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BEJAR 2007

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La (re)institucionalización del Poder Legislativo en México!
LUISA BÉJAR ALGAZI
Consumada la alternancia del gobierno federal en la ornada del 2 de ulio pasado, y luego de a evi-dencia acumulada tiempo antes en otros espacios del quehacerpúblico, el compromiso de los mexica-nos con la democratización de su vida política ha quedado demostrado en forma fehaciente. A este es-pecto, el capítulo electoral reúne las pruebas más contundentes al haber asegurado el desarrollo de co-micios con plena autonomía administrativa y judicial, y bajo condiciones de equida.d suficientes parahacer del ciudadano la máxima autoridad en a materia. Sin negar el balance positivo de lo alcanzado,no obstante, todavía está pendiente la tarea de levar a cabo una modificación de gran calado en el marcopolítico- institucional del país a fin de lograr la consolidación del cambio puesto en marcha. Por una par-te, se trata de garantizar que el proceso de toma de decisiones y rendición de cuentas se desarrollarábajoformas democráticas. Por la otra, una vez que el pluralismo y la competencia electoral han confirmadosu arraigo en el país, la incertidumbre y el conflicto con ello generados exigen acelerar el replantea-miento de las reglas para encauzar as estrategias de os actoresparticipantes en a política mexicana.En estaempresa, la responsabilidad del Congreso de a Unión" órgano encargadode elaborar el mar-co jurídico para ordenar la práctica y la convivencia política, es mayor. Para cumplir con ella, susCá-maras han de afanarse en impulsar su propia reforma institucional, a fin de garantizar la existencia deprocedimientos internos que asegurenel derecho de participación libre y equitativa de todos susmiem-bros en el proceso de integración de la voluntad del Estado, de acuerdo con os principios de una repre-sentación democrática. Ahora bien, el ajuste institucional del Poder Legislativo mexicano empezó aabrirse paso desde 1988 en forma gradual, pero persistente.La tradicional estabilidad de la legislaciónparlamentaria quedó pues atrás, si bien esteesfuerzo debió sujetarsea os distintos tropiews derivadosde las modalidades y los ritmos de la mudanzadel sistemapolítico mexicano. Como quiera que sea, o ciertoes que primero de manera informal y luego con a introducción de modificaciones en el ámbito tanto cons-titucional como reglamentario, la extensión del tramo hasta ahora recorrido es ya considerable.Este trabajo reflexiona sobre los cambios incorporados en el marco normativo interno del Congresode la Unión a lo largo de los últimos doce años, a fm de precisar as diferencias que marcan el presenteconrespecto a experiencias pasadas.De igual modo, busca evaluarsusbondadespara el desarrollo democráti- co de su compromiso representativo, y los rubros que aún seencuentran en espera e rectificación. Ambascuestiones se abordan en el entendido de que el perfil del diseño institucional impulsado es y seráconse-cuencia de la acción de sus ntegrantes, así como tambiénde consideracionesde orden histórico y coyun-tural, no carentes de impacto en su mod6'de sentir, de pensary de hacer en el desempeñode sus areas.
I Tomado de BÉJAR ALGAZI, Luisa. "La (re) institucionalización del Poder Legislativo en México", Revista MexicQ/la deSociología, Núm. 3, Vol. 63, julio-septiembre, México, UNAM, 2001, pp. 99-133.457
 
~UISA BÉJAR ALGAZI ,-
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Como en otros casos, a (re instituciona1ización el Poder Legislativo en México dependede laafortunadaconfluenciade múltiples y muy diversos actores.Desdeestaperspectiva, eplanteaque el entornode pluralidad generado or el procesode democratización el paísha dejadouna mpronta en el cuerpoparlamentariocapazde mpulsar a incorporaciónde os principios y las formasde esteordena- miento de a política enel arreglo nstitucional que enmarca l comportamientode susmiembros: Esta transformaciónes consecuencia e a mudanzaexperimentada or el sistemade partidos al establecer un nuevo equilibrio político favorable al afianzamientode una representación emocráticaen susCá- maras.Con a introducciónque un esquema lural y ponderadode distribución de os cargosde direc- ción en susórganosde rabajo, y la generación e condicionespara un manejo más ransparente e os recursosmateriales, as diversascorrientesde opinión presentes n el senode a Legislatura mexicana puedenexpresarya suspuntos de vista sin las inhibiciones de antaño. De igual modo, al ncentivar a disciplina en os gruposparlamentarios,el nuevo orden nterno delCongresode a Unión facilita la tareade ntegrar a voluntad colectiva. Sin embargo,al concentraren el partido buenaparte de as decisionesde ordenprocedimental elativas a esteproceso, a capacidadde respuesta e os legisladoresa as demandas e a ciudadanía eve notoriamente opacadapor sudisci- plina hacia e11iderazgo e a organización,enocasiones ujetaa criterios opuestosal nterés nmediato de los votantes.En consecuencia, l arreglo nstituciona1que comienzaa afianzarseen la Legislatura mexicana puede poner enriesgo la construcciónde una representación lenamente democrática.
Del orden interno en las Legislaturas democráticas
SegúnSamuelHuntington, el nivel de nstituciona ización de un régimen político' puede serobservado en a autonomía, oherencia, omplejidad y adaptabilidadde susorganizacionesy procedimientos,una vez que éstoshan ogrado arraigaren a sociedadcon regular irmeza.3Bajo el orden político inaugura- do en 1929 con a creacióndel Partido NacionalRevolucionario, as Cámarasdel Congresode a Unión encontraronel sustentoadecuado ara una actuaciónaltamente nstitucionalizada. Desde uego, esta condición no quedósatisfecha e manera nmediata,sino uego de a incorporación de diversasmodifi- cacionesenel diseñodel sistemapolítico en generaly en a propia Legislatura en particular. En ambos casos,sin embargo,el ajuste espondióa os dictadosde un régimenpolítico de corte autoritario. Ahora bien, aunque a instituciona1ización e a vida política de México cumplió durante muchasdécada~ ~n1
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dH.."d.ha condlClone esquema teonco e lmtlngton, es claro que, en los ordenamiento s democratlcos, lC .
respondea principios muy distintos a aquellosque permitieron a consolidación de un arreglo preslden-
2 Sobre el enfoque nstitucional puedeconsultarse, ntre otros,J. March y J. Dlsen, "Institutional Perspect~v~ on
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stltutlons, overnance: An lnternational Journal o/ Policy and Administration, vo. , num., ,247-264;T. Koelble, "The New Institutionalismin Political Scienceand Sociology", Comparative PoliticS, ~nery W. Powell y P. DiMaggio, The New lnstilutionalism in Organizational Analysis,. The University of ChlcagChicago y Londres, 1991.3 HUNTINGTDN, Samuel.El orde"político en las sociedades n cambio,Vale University Press, New Haven, 1278-286.
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cialista a costa de la renuncia del Poder Legislativo a su compromiso de representara la sociedad y su-pervisar las actividades gubemamentales.4En contraste con esta ealidad vigente en el país a lo largo de casi seis décadas,el grado de institucio-nalización de una Legislatura sujeta a una lógica democrática puede ser apreciada,segúnCopeland y Pat-terson, a partir de 1) la autonomía que ésta demuestra en sus decisiones; 2) la fonnalidad de sus actos,acreditada por su apego a reglas y procedimientos bien estipulados y conocidos por susmiembros; 3) launifonnidad en el desempeño de sus tareas; 4) la complejidad organizacional con que cuentapara hacerviable el cumplimiento de su compromiso representativo y, por último, pero en ningún caso menos im-portante, 5) su posibilidad de fomentar con base en os puntos anteriores el aprecio y el apoyo de la ciu-dadanía.s Con la institucionalización del comportamiento de sus miembros, la actuación del órganoparlamentario no sólo se hace estable, predecible y conforme a formatos recurrentes, sino que, además,el uso o la amenaza de a fuerza quedan, si no eliminados, por lo menos desplazadosa un último plano.La construcción de un entramado con estas condiciones presume, sin embargo, varios retos. Comopunto de partida, cabe recordar que aunque a incertidumbre democrática seencuentra nstituciona1izada,al decir qué se puede hacer o no y cómo, las estrategias disponibles para la lucha política se encuentranclaramente delimitadas.6 Así pues, cualquiera que seael repertorio adoptado,éstedeternlinará a probabi- lidad de que un fin pueda ser conseguido en el grado y la manera deseados.Esto significa que su selecciónconstituye en sí misma un proceso político que no puede ser resuelto en favor de ningún interés particu-1ar.7La diligencia supone, en cambio, la necesidad de negociar fórmulas capacesde comprometer a to-das las fuerzas políticas relevantes bajo el cálculo de que los beneficios derivados de colaborar en estaempresa serán superiores a los costos, y de que todo sacrificio se verá reciprocado.8Los incentivos deun arreglo democrático, de esta suerte, se encuentran lejos de mostra¡" un carácterunívoco.Por otra parte, no está de más advertir que cualquier diseño institucional correspondea un contextohistórico preciso. Tal restricción pone de manifiesto que dicho contexto está expuesto a mutaciones.Desde esta óptica, el establecimiento de compromisos institucionales en a Legislatura constituye unproceso dinámico, pero también indispensable para dar seguridad al acuerdo de cuestiones o políticassustantivas, por principio no previsibles en su desenlace, tanto por el carácter coyuntural y cambiantede las necesidades sociales, como por las múltiples consideraciones políticas que median en su defini-ción. Si lo anterior es válido para las asambleas egislativas en las democracias consolidadas, oes máspara aquellas aún comprometidas con este esfuerzo, toda vez que la impronta del pasadoautoritario ge-nera en os contendientes mutua desconfianza, además de inexperiencia en a negociación. La empresa ;:
, '--'-..:..-,-,4 A este especto, abedestacar a obligaciónde a autoridadde respetara pluralidadpolíticay degarantizara competencia libre y equitativaentrediferentesopcionespartidistasparaganarel apoyode a ciudadanía omocondiciónpara ascender al poder. Esto,ademásde un deber de rendir cuentasd~ sus actividadesduranteel tiempode suencargo. S COPELAND G.y Patterson.Parliament.~n theModel71World,The University ofMichigan Press, nn Arbor, 1994,p. 4. 6 Véase,PRZEWORSKI,A. "Democracyas aConting!: n Outcome ofConflicts", en J. Elstery R. Slagstad, onstitutiona- lism and Democral:Jl,Cambridge University Press,Cambridge,1988. 7 WHfTEHEAD, L. "Some Significant RecentDevetopmentsn he field ofDemocratization",18th. WorldCongress fthe International Po/itica/ ScienceAssociation. agosto,QuebecCity, 2000.
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8 PRZEWORSKf, A. "The Games ofTransition", en S. Mainwaring, G. O'Donnell y Valenzuela, p. cit.
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