Diagnodtico RRHH Panama

CAP�TULO 14
S�ntesis del diagn�stico

Caso Panam�1
I. RESUMEN EJECUTIVO
Principales Conclusiones
En la d�cada del �90 se hicieron importantes

avances en el desarrollo de normativa y herramientas
metodol�gicas para aplicar a distintos
aspectos de la gesti�n de recursos humanos,
aunque el predominio del modelo clientel�stico
demora su implantaci�n, situaci�n que se refl eja
m�s acabadamente en la carrera administrativa.
Los subsistemas m�s d�biles son los de

planificaci�n, gesti�n del empleo, gesti�n del
rendimiento y de las remuneraciones. Los subsistemas
de gesti�n de las relaciones humanas y
sociales y gesti�n del desarrollo resultaron mejor
valorados debido al bajo grado de confl ictividad
laboral y al sostenimiento de un fondo
educativo que se aplica, entre otros destinos, a
la formaci�n laboral de los empleados p�blicos.
Se registran algunos avances en el subsistema de
organizaci�n del trabajo, por el importante desarrollo
de la descripci�n de puestos, pero �stos
no se utilizan y no son compatibles con las estructuras
org�nicas.
Los �ndices representan en promedio alrededor

de un 14% de la escala prevista, ubic�ndose
entre un m�nimo de 2% para el �ndice de m�rito
y un m�ximo de 18% para el �ndice de capacidad
integradora. El baj�simo valor del �ndice de
m�rito se corresponde con el predominio de la
variable pol�tica para ingresar, ascender o conseguir

mejores remuneraciones. Los �ndices de
eficiencia, capacidad funcional y consistencia estructural,
todos por debajo del 14% de la escala
prevista, reflejan el d�bil desarrollo del sistema
de servicio civil en Panam�. Algo por encima
se encuentra el �ndice de capacidad integradora
(18%) como consecuencia de la mejora en las
relaciones laborales, que han permitido superar
el alto grado de conflictividad alcanzado en las
manifestaciones masivas de 1990 y 1999.
Contexto Institucional
En septiembre de 2004 asumi� Mart�n Torrijos

como nuevo presidente paname�o, en representaci�n
del Partido Revolucionario Democr�tico
(PRD)2, despu�s de 5 a�os de gobierno de la
1 Autores: Mercedes Iacoviello, M�nica Iturburu e Iva

nia de la Cruz Orozco
2 Mireya Moscoso es la viuda de Arnulfo Arias, fundador
del Partido Arnulfista y tres veces presidente
del pa�s (1940�1941; 1948�1951; 1968). Durante su
�ltimo gobierno, Arias fue derrocado por el General
Omar Torrijos, padre del actual presidente. El General
Torrijos gobern� de 1968 a 1978, aunque sigui� dominando
la pol�tica paname�a como Jefe de la Guardia
Nacional y Presidente del PRD. Fallecido en un misterioso
accidente de aviaci�n en 1981, su pol�tica nacionalista
fue continuada por el general Manuel Antonio
375
INFORME SOBRE LA SITUACI�N DEL SERVICIO CIVIL EN AM�RICA LATINA
coalici�n de partidos Uni�n por Panam�, encabezada

por Mireya Moscoso (1999�2004). En
el Poder Legislativo tambi�n se impuso el PRD,
que ostenta la primera minor�a con el 38%, seguido
por el 19% del Partido Arnulfi sta.
Antecedentes
En relaci�n con la gesti�n de recursos humanos

(RH) del sector p�blico, pueden identifi carse dos
importantes procesos de reforma, uno desarrollado
entre 1990 y 1994, y el otro entre 1994
y 1999. El primero de ellos, denominado Plan
Noriega qui�n ocup� de hecho la c�pula del poder c�vico-

militar: en 1984 propici� el acceso a la presidencia
del pa�s de A. Barletta, en 1987 lo presion� para dimitir
y destituy� al Jefe de Estado Mayor D�az Herrera,
quien lo hab�a acusado de complicidad con la CIA en
la muerte de Torrijos. A partir de entonces, Noriega
tuvo que hacer frente a una fuerte oposici�n popular y
a las presiones de EE UU por sus relaciones con el narcotr�fico.
Tras la anulaci�n de las elecciones de mayo
de 1989, ganadas por la oposici�n, fue nombrado Jefe
de Gobierno, pero en diciembre del mismo a�o el ej�rcito
estadounidense invadi� Panam� y lo captur� para
juzgarlo por tr�fico de drogas. Trasladado a EE UU,
en 1992 un tribunal de Florida lo conden� a cuarenta
a�os de reclusi�n por ocho cargos de tr�fico de drogas
y lavado de dinero. Luego del derrocamiento de
Noriega, Panam� fue gobernada por el arnulfi sta Guillermo
Endara Galimany (1989�1994), ganador de las
elecciones anuladas. En los comicios de 1994 triunf�
el candidato Guillermo P�rez Balladares (1994�1999)
del PRD.
3 La Oficina de Defensor�a del Pueblo tiene como misi�n

investigar actos u omisiones de autoridades p�blicas
que violen la Constituci�n, en tanto la Direcci�n
General de Carrera Administrativa (DCA) es la encargada
de implementar la Ley de Carrera Administrativa.
4 La Federaci�n Nacional de Empleados P�blicos (FENASEP)

representa a once asociaciones de trabajadores
del gobierno central. En la actualidad, uno de sus
ex dirigentes es miembro de la Asamblea Legislativa y
es qui�n est� impulsando, en este �mbito, los cambios
a la LCA.
de Modernizaci�n del Estado, tuvo por objeto

restablecer las instituciones y reformar la gesti�n
p�blica; durante este per�odo fue aprobada
la Ley de Carrera Administrativa (LCA). En el
segundo, desarrollado entre 1994 y 1999, los
esfuerzos se enfocaron en el fortalecimiento institucional
y normativo de las dependencias p�blicas:
se crearon la Oficina de Defensor�a del
Pueblo, la Direcci�n General de Carrera Administrativa
(DIGECA)3 y la Comisi�n de Modernizaci�n,
entre otras. Esta �ltima tuvo a su
cargo la elaboraci�n de un diagn�stico sobre la
administraci�n p�blica que concluy� que hab�a
un �alto grado de burocracia en actividades administrativas
y de servicio (...) escasez o inexistencia
de procedimientos administrativos (...)
ausencia o deficiencia de planifi caci�n, organizaci�n
y coordinaci�n intra e interinstitucional
y escasa capacitaci�n administrativa y t�cnica de
los funcionarios en todos los niveles jer�rquicos
de las entidades� (Armijo, 2004). No obstante
los esfuerzos realizados durante casi una d�cada,
han resultado insignificantes los avances en
la implementaci�n de la carrera administrativa,
en particular por la falta de voluntad pol�tica del
gobierno de Moscoso, lo que se sustenta en los
escasos incentivos a renunciar a los benefi cios del
clientelismo pol�tico. Durante esa etapa ingresaron
a la DIGECA funcionarios simpatizantes del
nuevo gobierno que no promovieron la puesta
en marcha de la carrera administrativa, as� como
otros que cobraron su sueldo sin presentarse a
trabajar; incluso hubo intentos por disolver la
Direcci�n.
En el reciente cambio de gobierno, una vez

m�s se repiti� un fen�meno cl�sico en la administraci�n
p�blica paname�a: el despido de varios
miles de trabajadores y su reemplazo por
simpatizantes o conocidos de los altos mandos.
A pesar de ello, se percibe que el nuevo gobierno
tiene previsto rescatar los avances normativos de
los �90 e implementar la carrera administrativa.
Para ello ser� necesaria la coordinaci�n de varias
dependencias p�blicas y la intervenci�n de
la Federaci�n Nacional de Empleados P�blicos
(FENASEP)4. Entre los objetivos m�s importan
376
tes se encuentran las reformas a la LCA5, la elaboraci�n
y aprobaci�n de una ley de salarios y
la puesta en funciones de la Junta T�cnica y de
la Junta de Apelaci�n y Conciliaci�n de Carrera
Administrativa6.
El gobierno central concentra aproximadamente

el 60% del total de empleados p�blicos y
est� compuesto por la Asamblea Legislativa, la
Contralor�a General, la Presidencia de la Rep�blica,
la Fuerza P�blica, el �rgano Judicial, el
Ministerio P�blico, el Tribunal Electoral y trece
ministerios; la Fuerza P�blica y los Ministerios
de Educaci�n y Salud son los que cuentan con
mayor n�mero de empleados p�blicos. Si bien
la mayor�a del personal reviste en planta permanente,
existe aproximadamente un 20% de
5 En una revisi�n de este diagn�stico realizada en junio

2005 se constat� que desde febrero de ese a�o se discute
en la Comisi�n de Trabajo y Bienestar Social de la
Asamblea Legislativa el proyecto de modificaci�n a la
Ley 9 de 20 de Junio de 1994, por la cual se establece
y regula la Carrera Administrativa. Las modifi caciones
que se proponen con este proyecto son: a) independizar
a la Direcci�n de Carrera Administrativa del �rgano
Ejecutivo, constituy�ndola en una entidad aut�noma;
b) ampliar a 7 a�os el periodo del Director General;
c) proveer de garant�as de funcionamiento efectivo de
la Junta T�cnica, al permitir que inicie funciones aun
sin que se nombre por decreto del Poder Ejecutivo a
sus integrantes; d) facilitar la participaci�n efectiva
de los representantes de los servidores p�blicos en las
estructuras colegiadas, al exonerarlos del requisito de
titulo universitario; e) prohibir al Estado sancionar a
los trabajadores durante la vigencia de sus vacaciones
o per�odo de incapacidad; f) incluir el mutuo acuerdo

como causa de terminaci�n de la relaci�n de trabajo
con el Estado; g) otorgar garant�as procesales para el
cumplimiento de las �rdenes de reintegro, incluyendo
la responsabilidad civil de la autoridad que desobedezca
dichos reintegros; h) pago de indemnizaci�n por
destituci�n sin causa justificada; i) pago de prima de
antig�edad de igual forma que en el sector privado; j)
establecer el fuero sindical para los dirigentes gremiales
del sector p�blico; k) asimilar a los gremios del sector
p�blico al concepto de sindicatos, con el consecuen-
S�NTESIS DEL DIAGN�STICO: CASO PANAM�
trabajadores eventuales y transitorios; a pesar de

que estas dos �ltimas figuras est�n previstas para
trabajos muy espec�ficos y por tiempo limitado,
se han utilizado para todo tipo de trabajos en
los distintos niveles del gobierno. Seg�n el testimonio
de miembros de la FENASEP, existen
empleados p�blicos con 20 a�os de antig�edad,
encasillados en una relaci�n de empleo eventual
o transitoria, lo que limita su derecho a las prestaciones

que reciben los empleados permanentes
y el acceso a una pensi�n.
Adem�s de la carrera administrativa7, el servicio
p�blico paname�o cuenta con las carreras
judicial, docente, diplom�tica y consular, sanitaria
y militar. Cada una de ellas se rige por una
norma propia. En el caso de la carrera adminis
te derecho de negociaci�n de convenios colectivos; l)

empezar a trabajar en una propuesta de normativa de
evaluaci�n de desempe�o con sus instrumentos de validaci�n
y criterios de evaluaci�n por niveles de puestos.
(Fuente: www.presidencia.gob.pa/digeca).
6 La Junta T�cnica es el �rgano legislativo que tiene

a su cargo asesorar al Ejecutivo en materia de RH y
aprobar reglamentos internos de algunas dependencias.
La Junta de Apelaci�n y Conciliaci�n de Carrera
Administrativa es el �rgano judicial cuya misi�n es dar
seguimiento y resolver conflictos individuales y colectivos
relacionados con la LCA y sus reglamentos.
7 No forman parte de las carreras p�blicas �Los empleados

p�blicos cuyo nombramiento regula la Constituci�n,
los Directores y Subdirectores Generales de
entidades aut�nomas y semiaut�nomas, los empleados
p�blicos nombrados por tiempo determinado o por per�odos
fijos establecidos por la Ley o los que sirvan cargos
ad honorem; el personal de secretar�a y de servicio
inmediatamente adscrito a los empleados p�blicos que
no forman parte de ninguna carrera; los empleados p�blicos
con mando y jurisdicci�n que no est�n dentro de
una carrera; los profesionales, t�cnicos o trabajadores
manuales que se requieran para servicios temporales,
interinos o transitorios en los Ministerios o en las instituciones
aut�nomas y semiaut�nomas; los empleados
p�blicos cuyos cargos est�n regulados por el C�digo
de Trabajo y los Jefes de Misiones Diplom�ticas que la
Ley determine� (LCA, 1994).
377
trativa, la ley se aprob� en 1994 y su reglamento

en 1997; entre 1997 y 1999 se elaboraron procedimientos
para ingreso, ausencias, per�odos de
prueba, reingresos, reintegros, retiro, movilidad
y capacitaci�n. Tambi�n la DIGECA inici� el
proceso de acreditaci�n de empleados que se
encontraban en funciones al entrar en vigor la
LCA, lo que se conoce como procedimiento especial
de ingreso y consiste en la incorporaci�n
al Sistema de Carrera Administrativa de los trabajadores
que cumplen con los requisitos m�nimos
del puesto en lo relativo a la preparaci�n
acad�mica y a la experiencia. A pesar de este importante
acervo normativo, la ley se cumple de
manera muy limitada y se han dejado sin efecto
algunos de los escasos avances en la implementaci�n
de la LCA. Al respecto vale citar el dictado
de la Resoluci�n N� 122 del 27 de octubre de
1999, mediante la cual se autoriz� al titular de
la DIGECA a revisar y reestructurar las acreditaciones
realizadas hasta el 31 de agosto de 1999
de los empleados p�blicos en funciones, y a desacreditar
a aquellos con los que no se hubiera
respetado la ley; esto implic� la desacreditaci�n
de 2.826 empleados p�blicos, de los cuales 2.597
pertenec�an al gobierno central. En junio de
2001 se emiti� una nueva resoluci�n que dio por
terminado el proceso de revisi�n y desacreditaci�n
(Guerra, 2003); la DIGECA planea reiniciar
la acreditaci�n en enero de 20058. Tambi�n
en junio de 2001 se hizo la convocatoria para el
nombramiento de todos los miembros de la Junta
T�cnica y de la Junta de Apelaci�n y Conciliaci�n,
y se dispuso la elaboraci�n y aprobaci�n
del reglamento de evaluaci�n de desempe�o y la
puesta en marcha del procedimiento ordinario
de ingreso; las juntas se constituyeron el 10 de
diciembre de 2004.
El Diputado Leandro �vila, ex Secretario

General de la FENASEP, est� impulsando una
reforma a la ley de Carrera Administrativa, con el
prop�sito de responsabilizar patrimonialmente a
los mandos superiores por despidos injustifi cados
(lo que implica la asunci�n en forma personal del
costo que ello implica), otorgar una indemnizaci�n
a los empleados despedidos por reducci�n
de estructuras, garantizar la estabilidad laboral a

los empleados p�blicos independientemente de
los cambios pol�ticos e impulsar una ley de salarios.
Los miembros de la FENASEP estiman en
un 50% la probabilidad de que esta reforma se
apruebe.
An�lisis de los Subsistemas
Planificaci�n de Recursos Humanos
Existencia e integridad del sistema (1)
La actual administraci�n ha fijado un plazo de

100 d�as para hacer el primer balance de gesti�n
del nuevo gobierno, el que estar� a cargo de la
Secretar�a de Gesti�n de Metas (SGM), dependiente
de la Presidencia. Seg�n declaraciones
de sus funcionarios, se har� un diagn�stico de la
situaci�n de cada ministerio, a fi n de proponer
mejoras en su funcionamiento y la eliminaci�n
de las oficinas que no est�n aportando a la efi ciencia
de las dependencias (Diario La Prensa,
14/09/2004).
El escaso tiempo transcurrido desde la asunci�n

de las nuevas autoridades nacionales impide
conocer los planes generales del gobierno y, en
particular, los proyectos respecto del servicio civil.
Las oficinas p�blicas se hallan en una etapa
de revisi�n y ajuste, tanto de funciones como de
recursos humanos, lo que es previo a la planifi caci�n
de la profesionalizaci�n de los empleados
p�blicos. Sin embargo, esto implicar� revertir la
tendencia del pasado reciente debido a que �la
planifi caci�n institucional y evaluaci�n de metas
no han sido sistem�ticas y tampoco ha habido
coordinaci�n entre planes estrat�gicos y prioridades
institucionales� (Armijo, 2004).
La coordinaci�n de las dependencias e interrelaci�n

entre instituciones est� a cargo del Mi
8 En una revisi�n de este diagn�stico realizada en junio

2005 se constat� que se hab�an retomado las actividades
para cumplir con la evaluaci�n de los antecedentes
laborales de los servidores p�blicos que quedaron pendientes
en el Ministerio de Salud y el Ministerio de la
Presidencia. (Fuente: www.presidencia.gob.pa/digeca).
378
nisterio de la Presidencia, el cual ser� responsable
de la aplicaci�n de la agenda o plan de desarrollo
gubernamental. A los efectos de una adecuada
planificaci�n de los RH, deber�a mejorarse la
comunicaci�n e interrelaci�n entre la DIGECA,
la Direcci�n de Desarrollo Institucional9 (DDI) y
las oficinas ministeriales, dependencias que actualmente
no est�n sufi cientemente coordinadas
(Armijo, 2004).
Coherencia estrat�gica (2�3)
Cada ministerio elabora, con el apoyo de la

Direcci�n Nacional de Presupuesto (DNP) del
Ministerio de Econom�a y Finanzas (MEF), un
anteproyecto de gastos en el que se incluyen el
monto de salarios y la creaci�n de nuevas plazas;
aunque la LCA se�ala que el contacto de
los ministerios deber�a ser la DIGECA, a�n no
se ha logrado concretar la transferencia de esa
funci�n. El anteproyecto se env�a al MEF, el cual
compara la informaci�n de plazas y salarios con
la de la Contralor�a10. Posteriormente, los anteproyectos
se incluyen en el proyecto de presupuesto
que el Ejecutivo somete a la aprobaci�n
de la Asamblea Legislativa. La planifi caci�n de
los RH no est� vinculada a las prioridades de los
ministerios. Con cada cambio de ministro u otro
alto funcionario se despide a muchos empleados
para nombrar a nueva gente de confianza, lo que
afecta negativamente el funcionamiento de las
dependencias.
Informaci�n de base (4)
Con cada cambio de gobierno se modifi can los

formatos con que cada oficina de RH registra
sus planteles. Los jefes de RH, en su puesto des-
de el reciente cambio de gobierno, cuentan con
una base de datos de los empleados p�blicos en
la que consta el nombre, cargo, regi�n donde
trabaja y tipo de contrataci�n. Hay carencia de
equipos de c�mputos y de sistemas de informaci�n
compartidos entre distintas oficinas de un
ministerio y entre ministerios. La informaci�n
que tiene la DIGECA difiere de la que tienen la
Contralor�a y la DNP. Actualmente se est� planeando
homogeneizar los datos sobre n�mero
de empleados p�blicos, monto salarial y c�digos

con los que se identifica a cada puesto de la
administraci�n p�blica. Una de las prioridades
actuales de las oficinas de RH es verifi car que
los empleados desempe�en las funciones que se
indican en sus puestos.
Efi cacia (5�9)
La limitada participaci�n de las ofi cinas ministeriales

de RH, la constante rotaci�n de empleados
p�blicos por cambio de titulares y la falta de una
ley de salarios impiden la optimizaci�n de los
efectivos y la adecuada distribuci�n de recursos.
Seg�n Armijo (2004), Panam� tiene la m�s alta
tasa de concentraci�n de funciones ejecutoras a
nivel central y hay demasiada fuerza de trabajo
en funci�n de los resultados obtenidos. Se observa
un d�ficit de personal t�cnico y califi cado, as�
como excesivo personal de apoyo. El paulatino
aumento del n�mero de empleados del gobierno
y del monto salarial11 puso al gobierno ante
la necesidad de reducir el n�mero de plazas y
el gasto en personal; por ello, en el proyecto de
presupuesto de 2005, la DNP incluy� disposiciones
que obligan a los ministerios a eliminar los
puestos que quedaron vacantes en el a�o 2004 y
a reducir en 30% el salario en los nuevos nom
9 La Direcci�n de Desarrollo Institucional (DDI) del

MEF tiene entre sus funciones el planeamiento e implementaci�n
de mejoras en la conformaci�n de las
estructuras org�nicas, elaborar y mantener actualizado
el Manual General de Clases Ocupacionales del sector
p�blico y formular la pol�tica de capacitaci�n de los
empleados p�blicos.
10 La Contralor�a General es la encargada de fi scalizar,

regular y controlar los movimientos de los fondos p�blicos,
as� como de llevar la contabilidad de las dependencias
p�blicas y tener al d�a los datos sobre n�mero
de trabajadores del gobierno y sus salarios.
11 En el diagn�stico efectuado en 2002, Armijo sostiene

que en los tres a�os anteriores el n�mero de empleados
del gobierno central hab�a crecido el 7%, en tanto
el monto salarial hab�a aumentado 4.9% entre los
a�os 2000 y 2001, y 3.5% entre 2001 y 2002 (Armijo,
2004).
379
bramientos de 2005. Al gasto en salarios se suma

el monto que el gobierno debe pagar por salarios
ca�dos y honorarios profesionales a los empleados
que sufrieron despidos injustificados y a sus
abogados defensores; se estima en 50 millones de
d�lares lo adeudado por este concepto. Adicionalmente,
es costumbre mantener en la dependencia
al ocupante anterior de un puesto, lo que
implica el pago de dos salarios. En t�rminos de
eficiencia, esta rotaci�n es contraproducente; la
FENASEP estima que a los empleados p�blicos
les toma aproximadamente dos a�os conocer
las funciones a su cargo, lo que implica que los
empleados tienen s�lo tres a�os de trabajo productivo
antes de ser destituidos o reubicados en
otros puestos, considerando que los per�odos de
gobierno son de cinco a�os.
Se calcula que el 60% del personal del gobierno

central pertenece a carreras distintas a la
administrativa, las cuales tienen sistemas propios
de capacitaci�n y desarrollo, lo que permite suponer
una mayor calificaci�n. Con respecto al
personal de la carrera administrativa, aproximadamente
el 18% del personal ha sido acreditado
como empleado p�blico de carrera, lo que significa
que el 82% restante a�n no ha tenido la
posibilidad de demostrar si tiene las condiciones
para seguir en su puesto.
Administraci�n (10�11)
Los directivos generalmente restringen su inter�s

a la cantidad de plazas disponibles y participan
muy poco en el planeamiento de los RH y su
seguimiento. Adicionalmente, el personal de RH
de los ministerios se enfrenta a reajustes repentinos
en el presupuesto salarial y el n�mero de
plazas.
Organizaci�n del Trabajo
Existencia e integridad del sistema (12)
Entre 1997 y 1999 se actualizaron las estructuras

organizativas y los manuales institucionales,
y se ordenaron los expedientes de personal. El
�nico manual pendiente de elaboraci�n es el del
Ministerio de Juventud y Familia. Los manuales
fueron realizados con asesor�a de la consultora

TOP, pero el personal de RH de los ministerios
no particip� en su elaboraci�n. La descripci�n
de puestos no coincide con la estructura real de
los ministerios y en algunos de ellos, por iniciativa
propia, se hicieron revisiones para corregir
los manuales. La DIGECA est� actualmente
promoviendo el rescate de los manuales institucionales
y la revisi�n de su coherencia con la estructura
de cada dependencia; seg�n el titular de
esta direcci�n, se comenzaron los trabajos para
hacer la conversi�n de la descripci�n de puestos
que utiliza el MEF y los otros ministerios a la
elaborada por TOP.
Durante la administraci�n de Mireya Moscoso,

la DDI elabor� un manual de organizaci�n
y una gu�a de estratificaci�n del sector p�blico,
una gu�a t�cnica para determinar niveles jer�rquicos
del Ejecutivo y lineamientos para la reorganizaci�n
administrativa en el sector p�blico.
Por su parte, la DIGECA public� manuales de
puestos y clases ocupacionales. Todos estos documentos
fueron entregados a los ministerios y
constituyen referencias obligadas para el personal
de RH.
Calidad t�cnica y fl exibilidad del

dise�o de puestos (13�17)
Se supone que la descripci�n de puestos, si bien

no est� actualizada y careci� de la participaci�n
de los trabajadores, responde a criterios t�cnicos
dado que fue elaborada con asesoramiento
de una consultora especializada. La descripci�n
de los puestos es muy superficial para los niveles
operativos o de apoyo, y m�s detallada para
puestos de trabajo calificado. No existen leyes
ni reglamentos ministeriales que complementen
o limiten dicha descripci�n. Cada ministerio
redistribuye las tareas de las plazas eliminadas,
aunque esto no se refleja en la descripci�n de
puestos. Ante la solicitud de alg�n ministerio de
un puesto no comprendido en los compendios
de clases ocupacionales, la DIGECA defi ne el
nuevo puesto pero �ste se crear� �nicamente si
el MEF asigna recursos para cubrir el salario correspondiente.
380
Calidad de la definici�n de perfi les
(18�21) y administraci�n (22�23)
La informaci�n de puestos incluye descripci�n

y resumen del trabajo, naturaleza de las tareas,
requisitos m�nimos del ocupante, experiencia
laboral necesaria, educaci�n formal requerida,
educaci�n no formal necesaria, conocimientos
indispensables, condiciones personales, destrezas,
habilidades y edad sugerida para el ocupante,
entre otros requisitos. Aunque desde 1999 se
ha capacitado a los responsables de RH en el uso
de los manuales, su discontinuidad por cambios
en la conducci�n ministerial ha desvanecido los
aportes de esa capacitaci�n. Actualmente, la DIGECA
est� estableciendo contacto con los nuevos
titulares de RH para hacer una revisi�n de
los manuales de puestos y cerciorarse de que la
descripci�n corresponda a las funciones que realizan
los trabajadores. El MEF y las ofi cinas de
RH llevan registro de la cantidad de plazas que
se congelan a lo largo del a�o y que eventual-
mente se eliminan de los manuales.
Gesti�n del Empleo
Igualdad y m�rito en el acceso (24�27)
La LCA establece que las vacantes deben cubrirse

con personas que hayan trabajado en el sector
p�blico o que tengan inter�s en hacerlo, y s�lo si
no se cubre por estos medios, debe realizarse una
convocatoria p�blica. Para dar cumplimiento a
ello la DIGECA debe elaborar dos listas, una
de reingreso, conteniendo informaci�n sobre las
personas que hayan trabajado en el sector p�blico
pero que dejaron sus puestos por motivos
distintos a los disciplinarios y de bajo rendimiento,
y otra lista de elegibles que compilar� datos
sobre las personas interesadas en ingresar a la
carrera administrativa.
En la pr�ctica, la elaboraci�n de estas listas

sigue pendiente y el ingreso al gobierno central
est� determinado por cuestiones pol�ticas. Hay
ministerios en los que se concursan algunos
puestos, pero es una pr�ctica excepcional. Lo
habitual es que cuando un directivo ha identifi cado
al candidato para un puesto, lo contrata sin
antes constatar la existencia de personal en niveles

inferiores con las competencias adecuadas
para dicho puesto. Durante el gobierno anterior
se hicieron algunos concursos, por ejemplo en
dependencias del MEF, pero varios de los empleados
seleccionados fueron despedidos por el
nuevo gobierno. Dado que �nicamente se ha
acreditado al 18% de los empleados p�blicos del
gobierno central, el resto de los puestos a�n es
considerado como de libre designaci�n.
Respecto a la igualdad de g�nero, algunos

encuestados perciben una tendencia a una mayor
ocupaci�n de mujeres en el gobierno12.
Calidad del reclutamiento (28)
El factor pol�tico y el conocimiento personal de

un funcionario de jerarqu�a se constituyen en
la condici�n m�s importante para acceder a un
puesto. Aunque es posible que se conforme una
terna de candidatos, �stos acceder�n a la informaci�n
de la existencia de una vacante en virtud
de sus contactos pol�ticos. Si bien es probable
que el candidato seleccionado cuente con una
�ptima correlaci�n entre competencias y necesidades
del puesto, tambi�n influir� si ostenta buenas
relaciones sociales y personales con el jefe
directo o con alguno de sus superiores.
Calidad de la selecci�n (29�32)
La LCA (Art. 56) establece dos formas de ingreso

a la carrera administrativa. El procedimiento
ordinario consiste en un proceso de selecci�n
para evaluar a los candidatos a ocupar el puesto
y elegir al m�s adecuado para el mismo, en tanto
el especial est� establecido para la incorporaci�n
a la carrera administrativa de los empleados
p�blicos en funciones al momento de entrar en
vigor el reglamento de la ley. La LCA establece
que la selecci�n se har� con base en la competencia
profesional, el m�rito y la moral p�blica
de los aspirantes, aspectos que se comprobar�n
12 Cabe se�alar que esta apreciaci�n surgi� en algunas

entrevistas pero no se cuenta con informes ofi ciales que
brinden evidencia al respecto.
381
mediante instrumentos v�lidos de medici�n, previamente

preparados, aprobados y aplicados por
la DIGECA.
Existe un procedimiento escrito en el que se

describen los pasos necesarios para formalizar el
nombramiento de cualquier funcionario p�blico,
el fundamento legal y los formularios a completar,
as� como las responsabilidades de los �rganos
involucrados (DIGECA y ofi cinas ministeriales
de RH). Tambi�n se establece que los puestos de
carrera administrativa deben cubrirse a trav�s de
concurso o ascenso.
A pesar de todo este avance normativo, la

selecci�n no se rige por criterios de profesionalidad
o experiencia t�cnica, no hay comit�s de selecci�n
y generalmente los altos mandos pueden
designar con total discrecionalidad.
Calidad de la recepci�n (33�34)
Se ha formalizado un procedimiento a aplicar

para el per�odo de prueba, el que no ser� inferior
a un mes ni mayor a un a�o y concluir� con una
evaluaci�n de desempe�o con base en reglamentos
t�cnicos. Se han regulado los pasos a seguir
para ejecutar el procedimiento, el fundamento
legal del mismo, los formularios a completar y
las responsabilidades de los �rganos involucra-
dos: la DGCA, que certifica al servidor p�blico
que complete el per�odo exitosamente, las ofi cinas
ministeriales de RH y los jefes directos del
personal a prueba.
Sin embargo, este procedimiento a�n no se

ha aplicado: no se realizan evaluaciones de ingreso
y, salvo excepciones, no se confi rma que el
nuevo empleado sea el adecuado para el puesto
antes de finalizar el per�odo de prueba.
Los jefes directos son los encargados de hacer

la inducci�n al puesto a los nuevos empleados
aunque no hay evidencia de que esto se constituya
en una pr�ctica sistem�tica.
Movilidad (35)
Se ha definido y formalizado un procedimiento

para la movilidad laboral de los empleados (vertical,
horizontal, en la misma instituci�n o en una
distinta, de car�cter temporal o permanente) que
incluye los pasos a ejecutar, el fundamento legal

de cada uno de ellos y los formularios a completar,
y que permitir�a mantener actualizada la informaci�n
sobre la ubicaci�n de cada trabajador.
Los tipos de movimientos que se contemplan son
ascenso, comisi�n de servicios, conversi�n, destaque,
encargo, interinidad, permuta, pr�stamo,
reasignaci�n, rotaci�n, transferencia y traslado.
A los empleados que pertenecen a la carrera administrativa
les est�n vedadas las figuras de reasignaci�n,
conversi�n o encargo13.
En la pr�ctica, este procedimiento no se

aplica, ni siquiera en los casos de personal ya
acreditado. La movilidad generalmente deriva
de la necesidad de un nuevo funcionario de
remover al personal bajo su dependencia para
designar a otras personas de confianza; en estos
casos se ubica a los antiguos empleados en otros
puestos, cuando es posible. Los movimientos se
hacen sin el consentimiento de los empleados y
sin tomar en cuenta el impacto de los cambios
en el funcionamiento de la dependencia. Son
excepcionales los cambios de puesto por solicitud
del trabajador.
Ausentismo (36)
Existe un procedimiento que establece pasos,

fundamentos legales, formularios a completar
y responsabilidades para la administraci�n y
control de las ausencias justifi cadas (permisos,
licencias, tiempo compensatorio reconocido, se
13 La �reubicaci�n� es la movilidad de un trabajador

que no es de carrera administrativa en otro puesto que
tampoco es de carrera. La �conversi�n� es la movilidad
de un empleado que no es de carrera administrativa,
en la misma instituci�n o en otra, para desempe�ar
permanentemente un puesto de carrera administrativa
vacante, el cual fue ganado por concurso de ingreso. El
�encargo� es la movilidad de un empleado que no es de
carrera administrativa, dentro de su instituci�n, para
desempe�ar otro puesto que tampoco es de carrera
administrativa, de manera temporal, en reemplazo del
titular del puesto durante el tiempo que dure su ausencia,
o para ocupar otro puesto vacante. Fuente: Procedimiento
de Movilidad contenido en DCA, 2000.
382
paraci�n del cargo y vacaciones). No obstante,
este procedimiento a�n no se utiliza.
Los empleados p�blicos tienen derecho a

ausentarse por motivos personales (enfermedad,
consultas m�dicas, asuntos familiares) hasta un
m�ximo de 18 d�as. Las oficinas de RH son las
responsables de registrar esas inasistencias, que
se informan en los legajos personales y son notificadas
al jefe directo. Las faltas injustifi cadas
pueden derivar en una sanci�n formal o econ�mica;
�stas �ltimas se hacen efectivas mediante
la aplicaci�n de multas que deben ser autorizadas
por la direcci�n de RH del ministerio. Cuando
las faltas son excesivas, el trabajador puede
ser destituido. Sin embargo, no siempre se siguen
los procedimientos necesarios para poder sancionar
a un trabajador que se ausenta sin causa.
�ltimamente se han adoptado medidas para la
justificaci�n mediante comprobantes aut�nticos,
pero a�n se condonan ausencias que no deber�an
permitirse, en especial en las ofi cinas regionales
de los ministerios. La falta de controles ha
hecho posible llegar al extremo de la existencia
de trabajadores que cobran su salario sin contraprestaci�n
de servicios, pero no se ha podido
estimar su n�mero.
Disciplina (37)
En la LCA se prev�n procedimientos para sancionar

la indisciplina de los empleados p�blicos;
se definen faltas leves y graves, y la sanci�n
consiste en amonestaciones verbales, amonestaciones
escritas, suspensiones o destituciones. En
la pr�ctica, estos procedimientos no siempre se
aplican. A�n resta que la Junta T�cnica apruebe
los reglamentos internos que se�alan las faltas
administrativas y sus sanciones respectivas.
Desvinculaci�n (38�41)
Se formaliz� un procedimiento que dispone los

instrumentos, instancias y pasos para el retiro de
la administraci�n p�blica; se contempla la renuncia
escrita, reducci�n de fuerza, destituci�n,
invalidez, jubilaci�n o fallecimiento. Este procedimiento
todav�a no se utiliza, en particular para
la reducci�n de fuerza y destituci�n.
Los empleados p�blicos apoyaron la creaci�n

de la ley de 1994 con la convicci�n de que
un sistema de carrera les otorgar�a mayor estabilidad
laboral. No obstante, Armijo (2004) sostiene
que existe una alta rotaci�n de directivos
y del personal en general. Durante el gobierno
de Mireya Moscoso se despidieron aproximadamente
a 25.000 empleados p�blicos, cuyos puestos
fueron cubiertos con simpatizantes pol�ticos,
tal como est� sucediendo en este nuevo cambio
de gesti�n. No se conoce la cantidad de despedidos
por el nuevo gobierno pero la FENASEP
estima que el proceso continuar� al menos hasta
el primer trimestre de 200514. Los empleados
p�blicos destituidos no tienen derecho a ning�n
tipo de liquidaci�n y en ocasiones tampoco acceden
al recupero de sus vacaciones u otros derechos
acumulados no utilizados. De comprobarse
que no se sigui� el procedimiento establecido, los
empleados que inician demandas judiciales por
considerar que su despido fue injustifi cado tienen
altas probabilidades de recuperar su puesto.
No existen procedimientos para despidos por

mal rendimiento. Los empleados acreditados solo
pueden ser destituidos por cuestiones disciplinarias,
tal como se describe en el �Procedimiento
t�cnico del retiro de la administraci�n p�blica�.
Es necesario resaltar el signifi cativo avance de
la LCA al definir claramente las causales de la
terminaci�n de la relaci�n laboral (Art�culo 124)
y al establecer ciertas garant�as al trabajador:
�siempre que ocurran hechos que puedan producir
la destituci�n directa del servidor p�blico,
se le formular�n cargos por escrito. La Ofi cina
Institucional de RH realizar� una investigaci�n
sumaria (...) en la que se le dar� al servidor p�blico
la oportunidad de defensa y se le permitir�
estar acompa�ado por un asesor de su libre elecci�n�.
La ley establece que los empleados p�blicos
podr�n hacer uso del recurso de apelaci�n
ante la Junta de Apelaci�n y Conciliaci�n. No
obstante, la aplicaci�n de estos avances normativos
est� demorada.
14 En una revisi�n realizada en junio 2005 pudo constatarse

la confi rmaci�n de esta estimaci�n.
383
Gesti�n del Rendimiento
Planificaci�n y seguimiento del

rendimiento (42�45)
Para la LCA, la evaluaci�n consiste en �estimar
o califi car las caracter�sticas, el rendimiento o el

desempe�o del sistema de recursos humanos, as�
como de las personas que est�n al servicio del
Estado o que aspiren a estarlo�. El objetivo de
esta evaluaci�n es que se constituya en la base
de los sistemas de retribuci�n, incentivos, capacitaci�n
y destituci�n. Se han defi nido tres tipos
de evaluaci�n: de ingreso, mientras el trabajador
est� en per�odo de prueba; ordinaria, que
realizar� el jefe inmediato una vez al a�o para
medir el desempe�o de los empleados p�blicos
de carrera y luego elevar� a la DIGECA, y extraordinaria,
que es la evaluaci�n no defi nitiva
que servir� de preparaci�n o pr�ctica para las
evaluaciones ordinarias. Est� pendiente la elaboraci�n
de un procedimiento para establecer
los instrumentos, instancias y pasos a seguir en
la evaluaci�n.
No existe la pr�ctica de definir pautas o est�ndares
de rendimiento de los empleados p�blicos.
Evaluaci�n (46�48)
Las evaluaciones de desempe�o se realizan ocasionalmente,

s�lo en algunos ministerios, y los resultados
no se comparten con los empleados as�
como tampoco son considerados para planifi car
acciones de capacitaci�n.
Administraci�n (49)
Los directivos eval�an en forma discrecional el

rendimiento del personal a su cargo, no se siguen
formatos predeterminados ni se informa sobre
los resultados al �rea de RH.
Gesti�n de la Compensaci�n
Existencia de una estrategia salarial (50)
La falta de una ley de salarios es un problema

complejo para la administraci�n p�blica paname�a.
En el pasado, en virtud de una consulto
r�a financiada por el Banco Mundial, se elabor�

un proyecto de ley general de sueldos, lo que se
hab�a establecido como condici�n para obtener
un pr�stamo estructural. Este proyecto no
prosper� pues afectaba la discrecionalidad que
permit�a el hecho de que la pol�tica salarial terminara
siendo el resultado de una curiosa mezcla
del uso de los manuales de cargos y los m�s
de doscientos reg�menes o escalafones (Entrevista
Hintze, 2004).
En 1980 se otorg� el �ltimo incremento salarial

generalizado a empleados p�blicos. En 1998
y en 2000 se dispusieron incrementos generalizados
para los empleados en el sector privado,
pero en ninguna de las dos ocasiones se incluy�
al sector p�blico. No est� previsto un salario
m�nimo aunque en algunas dependencias se han
establecido valores m�nimos por iniciativa de los
ministros; seg�n la FENASEP, el 70% de los trabajadores
p�blicos gana menos de 350 d�lares al
mes y las remuneraciones que actualmente perciben
los empleados p�blicos fueron defi nidos
discrecionalmente por sus jefes directos. El salario
no est� vinculado al nivel de conocimientos,
responsabilidades o funciones.
Si bien est� prohibido disminuir la remuneraci�n

de cualquier servidor p�blico, incluso
cuando se lo reubica en un puesto de menor
jerarqu�a, el escaso control de la gesti�n de las
compensaciones hace posible, seg�n la FENASEP,
que a un empleado se le abone menos de lo
que se informa a la Contralor�a, debido a que el
jefe directo puede acordar con el empleado que
�ste le entregue una parte de su salario.
Dado que no existe una ley de salarios, pueden

darse cambios no generalizados de remuneraciones,
siempre y cuando se respete el monto
otorgado al ministerio para servicios personales.
Equidad interna y externa (51�57)
Respecto de la inequidad externa puede afi rmarse

que, en conjunto, los salarios en el gobierno
central superan en un 7% a los del sector privado;
no obstante la FENASEP afirma que grandes
sectores de empleados p�blicos ganan menos
que el salario m�nimo del sector privado.
384
Es posible que empleados que desempe�an

las mismas funciones reciban salarios distintos;
aunque esta diferencia puede responder a factores
como capacitaci�n o antig�edad, recompensada
por los jefes de manera discrecional,
tambi�n se relaciona con la vinculaci�n pol�tica.
Otra inequidad salarial interna proviene de las
contrataciones por contingencia y temporales,
a las que se les otorgan salarios mucho mayores
que a los empleados permanentes. Los salarios
de puestos con mayores responsabilidades no
reciben compensaciones signifi cativamente mayores
a los puestos de niveles inferiores. Armijo
(2004) sostiene que existe una enorme disparidad
entre los salarios que perciben los empleados
p�blicos en distintas dependencias del gobierno
central pero la diferencia es a�n mayor entre el
gobierno central y las dependencias descentralizadas.
Los empleados sienten que sus salarios son

bajos y que no se corresponden con sus funciones,
aunque esta percepci�n est� m�s fundada
en las desigualdades entre dependencias p�blicas
que a una valoraci�n por comparaci�n con
el sector privado.
Efi ciencia (58)
Los trabajadores no encuentran incentivos para

el esfuerzo, el rendimiento individual o grupal y
el aprendizaje, ya que �stos no implican incrementos
salariales.
Administraci�n (59�61)
Al carecerse de una ley de salarios para el sector

p�blico o de una estructura salarial, no pueden
identificarse los rangos salariales de cada puesto.
Una vez que el MEF asigna la partida presupuestaria
para pago de salarios, cada ministerio
puede distribuirlo con bastante discrecionalidad.
Los empleados pueden conseguir un incremento
salarial si su jefe directo lo pide a su superior y
hay disponibilidad presupuestaria, aumento que
no necesariamente responder� a criterios de efi ciencia.
Si bien cada oficina de RH cuenta con
la informaci�n salarial de los empleados de la
dependencia, no existe un sistema de informa
ci�n que puedan compartir con otras �reas involucradas

en la gesti�n de RH (DIGECA, MEF,
Contralor�a).
Otras compensaciones (62�64)
Las horas extras no se retribuyen pero se compensan

con un descanso equivalente. Desde 1974
los empleados p�blicos reciben tres compensaciones
al a�o, iguales para todos, equivalentes a
400 d�lares. Los trabajadores encuadrados en
la carrera administrativa o que son candidatos
a serlo pueden recibir pagos por antig�edad a
discreci�n de sus jefes, a diferencia de aquellos
que est�n sujetos a otras carreras y tienen pagos
reglamentarios por antig�edad.
En cuanto al sistema de pensiones, recientemente

se aument� la edad de jubilaci�n de 55
a 57 a�os para las mujeres y de 60 a 62 a�os
para los hombres. Las pensiones son bajas, y las
contrataciones por contingencia y temporales
no generan derecho a las mismas. Actualmente
la Caja de Seguro Social, el �rgano que maneja
las pensiones, jubilaciones y dem�s servicios de
seguridad social, est� atravesando una profunda
crisis que la pone en peligro de quiebra, por lo
que el gobierno est� estudiando un proyecto de
reformas que incluir� el aumento de la edad de
jubilaci�n (Diario La Prensa, 1/12/2004).
Se conceden 30 d�as de vacaciones por cada

11 meses trabajados y durante este per�odo, se
abona el salario completo.
En algunos ministerios, como el de Gobierno

y Justicia, se utilizan recompensas no monetarias:
se premia la puntualidad, los a�os de servicio y la
cooperaci�n, entre otros conceptos.
Gesti�n del Desarrollo Profesional
Eficacia del sistema de promoci�n y

calidad del dise�o de carrera (65�70)
A�n no se aplican procedimientos para el ascenso

de los empleados p�blicos, a pesar de que
la LCA los contempla. Armijo (2004) concluye
que hay muy pocas oportunidades de desarrollo
profesional, no existen planes de carrera debido
a la inestabilidad laboral y las promociones
385
est�n sujetas a arbitrariedades y clientelismo

pol�tico.
Calidad de la formaci�n y gesti�n de la

formaci�n (71�76)
El Decreto N� 168 del 27 de julio de 1971

(luego modificado en 2003) cre� el �Seguro
Educativo� que consiste en un impuesto nacional
que pagan empleadores y trabajadores
(1.25% y 0.75% del salario, respectivamente)
de los sectores p�blico y privado. Del total de
fondos de este seguro, aproximadamente 10%
es utilizado en formaci�n profesional y 4% en
educaci�n sindical. La administraci�n de estos
fondos est� a cargo del Instituto para la Formaci�n
y Aprovechamiento de los RH (IFARHU)
a excepci�n de lo destinado a educaci�n sindical,
que es administrado por el Ministerio del
Trabajo. El IFARHU se encarga de organizar
cursos para capacitaci�n y adiestramiento de
los trabajadores. Aunque no se hacen diagn�sticos
para detectar las carencias y necesidades
del personal, generalmente los funcionarios sugieren
los contenidos de capacitaci�n. Los empleados
p�blicos reciben capacitaci�n en temas
como atenci�n al p�blico, ortograf�a, inform�tica
e ingl�s, as� como cursos de actualizaci�n
sobre conocimientos necesarios para el adecuado
desempe�o en el puesto. Los trabajadores
certificados deber�an capacitarse pero esto no
se est� cumpliendo cabalmente. No se incluyen
en el presupuesto recursos para capacitaci�n
en todas las dependencias, aunque hay ministerios
que cuentan con oficinas que organizan
la capacitaci�n de sus miembros. Desde 1977,
est� vigente un programa especial de perfeccionamiento
profesional que permite obtener
una licencia con goce de haberes para realizar
estudios fuera del pa�s. Sin embargo, la inestabilidad
laboral genera el desaprovechamiento
de la capacitaci�n y la p�rdida de la posibilidad
de mejoras en el largo plazo. Una parte de los
fondos para educaci�n sindical es entregada a
la FENASEP y es ocupada para gastos varios
(operativos, salariales, apoyo para cursos, entre
otros).
Gesti�n de las Relaciones Humanas y Sociales
Gesti�n del clima (77�78)
No se realizan encuestas de clima laboral en las

dependencias del gobierno central.
Eficacia de la comunicaci�n (79�81)
En algunos ministerios fueron colocados buzones

de quejas que no dieron buenos resultados debido
a que se utilizaron para poner de manifi esto
conflictos interpersonales. Las oficinas de RH
han asumido el rol de mediadoras entre los empleados
p�blicos y sus jefes, canalizando las quejas,
peticiones e inquietudes de los trabajadores.
Armijo (2004) afirma que no hay instancias para
fortalecer el clima organizacional, crear redes
de directivos o promocionar la cultura organizacional.
En algunas dependencias se imparten
charlas de motivaci�n, pero no es una pr�ctica
com�n.
Equilibrio y calidad de las relaciones

laborales (82�85)
Se observa un bajo nivel de conflicto entre empleados

y, en general, se percibe respeto y buena
comunicaci�n entre jefes y subalternos. Las diferencias
generalmente son resueltas por la intervenci�n
del �rea de RH. Las asociaciones de
empleados p�blicos se constituyen en un canal
de transmisi�n de las demandas e inquietudes de
los trabajadores, aunque no en todos los ministerios
est�n constituidas. Seg�n algunos empleados
p�blicos, las asociaciones est�n vinculadas a
partidos pol�ticos (en particular al PRD), lo cual
genera cierta resistencia a afiliarse. La LCA reconoce
el papel que desempe�an las asociaciones
y les confiere derecho de participaci�n en la
Junta T�cnica y en la Junta de Apelaci�n y Conciliaci�n
de Carrera Administrativa, as� como el
derecho a negociar colectivamente en busca de
mejores condiciones de trabajo y de soluci�n de
conflictos colectivos. Sin embargo, no existe el
fuero sindical, ni garant�as de estabilidad laboral
para los representantes gremiales. Seg�n Ayala
(2003), casi 100 dirigentes de asociaciones fueron
excluidos de la carrera administrativa entre 1999
386
y 2001, pero reconoce que algunos ministerios
han facilitado a los delegados el ejercicio de su
representaci�n.
Gesti�n del conflicto laboral (86�88)
El pico de conflictividad de los �ltimos a�os se

produjo en 1990 a trav�s de manifestaciones de
protesta contra el gobierno por la adopci�n de
nuevas medidas econ�micas y laborales; la consecuencia
fue la sanci�n de una ley que hizo posible
la destituci�n de los trabajadores p�blicos que
participaron de dichas manifestaciones. Tambi�n
en 1999 hubo choques entre la FENASEP y
el gobierno motivados por los despidos masivos
ocurridos en el sector p�blico y por la suspensi�n
de la ejecuci�n de la LCA (Ayala, 2003). En
la actualidad, el grado de conflictividad es bajo.
Los problemas entre empleados p�blicos y empleadores
se dan principalmente por despidos
injustificados. En teor�a, la Junta de Apelaci�n y
Conciliaci�n es la encargada de fiscalizar el r�gimen
disciplinario. Dado que este �rgano a�n no
est� en funciones, muchos trabajadores apelan
a los servicios de la FENASEP para denunciar
irregularidades en los procedimientos de resoluci�n
de conflictos. Una vez revisadas todas las
pruebas presentadas por las partes en confl icto,
la DIGECA es la encargada de emitir el dictamen
e informar a las partes.
Gesti�n de las pol�ticas sociales (89) Los trabajadores

y su familia tienen derecho a servicio
m�dico gratuito en los hospitales incluidos en la
seguridad social. Tambi�n cuentan con un seguro
de riesgo profesional y tienen acceso a pr�stamos
para la adquisici�n de viviendas, aunque el
bajo nivel salarial se constituye en una barrera
para su solicitud. Las mujeres tienen derecho a
un per�odo de incapacidad y al pago por maternidad,
aunque se mencionan usos abusivos de
estos benefi cios.
Organizaci�n de la Funci�n de
Recursos Humanos
El �rgano con mayor participaci�n en la puesta

en marcha de la carrera administrativa es la
Direcci�n General de Carrera Administrativa

(DIGECA), la cual ha elaborado decretos, procedimientos,
gu�as e instructivos para que las
oficinas institucionales de RH implementen la
carrera administrativa. Hasta 1999, la DIGECA
tambi�n se dedic� a actualizar las estructuras
organizativas y los manuales institucionales,
as� como a ordenar los expedientes de personal.
La DIGECA depende del Ministerio de la Presidencia
y tiene entre sus funciones: �a) dise�ar
el sistema de administraci�n de RH, su organizaci�n,
programas y mecanismos de ejecuci�n,
informaci�n, evaluaci�n y control; b) dictar los
reglamentos, sistemas y procedimientos que faciliten
la puesta en pr�ctica de las medidas y disposiciones
se�aladas en la LCA; c) administrar
el r�gimen de salarios e incentivos y fi scalizar el
r�gimen disciplinario; d) dirigir los programas
de evaluaci�n de desempe�o y productividad, la
capacitaci�n y desarrollo de recursos humanos,
los procedimientos de ascensos y traslados y la
terminaci�n del ejercicio de la funci�n p�blica;
y e) autorizar la creaci�n de los cargos de carrera
administrativa� (LCA). Otros �rganos involucrados
en la implementaci�n de la carrera
administrativa son la Junta T�cnica, la Junta de
Apelaci�n y Conciliaci�n de Carrera Administrativa,
las oficinas de RH en cada ministerio,
la Contralor�a, la DDI y la Procuradur�a de la
Administraci�n. La Junta T�cnica es el �rgano
legislativo que tiene a su cargo asesorar al Ejecutivo
en materia de RH y aprobar reglamentos
internos de algunas dependencias, en tanto la
Junta de Apelaci�n y Conciliaci�n de Carrera
Administrativa es el �rgano judicial cuya misi�n
es dar seguimiento y resolver confl ictos individuales
y colectivos relacionados con la LCA y
sus reglamentos. La Contralor�a es la encargada
de fiscalizar, regular y controlar los movimientos
de los fondos p�blicos, as� como de llevar la contabilidad
p�blica de las dependencias p�blicas y
tener al d�a los datos sobre n�mero de trabajadores
del gobierno y sus salarios. La Direcci�n
de Desarrollo Institucional (DDI) del MEF tie-
ne entre sus funciones planear e implementar
mejoras en la conformaci�n de las estructuras
387
org�nicas, elaborar y mantener actualizado el

Manual General de Clases Ocupacionales del
sector p�blico y formular la pol�tica de capacitaci�n
de los empleados p�blicos; debe asesorar
a las autoridades en temas de desarrollo organizacional,
gesti�n institucional y capacitaci�n
administrativa y t�cnica del personal directivo
y t�cnico del Sector P�blico, recopilar y procesar
informaci�n sobre estructuras organizativas
y puestos de trabajo que permitan a las autoridades
tomar decisiones informadas, mantener
actualizada la informaci�n salarial de los
empleados p�blicos en las distintas carreras e
implementar la pol�tica de capacitaci�n de los
empleados p�blicos a nivel gerencial. La Procuradur�a
de la Administraci�n �coadyuva a que
la Administraci�n P�blica desarrolle su gesti�n
con estricto apego a los principios de legalidad,
calidad, transparencia, efi ciencia, eficacia y moralidad
en la prestaci�n de los servicios p�blicos�
(http://www.procuraduria-admon.gob.pa/).
El grado de autonom�a de los mandos medios

y altos para desempe�ar su papel como gestores
de RH es elevado en tanto pueden disponer
libremente de las plazas que tienen a su cargo.
En contraposici�n, es limitada la autonom�a de
los directores de RH debido a que su nombramiento
y permanencia en el puesto depende de
los ministros, lo que convierte a �stas �reas en
meras gestoras de tr�mites del personal.
Se percibe que los mandos medios y superiores

as� como los responsables de RH cuentan
con formaci�n suficiente para desempe�arse
como gestores y responsables del personal a su
cargo, a pesar de lo cual no asumen de manera
satisfactoria su responsabilidad como tales. Los
directivos no siempre se involucran en la gesti�n
del personal a su cargo y s�lo participan cuando

desean sustituir o destituir al empleado.
Actualmente, algunas dependencias est�n solicitando

a la DIGECA el dictado de cursos para el
personal de RH con la finalidad de brindar conocimientos
sobre el r�gimen de carrera administrativa
y los procedimientos disciplinarios, mejorar la
coordinaci�n entre las oficinas de RH (centrales y
regionales) y contar con instrumentos para identificar
las necesidades y debilidades del personal.
La DIGECA es percibida como una instancia

que a�n debe superar muchos retos para desempe�ar
el papel de promoci�n, implantaci�n y
supervisi�n de la carrera administrativa. Entre
los principales obst�culos se mencionan su dependencia
de la Presidencia, que la vuelve vulnerable
a los vaivenes pol�ticos, y la superposici�n
de funciones que tiene con la DDI en cuanto
a la planificaci�n de la carrera administrativa,
elaboraci�n y manejo de informaci�n sobre los
empleados p�blicos y elaboraci�n e implementaci�n
de planes de capacitaci�n para los funcionarios
de carrera. La raz�n por la que se presenta
esta superposici�n de funciones deriva del hecho
de que antes de la creaci�n de la DIGECA, los
asuntos sobre carrera administrativa eran llevados
por el entonces Ministerio de Planeaci�n y
Pol�tica Econ�mica (MPPE), ahora MEF. Con
la creaci�n de la DIGECA, los funcionarios con
tareas relacionadas a la carrera administrativa
que antes pertenec�an al MPPE fueron suscritos
a esta nueva unidad. En la actualidad se realizan
esfuerzos por parte de ambas dependencias (DIGECA
y MEF) para eliminar superposiciones,
transferir responsabilidades y corregir la normativa
que les asigna tareas similares (como por
ejemplo, la planificaci�n de la capacitaci�n).
388
Valoraci�n simb�lica de los subsistemas de recursos humanos
SUBSISTEMAS DE LA GESTI�N DE RECURSOS HUMANOS
ESTRATEGIA
[+/�]
Organizaci�n
del trabajo
Gesti�n del
empleo
Gesti�n del
rendimiento
Gesti�n de la
compensaci�n
Dise�o de puestos
Definici�n de
perfiles
Incorporaci�n
Movilidad
Desvinculaci�n
Planificaci�n
Evaluaci�n
Planificaci�n [�]
Gesti�n del
desarrollo
Gesti�n de las relaciones humanas y sociales
Clima laboral Relaciones laborales Pol�ticas sociales
[+/�] [+/�] [�]
[�]
[+/�]
Retribuci�n monetaria
y no monetaria
Promoci�n y carrera
Aprendizaje
individual y colectivo
389
II. INDICADORES
A) Indicadores Cuantitativos15
1. Tasa de designaciones pol�ticas

I. Cargos que prev�n designaci�n pol�tica en la 667 A�o: 2004. Este dato incluye
al personal que no pertenece
Administraci�n Central a ninguna carrera profesional, es decir, a personal de
confianza.
Fuentes: a) Compendio de las clases ocupacionales de
las instituciones centralizadas (DCA), b) Sitios en internet
de la Asamblea Legislativa, Ministerio P�blico, Tribunal
Electoral, Fuerza P�blica, Contralor�a General, �rgano
Judicial y Ministerio de la Juventud, Mujer, Ni�ez y Familia.
II. Total de cargos administrativos de la 93.912 A�o: 2004.
Administraci�n Central Fuente: Estado de las Finanzas del Sector P�blico, Planilla
y Evoluci�n de algunos indicadores econ�micos al 31 de

marzo de 2004 (MEF).
I / II (en porcentaje) 0.71%
Peso fiscal del empleo p�blico
2. N�mina salarial del gobierno central / Producto Bruto Interno

I. Gastos obligados en servicios personales de la 797,3 A�o: 2004. C�lculo propio.
El gasto en servicios personales
Administraci�n Central (millones) del gobierno central representa el 35% del gasto
corriente.
El monto de gastos corrientes presupuestado para 2004
fue de 2278 millones de d�lares.
Fuentes: Armijo (2004) y Direcci�n Nacional de
Presupuesto del MEF.
II. PBI (millones) 12.900 A�o: 2003
Fuente: Banco Mundial (World Develompment Indicators
2004)
I / II 6,18%
Incentivos del Servicio Civil
3. Compresi�n vertical de los salarios

I. Asignaci�n mensual de la m�xima categor�a (mensual) 3500 A�o: 2004. Salario
correspondiente a algunos ministros; se
trata del sueldo base, existiendo adicionales en concepto
de gastos de representaci�n por otros US$ 3500.
Fuente: Defensor�a del Pueblo.
http://www.defensoriadelpueblo.gob.pa
II. Asignaci�n mensual del categor�a m�nima (mensual) 200 A�o: 2004
Fuente: Defensor�a del Pueblo.
http://www.defensoriadelpueblo.gob.pa
I / II 17.5
15 Tipo de cambio: bs 1 por cada US$
390
4. Sueldo gubernamental promedio del gobierno central / PIB per c�pita

I. Sueldo promedio Administraci�n Central (anual) 8.489,86 A�o: 2004.
Gastos obligados en servicios personales de la
Administraci�n Central entre N�mero total de empleados
p�blicos en la Administraci�n Central.
Fuente: MEF y Armijo (2004)
II. PBI per c�pita (anual)
I / II
4.299,34
1,97
A�o: 2003
C�lculo propio. PIB entre n�mero de habitantes.
5. Sueldo gubernamental promedio del gobierno central / sueldo promedio del sector
privado
I. Sueldo promedio Administraci�n Central 507,90 A�o: 2003
(mensual en USD) Fuente: Estad�stica de Trabajo Volumen II. Direcci�n de
Poblaci�n y Vivienda de la Contralor�a.
II. Sueldo promedio del sector privado (USD) 473,87 A�o: 2003
Fuente: Estad�stica de Trabajo Volumen II. Direcci�n de
Poblaci�n y Vivienda de la Contralor�a.
I / II 1.07
Dotaci�n de Servicio Civil
6. N�mero total de empleados p�blicos en el gobierno central / poblaci�n total

I. N�mero total de empleados p�blicos en la 93.912 A�o: 2004

marzo de 2004, MEF.
II. Poblaci�n Total 3.000.463 A�o: Estimado a julio de 2004
Fuente: World Factbook, Central Intelligence Agency.
I / II 3%
7. Gasto p�blico total del gobierno central (excluye pensiones y servicio de la
deuda) / N�mero total de empleados
p�blicos del gobierno central
I. Gasto p�blico total de la Administraci�n Central 4.710 A�o: 2004
(millones) Fuente: Direcci�n General de Presupuesto del MEF.
II. N�mero total de empleados p�blicos de la 93.912 A�o: 2004

marzo de 2004, MEF.
I / II 0,05
391
B) �ndices para la evaluaci�n de los sistemas de servicio civil
Tabla de �ndices
�ndice
Valor �ndices
(escala 0 a 20)
Porcentaje
de la escala Sub�ndice
Valor
sub�ndices
(escala 0 a 10)
Porcentaje
de la escala
(E) Efi ciencia 2.00 10%
(M) M�rito 0.31 2%
(CE) Consistencia
estructural
2.73 14%
(CES) Coherencia estrat�gica 1.29 13%
(CD) Consistencia directiva 1.14 11%
(CP) Consistencia procesos 1.71 17%
(CF) Capacidad
funcional
2.59 13%
(COM) Competencia 1.81 18%
(EI) Efi cacia incentivadora 0.54 5%
(FL) Flexibilidad 1.45 15%
(CI) Capacidad
integradora
3.53 18%
Efi ciencia
La planificaci�n del sistema de RH es la que presenta

las mayores debilidades, con d�ficit y excesos
de personal seg�n las dependencias y poca
capacidad para la redistribuci�n de empleados y
tareas. El sistema es costoso para la econom�a del
pa�s; en conjunto, los salarios del sector p�blico
son levemente superiores a los del sector privado,
a pesar de que grandes sectores de trabajadores
cobran menos que el salario m�nimo del sector
privado. Se genera un alto costo por indemnizaciones
por despidos no justifi cados. La mayor
inequidad, no obstante, es la interna. Se rescatan
como aspectos algo m�s adecuados la existencia
de un r�gimen de pensiones que aunque est�
muy debilitado y otorga pensiones bajas, sigue
funcionando, y la trayectoria de inversi�n en capacitaci�n,
a trav�s de la aplicaci�n de un fondo
educativo.
M�rito
Se trata de un sistema clientelar en el cual la variable
pol�tica es determinante para el ingreso y
el mantenimiento del empleo. Si bien se inici�
un proceso de reencasillamiento, el mismo fue
interrumpido. La LCA defi ne adecuadamente
los requisitos e instrumentos de acceso pero los
mismos no son utilizados.
Consistencia Estructural
Coherencia estrat�gica. El clientelismo pareciera ser

la estrategia dominante, y a ella se relegan los
restantes objetivos organizacionales.
Consistencia directiva. El clientelismo dominante se

apoya en un amplio margen de maniobra de los
directivos para designar, rotar y despedir a un
trabajador, fundado en cuestiones estrictamente
pol�ticas.
392
Consistencia de procesos. La consistencia de los procesos

de gesti�n de recursos humanos es muy
baja. En particular, est�n muy poco desarrollados
los subsistemas de planifi caci�n, rendimiento,
compensaciones y desarrollo de carrera. Se
destacan por su valoraci�n positiva el bajo nivel
de conflictividad sindical y la descripci�n de
puestos, realizada por una consultora externa, a
pesar de que la misma no es tenida en cuenta
para la gesti�n.
Capacidad Funcional
Competencia. Se destaca la debilidad del subsistema

de empleo. Como fortalezas resaltan los
avances registrados en la definici�n de perfi les,
aunque �stos no son utilizados, y la inversi�n en
capacitaci�n, a pesar de que la excesiva rotaci�n
por cuestiones pol�ticas impide impactos positivos
en el mediano/largo plazo.
Efi cacia. La gesti�n del rendimiento es pr�cticamente

inexistente, y el sistema de remuneraciones
muy poco eficiente. No existe posibilidad de
despido por bajo rendimiento y el sistema disciplinario
est� dise�ado pero observa una baja
utilizaci�n. En algunas dependencias existen reconocimientos
no monetarios.
Flexibilidad. La necesidad de contar con cargos

vacantes para su uso clientelar, ha impuesto la
pr�ctica de la rotaci�n de los anteriores ocupantes
del puesto. Como aspecto positivo se destaca
el desarrollo legal-administrativo del dise�o de
puestos y la presunci�n de la calidad de la capacitaci�n
que muchos funcionarios cursan en el
extranjero.
Capacidad Integradora
Refleja las limitaciones de la gesti�n del empleo,

rendimiento, remuneraciones y desarrollo de carrera.
Se rescata en t�rminos relativos la gesti�n
de las relaciones laborales por el bajo grado de
conflictividad actual, aunque se comenta que a
pesar que la garant�a laboral sindical est� garantizada
por la LCA, en la pr�ctica se generan muchos
despidos de representantes sindicales.
III. CONCLUSIONES
An�lisis de �reas Causales
Existen varias leyes que regulan las carreras de

empleados p�blicos en Panam�. La LCA entr�
en vigencia hace diez a�os pero las pr�cticas de
gesti�n de RH no se han modifi cado.
La planificaci�n de RH del gobierno central

est� orientada casi exclusivamente al objetivo de
reducci�n del gasto. Sin embargo, se observa un
comportamiento contradictorio en los nuevos
funcionarios pol�ticos que designan a empleados
de su confianza, generando despidos injustifi cados
y/o duplicaci�n de salarios. En la actualidad,
la DIGECA y los nuevos directores de RH
est�n trabajando coordinadamente para la implementaci�n
de la carrera administrativa; se est�n
revisando el n�mero de empleados p�blicos,
la concordancia entre las actividades realizadas
y las funciones descritas en manuales de puestos,
as� como la unificaci�n de c�digos de puestos.
En cuanto a la organizaci�n del trabajo, se

cuenta con manuales de puestos y varios documentos
sobre clasificaci�n y jerarquizaci�n, aunque
no hay evidencia de que las oficinas de RH
y sus representaciones regionales las usen. La
DIGECA y el MEF no supervisan su aplicaci�n.
Actualmente se est�n revisando los documentos
sobre organizaci�n del trabajo para su actualizaci�n
y correcci�n.
En la gesti�n del empleo prevalece la politizaci�n

de las decisiones de incorporaci�n,
movilidad y desvinculaci�n. Aunque los procedimientos
est�n dise�ados, �stos no se aplican. Los
empleados p�blicos tienen una alta probabilidad
de ser destituidos ante cambios de ministros sin
que esto tenga relaci�n con el desempe�o. Esta
incertidumbre laboral limita la productividad.
En el gobierno central, los trabajadores no est�n
sujetos a evaluaciones y a�n no se ha elaborado
el procedimiento para hacerlo, lo que tampoco
tiene sentido frente a la inestabilidad laboral y la
alta rotaci�n de personal.
En cuanto a la compensaci�n, la inexistencia

de una ley de salarios permite a los mandos al
393
tos incrementar los sueldos de sus subalternos de

manera discrecional, y sin relaci�n con criterios
de eficiencia, capacitaci�n o antig�edad. Se observa
inequidad hacia el interior de una organizaci�n,
entre distintas dependencias del gobierno
central, entre �stas y los entes descentralizados,
y entre empleados permanentes y aquellos con
contrataci�n eventual o contingente. No hay sistemas
de carrera y las oportunidades de movilidad
horizontal o vertical son escasas.
La inversi�n en capacitaci�n no es efi ciente

ya que, si bien es posible acceder a buenas ofertas
de capacitaci�n, el impacto es de corto plazo
por la pr�ctica de despidos masivos ante cambios
de gobierno. Las relaciones laborales no presentan
niveles altos de conflicto; las asociaciones de
empleados p�blicos no cuentan con garant�a sindical,
a pesar de lo cual la FENASEP ha logrado
un espacio importante en el terreno pol�tico.
Factores del Contexto Interno y Entorno
La historia institucional de Panam� muestra que

el control del Estado de los �ltimos 65 a�os ha
estado en manos de un grupo reducido de l�deres
y sus familiares directos, lo que ha sido sostenido
por un sistema clientelar de gobierno. Los avances
normativos realizados durante los �90 no han
mellado este sistema, lo que hace dudar de las
posibilidades reales del nuevo gobierno de implantar
cambios, m�s a�n si se tiene en cuenta
que apenas asumido repiti� la vieja pr�ctica de
generar despidos y nuevos nombramientos en
forma masiva, en un contexto de restricci�n del
gasto en salarios.
Conclusiones Principales del Diagn�stico
La variable pol�tica influye en gran medida la

gesti�n de RH en el sector p�blico, afectando los
procedimientos y el funcionamiento de todos los
sistemas de carrera (administrativa, docente, servicio
exterior, entre otros).
Con el cambio de gobierno se generaron

algunas condiciones que mejoran las posibilidades
de implementar la carrera administrativa:
los funcionarios de la DIGECA han recuperado

capacidad de maniobra y tienen garantizada
la existencia de la dependencia, las asociaciones
han logrado incorporar un representante en la
legislatura y los empleados p�blicos encuentran
incentivos para apoyarla, principalmente por la
garant�a de estabilidad, pero no puede dejar de
ponderarse la presi�n que puede ejercer el sector
pol�tico por la p�rdida de beneficios que reporta
la discrecionalidad vigente. Armijo (2004) se�ala
que el fortalecimiento de las instituciones reguladoras
y de control tambi�n mejora las posibilidades
de �xito de las reformas. La preexistencia
de la normativa necesaria permite al gobierno
concentrarse en la implementaci�n de la carrera
administrativa, sin el desgaste que deriva de las
negociaciones que enfrentan los pa�ses que a�n
no han logrado superar esa etapa.
La DIGECA es visualizada como un �rgano

con autonom�a limitada tanto por su dependencia
de la Presidencia como por la superposici�n
de sus tareas con las de la DDI. Armijo (2004) se�ala
que si bien la mayor�a de los actores pol�ticos
reconocen la necesidad de hacer una modernizaci�n
de la administraci�n p�blica, a�n no hay
estrategias claras de largo plazo para lograrlo.
IV. RECOMENDACIONES
Los esfuerzos mayores deben centrarse en la implantaci�n
de la LCA. Tomada la decisi�n pol�tica,
la gesti�n del Presidente Torrijos deber�a
aprovechar el actual apoyo de la ciudadan�a para
conferir a la DIGECA la autoridad y el respaldo
necesario para avanzar en la implementaci�n de
la LCA y reiniciar los procesos de acreditaci�n.
Asimismo, deber� consensuar con el Legislativo
la forma de ajustar a los nuevos escenarios
el proyecto ya elaborado de ley de salarios, a los
efectos de reducir las inequidades salariales. La
puesta en marcha y consolidaci�n de la carrera
administrativa en este lustro permitir�a al PRD
otorgar garant�a de estabilidad laboral a los empleados
p�blicos que trabajen durante su administraci�n.
394
Otra funci�n indelegable del Presidente
consiste en instruir a sus funcionarios pol�ticos
y exigir el cumplimiento de las pol�ticas de reducci�n
de estructuras y del gasto en salarios; de
lo contrario, la incoherencia estrat�gica no s�lo
condicionar� la viabilidad econ�mica del actual
gobierno, sino la credibilidad sobre las reales
intenciones de modificar los sistemas de gesti�n
de RH. En la fase operativa, esta coordinaci�n
estrat�gica puede incluir la comunicaci�n a los
nuevos funcionarios de los costos que generan los
despidos injustificados, as� como las formas alternativas
de cubrir las necesidades de personal.
El proceso de implementaci�n de la LCA

requiere la revisi�n de las funciones, responsabilidades
y atribuciones de la DIGECA y la DDI.
Esto evitar� duplicidades, permitir� el uso efi ciente
de recursos y otorgar� certeza a los restantes
involucrados en la gesti�n de RH sobre
los pasos a seguir en caso de necesitar asistencia
t�cnica. La DIGECA y la DDI, junto con las ofi
cinas de RH, deben trabajar coordinadamente a

los efectos de implementar las leyes sancionadas
y los procedimientos dise�ados para la carrera
administrativa. Entre otras acciones, se hace necesario
que elaboren y compartan una base de
datos comunes.
Los programas de capacitaci�n para el personal

de RH deben abarcar a las ofi cinas centrales
y regionales e incluir la transferencia de
conocimiento sobre los nuevos procedimientos
dise�ados y las responsabilidades que les confi ere
la LCA. Asumir esta funci�n permitir� a la
DIGECA mejorar los canales de comunicaci�n
con los directores de RH de las distintas dependencias,
lo que facilitar� la asunci�n del rol de
asesoramiento y supervisi�n de la implementaci�n
del sistema de carrera. Tambi�n se hace
necesario socializar la ley entre los trabajadores
para que conozcan los derechos y obligaciones
que les dar� la acreditaci�n como empleados p�blicos.
395
V. TABLA DE S�NTESIS
Categor�as Factores Comentarios del Evaluador
Antecedentes Control del canal de Panam� por USA hasta 2000. Historia pol�tica
reciente marca
dominaci�n de dos l�deres militares nacionalistas (Torrijos-Noriega); controlaron
escenario pol�tico entre 1968 y 1989. Noriega fue apresado por USA y condenado en
1992 por tr�fico de drogas y lavado de dinero. Despu�s de interregno de alianza de
partidos, en 2004 asume nuevamente PDR con Mart�n Torrijos como presidente.
An�lisis del contexto An�lisis del marco LCA (1994) y Reglamento (1997). En
1997�99, procedimientos para ingreso,
institucional legal ausencias, periodos de prueba, reingresos, reintegros, retiro,
movilidad y
capacitaci�n. En la realidad, bajo cumplimiento de LCA. Indicios de que nueva
gesti�n estar�a interesada en revertir la situaci�n pero se observan
contradicciones.
Se prev� reforma de la ley.
An�lisis funcional An�lisis organizativo DIGECA, autoridad de implementaci�n de la
LCA.
del servicio civil de la funci�n Recursos
Humanos
Indicadores
cuantitativos
sistema de SC
analizado
DDI: estructuras org�nicas y pol�tica de capacitaci�n a nivel gerencial.
Junta T�cnica: �rgano legislativo, asesoramiento a Ejecutivo en materia de RH y
aprobaci�n reglamentos internos de algunas dependencias.
Junta de Apelaci�n y Conciliaci�n: �rgano judicial cuya misi�n es dar seguimiento
y
resolver conflictos individuales y colectivos relacionados con la LCA y sus
reglamentos.
Serias dificultades de compatibilizaci�n de informaci�n sobre RH. �ndice de
puestos
pol�ticos no representativo: nombramientos responden siempre a criterios
pol�ticos.
Promedio salarial levemente superior al del sector privado, pero grandes sectores
cobran menos que el b�sico del sector privado. Amplia distancia salarial entre
extremos.
An�lisis por Planifi caci�n Planificaci�n sesgada por el componente
presupuestario. Informaci�n diferente entre
subsistemas
Organizaci�n del
trabajo
Gesti�n del empleo
Gesti�n del
Rendimiento
Gesti�n de la
Compensaci�n
Gesti�n del Desarrollo
Gesti�n de las
Relaciones Humanas
y Sociales
distintas agencias (DIGECA-Contralor�a y la DNP).
Existen estructuras organizativas y los manuales institucionales (TOP) que datan
de
1999. MEF elabor� descripciones de puestos, que no coinciden con la estructura
real.
Ingreso determinado por cuestiones pol�ticas.
No se cumplen disposiciones de la LCA. S�lo en algunas dependencias se eval�a en
forma ocasional, no se siguen formatos predeterminados y los resultados no se
comunican a los empleados.
No existe una ley de salarios y esto resulta funcional a discrecionalidad de los
jefes
directos. Los salarios del sector p�blico en conjunto son levemente superiores a
los
del sector privado, pero los empleados perciben que no son adecuadamente
retribuidos debido a la gran inequidad interna. Contemplan retribuciones at�picas
(tres compensaciones anuales fijas para todo el personal) pero ninguna de ellas
incentiva al esfuerzo o m�rito.
La LCA contempla procesos de ascenso para los empleados p�blicos pero no se
aplican; hay muy pocas oportunidades de desarrollo profesional, no existen planes
de carrera debido a la inestabilidad laboral y las promociones est�n sujetas a
arbitrariedades y clientelismo pol�tico. Por aplicaci�n de un �Fondo Educativo� se
capacita al personal pero la inversi�n es ineficiente por la alta rotaci�n por

cuestiones pol�ticas.
Inexistencia de pol�ticas de clima organizacional. Asociaciones muy cercanas al
partido pol�tico oficial. Bajo nivel de conflicto sindical (tuvieron pico en 1990
con
manifestaciones). No hay garant�a de estabilidad laboral sindical, muchos son
excluidos de la carrera. Seguro m�dico y por riesgo profesional, pr�stamos para
viviendas y protecci�n de la maternidad.
�ndices del sistema Los �ndices representan en promedio alrededor de un 11% de la
escala prevista,
de servicio civil entre un m�nimo de 2% para el �ndice de m�rito y un m�ximo de
18% para el �ndice
de capacidad integradora.
396
ANEXOS
ANEXO I. Valoraci�n de los Puntos Cr�ticos
(Ver anexo fi nal)
ANEXO II. Ficha T�cnica del Informe
�
Fecha de Finalizaci�n del Informe
Fecha del diagn�stico: Noviembre 2004
Fecha de la revisi�n: Enero 2005
�
Consultores
Mercedes Iacoviello � M�nica Iturburu �
Ivania de la Cruz Orozco
Asistentes: Yanina Azzolina � Mar�a Jes�s
Zuvanic
�
Fuentes de Obtenci�n de la Informaci�n
Documentos
Armijo, Marianela (2004) Investigaci�n Diagn�stica

de la Administraci�n P�blica Paname�a
y Lineamientos de Acci�n, Procuradur�a de
la Administraci�n, Panam�. http://www.procuraduria-
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Ayala, Carlos (2003) Las organizaciones sindicales

centroamericanas como actores del
sistema de relaciones laborales: El caso de
Panam�. http://www.oit.or.cr/mdtsanjo/actrav/
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Direcci�n de An�lisis y Pol�ticas Econ�micas.
http://www.mef.gob.pa/informes/Informe%20Ec
on%C3%B3mico%20Tercer%20Trimestre%202
003/Estad%C3%ADsticas%20Econ%C3%B3
micas%202003%20Panam%C3%A1.pdf
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intradoc/groups/public/documents/CLAD/
clad0047432.pdf
Ministerio de Econom�a y Finanzas (2003), In-

forme Econ�mico Anual 2003, Rep�blica
de Panam�. http://www.mef.gob.pa/informes/
Anual2003-Consolidado.pdf
Presidencia de la Rep�blica de Panam� / Direcci�n

General de Carrera Administrativa
(2003) Estad�sticas. Documento presentado
durante la �XII Reuni�n de Directores de
Servicio Civil y de Recursos Humanos del
Istmo Centroamericano: Las Reformas de
Servicio Civil en Centroam�rica y Tendencias
Modernas en la Gesti�n del Empleo P�blico�,
organizado por la Direcci�n General
de Servicio Civil de la Secretar�a de Estado
del Despacho Presidencial de la Rep�blica
de Honduras, conjuntamente con el Instituto
Centroamericano de Administraci�n P�blica,
ICAP. Tegucigalpa, Honduras.
Presidencia de la Rep�blica de Panam� / Direcci�n

General de Carrera Administrativa
(2003) Informe Nacional de Panam�. Documento
presentado durante la �XII Reuni�n de
Directores de Servicio Civil y de Recursos
Humanos del Istmo Centroamericano: Las
Reformas de Servicio Civil en Centroam�rica
y Tendencias Modernas en la Gesti�n del
Empleo P�blico�, organizado por la Direcci�n
General de Servicio Civil de la Secretar�a
de Estado del Despacho Presidencial de la
Rep�blica de Honduras, conjuntamente con
el Instituto Centroamericano de Administraci�n
P�blica, ICAP. Tegucigalpa, Honduras.
397
Normativa
�
Decreto de Gabinete N� 168 �Seguro Educativo�,
Dictado por la Junta Provisional de
Gobierno y publicado el 06/08/1971 y con
vigor desde el 01/09/1971 http://www.asamblea.
gob.pa/NORMAS/1970/1971/1971_
029_1492.PDF
�
Decreto Ejecutivo N� 222, Reglamento de la
Ley de Carrera Administrativa. 12 de septiembre
de 1997. http://www.asamblea.gob.
pa/NORMAS/1990/1997/1997_155_0485.
PDF
�
Ley N� 9, 20 de junio de 1994, Ley de Carrera
Administrativa. http://html.rincondelvago.
com/carrera-administrativa-en-panama.html
�
Reglamento de Ascenso en la Carrera Administrativa,
1998. http://www.presidencia.gob.
pa/digeca/normativa/reg_ascenso.htm
�
Direcci�n General de Carrera Administrativa,
enero de 1999. Modelo de Reglamento
Interno para las Instituciones del Sector
P�blico, Resoluci�n N� 2 del 7 de enero de
1999 de Junta T�cnica de Carrera Administrativa
http://www.presidencia.gob.pa/digeca/
normativa/reg_interno.htm
�
Reglamento de Capacitaci�n y Desarrollo
de los Empleados P�blicos, julio de 1999.
�
Direcci�n General de Carrera Administrativa
(2000), Resoluci�n por la cual se dictan
procedimientos t�cnicos para el tr�mite de
acciones de recursos humanos (Procedimientos
t�cnicos de movilidad laboral, reintegro,
per�odo de prueba, ausencias justifi cadas, reingreso,
retiro de la Administraci�n P�blica
y nombramiento). http://www.asamblea.gob.
pa/NORMAS/1990/1998/1998_518_0065.
PDF
�
Ministerio de la Presidencia, 15 de diciembre
de 2004. �C�digo Uniforme de �tica de
los Servidores P�blicos que laboran en las
entidades del Gobierno Central�, Decreto
Ejecutivo N� 246 http://www.presidencia.gob.
pa/digeca/normativa/cod_etica.htm
�
Proyecto por medio del cual se reforma la Ley
N� 9 del 20 de junio de 1994. http://www.
asamblea.gob.pa/legispan/proyectos/pdf/2004_
p_065.pdf
398
Entrevistas realizadas
Nombre Organismo-�rea Cargo E-mail

Lic. Yolanda Aizp�
Alfredo Berrocal
Santiago Montero
Carlos Ayala
Ana Leida Ya�ez
Jos� Alba
Lic. D. Avila
Lic. Leticia Poveda
Lic. Carlos Gonz�lez
DIGECA
FENASEP
FENASEP
FENASEP
Ministerio de la Presidencia
FENASEP
Ministerio de Salud
Ministerio de Gobierno
y Justicia
MEF � Direcci�n de
Presupuesto
Subdirectora General
Secretario General
Secretario Ejecutivo y
encargado de Derechos
Humanos
Abogado
Ex Subdirectora de
Recursos Humanos
Encargado de Formaci�n
Sindical
Subdirectora de Recursos
Humanos
Directora Interina de
Recursos Humanos
Directoryaizpu@digeca.gob.pa
berro@cableonda.net
fenasep@sinfo.net
ayalaabogado@hotmail.com
analeida11@hotmail.com
fenasep@sinfo.net
davila08@hotmail.com
Taller con Expertos

Parte 1

Lic. Yolanda Aizp�
Ana Leida Ya�ez
DIGECA
Ministerio de la Presidencia
Subdirectora General
Ex Subdirectora de
Recursos Humanos
yaizpu@digeca.gob.pa
analeida11@hotmail.com
Parte 2

Alfredo Berrocal
Santiago Montero
Carlos Ayala
Jos� Alba
FENASEP
FENASEP
FENASEP
FENASEP
Secretario General
Secretario Ejecutivo y
encargado de Derechos
Humanos
Abogado
Encargado de Formaci�n
Sindical
berro@cableonda.net
fenasep@sinfo.net
ayalaabogado@hotmail.com
fenasep@sinfo.net
399
Sitios web consultados
Banco Mundial www.worldbank.org

Biograf�as y Vidas http://www.biografiasyvidas.com
Contralor�a General de la Rep�blica http://www.contraloria.gob.pa/index.htm
Defensor�a del Pueblo http://www.defensoriadelpueblo.gob.pa/
Direcci�n General de Carrera Administrativa http://www.digeca.gob.pa/
Ministerio de Econom�a y Finanzas http://www.mef.gob.pa
P�gina de la Rep�blica de Panam� http://www.e-panama.gob.pa/
Sitio web del proyecto de investigaci�n
http://iberoame.usal.es/legislativo/legislativos/
�El poder legislativo en Am�rica Latina, Instituto
Interuniversitario de Estudios de Iberoam�rica y
Portugal, Universidad de Salamanca
Abreviaturas
DIGECA Direcci�n General de Carrera Administrativa

DDI Direcci�n de Desarrollo Institucional
FENASEP Federaci�n Nacional de Empleados P�blicos
LCA Ley de Carrera Administrativa
MEF Ministerio de Econom�a y Finanzas
SGM Secretar�a de Gesti�n de Metas
MPPE Ministerio de Planeaci�n y Pol�tica Econ�mica
400

Diagnodtico RRHH Panama

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CAP�TULO 14

S�ntesis del diagn�stico

En la d�cada del �90 se hicieron importantes

Los subsistemas m�s d�biles son los de

Los �ndices representan en promedio alrededor

variable pol�tica para ingresar, ascender o conseguir

En septiembre de 2004 asumi� Mart�n Torrijos

1 Autores: Mercedes Iacoviello, M�nica Iturburu e Iva

coalici�n de partidos Uni�n por Panam�, encabezada

En relaci�n con la gesti�n de recursos humanos

Noriega qui�n ocup� de hecho la c�pula del poder c�vico-

3 La Oficina de Defensor�a del Pueblo tiene como misi�n

4 La Federaci�n Nacional de Empleados P�blicos (FENASEP)

de Modernizaci�n del Estado, tuvo por objeto

En el reciente cambio de gobierno, una vez

El gobierno central concentra aproximadamente

5 En una revisi�n de este diagn�stico realizada en junio

o per�odo de incapacidad; f) incluir el mutuo acuerdo

trabajadores eventuales y transitorios; a pesar de

o transitoria, lo que limita su derecho a las prestaciones

te derecho de negociaci�n de convenios colectivos; l)

6 La Junta T�cnica es el �rgano legislativo que tiene

7 No forman parte de las carreras p�blicas �Los empleados

trativa, la ley se aprob� en 1994 y su reglamento

El Diputado Leandro �vila, ex Secretario

de estructuras, garantizar la estabilidad laboral a

Existencia e integridad del sistema (1)

La actual administraci�n ha fijado un plazo de

El escaso tiempo transcurrido desde la asunci�n

La coordinaci�n de las dependencias e interrelaci�n

8 En una revisi�n de este diagn�stico realizada en junio

Coherencia estrat�gica (2�3)

Cada ministerio elabora, con el apoyo de la

Informaci�n de base (4)

Con cada cambio de gobierno se modifi can los

S�NTESIS DEL DIAGN�STICO: CASO PANAM�

de empleados p�blicos, monto salarial y c�digos

La limitada participaci�n de las ofi cinas ministeriales

9 La Direcci�n de Desarrollo Institucional (DDI) del

10 La Contralor�a General es la encargada de fi scalizar,

11 En el diagn�stico efectuado en 2002, Armijo sostiene

bramientos de 2005. Al gasto en salarios se suma

Se calcula que el 60% del personal del gobierno

Los directivos generalmente restringen su inter�s

Organizaci�n del Trabajo

Existencia e integridad del sistema (12)

Entre 1997 y 1999 se actualizaron las estructuras

fueron realizados con asesor�a de la consultora

Durante la administraci�n de Mireya Moscoso,

Calidad t�cnica y fl exibilidad del

Se supone que la descripci�n de puestos, si bien

La informaci�n de puestos incluye descripci�n

Gesti�n del Empleo

Igualdad y m�rito en el acceso (24�27)

La LCA establece que las vacantes deben cubrirse

En la pr�ctica, la elaboraci�n de estas listas

S�NTESIS DEL DIAGN�STICO: CASO PANAM�

antes constatar la existencia de personal en niveles

Respecto a la igualdad de g�nero, algunos

Calidad del reclutamiento (28)

El factor pol�tico y el conocimiento personal de

Calidad de la selecci�n (29�32)

La LCA (Art. 56) establece dos formas de ingreso

12 Cabe se�alar que esta apreciaci�n surgi� en algunas