IMPLEMENTASI KEBIJAKAN DESENTRALISASI FISKAL DAN PENGARUHNYA TERHADAP PERTUMBUHAN EKONOMI DAERAH Oleh: Nur Chayati (F0311088)

Pendahuluan Secara universal pembangunan di suatu negara memiliki tujuan untuk mensejahterakan masyarakatnya, terutama dalam masalah pembangunan. Keberhasilan pembangunan tersebut tentu sangat ditentukan oleh berbagai faktor yang dimiliki oleh masing-masing negara, antara lain sistem ekonomi, ketersediaan sumber daya, teknologi, efisiensi, budaya, kualitas manusia dan kualitas birokrasi. Sistem ekonomi yang dianut oleh suatu negara akan menentukan seberapa besar peran pemerintah dalam proses pembangunan tersebut serta pola kebijakan yang dilakukan. Dalam konsep ekonomi secara umum dikenal dua kebijakan ekonomi yang utama, yaitu kebijakan moneter dan kebijakan fiskal. Kebijakan moneter merupakan pengendalian sektor moneter, sedangkan kebijakan fiskal merupakan pengelolaan anggaran pemerintah (budget) dalam rangka mencapai tujuan pembangunan. Pembangunan pasca reformasi yang dimulai beberapa tahun lalu di Negara kita telah merambah ke hampir seluruh aspek kehidupan. Salah satu aspek reformasi yang dominan adalah aspek pemerintahan. Aspek pemerintahan yang dimaksud disini adalah aspek hubungan pemerintah pusat dengan daerah. Pada aspek ini isu yang mencuat adalah adanya tuntutan otonomi yang lebih luas dan nyata yang harus diberikan kepada daerah. Hampir seluruh kewenangan pemerintah pusat diserahkan pada daerah. Otonomi daerah dan desentralisasi merupakan langkah strategis bangsa Indonesia untuk menyongsong era globalisasi ekonomi dengan memperkuat basis perekonomian daerah. Salah satu

desentralisasi yang paling banyak disoroti dan paling berpengaruh terhadap perkembangan daerah adalah desentralisasi fiskal yang merupakan bagian penting dalam implementasi otonomi daerah. Kebijakan Fiskal pada dasarnya alat atau instrumen pemerintah yang sangat penting peranannya dalam sistem perekonomian. Instrumen fiskal itu berguna untuk mendorong pertumbuhan ekonomi, memperluas basis kegiatan ekonomi berbagai sektor, dan secara khusus memperluas lapangan usaha untuk menurunkan tingkat pengangguran. Kebijakan desentralisasi fiskal diharapkan mampu menggenjot pertumbuhan ekonomi daerah serta dapat memangkas kesenjangan ekonomi antar daerah.

Penerapan Desentralisasi Fiskal Di Indonesia Indonesia merupakan negara yang memiliki keanekaragaman dan persebaran yang sangat luas. Terdiri lebih dari 17.000 pulau (dimana 6.000 di antaranya tidak berpenghuni), terentang di tiga zona waktu, dan memiliki segalanya mulai dari hutan tropis, dataran rendah yang subur, sampai dengan pegunungan dataran tinggi. Keanekaragamaan Indonesia juga tercermin pada perbedaan kondisi sosial ekonomi yang cukup signifikan. Misalnya beberapa bagian wilayah Indonesia memiliki pendapatan seperti negara sangat maju, di bagian lain masih menunjukkan adanya kelompok masyarakat dengan tingkat pendapatan rendah. Inilah bukti bahwa kesenjangan ekonomi di Indonesia masih sangat tinggi. Otonomi daerah dan desentralisasi fiskal bukan konsep baru di Indonesia, sudah diatur dalam UU RI No. 5 tahun 1975 tentang pokok-pokok pemerintahan di daerah. Dalam prakteknya kebijakan otonomi daerah dan desentralisasi fiskal selama pemerintahan orde baru belum dapat mengurangi ketimpangan vertikal dan horisontal, yang ditunjukkan dengan tingginya derajat sentralisasi fiskal dan besarnya ketimpangan antardaerah dan wilayah. Praktek internasional desentralisasi fiskal baru dijalankan pada 1 Januari 2001 berdasarkan UU RI No. 25 tahun 1999 yang disempurnakan dengan UU RI No. 33 tahun 2000 tentang perimbangan keuangan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah. Prinsip dasar pelaksanaan desentralisasi fiskal di Indonesia ialah Money Follows Functions, yaitu fungsi pokok pelayanan publik didaerahkan, dengan dukungan pembiayaan pusat melalui penyerahan sumber-sumber penerimaan kepada daerah. Desentralisasi fiskal adalah suatu proses distribusi anggaran dari tingkat pemerintahan yang lebih tinggi kepada pemerintahan yang lebih rendah untuk mendukung fungsi atau tugas pemerintahan yang dilimpahkan. Desentralisasi fiskal merupakan konsekuensi logis dari diterapkan kebijakan otonomi daerah. Prinsip dasar yang harus diperhatikan adalah money follow functions, artinya penyerahan atau pelimpahan wewenang pemerintah membawa konsekuensi anggaran yang diperlukan untuk melaksanakan kewenangan tersebut. Desentralisasi fiskal diharapkan menjadi jawaban untuk mengurangi kesenjangan ekonomi antar daerah serta memacu pertumbuhan ekonomi terutama setelah adanya reformasi. Akan tetapi pada implementasinya masih belum mencapai titik klimaks karena tetap saja kesenjangan ekonomi antar daerah masih sangat kentara serta pertumbuhan ekonomi masih belum mencapai titik maksimal. Sebut saja Papua, dimana penerimaan fiskal mereka sangat besar dibanding daerah-daerah lain, penerimaan fiskal Papua terutama didapat

dari sektor pertambangan. Akan tetapi tetap saja Papua menjadi salah satu provinsi yang miskin. Hal ini menunjukkan bahwa desentralisasi fiskal belum berjalan maksimal. Dalam Jurnal Keuangan Publik Vol 5 No 1 Oktober 2008 Mencermati Dampak Desentralisasi Fiskal terhadap Pertumbuhan Ekonomi Daerah yang ditulis Puji Wibowo, Ak MIDEc menyebutkan bahwa selama beberapa dekade banyak Negara Berkembang dan Negara Maju mencoba untuk menerapkan desentralisasi fiskal dengan tujuan untuk mengatasi ketidakefektifan dan ketidakefisienan pemerintahan, ketidakstabilan

makroekonomi, serta meningkatkan pertumbuhan ekonominya. Sebagian ahli menyatakan bahwa sasaran utama desentralisasi fiskal adalah dapat membantu perkembangan pertumbuhan ekonomi serta merupakan sebuah solusi sebagaimana yang telah diuraikan sebelumnya dan sebagian ahli pula menyatakan bahwa tak satupun manfaat yang dapat diperoleh oleh suatu negara yang preferensi penduduknya tidak dapat diakomodasi oleh anggaran pemerintahan, dan sistem kelembagaan pemerintah daerah yang jelek. Sebenarnya landasan teoritis yang menyokong mengenai peranan antara desentralisasi fiskal terhadap pertumbuhan ekonomi sampai saat ini terus dikembangkan dan permasalahan ini tetap menjadi topik perdebatan yang hangat diantara para ahli ekonomi. Bagaimanakah sebenarnya desentralisasi fiskal tersebut mempengaruhi perrtumbuhan ekonomi, apakah secara langsung atau tidak langsung, hal inilah yang terus diuji secara teoritik maupun empirik oleh para pakar ekonomi. Adanya argumentasi yang menyatakan efek

desentralisasi fiskal terhadap pertumbuhan ekonomi melalui efisiensi ekonomi, distribusi sumber daya regional dan stabilitas makroekonomi-pun tetap dipertanyakan karena terdapat banyak literatur empirik yang memberikan hasil yang berbeda didalam penelitiannya Menurut Puji Wibowo Ak, MIDEc bahwa hubungan fiskal antar pemerintah di Indonesia telah mengalami pasang surut dalam menemukan pola ideal yang merepresentasikan aspek keadilan, bukan hanya antara pemerintah pusat dan daerah namun juga antar pemerintah propinsi dan kabupaten/kota. Sejak mengadopsi pola desentralisasi berdasarkan UndangUndang No. 5 Tahun 1974 tentang Pemerintahan Daerah, perkembangan ke arah desain intergovernmental fiscal yang lebih terdesentralisir dinilai sangat lamban oleh sebagian kalangan. C. Silver berpendapat bahwa pemerintah Orde Baru mempunyai kontrol yang cukup tinggi atas dana-dana yang akan dialokasikan kepada pemerintah daerah mengingat kala itu pemerintah pusat sangat meragukan kapasitas pemerintah daerah dalam mengelola urusan domestiknya. Disamping itu terdapat anggapan bahwa pemerintah daerah kurang memiliki kompetensi administrasi agar bisa lebih independen dalam masalah keuangan.

Oleh karena itu setelah Orde Baru bawah kepemimpinan Soeharto ambruk. Otonomi daerah diserukan secara internasional dan salah satu produk otonomi daerah tersebut adalah desentralisasi fiskal. Sebelum era baru desentralisasi fiskal digulirkan pada tahun 2001, setiap daerah tingkat I dan tingkat II memiliki dua jenis penerimaan guna membiayai pengeluaran mereka yaitu Pendapatan Asli Daerah (PAD) dan dana yang ditransfer oleh Pemerintah Pusat. Sehingga setelah adanya desentralisasi fiskal, sumber pendanaan pemerintah daerah bertambah dari dana bagi hasil sektor pajak serta retribusi daerah. Dalam Kajian Pengeluaran Publik 2007 Bab 7 yang membahas tentang Desentralisasi Fiskal dan Kesenjangan Daerah menyebutkan bahwa setelah enam tahun dilaksanakannya desentralisasi, fungsi dan kewenangan pusat, provinsi dan kabupaten/kota belum juga jelas akibat lemahnya UU desentralisasi itu sendiri. Kejelasan mengenai kewenangan memang sangat diperlukan untuk memberikan jaminan akuntabilitas di tingkat daerah. UU No. 32/2004 disahkan dengan tujuan untuk menentukan kembali secara signifikan hubungan administrasi antar-pemerintahan. Sistem ini memperkenalkan adanya pemilihan umum secara langsung di tingkat daerah dan memberikan kejelasan yang lebih besar dalam hal kewenangan wajib daripada UU No. 22/1999. Dalam Jurnal Ekonomi Pembangunan Vol 10 No 3 tentang Kinerja Kebijakan Fiskal Daerah Pasca Krisis yang ditulis oleh Asnita Frida Sembayang menyebutkan bahwa kebijakan disuatu daerah bisa mempunyai konsekuensi jangka pendek dan jangka panjang. Suatu kebijakan publik mestinya lebih banyak diarahkan pada upaya pencapaian utilitas tertinggi dari masyarakat. Pada pelaksanaannya banyak sekali yang menjadi hambatan antara lain anggaran yang terbatas. Penerimaan suatu daerah malah seringkali tidak dapat menutup pos pengeluaran sekalipun belanja rutin. Kesulitan ini bertambah manakala pemerintah daerah berhadapan dengan perubahan kebijakan. Tidak dapat dipungkiri kemudian kekuatan kompromi politik kemudian menentukan arah kebijakan. Salah satu imbas yang dirasakan daerah adalah adanya perubahan perundangundangan. Secara teoritis adanya perubahan itu bisa dibuat skim pelaksanaan dengan baik. Namun, pada praktek di dunia nyata hal ini tidak mudah dilakukan. Banyak hal yang menjadi pertimbangan yakni antara lain; pertama, penyamaan persepsi antara pemerintah daerah terhadap peraturan baru. Kedua, jangka waktu penyesuaian karena ritme kerja yang telah terpola. Ketiga, kesiapan aparat termasuk kesiapan secara mental (psikis). Keempat, pendanaan sosialisasi dan komunikasi. Ini sangat diperlukan apalagi jika menyangkut dengan pungutan.

Lemahnya UU yang membahas tentang desentralisasi fiskal serta belum sadanya kesiapan aparat secara psikis inilah yang menyebabkan munculnya masalah-masalah baru yang sulit terselesaikan. Korupsi adalah salah satunya, karena Pemerintah Pusat tidak terlalu mengatur seberapa fiskal yang digunakan oleh Pemerintah Daerah, maka Pemerintah Daerah cenderung memungut pajak serta retribusi daerah untuk sumber pendanaan daerah. Hal inilah yang menjadi celah untuk para koruptor memakan uang rakyat. Sudah bukan barang asing lagi jika beberapa infrastrukstur utama rusak seperti jalan raya, tapi tak kunjung diperbaiki oleh pihak Pemerintah Daerah. Padahal Pemerintah Daerah telah memungut pajak dan retribusi yang cukup besar kepada masyarakat.

Dampak Desentralisasi Fiskal Terhadap Kesenjangan Seperti yang telah disebutkan diatas desentralisasi fiskal menjadi salah satu cara agar sumber-sumber pendanaan daerah dapat digali terus-menerus sehingga kesenjangan ekonomi antar daerah dapat dikurangi. Akan tetapi pelaksanaan tersebut masih jauh dari kata berhasil. Dalam Kajian Pengeluaran Publik 2007 Bab 7 yang membahas tentang Desentralisasi Fiskal dan Kesenjangan Daerah menyebutkan bahwa kesenjangan fiskal secara signifikan di seluruh daerah telah terjadi sebelum dan setelah pelaksanaan sistem desentralisasi. Pada 1999, kabupaten/kota paling kaya memiliki pendapatan fiskal per kapita sebesar 30 kali daripada daerah paling miskin. Angka ini masih tetap sama pada 2004, empat tahun setelah pelaksanaan sistem desentralisasi. Koefisien Gini dan koefisien variasi juga menunjukkan adanya peningkatan kesenjangan fiskal bahkan setelah pelaksanaan sistem desentralisasi. Karakteristik pemerintah daerah sangat heterogen. DKI Jakarta, satu-satunya daerah yang tidak kaya dengan sumber daya alam, memiliki angka kemiskinan yang relatif rendah dengan tingkat pendapatan fiskal yang tidak terlalu besar. Kalimantan Timur yang relatif memiliki pendapatan fiskal yang tinggi, tetapi tingkat kemiskinan mereka hanya sedikit lebih baik daripada tingkat rata-rata nasional. Papua yang merupakan provinsi paling miskin (berdasarkan perhitungan tingkat kemiskinan), merupakan daerah dengan tingkat pendapatan fiskal paling kaya. Dalam Kajian Pengeluaran Publik 2007 Bab 7 yang membahas tentang Desentralisasi Fiskal dan Kesenjangan Daerah menyebutkan bahwa hampir setengah kabupaten/kota di Indonesia berada pada titik ekstrim. Kabupaten/kota dapat dipisahkan menjadi 8 kelompok menurut tingkat kemiskinan, pendapatan fiskal, dan PDB per kapita mereka (Tabel 1): 1. Seperempat dari jumlah kabupaten/kota dapat dikelompokkan sebagai kategori miskin karena mereka memiliki tingkat kemiskinan yang relatif tinggi dan PDRB yang rendah.

Akan tetapi, mereka memiliki sumber daya yang terbatas untuk melawan kemiskinan itu. Rata-rata, pemerintah pusat menyalurkan dana sebesar 87 persen pendapatan fiskal mereka, sebagian besar disalurkan dalam bentuk DAU. Pembagian pendapatan dari sektor pajak dan sumber daya alam merupakan yang paling rendah di seluruh kelompok; sumber PAD juga rendah. Daerah yang masuk ke dalam kategori ini adalah seluruh kabupaten, tidak termasuk pemerintah kota. 2. Kabupaten/kota yang kaya memiliki angka kemiskinan yang relatif rendah; tingkat PDRB dan pendapatan fiskal yang tinggi, yang jumlahnya lebih dari seperlima dari seluruh kabupaten/kota. Secara rata-rata, besarnya penyaluran dana dari pemerintah pusat adalah 81 persen dari total pendapatan mereka dengan pembagian pendapatan bagi hasil mencapai 22 persen dari jumlah ini. Daerah-daerah yang berada dalam kelompok ini didominasi oleh kotamadya atau kota. 3. Separuh lainnya dari kabupaten/kota merupakan kombinasi dari indikator ini. Rata-rata ketiga terbesar adalah kelompok daerah dengan tingkat kemiskinan yang rendah, PDRB yang tinggi, tetapi pendapatan fiskalnya rendah. Secara rata-rata daerah ini menerima PAD yang relatif lebih tinggi, dan memiliki pendapatan pajak bagi hasil lebih tinggi daripada daerah dalam kelompok lain. Kelompok yang memiliki alokasi DAU tertinggi kedua adalah daerah yang memiliki angka kemiskinan yang tinggi, PDRB yang rendah, dan pendapatan fiskal yang tinggi. Kelompok ini didominasi oleh kabupaten/kota di kawasan Indonesia Timur.

Tabel 1: Pengelompokan Kabupaten/Kota

Penutup Desentralisasi fiskal merupakan salah satu produk dari adanya otonomi daerah. Desentralisasi fiskal merupakan salah satu upaya pemerintah untuk menanggulangi

kemiskinan di daerah. Adanya desentralisasi fiskal diharapkan bahwa pertumbuhan ekonomi daerah dapat tercapai, sehingga daerah tidak hanya mengandalkan Dana Alokasi Umum dari Pemerintah Pusat, akan tetapi dapat diperoleh dari pajak serta retribusi daerah. Namun dalam implementasinya di lapangan, desentralisasi fiskal belum mampu memecahkan masalah kemiskinan di daerah-daerah. Desentralisasi fiskal cenderung malah membuat kesenjangan ekonomi antar daerah semakin besar. Lihat saja DKI Jakarta, satusatunya daerah yang tidak kaya dengan sumber daya alam, memiliki angka kemiskinan yang relatif rendah dengan tingkat pendapatan fiskal yang tidak terlalu besar. Papua yang merupakan provinsi paling miskin (berdasarkan perhitungan tingkat kemiskinan), padahal Papua merupakan daerah dengan tingkat pendapatan fiskal paling kaya. Kesenjangan ekonomi ini dipengaruhi oleh beberapa faktor antara lain; pertama, perbedaan persepsi antara pemerintah pusat dan daerah terhadap peraturan baru. Kedua, jangka waktu penyesuaian yang terlalu lama karena ritme kerja yang telah terpola. Ketiga, ketidaksiapan aparat termasuk kesiapan secara mental (psikis). Keempat, pendanaan sosialisasi dan komunikasi. Akibat adanya kesenjangan inilah pertumbuhan ekonomi di daerah masih terhambat. Daerah yang kaya akan sumber daya akan semakin bagus ekonominya akan tetapi daerah yang miskin akan semakin terpuruk ekonominya karena hanya mengandalkan dana dari pemerintah. Dampak desentralisasi fiskal terhadap kesenjangan pendapatan antardaerah lebih terasa di Kawasan Timur Indonesia (KTI) dibandingkan dengan Kawasan Barat Indonesia (KBI). Hal ini ditunjukkan dengan dengan pertumbuhan ekonomi yang lebih tinggi di KTI dan berada diatas rata-rata nasional. Pulau Jawa dan Bali merupakan daerah yang paling rendah pertumbuhan ekonominya dengan adanya kebijakan desentralisasi fiskal. Kesimpulan secara umum menunjukkan bahwa kebijakan desentralisasi fiskal di Indonesia belum mampu mengurangi kesenjangan pendapatan antardaerah. Perlu diingat bahwa pertumbuhan ekonomi berbeda dengan perkembangan ekonomi. Kebijakan desentralisasi fiskal di Indonesia merupakan sebuah proyek besar dengan permasalahn yang sangat komplek dan memiliki resiko yang sangat besar. Jika disentralisasi fiskal ini mampu di manage dengan baik maka dapat dijadikan contoh didunia internasional, tetapi jika gagal maka akan menyebabkan disintegrasi bangsa. Pemerintah perlu terus melakukan kajian yang intensif terhadap instrumen transfer, karena terbukti bahwa dana bagi hasil pajak dan SDA belum memberikan hasil yang optimal dalam meningkatkan pertumbuhan ekonomi dan mengurangi kesenjangan antardaerah.