Analyses conomiques

D I T O R IAL

Le rapport fournit une analyse approfondie des effets de limmigration sur les salaires, lensemble des revenus (y compris donc ceux du capital) et lemploi de toutes les parties concernes, quil sagisse des natifs ou des immigrs, des travailleurs qualifis ou non Il intgre aussi limpact de la mobilit internationale des personnes sur la fiscalit, loffre de biens et services collectifs et les ingalits. Sont galement revisites et relativises un certain nombre de notions autour desquelles sorganise la politique franaise dimmigration, quil sagisse des besoins de main duvre ou des indicateurs de tension sur le march du travail calculs par mtier et par rgion. Il apparat que limmigration, loin dattnuer la segmentation du march du travail, est susceptible de laccrotre. Il ressort aussi de lanalyse que la mise en uvre dune politique dimmigration slective, privilgiant les travailleurs qualifis, peut engendrer certaines consquences inattendues. voquant des pistes plutt que des recommandations, lauteur souligne lintrt dune politique dimmigration globale et long terme.
Christian de Boissieu

Immigration, qualifications et march du travail

Rapport de Gilles Saint-Paul
La question migratoire est devenue un enjeu majeur de la politique de lUnion europenne et la plupart de ses pays membres ont entrepris des rformes en faveur dune immigration de travail qualifie. Gilles Saint-Paul apporte un certain nombre dclairages thoriques sur les liens entre immigration et march du travail, qui sont autant de rponses des questions souvent ngliges dans le dbat social. Y a-t-il un gain net limmigration pour le pays daccueil ? Qui sont, parmi les natifs, les gagnants et les perdants des politiques migratoires ? Le rapport se poursuit par une analyse critique des nouveaux dispositifs lgislatifs franais qui cherchent, dune part, assurer un rglage fin des besoins de main duvre et, dautre part, amliorer la qualit de cette main duvre en attirant des travailleurs hautement qualifis. Lauteur pointe un certain nombre de limites ces politiques et dveloppe plusieurs pistes qui abordent aussi bien la question des instruments conomiques de slection des immigrs, des liens entre immigration qualifie et enseignement suprieur, que celle de limmigration comme palliatif temporaire aux rigidits du march du travail en France. Ce rapport a fait lobjet dune prsentation Monsieur ric Besson, ministre de lImmigration, de lIntgration, de lIdentit nationale et du Dveloppement solidaire le 27 mai 2009. Il a bnfici du concours actif de Lionel Ragot, conseiller scientifique au CAE. Cette lettre, publie sous la responsabilit du CAE, reprend les pistes de rflexions issues de lanalyse de lauteur.

Les effets conomiques de limmigration Dans une premire partie de son rapport, Gilles Saint-Paul mobilise la thorie conomique pour clairer les effets de limmigration sur le pays daccueil, en se limitant aux liens entre immigration et march du travail. Il apporte des lments de rponse trois questions au cur du dbat : Limmigration procure-t-elle un gain net agrg lconomie daccueil ? Quels sont, parmi les natifs, les gagnants et les perdants de la politique migratoire ? Quel systme de transferts compensatoires contribuerait un consensus favorable limmigration ?
Quels sont les effets agrgs de limmigration sur lconomie daccueil ?

n 3/2009
MAI 2009

Rpondre cette question, cest sintresser la situation dun natif reprsentatif , au sens o sa dotation relative en facteurs de production (tra-

vail, capital humain, capital productif) est gale la dotation moyenne du pays de destination. Il existe un rsultat thorique important, point de dpart de toute la littrature sur ce sujet, qui montre que les revenus de cet agent reprsentatif bnficient dun afflux dimmigrs. Larrive de ces derniers sur le march du travail est un choc doffre positif qui se traduit par une cration nette de richesses. Cependant, les immigrs ne rcuprent quune partie de cette richesse cre, la diffrence tant capte par les natifs. Le rapport insiste sur le fait que ce surplus de limmigration est relativement modeste (du second ordre) et repose sur un certain nombre de conditions : les immigrs doivent avoir une dotation factorielle moyenne diffrente de celle des natifs, les facteurs de production complmentaires avec ceux des immigrs doivent tre relativement immobiles, et surtout le march du travail doit tre concurrentiel Si la premire de ces conditions se retrouve dans les caractristiques des

immigrs et des natifs en France, il nen va pas de mme pour les deux autres. En particulier, le rapport montre quen prsence de rigidits salariales (dues un salaire minimum par exemple), lajustement des salaires peut tre incomplet et un influx dimmigrs (peu qualifis) peut engendrer une hausse du chmage. Dans un cas pareil, il est possible que limmigration ne soit plus source de gains nets pour lensemble des natifs et elle peut mme conduire une perte nette dans la mesure o le chmage est indemnis. Une autre caractristique des conomies dveloppes est de nature remettre en cause ce gain agrg de limmigration : leur ouverture au commerce international. Dans une conomie ouverte avec galisation du prix des facteurs, le surplus de limmigration devient nul. Si lon prend lexemple du commerce Nord-Sud, un influx de travailleurs non qualifis dans un pays du Nord se traduit par une simple baisse des importations de ce pays en provenance des pays du Sud, et par une baisse concomitante de ses exportations. Ce flux migratoire ne gnre pas de gains agrgs pour les natifs et na aucun effet sur le revenu relatif dun natif qualifi par rapport un nonqualifi. En dautres termes, limmigration est moins intressante conomiquement pour les pays de destination quand le commerce international est libre, mais elle est galement moins porteuse de conflits dintrt. En effet, limmigration est source deffets redistributifs au sein de lconomie daccueil ; certaines catgories de natifs vont tre gagnantes tandis que dautres seront perdantes . Ces conflits dintrt sont longuement dtaills et analyss dans le rapport.
Qui sont les gagnants et les perdants de limmigration ?

le pays daccueil, ces gains sont ingalement distribus entre les natifs. Limmigration va profiter aux natifs qui dtiennent les facteurs de production qui lui sont complmentaires et rduire le revenu de ceux dots en facteurs qui lui sont substituables. Ces effets redistributifs oprent entre les dtenteurs du capital et ceux qui offrent leur force de travail, ainsi quau sein de cette dernire catgorie. Une immigration peu qualifie aura pour effet de rduire le salaire des non-qualifis et daccrotre celui des qualifis (en labsence de mobilit des qualifis). Contrairement aux gains agrgs, ces effets sont du premier ordre. Au-del de ces effets redistributifs lis au march du travail, le rapport met en vidence que la question du droit de vote des immigrs peut se rvler dterminante dans la dfinition des perdants et des gagnants de limmigration. Gilles Saint-Paul dveloppe une analyse politico-conomique de la redistribution laide du modle de Meltzer et Richard(*) tendu aux flux migratoires. Ce modle permet de formuler un certain nombre de prdictions sur limpact de limmigration sur la politique redistributive du pays daccueil. Elles dpendent de manire cruciale, dune part, de la position des nouveaux venus dans la distribution des revenus et, dautre part, des droits politiques des immigrs. Si ceux-ci votent, ils changent la fois la base fiscale de la redistribution et la nature des coalitions politiquement dcisives. Cela signifie que si les immigrs sont relativement pauvres, la base fiscale est rduite relativement au revenu moyen, et les choix politiques se feront en faveur dune redistribution
(*) Meltzer A.H. et S.F. Richard (1981) : A Rational Theory of the Size of Government , Journal of Political Economy, n 89, pp. 914-927.

leve, car la prsence dimmigrs pauvres accrot la taille de la coalition en faveur de la redistribution. Il en rsulte que le gain agrg pour les natifs sera ngatif du fait des distorsions induites par limposition supplmentaire, et que seuls les natifs relativement pauvres bnficieront de linflux dimmigrs, grce au supplment de transfert que ce renfort politique leur permet dobtenir. Au contraire, si les immigrs sont relativement riches, leur prsence contribue une baisse de la fiscalit, donc des gains agrgs pour les natifs mais ce sont plutt les riches qui profitent de ces biens. Cependant, ces rsultats sont inverss si les immigrs ne votent pas. En effet, sils sont relativement pauvres, la base fiscale est rduite mais la coalition en faveur de la redistribution naugmente pas. Sous leffet dune base fiscale plus faible, le corps lectoral prfre rduire les impts, ce qui profite aux natifs les plus riches mais pas aux pauvres. Si les immigrs sont relativement riches, la base fiscale augmente et cela entrane une hausse de la fiscalit redistributive, qui profite maintenant aux pauvres.
Les gagnants peuvent-ils compenser les perdants ?

soient discriminatoires, cest--dire que les immigrs en soient exclus. On peut faire valoir que ceux-ci restent bnficiaires de toute faon puisquils auraient pu exercer loption de ne pas immigrer et que leur migration a dj amlior leur situation initiale. Ce rsultat ne peut provenir des nombreux transferts sociaux en vigueur en France et en Europe qui, par construction, sont non discriminatoires. Ces transferts compensatoires discriminatoires devraient tre explicitement lis une politique migratoire. Ce sont l quelques-uns des rsultats les plus saillants de lanalyse conomique de limmigration ralise dans la premire partie de ce rapport. Gilles Saint-Paul sattache par ailleurs dvelopper toute une srie dautres mcanismes qui sont de nature amplifier ou attnuer ces rsultats, tels que les effets dchelle (externalits dagglomration), les effets de rseaux (au sens social du terme) des immigrs, des diffrences de productivit entre les pays du Nord et les pays du Sud, lexistence de biens non changeables Il poursuit cette partie par une description des principaux rsultats des travaux empiriques qui tentent de mesurer ces effets. La plupart des tudes trouvent un impact ngatif modr des migrants sur le salaire et/ou lemploi des natifs qui leur sont substituts (bien que celles qui ne trouvent pas deffets ne soient pas rares), tandis que peu dentre elles ont une mthodologie suffisamment fine pour distinguer un impact positif sur la rmunration des facteurs complmentaires. Limmigration comme politique de rgulation du march du travail Les nouveaux dispositifs lgislatifs de la politique migratoire franaise cherchent relancer une immigration de travail. Seulement 7 %

Quand limmigration gnre des gains agrgs pour

Ces effets redistributifs soulvent la question dune politique de transferts assurant une compensation des perdants. Lauteur montre que lexistence du surplus de limmigration permet dinstaurer un systme de transferts forfaitaires assurant la compensation des perdants, de sorte que tous les rsidents du pays daccueil soient bnficiaires. Avec un tel systme de transferts et si lon se limite au strict plan conomique, tous les natifs du pays devraient tre favorables limmigration. Cependant, pour quun tel consensus soit atteint, il est indispensable que les mcanismes de transferts compensatoires

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des titres de sjours dlivrs en 2005 correspondent des motifs professionnels (cette part tait de 28,2 % en 1997), contre prs de 50 % pour des motifs familiaux (31,7 % en 1997). Dans une deuxime partie de son rapport, Gilles Saint-Paul jette un regard critique sur limmigration comme politique de rgulation de la main duvre. Il considre le rle quelle peut avoir, dune part, dans lajustement des dsquilibres aussi bien au cours du temps quentre segments du march du travail et, dautre part, en tant que politique susceptible damliorer la qualit de la main duvre en attirant des travailleurs hautement qualifis.
Critique de la doctrine des besoins

ments sur le march du travail, les natifs ne sont pas ncessairement gagnants faire venir des immigrs, en labsence de transferts compensatoires. Quoi quil en soit, lindicateur de pnurie retenu dans ce nouveau dispositif est fond sur les difficults de recrutement et non sur cette mesure de productivit marginale, donc de contribution au PIB. On peut craindre quil se rvle tre une mesure relativement imparfaite du degr rel de rationnement sur le march du travail. De plus, ces difficults de recrutement, lorsquelles sont avres du point de vue conomique, proviennent gnralement de rigidits sur le march du travail. Une rforme du march du travail pourrait alors se rvler plus efficace pour rsorber ces tensions avant daccrotre loffre de travail au moyen de limmigration. Une gestion fine des besoins de main duvre qui assigne les immigrs un secteur donn et rduit leur mobilit gographique conduit renforcer le dualisme et la segmentation du march du travail. Gilles SaintPaul y voit mme un risque de ternarisme (une volution du march du travail vers trois segments), avec : les insiders qui bnficient demplois protgs dans le secteur primaire (grandes entreprises, parapublic) ; les outsiders titulaires demplois peu protgs (le secteur secondaire) ou au chmage et qui sont dans une situation de file dattente pour les emplois primaires artificiellement rationns ; les immigrs qui jouent le mme rle de force dappoint que les outsiders mais avec une limitation des consquences sociales de leur prcarit et un moindre effet pro-comptitif sur le march du travail, en raison de ce cloisonnement sectoriel et gographique.

Cette micro-gestion du march du travail par limmigration peut galement neutraliser les mcanismes de hausse naturelle de salaires. Cest travers la demande de travail et les tensions sur le march du travail que le progrs technique se transmet aux salaires. Ce mcanisme ne fonctionne plus, ds lors quune politique migratoire empche le march du travail de se tendre en augmentant le nombre de participants, ds que lindicateur passe au-dessus dun certain seuil.
Limmigration comme politique de fluidification

dans lUnion mais libre mobilit des travailleurs trangers en son sein, aurait le mrite de limiter les divergences macroconomiques entre pays de la zone euro et donc daugmenter la viabilit de la monnaie unique.
Limmigration qualifie

Cette politique sappuie notamment sur un rgime drogatoire qui stipule que la situation de lemploi ou labsence de recherche pralable de candidats dj prsents sur le march du travail nest pas opposable une demande dautorisation de travail prsent par un tranger souhaitant exercer une activit dans un mtier souffrant de pnuries de main duvre . La liste de ces mtiers, pour chaque rgion, est tablie par un arrt. Lauteur souligne que la notion de pnurie nest pas vidente du point de vue de la science conomique. En labsence de rigidits, ce dsquilibre devrait se rsoudre par une hausse du salaire jusqu ce que loffre et la demande soient identiques. Nanmoins la logique des besoins peut sappliquer lorsquune raret relative de certaines qualifications peut tre coteuse pour la socit. Cest alors une tout autre conception de la pnurie. Dans ce cas, la notion de besoin de main duvre sidentifie celle de productivit marginale leve dun certain type de qualifications. Gilles Saint-Paul montre cependant, que mme avec de tels goulets dtrangle-

Il existe un bnfice potentiel de limmigration en tant que politique de main duvre : les immigrs sont susceptibles davoir une mobilit gographique ou professionnelle plus grande que les natifs, ce qui permet de fluidifier le march du travail du pays daccueil en garantissant une limination rapide des dsquilibres. Cette logique peut tre transpose au plan europen : un volant mobile dimmigrs conduirait amortir les chocs macroconomiques dans la zone euro grce la mobilit du travail entre pays membres. Laspect compartiment et micromanagement des dispositifs rcents en France rendent difficile la mobilit des immigrs en rponse de futurs chocs sectoriels ou rgionaux. De mme, il nexiste pas de politique europenne dautorisation de sjour qui permette la libre circulation des migrants extra-communautaires. Les politiques migratoires mises en place, tant au niveau national quau niveau europen, ne semblent pas prendre en compte ce type de bnfices conomiques. Bien que les tudes empiriques invitent tre prudent propos de ces effets fluidifiants de limmigration, une politique globale au niveau de lUnion europenne, avec contrle des flux dentre

Un autre dispositif oriente la politique dimmigration vers une slection en faveur des travailleurs (trs) qualifis. La carte comptences et talents permet un tranger dobtenir une autorisation de sjour de trois ans renouvelables, si ses comptences et ses talents prsentent un intrt particulier pour lconomie franaise ou peuvent contribuer au rayonnement scientifique, culturel, humanitaire ou sportif de la France. Lanalyse conomique de la premire partie du rapport montre quil ny a pas vritablement de gains de lchange faire venir des qualifis dans un pays comme la France o il y a dj abondance relative de travailleurs qualifis. Les motivations conomiques sont ailleurs : une immigration qualifie peut avoir des effets bnfiques sur les finances publiques (un qualifi est susceptible dtre un contributeur net aux finances publiques alors quun nonqualifi serait plutt dans la situation inverse), une telle politique slective peut galement contribuer un objectif de rduction des ingalits salariales (lafflux de travailleurs qualifis a tendance rduire leur salaire relatif et donc comprimer les ingalits salariales). Les questions quil faut alors se poser sont celles de lattractivit du dispositif, dune part, et du territoire franais, dautre part. Les travaux raliss sur ces deux questions sont peu optimistes puisquils montrent, pour la premire, un problme demployabilit des immigrs qualifis en France (un immigr diplm du suprieur a plus de chances dtre

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www.cae.gouv.fr Les Rapports du Conseil dAnalyse conomique

60. Politiques de la concurrence 61. Une stratgie PME pour la France 62. La France et laide publique au dveloppement 63. Vieillissements, activits et territoires lhorizon 2030 64. volution rcente du commerce extrieur franais 65. conomie politique de la LOLF 66. Performance, incitations et gestion publique 67. Consolidation mondiale des Bourses 68. Temps de travail, revenu et emploi 69. Infrastructures de transport, mobilit et croissance 70. Perspectives agricoles en France et en Europe 71. Mondialisation : les atouts de la France 72. Les leviers de la croissance franaise 73. Mesurer le pouvoir dachat 74. Gaz et lectricit : un dfi pour lEurope et pour la France 75. Private equity et capitalisme franais 76. La mondialisation immatrielle 77. Innovation et comptitivit des rgions 78. La crise des subprimes 79. Salaire minimum et bas revenus 80. Politique de change de leuro 81. Performances lexportation de la France et de lAllemagne 82. Loger les classes moyennes 83. Le financement des PME 84. Immigration, qualifications et march du travail ( paratre)

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au chmage quun natif sans qualification), et pour la seconde, que si la France tait plutt bien place au dbut des annes quatre-vingt-dix par rapport ses voisins europens en termes de taux dmigration par qualifications, sa position sest depuis rode. Pour lauteur, les problmes de lattraction de travailleurs qualifis trangers, du maintien de leurs homologues franais sur le territoire national et de lincitation acqurir des qualifications et entreprendre sont les mmes ; ils impliquent un choix de socit entre fiscalit redistributive et croissance long terme. Ce nest pas avec des politiques migratoires cibles et discrtionnaires que lon peut abolir les cots de ce choix. Ce qui renvoie par ailleurs la question du choix entre importation de main duvre qualifie et effort de formation plus important des natifs pour augmenter loffre de travailleurs qualifis. Le dveloppement dun march mondial des travailleurs trs qualifis rduit lincitation des pouvoirs publics investir dans lenseignement suprieur, ce qui risque de conduire une forme particulire de race to the bottom mondiale dans ces investissements. Les pistes de rflexion Plutt que des recommandations prcises, Gilles Saint-Paul propose trois pistes de rflexion lissue de cette analyse : une politique dimmigration devrait avant tout prendre en compte ses effets de long terme sur la taille et la composition de la population. Une fois ses limites quantitatives donnes, lallocation des permis de sjour pourrait se faire sur la base dun mcanisme denchres ou dun march de permis sjourner sur le territoire national. Lauteur dveloppe les avantages dun tel mcanisme de slection ; le dveloppement de la mobilit internationale des

travailleurs qualifis conduira reconsidrer le mode de financement de lenseignement suprieur. Plusieurs pistes de rformes sont envisages qui viteraient quun recours limmigration qualifie ne consolide les inefficacits existantes dans le systme actuel de lenseignement suprieur ; si lon souhaite sattaquer aux pnuries de main duvre qui rsultent de la rigidit du march du travail en France, limmigration savre ntre quun palliatif temporaire, qui ne pourrait en aucune manire remplacer les rformes structurelles. Dautant plus que les circonstances conomiques susceptibles de conduire une plus grande acceptabilit politique de limmigration devraient en principe faciliter galement ces rformes structurelles. Commentaires
Pierre Cahuc partage largumentation de lauteur concernant les effets potentiellement nfastes dune politique dimmigration fonde sur une gestion fine des besoins de main duvre des entreprises. Il rappelle lintrt du dispositif drogatoire de la loi du 24 juillet 2006, qui permet de contourner, pour la liste des mtiers ligibles, la procdure relativement lourde et opaque de test du march du travail. Mais, suivant en cela lanalyse de Gilles Saint-Paul, il insiste en particulier sur le risque quil fait courir de renforcement de la segmentation du march du travail, au dtriment de lefficacit conomique. Plutt quun appel une main duvre trangre, cest par une adaptation de la rglementation du travail que seront rsolus les dysfonctionnements du march du travail lorigine de ces difficults de recrutement. Limmigration conomique devrait prioritairement rpondre des objectifs de long terme visant un accroissement du

PIB par tte et une plus grande mobilit de la main duvre. Concernant les recommandations, Pierre Cahuc relve un certain nombre de limites dans le mcanisme denchres prconis dans la conclusion du rapport. Les problmes conomiques quil pose auraient mrit un examen plus approfondi dans le rapport.
Antoine Magnier souligne la contribution analytique importante et stimulante de ce rapport pour la conception et la mise en uvre des politiques dimmigration. Il dveloppe dans son commentaire plusieurs observations qui mettent en exergue certaines limites dans lanalyse ralise. Plusieurs dimensions importantes ont t occultes dans la partie relative aux effets conomiques de limmigration sur le march du travail : un cadre danalyse souvent statique ngligeant certains mcanismes dynamiques essentiels, les effets sur les pays sources ne peuvent pas tre systmatiquement carts mme lorsque lon sintresse aux seuls impacts sur le pays de destination Lanalyse sur les limites dune politique de rgulation du march du travail par limmigration est pertinente, mais elle ne doit pas faire oublier que les dispositifs adopts visent essentiellement rquilibrer les flux en faveur dune immigration de travail. De mme, lindicateur de tension sur le march du travail nest pas le seul critre retenu pour llaboration de la liste des mtiers ligibles. Antoine Magnier insiste, lui aussi, sur les nombreuses limites ladoption dun mcanisme denchres pour allouer les permis de sjour. Il regrette enfin que le rapport ignore les pressions migratoires auxquelles sont confronts les pays dvelopps comme la France.

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