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Principal animador del actual debate terico y metodolgico sobre la calidad de la democracia, Leonardo Morlino nos presenta en este artculo la propuesta ms consistente elaborada hasta ahora tanto para entender el significado de este nuevo concepto como para aproximarse a su estudio emprico riguroso.
QU ES CALIDAD?

Calidad de la

Notas para su discusin

democracia.
electoral libre y justa y un nivel mnimo de derechos civiles los mantiene por debajo de los lmites requeridos para clasificarlos como democrticos. Lo mismo vale para las democracias imperfectas (Merkl y Croissant, 2000). Esta categora incluye democracias excluyentes, que ofrecen slo garantas limitadas para los derechos polticos; democracias dominadas, en la que grupos de poder usan su influencia para condicionar y limitar la autonoma de los lderes electos; y democracias iliberales que ofrecen nicamente garantas parciales sobre derechos civiles. En realidad, estos ltimos tres modelos especficos de democracia son tambin hbridos institucionales, por lo que caen por debajo del mnimo previamente especificado. En contraste, las democracias delegativas (ODonnell, 1994), algunas veces denominadas democracias populistas, encajan bien con el objetivo del presente anlisis. Estos regmenes estn basados usualmente en un sistema de mayora, llevan a cabo elecciones relativamente limpias, los partidos, el parlamento y la prensa son usualmente libres de expresar sus crticas y la corte bloquea polticas anticonstitucionales. En la prctica, sin embargo, los ciudadanos en estas democracias delegan a otros

LEONARDO MORLINO**

U
Botella de Vieux Marc, 1913, Picasso.

n anlisis de la calidad de una democracia, es decir, un escrutinio emprico sobre qu tan buena es una democracia, requiere no slo que asumamos algunas definiciones de democracia, sino tambin que establezcamos una nocin clara de calidad. La definicin mnima de democracia (vase Dahl, 1971) sugiere que dicho rgimen cuenta cuando menos con: sufragio universal adulto; elecciones regulares, libres, competitivas y justas; ms de un partido poltico y ms de una fuente de informacin. No olvidemos una adicin importante (Schmitter y Karl, 1993, pp. 45-46): las instituciones democrticas, los derechos existentes y el proceso de toma de decisiones no deben estar restringidos ni por las lites no elegidas ni por poderes externos.1 Entre esos pases que renen estos criterios mnimos, es necesario realizar todava un anlisis emprico profundo para detectar el grado en que han conseguido los dos principales objetivos de una democracia ideal: la libertad y la igualdad. As, el anlisis de una buena democracia debe excluir los regmenes hbridos (Diamond, 2002), cuyas deficiencias para asegurar una competencia

*Ponencia presentada en el Panel Qualit della democracia: quale interdisciplinariet? , en el Congreso Anual de la Sociedad Italiana de Ciencia Poltica, Trento, 14-16 de octubre de 2003. Traduccin del ingls de Azul Aguiar y Csar Cansino. **Universidad de Florencia, Italia. 1 Es innecesario decir que las instituciones europeas no son este tipo de poder.

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tomar decisiones en su nombre desde el momento en que votan, pero despus ya no tienen la oportunidad de verificar y evaluar la labor de sus gobernantes una vez electos. Otros rganos del gobierno, incluso los creados para este propsito, se niegan a cumplir su funcin de supervisin o fracasan al llevarla a cabo, por lo que, consecuentemente, el as llamado gobierno de la ley slo se respeta parcial o mnimamente (ODonnell, 1994, pp. 60-62). Quienes analizan las democracias populistas refieren problemas similares al evaluar muchas democracias contemporneas como regmenes en los que el principio de representacin, y por tanto la delegacin de poderes y la rendicin de cuentas, no se sostiene en la realidad. Estos principios son incluso superados por una supuesta democracia directa en la que vnculos irracionales y claramente simblicos conectan a un lder poderoso (con frecuencia un presidente o un primer ministro fuertes) con una sociedad civil relativamente indiferenciada. Ciertos pases en Europa del Este y Amrica Latina, y algunos sugieren que incluso Italia, se aproximan a este modelo, pues presentan claras imperfecciones para proveer garantas plenas y comprehensivas de derechos civiles y polticos. Como ya se mencion, un segundo paso para evaluar buenas democracias requiere una definicin clara de calidad. Una revisin del uso de dicho trmino en los sectores industrial y mercantil sugiere tres significados diferentes: 1. La calidad es definida por los aspectos procedimentales establecidos y asociados a cada producto; un producto de calidad es resultado de un proceso exacto y controlado llevado a cabo de acuerdo con mtodos y tiempos precisos; aqu el nfasis est en el procesamiento. 2. La calidad consiste en las caractersticas estructurales de un producto, su diseo, los materiales, la funcionalidad del bien u otros detalles que lo caracterizan; aqu el nfasis se encuentra en el contenido. 3. La calidad de un producto o servicio se deriva indirectamente de la satisfaccin expresada por el cliente, por la demanda del mismo en ms de una ocasin, independientemente de la forma en que fue elaborado o de sus contenidos actuales; este significado de calidad se basa simplemente en el resultado.
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En resumen, las tres diferentes nociones de calidad se basan ya sea en procesamientos, contenidos o resultados. Cada una tiene diferentes implicaciones para la investigacin emprica. Aun con todos los ajustes exigidos por la complejidad del objeto bajo anlisis la democracia sigue siendo necesario considerar estos conceptos mnimos de calidad mientras construimos definiciones y modelos de calidad de la democracia. Partiendo de estas premisas, en lo sigue se propondrn algunos argumentos tericos fundamentales para analizar la calidad democrtica y la buena democracia. La siguiente seccin sugiere una definicin de calidad democrtica. Las dos secciones subsecuentes evaluarn las principales dimensiones de variacin, considerando incluso los engaos que suelen acompaar a los fines de la calidad. La prxima seccin mostrar modelos de buena democracia y los modelos relacionados y mucho ms difundidos de baja calidad de las democracias. La ltima seccin regresar a las diversas preguntas y problemas abiertos inherentes a dicha temtica. QU ES UNA DEMOCRACIA DE CALIDAD? omo es evidente, el problema de definir implica reconocer lo que se entiende por el adjetivo. Primero, empezando por la definicin mencionada arriba, y por las nociones ms frecuentes de calidad, considero que una democracia de calidad o buena es aquella que presenta una estructura institucional estable que hace posible la libertad e igualdad de los ciudadanos mediante el funcionamiento legtimo y correcto de sus instituciones y mecanismos. Una buena democracia es por tanto y ante todo un rgimen ampliamente legitimado, que satisface completamente a los ciudadanos (calidad en trminos de resultados). Cuando las instituciones tienen el completo apoyo de la sociedad civil, pueden alcanzar los valores del rgimen democrtico. Pero si, por el contrario, las instituciones posponen sus objetivos e invierten energas y recursos en consolidar y mantener su legitimidad, cruzar incluso el umbral mnimo para la democracia se vuelve una proeza destacable. Segundo, una buena democracia es aquella en la que los ciudadanos, asociaciones y comunidades que la componen disfrutan de libertad e igualdad (calidad en trminos de contenido). Tercero, en una buena democracia los propios ciudadanos tienen el poder de verificar y evaluar si el gobierno trabaja por los objetivos de libertad e igualdad de acuerdo al gobierno de la ley. Monitorean la eficiencia de la aplicacin de las leyes

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vigentes, la eficacia de las decisiones tomadas por el gobierno, la responsabilidad y la rendicin de cuentas polticas de los gobernantes electos en relacin con las demandas expresadas por la sociedad civil (calidad en trminos de procedimiento). Con lo anterior en mente, se pueden indicar por tanto cinco dimensiones posibles en las que las buenas democracias pueden moverse, por lo que deberan estar en el centro del anlisis emprico. Las dos primeras son dimensiones procedimentales. A pesar de la relevancia de los contenidos, estas dimensiones conciernen principalmente a las reglas. La primera dimensin procedimental es el gobierno de la ley (rule of law). La segunda dimensin procedimental es la rendicin de cuentas (accountability).2 La tercera dimensin concierne a la reciprocidad (responsiveness) o correspondencia de las decisiones polticas a los deseos de los ciudadanos y la sociedad civil en general. Las ltimas dos dimensiones son de naturaleza sustantiva: la primera es el respeto pleno de los derechos que se extienden al logro de un espectro de libertades; la segunda es la implementacin progresiva de mayor igualdad poltica, social y econmica. Posteriormente, desarrollar estas cinco dimensiones. Por ahora, slo adelanto algunas consideraciones. El marco analtico propuesto aqu difiere parcialmente de otros estudios sobre calidad de la democracia, como los presentados por Altman y Prez-Linan (2001) y Lijphart (1999). Ambos desarrollan una estrategia comparativa-cuantitativa. Este anlisis quisiera adoptar una combinacin virtuosa de medidas cualitativas y cuantitativas en el anlisis emprico del fenmeno. Algunas diferencias tambin surgen de la definicin de buena democracia aqu propuesta y en consecuencia de las dimensiones e indicadores relacionados. Altman y Prez-Linan hacen referencia a tres aspectos que se extraen del concepto de poliarqua de Dahl (derechos civiles, participacin y competencia) y pueden encajar en la primera dimensin sustantiva sealada arriba as como en las dimensiones procedimentales. Ms consistentemente con la propuesta desarrollada aqu, Lijphart incluye indicadores tales como la representacin femenina, la participacin electoral, la satisfaccin con la democracia y la corrupcin, los cuales caen dentro de las cinco dimensiones mencionadas. Las instituciones y los mecanismos de las democracias representativas son los principales objetos de anlisis de la calidad de una democracia. Esto no para ignorar a la democracia directa como la mxima expresin de calidad democrtica, sino para reconocer la experiencia secular de las democracias representativas y su verdadero potencial de mejoramiento. Si el anlisis ha de concentrarse en las democracias representativas, entonces la rendicin de cuentas (un rasgo central en la experiencia de la democracia representativa) se convierte en una verdadera dimensin central en la medida que garantiza a los ciudadanos y la sociedad civil en general un medio efectivo de control sobre las instituciones polticas. Esta caracterstica atena las dificultades que objetivamente existen cuando hay un cambio de una democracia directa a una representativa. La rendicin de cuentas se basa implcitamente en dos asunciones de la tradicin liberal que realza la interconexin de todas las dimensiones explicadas arriba. La primera asuncin es que si a los ciudadanos se les da genuinamente la oportunidad de evaluar la responsabilidad del gobierno en trminos de la satisfaccin de sus propias necesidades y requerimientos, son de hecho capaces de hacerlo, en posesin sobre todo de una percepcin relativamente acertada de sus propias necesidades. La segunda asuncin es que los ciudadanos, ya sea solos o como parte de un grupo, son los nicos jueces posibles de sus propias necesidades; ningn tercer grupo puede decidir dichas necesidades. Es un error no mencionar estos supuestos. Por el contrario, deben establecerse y considerarse desde el principio. Tambin es errneo considerarlos como una mera eleccin ideolgica. Por el contrario, es importante reconocer que las democracias occidentales han seguido una trayectoria liberal-democrtica que cualquier anlisis concreto sobre la calidad de la democracia debe considerar as como el impulso hacia una direccin marcada por elecciones ms igualitarias. No obstante, esos supuestos slo hacen referencia a una rendicin de cuentas vertical, por lo que tendremos que regresar a este punto ms adelante para ganar en claridad. Libertad e igualdad, a pesar de como suelen ser entendidas, estn vinculadas necesariamente a la rendicin de cuentas y la reciprocidad. Ms an, una mayor implementacin de libertad e igualdad para los ciudadanos y la sociedad civil limita con la esfera de esos mecanismos representativos. Asimismo, un gobierno de la ley efectivo es indispensable

Kitschelt, et. al., (1999) tambin considera la rendicin de cuentas como una dimensin procedimental.
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para una buena democracia. El gobierno de la ley se vincula con la libertad en el respeto a todas aquellas leyes que directa o indirectamente sancionan esos derechos y su concreta realizacin. Como se vera en la siguiente seccin, la libertad, la igualdad e incluso la rendicin de cuentas no se pueden obtener si el respeto de la ley no es efectivo o el gobierno y la administracin no garantizan la eficacia decisional. stos son los presupuestos fundamentales para establecer y llevar a cabo polticas democrticas de calidad. Los principales temas de una democracia tal son los ciudadanos-individuos, las comunidades territoriales y las diversas formas de asociacin con valores, tradiciones o fines comunes. En este sentido, la posibilidad para una buena democracia existe no slo en el caso de un territorio definido con una poblacin especfica controlada por instituciones estatales bajo un gobierno democrtico, sino tambin para entidades de mayor alcance como la Unin Europea. El punto principal es que los temas arriba sealados estn en el corazn de una democracia en la que los procesos ms importantes son los que funcionan de abajo hacia arriba y no viceversa. De esta manera, es posible la transferencia de las dimensiones analticas del nivel nacional al nivel supranacional aunque no sin complicaciones y dificultades. La clave est en mantener constantes los mismos elementos caractersticos de cada dimensin.3 La necesidad de capturar la complejidad emprica inherente a la nocin de calidad democrtica motiva el empleo de las cinco dimensiones elaboradas arriba. Dicha elaboracin seala dos aspectos de cada dimensin: cada uno puede diferir de los otros en la forma y el grado de desarrollo. Como tal, el anlisis necesita indicadores, ciertas medidas que revelen cmo y en qu grado cada dimensin est presente no slo en diferentes pases, sino tambin en varios modelos de buena democracia. Esta informacin emprica debe posibilitar tambin una eventual comparacin de la persistencia de democracias de calidad. Por otra parte, dicho anlisis multidimensional se justifica tambin por la posibilidad de aceptar una nocin pluralista de calidad. Esto es, el contenido, el procesamiento y el resultado se corresponden tambin a tres concepciones de calidad. Y cada
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concepcin tiene su propio origen en trminos de valores e ideales. En otras palabras, si la nocin de calidad democrtica tiene que salir del reino de la utopa y convertirse en un tema legtimo de investigacin emprica, entonces la multidimensionalidad es esencial para capturarla empricamente, y el conocimiento de las tres diferentes e igualmente posibles nociones de calidad es tambin necesario para proceder en esa direccin. Las distintas implicaciones de polticas de dicho pluralismo no deben ser ignoradas (vase el ltimo apartado). LAS DIMENSIONES PROCEDIMENTALES a lnea de razonamiento seguida hasta ahora conduce a un anlisis ms cercano de las dimensiones constitutivas de la calidad democrtica, las condiciones esenciales para su existencia y los numerosos problemas asociados a su estudio emprico. Aqu considerar las dimensiones procedimentales y dejo las otras para las siguientes secciones. La primera dimensin procedimentales implica decisiones y su implementacin y est constituida por el gobierno de la ley. La segunda concierne a la relacin entre demandas y decisiones y tiene que ver con la rendicin de cuentas. Una amplia literatura, que no resumir aqu, ya existe sobre estas dos dimensiones. Para simplificar, analizar cada dimensin considerando tres aspectos: la definicin emprica, los intentos y prcticas de su subversin y la condicin o condiciones centrales. El gobierno de la ley no es slo el reforzamiento de normas legales, sino que se refiere ms bien al principio de la supremaca de la ley, esto es, la legum servi sumus ciceroniana, y supone al menos la capacidad, aun si es limitada, para hacer que las autoridades respeten las leyes y para tener leyes de dominio pblico, universales, estables y precisas no retroactivas.4 Estas caractersticas son fundamentales para cualquier orden civil y un requerimiento bsico para la consolidacin democrtica (vase Morlino, 1998), junto con otras cualidades bsicas, tales como el control civil sobre el ejrcito y la independencia del poder judicial. Con respecto al gobierno de la ley y su reforzamiento, podemos identificar varias caractersticas clave para una buena democracia: la igual aplicacin de la ley a todos, incluyendo a las autoridades, o sea, todos los individuos son iguales ante

Se hace referencia a este tema en la siguiente seccin. La definicin mnima de gobierno de la ley, sugerida por Maravall (2002), se refiere a la implementacin de leyes que (i) fueron promulgadas y aprobadas siguiendo los procedimientos preestablecidos; (ii) que no son retroactivas, sino generales, estables, claras y jerrquicamente ordenadas; (iii) aplicadas a casos particulares por cortes libres de influencia poltica y accesibles a todos, las decisiones de las cuales siguen los requerimientos procedimentales y que establece la culpabilidad a travs de medios ordinarios.

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la ley y ninguno est por encima de ella, incluso en tes. Sin embargo, est claro que estos pocos indicael nivel supranacional; ninguna rea debe estar dodores slo pueden ofrecen una ilustracin incomminada por el crimen organizado incluso en el nipleta del fenmeno. vel local, o sea, la supremaca del Estado legal; la Un acercamiento a los problemas concretos de inexistencia de corrupcin en las reas poltica, implementacin debe estar acompaado por el coadministrativa y judicial; la existencia de una bunocimiento de algunas fuerzas opuestas y que aqu rocracia local, civil y centralizada que de forma defino como el intento y la prctica de subvertir la competente, efectiva y universal aplique las leyes y calidad. Dentro de un rgimen democrtico firmeasuma la responsabilidad en caso de algn error; la mente establecido nadie se atreve a desafiar abierexistencia de una polica efectiva, que respete los tamente las dimensiones democrticas, como las derechos individuales y las libertadas garantizadas analizadas hasta ahora, pero las lites polticas y por la ley; el acceso igual y sin complicaciones de otros actores pueden intentar, y con frecuencia lo los ciudadanos al sistema de justicia en caso de dehacen, evitar, engaar o, en una palabra, subvertir mandas entre ciudadanos privados o entre stos e esa dimensin o aspectos de la misma. instituciones pblicas; una rpida resolucin de inDe esta manera, en primer lugar y sobre todo, vestigaciones criminales y de demandas civiles y una aplicacin rigurosa de las leyes o, en ciertos administrativas; independencia de los tribunales de casos, la relacin con una burocracia superficialjusticia de cualquier influencia poltica; habilidad mente eficiente, puede tener consecuencias de las cortes para mantener firmes negativas para la mayora de los sus decisiones; supremaca de la miembros dbiles y vulnerables de Constitucin, interpretada y defenuna sociedad (ODonnell, 1999, Un acercamiento a los dida por una Corte Constitucional. pp. 312-313). Por lo tanto, existe problemas concretos de el posible uso de la ley como una Todo lo anterior tiene que ver implementacin debe con la aplicacin eficiente de la ley genuina arma poltica (Maravall, y la justa resolucin de laudos en estar acompaado por el 2002). Aqu se observa una tentael sistema legal. Varios indicadores conocimiento de algunas cin persistente y difusa por parte pueden representar a cada uno y de los polticos de utilizar la ley en fuerzas opuestas y que la informacin relevante puede contra de sus adversarios si, por aqu defino como el analizarse en una base de caso por ejemplo, la oposicin es condenaintento y la prctica de caso, usando tcnicas cualitativas da a permanecer as por un largo y cuantitativas. Las principales catiempo, sin oportunidad de una subvertir la calidad. ractersticas, y el grado en que el victoria electoral en un futuro cergobierno de la ley es respetado, cano. De igual manera, los poltipueden reconstruirse para cada caso en cada pas.5 cos estn tentados a hacer uso de los actos judiciales Debe subrayarse, aunque slo de paso, que el para reforzar sus posiciones en contra de la opoanlisis propuesto implcitamente aqu sera extresicin. En otros casos, cuando existe una conspiramadamente caro y prcticamente imposible de aplicin entre los polticos, los propios jueces, con el car a un nmero considerable de casos. El nivel de apoyo de los medios, son tentados a recurrir a la detalle y la profundidad de la investigacin depenmagistratura para llevar a cabo actos en represalia de del nmero de casos, y los mejores resultados por ciertas decisiones polticas que consideran inacepslo se pueden obtener al examinar pocos pases. tables. En un nivel diferente, existe tambin una Casos adicionales requerirn una reduccin en el tendencia creciente entre ciudadanos o grupos econmero de variables y la eliminacin de algunas nmicos a recurrir a la ley para hacer valer sus indimensiones. Aquellas que deben permanecer en tereses. Algunos estudiosos definen este fenmeno el anlisis a cualquier costo, incluso en un anlisis como una juridizacin de la democracia contemcuantitativo que involucre muchos casos, son: el pornea. Finalmente, y no del todo diferente, es la nivel de corrupcin con cualquier informacin disactitud cultural popular y difusa que interpreta ponible sobre el fenmeno; el acceso de los ciudadala ley como un obstculo severo para realizar los nos a las cortes; y la duracin de los procedimientos propios intereses por lo que debe ser evitada de cuallegales, usando las estadsticas judiciales pertinenquier forma. Esta actitud, comn en varios pases

Por ejemplo, el anlisis del caso italiano se encuentra en Della Porta y Morlino (2001).
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alrededor del mundo, de Europa del Sur a Amrica Latina y tambin Europa del Este, se extiende de las clases populares a las empresariales. El dicho italiano fatta la legge, trovato linganno, que sugiere que el fraude va de la mano con la ley, parece particularmente oportuno en este contexto. En resumen, el anlisis emprico del gobierno democrtico de la ley debe proceder cuidadosamente, con atencin a los intentos y las prcticas de su subversin que trabajan poderosamente en contra de su realizacin actual. El gobierno de la ley permanece como un factor esencial de la calidad democrtica y juega un papel muy importante para la existencia o desarrollo de las otras dimensiones. Cules son, entonces, las condiciones fundamentales que permiten al menos un desarrollo moderado del gobierno de la ley? Investigaciones sobre varias dimensiones de este tema sugieren que la difusin de valores liberales y democrticos entre los individuos y, especialmente, la lite, junto con la existencia de tradiciones burocrticas por el legislativo y por medios econmicos esenciales para su completa implementacin, son las condiciones necesarias para el gobierno de la ley democrtico . Empero, estas condiciones existen en muy pocos pases y son muy difciles de crear. Asimismo, es difcil cultivar y desarrollar esta dimensin de la calidad democrtica. La estrategia ms concreta y razonable sera proceder en corto, con pasos medidos que sigan las lneas y objetivos que emergieron arriba. Esta estrategia es implcitamente crtica de la conclusin de Putnam (1993) de que los contornos institucionales de un rgimen democrtico especfico estn arreglados en las tradiciones cvicas ms antiguas de ese pas, y que las instituciones de ese pas cambian necesariamente con bastante lentitud. La rendicin de cuentas, la segunda dimensin de la calidad democrtica considerada aqu, es la obligacin de los lderes polticos electos de responder por sus decisiones polticas cuando les es pedido por los ciudadanos electores u otros cuerpos constitucionales. Schedler (1999, p. 17) sugiere que la rendicin de cuentas tiene tres caractersticas principales: la informacin, la justificacin y el castigo/recompensa. El primer elemento, la informacin sobre el acto poltico o serie de actos de un poltico u rgano poltico (el gobierno,

el parlamento, etctera), es indispensable para atribuir responsabilidad. La justificacin se refiere a las razones suministradas por los lderes gobernantes por sus acciones y decisiones. El tercero, castigo/recompensa, es la consecuencia diseada por el elector o cualquier otra persona o cuerpo que realice una evaluacin de la informacin, las justificaciones y otros aspectos e intereses detrs del acto poltico. Estos tres elementos requieren de la existencia de una dimensin pblica caracterizada por el pluralismo, la independencia y la participacin real de una gama de actores individuales y colectivos. La rendicin de cuentas puede ser vertical u horizontal.6 La rendicin de cuentas vertical es la que los electores pueden demandar de sus gobernantes electos, la que los gobernados pueden exigir al gobernante que aclare a la luz de ciertos actos por l ordenados. Este primer tipo de rendicin de cuentas tiene una naturaleza peridica y depende de las diversas fechas electorales a nivel nacional, local y, si existen, supranacional. El votante decide e incluso adjudica al candidato titular o a la lista de candidatos un voto a favor o los castiga votando por otro candidato, abstenindose de votar o nulificando la boleta. Los actores involucrados en la rendicin de cuentas vertical son el gobernante y el gobernado, y son por lo tanto polticamente desiguales. Esta dimensin de la calidad democrtica puede volverse menos intermitente slo si se consideran las diversas ocasiones electorales en los niveles local, nacional y, para los ciudadanos europeos, supranacional. La continuidad es apoyada igualmente cuando los ciudadanos pueden votar en referendos o participar en asuntos que evalan la actividad del gobierno central. La rendicin de cuentas horizontal es la responsabilidad que los gobernantes tienen de responder a otras instituciones o actores colectivos que tienen la habilidad y el poder de controlar la conducta de los gobernantes. En contraste con la rendicin de cuentas vertical, los actores son en gran medida polticamente iguales. La rendicin de cuentas horizontal es relativamente continua y est sustancialmente formalizada por la ley. En la prctica, se manifiesta usualmente en el monitoreo ejercido por la oposicin en el parlamento, por las diversas valoraciones y decisiones emitidas por la corte, si

6 Adems de esta distincin existe otra ms tradicional entre rendicin de cuentas a y rendicin de cuentas para. La rendicin de cuentas vertical y horizontal son formas de rendicin de cuentas a. La rendicin de cuentas para puede coincidir parcialmente con otras de las dimensiones aqu analizadas. Consecuentemente, aceptar una distincin legal tradicional y desarrollar ms la rendicin de cuentas para nos llevar a una concepcin de la calidad democrtica enraizada en la nocin simple de rendicin de cuentas. Esto entorpecer la concepcin pluralista y multidimensional propuesta aqu.

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Rocio Faugier

se encuentra activa, y por las cortes constitucionales, las agencias auditoras, los bancos centrales y otros cuerpos con propsitos presentes en las democracias. Los partidos polticos en el exterior del parlamento tambin ejercen este tipo de control, como lo hacen los medios y otras asociaciones intermediarias, tales como los sindicatos, las asociaciones de empleados y similares (vase ODonnell, 1999; Schmitter, 1999). Deben existir ciertas condiciones remarcables para asegurar que las dos formas de rendicin de cuentas puedan ser completamente reclamadas. Para la rendicin de cuentas vertical, la competencia poltica y la distribucin del poder deben ser cuando menos suficientemente justas para permitir alternativas electorales genuinas en los diversos niveles de gobierno. Altman y Prez-Linan (2001) se centran en la competencia y desarrollan un indicador que mide la presencia equilibrada de oposicin en el parlamento, que debemos mencionar aqu. Este indicador tiene un valor negativo cuando el partido gobernante domina la legislatura en trminos de asientos o cuando la oposicin es tan fuerte que genera problemas para la eficacia decisional del gobierno. La ausencia de alternancia y el bipolarismo entre dos partidos, o entre lneas de partido o coaliciones, disminuye la importancia y fuerza de la rendicin de cuentas vertical. Si sta existe, es relevante slo en el nivel de los candidatos individuales.

En cambio, la presencia de la rendicin de cuentas horizontal depende del sistema legal que, como se mencion anteriormente, permite a otras entidades pblicas, que son independientes del gobierno y que no compiten por ser una alternativa al mismo, el ejercicio de pesos y contrapesos. Esta forma de rendicin de cuentas demanda estructuras intermediarias fuertes y bien establecidas, por ejemplo, los partidos; una oposicin poltica responsable y vigilante; medios de comunicacin independientes que estn concientes de su funcin civil; y redes bien desarrolladas de organizaciones y asociaciones activas e informadas que comparten valores democrticos. Dada la bien conocida opacidad de los procesos polticos y la complejidad que las envuelve en los momentos de la informacin, la justificacin y la evaluacin, los polticos tienen una amplia oportunidad para manipular sus contextos al grado de absolverse de cualquier responsabilidad concreta. La subversin de la rendicin de cuentas puede convertirse en una prctica frecuente de nuestras democracias. En esta lnea, la rendicin de cuentas se convierte frecuentemente en una frase recurrente ms conectada a la imagen de un poltico que a cualquier decisin que pueda haber tomado o a resultados que pudiera haber alcanzado. Los resultados negativos son fcilmente justificados haciendo referencia a situaciones imprevistas o tomando ventaja de una prensa favorable para influir en la opinin pblica. Al mismo tiempo, no debemos olvidar que de los buenos resultados obtenidos gracias a un liderazgo cuidadoso (incluso si en ocasiones es a costa del sacrificio de los gobernados) se pueden obtener consecuencias negativas o punitivas para el lder titular en la prxima temporada electoral, cuando las incertidumbres del momento o un mejor manejo de la imagen por parte de la lite poltica contrincante, se convierten en aspectos dominantes de la campaa electoral. La misma accin, con frecuencia ideolgica e instrumental, de los partidos u otros componentes de la oposicin poltica, o incluso de actores mediticos que estn en posicin de dirigir procesos pblicos, en ocasiones en terrenos inconsistentes, reconfirma la dificultad de implementar la rendicin de cuentas. La carencia de diferencias claras entre lderes titulares y lderes partidistas el jefe de gobierno con frecuencia tambin controla los partidos significa que los partidos, sean
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de oposicin o de mayora, estn impedidos para desarrollar su papel de perros guardianes de sus electores. En el nivel parlamentario, la disciplina partidista es considerada ms importante que la rendicin de cuentas hacia los electores y, en la prctica, la mayora parlamentaria apoya al gobierno sin controlarlo. Adems, debe existir tambin una clara distincin entre el lder responsable, ya sea del gobierno o de la oposicin, y los abogados intermediarios de los actores partidistas, que abarcan desde los militantes hasta los simpatizantes. Esto debe desencadenar posteriormente un proceso progresivo que oriente cmo los partidos deben controlar el gobierno u organizar su oposicin. Recientes investigaciones sobre la organizacin partidista en unas cuantas democracias avanzadas (Katz y Mair, 1995) indican la existencia de una tendencia opuesta caracterizada por lderes oligrquicos y fuertes que actan en contubernio en lugar de en competencia con otros partidos. La hiptesis ms extrema en relacin con este fenmeno es que los partidos, apoyados por financiamiento pblico, forman de hecho crteles. Los ciudadanos en pases europeos encuentran otras dificultades para asegurar la rendicin de cuentas vertical debido a la existencia de la dimensin supranacional creada por la Unin Europea. El ejemplo ms pertinente de cmo los gobiernos en estos pases evitan la rendicin de cuentas es la bien conocida tctica del intercambio de culpas. Aqu, la responsabilidad poltica por cualquier decisin impopular tomada por el gobierno es trasladada del nivel nacional al europeo, incluso si tienen que ver con asuntos claros y definidos, tales como hacer ms eficientes a las administraciones nacionales o reorganizar las finanzas estatales para estabilizar los grandes rezagos nacionales. Los gobiernos o los polticos nacionales justifican las acciones acordadas con una amplia oposicin pblica, sealando que sus manos fueron forzadas por coaliciones de la oposicin en el Consejo de Ministros de la Unin Europea o en el Consejo Europeo de primeros ministros y jefes de Estado, o por los votos en el Parlamento Europeo. Como ya lo argument Maravall (1997), las formas mediante las cuales los lderes gubernamentales pueden evitar la rendicin de cuentas son numerosas. Al mismo tiempo, si la rendicin de cuentas horizontal es nula o extremadamente dbil, la rendicin de cuentas vertical queda como el nico instrumento para garantizar esta dimensin de la calidad de la democracia. Sin embargo, las oportunidades para poner en prctica la rendicin
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de cuentas vertical son slo peridicas, y en algunos casos los ciudadanos deben esperar varios aos antes de que la prxima eleccin tenga lugar. El resultado es que obtenemos un tipo de democracia delegativa (vase ODonnell, 1994) una democracia de pobre calidad en la que los ciudadanos emiten su voto y posteriormente son ignorados hasta la prxima eleccin. Los ciudadanos son abandonados sin oportunidad alguna para controlar la corrupcin y el mal gobierno, y no hay otras instituciones realmente capaces de garantizar la rendicin de cuentas horizontal. Las condiciones centrales para asegurar la rendicin de cuentas son bastante obvias y quedan ms o menos claras por la discusin anterior. Sin embargo, unas cuantas deben mencionarse explcitamente. En primer lugar, adems de las genuinas alternativas electorales y el bipolarismo entre los partidos polticos, para que exista una de las formas de rendicin de cuentas con algn grado de efectividad debe tambin estar presente la otra, para reforzarse mutuamente. Segundo, son necesarias las cortes de justicia y otras instituciones pblicas independientes del ejecutivo y el legislativo, capaces de ejercer concretamente las revisiones previstas por la ley. Tercero, es tambin esencial que los ciudadanos interesados, educados e informados que hayan internalizado los valores fundamentales de la democracia permanezcan involucrados en el proceso poltico. La cuarta condicin es la presencia de fuentes de informacin independientes. Finalmente, la rendicin de cuentas vertical y horizontal son viables cuando una gama de actores intermediarios de distintas dimensiones, tales como partidos y asociaciones, estn bien establecidos en el plano organizacional y presentes en la sociedad civil. EL RESULTADO: SATISFACCIN Y LEGITIMIDAD l analizar la calidad democrtica es bastante comn referirse a la reciprocidad del gobierno, es decir, la capacidad de satisfacer los intereses de los gobernados al ejecutar las polticas que responden a sus demandas. Esta dimensin est analticamente relacionada con la rendicin de cuentas. Adems, los juicios sobre la responsabilidad implican la existencia de algn conocimiento de las demandas actuales y que la evaluacin de la respuesta del gobierno est relacionada con la forma en que sus acciones se ajustan o difieren de los intereses de sus electores. Por tanto, la reciprocidad debe tratarse en conexin con la rendicin de cuentas.7

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Esta dimensin de la calidad democrtica no es tan difcil de definir. Eulan y Karps (1977) han demostrado ya cmo la reciprocidad es una forma de ver la representacin en accin. Ellos sealan tambin cmo esta dimensin se manifiesta a travs de cuatro componentes principales en relacin a: las polticas en el centro del inters pblico; los servicios que son garantizados a los individuos y los grupos representados por el gobierno; la distribucin de bienes materiales a sus electores a travs de la administracin pblica y otras entidades; y la extensin de bienes simblicos que crean, refuerzan o reproducen un sentido de lealtad y apoyo al gobierno. Sin embargo, el estudio emprico de la reciprocidad es ms complicado. De hecho, la idea de que incluso los ciudadanos educados, informados y comprometidos polticamente siempre conocen sus propias necesidades y deseos es, en el mejor de los casos, un supuesto particularmente dbil en situaciones en las que los ciudadanos pueden necesitar conocimientos especializados para identificar y evaluar con precisin aquellas necesidades y deseos. Es decir, todava hacen falta soluciones satisfactorias. Pueden encontrarse medidas empricas de satisfaccin ciudadana en las encuestas que se han realizado regularmente durante muchos aos, especialmente en Estados Unidos y Europa Occidental, pero tambin en Amrica Latina y Europa del Este y otros pases alrededor del mundo.8 Algunos estudiosos tambin han obtenido indirectamente una segunda medida de la reciprocidad al medir la distancia que existe en ciertas polticas entre los gobernantes y los gobernados, y no slo en trminos de divisin izquierda/derecha (vase, por ejemplo, Lijphart, 1999, pp. 286-288).9 Tal vez el mtodo ms efectivo para medir la dimensin de la reciprocidad es examinar la legitimidad del gobierno; es decir, la percepcin de los ciudadanos de la reciprocidad, ms que la realidad. Esto nos regresa a un proceso fundamental de la consolidacin democrtica (vase Morlino, 1998), pero en una perspectiva ligeramente diferente. De hecho, ciertas dinmicas que abrieron la puerta a la consolidacin democrtica en muchos pases, tales como la aceptacin acrtica de las instituciones establecidas, su simple obediencia por la carencia de mejores alternativas o por recuerdos negativos del pasado, ya no son relevantes para medir la legitimidad y pueden incluso interpretarse como factores deslegitimadores. Aqu, el elemento clave es que el apoyo a las instituciones democrticas y la creencia de que stas son las nicas que garantizan realmente la libertad y la igualdad, est difundido en cada nivel social, desde la lite ms estrecha hasta las masas en general. La difusin de actitudes favorables a la existencia de instituciones democrticas y a la aprobacin de sus actividades sugerirn satisfaccin e, indirectamente, que la sociedad civil percibe cierto nivel de reciprocidad. En contextos caracterizado por alta legitimidad, se debe observar tambin un amplio conjunto de intereses y formas de participacin poltica. Sin embargo, anlisis de este tipo conllevan numerosos problemas y limitaciones. El fin del siglo XX estuvo acompaado por varios desafos a la legitimidad. Estos retos propiciaron que Kaase y Newton (1995, p. 150), por ejemplo, hablaran de la crisis de la democracia, con particular referencia al distanciamiento de los ciudadanos de los partidos polticos, la emergencia de actitudes antipartidistas y la creciente incidencia de una insatisfaccin general y de actitudes antisistema. En su anlisis, Pharr y Putnam (2000) no dudan en utilizar el trmino de democracia descontenta, y ellos, junto con Dalton (2000, p. 25) enfatizan el declive de la capacidad de los actores polticos para actuar de acuerdo con los intereses y deseos de los ciudadanos, lo que sugiere un declive de la reciprocidad. En conjunto, estos tres autores ven un declive de la confianza en las instituciones pblicas. Newton y Norris (2000) secundan dicha impresin, haciendo referencia especfica al parlamento, el sistema legal, las fuerzas armadas y policiales y la administracin pblica. En su anlisis sobre la corrupcin, Della Porta (2000)10 seala tambin esta creciente falta de confianza en el gobierno, la escasa aplicacin de la ley y, ms relacionado con la perspectiva de la autora, la inadecuada reciprocidad. Ms an, aqu se puede observar tambin la conexin entre gobierno de la ley o mejor, la ausencia de sus garantas, la debilidad de la ren-

7 No sealar los problemas tericos asociados con la relacin entre responsabilidad (responsability) y la reciprocidad (responsiveness) que ha sido discutida en el interior de la teora de la democracia representativa. Para abundar en este punto vase Sartori (1987). 8 Una pregunta comn es por ejemplo Qu tan satisfecho se encuentra con la forma en que la democracia funciona en su pas? Vase Morlino, 1998, cap. 7, para ms datos sobre el sur de Europa. 9 Existe un nmero considerable de estudios cuantitativos que analizan este tema, incluyendo el de Eulau y Prewitt (1973); Eulau y Karps (1977); Verba y Nie (1978) y, ms recientemente, King (1990); Huber y Powell (1994). 10 Para investigacin en corrupcin, vase Della Porta y Meny (1997) y Della Porta y Vannucci (1999).

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dicin de cuentas y la incapacidad de los gobiernos dificultades mencionadas arriba en democracias para responder a las demandas de sus ciudadanos, para y sociedades ms ricas y desarrolladas. En concluquienes la garanta de la ley tiene prioridad sobre sin, el factor econmico, tan central para la expliotras necesidades o preferencias. cacin de la consolidacin democrtica, tambin Existen cuando menos dos rdenes de lmites juega un rol importante en la capacidad del gobierobjetivos sobre la reciprocidad. En primer lugar, los no para responder a las necesidades de sus ciudadalderes electos no siempre buscan entender y resnos y la poblacin en general. ponder a las percepciones y las posiciones de los En este punto se pueden esbozar cuando menos ciudadanos. Como se discuti arriba, en ocasiones tres conclusiones parciales de las discusiones preprefieren trabajar en maximizar su propia autonocedentes sobre el gobierno de la ley, la rendicin ma e influir en el entendimiento y las percepciones de cuentas y la reciprocidad. Desde las definiciode los ciudadanos con respecto a cules son los asunnes empricas de cada dimensin se puede deducir tos ms importantes. Los polticos toman ventaja la recproca relacin que existe entre ellas. Miende la complejidad de los problemas y, evidentementras que los distintos aspectos del gobierno de la te, de los cambios en la prioridad poltica que oculey proveen las bases para las demandas de rendirren en el transcurso de una legislatura (un perodo cin de cuentas de los ciudadanos y otras entidaque usualmente dura de cuatro a cinco aos). des, la presencia de la genuina rendicin de cuentas Los recursos disponibles que tiene un gobierno promueve mejoramientos en el sistema legal y en para responder a las necesidades de su sociedad ciel respeto a la ley. El gobierno de la ley es tambin vil bordean con el segundo orden de lmites. Reuna premisa esencial para la reciprocidad, la cual, cursos escasos y restricciones econmicas en el gasto a su vez, es una precondicin importante para evapblico afectan la reciprocidad incluso en los paluar la rendicin de cuentas. Adems, la impleses ms ricos. Por ejemplo, si una poblacin determentacin de la rendicin de cuentas ayuda en gran minada que disfruta de una tendencia a la alta en medida a tener una reciprocidad ms fuerte, la cual su vida cotidiana demanda pensiones ms altas y puede generar una mejor implementacin del gootro tipo de mejoras en salud, un gobierno agobiabierno de la ley. Las acciones de estas tres dimensiodo con limitaciones de presupuesto posiblemente nes componen una especie de tringulo en el que no podr actuar en consecuencia. Asimismo, los cada lado conlleva diferentes pesos y significados. problemas persistentes generados por el desempleo La Figura 1 ilustra la relacin entre estas dimensioy la inmigracin son ilustrativos de la imposibines de la calidad democrtica. Este anlisis nos lleva lidad para encontrar soluciones satisfactorias, a sealar abiertamente otras cuestiones. Es decir, son legtimas y con reciprocidad en las democracias las conexiones entre esas tres dimensiones lo suficontemporneas. Adems, la situacin se caractericientemente fuertes que las dos nociones de calidad, za cada vez ms por el descontento, la insatisfaccin, en trminos de procedimiento y resultado, no son el miedo a la pobreza y un malestar democrtico alternativas, sino que en el mejor de los casos cada general. Tales condiciones contribuyen a la desleuna complementa a la otra? gitimacin de los sistemas democrticos y fortaFigura 1. Calidad democrtica: conexin entre dimensiones procedimentales y de lecen el tipo de populismos mencionados al inicio resultado de este artculo. Las condiciones contextuales que favorecen la reciprocidad son similares a las que dan soporte a la rendicin de cuentas. Ellas incluyen una sociedad civil bien establecida, independiente, informaRendicin de da y comprometida con la presencia de estructuras Gobierno de la Ley cuentas intermediarias fuertes y activas. Es bastante obvio por qu estos factores son esenciales. La sociedad civil y las organizaciones intermediarias son cruciales para explicar cuando menos una faceta de la reciprocidad, esto es, la percepcin de las necesidades. Las decisiones del gobierno, o la respuesta del gobierno a sus electores, es la otra faceta de la Reciprocidad reciprocidad. El potencial para esta forma de reciprocidad es posible nicamente con todas las
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no), o tambin de facto (cuando el lder del partiSi no fuese por todos los asuntos planteados arrido o la coalicin ganadora en un contexto bipolar ba, se podra construir un escenario bastante opties elegido como primer ministro). E incluso una mista para la futura implementacin de estas tres versin mucho ms rica de este deredimensiones. Han emergido soluciones para algunos de estos problemas de cho se alcanza cuando los ciudadanos actualizacin, pero otros elementos, pueden influir o elegir a los candidadesde los eventos nacionales y supratos electorales, esto es, el electorado La igualdad y la nacionales hasta la transformacin y pasivo en elecciones primarias o intrasolidaridad se partidistas. Un problema a resolver el debilitamiento de estructuras de parsobre este tema es la ampliacin de la tido, continan poniendo ms obsthan alcanzado en ciudadana poltica a los antiguos reculos para desarrollar plenamente el la realidad sidentes de un territorio determinado gobierno de la ley, la rendicin de mediante la para que los inmigrantes puedan parcuentas y la reciprocidad. implementacin ticipar en esta parte del proceso polFinalmente, una reflexin sobre las de derechos tico. principales dinmicas alrededor de esas Los derechos civiles esenciales indimensiones indica que la gran responsociales. cluyen la libertad personal, el derecho sabilidad para alcanzarlas recae ahora a una defensa legal, el derecho a la en una sociedad civil democrtica y privacidad, la libertad de elegir el luparticipativa, asumiendo que esta lgar de residencia, la libertad de movimiento, el tima es beneficiaria de ricos recursos culturales y derecho de emigrar, la libertad y el secreto de coeconmicos. Sin embargo, esta misma sociedad cirrespondencia, la libertad de pensamiento y exprevil puede sentirse amenazada por un sinnmero de sin, el derecho a la informacin y una prensa libre, nuevos fenmenos, como la inmigracin y la cony la libertad de asamblea, asociacin y organizasecuente presencia de culturas profundamente dicin, incluyendo organizaciones polticas sin vnferentes. Esto, por su parte, podra conducir a culo alguno con los sindicatos. Asimismo, desde la mayores presiones para medidas de autoproteccin ms amplia categora de derechos civiles, los coque limiten los derechos de los no-ciudadanos, pomnmente denominados derechos civiles-econniendo en riesgo as las dimensiones sustantivas de micos deben recibir su propia explicacin. En la la calidad democrtica. elaboracin de Giddens (1984), stos incluyen no LAS DOS DIMENSIONES SUSTANTIVAS slo los derechos de la propiedad privada y la emibertad e igualdad son los dos principales ideapresa, restringidos por su condicin en el interior les democrticos, y es obvio que son centrales de los lmites sociales estipulados por la ley, sino para una definicin normativa de la calidad demotambin los derechos asociados al empleo y a la crtica. Dahl (vase, por ejemplo, 1971), Marshall manera en que el trabajo es llevado a cabo, el dere(1976) y muchos otros acadmicos han proporciocho a un salario justo y al descanso, as como el nado innumerables sugerencias sobre los derechos derecho de reunin. esenciales que deben ser promovidos en el interior Debido a que la gran mayora de los sistemas de una democracia para alcanzar libertad e igualdemocrticos legales han establecido esta colecdad o solidaridad. Para la mayora, estos derechos cin de derechos civiles, existen dos dimensiones pueden agruparse en derechos polticos, derechos ciprimarias importantes para una buena democraviles y derechos sociales. cia. La primera pertenece a la capacidad de enriLos derechos polticos incluyen el derecho al quecer la legalidad de los derechos y las libertades voto, el derecho a que los lderes polticos puedan disfrutadas por los ciudadanos, sin limitar o daar competir por el apoyo electoral y el derecho a ser a otros. La segunda concierne a los procedimientos electo para un cargo pblico (electorado pasivo). actuales a travs de los cuales estos derechos son gaPero en una buena democracia, el derecho poltico rantizados a todos los residentes de una rea deterpar excellence, es decir, el derecho al voto, puede minada. Esto nos llevar ms adelante de regreso a fortalecerse y extenderse si los mecanismos electolas cuestiones de eficiencia que fueron puestas en rales son tales que el votante gane la posibilidad/ discusin en lo que respecta al gobierno de la ley. derecho a elegir el gobierno, ya sea directamente Como se indic en la seccin precedente, por ejem(elecciones para jefe de Estado o primer ministro plo, el derecho a una defensa legal supone el dereque complete tambin la oficina del jefe de gobiercho de un proceso debido, de un juicio expedito y
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de una asistencia legal a pesar de las limitaciones econmicas del acusado. A pesar de que el traslape de tales derechos aparece un tanto desordenado y muy poco elegante desde un punto de vista terico, es inevitable si uno desea demostrar cmo los derechos y las libertades son el contenido de la democracia. La igualdad y la solidaridad se han alcanzado en la realidad mediante la implementacin de derechos sociales. En una democracia, ellos incluyen el derecho a la salud o al bienestar fsico y mental, el derecho a la asistencia y la seguridad social, el derecho al trabajo, el derecho a la dignidad humana, el derecho a huelga, el derecho al estudio y la educacin, as como el derecho a entornos saludables, concretamente, a la proteccin del ambiente, y el derecho a vivienda. No existe mucha variacin en estos derechos de un pas a otro, pese a que todos enfrentan obstculos para su plena actualizacin y todos tienen un potencial mayor para mejorar en comparacin con los derechos polticos o civiles. El mayor problema asociado a estos tres tipos de derechos reside en el costo que los derechos sociales imponen a la comunidad. Por consiguiente, han habido intentos por redisear las polticas que respaldan los derechos sociales, para aligerar las cargas econmicas que implantan en la sociedad. Sin embargo, es de igual manera bien conocido que una ms amplia aplicacin de los derechos sociales es el mejor medio disponible para reducir la desigualdad y, por lo tanto, alcanzar el otro ideal democrtico. A pesar de esto, muchos pases democrticos presentan serias deficiencias en los derechos sociales, que son con frecuencia ms precarios que los derechos civiles o polticos. Por tanto, los principales prerrequisitos para una consolidacin ms amplia de los derechos sociales (ms all de la voluntad poltica) incluyen una concurrencia suficiente en el nivel social para suministrar los medios para llevar a cabo polticas que cohesionen, y, al mismo tiempo, sindicatos unificados y organizados que representen una amplia gama de empleados capaces de obtener el reconocimiento y la eventual ampliacin de esos derechos (vase Rueschemeyer, Huber y Stephens, 1992). La implementacin de la igualdad, si es posible, est ms cerca de los objetivos utpicos, y no siempre es defendida por todos los que respaldan la

democracia. En este sentido, se pueden distinguir al menos dos fases en la afirmacin de este valor. La primera es ampliamente aceptada y concierne a la igualdad formal. Se infiere tanto de la igualdad ante la ley como de la proscripcin de la discriminacin basada en el sexo, la raza, la lengua, la religin, las opiniones y las condiciones sociales y personales.11 La segunda es ms problemtica y pertenece a la bsqueda de la igualdad sustantiva. Concierne a la disolucin de barreras que limitan la igualdad social y econmica, y por lo tanto el completo desarrollo de la persona y la participacin efectiva de todos los trabajadores en la organizacin poltica, econmica y social de un pas.12 En especial, pero no nicamente, en una cultura con un componente catlico dominante, esta segunda nocin de igualdad se ha traducido en solidaridad y en acciones relacionadas para garantizar a todos, cuando menos, los mnimos derechos sociales. Todos aquellos derechos que especifican cmo implementar la libertad y la igualdad en una sociedad democrtica estn ahora tpicamente insertos en las cartas constitucionales de muchos pases. De igual manera, La Carta de Derechos Fundamentales de la Unin Europea, anexada al Tratado de Niza (Diciembre 2000),13 especifica claramente todos los aspectos de dignidad, libertad, igualdad, solidaridad, ciudadana y justicia referentes a las dimensiones sustantivas de igualdad ya discutidas. Por lo tanto, el problema no es entender o definir esos valores; ellos estn por ahora establecidos en las culturas legales de muchos pases desde Europa y ms all, y cuando menos en el nivel de conocimiento pueden ser fcilmente exportados a muchos pases no europeos. El problema, por el contrario, est en el nivel de su implementacin. Si hubiese una perfecta y completa implementacin del gobierno de la ley en el nivel europeo y si otros pases absorbieran completamente en sus propios sistemas legales la Carta Europea y, de igual manera, reconocieran plenamente el gobierno de la ley, sera de hecho posible la existencia de libertad e igualdad. Sin embargo, el problema fundamental es que an no existen dos precondiciones importantes. En primer lugar, ni al nivel de las masas ni de la lite poltica se observa una legitimidad completa, difusa y efectiva de los medios concretos para imple-

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Esta igualdad es tambin sancionada por el sistema legal e incluida en manuales de derechos constitucionales (vase Caretti, 2002, cap. 5). Esto es una parte simple del prrafo 2, artculo 3 de la Constitucin italiana (vase Caretti, 2002, pp. 150-151) 13 El sitio web de la Unin Europea y tambin el de la Cmara de Diputados italiana proporciona el texto de esta carta. El sitio de la UE proporciona comentarios y explicaciones sobre el documento. El Tratado sobre la Constitucin Europea, aprobado por la Convencin Europea (Junio 2003), ha absorbido el contenido de la Carta.

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mentar los dos valores democrticos tal y como estn expresados, por ejemplo, en la Carta de Niza. En segundo lugar, los medios econmicos y administrativos para implementar estos valores son todava inadecuados. En este sentido, es necesario subrayar que el problema de la legitimidad ha de ser rediseado. En trminos de consolidacin democrtica, la legitimidad concierne a la aceptacin y el apoyo de reglas democrticas e instituciones (vase Morlino, 1998). En trminos de reciprocidad, la legitimidad est relacionada con la presencia de actitudes y conductas que confirman la satisfaccin con la democracia existente. Para las dimensiones substanciales de la calidad democrtica, la legitimidad connota un amplio apoyo para un rgimen que implementa los valores sealados arriba. En efecto, esto sucede muy extraamente en los pases europeos, debido a que el aspecto de la eficiencia o, incluso, de la rendicin de cuentas est profundamente enraizada en las diferentes conceptualizaciones de la democracia; pero, en el mejor de los casos, se observa una afirmacin de libertad que est limitada nicamente a los derechos bsicos y una afirmacin de igualdad que incorpora slo los derechos sociales ms importantes.14 En este sentido, la garanta concreta de estos valores se encuentra en la resistencia y la oposicin, por razones no necesariamente vinculadas con las restricciones econmicas y que muchas personas ven como perfectamente justificables. Por lo tanto, la explicacin para la difusin de estas concepciones polticas, que en gran medida o parcialmente silencian la igualdad, pueden ser fcilmente rastreadas en las tradiciones culturales de un pas, as como por elecciones individuales. Las numerosas y profundas relaciones entre las dimensiones de calidad de la democracia en trminos de procedimiento, resultado y contenido deben ser a estas alturas evidentes. Una hace referencia de nuevo a cmo la afirmacin de los valores democrticos emerge mediante su transformacin en reglas, instituciones o cuando menos rutinas o patrones recurrentes formalizados, que posteriormente se convierten en elementos del sistema legal y del gobierno de la ley. Pero la evaluacin de la rendicin de cuentas est basada en los valores de aquellos que hacen dicha evaluacin y las decisiones polticas relacionadas pueden (y deben) evaluarse en relacin a qu tan exitosamente ellos implementan esas creencias. Las dimensiones sustantivas no tendran sentido sin las dimensiones procedimentales (este es un principio ampliamente reconocido de los regmenes democrticos). Empero, para la calidad de la democracia, las dimensiones sustantivas son an ms importantes que las procedimentales. Como se demostrar en la siguiente seccin, las diferencias continan radicando en la forma en que las distintas dimensiones se implementan, en relacin con las condiciones especficas encontradas en cada pas. DEMOCRACIAS CON CALIDAD Y DEMOCRACIAS SIN CALIDAD? as dos dimensiones procedimentales, la dimensin del resultado y las dos sustantivas se complementan para generar diferentes tipos de calidad de la democracia. Las dimensiones procedimentales estn principalmente sustentadas en la aplicacin eficiente del sistema legal, en la resolucin justa de disputas legales y en la responsabilidad poltica demandada por los electores, las estructuras intermediarias, las asociaciones y otros rganos que hacen a un rgimen democrtico. La reciprocidad se relaciona con la satisfaccin percibida de manera amplia por la sociedad civil. La dos dimensiones sustantivas tienen que ver con el grado en que est extendida la implementacin de la libertad y la igualdad. Por lo tanto, las democracias pueden variar de acuerdo a la mayor o la menor realizacin de cada una de las principales dimensiones, en ocasiones conducidas por distintas combinaciones de elecciones y oportunidades concretas. La variacin de un rgimen a otro reside principalmente en la mayor o menor presencia de cada dimensin, con obvias y vastas posibilidades de mltiples combinaciones. Por ejemplo, puede darse una democracia ms efectiva cuando existen garantas reales de libertad y una implementacin de la igualdad que se adhiere lo suficiente a los mnimos requerimientos necesitados, pero con un fuerte gobierno de la ley. Una democracia ms responsable es una caracterizada tambin por niveles de libertad e igualdad que cumplen los mnimos requisitos, pero que tambin exhibe un respeto pleno por la rendicin de cuentas. Una democracia plenamente recproca se caracteriza por el apoyo fuerte y difuso de una sociedad satisfecha que proporciona un testimonio firme de la reciprocidad de ese rgimen. Las democracias libres e igualitarias pueden variar en sus caractersti-

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Para ms informacin acerca del problema del significado de democracia en el nivel de masas, vase Morlino (1998).
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cas procedimentales, pero cada una muestra un firme establecimiento de uno de los dos valores. Se puede hipotetizar al igual que imaginar una democracia plenamente desarrollada, en donde todas las dimensiones se presentan en grados muy altos. Adems, la expresin grado muy alto fija la atencin en la parcial indeterminacin emprica de cada dimensin. Los lderes y los ciudadanos con valores diferentes pueden entender de manera distinta el significado de cada dimensin, y dicho entendimiento puede variar en el tiempo. El problema de las variedades democrticas puede considerarse tambin de diferente manera. De hecho, a pesar de las conexiones mencionadas entre las diferentes dimensiones, quiz se puedan establecer claramente dos modelos diferentes de calidad de la democracia. Tales son la democracia efectiva y la democracia con reciprocidad que abarcan bsicamente dos visiones diferentes de la democracia: en la primera, el gobierno de la ley y la rendicin de cuentas son garantas a priori de la calidad;
Cuadro 1. Mecanismos recurrentes de la subversin de la calidad

implcitas tanto en la descripcin de las dimensiones como en los dos modelos, la democracia efectiva puede ser una democracia de calidad con menores posibilidades de subversin. De hecho, dicho problema tiene que lidiar con la manera para impedir algunos de los instrumentos recurrentes de subversin descritos arriba. Aqu, puede ser til resumir el mecanismo principal para la subversin de las distintas dimensiones. Ellas se presentan en el Cuadro 1, y la mayor peligrosidad de subversin de la reciprocidad puede observarse inmediatamente. El Cuadro 1 sugiere tambin indirectamente cmo se puede definir una democracia sin calidad, es decir, un rgimen democrtico donde la subversin se practica frecuentemente, incluso al punto de crear deslegitimacin y problemas de consolidacin (Morlino, 2003) debido a los desafos de los lderes y de grupos o partidos polticamente activos en una gama de asuntos. Dentro de esta perspectiva, una democracia sin calidad puede ser particularmente

Gobierno de la ley -La ley como un arma poltica -La ley como un mecanismo para llevar a cabo los intereses econmicos -La ley como un conjunto de reglas a evadir -Los lmites en la implementacin de la ley Rendicin de cuentas -Diseo institucional fuertemente mayoritario -Partidos dbiles o disciplina partidaria en los partidos oligrquicos -Manejo de la imagen y rol de informacin -Nivel supranacional e intercambios

Reciprocidad -Rol de manipulacin de lites y de la informacin -Complejidad de los problemas actuales Libertad e igualdad -Formas especificas de conocimiento e implementacin de derechos -Distribucin de los costos de los derechos (especialmente derechos sociales)

en la segunda, los ciudadanos son capaces de evaluar, con base en los resultados, cmo los regmenes funcionan. En la democracia efectiva, los aspectos centrales estn en las reglas y en la posibilidad de que esas reglas sean capaces de hacer responsables de sus acciones a los lderes gobernantes; en la democracia con reciprocidad, la evaluacin de los ciudadanos es la que cuenta. La primera es eventualmente una visin desde arriba de la calidad democrtica. La segunda es una visin desde abajo. Pero el aspecto clave es entender empricamente cul de estos dos modelos puede ser implementado en un nivel ms amplio, as como mejor analizado empricamente. Por las razones
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inadecuada en cualquiera de las dimensiones arriba analizadas. Por lo tanto, una democracia puede caracterizarse eventualmente por un sistema legal que no forma parte de los valores democrticos, donde existe corrupcin incontrolada y crimen organizado, la independencia de la corte de justicia es limitada, la resolucin de las disputas legales requiere una larga espera y el acceso al sistema judicial es caro y por lo tanto excluyente. El concepto de ODonnell de democracias delegativas (1994) correspondera a dicha democracia, con corrupcin extendida, la ausencia de rendicin de cuentas horizontal y una dbil rendicin de cuentas vertical. En algunos anlisis (vase, por ejemplo, Mair,

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Rocio Faugier

2002), las democracias populistas son regmenes sin partidos en donde la fragmentacin de las identidades polticas e ideolgicas as como el desconcierto organizacional caracterizan el resquebrajamiento de los mecanismos representativos. Por consiguiente, estos regmenes experimentan un menor fortalecimiento en la rendicin de cuentas y una mayor presencia de movimientos y de masas en relacin directa con los lderes polticos.15 De igual manera, una democracia sin calidad puede caracterizarse por la ausencia de alternativas electorales, poca competencia entre las fuerzas polticas dominantes activas en el parlamento o en el pas, estructuras dbiles o muy intermediarias. Un tercer tipo de democracia pobre o sin calidad se distingue por estar pobremente legitimada o ilegitimada debido a un descontento muy extendido. Una democracia de este tipo, experimenta con frecuencia mltiples retos para sus instituciones, por grupos ms o menos organizados que llevan a cabo protestas, huelgas y demostraciones de manera ms o menos regular. El resultado es que los gobiernos, en reaccin a estos retos, se defienden fre-

cuentemente quebrando otras libertades. La experiencia con movimientos terroristas en Italia y Alemania, y la reaccin de sus respectivos regmenes democrticos, son muy buenos ejemplos de esta dinmica. La nueva legislacin, aprobada en Estados Unidos despus de los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001, va en el mismo sentido. Existe una democracia pobre o sin calidad cuando los derechos civiles estn minimamente garantizados y el derecho poltico par excellence, el voto, est limitado a elegir entre listas que son designadas por la oligarqua del partido. En una hiptesis as, un nico medio puede monopolizar la informacin, con los resultados esperados en trminos de una influencia exagerada sobre la opinin pblica y alternativas restringidas para utilizar otras formas y fuentes de informacin. Una democracia sin calidad, donde las diferencias sociales y econmicas son particularmente acentuadas, puede surgir en presencia de profundos problemas econmicos cuando las polticas econmicas buscadas por el gobierno se basan en fuertes

15 El fenmeno populista, con el establecimiento de su gente al centro de la democracia, ha sido recientemente analizado como una reaccin a las tensiones, el descontento, la insatisfaccin y la protesta en una palabra, al malestar democrtico que ha enfrentado en los ltimos aos Europa Occidental (Meny y Surel, 2002).

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concepciones sobre el mercado y la competitividad, pero no son atenuadas mediante la presencia de instituciones de bienestar abocadas a crear formas de solidaridad y justicia social. De igual manera, los altos niveles de emigracin de individuos que no tienen medios de subsistencia y estn a la espera de cualquier trabajo, pueden contribuir al desarrollo de este tipo de rgimen. En estas democracias, las distancias sociales y econmicas entre los subgrupos de la poblacin se incrementan constantemente, en lugar de disminuir. Finalmente, se podra pensar en una democracia sin calidad caracterizada por todos los problemas planteados anteriormente en relacin con la ausencia de un gobierno de la ley, la rendicin de cuentas, la reciprocidad, la libertad e igualdad, en donde la mayor parte de los mecanismos de subversin son usados con frecuencia en las distintas dimensiones. PROBLEMAS IRRESUELTOS, PREGUNTAS ABIERTAS stos planteamientos introductorios tienen como finalidad dar forma a una estrategia de investigacin para desarrollar un mejor anlisis emprico de la calidad democrtica. Sin embargo, los problemas sin resolver y las preguntas abiertas son bastantes. A manera de conclusiones tentativas, aqu menciono algunas de las que considero como las principales:

1995). Es sta una aproximacin terica y emprica confiable para estudiar la calidad democrtica? En un nivel diferente, 4. Es el nfasis en la subversin de la calidad la aproximacin correcta el clsico vean al emperador desnudo para sealar problemas ms especficos y formas ms efectivas para mejorar la calidad democrtica? Si es as, el anlisis en trminos de instrumentos de subversin debera convertirse en el principal foco de la investigacin emprica. En una perspectiva emprica, 5. Cules son los mejores indicadores para cada dimensin discutida arriba? 6. Dada la complejidad de dichas dimensiones, es la estrategia de complementacin de indicadores cualitativos y cuantitativos la mejor? Adems, 7. Qu tanta atencin debe recibir en el presente anlisis la explicacin (tales como las tradiciones autoritarias previas, la capacidad del Estado, etctera) del nivel actual de la calidad democrtica? Por ltimo, pero no por eso de menor importancia, se abre un nuevo grupo de preguntas. 8. Es posible alcanzar la calidad democrtica slo mediante un proceso en el que los actores nacionales e internacionales concurren sobre la misma meta o todava hoy los factores internacionales restringen la calidad democrtica, como Dahl y Dahrendorf sugirieron hace unos aos? REFERENCIAS
Altman, G.A. y A. Perez-Linan (2001), Assessing the Quality of Democracy: Freedom, Competitiveness and Participation in 18 Latin American Countries , Kellogg Institute, Notre Dame University, Notre Dame paper. Caretti, P. (2002), I diritti fondamentali: libert e diritti sociali, Turn, Giappichelli. Dahl, R.A. (1971), Poliarchy. Participation and Opposition, New Haven, Yale University Press. Dalton, R.J. (2000), en Pharr y Putnam, Disaffected Democracies, cit.

1. Es la multidimensionalidad de la calidad democrtica la mejor estrategia emprica para reconocer las complejidades de este tema? O, sera un anlisis de la rendicin de cuentas, vertical u horizontal, para y por, una mejor manera de analizar la calidad democrtica? 2. En el segundo apartado se declar un meta pluralista. Es decir, debemos aceptar diferentes nociones de calidad para hacer ms aceptable la idea ms amplia de promover la calidad democrtica. Sin embargo, al final, debo reconocer que las distintas dimensiones de calidad estn relacionadas. Si existen nociones alternativas de calidad, deberamos regresar a la vieja alternativa tradicional entre una democracia que enfatiza el valor de la libertad y una que enfatiza el valor de la igualdad y la solidaridad. 3. Alternativamente, puede elegirse un acercamiento diferente en relacin con la gobernanza y sus problemas (vase, por ejemplo, March y Olsen,

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