidad, en la

públicos, es más que discutible que la eficiencia
en la gestión de los recursos sea el único factor a
tener en cuenta. En servicios como la enseñanza
básica, la universidad o los medios de
comunicación, un argumento esencial a favor de
la titularidad pública es la importancia de evitar
que estos servicios queden en manos de grupos
de interés corporativos concretos, como
medida en que, situando a los usuarios
como titulares de la actividad, se
asegure que la finalidad de la gestión
se concentrará en proveer a los
mismos un servicio en las mejores
condiciones de precio y calidad.
19. El problema es que, si es posible que una
parte importante de los servicios públicos se

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gestione de forma operativamente más eficiente
a través de la gestión privada, el debate sobre la
eficiencia se ha “corrompido” de forma
sistemática durante las últimas décadas como
consecuencia de su permanente confusión con
las medidas de reducción del gasto público.
En este contexto, la “privatización” de
determinados servicios públicos no se ha
relacionado tanto con la mejora de su eficiencia
como con el destino a estos servicios de menos
recursos públicos, la reducción de los niveles de
prestación o de los colectivos beneficiarios del
servicio, etc. Esta realidad evidente,
especialmente en períodos de crisis
presupuestaria, dificulta básicamente un debate
sereno y objetivo sobre la mayor o menor
eficiencia de unas u otras modalidades de
titularidad de la gestión de los servicios públicos.
20. Por otro lado, como hemos adelantado, la
eficiencia en la gestión de los servicios públicos
no es en absoluto el único elemento a tener en
cuenta en el análisis de las ventajas e
inconvenientes de las distintas formas de
titularidad de los mismos.
21. En determinados servicios, el concepto de
“garantía pública” tiene sin duda un carácter
determinante a favor de la opción por la
titularidad pública de la gestión. Así sucede, sin
duda, en las prestaciones de pensiones, cuya
inclusión entre las responsabilidades de los
Estados modernos estuvo muy relacionada con
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SERVICIOS PÚBLICOS
los perjuicios sociales generados por quiebras de
sistemas de seguros privados.
22. Como ya hemos indicado, en otros servicios –
como la enseñanza básica, la Universidad o los
medios de comunicación públicos- es
probablemente la trascendencia sociológica e
ideológica de estos servicios lo que ha venido
constituyendo el argumento fundamental a favor
de la titularidad pública de los mismos, con
independencia de las valoraciones que sobre su
respectiva eficiencia puedan realizarse.
23. Los posicionamientos de las políticas públicas
sobre la titularidad de los servicios públicos
deben, por lo tanto, diferenciarse claramente –en
primer lugar- de las políticas de recortes del
gasto público. Es imprescindible analizar si, para
niveles equivalentes de gasto público, los
intereses de los usuarios, los intereses generales
de la comunidad y el equilibrio y la cohesión
social están mejor o peor garantizados a través
de una u otra modalidad de titularidad de los
mismos1.
1
Por supuesto, sin olvidar que una gestión más
eficiente puede permitir mantener los niveles de
prestación con un menor esfuerzo presupuestario. De
ahí la importancia de clarificar la habitual confusión de
estos debates explicitando claramente si las posibles
reducciones del gasto público se derivan de una
mayor eficiencia en la gestión o solamente de un
menor nivel de prestación.