Working Paper

2011ko Abenduak 22

PODER Y TITULARIDAD
EN LOS SERVICIOS PÚBLICOS

POWER AND OWNERSHIP AHALMENA ETA JABETZA

IN PUBLIC SERVICES ZERBITZU PUBLIKOETAN

“Our preference is that power over the public services that people use as individuals should go to those individuals
wherever possible. No-one knows an individual´s preferences better than they do”.

White Paper on Open Public Services

HM Government of the U.K.
July 2011

1. Los análisis sobre la calidad y eficiencia en la
prestación de los servicios públicos se han
mantenido en primera línea en los debates sobre
las políticas públicas europeas durante décadas.
Como hemos hecho en otras ocasiones, es
esencial en estos análisis sobre titularidad
clarificar expresamente que se va a evitar su
confusión con el debate sobre el mayor o menor
destino de recursos públicos a sufragar estos
servicios.

As a Working Paper, it doesn´t reflect any institutional position or opinion neither of EKAI Center,
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that we may have a conflict of interest that could affect the objectivity of this report. Investors should consider
this report as only a single factor in making their investment decision.
GARAIA INNOVATION CENTER, GOIRU 1,A2 MONDRAGON.
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2. Un cierto consenso se va extendiendo en
Europa sobre la importancia de impulsar las
opciones que, cara al disfrute de los servicios
públicos, pueden tener los ciudadanos y, en
concreto, la posibilidad de elegir entre distintos
servicios o distintos proveedores de los mismos.
3. A este criterio se le ha dado especial
importancia, lógicamente, en el ámbito de los
servicios personales, frente a los comunitarios o
de orden público.
4. Es llamativo cómo, en los recientes análisis
realizados en el ámbito político sobre la
evolución reciente o prevista de los servicios
públicos, se evitan de forma casi sistemática
términos como “privatización” o “competencia”.
Ello parece transmitir la conciencia de que los
procesos de privatización de las últimas décadas
han generado un poso de desconfianza entre la
ciudadanía aún no superado.
5. Con frecuencia, este concepto de “aumentar
las opciones” del usuario puede transmitir hasta
una triple intención política:
a) Por un lado, una voluntad clara de
explicar las razones de una decisión o
proyecto de privatización, sin –como hemos
dicho- utilizar este término
b) Una voluntad de mejora de un servicio
público cuya calidad o eficiencia no se
considera suficiente, a través de la
introducción de medidas de mayor
competencia en el servicio
c) Una intención de mejora de un servicio
privatizado en el que, por las mismas
razones de insuficiente competencia, la
eficiencia del servicio no es óptima.
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PODER Y TITULARIDAD
EN LOS SERVICIOS
PÚBLICOS
6. Es habitual que el objetivo de incrementar las
opciones de los usuarios se relacione con el
concepto de “dar poder” a los mismos. Pero no
debemos confundir este concepto de “poder”
con el que se deriva de la titularidad de la gestión
del servicio a través de entidades mutuales
(asociaciones, cooperativas, …). Este “poder” se
refiere estrictamente al teórico poder que otorga
el mercado a los usuarios en un régimen de
competencia abierta1.
7. En nuestra opinión, abordar el concepto del
“poder” en los servicios a las personas sin entrar
en el análisis de la titularidad de la gestión de los
servicios puede ser políticamente prudente, pero
no demasiado serio.
Es cierto que, analizando casos concretos,
encontramos servicios eficientes y de calidad en
las distintas modalidades de titularidad pública,
privada, mutualista, sin ánimo de lucro o mixta.
Pero utilizar este concepto de forma genérica
para intentar esquivar el debate sobre la
titularidad supone evitar también analizar y
posicionarse sobre uno de los problemas
centrales –probablemente el más importante- de
1
El informe del Gobierno británico de julio 2011
incluso indica que “Wherever possible, we will increase
choice by giving people direct control over the services
they use”. Pero este “control directo” no es otro que
el poder que los usuarios adquieren como
consumidores. Así, en el mismo párrafo se indica que
“Our vision is for public services that revolve around
each of us. That means putting people in control,
either through direct payments, personal budgets,
entitlements or choices”.

la “entrega de poder” a los ciudadanos en la
gestión de los servicios.
8. En este sentido, se ha llegado a decir que “la
función del gobierno no es especificar qué sector
debería prestar qué servicio a qué personas sino,
más bien, crear un marco abierto en el que las
personas dispongan del poder de tomar las
mejores decisiones para sí mismas, y donde todas
las ideas buenas o innovadoras para mejorar la
calidad de los servicios sean bienvenidas y
fomentadas”.
9. Es evidente que este mensaje “suena bien”
pero, precisamente por ello, no deja de tener –en
nuestra opinión- un claro tono demagógico. En
primer lugar, porque la posibilidad de opción
entre las distintas formas de titularidad requiere,
como mínimo, que esa oferta exista y ello exige
unas previas políticas públicas destinadas a
asegurar esa múltiple opción. Si es el ciudadano
el que debe optar entre fórmulas de gestión de
distinta titularidad, no es posible que pueda
hacerlo si la titularidad de un servicio es sólo
pública o, al contrario, si los organismos públicos
no aseguran la existencia de una opción de
gestión pública con capacidad de competir con
las opciones privadas.
10. Los conceptos de “entrega de poder a los
usuarios” y titularidad del servicio son
inseparables porque las distintas modalidades del
servicio se diferencian precisamente, en buena
parte, en función del mayor o menor poder
entregado a los usuarios en la gestión.
11. Es evidente que las modalidades mutualistas
son, en principio, las que están precisamente
definidas en función de este concepto: su esencia
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PODER Y TITULARIDAD
EN LOS SERVICIOS
PÚBLICOS
societaria es precisamente el otorgamiento a los
usuarios de la titularidad de la empresa.
12. Si consideramos la “entrega de poder a los
usuarios” como un objetivo central de las
políticas de gestión de los servicios públicos, qué
duda cabe que parece difícil de contradecir la
necesidad de impulsar las formas mutualistas de
gestión de la actividad. En estas figuras
societarias, cooperativas, mutuas o asociaciones
de prestación de servicios, los usuarios se
constituyen en socios y, como tales, controlan las
asambleas generales y los órganos de
administración de estas entidades y, a través de
este control, aseguran el alineamiento de las
políticas y estrategias de la entidad con los
intereses de los usuarios.
13. De esta forma, el sistema mutualista nos
revela que las estructuras de competencia y de
mercado abierto no son las únicas vías a explorar
para la “entrega de poder” a los usuarios. Las
estructuras mutualistas desempeñan con
frecuencia una función sustitutoria de los
mecanismos de mercado a efectos de garantizar
los derechos y la capacidad de decisión de
usuarios y consumidores.
14. Esto no significa, por supuesto, que “entrega
de poder al usuario” y titularidad mutualista
estén indisolublemente unidas. Como todas las
estructuras societarias, también las figuras
mutualistas tienen un coste de gestión y, por lo
tanto, precisan como mínimo de la existencia de
colectivos de usuarios interesados en asumir los
costes derivados del ejercicio de la titularidad de
la actividad.
15. El que esto suceda o no puede depender de
diversos factores. El más importante, sin duda, la

existencia o no de un nivel suficiente de
competencia en el mercado de provisión de estos
servicios. Con frecuencia, la propiedad mutualista
surge cuando una situación de monopolio u
oligopolio coloca a los usuarios o consumidores
en una situación de desprotección cuya
trascendencia es lo suficientemente relevante
para todos o algunos de los usuarios como para
animarles a asumir el coste derivado de la
asunción de la titularidad.
Es importante tener en cuenta que este interés
en impulsar la titularidad mutualista puede
derivarse de razones económicas pero no
necesaria ni exclusivamente. Con frecuencia se
deriva de aspectos de la mayor o menor calidad
del servicio o de la existencia de distintos
criterios sobre la valoración de la propia calidad y
de la eficiencia en la gestión entre estos usuarios
y los anteriores proveedores del servicio.
16. Es posible, en este sentido, que, en un
determinado ámbito de los servicios públicos, la
propiedad mutualista sea difícil de aglutinar
como consecuencia de la falta de suficiente
interés por parte de los usuarios. Junto a razones
objetivas, las culturas nacionales o regionales
pueden ser también de gran relevancia al
respecto. En países o regiones con capital social /
sociedades civiles potentes y dinámicas es
sensiblemente más frecuente que los ciudadanos
estén dispuestos a destinar parte de su tiempo al
impulso de actividades mutualistas.
17. En nuestra opinión, un acercamiento al
objetivo de “entrega de poder” a los usuarios
exige priorizar las opciones mutualistas de
titularidad de los servicios públicos “personales”.
Pero, por supuesto, esta prioridad no supone en
ningún caso exclusividad.
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PODER Y TITULARIDAD
EN LOS SERVICIOS
PÚBLICOS
18. En principio, en una situación de
“competencia perfecta” los intereses de los
usuarios podrían estar suficientemente
garantizados sin necesidad de recurrir a la
propiedad mutualista. Pero también es cierto
que, en el ámbito de los servicios públicos, no es
en absoluto frecuente que la pluralidad de
empresas oferentes del servicio sea demasiado
amplia.
19. No obstante, la “entrega de poder” a los
usuarios debe también matizarse, evitando
considerarla como un bien absoluto. Por un lado,
porque en determinados servicios públicos, como
la educación o los medios de información o
comunicación, aunque sean más o menos
discutibles, parece evidente que puede haber
razones de interés público general que vayan más
allá de la calidad y eficiencia en el servicio
interpretados en sentido estricto. Estos objetivos
de interés general pueden conseguirse a través
de la titularidad pública del servicio o bien a
través de la regulación de la actividad. El que se
opte por una u otra estrategia depende de
múltiples razones operativas, económicas,
técnicas, ideológicas o incluso históricas.
20. Por otro lado, los usuarios no son el único
colectivo interesado en la prestación del servicio.
Otros grupos de interés y, sobre todo, los
trabajadores que desarrollan la actividad, pueden
ser colectivos interesados en ser asimismo
receptores de estas estrategias de “entrega de
poder” a los ciudadanos.
21. En concreto, en el ámbito de los servicios
personales, son excesivamente frecuentes las
situaciones en las que se producen abusos en las
condiciones laborales de los trabajadores, a
menudo como consecuencia de políticas públicas
 PODER Y TITULARIDAD
EN LOS SERVICIOS
PÚBLICOS

defectuosas en la contratación de los servicios. los usuarios no suficientemente atendidas,

Son probablemente este tipo de situaciones las
que han impulsado la propiedad “laboral” de
determinados servicios públicos, con un éxito
creciente en distintos países europeos y –con
frecuencia- asimilada a la titularidad de los
usuarios denominándola también como
“titularidad mutualista”.
pueden hacer renacer su interés por participar en
el gobierno corporativo de las entidades
prestadoras del servicio. Los modelos de
titularidad mixta pueden estar especialmente
adecuados para adaptarse en el tiempo a esta
evolución de las circunstancias del entorno.

22. Diversas experiencias europeas están

haciendo surgir figuras mixtas de titularidad
conjunta de usuarios y trabajadores de gran
interés desde la perspectiva de conjugar la
estabilidad de la actividad que proporciona la
propiedad “laboral” con la defensa de los
derechos e intereses de los usuarios que
proporciona la titularidad de los mismos. Estas
formas de titularidad mixta son siempre más
complejas de gestionar internamente, pero
pueden también con frecuencia competir
eficientemente con otras modalidades de
titularidad pública, privada o sin ánimo de lucro.

23. Estas modalidades mixtas de titularidad de

trabajadores y usuarios tienen un especial interés
desde una perspectiva dinámica o incluso
histórica.

En efecto, es muy posible que un elevado interés

“mutualista” de los usuarios en un momento
determinado se atenúe en el tiempo como
consecuencia de un mayor dinamismo del
mercado, cambios en las circunstancias
sociológicas o económicas, etc. Cuando esto
sucede, la propiedad laboral tiende lógicamente
a asumir un mayor protagonismo y a asegurar el
dinamismo de la actividad.

Al contrario, un enrarecimiento de las

condiciones del mercado, o nuevas demandas de

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