Dan Dnior

Claudiu

Disfuncionalit i ale sistemului constituional

O critic filosofico-metodologic a constituionalismului romnesc contemporan

Dan Claudiu Dnior

Contents
Contents...........................................................2

Introducere......................................................................................6
Titlul I. Cauze generale ale disfuncionalitii sistemului constituional ................................................................................................................7

Capitolul 1. Despre cauzele i posibilele soluii ale impasul sistemului constituional romnesc................................................7
Seciunea 1. Generalizarea ideii c rspunsul la o problem structural trebuie s fie cu necesitate schimbarea legilor..............................................8 Seciunea 2. Sistemul de partide nu este structurat.....................................19 Seciunea 3. Nenelegerea mecanismelor fundamentale ale democraiei. .25 Seciunea 4. Dezistituionalizarea funciilor publice..................................33

Capitolul 2. Lipsa juridicizrii conceptelor................................39 Capitolul 3. Dejuridicizarea Constituiei ...................................59

Seciunea 1. Exemplul raporturilor dintre Constituie, economie i reforma permanent..................................................................................................59 Seciunea 2. Considerarea unor dispoziii constituionale ca simple utopii tradiiile democratice ale poporului romn i idealurile Revoluiei............66

Capitolul 4. Interpretarea restrictiv a reglementrii constituionale privind restrngerea exerciiului unor drepturi ori liberti.....................................................................................81
Seciunea 1. Determinarea sferei de aplicabilitate a dispoziiilor constituionale.............................................................................................81 Seciunea 2. Condiiile restrngerii.............................................................85 Titlul II. Disfuncionaliti ale justiiei constituionale......................109
2

Capitolul 1. Curtea Constituional a Romniei n capcana nefilosofrii..................................................................................109 Capitolul 2. Despre cauzele utilizrii excesive a excepiei de neconstituionalitate....................................................................118 Capitolul 3. Restrngerea excesiv a obiectului controlului de constituionalitate prin jurisprudena Curii Constituionale 124 Capitolul 4. nelegerea greit a competenei exclusive a Curii Constituionale n materia contenciosului constituional........131
Seciunea 1. Definirea sumar a noiunilor cheie n atribuirea competenelor de justiie constituional...................................................132 Seciunea 2. Partajul competenelor de justiie constituional n raport de distingerea validitii de conformitate.......................................................156 Seciunea 3. Tipuri de contencios constituional de conformitate i partajul competenelor de justiie constituional...................................................187 Seciunea anterioar a fost dedicat partajului competenelor de justiie constituional ntre instana specializat i instanele ordinare n raport de distingerea validitii normei de conformitatea ei cu Constituia. Acum m voi apleca asupra repartizrii competenelor n domeniul contenciosului constituional de conformitate, pornind de la distingerea contenciosului constituional al normelor de contenciosul constituional al drepturilor i libertilor, pe care am analizat-o de principiu n prima parte a acestui capitol................................................................................187

Capitolul 5. Problemele controlului constituionalitii hotrrilor Camerelor Parlamentului cu privire la Decizia C.C. nr. 53 din 25 ianuarie 2011 ...............................................204
3

Dan Claudiu Dnior

Capitolul 6. Probleme ridicate de decizia C.C. privind constituionalitatea abrogrii dispoziiilor penale privind insulta i calomnia....................................................................................218
Seciunea 1. Probleme privind competena Curii.....................................219 Seciunea 2. Raporturile dintre demnitate i libertatea de exprimare.......222 Seciunea 3. Efectele deciziei Curii Constituionale................................232 Secuinea 4. Curtea i contrazice propria jurispruden n materie..........234

Capitolul 7. Mic ghid de sesizare a Curii Constituionale......236

Seciunea 1. Coordonarea sesizrii Curii Constituionale cu controlul de convenionalitate.......................................................................................236 Seciunea 2. Motivarea neconstituionalitii............................................240 Titlul III. Probleme generate de proiectul de revizuire a Constituiei253

Capitolul 1. Logica electoral a Proiectului de lege de revizuire a Constituiei...................................................................................253 Capitolul 2. Capcana unei decizii ntemeiate despre Decizia C.C. privind revizuirea Constituiei..........................................257 Capitolul 3. Neconstituionalitatea procedurii de iniiere a revizuirii Constituiei despre Decizia C.C. nr. 799, din 17 iunie 2011, referitoare la proiectul legii de revizuire a Constituiei Romniei......................................................................................264 Capitolul 4. Revizuirea i bicamerismul...................................271 Capitolul 5. Reorganizarea administrativ a Romniei o diversiune reuit........................................................................288
4

Seciunea1. Definirea constituional a autonomiei locale ntr-un stat unitar descentralizat.............................................................................................289 Seciunea 2. Instituirea autonomiei locale................................................291 Seciunea 3. Garaniile instituionale ale liberei administrri...................291 Seciunea 4. Mijloacele liberei administrri..............................................292 Seciunea 5. Domeniul liberei administrri...............................................296 Seciunea 6. Limitele autonomiei locale: aprarea caracterului unitar al statului.......................................................................................................298 Seciunea 7. Controlul respectrii sferelor de competene ntr-un stat unitar descentralizat n care comunitile locale sunt autonome administrativ...301 Seciunea 8. Protecia persoanelor prin separaia vertical a puterilor.....302 Seciunea 9. Cum ar trebui revizuit Constituia pentru ca autonomia local n cadrul unui stat descentralizat s devin realitate.................................303 Titlul IV. Alte disfuncionaliti sistemice.........................................309

Capitolul 5. Utilizarea abuziv a conceptului de cetenie n Constituie....................................................................................309 Capitolul 2. nelegerea greit a principiului neretroactivitii legii................................................................................................316
Seciunea 1. Probleme generate de nereatroactivatea legii ......................316 Seciunea 2. Principiul retroactivitii legii penale sau contravenionale mai favorabile...................................................................................................316

Introducere

Titlul I. Cauze generale ale disfuncionalitii sistemului constituional Capitolul 1. Despre cauzele i posibilele soluii ale impasul sistemului constituional romnesc
Cauzele disfuncionalitilor unui sistem constituional pot fi interne normele constituionale nu sunt clare i sunt slab coordonate ntr-un sistem i externe un sistem social, mai ales politic, inadecvat genului de normare ales. Sistemul nostru constituional le ncearc pe amndou. Eu cred, i voi afirma aceasta de la nceput, c de fapt cauzele lipsei de funcionalitate a sistemului constituional nu sunt situate n primul rnd la nivelul sistemului normativ, ci la nivelul impulsului politic i social care alimenteaz acest sistem. Sistemul normativ este ca un aparat electric: foarte frumos organizat pentru a funciona, dar care dac nu este alimentat sau dac sursa de alimentare nu este apropriat, nu va funciona sau se va defecta. Dac alimentez un astfel de aparat, construit pentru a funciona la tensiune de 220 de voli, la 380, atunci se arde. Soluia ar fi, n modelul de logic adoptat de cei care vd doar cauzele interne ale disfuncionalitilor sistemice, s cumprm un aparat mai performant. Eu cred c ar trebui schimbat sursa de alimentare. Schimbarea instituiilor juridice constituionale n acest moment nu ar conduce dup prerea mea la o mbuntire consistent a funcionrii sistemului. De aceea m voi ocupa n aceast prim parte a lucrrii exclusiv de cauzele externe ale disfunciilor sistemului constituional romnesc, dei neleg foarte bine c unele probleme sistemice provin din sau sunt amplificate de defectele tehnicii normative utilizate la nivel constituional. Putem determina mai multe cauze externe ale impasului n care se afl sistemul constituional. Prima este generalizarea idei c rspunsul la o problem structural trebuie s fie cu necesitate schimbarea legilor, cea de a doua este nestructurarea real a sistemului de partide, a treia este nelegerea trunchiat a democraiei, iar cea din urm este dezinstituionalizarea funciilor publice.

Seciunea 1. Generalizarea ideii c rspunsul la o problem structural trebuie s fie cu necesitate schimbarea legilor Presupoziia dominant n Romnia de astzi este c atunci cnd un sistem social nu funcioneaz de vin este legea care reglementeaz funcionarea sistemului i c deci aceasta este cea care trebuie schimbat pentru a-l funcionaliza. Atitudinea aceasta a creat un fel de sport normativ: toat lumea cere schimbarea legilor n fiecare zi, iar cei abilitai s normeze o fac cu o rapiditate i cu o lips de coeren uimitoare, de parc ar schimba nu osatura sistemului social, ci osetele murdare. Legile nu par niciodat s fie destule i, n orice caz, nu par bune dect pn cnd sunt puse n vigoare. Din cauza acestei inflaii normative am ajuns s nu mai nelegem nimic din sistemul juridic, iar previzibilitatea legilor, att de drag Curii Europene a Drepturilor Omului, a devenit un deziderat imposibil de atins n Romnia, cci nimeni nu mai tie ce se ateapt legiuitorii s facem noi, subiecii de drept, cei pentru care legea dispune. nclcarea legii, chiar de ctre organele statului, care nu mai tiu ce legi aplic - att de mare i de neclar le este noianul - a devenit un fapt att de obinuit nct nimeni nu se mai mir. Poate doar Curtea de la Strasbourg, care ne condamn pentru schimbarea prea deas a legilor sau pentru inconsistena lor. Reacia la o problem structural nu poate fi dect structural. n domeniul economic acest lucru este foarte bine neles. Dac economia intr n criz, atunci nu ne gndim s schimbm economitii, ci s restabilim echilibrele macroeconomice. n domeniul juridic acest adevr simplu nu pare s fie neles. Dac sistemul juridic intr n criz, reacia nu pare a fi restabilirea echilibrelor macrojuridice, ci schimbarea unor legi de amnunt i nlocuirea oamenilor care asigur funcionarea sistemului. Reacia pare mai degrab destructurarea dect restructurarea. Sub aparena crerii unor noi structuri juridice se ascunde o reacie haotic de crpire a vechiului cadru, cruia i se mai adaug trei scnduri i cteva cuie. Restructurarea juridic este mimat1. ntrebarea care mi pare fundamental este de ce avem astfel de reacii n domeniul dreptului. De ce n domeniul economic suntem capabili de reacii macrostructurale, iar n drept ne orientm automat ctre rspunsuri
1

O parte din textul care urmeaz a fost publicat sub titlul Mimarea restructurrii juridice n Pandectele romne nr. 8/2011, p.

microstructurale, dac nu ctre destructurri mascate n reacii de refacere a structurii? Ce nu nelegem corect n cazul structurilor juridice, dei ele nu ar trebui tratate diferit de structurile economice? n alte epoci reacia juridic structural era de la sine neleas. Codificrile secolelor trecute au fost astfel de reacii. La fel, unificarea cutumelor n common law. Sistemul normativ al Uniunii Europene ncearc aceeai reacie structural prin intermediul codificrii, dei procesul pare mult mai complicat dect cel de la nivelul statelor, avnd n vedere suveranitatea acestora. i sistemul nostru normativ pare s se doreasc a fi restructurat n acest mod prin introducerea unor noi coduri. Dar, chiar n acest caz, reacia structural nu pare real, cci instituiile noilor coduri nu sunt coordonate n mod real cu o restructurare a instituiilor chemate s aplice aceste noi coduri, iar filosofia care le fundamenteaz pare mai degrab absent sau cel mult eclectic2. Pentru a rspunde la ntrebrile de mai sus, cred c trebuie s vedem ce nseamn o structur juridic i ce semnificaie are o reacie structural la o problem structural a sistemului juridic. 1. Caracterele unei structuri juridice Sistemul juridic este un sistem ierarhizat. O astfel de ierarhizare a sistemului, dac este s admitem ca adevrat teoria normativist, este bazat pe un caracter aparte: autoproducerea sistemului. Sistemul juridic regleaz el nsui producerea sa, n sensul c validitatea introducerii unei norme n sistem este bazat doar pe o alt norm a sistemului, ierarhic superioar. Sistemul juridic pare deci un sistem nchis. Totui, teoria normativist a ierarhiei surselor dreptului este o teorie ce vizeaz doar analiza normativ a unui sistem normativ. Ea este doar una dintre grilele de analiz posibile, una de multe ori greit neleas n sistemul nostru doctrinar. Ea evacueaz consideraiile extrajuridice din analiza dreptului, nu din dreptul nsui. Acesta trebuie s fie legat de celelalte subsisteme sociale. Altfel risc s reglementeze neantul. Or, dac privim dreptul din punctul de vedere al legturilor sale cu alte domenii ale vieii sociale, el trebuie s fie privit ca un sistem deschis. Cred c reacia greit n nelegerea structurrii sau restructurrii sistemului nostru juridic vine din confuzia dintre cele dou ipostaze ale sistemului. Sistemul este tratat ca unul nchis cnd ar trebui s fie tratat ca unul deschis, i invers. De exemplu, cnd construim un concept juridic pornim de la un dat
2

Pentru o analiz a ezitrilor filosofice ale noului Cod penal, vezi Mdlina-Cristina Putinei, Noul Cod penal: politica penal ntre liberalism, comunitarism i lipsa de filosofie, P.R. nr. 2/2011, p. 83-92.

extrajuridic. Dar, pentru a obine un astfel de concept, trebuie ca datul extrajuridic, care reprezint intrarea ntr-un sistem deschis, s fie reorganizat n aa fel nct s se juridicizeze3, adic s devin un sistem nchis, care nu ine cont dect de ceea ce este juridic, pentru ca apoi s se redeschid ctre celelalte subsisteme sociale, pentru a oferi o finalitate extrajuridic. n grila de analiz tipic practicii i chiar doctrinei noastre juridice, fie sistemul conceptelor juridice nu se nchide, conceptele rmnnd extrajuridice, i fiind folosite fr necesara remaniere juridic, fie nu se mai deschide ctre subsistemele sociale, rmnnd un sistem nchis, care ofer doar o finalitate juridic, atunci cnd ar trebui s ofere una extrajuridic. De exemplu, C.C. construiete conceptul de securitate naional pornind de la consideraii economico-sociale4, fr s nchid sistemul conceptual pentru a obine un sens juridic al noiunii constituionale. Astfel ea poate introduce n cadrul conceptului practic orice, cci el rmne deschis. Pe de alt parte, atunci cnd sistemul conceptual juridic ar trebui s se deschid pentru a obine o finalitate extrajuridic, el este analizat ca un sistem nchis. Astfel, aceeai Curte nu pare deloc interesat de finalitatea extrajuridic, social, a utilizrii de ctre guvern a conceptului de securitate naional pentru a justifica orice aciune care tinde s restrng exerciiul unor drepturi. Structura conceptual a sistemului juridic este n acelai timp deschis i nchis. Ea este alimentat de teze extrajuridice, fiind astfel un sistem deschis, se nchide n ea nsi pentru a obine o transfigurare juridic a extrajuridicului, care se constituie ntr-o antitez a acestuia, constrngnd datul s se limiteze pentru a deveni coerent din punct de vedere juridic, pentru ca apoi s se redeschid ctre un nou dat extrajuridic, o sintez social a ceea ce sistemul juridic proceseaz pentru a obine o finalitate extrajuridic. Deschiderea sistemului conceptelor juridice, necesar pentru a admite intrrile n sistem, nu trebuie confundat cu o dominare a sistemului de ctre datul extrajuridic. Acest dat iniial intr n sistem doar pentru a fi restructurat de acesta. Finalitatea extrajuridic, adic noul dat ce se vrea obinut, este cel care reprezint motorul ce alimenteaz funcionarea sistemului. Catalizatorul este finalitatea, nu realitatea social existent. n cazul actualelor recodificri ale sistemului juridic din Romnia, aceast finalitate, care ar trebui s catalizeze funcionarea sistemului, nu este detectabil. Ce vor de fapt s obin guvernanii introducnd noile coduri? Singurul lucru clar este c vor s le schimbe pe cele vechi.
3 4

Vezi Dan Claudiu Dnior, Juridicizarea conceptelor, Dreptul nr. 3/2011. Decizia nr. 872 din 25 iunie 2010, Decizia nr. 873 din 25 iunie 2010, Decizia nr. 874 din 25 iunie 2010, M. Of. nr. 433 din 28 iunie 2010, Not Mdlina-Cristina Putinei, RRDJ nr. 2/2010, p. 103-107, Not Mirela Alexandra Popescu, RRDJ nr. 2/2010, p. 107-109, Not AdrianaFlorina Bloiu, RRDJ nr. 2/2010, p. 110-113.

Finalitatea extrajuridic a recodificrii nu este deloc clar. Adic, ce finalitate nu are sistemul actual i are noul sistem de coduri? Eu nu am neles. n afara unor reconfigurri de microstructur, la nivelul unor instituii juridice, eu nu vd nici o restructurare real a finalitii sistemului. Deci catalizatorul restructurrii pare a fi situat la nivelul tezei, n grila dialectic de mai sus, iar sinteza nu este vizibil, ceea ce are ca efect faptul c antiteza juridic, adic modul de configurare a procesului de juridicizare, de constrngere a intrrilor n sistem n vederea crerii unui nou dat social, s nu fie coerent. Greeala provine din nelegerea structurii juridice ca fiind una care reacioneaz la faptele prezente, nu la faptele viitoare. Sistemul conceptual utilizat n analiz este dominat de realitatea factual ce trebuie schimbat, nu de noua realitate care ar trebui configurat avnd n vedere o nou finalitate. De fapt, o structur juridic este o structur normativ, n sensul c niciodat ea nu este dominat de faptele actuale, ci de o finalitate, adic de faptele sociale pe care vrea s le obin n viitor. Ea este deci o structur proiectiv, nu descriptiv. Acest lucru nseamn c structura juridic nu trebuie s reacioneze, ci s proiecteze. n cazul restructurrii sistemului normativ romnesc actual, acest lucru nu pare s fie neles n mod corespunztor. Legiuitorul nostru pare doar s reacioneze, fiind incapabil s proiecteze. Aciunile de restructurare a sistemului juridic au un aspect pompieristic. Legiuitorul stinge focul, fr s fie capabil s construiasc un sistem de prevenire a incendiilor. Instituia juridic este o totalitate ierarhizat a crei cheie este furnizat de finalitatea instituiei i de gradul de proximitate al mijloacelor fa de scop, mijloacele cele mai ndeprtate fiind subordonate mijloacelor celor mai apropiate i aa mai departe5. Astfel, ntr-o structur normativ nu este vorba doar de subordonarea normelor, ci i de adecvarea mijloacelor fa de scopuri i de ierarhizarea acestor mijloace de realizare a finalitii structurii. O structur juridic nu este doar o structur normativ. Ea presupune un sistem de instituii care asigur formarea i aplicarea dreptului. Aceste instituii trebuie configurate corespunztor finalitii sistemului, adic ieirilor din sistem, nu intrrilor n acesta. Pe de alt parte, ele trebuie s asigure o funcionare coerent a modului de procesare intern a sistemului, prin adecvarea mijloacelor n raport cu scopurile i prin construirea unei ierarhii a acestor mijloace. Acest lucru nu este neles prea bine n sistemul nostru instituional actual. Restructurarea instituiilor normative ale sistemului juridic nu este corelat aproape niciodat cu restructurarea instituiilor care asigur formarea i aplicarea acestui sistem normativ. De exemplu, dac finalitatea
5

J. Dabin, Thori gnrale du droit,1re dition, Bruylant, Bruxelles, 1944, p. 61.

dorit este eficientizarea produciei normative, reacia este acum eliminarea unei Camere a Parlamentului6, schimbarea modului de alegere a parlamentarilor i a numrului acestora. Mai mult, se vehiculeaz obsesiv ideea schimbrii clasei politice, nlocuirea ei cu o alta, probabil venit de pe Marte. Aparent, reacia structural are n vedere finalitatea artat. De fapt, ea este o reacie la lipsa de eficien a Parlamentului actual. Greeala este una tipic. Mai nti, nu este definit aceast eficien a sistemului de producere a normelor. Ideea celor mai muli este c Parlamentul nu produce suficient de rapid normele. Or, de fapt, ar trebui s ne raportm la faptul c normele prea des schimbate afecteaz securitatea juridic a persoanelor. Nu normele multe sunt finalitatea ce ar trebui dorit, ci normele rare7 i bune, cci finalitatea sistemului este protecia persoanei, nu normarea n sine. Mai apoi, se postuleaz c parlamentarii sunt incapabili. Reacia structural pare coerent: i nlocuim cu unii mai capabili. Cum? De unde i gsim? Din acest punct de vedere tcerea este deplin. De fapt, parlamentarul este tratat ca o persoan, nu ca o instituie8. Dac l privim ca pe o instituie, atunci reacia structural ar trebui s fie crearea unui sistem al acestei instituii care s i asigure o funcionare corespunztoare. De exemplu, prin formarea unei structuri de consiliere de specialitate a fiecrui parlamentar. Sub masca restructurrii, se ascunde de fapt o destructurare. Parlamentul este amputat, clasa politic este distrus i refcut dup reguli pe care nu cred c cineva este capabil s le arate, sistemul juridic trebuie diversificat, crescut exponenial, adic destructurat pentru beneficiarii lui, care nu l mai pot urmri i nelege. Destructurarea prin amputare este deci dublat de o destructurare prin nmulire necontrolat. Este ca i cum pentru a restructura sistemul membrelor unui om ar trebui s i tai un picior i s i adaugi cinci mini. Acelai proces este pus n funciune atunci cnd este vorba de instituiile care aplic regulile juridice. De exemplu, dac finalitatea dorit este lupta contra corupiei, reacia structural actual este atacarea judectorilor pentru c ar fi incompeteni i corupi, restrngerea independenei acestora, cci se prezum c ei acioneaz arbitrar sub protecia acesteia, crearea mai multor parchete specializate i subordonarea ierarhic mai accentuat a procurorilor, pentru eliminarea posibilitii de aciune arbitrar a acestora etc. De fapt, aceast reacie nu este structural. Ea privete oamenii, nu structurile. Ca i n cazul clasei politice, ne-ar trebui, n aceast optic, un nou
6 7

Proiectul de lege de revizuire a Constituiei din 2011. Claude Courvoisier, Idealul legii rare, RDP nr. 4/2003. 8 Dan Claudiu Dnior, O disput ntre doi clasici: Tudor Drganu i Antonie Iorgovan despre bicamerism, RDP nr. 3/2010, p. 13-27.

corp de magistrai. De unde i gsim nu se spune. Apoi, reacia aparent structural este destructurant. Sistemul judiciar are ca fundament structural independena. Restrngerea acesteia nu este o restructurare, cci nu este detectabil niciun alt principiu de organizare a sistemului judiciar. De fapt, ceea ce se urmrete, de exemplu prin introducerea n proiectul de revizuire a Constituiei a unei configuraii a C.S.M., n care judectorii devin minoritari n raport cu procurorii, subordonai ministrului justiiei i ierarhic n interiorul sistemului, i cu reprezentanii societii civile, numii politic, este o distrugere a principiului nsui de structurare a sistemului judiciar. O amputare, deci. n ceea ce privete parchetul, el a suferit un proces de multiplicare incoerent. Mai multe parchete, care mpart neclar competenele, care au sisteme de subordonare incoerente i care sunt politic controlate. Ca i n cazul normelor, multiplicarea structurilor nu este o reacie structurant, ci destructurant, cci pentru subiecii de drept funcionarea structurilor devine greu de neles, ei fiind incapabili s le mai utilizeze n scopul aprrii drepturilor i libertilor lor. O destructurare prin multiplicare. Reacia structural normal pentru a lupta contra corupiei ar fi fost ntrirea independenei justiiei, introducerea real a procurorilor n sistemul judiciar, prin acordarea calitii de magistrat, ceea ce nseamn eliminarea subordonrii ierarhice i a subordonrii fa de un organ executiv, i asigurarea coerenei mijloacelor de aciune a acestora, prin eliminarea dualismelor instituionale i prin subordonarea organelor de anchet penal din cadrul poliiei fa de procuror, nu fa de un ministru. Structurile juridice sunt greit nelese pentru c ele sunt concepute ca fiind reactive, dominate de fapte, nu ca fiind proiective, subordonate unei finaliti, pentru c sunt nelese ca fiind nchise, cnd ar trebui s fie concepute ca deschise, i invers, i pentru c adecvarea i ierarhizarea mijloacelor de aciune organic n raport cu finalitatea proiectat normativ, adic modul de construire a structurilor instituionale, nu sunt corelate structural cu instituiile normative, reacia normativ fiind utilizat atunci cnd ar trebui utilizat cea organic, iar cea organic atunci cnd ar trebui utilizat cea normativ. 2. Principiile unei reacii structurale la problemele structurale a. Restructurarea trebuie s priveasc echilibrele macrojuridice Ca i n economie, n drept orice restructurare a sistemului presupune restabilirea echilibrelor macrojuridice. Ce sens au ns aceste echilibre? Primul aspect ce trebuie avut n vedere este c un astfel de echilibru privete sistemul juridic n ansamblu i nu o instituie juridic sau alta. Este deci vorba de o

restructurare care are ca scop mai buna asigurare a unuia dintre caracterele sistemice ale dreptului: claritatea, coerena, consistena sau completitudinea9. Orice reacie de presupus restructurare care nu are ca finalitate unul dintre aceste aspecte sistemice nu este o restructurare real. Al doilea aspect ce trebuie avut n vedere este c restructurarea sistemului juridic presupune restabilirea unor echilibre. Ceea ce nseamn c trebuie s existe un dezechilibru i c mijloacele de aciune alese sunt adecvate reechilibrrii sistemului. Dac nu exist un dezechilibru, atunci reacia de restructurare nu este necesar. De exemplu, validitatea introducerii n sistemul juridic a unei legi interpretative este condiionat de existena unui conflict de interpretri n jurispruden10. Dac mijloacele alese pentru corectarea unui dezechilibru nu sunt adecvate scopului propus, atunci restructurarea este disproporionat. b. Restructurarea juridic trebuie s fie proiectiv Caracterul proiectiv al unei restructurri presupune mai nti de toate ca ea s nu fie o reacie pur i simpl la disfuncionalitile, mai mult sau mai puin probate, ale sistemului social sau normativ existent, ci un proiect necesar pentru o nou realitate social, subordonat realizrii unui scop social bazat pe alte principii filosofice, ideologice, economice sau sociale. Prima condiie este ca datul social existent s trebuiasc s fie schimbat. Deci trebuie ca el s nu fie satisfctor n raport cu finalitatea ultim a societii: n cazul unei democraii liberale, protecia persoanelor. O restructurare a sistemului fr probarea acestei inadecvri a vechiului sistem cu scopul social este doar o schimbare de dragul schimbrii: postularea reformei permanente ca o necesitate n sine un alt fel de totalitarism11. Determinarea finalitii este esenial. Iar aceast determinare, pentru a fi
9

Dan Claudiu Dnior, Ion Dogaru, Gheorghe Dnior, Teoria general a dreptului, ed. a 2-a, C. H. Beck 2008, p. 38-41. 10 Tribunalul Ilfov, Jurnalul nr. 119 din 2 februarie 1912, Dreptul nr. 12 din 12 februarie 1912, p. 93 : Considernd c, pentru a fi o lege ntr-adevr interpretativ trebuie ca ea s rezolve dificulti de interpretare, care s aib un caracter serios; c, asemenea legi intervin mai cu seam n cazuri cnd exist contrarietate de hotrri n interpretarea legilor, pentru a pune capt variaiunilor de jurispruden; c, prin urmare, nu este destul ca o lege s aib form interpretativ ca s fie n realitate interpretativ; (...) c, n spe, fiind o lege aplicabil la un contract unic, n privina cruia nu a fost pn acum rezolvat de justiie nici o chestiune juridic, nu se poate zice c s-au ivit dificulti de interpretare, care s fi pus n poziie pe legiuitor a clarifica sensul legei; (...) legea din 18 Decembrie 1911 nu este n realitate interpretativ. Vezi i Tribunalul comercial Ilvof, Sentina nr. 623 din 7 mai 1912, Curierul Judiciar nr. 40 din 27 mai 1912, p. 472. 11 Jean-Pierre Le Goff, La dmocratie post totalitaire, La Dcouverte, Paris, 2002.

valid, trebuie s creeze un consens procedural, adic s transgreseze particularismul tuturor doctrinelor morale sau comprehensive prezente n societatea dat i s utilizeze mijloace de transpunere n practic neutre din punct de vedere ideologic. Lipsa finalitii noi sau lipsa neutralitii acesteia ori a mijloacelor de realizare face ca restructurarea s nu fie real. c. Restructurarea juridic trebuie s fie considerat un sistem nchis n ceea ce privete mijloacele juridice de aciune Ca s nelegem mai bine aceast idee s lum un exemplu: analiza fcut de C.C. n ceea ce privete reducerile drepturilor salariale. Ea se bazeaz pe ideea c securitatea naional, cauz invocat de Guvern n temeiul art. 53C, cuprinde securitatea economic i c aceasta presupune ca executivul s poat echilibra bugetul prin reducerea cheltuielilor, deci prin reducerea salariilor. Curtea analizeaz conceptul de securitate naional utiliznd considerente economice. Deci ea consider conceptul din punctul de vedere al unui sistem deschis. Or, ceea ce trebuia s fac este s ia n considerare cauza economic a msurilor guvernamentale: criza economic mondial, dar apoi s analizeze restrngerea exerciiului unor drepturi din punct de vedere juridic, adic n cadrul unui sistem nchis. Ea face ns alegeri economice, considernd c Guvernul trebuie s ia o anumit msur economic. Analiza juridic a problemei presupunea admiterea crizei ca o cauz extrajuridic, dar analiza constituionalitii restrngerii n cadrul sistemului juridic, adic bazndu-se doar pe consideraii juridice, deci ntr-un sistem care se nchide n el nsui i i regleaz singur producerea. Deci ar fi trebuit s defineasc securitatea naional din punct de vedere juridic, avnd n vedere finalitatea ei: protecia juridic adecvat a drepturilor i libertilor persoanei. Apoi s analizeze dac legiuitorul invoca aceast cauz pentru a proteja un alt drept sau libertate fundamental a persoanelor, dac msura era necesar ntr-o societate democratic, proporional cu scopul urmrit etc., aa cum o oblig art. 53C. Pentru c nu a fcut analiza din punctul de vedere al autoproducerii sistemului juridic, oricine o poate acuza de partizanat: de ce Guvernul, care invoca ineficiena colectrii impozitelor constatat de F.M.I. i U.E., nu a ales msura eficientizrii colectrii veniturilor la buget? Ceea ce import din punctul de vedere al acestui studiu este c analiza constituionalitii unei norme trebuie s fie doar juridic, fr a opera analize economice sau de alt natur extrajuridic, adic o analiz a restructurrii sistemului normativ n cadrul unui sistem nchis, opac la consideraiile extrajuridice. Cauzele extrajuridice sunt teza, antiteza juridic trebuie ns construit n raport de finalitatea msurii, aa cum bine dispune art. 53C, iar

analiza acestei noi realiti normative, care tinde s schimbe realitatea social existent, trebuie s fie juridic, deci n cadrul unui sistem autoproductiv. d. Restructurarea juridic trebuie considerat un sistem deschis n ceea ce privete stabilirea finalitilor Stabilirea finalitilor noului sistem normativ trebuie s fie bazat pe o redeschidere a sistemului. Dac analiza msurilor n ceea ce privete necesitatea i proporionalitatea acestora trebuie s fie fcut n cadrul unui sistem nchis n propria juridicitate, stabilirea scopurilor n raport cu care se face aceast reorganizare trebuie s fie fcut metajuridic. Ceea ce import din punct de vedere juridic n aceast determinare metajuridic este neutralitatea procedurii de alegere a scopurilor. Deci, n exemplul de mai sus, C.C. ar fi trebuit s analizeze doar condiia neutralitii, adic s decid dac guvernaii, care aveau mai multe posibiliti de aciune n vederea atingerii scopului propus, au ales una dintre ele dup o procedur clar i neutr din punct de vedere ideologic, determinarea n concret a scopurilor nefiind de competena ei. e. Restructurarea juridic trebuie s asigure adecvarea mijloacelor de aciune organic cu principiul ordonator al sistemului normativ O restructurarea a sistemului normativ care nu determin mijloacele organice de aciune n vederea transpunerii practice a sistemului normativ este doar o mimare a restructurrii. De exemplu, punerea n vigoare a noului Cod civil fr restructurarea sistemului organelor judiciare n mod adecvat n raport cu noile instituii juridice este nu doar ineficient, ci i periculoas. Aceast restructurare organic trebuie s fie fcut n aa fel nct principiul ordonator nou, care d seama de validitatea noului sistem normativ, s poat fi eficient, ceea ce presupune c restructurarea juridic trebuie s asigure adecvarea mijloacelor organice de aciune cu finalitatea metajuridic a sistemului i s asigure ierarhizarea acestor mijloace de aciune. 3. Mimarea restructurrii juridice la nivel constituional n Romnia Romnia cere restructurarea. Cererea mbrac forma unei reforme permanente. n toat aceast frenezie normativ, Constituia prea stabil. Prima dat s-a motivat c trebuie schimbat pentru c altfel nu putem intra n Europa. Nu cred c era necesar o revizuire pentru a obine intergarea

european12. La cinci ani de la aceast prim revizuire, s-a spus, de ctre o comisie prezidenial13, c ar trebui revizuit nc odat. Motivul ar fi fost funcionarea defectuoas a sistemului. Coabitarea ntre un guvern bazat pe un partid i un preedinte sprijinit de un alt partid i fcea pe romni s cread c sistemul chiar nu funcioneaz. Cu cteva luni n urm, Preedintele Romniei iniia revizuirea Constituiei. Proiectul nu are mari legturi cu raportul Comisiei de acum civa ani. Motivul este de asememea lipsa de eficien a sistemului, dar de data aceasta inta nu mai este guvernul, ci parlamentul, care, fiind bicameral, ngreuneaz legiferarea, adic reforma permanent. Pentru a acredita clar ideea unicamerismului, Preedintele a organizat un referendum prin care populaia a mbiat frenetic ideea. Problema este dac aceste restructurri ale sistemului constituional, realizate sau doar proiectate, respect principiile restructurrii enunate mai sus. Restructurrile sistemului constituional trebuie s priveasc echilibrele macrojuridice. Desigur, cnd este vorba de revizuirea Constituiei acest caracter pare ndeplinit a priori, cci este vorba de modificarea cadrului general de producere a sistemului juridic. Raportat la sistemul juridic n ansamblu, caracterul macrojuridic al restructurrii constituionale este ntr-adevr evident. Dar nu ar trebui ca raportarea s se fac la constituia nsi ca sistem? Eu cred c da. Iar acest lucru nseamn c restructurarea trebuie s inteasc refacerea unui dezechilibru constituional real i relevant. Pn acum, revizuirea Constituiei Romniei nu a ndeplinit prima condiie. Cnd am procedat la revizuire n 2003 am avut n vedere integrarea european i euro-atlantic. Nu exista ns nici o contradicie real ntre Constituia Romniei i aceast integrare. Ea era perfect posibil i fr revizuire. Unele aspecte ale revizuirii au privit introducerea unor noi drepturi fundamentale, cum ar fi libertatea economic. Dar aceasta era uor derivabil prin interpretare din dispoziiile constituionale existente. Deci revizuirea nu era cu adevrat necesar. Introducerea egalitii de anse ntre femei i brbai nu rspundea niciunei cerine sistemice reale. Pentru c, n primul rnd, Constituia fusese deja interpretat de Curtea Constituional n sensul c egalitatea
12

D. C. Dnior, Lutopie constitutionnalis : commentaires en marge de la rvision de lart. 1 alin. 3 de la Constitution roumaine, n Utopies : Entre droit et politique. Etudes en hommage Claude Courvoisier, Textes rassembls par Patrick Charlot, Editions Universitaires de Dijon, 2005, p. 271-292 ; D. C. Dnior, Despre posibilele consecine ale constituionalizrii tradiiilor democratice ale poporului romn i idealurilor Revoluiei din 1989, Revista de Drept Public nr. 1/2007. 13 Raportul Comisiei Prezideniale de Analiz a Regimului Politic i Constituional din Romnia, subintitulat Pentru consolidarea statului de drept este disponibil pe site-ul Preediniei Romniei.

nseamn drept la diferen, ceea ce ar fi atras oricum dup sine judecarea caracterului relevant al diferenei de situaie ntre brbai i femei i admiterea discriminrilor pozitive, i, n al doilea rnd, pentru c problema egalitii de anse garantat femeilor nu fusese ridicat practic de ctre nimeni, cum nu a fost nici de atunci, spre deosebire de sistemul francez, care a provocat reacia mimetic, n care legiuitorul ncercase fr succes, datorit politicii jurisprudeniale a Consiliului constituional, s introduc o discriminare pozitiv a femeilor n domeniul electoral. Revizuirea Constituiei sub acest aspect nu era deci relevant. n ceea ce privete echilibrele instituionale, s-a reconfigurat bicamerismul, dar revizuirea a dus la un sistem mai puin coerent dect nainte, ceea ce fcut corpul electoral s dezavueze sistemul, rspunsul acestuia la referendumul din 2009 fiind clar. Introducerea unor instituii noi, cum ar fi moiunea sipl, care nu are practic nici o configuraie juridic real, nu a dus la nici un rezultat. Introducerea competenei C.C. de soluinare a conflictelor de natur constituional dintre autoritile publice a dus mai degrab la politizarea Curii dect la eliminarea disfuncionalitilor sistemice. i exemplele ar putea continua. Restructurarea constituional din 2003 nu au avut ca finalitate corectarea disfuncionalitilor sistemice i de aceea nu a fost o restructurare real. Motivul este c fie nu a existat un dezechilibru constituional real, fie mijloacele alese pentru coreactarea unuia real nu au fost adecvate scopului propus. Revizuirea vizat de Raportul Comisiei prezideniale amintit mai sus pornea de la o alt presupus disfunionalitate conjunctural: coabitarea. Dar aceasta nu este o disfuncionalitate generat de sistemul normativ, ci de persoanele care ocupau funciile de Preedinte i de prim-ministru. Dovada este uor de gsit: proiectul de lege de revizuire iniiat de acelai Preedinte n 2011 nu mai are n vedere corectarea acestui presupus dezechilibru dect n mod tangenial. Ct privete Proiectul de lege de revizuire, acesta gsete central un alt presupus dezechilibru: ngreunarea legiferrii datorit organizrii bicamerale a Parlamentului. Cum vom arta ntr-un studiu distinct din acest volum, acest mod de a nelege problema este greit. Legile nu trebuie s fie dese, ci rare i bune, iar presupusa lips de eficien a legislativului este de fapt o garanie a libertii persoanelor, pentru c garanteaz sigurana lor juridic. Caracterul proiectiv al unei restructurri juridice constituionale nu a fost nici el clar niciodat n cei 20 de ani de la adoptarea Constituiei. n 2003 poate fi extras o direcie liberal din temele revizuirii, dar aceasta nu este deloc transpus coerent din punct de vedere normativ. Filosofia care ar trebui s stea la baza propunerilor mai noi de revizuire este inexistent. Nu se poate discerne

nici un proiect clar de societate care ar necesita un tip i nu altul de amenajare constituional. Iar n ceea ce privete transcenderea idelogiilor particulare printr-o procedur de arbitraj ntre ele, n afar de recurgerea la corpul electoral, de altfel total nepregtit, putem spune c lipsete la rndul ei. Restructurarea constituional ar fi trebuit s asigure adecvarea mijloacelor de aciune organic cu principiul ordonator al sistemului normativ. Dar acest lucru nu s-a ntplat ntotdeauna pn acum. De exemplu, introducerea competenei C.C. de soluionare a conflictelor juridice de natur constituional nu este coordonat cu determinarea organelor competente s sesizeze Curtea, cci organele comunitilor teritoriale nu au aceast competen. Concluzia nu poate fi dect una: cum revizuirile produse sau preconizate nu respect principile restructurrii juridice, aceast restructurare a fost i este mimat la nivel constituional din motive conjuncturale. Ceea ce nseamn c disfuncionalitile sistemului constituional nu sunt cu adevrat rezolvate printr-o astfel de pretins restructurare, cci ea trateaz efectele, nu cauzele. Iar aceste cauze sunt situate la nivelul mentalitii colective, sunt deci extrajuridice. Seciunea 2. Sistemul de partide nu este structurat A doua cauz metajuridic a disfuncionalitii sistemului constituional este lipsa de structurare real a sistemului partizan. Se pare c sistemul partizan actual este unul care poate fi perceput uor ca un sistem cu un singur partid n cadrul cruia exist mai multe faciuni, cci partidele nu fac dect s se rzboiasc pe marginea unor probleme conjuncturale i aproape niciodat a unora fundamentale. Ceea ce frapeaz chiar de la prima vedere n cazul sistemului romnesc de partide este lipsa temelor de dezbatere. Toate par s fie conjuncturale, iar soluiile propuse pompieristice. Cauza nu trebuie cutat n doveditul gust al romnilor pentru scandaluri inconsistente i discuii televizate, care mi aduc aminte de conversaiile purtate de femeile satului copilriei mele pe buza anului, cu predilecie despre strigoi, chiar n pragul serii, ci n lipsa de ideologie a partidelor i n lipsa clivajelor sociale fundamentale care ar trebui s structureze sistemul de partide pentru a putea polariza electoratul. Apetitul pentru dezideologizarea partidelor este istoric explicabil. n 1989 electoratul nu era deloc pregtit pentru alte ideologii dect cea promovat de fostul partid comunist romn ca marxist i care, de fapt, nu avea nici o legtur cu Marx. Domnul Ion Iliescu i grupul pe care l coordona au neles imediat acest lucru. Consecina era logic: structura teritorial era mai important dect

ideologia, n condiiile n care electoratul nu avea nici pregtirea, nici apetitul pentru a o nelege pe aceasta din urm. Astfel a luat natere o formaiune revoluionar care urma structura statului i a partidului comunist. Aceasta se va transforma apoi n partidul care va domina Romnia ani buni i decisivi pentru noua i ezitanta democraie romneasc. Dup construirea structurilor F.S.N. ului ca structuri teritoriale ale puterii publice i pe criteriul locului de munc, prin Decretul-lege nr. 8 din 31 decembrie 1989, a fost interzis celorlalte partide s mai utilizeze acest ultim tip de ncadrare. Aceste partide au ncercat s rennoade tradiia partidelor romneti antebelice, dar au constatat c dezbaterea ideologic nu ajunge la electorat, c acesta este opac. Cum nu aveau structuri comparabile cu ale F.S.N., au trebuit s se alieze toate pentru a reui s ctige alegerile. Aceasta a dus la o atenuare a diferenelor ideologice dintre ele i la o guvernare de larg coaliie, care a fost perceput de populaie ca un ir lung de ezitri negociate. Ideologia fusese astfel condamnat. Momentul structurrii unui sistem de partide fusese ratat datorit conjuncturii care punea forma deasupra coninutului, pe motivul eficienei electorale. Ne-am trezit astfel cu un sistem de partide care imit clivajele14 occidentale i mprumut denumirile de acolo, dar care nu are suportul social necesar, cci acele clivaje nu au niciun sens n Romnia. Un astfel de sistem de partide nu are cum s dezbat ceva consistent, pentru c nu gsete acele teme romneti care ar putea polariza electoratul, iar acesta nu nelege miza temelor mprumutate din occident i care nu au sens la noi. Sistemul occidental de partide este structurat n jurul a patru falii sociale fundamentale, care au dus la o polarizare a opiniilor att de consistent i de radical nct aceste opinii s-au transformat n ideologii, iar confruntarea dintre ele s-a permanentizat. Aceste falii sunt rodul unor revoluii sociale succesive care au zguduit fundamentele societii. Este vorba de patru clivaje: proletari/posedani, stat/biseric, urban/rural i centru/periferie. Ideologiile partidelor occidentale, ca i denumirile lor, mprumutate de regul i la noi, urmeaz o logic a siturii de o parte sau de alta a acestor clivaje. n cazul partidelor romneti, nu exist o clarificare a poziiei lor pe aceste clivaje, ele tinznd s se situeze la centru, adic nici de o parte, nici de alta, ceea ce creeaz o ambiguitate care deruteaz electoratul i uniformizeaz oferta electoral.
14

Prin clivaj se nelege un conflict care reprezint o fractur social profund, distinct de conflictele conjuncturale legate de un eveniment, un conflict structural, care se instituionalizeaz, se solidific. Vezi D.-L. Seiler, Partis et familles politiques, P.U.F., Paris, 1980 ; D.-L. Seiler, Les partis politiques, Armand Colin, Paris, 2000; D.-L. Seiler, L'Actualit de l'approche des partis politiques en terme de clivages socio-politiques, n Les partis politiques. Quelles perspectives?, sous la direction de Dominique Andolfatto, Fabienne Greffet, Laurent Olivier, L'Harmattan, Paris, 2001.

Centrul nu exist n mod normal dect ca un compromis conjunctural, de regul pentru a construi o alian n vederea guvernrii, cnd nu poate exista o majoritate ideologic coerent. De regul partidele trebuie s se decid de ce parte a clivajului se situeaz. La noi acest centru s-a permanentizat datorit lipsei de orientare ideologic a partidelor i datorit necesitii, impus opoziiei, de a alia toate partidele pentru a putea nvinge partidul dominant. Lipsa ideologiei are iniial, cum am vzut, o explicaie conjunctural, dar motivul pentru care nu s-a reuit ideologizarea partidelor timp de 20 de ani este mai profund. El ine de lipsa de funcionalitate a clivajelor occidentale n Romnia. Ne vom apleca puin asupra acestei probleme. Primul clivaj este ntre proletari, adic cei care i ctig mijloacele de existen din vnzarea forei lor de munc, i posedanii mijloacelor de producie. Partidele care se situeaz de partea proletarilor sunt iniial denumite socialiste, iar cele care sunt situate de partea posedanilor sunt calificate generic la nceput ca liberale. Apariia socialismului care neag fundamentele democraiilor de tip occidental i a partidelor care l adopt ca ideologie, calificate drept comuniste, despre care s-a spus cu ndreptire c nu se mai situeaz la stnga, ci la Est, face ca partidele socialiste care rmn fidele valorilor democraiei liberale s se declare social-democrate. La noi exist n mod clar partide care se declar astfel. Situarea de partea posedanilor este posibil ntr-o democraie, ntr-o societate care depinde deci de votul universal, doar dac exist o clas care deine nu doar mijloacele de producie, ci i contiina c trebuie s acioneze spre binele public i care este capabil s creeze unei pri consistente a opiniei publice ataamentul fa de ideea c oamenii bogai fac averi nu doar pentru binele lor, ci i pentru binele celor care muncesc pentru ei. La noi au existat astfel de partide nc de la Revoluie. Dar clivajul care alimenteaz aceast polarizare fundamental a partidelor occidentale nu putea fi funcional n Romnia post-comunist i nu este funcional nici astzi. Astfel, n 1989 eram n mod cert toi proletari. Iar cei care au venit din strintate, unde plecaser forai de instaurarea comunismului, nu au avut nicio ans de a ctiga un electorat care nu putea nelege averea dect ca pe un furt. Cred c toat lumea i mai amintete reproul fundamental care le era fcut: nu mncaser, ca noi, salam cu soia! Nu putea fi vorba de partide de dreapta ntr-un asemenea climat social. La peste 20 de ani de la Revoluie acest clivaj nu este nc funcional, dei o clas posedant incipient exist. n primul rnd nefuncionalitatea vine din cultivarea mentalitii c averile mari nu pot fi fcute dect prin furt i c orice tip de conducere a celor bogai este o oligarhie. Oligarhii, mogulii, baronii sunt inta permanent a autoproclamailor salvatori ai naiunii i ai presei care i

urmeaz, orbit de nivelul audienei pe termen scurt. Partidele de dreapta trebuie s fac astfel un pilotaj periculos printre temele proletare, iar dezbaterea care ar trebui fcut cu privire la rolul clasei posedante n societate nu exist de teama recurent a acuzaiilor de instaurare a oligarhiei. Discursul de extrem stng a devenit n aceste condiii att de firesc n Romnia nct nu mai mir pe nimeni. Astfel, liderul unui partid care se declar de dreapta vorbea nonalant, n calitate de Prim Ministru, de impozitarea veniturilor de peste 9000 de RON cu 90%. Un astfel de discurs ar oca pn i pe cel mai nverunat comunist occidental. La noi pare firesc. n al doilea rnd, lipsa de funcionare a clivajului vine din cultivarea ideii c partidele care ar trebui s se poziioneze pe acest clivaj sunt toate oligarhice i a concluziei, logic necesar n conjunctura psihologic dat, c toate sunt rele. Ce ar trebui fcut? n aceast logic trunchiat, ar trebui ca rolul partidelor n democraie s scad. De altfel, aceasta este logica subsecvent discursului Preedintelui Romniei i al Comisiei pe care domnia sa a nfiinato i al crei raport a constituit pretextul iniial al acestui eseu. Pai importani n structurarea sistemului electoral, dovedii deja nefundamentai cum se cuvine, au fost fcui chiar de guvernul liberal, care era inta prim a propagandei antioligarhice, pornind de la aceast logic a democraiei care se teme de partide, dei nimeni nu a putut pn acum s o gndeasc n lipsa acestora. Un sistem de partide structurat pe primul clivaj nu pare deci posibil n Romnia, cel puin atta vreme ct clasa posedant este privit ca o aduntur de hoi care, cum se exprima o persoan care a ajuns la un moment dat n turul al doilea al alegerilor prezideniale, ar trebui executai pe stadion. Avem aadar, la nivelul denumirilor i al declaraiilor, partide care ideologic s-ar situa pe poziia proletarilor i partide care s-ar situa pe poziia posedanilor mijloacelor de producie, dar nu am reuit s construim mentalitatea necesar existenei acestor ultime partide. Educaia lipsete. De vin este sistemul nvmntului public, care mimeaz studierea economiei politice sau a politicii economice, ca a i filosofiei, nemaivorbind de drept, care lipsete cu totul din programa educaiei obligatorii, i partidele nsele, care nu sunt capabile s fac o astfel de educare a electoratului, dei aceasta ar trebui s fie una dintre funciile lor fundamentale. Impulsul primit de sistemul constituional dinspre acest prim mod de structurare a sistemului politic este deci nefuncional. De vin nu este ns Constituia, ci educaia. Cel de al doilea clivaj occidental, care structureaz acolo sistemul de partide, asigur polarizarea electoratului i d astfel un impuls consistent sistemului constituional, este cel ntre stat i biseric. Nu este vorba, cum cred unii, c unele partide sunt cretine i altele nu. Este vorba de admiterea rolului

politic al bisericii sau de negare a acestuia. Partidele cretin-democrate tind s admit c biserica are un rol politic, n timp ce cele laice consider c biserica trebuie separat de politic, c aceasta trebuie s se ocupe de salvarea sufletelor, de problemele lumeti ocupndu-se statul. Partidele laice nu sunt anticretine, ci doar se opun rolului politic pe care clerul l-a jucat att de decisiv o bun bucat de timp n Europa occidental. i aici partidele romneti au intrat ntr-un joc mimetic inconsistent. Partidele au nceput s se declare cretin democrate. Dar clivajul care s susin aceast pretins polarizare nu exist n Romnia. Biserica nu a avut la noi niciodat un rol politic suprastatal, precum Biserica catolic n occident. Nu exist, de aceea, nici un curent clerical, nici unul anticlerical. La noi biserica este privit de cei mai muli oameni ca un fel de instituie public a naiunii, chiar dac nu a statului. Cnd se sondeaz ncrederea oamenilor n instituii, biserica este la un loc cu Parlamentul, Guvernul sau instanele. i asta nu pare s mire pe nimeni. Pe de alt parte, cnd religia este studiat obligatoriu n coli, invocarea laicitii statului i a nvmntului public15 este att de inconsistent nct practic frizeaz ridicolul, dei aceeai tem, chiar mai puin pregnant n fapt, a strnit n Frana dezbateri interminabile i lupte la baionet. n acest context, ce ar putea veni dinspre sistemul de partide structurat pe acest clivaj ctre sistemul constituional? Evident, nimic. Partidul Naional rnesc Cretin Democrat nu a reuit s strneasc pe nimeni pe tema rolului bisericii sau al religiei n viaa public. Este, cred, unul dintre motivele eecului su. El s-a situat pe dou clivaje nefuncionale, cci opoziia urban/rural nu este nici ea funcional n Romnia. Efortul unor intelectuali de a ncepe o dezbatere situat pe aceast tem fundamental a lsat publicul rece. Reaciile, situate n acest context, au devenit chiar puin ridicole, cci unii politicieni au nceput s afirme, pentru a se revendica de la un filon cretindemocrat, c vor intra cu crucea nainte n Europa. Cel de al treilea clivaj este ntre cultura urban, progresist i cea rural, tradiionalist. n Romnia aceast polarizare a funcionat pn la al doilea rzboi mondial. Era logic atunci s avem un partid rnesc. Apoi satul a fost distrus, fr ca societatea s fie capabil s dezvolte o autentic cultur urban. Industrializarea forat practicat de comuniti a dus la depopularea satelor. Oraele au crescut brusc, ntr-un mod haotic i fr a oferi oamenilor condiii cu adevrat urbane de trai sau de cultur. Revoluia ne-a gsit n situaia de a nu mai avea rnime, ci muncitori care locuiesc la sate. Nici oreni nu aveam, ci rani smuli din sat i cazai la bloc; un bloc care semna cu un lagr. Astzi
15

Pentru analiza problemei laicitii n jurisprudena recent a Curii europena a drepturilor omului vezi Drago Efrim i Ciprian Cioroianu, Pandectele romne nr. p.

una dintre jignirile cele mai profund resimite de romni este aceea de a fi fcut ran. Uneori o ntrece cea de a fi fcut filozof, aceea pe care o clamau n fond muncitorii bucureteni n 1990 cnd scandau noi muncim, nu gndim!. Partidele nu aveau i, din pcate, nu au nici acum cum s polarizeze electoratul pe tema opiunii ntre viaa tradiional i cea urban. Nu exist nici de o parte, nici de alta o comunitate bazat pe valori clar definite. n aceste condiii, Partidul rnesc a rmas fr tem de dezbatere, iar partidul social democrat a fost atacat cu spor prin acuzaii, concepute ca jignitoare, c se bazeaz pe Romnia rural, napoiat adic. Exact cum spuneam: este jignitor n Romnia att s fii ran, ct i s te sprijini pe rani. nc odat sistemul de polarizare att de bine structurat n occident rmne la noi vid de orice neles. Denumirile partidelor bazate pe aceast opoziie ntre sat i ora sunt fr neles pentru electorat. n fine, al patrulea clivaj occidental, care ar trebui s funcioneze i la noi, este cel ntre centru i periferie. Aceast tem fundamental polarizeaz partidele i electoratul occidental n ceea ce privete tipul de devoluiune vertical a puterii ntre centru i comunitile locale. Dezbaterea trebuie s duc la alegerea ntre statul unitar - centralizat, deconcentrat, descentralizat sau regionalizat i statul federal. n Romnia acest clivaj este pervertit de fiecare dat n opoziia dintre majoritatea etnic romn i minoritatea maghiar concentrat ntr-o parte a teritoriului. Orice dezbatere despre autonomia local i face pe romni s se gndeasc la secesiunea teritoriilor n care exist o majoritate sau o populaie maghiar consistent. Descentralizarea administrativ este astfel inexistent dup 20 de ani. Toate partidele romneti sunt centraliste. Sistemul normativ are el nsui o team aproape patologic de federalism sau de regionalizare16. Astfel, statul unitar nu poate face obiectul unei revizuiri, unitile teritoriale sunt declarate de Constituie ca fiind administrative, iar din enumerarea lor constituional lipsesc regiunile. Nu avem ce dezbate, cci nu putem dect s intrm n tehnicismul mijloacelor de descentralizare administrativ. Partidele i umfl muchii centraliti i autoritariti la fiecare proces electoral, pentru a-i ctiga, de fapt, pe naionaliti. Construirea unui sistem de partide polarizat pe aceast tem este practic imposibil. Legea partidelor nsi interzice practic regionalizarea reprezentrii politice, nclcnd principiul egalitii, indiferent de ce crede

16

Despre posibilele consecine ale ataamentului excesiv fa de statul naional unitar, vezi D. C. Dnior, La Roumanie entre lEtat national et les droits collectifs des minorits nationales, n Continuit et transformations de la nation, sous la direction de P. Charlot, P. Guenancia et J.-P. Sylvestre, Editions Universitaires de Dijon, 2009, p. 99- 109.

Curtea Constituional17, cci ncalc frontierele simbolice care sunt percepute subiectiv ca departajnd cel mai accentuat etnia maghiar de cea romn18, adic teritoriul dominat de maghiari n Transilvania, prin faptul c nu permite nregistrarea partidelor dect dac au cel puin 25000 de membri, din cel puin 18 judee ale rii, cel pui 700 n fiecare jude, condiie de nendeplinit pentru maghiari i de altfel pentru orice partid regional. Vedem c niciunul dintre clivajele care structureaz sistemele occidentale de partide nu este funcional n Romnia. Pentru ca sistemul constituional s funcioneze corect, trebuie ca aceste polarizri fundamentale ale societii s fie fcute s funcioneze sau trebuie gsite alte teme fundamentale capabile s dea natere unei polarizri instituionale a electoratului n jurul partidelor politice. Altfel, putem s construim orice sistem constituional la nivel normativ. El nu va avea nicio influen asupra funcionrii reale a sistemului. Nencrederea n partide este speculat pentru a acredita ideea c democraia ar trebui s se sprijine direct pe cetean, c ar trebui s fie referendar. Numai c electoratul nu poate realiza intensitatea necesar unei reale participri nici mcar la alegerea reprezentanilor. Cnd ar fi vorba de decizii tehnice amnunite, lipsa educaiei politice i juridice i lipsa apetitului participativ ar face ca cel care poate declana procedura deciziei populare s domine sistemul. Democraia fr structuri intermediare ar fi rapid convertit n dictatur a celor care pot manipula referendumul19. Seciunea 3. Nenelegerea mecanismelor fundamentale ale democraiei O alt cauz a funcionrii defectuoase a sistemului constituional este nenelegerea mecanismelor fundamentale ale democraiei, att de ctre partide, ct i de ctre electorat. Democraia este o societate a conflictului, a dialogului, a negocierii Noi prem ns s cutm la nivelul mentalului colectiv unitatea, consensul, iar la nivelul structurilor politice ale societii civile, eliminarea adversarului. n Romnia, vrem s construim democraia fr a nelege ce este i fr a face nici un efort de a explica mecanismele democratice celor care ar trebui s fie motorul ei: cetenii, nici mcar la un
17

Decizia nr. 35/1996, publicat n M. Of. nr. 75 din 11 aprilie 1996 i Decizia nr. 147/1998, publicat n M. Of. nr. 85 din 1 martie 1999. D. C. Dnior, Constituia Romniei comentat. Titlul I Principii generale, Universul Juridic, Bucureti, 2009, p. 276-277. 18 Asupra noiunii de etnie, vezi D. C. Dnior, Drept constituional i instituii politice, C. H. Beck, Bucureti, 2007, p. 294-296; Asupra noiunii de origine etnic D. C. Dnior, Constituia Romniei comentat. Titlul I Principii generale, op. cit., p. 176-178. Asupra noiunii de identitate etnic, idem, p. 225-228. 19 Vezi Referendumul i democraia, Revista de tiine Juridice nr. 1/2011(numr tematic).

nivel elementar. Problema esenial este i de aceast dat educaia. Trebuie mai nti de toate s facem oamenii s neleag pn unde poate merge conflictul ntr-o democraie i pn unde putem mpinge pretenia consensului. Deocamdat am avut parte mai nti de o exacerbare a valorii consensului naional i apoi de o exacerbare a conflictului permanent, care ne-au fcut s gndim c democraia este ba o unitate de monolit n jurul unui partid, a statului i a unui conductor, care impun ordinea, ba o societate haotic, lipsit de coeren, aproape fr reguli obligatorii, ceea ce ne-a condus finalmente la aceeai exacerbare a necesitii de unitate i de autoritate. Contra realitii unei democraii chioape i haotice, am nceput s construim ideea unei democraii autoritare, care ar face ordine, n aa msur nct o bun parte dintre noi au rspuns cu nonalan acum civa ani c ar prefera dictatura militar unui regim democratic liberal. 1. Discreditarea corpurilor intermediare A. Limitele consensului i conflictului ntr-o societate pluralist Rspunsul decidenilor politici, n frunte cu Preedintele, la problemele democraiei romneti este c structurile intermediare, mai ales partidele sunt o surs de conflict, aa c rolul lor trebuie redus. Depolitizarea mult trmbiat are exact acest sens. De fapt ns, aceste structuri intermediare sunt de esena democraiei, iar conflictul promovat de ele este motorul oricrei societi liberale. Nu exist democraie fr societate civil, iar aceasta nu exist dect dac este structurat pluralist i dac aceste structuri, care se constituie n centre de influen i de impuls social diverse, sunt independente fa de stat i unele fa de altele. Consensul poate fi fatal democraiei. Ca i guvernarea direct. Or exact aceste lucruri au fost continuu exacerbate n Romnia post-revoluionar. Dac un partid susine o ideologie i altul alta, ni se spune c nu sunt capabile s determine interesul naional i s acioneze n numele lui. Tragic este c majoritatea romnilor o cred. i atunci nu ar fi mai bine s guvernm prin referendum? Puterea poporului este astfel opus ncadrrii n partide. Iar poporul nestructurat nu poate decide de fapt nimic. ntrebarea este deci care este limita consensului ntr-o democaie i care este rolul conflictelor ideologice ncadrate de partidele politice ntr-o astfel de societate. Toat problema unui regim pluralist este cum se poate ajunge la asigurarea unui echilibru ntre acordul naional i contestarea permanent. Cu

alte cuvinte, care sunt limitele consensului ce poate fi cerut ntr-o democraie i care sunt limitele conflictului pentru ca el s rmn democratic? Consensul democratic nu este orice consens. Exist o limit maxim a acordului pentru ca el s rmn democratic, cci consensul nu trebuie s sufoce pluralismul. Pentru ca acesta din urm s subziste consensului, trebuie ca nicio doctrin moral sau comprehensiv s nu devin fundament unic al politicului. Intensitatea consensului nu trebuie s distrug pluralismul ideologic. Diversitatea doctrinelor - faptul pluralismului - nu este o simpl condiie istoric care trebuie s dispar rapid; dimpotriv, este, cel puin eu o cred, o caracteristic permanent a culturii publice a democraiilor moderne20. Consensul nu poate avea deci ca obiect n democraie baza ideologic a societii. Democraia se bazeaz tocmai pe punerea n discuie a acestei baze. Consensul nu poate duce, cnd el are acest obiect, dect la totalitarism. Ceea ce propune J. Rawls pare atunci logic: consensul nu poate rezulta dect pe baza unor idei care transgreseaz toate doctrinele comprehensive. Rezult un consens prin redecupare, care exist ntr-o societate cnd concepia politic a justiiei care guverneaz instituiile sale de baz este acceptat de fiecare din doctrinele comprehensive, morale, filosofice i religioase care dureaz n aceast societate de-a lungul generaiilor21. Un al doilea obiect al posibilului consens l reprezint regimul. Este vorba de un consens procedural. Pentru a fi n prezena unei democraii, un consens trebuie s se produc asupra regulilor de soluionare a conflictelor. Prima regul este c soluionarea conflictelor trebuie s fie panic. A doua regul este regula majoritii a crei putere este limitat de drepturile minoritilor. Doar acordul asupra acestor reguli face dezacordul posibil i preferabil n democraie, perpetuarea acestui dezacord, ca trstur distinctiv a democraiei, fiind un aspect al consensului procedural. Consensul asupra procedurilor este astfel o condiie sine qua non a democraiei. n fine, consensul ar putea purta asupra politicilor i guvernelor. n democraie guvernarea este fcut prin discutarea acestor politici i prin contestarea guvernanilor de o parte din demos. Dar un consens exist totui: un consens asupra ideii c dezacordul trebuie s poarte doar asupra politicilor de urmat i a persoanelor care guverneaz i nu asupra formei de guvernare nsei. Concluzionnd, putem spune c limitele consensului sunt date de faptul c doar procedurile pe care le putem utiliza pentru a putea s fim de acord c nu suntem de acord pot face obiectul unui consens autentic. Or, la noi consensul este neles ca un consens substanial nu ca unul
20 21

J. Rawls, Justice et dmocratie, Seuil, Paris, 1993, p. 251. Idem, p. 245-283.

procedural. De aceea orice conflict ideologic sau moral pare o disfuncie. De aceea partidele nsele, care ar trebui s neleag faptul elementar al pluralismului ideologic i proceduralizarea conflictului dintre ele, se situez toate la centru, adic ntr-o zon de evitare a conflictelor substaniale. Pe de alt parte, ele concep raportarea la celelalte partide ca pe o posibilitate de anihilare a acestora. Depirea limitelor consensului i ale conflictului face astfel democraia nefuncional. B. Referendumul contra democraiei? Despre tensiunile dintr-un cuplu ce prea inseparabil O alt cauz a extrajuridic a disfucionalitii sistemului constituional romnesc actual este nenelegerea raporturilor reale dintre referendum i democraie. Democraia i referendumul par dou realiti de neseparat. Totui, uneori referendumul poate fi nedemocratic. Dei poate prea paradoxal, acest divor poate fi probat prin analiza fcut evoluiei contemporane a modului n care referendumul este utilizat. Realitatea politic romneasc actual o probeaz. Ea este caracterizat prin recurgerea din ce n ce mai frecvent la referendum, discreditarea reprezentrii i a corpurilor intermediare, mai ales a partidelor politice, i absolutizarea puterii poporului. Temele enumerate mai sus nu sunt noi. Ele se regsesc deja n filosofia politic a lui Rousseau. Actualitatea acestei filosofii este evident, dac avem n vedere c n societatea romneasc se face din ce n ce mai des i din ce n ce mai multe direcii apel la ntoarcerea la popor, la democraia direct. De asemenea, punerea sub semnul ntrebrii nu doar a calitii reprezentanilor dintr-un moment, ci a principiului reprezentrii nsui, face ca demersul lui Rousseau s fie deosebit de relevant. Partidele, fr de care democraia nu prea s mai fie conceptibil, sunt blamate din toate prile, chiar i de liderii lor. Atitudinea nu poate fi doar conjunctural i determinat de oportunismul electoral. Ea trdeaz, exact ca n filosofia rousseauist, o nencredere de principiu fa de corpurile interpuse ntre cetean i voina general. Dar, dei temele sunt reluate, fondul rspunsului lui Rousseau la acestea este denaturat22. Nu este nimic nedemocratic n principiul deciziei populare directe. Dar cu condiia ca cetenii s fie informai corect i s aib aptitudinile intelectuale, formate prin educaia public, necesare trierii informaiei i construirii unei decizii raionale. Informarea ceteanului n cadrul unei proceduri referendare
22

nu este ns uor de realizat. Este vorba de o situaie de comunicare deosebit de complex i, de cele mai multe ori, dezechilibrat. Iar sistemul nostru educaional i informaional nu corecteaz n nici un fel acest dezechilibru, ceea ce face ca recursul la popor s poat avea consecine ditre cele mai periculoase23. Rspunsul electoratului nu este cu necesitate nici raional, nici democratic, nici juridic valid. Corpul electoral poate fi uor manipulat sentimental, poate deveni el nsui tiranic, poate decide mpotriva interesului general i poate nclca flagrant Constituia. Astfel de decizii pot afecta ntr-un mod aparte drepturile persoanelor. De exemplu, un sondaj de opinie realizat anul trecut, arat c dac electoratul ar fi chemat s rspund la un referendum privind reintroducerea pedepsei cu moartea, peste 90% dintre votani ar decide favorabil. Or, este evident c o astfel de decizie ar fi contrar att Constituiei Romniei, ct i tratatelor internaionale privind drepturile omului la care Romnia este parte. Desigur, ipoteza este o ficiune. Dar ea atrage atenia asupra unui aspect relevant, care face sondajul ngrijortor: lipsa unui control real al constituionalitii actelor de declanare a referendumului sau a rezultatelor acestuia. Utilizarea procedurii referendare n unul dintre sistemele europene considerate modele pentru democraia direct, cel elveian, pentru a introduce msuri de politic penal contrare drepturilor fundamentale, prin iniiativele populare privind internarea pe durata vieii a delincvenilor sexuali sau violeni judecai foarte periculoi i irecuperabili24, imprescriptibilitatea aciunii penale i a pedepsei pentru autorii actelor de ordin sexual sau pornografic asupra copiilor minori25 i expulzarea criminalilor strini26, o probeaz. Utilizarea referendumului n materia politicilor penale, avnd n vedere consecinele acestora asupra drepturilor fundamentale i accentuarea n rndul electoratului a derivelor securitare, pare a fi periculoas27. Consecina ar trebui s fie limitarea material a problemelor ce pot forma obiectul unui referendum: de exemplu, prin excluderea problemelor de politic penal sau a celor fiscale28. Dar ea nu a fost tras, cel puin n Romnia. De altfel, am fost martorii unei tentative a Primului Ministru grec de a supune referendumului problema austeritii fiscale, ceea ce m ndreptete s afirm c problema depete cert graniele sistemului nostru politic i constituional.
23 24 25

Acceptat prin votul popular din 8.02.2004. Acceptat prin votul popular din 30.11.2008. 26 Acceptat prin votul popular din 28.11.2010.
27 28

Lipsa controlului real al procedurii referendumului este, n aceste condiii, foarte periculoas. Or, poate fi uor demostrat c mecanismele juridice de control a procedurii referendumului prevzute de dreptul romnesc actual sunt insuficiente, carenele normative i interpretarea greit a cadrului normativ existent conducnd la o lips de facto a oricrui control29. Concentrarea competenelor de a declana consultarea poporului privind problemele de interes naional n minile unui organ unipersonal, Preedintele Romniei, este, n aceste condiii, posibil fatal pentru democraie, mai ales c determinarea acestor probleme poate fi arbitrar, n condiiile n care Curtea Constituional refuz Parlamentului dreptul de a le stabili prin lege30, neantizeaz efectele juridice ale avizului acestuia31, i neag propria competen de control al decretelor prezideniale32, refuz instanelor de drept comun aplicarea direct a Constituiei33 i nu opereaz niciun control real asupra rezultatelor referendumului. O ntrebare legitim se pune n aceste condiii: cine rspunde dac procedura referendumului este utilizat abuziv sau dac rezultatele ei sunt contrare Constituiei, principiilor statului de drept ori democraiei? Sistemul nostru constituional actul d un rspuns clar: nimeni34. Este adevrat c rezultatul referendumului privind problemele de interes naional este facultativ n sistemul nostru actual de drept. Dar el nu poate rmne fr niciun efect. Este deja clar c Preedintele Romniei utilizeaz rezultatul referendumului din 2009 pentru a presa asupra Parlamentului n vederea revizuirii Constituiei. Rezultatele acestui referendum nu pot constitui baza unei viitoare revizuiri a Legii fundamentale, mai ales c una dintre ntrebri, cea referitoare la structura bicameral sau unicameral a Parlamentului, privea revizuirea Constituiei, ceea ce face ca referendumul s fie neconstituional35. Vor putea ns parlamentarii s ignore faptul c 72,3% dintre alegtorii prezeni s-au pronunat pentru un Parlament unicameral? Este greu de crezut. Iar aceast situaie politic atipic, n care Parlamentul este opus corpului electoral, datorit unui referendum neconstituional, ridic i mai acut problema controlului decretelor de declanare a procedurii.

29 30 31 32 33 34 35

Concluzia este c ntreaga modalitate n care este reglementat procedura referendumului naional consultativ prevzut de articolul 90 din Constituia Romniei, precum i modificrile ce au avut loc ntr-un interval de timp relativ scurt i, nu n ultimul rnd, viziunea judectorului constituional asupra acestui fenomen au modificat sensul n care pot fi interpretate dispoziiile constituionale n discuie, crend premisele unui drept exclusiv al reprezentanilor puterii asupra unui instrument important al exercitrii suveranitii poporului. Lipsa oricror limite care s restricioneze exerciiul abuziv al acestei competene a transformat-o ntr-o putere, n sensul absolut pe care l are acest cuvnt. Or, acest lucru nseamn c exist autoriti ale statului care scap oricrui control n anumite domenii, ceea ce este contrar principiului separaiei puterilor, care nu impune doar separaia sferelor de competen, ci i controlul reciproc al puterilor36. Referendumul nu constituie o relaie bipolar simpl ntre cel care l provoac i cei care i exprim prin vot voina sau prerea. ntotdeauna exist n aceast relaie un ter foarte important: mass-media37. Ceea ce este esenial pentru ca referendumul s fie cu adevrat democratic este ca presa s fie costruit n mod real pluralist, pentru a oferi puncte de vedere diverse, i ca informaia vehiculat s fie corect, adic, n mod esenial, orientat preponderent ctre explicarea problemei, nu ctre manipularea electoratului. Or presa romneasc este departe de a ndeplini aceste cerine. n aceste condiii, referendumul poate deveni fatal pentru democraie. Atitudinea statului fa de pres este de asemenea esenial, iar aceasta nu este n Romnia potrivit pentru realizarea funciei educative i informative a mass-media n cadrul unei campanii referendare, cci nu putem ignora faptul c C.S.A.T.-ul analiza de curnd campaniile de pres ca pe o vulnerabilitate n materia securitii naionale. Referendumul poate fi, n aceste condiii, doar o pies de recuzit38, utilizat pentru a masca realitatea tentativei de discreditare a reprezentrii pentru a obine o putere personal39. ntoarcerea la popor, cnd poporul nu este pregtit s primeasc provocarea, este de fapt o capcan mortal. Or, se pare c romnii sunt din ce n ce mai dispui s cad n aceasta. 2. nelegerea separaiei puterilor, orizontal sau vertical, ca pe o surs de dezordine
36 37 38 39

Pe de alt parte, se ncetenete ideea c orice confruntare ntre instituiile statului sau ntre stat i comunitile teritoriale este de asemenea o surs de conflict excesiv i distructiv pentru ordinea statului democratic. Sunt atacate astfel dou principii fundamentale ale oricrei democraii liberale, separaia puterilor i autonomia comunitilor locale fa de puterea central, altfel spus, separaia vertical a puterilor. Ambele presupun c autoritile statului intr n disput, se controleaz i se limiteaz reciproc, n scopul garantrii libertilor individuale. Astfel, dac Guvernul sau Parlamentul se opun Preedintelui sau invers, conflictul este perceput i descris de mediile de informare ca o disfuncie a democraiei, cnd de fapt aceste raporturi de conflict instituional i de control reciproc sunt esena separaiei puterilor i deci a democraiei. Dac avem dou Camere parlamentare se susine c ele vor intra n conflict sau c ngreuneaz legiferarea. De fapt, aceast separaie intrafuncional a exerciiului funciilor statului este fcut tocmai pentru a tempera excesele normative ale statului i deci pentru a garanta persoanelor ncrederea legitim n continuitatea aciunii statale i previzibilitatea schimbrilor normative. Probabil c unii au uitat c primul nostru senat se chema Corp ponderatoriu sau Adunare ponderatrice, avnd rolul de a pondera excesele normative ale Adunrii elective, deci mai doritoare a folosi legiferarea ca pe un spectacol politic. Autonomia comunitilor locale este o garanie a faptului c puterea nu se centralizeaz excesiv i se desprinde de sursa ei i, de asemenea, c statul respect diferenele culturale care constituie fundamentul coeziunii comunitare. Existena autonomiei locale este esenial pentru garantarea drepturilor omului. Ea nu reprezint un pericol, cum se tinde a se acredita la noi, de teama, inutil dup intrarea n structurile euro-atlantice, de secesiunea teritoriile n care triesc maghiarii. Este uimitor cum, la 20 de ani de la Revoluie i ntr-o Romnie intrat n Europa, se mai poate vorbi de unitatea poporului n termeni cvasifasciti, afirmndu-se c unitatea statului se bazeaz pe unitatea, desigur etnic, a poporului romn, cnd de fapt aceast unitate nseamn c nu pot fi construite regimuri juridice difereniate n raport de criteriile de constituire a grupurilor primare de identificare, printre care i etnia. De frica patologic a pierderii teritoriilor istoric disputate cu maghiarii am ajuns s transformm indivizibilitatea juridic a poporului n unitate etnic a acestuia. Din aceeai cauz refuzm s discutm serios orice problem a descentralizrii ca autonomie local. Tendina centralist a ajuns n aceste condiii att de mare nct unii bucureteni, nativi sau nu, par s cread c au dou creiere.

Seciunea 4. Dezistituionalizarea funciilor publice O alt cauz a funcionrii defectuoase a sistemului constituional este impulsul de a atribui capacitatea de a soluiona problemele unei/unor persoane, n loc s construim un rspuns structural. Istoric vorbind, avem nostalgia despotului luminat. De aceea, dei Preedintele Romniei nu are un rol decisiv n politica intern conform Constituiei, toat lumea ateapt de la el s fac totul, s conduc totul. Mai tragic este cnd i Preedintele ncepe s cread c are dreptul s fac acest lucru. Acelai lucru se ntmpl ns cu toate instituiile: par legate de soarta unor oameni. Rspunsul trebuie s fie ns structural. Un om nu poate schimba de unul singur, indiferent cte puteri i dai, un sistem social sau politic. Trebuie organizat n aa fel exerciiul puterii nct s fie eficient, fr a fi oprimant. La noi, eficiena tinde s devin mai important dect oamenii dirijai de sistem. Eficiena urmririi penale pare mai important dect dreptul la aprare al inculpatului sau dect legalitatea obinerii mijloacelor de prob, eficiena legiferrii pare mai important dect securitatea juridic a persoanelor, eficiena statului mai important dect drepturile administrailor etc.. Deficienele sistemului sunt de asemenea imputate persoanelor, nu sistemului. Judectorii sunt de vin pentru c nu funcioneaz Justiia, parlamentarii pentru c nu funcioneaz Parlamentul, clasa politic este fcut responsabil pentru lipsa de funcionare a sistemului partidelor politice etc. Voi ncerca s analizez pe scurt aceste probleme ca pe exemple de personalizare, de dezinstituionalizare a unor funcii publice. 1. Dezistituionalizarea funciei de judector sau statul care i devoreaz justiia Ordinea nu este dect justiia solidificat 40. Existena noastr mpreun, binele nostru comun, nu este altceva dect o modalitate de instituionalizare a justiiei. n aceast perspectiv, nu justiia este o instituie a statului, ci statul este modalitate particular de a face justiie. De aceea, dei am vzut multe state fr preedini, chiar fr parlamente, nu am vzut niciunul fr justiie. Un stat care i distruge justiia este un stat care se autodevoreaz. O ordine care se transform n haos, cernd revoluia, cci revoluia nu este dect justiia care se resolidific ntr-o nou ordine. Justiia este i o instituie. Fcut din oameni, cci, din nefericire sau poate dimpotriv, nu avem la ndemn un popor de zei care s fac dreptate ntre
40

G. Burdeau, Trait de science politique, T. I, L.G.D.J., Paris, 1980, p. 103.

oameni. Iar oamenii greesc. i trebuie s rspund. Dar a confunda planurile, a face rspunztoare Justiia pentru greelile magistrailor, este o capcan fatal. nseamn a nega ontologia justului schiat mai sus. Muli au fost cei care au czut n aceast capcan. i niciunul nu a reuit s scape cu bine din ea. Problema care se pune este tocmai aceasta: i devoreaz statul romn actual propria justiie, confundnd Justiia cu oamenii care ocup funcii judiciare, adic dezinstituionaliznd funcia jurisdicional? Eu cred c da. Un prim pas ctre capcana negrii justiiei este transfigurarea erorilor judiciare n negri ale binelui comun, ideologic determinat. Orice greeal a magistratului tinde s fie privit ca o greeal ideologic. Lui nu i se mai imput afectarea drepturilor unei persoane, ci faptul c lucreaz mpotriva poporului. Este exact mecanismul de baz al totalitarismului. Fenomenul totalitar intervine ntr-un regim (n) care (...) majoritatea activitilor (...) profesionale poart amprenta adevrului oficial; dat fiind c orice activitate va deveni de acum activitate de stat i dat fiind c orice activitate va fi supus ideologiei, o greeal comis n cadrul unei activiti (...) profesionale este simultan o greeal ideologic. De unde rezult desigur o politizare, o transfigurare ideologic a tuturor greelilor posibile ale indivizilor i, n concluzie, o teroare care este n egal msur poliieneasc i ideologic41. Magistraii romni sunt supui exact unei astfel de terori. Ei sunt suspectai de activitate contra interesului general, sunt supravegheai n primul rnd pentru c activitatea lor ar putea afecta securitatea naional, deoarece sunt privii ca ideologic periculoi, cci ei sunt independeni ntr-un mod care i face nepstori fa de ideologia oficial i fa de interesul general, determinat pe baza acesteia. Fetiul zilelor noastre l reprezint lupta contra corupiei. n cazul magistrailor aceast lupt, care trebuie s gseasc rspunsuri structurale la probleme structurale, devine un fel de lupt aparent cu un sistem, prin care politicul se rfuiete de fapt cu indivizii. Rezultatul este transfigurarea problemelor de corupie imputabile unor persoane n probleme imputabile sistemului judiciar nsui. De fapt msurile structurale sunt inexistente, dar necesitatea restructurrii este mimat prin transformarea problemelor individuale n probleme sistemice. Este o alt faet a totalitarismului. Acesta postula omul nou ca pe scop al sistemului. Un om care, devenind perfect din punct de vedere moral, ar fi rezolvat problemele sistemului social capitalist. Rspunsul prea sistemic, cci tindea la reformarea ordinii, dar nu prin msuri restructurante, ci prin negarea genului de om care constituia temelia sistemului. n cazul sistemului judiciar romnesc actual, ceea ce se postuleaz este c
41

R. Aron, , Democraie i totalitarism, All, Bucureti, 2001, p. 212-213.

sistemul este imposibil de restructurat dac nu se schimb genul de magistrat care l constituie. Cum ne-ar trebui o clas politic nou, ne-ar trebui i un nou corp al magistrailor, probabil venit tot de pe Marte! Desigur, mediatizarea intens a acestei idei, magistral organizat n Romnia ultimilor ani, cu sprijinul, incontient cred, al organismelor europene, a fcut populaia s i doreasc magistratul nou, un fel de om nou al jurisdiciei. O alt trstur a sistemului social totalitar este destructurarea tuturor mecanismelor sociale care funcionau independent fa de stat, atomizarea sistematic a societii, izolarea individului i astfel reducerea societii la o mas amorf incapabil de opoziie, realizat prin dou modaliti: una negativ - distrugerea fostelor structuri, i una pozitiv - schimbarea continu a structurilor ntr-un fel de revoluie permanent42. Sistemul judiciar romnesc postrevoluionar suport exact acest tip de aciuni. Mai nti, el a suportat continuu o contestare a independenei. nceput n anii 90, cu refuzul de a acorda inamovibilitatea, continuat cu pstrarea nivelului sczut de salarizare, aceast aciune a culminat cu tentativa, pentru moment euat datorit deciziei Curii Constituionale43, de a introduce n proiectul de lege de revizuire a Constituiei o restructurare a C.S.M. ului prin care judectorii ar fi devenit minoritari n cadrul acestuia, dominani fiind reprezentanii societii civile, numii politic, i procurori, subordonai ministrului justiiei i ierarhic n cadrul sistemului ministerului public44. Negarea independenei judectorilor a fost mediatic sprijinit, astfel nct opinia public este favorabil distrugerii acesteia. nregimentarea maselor prin propagand contra principiilor de organizare ale structurilor independente fa de stat respect i n acest punct reeta totalitarismelor de stnga.
42

Pentru explicarea acestui mecanism vezi H. Arendt, Le systme totalitaire, Seuil, Paris, 1962

i Originile totalitarismului, Humanitas, Bucureti, 1994. Decizia C.C. nr. 799, din 17 iunie 2011, referitoare la proiectul legii de revizuire a Constituiei Romniei, Publicat n Monitorul Oficial nr. 440 din 23.06.2011, vezi comentariile mele n P.R. nr. 6 i 7/2011. 44 Punctul 50. Alineatele (2), (3), (4), (5) i (6) ale articolului 133 se modific astfel: Litera a) a alineatului (2) va avea urmtorul cuprins: a) 10 sunt alei n adunrile generale ale magistrailor i validai de Parlament; acetia fac parte din dou secii, una pentru judectori i una pentru procurori; prima secie este compus din 5 judectori, iar cea de-a doua din 5 procurori;" Litera b) a alineatului (2) va avea urmtorul cuprins: b) 6 reprezentani ai societii civile, care se bucur de nalt reputaie profesional i moral: 3 numii de Parlament i 3 de ctre Preedintele Romniei;"
43

n al doilea rnd, destructurarea sistemului judiciar a fost i este evident pentru cine privete mai atent. Aceast destructurare respect ntru totul reeta totalitar descris mai sus. Distrugerea fostelor structuri poate prea mediat, dar nu este mai puin real. Ea a nsemnat o aciune continu de negare a competenei i probitii magistrailor din perioada comunist. Acordarea trzie i treptat a inamovibilitii nu a fost dect reflexul acestei tendine de distrugere a vechilor structuri. Decredibilizarea nvmntului juridic este un alt aspect al aceluiai fenomen. Revoluionarea permanent a justiiei a mbrcat, pe de alt parte, cel puin trei forme: multiplicarea structurilor cu competene paralele, pstrarea unui numr redus de magistrai, cu un rol extrem de ncrcat, i schimbarea permanent a sistemului juridic pe care instanele i parchetele trebuie s l aplice. Reforma permanent, sintagma contemporan pentru mai vechea revoluie permanent, se traduce n sistemul judiciar romnesc n PNA-uri, DNA-uri, DIICOT-uri, noi coduri, legi care se schimb peste noapte, ordonane de urgen i alte asemenea schimbri intempestive ale sistemului juridic, care nu mai poate fi neles de nimeni, afectnd sigurana juridic a persoanelor, i care i silesc pe magistrai s fac greeli, deci s fie controlabili. Inflaia legislativ este astfel un aspect al controlului statului asupra magistrailor. Este ca atunci cnd agii permanent sacul cu oareci, pentru ca acetia s nu aib timp s l road. Statul totalitar controleaz mijloacele de comunicare n mas. Desigur, un control direct al acestora nu este detectabil n Romnia actual. Dar o manipulare a acestora pentru utilizarea lor propagandistic este uor demonstrabil n dou cazuri: decredibilizarea Parlamentului i cea a justiiei. Sondaje de opinie plasate n media cu privire la popularitatea justiiei, inevitabil defavorabile acesteia dat fiind natura activitii magistrailor, mediatizarea trunchiat a proceselor penale: deformarea sensului msurilor preventive, oferirea unor informaii teoretic secrete din dosarele de urmrire penal, legiferarea unor pedepse excesive i clamarea ulterioar a indulgenei magistrailor i alte asemenea procedee au fost i sunt utilizate constant pentru a imprima populaiei ideea c justiia lucreaz contra interesului general, mai ales contra securitii naionale i a persoanelor. Se mizeaz pe incapacitatea instituional a magistraturii de a reaciona mediatic, cci judectorul nu are nici dreptul de a comunica liber aspecte ale muncii sale, nici structurile instituionale necesare unei comunicri publice eficiente. Reluarea reetelor totalitare este evident. Sistemul judiciar este supus unei presiuni destructurante, mascat uneori n reform permanent, care i afecteaz profund funcionarea. Nota de plat nu va fi ns doar n sarcina magistrailor, ci i a noastr, a tuturor, cci n lipsa magistrailor independeni i credibili nu

vd unde ar putea s se mai plng persoanele de nclcarea drepturilor i libertilor. Statul romn are tendina de a-i devora propriul sistem judiciar, fr s par s neleag ontologia schiat n debutul acestei pri a lucrrii, negnduse astfel ca stat, cci statul are dou elemente formale, fr de care el nu poate exista ca stat: ordinea i justiia. Ele se susin una pe alta, justiia fcnd ca ordinea s fie acceptat, ordinea fcnd ca justiia s fie dorit45. 2. Parlamentarul dezistituionalizat Rezultatele referendumului din 2009 artau c electoratul vrea un numr mai redus de parlamentari. ntrebarea este de ce?. Eu cred c principala cauz este nelegerea public dominant a Parlamentarului ca fiind o persoan i nu o instituie public. Cum nu este posibil o dezinstituionalizare a Parmentului, rezultatul discreditrii reprezentrii poate fi obinut prin dezistituionalizarea parlamentarilor, care nu mai trebuie percepui ca instituii care compun Parlementul, ci ca persoane private care fac aceast lucru. Deputaii i senatorii sunt ns instituii, nu persoane. Lor ar trebui s li se ofere aparatul necesar unei funcionri adecvate. i nu li se ofer. n schimb, se acrediteaz ideea c sunt inutili pentru c oricum nu neleg nimic din ce voteaz sau dorm n sal. Un parlamentar nu trebuie neaprat s fie expert n drept sau economie. El trebuie s fie sprijinit de o echip de experi care s l ajute s i transforme ideologia n norme i msuri economice. Or, parlamentarilor notri li se refuz plata unor astfel de echipe din banul public. Mai mult, li se imput faptul c ar ctiga prea mult fa de munca depus. Reducerea numrului parlamentarilor nu va rezolva nimic. Soluia este reconfigurarea instituiei parlamentarului. Ni se spune de 20 de ani c de vin pentru lipsurile sistemului sunt oamenii pe care i alegem. Dar, indiferent pe cine alegem, sistemul nu merge mai bine. Se vorbete despre schimbarea clasei politice, de parc am putea s aducem o astfel de clas de pe alt planet. Concluzia evident este ignorat. Dac, indiferent cine a fost parlamentar, aceast instituie nu a funcionat cum trebuie, atunci trebuie s reconfigurm instituia, nu s cutm la nesfrit cavalerii clare pe cai albi i care, devenind noua clas politic i noii parlamentari, o s ne salveze de moguli, oligarhi sau de srcie. 3. Personalizarea vieii politice
45

G. Burdeau, op. cit., p. 103.

Rspunsul la o problem structural pare s fie de fiecare dat c ne trebuie ali oameni. Trebuie neles c suntem aa cum suntem i c ar trebui s construim un sistem care s ni se potriveasc. Importul modelelor normative, cum am vzut i n cazul partidelor, nu poate funciona. Aa c dac vrem o Constituie funcional trebuie s ncetm s mai copiem opere constituionale strine. Suntem ns capabili n acest moment s facem o asemenea oper de reconstruire original a sistemului constituional, innd cont de specificul nostru ca oameni i ca popor? Nu cred, iar analiza cauzelor nefuncionrii corecte a sistemului fcut mai sus, chiar dac succint, m ndreptete la aceast concluzie. Dac ne vom lua dup comisii ca cea care a prezentat raportul care m-a provocat iniial s scriu aceste rnduri, atunci vom schimba Constituia pentru a da satisfacie unor interese conjuncturale. Mai nti trebuie s facem puin educaie, s ne structurm temele de dezbatere, sistemul de partide i toat societatea civil n raport de acestea, s crem o coal juridic serioas n domeniul dreptului constituional i apoi s ndrznim o construcie normativ proprie. Deocamdat stabilitatea sistemului normativ constituional este mai benefic dect orice inovaie ar putea produce mediul social i politic actual. S aplicm ct mai corect Constituia pe care o avem. Vom avea vreme pentru inovaii, atunci cnd pilonii democraiei se vor fi consolidat.

Capitolul 2. Lipsa juridicizrii conceptelor

n ultima vreme am scris de mai multe ori despre faptul c doctrina juridic i jurisprudena au tendina de a utiliza concepte nejuridice n argumentaia juridic1 fr a asigura cuvenita remaniere a acestora n vederea transferului lor dintr-o sfer a cunoaterii n cealalt. Conceptele par a fi considerate ca avnd un sens juridic transparent, dei, dac te opreti asupra lor cu mai mare atenie, constai c aceast transparen nu este dect o aparen. Tendina este ncurajat de conformismul doctrinei n faa unei tradiii de cele mai multe ori problematice, cel puin n dreptul public n anii comunismului, i de conformismul jurisprudenei fa de acest tip de doctrin i fa de hotrrile instanei supreme, normativ ncurajat de introducerea unor ci legale de impunere a interpretrii oferite de aceasta n faa celorlalte instane. Amalgamarea terminologiei juridice cu cea economic, politic, sociologic sau filosofic, fr remanierea conceptelor i fr nelegerea clar a acestora n sferele de cunoatere din care provin, cci de regul nvmntul juridic romnesc mimeaz studierea, chiar elementar, a disciplinelor socio-umane cu care teoria juridic se ntreptrunde, face ca doctrina i jurisprudena s fie prea adesea plate i stereotipe, dac nu chiar haotice din punct de vedere conceptual. Juritii nu mai sunt percepui ca oameni de cultur, care caut s explice natura lucrurilor prin intermediul justiiei, ci ca simplii tehnicieni, care aplic concepte preluate din tiinele socio-umane, crend o teorie eclectic i oarecum somnambulic. n aceste condiii, problema fundamental pentru juriti devine explicarea unui fapt ce pare s scape culturii noastre actuale: ce se nelege printr-un concept juridic? Apoi devine la fel de important s nelegem cum trebuie fcut remanierea conceptelor nejuridice cnd sunt utilizate n drept, adic trebuie vzut care sunt standardele definirii juridice a conceptelor. 1. Ce se nelege printr-un concept juridic?
1

D. C. Dnior, Curtea Constituional a Romniei n capcana nefilosofrii, Curierul Judiciar nr. 7/2010, p. 363-367; textul este disponibil la adresa http://curieruljudiciar.ro/2010/08/17/4377/; D. C. Dnior, nelegerea trunchiat a competenei exclusive a Curii Constituionale n materia contenciosului constituional (I), Pandectele romne nr. 10/2010, p. 15-34.

Dreptul nu are n mod evident privilegiul de a avea un limbaj propriu exhaustiv. Am putea spune c cele mai multe concepte utilizate n drept sunt mprumutate din alte ramuri ale cunoaterii. Destul de rarele concepte care-i sunt proprii nu primesc prea adesea o definire care s fie una ce poate fi calificat, n funcie de metodologia actului definirii nsui, ca juridic. Cum recunoatem un concept juridic sau o utilizare juridic a unui concept nejuridic devine, n aceste condiii, greu de spus. O prim regul pe care eu o vd aplicabil acestei probleme este c noiunile dintr-o disciplin cognitiv primesc un neles propriu acesteia n funcie de metoda general de cunoatere utilizat de ramura respectiv. Ar trebui deci s decidem mai nti aceast metod de cunoatere n cazul dreptului. Problema pare relativ complicat datorit faptului c scopul dreptului nu este cunoaterea, ci aciunea. Sau, cel puin, c aa este privit de regul problema. Poate c de aceea ar trebui cutat o metod de cunoatere care s fie o metod de aciune prin ea nsi. i cred c trebuie inut cont de faptul c dreptul este un tip de aciune axat esenialmente pe finalitate i pe prescrierea formelor generale de orientare a aciunii pentru a atinge rezultatul scontat. Rezultatul este de regul extrajuridic. Finalitatea juridic a demersului cognitiv nu este determinarea rezultatului nsui, ci a metodelor de aciune pentru atingerea scopului meta-juridic. i aceasta, iari, ntr-un mod specific: nu aciunea n sine este juridic, ci metodele de a face subiectul s aleag un anumit tip de aciune. Alegerea formei aciunii este obiectul cunoaterii juridice. Determinarea scopului aciunii este apanajul altor tehnici de cunoatere: filosofic, politic, economic, sociologic etc. Determinarea metodelor de aciune pentru realizarea material a scopului social de asemenea. Dreptul se mulumete cu determinarea alegerii formei de orientare a subiecilor n vederea unui tip de aciune. Desigur, el va constrnge formele de alegere a scopului i metodelor, dar aceast constrngere nu se bazeaz pe eliminarea valoric a unora dintre ele, ci pe un echilibru formal ntre valori. A. Conceptele juridice sunt formale Cunoaterea juridic este formal. Aceasta nseamn c noiunile juridice sau cele nejuridice cnd primesc un coninut juridic - nu au un coninut valoric n sine. Ele primesc un astfel de coninut doar pentru cei care opereaz n sferele nejuridice de aciune n baza alegerii formale fcut n sfera dreptului. De exemplu, un guvern stabilete msurile necesare de echilibrare a bugetului

public i acioneaz pentru impunerea lor. Magistratul care cenzureaz eventualele restrngeri ale exerciiului drepturilor persoanelor prin alegerea tipului de politic economic i a metodelor de a atinge rezultatul scontat nu trebuie s fac o analiz economic n decizia sa, ci una juridic, adic una care stabilete doar dac guvernul a respectat formele prin care trebuie stabilit politica economic, formele prin care trebuiau alese metodele de realizare a acesteia i dac aceste metode respect limitele formale ale restrngerii exerciiului drepturilor. Dac el depete aceast limit i face o analiz substanial, nu doar una formal, a acestor probleme economice, nseamn c raionamentul su nu mai este juridic. Conceptele juridice sunt deci concepte formale. Cele nejuridice trebuie s devin formale pentru a putea fi utilizate din punct de vedere juridic. De exemplu, statul este un concept meta-juridic care are evident i un sens juridic. Oricine spune stat se gndete la un teritoriu, la o populaie, la o putere i la un scop. Dar aceast nelegere nu este juridic. Cnd spunem c statul legifereaz, nu ne gndim n mod cert la elementele materiale constitutive pe care le-am enumerat mai sus. Statul devine n limbajul juridic un subiect care acioneaz, o persoan, desigur fictiv, juridic. Viziunea juridic asupra conceptului politic sau sociologic de stat presupune transfigurarea lui dintr-un concept care descrie o realitate material ntr-un concept care descrie o form care acioneaz. Cnd statul acioneaz, nu ne gndim c acioneaz populaia, n limitele teritoriului, ci o persoan. Aceast ficiune juridic nu are dect o legtura vag n mintea noastr cu realitatea material a statului. Aciunea de remaniere a conceptului meta-juridic pentru a fi utilizat n sfera juridic presupune formalizarea lui. Din nefericire, de multe ori juritii omit s opereze clar acest tip de formalizare. De exemplu, atunci cnd folosesc termenul popor. n limbaj sociologic, popor nseamn un ansamblu de persoane care mprtesc anumite valori culturale i au anumite trsturi fenotipice comune. Cnd spunem ns ntr-o constituie c fundamentul statului este unitatea poporului nu putem utiliza termenul popor n sensul sociologic de mai sus. El trebuie juridicizat. Or, de multe ori acest lucru este uitat. De exemplu cnd se susine c unitatea statului este bazat pe unitatea cultural i, chiar dac mai mascat, pe unitatea etnic a poporului. Sau cnd minoritile naionale nu sunt incluse n poporul romn, care este fundamentul statului. Ele au un statut aparte, sunt tolerate, uneori chiar protejate, dar nu sunt parte a poporului romn. Or, cert este c textul Constituiei are n vedere un sens juridic al termenului popor, diferit de cel sociologic, cci ea afirm c statul romn, bazat pe unitatea poporului, este patria comun a tuturor cetenilor fr deosebire de chiar elementele de

difereniere utilizate pentru configurarea noiunii de popor din punct de vedere sociologic: ras, etnie, religie, limb etc. Juridicizarea conceptului ar presupune aciunea de formalizare pe care o remarcam mai sus, dar ea nu pare s intervin, cel puin n doctrin, cci normele constituionale nsele o opereaz, cred c mai degrab involuntar, dar cert. Din punct de vedere juridic, poporul trebuie deci s primeasc un sens formal. Iar aceast formalizare presupune mai nti ca noiunea de popor s fie transferat din sfera cunoaterii n sfera aciunii. Poporul este atunci un subiect care acioneaz. Apoi, trebuie ca aciunea s fie privit din punct de vedere juridic, adic nu prin raportare la scopurile sociale, ci la alegerea formal a metodei de aciune. Poporul este atunci un subiect care decide formele de atingere a rezultatelor. Iar din punct de vedere juridic nu este relevant care aciuni sunt valoric mai bune, ci cum putem s alegem una dintre multiplele posibiliti fr s nclcm un echilibru formal just ntre persoanele care formeaz acest colectiv pe care l numim popor. Poporul este atunci, din punct de vedere juridic, un ansamblu de persoane care decid, potrivit unei proceduri echitabile pentru membrii grupului, modul de aciune pentru atingerea intereselor acestui grup. Din punct de vedere formal, poporul este ntr-un stat democratic o procedur prin care membrii grupului social desemneaz pe cei care ocup funcia de decizie, majoritatea. Grupul creeaz dou funcii: majoritatea i opoziia. Prin poziionarea liber a membrilor si, grupul desemneaz titularii momentani ai celor dou funcii. Unitatea poporului de care vorbete Constituia nseamn c niciun grup sociologic determinat nu poate pretinde s ocupe funcia majoritar datorit trsturilor sale obiectiv determinate. Din punct de vedere juridic, este interzis ca o majoritate sociologic s se erijeze n majoritatea politic i deci normativ. Corolarul este c nu poate fi creat nici un regim juridic diferit persoanelor n raport de afilierea lor la grupurile sociologic determinate. Vedem deci c juridicizarea unui concept meta-juridic presupune formalizarea lui. B. Conceptele juridice nu au n sine un coninut valoric Viziunea formal nseamn c noiunile nu primesc un coninut valoric n sine, ci doar pentru noi. Astfel, societatea este din punct de vedere juridic o ordine. Juridic vorbind, aceast ordine nu are un coninut, ea este ordinea pentru ordine. Coninutul valoric l primete cnd privim ordinea din punctul de vedere al subiecilor, adic al celor supui ordinii. Ordinea social nu are ca elemente constitutive, din punct de vedere juridic, indivizii, ci raporturile.

Punctul de vedere juridic este atunci cu necesitate relaionist. a. Conceptele juridice sunt concepte opoziionale, nu substaniale Conceptele juridice sunt concepte opoziionale, nu substaniale. Aceasta nseamn c ele sunt configurate prin opoziie fa de un alt concept i nu prin determinarea elementelor sale constitutive eseniale. Un concept nejuridic configurat ntr-o manier esenialist trebuie transformat ntr-un concept determinat prin opoziie pentru a deveni juridic. S lum ca exemplu conceptul de etnie. Ca i noiunea de naiune, noiunea de etnie cunoate dou accepiuni, rezultat a dou metode de abordare a conceptualizrii sale, una pornind de la trsturile obiective ale grupului vizat, alta pornind de la atitudinea subiectiv a membrilor si fa de apartenena grupal. Prima se lovete mai nti de dificultatea de a gsi criteriile obiective care ar defini un grup etnic. Sunt reinute de obicei limba, independena economic, numele grupului, organizarea politic, posesiunea unui teritoriu... O alt dificultate a acestei viziuni este modul combinrii acestor elemente obiective, prioritatea dat unuia sau altuia dintre criterii. Pe de alt parte, este clar c este imposibil de gsit un singur criteriu universal, aplicabil tuturor grupurilor n toate situaiile. Criteriile nu se suprapun dect rar i niciodat toate. Definiiile rezultate din aceast viziune calific drept grupuri etnice comunitile care, n interiorul unei arii geografice particulare, vorbesc limbi mutual comprehensibile i au forme de adaptare economic esenial similare 1. Defectul general al acestor definiii este c fac din decupajul etnic al unei societi un decupaj fix2, c acrediteaz ideea c etnia, ca i rasa sau chiar naiunea n cazul teoriilor obiectiviste, este o fatalitate biologic, o trstur motenit asupra creia individul nu are n mod real i efectiv niciun control. Un alt defect al unora dintre definiiile obiectiviste este de a confunda etnia cu minoritatea i naiunea cu majoritatea. Astfel de definiii afirm c etnia este un grup social care, n interiorul unui sistem sociocultural mai larg revendic sau are un statut special din cauza unui complex de trsturi (trsturi etnice) pe care le are sau pe care este presupus c le are3. De multe ori, definiiile opereaz incontient o difereniere ntre naiune i trib, etnia nefiind dect un
1

G. P. Murdock, The Processing of anthropological Materials, n A. L. Kroeber (ed.), Anthropology Today: An Encyclopedic Inventory, Chicago, University of Chicago Press, 1953, p. 476-487. 2 Pentru o definire politic a minoritilor naionale vezi D. C. Dnior, Minoritatea naional: de la definiia sociologic la definiia politic, Revista de drept public nr. 2/2003, p. 17-27. 3 M. A. Tumin, A Dictionary of the Social Sciences, New York, Free press, 1964.

mod de a masca accepiunea peiorativ a acestuia din urm. Astfel, unele concepii obiectiviste au ca substrat, mai mult sau mai puin incontient, o ierarhie ntre naiunea tipic civilizailor i tribul sau etnia tipice necivilizailor, opunnd naionalismul nostru tribalismului lor. Acest tip de definire este incontient utilizat la noi n cazul iganilor. Aceste defecte ale viziunii obiectiviste asupra etniei au dus la construirea unui tip de definire care pleac de la criterii subiective. Aceast viziune refuz n acelai timp s fac din etnie o categorie utilizat doar pentru minoritari, fcnd din ea o categorie general a vieii sociale, aplicabil i grupurilor majoritare i s determine etnia n funcie de nite trsturi obiective. Apartenena la grupul etnic, este, ca i apartenena la naiune, de natur subiectiv. Astfel iluzia culturalist este negat de un nou val de teorii sociale, iar noiunea de trib, ca un echivalent peiorativ al etniei, este somat s prseasc tiinele sociale. Definiiile rezultate din aceast nou viziune fac aplicaia n materie a viziunii franceze de nelegere a naiunii. Etnia este un grup care se percepe pe sine ca unit printr-un ansamblu de tradiii pe care vecinii nu le mprtesc i ai crui membrii utilizeaz n mod subiectiv i de o manier simbolic sau emblematic unele aspecte ale culturii lor pentru a se diferenia de celelalte grupuri4 sau un grup social ai crui membri partajeaz un sentiment al originii comune, revendic o istorie i un destin comun i distinctiv i resimt o direcie particular a originalitii i solidaritii colective5. n aceast concepie, nu trsturile obiective, ci poziia subiecilor fa de unele trsturi existente sau prezumate este cea care asigur coeziunea grupului etnic, astfel c mecanismele i frontierele etnice exist mai degrab n capul subiecilor dect ca linii pe o hart6. Un lucru este comun celor dou tipuri de definire: ambele sunt metajuridice. De aceea termenul etnie este utilizat cu mare reticen de ctre sistemele juridice naionale sau de cel internaional, mai ales atunci cnd este vorba de minoriti etnice. Structurarea subiectiv a societii pare s fie nlocuit prin utilizarea termenului cu divizarea obiectiv. De aceea conceptul
4

G. De Vos, Conflict and Accommodation, n G. De Vos i L. Romanucci-Ross (eds.), Ethnic Identity: Communities and Change, Palo-Alto, Calif, Mayfield, 1975, p. 9. 5 A. D. Smith, Chosen people: why ethnic groups survive n Ethnic and Racial Studies, vol. 15, nr. 3, 1992, apud Ph. Poutignat, J. Streiff-Fenart, Thories de l'ethnicit, P.U.F., Paris, 1995, p. 91. 6 J. A. Amstrong, Nations before Nationalism, The University of North Carolina Press, Chapel Hill, 1982, apud Ph. Poutignat, J. Streiff-Fenart, op. cit., p. 91.

pare s fie surs de confuzii atunci cnd este utilizat n limbajul juridic7. Totui, interesul su practic pentru dreptul constituional din Romnia este de netgduit, mai nti, pentru c subiecii nii utilizeaz identificarea etnic i mai apoi, pentru c la noi chiar Constituia face apel la noiune, att n cadrul enumerrii criteriilor de nediscriminare: origine etnic [art. 4 alin. (2)], ct i n cadrul dispoziiei privitoare la dreptul la identitate al persoanelor aparinnd minoritilor naionale, vorbind de dreptul la pstrarea, la dezvoltarea i la exprimarea identitii lor etnice [art. 6 alin. (1)]. Ca s obinem un sens juridic valid al conceptului de etnie, trebuie ca el s primeasc un coninut diferit? Am ndoieli c cineva ar fi capabil s subsumeze unui coninut esenial unic toat diversitatea de factori care configureaz n diferitele contexte culturale, politice, economice sau istorice opoziiile etnice. Determinarea trsturii eseniale n jurul creia se structureaz identitatea etnic a unui grup este aproape imposibil de generalizat, cci este imposibil s gseti o trstur etnic aplicabil tuturor situaiilor. Soluia este reconfigurarea aciunii nsei de definire a etniei. Conceptul trebuie privit ca unul ce se construiete opoziional. Va fi astfel trstura etnic determinant cea care situeaz n opoziie reciproc din punct de vedere subiectiv grupurile care mpart acelai spaiu - geografic, cultural, politic, economic, religios . Astfel, opoziia fundamental ntre romni i maghiari este cea teritorial. n jurul posesiunii teritoriului unei zone a Ardealului se centreaz opoziia celor dou grupuri. Conceptul de etnie trebuie s fie operaionalizat din punct de vedere juridic plecnd de la acest tip particular de opoziie etnic. n schimb, fa de igani opoziia este una cultural: sedentarism contra nomadism, ceea ce implic forme de subzisten economic, de construcie a vieii intime i familiale i de reglementare juridic diferite n cadrul celor dou tipuri de grupuri. Cnd utilizm termenul etnie n textul constituional, sensul lui nu este deci stabil, ci mobil, depinznd de tipul de opoziie fundamental pentru membrii grupurilor sociale n cadrul societii politice. Astfel, dreptul la pstrarea i dezvoltarea identitii etnice este diferit n cazul maghiarilor i iganilor. n cazul maghiarilor, nclcarea identitii etnice este prezent ori de cte ori decupajul teritorial este folosit pentru determinarea participrii. De exemplu, atunci cnd legea partidelor politice impune pentru ca o asociere s fie nregistrat ca partid ca membrii si s fie din cel puin jumtate din judeele rii . n cazul iganilor, identitatea etnic este afectat cnd legea
7

Pentru o critic a utilizrii termenului, vezi A. Fenet, G. Koubi, I. Schulte-Tenckhoff, Le droit et les minorits, Bruylant, Bruxelles, 2000, p. 425-428.

fundamenteaz anumite concepte juridice prin privilegierea sedentarismului contra nomadismului. De exemplu, cnd definete violarea de domiciliu nu n raport de noiunea generic de spaiu n care se desfoar aspecte ale vieii intime i familiale, ci de noiunile de locuin i loc mprejmuit. Construcia opoziional a conceptului de etnie face ca aceste situaii s fie privite dintr-un unghi de vedere juridic. Este motivul pentru care ele pot primi o tratare juridic, una care asigur o protecie persoanelor mai adecvat siturii lor subiective. b. Conceptele juridice sunt neutre Ordinea este, pentru sine, neutr. De aici rezult neutralitatea conceptelor juridice. De exemplu, morala public. Sigur c morala public are din punctul de vedere al celorlalte tiine sociale un coninut. Dar din punct de vedere juridic ea trebuie s fie astfel configurat nct normele juridice s nu fie bazate pe alegerea, voluntar sau involuntar, a unei morale contra alteia. Interpretarea conceptelor juridice pornind de la morala public trebuie s fie neutr de asemenea. De exemplu, cnd legea ncrimineaz penal rspndirea de materiale obscene, noiunea obscen nu trebuie configurat n raport de un anumit tip de moral public, ci trebuie s fie neutr. Dac alegem s bazm norma pe valoarea moral a pudorii, atunci ar trebui ca judectorul s se transforme n critic de art i s aprecieze limita de la care nuditatea este obscen. Dac facem din conceptul de obscenitate un concept neutru, atunci el nu are la baz o moral chiar public, ci ideea de protecie a celor moralmente vulnerabili, de exemplu a minorilor. Judectorul va interpreta conceptul n funcie de finalitatea proteciei minorilor, fr a avea pretenia de a face critic de art. Nu mai este important dac materialul este moralmente obscen, ci, indiferent de calitatea lui moral, este important cui se adreseaz: unei persoane neformate moral sau uneia formate, ori prezumat a fi astfel. c. Conceptele juridice opereaz o proceduralizare a sensului substanial din celelalte tiine sociale Caracterul formal al conceptelor juridice presupune c ele nu se fundamenteaz pe o valoare. Dar aceast afirmaie cuprinde dou idei. Prima este neutralitatea fa de valorile de aceeai natur, analizat mai sus. Cealalt presupune c noiunile juridice nu se bazeaz pe alegerea ntre una dintre sferele valorice. De exemplu, nu pot s privilegieze viziunea politicoeconomic n faa celei sociologice etc. Atunci cnd configurm normativ noiunea de familie, de exemplu, dac inem seama de acest tip de neutralitate, nu o putem centra pe problema de

economie politic a modalitii de existen a patrimoniului soilor, cum a fcuto codul socialist al familiei, centrnd-o pe ideea comunitii de bunuri i configurnd relaiile nepatrimoniale n raport de o finalitate determinat pornind de la desconsiderarea proprietii private. Familia era n optica socialist amenajat juridic contra proprietii private, nu pentru a asigura protecia formal n relaiile nepatrimoniale dintre membrii ei sau fa de teri. Vorbesc desigur de norma fundamental a instituiei, nu de normele subsecvente, pentru c n raport de aceasta vor fi validate toate celelalte, mai mult sau mai puin transparent. Pentru a fi juridic, instituia familiei nu trebuie s opereze o alegere valoric ntre valorile economiei politice i cele ale sociologiei grupurilor primare de identificare. Ea trebuie s fie neutr. Pentru ca noiunea juridic s fie neutr fa de sferele valorice, ea trebuie s fie definit mai degrab ca o procedur dect ca o valoare. Un exemplu l reprezint noiunea de bun. Se spune c noiunea are dou sensuri. Mai nti, ntr-un sens larg, bunurile desemneaz att lucrurile, ct i drepturile privitoare la acestea (). Pe de alt parte, n sens restrns prin bunuri se neleg numai lucrurile asupra crora pot exista drepturi patrimoniale. Pentru ca lucrul s devin bun n sensul din urm trebuie s aib o valoare economic i s fie susceptibil de apropriere8. Conceptualizarea noiunii de bun este fcut mai sus pornind de la alegerea unei sfere a valorilor, cea a economiei. Bunul nu este ns un lucru privit din unghiul de vedere al valorii sale economice, ci din unghiul de vedere al valorii sale sociale n general. Cnd vorbim de patrimoniu, acesta subzist golirii lui de orice valoare economic. Un patrimoniu vid rmne ns o valoare social. Persoana are patrimoniu, chiar dac nu are nimic n el. Nu valoarea economic configureaz noiunea. La fel se ntmpl cu noiunea de bun. Valoarea social n genere, chiar n lipsa unei valori economice, configureaz noiunea. Lucrul rmne bun ori de cte ori prin raportare la el persoana intr n raporturi sociale. Raporturile acestea sunt obiectul dreptului patrimonial. Iar bunul este, juridic vorbind, definit ca un sistem de reguli care asigur procedura de protecie fa de ceilali subieci de drept n cadrul raporturilor sociale referitoare la valoarea social a unui lucru. Acest tip de definire nu mai postuleaz un tip de valoare la baza noiunii de bun, ci proceduralizeaz conceptul, n sensul c devine central pentru definirea noiunii procedura de protecie a persoanei, nu valoarea lucrului, dei aceasta rmne important. Privit din acest unghi de vedere, noiunea de bun are ca finalitate libertatea persoanei, nu aproprierea economic. Scopul
8

I. Dogaru, S. Cercel, Drept civil. Partea general, C. H. Beck, Bucureti, 2007, p. 62-63.

aproprierii bunurilor nu este utilizarea lor economic, ci libertatea pe care aceast utilizare o asigur. Acest sens este vdit n cazul utilizrii constituionale a conceptului de drept de proprietate. Cnd art. 44 din Constituie folosete conceptul, el are n primul rnd sensul de libertate a aproprierii. Obiectul su l reprezint independena pe care proprietatea privat o asigur persoanei, nu bunurile n sensul economic al termenului. Nu valoarea economic a proprietii este aprat prin art. 44, ci libertatea pe care ea o asigur celor care o au. Extrapolnd, valoarea economic a bunurilor este subsecvent libertii individuale. Protecia persoanei este central pentru noiunea de bun. Noiunea devine astfel procedural9. C. Caracterul evolutiv al noiunilor juridice Caracterul evolutiv al noiunilor juridice este unul extrem de pregnant. Ele pot s fie nelese doar dac este luat n considerare contextul istoric n care sunt utilizate. n ceea ce ne privete, revizuirea constituional din 2003 a fcut din utilizarea interpretrii istorice o obligaie10, cel puin cnd este vorba de caracterele fundamentale i valorile supreme ale sistemului nostru constituional, care influeneaz ns ntreg sistemul juridic. Un concept necontextualizat n celelalte tiine sociale trebuie contextualizat pentru a putea primi o utilizare juridic. De exemplu, noiunea de bun analizat mai devreme este una neevolutiv dac o privim din punct de vedre filosofic. Un lucru este bun n sine din acest unghi de vedere. Noiunea de bun este derivat din punct de vedre filosofic din cea de bine, o noiune a-istoric. Din punct de vedere juridic, ea capt un sens contextual. Terenul bun vine n drept de la valoarea social, istoric determinat. Nu este vorba de societatea ideal sau de perfeciunea n via, ci de gradul maxim de libertate contextual oferit de proprietate. Astfel, indivizii umani nu mai sunt considerai bunuri din punct de vedere juridic cnd costurile sociale ale folosirii sclavilor sunt mai mari dect beneficiile. Oamenii tratai ca persoane sunt mai eficieni din punct de vedere social dect oamenii tratai ca bunuri. Sfera noiunii de bun se reduce astfel la lucruri. Deci noiunile nejuridice trebuie istoricizate pentru a deveni juridice.
9

Vezi mai sus despre proceduralizarea noiunii de popor. D. C. Dnior, Lutopie constitutionnalise: commentaires en marge de la rvision de lart: 1 alin. 3 de la constitution roumaine, n P. Charlot (textes rassembls par), Utopies. Entre droit et politique. Etudes en hommage Claude Courvoisier, Editions Universitaires de Dijon, 2005, p. 275-277.
10

Caracterul evolutiv al noiunilor juridice mai are ns un sens. Cnd noiunea are deja caracter istoric evolutiv i n celelalte tiine sociale, pentru a o juridiciza trebuie ca aceast evoluie s fie privit dintr-un unghi aparte de vedere: caracterul evolutiv este determinat de trecerea de la un spaiu cultural la altul. Astfel, o moral care fundamenteaz o instituie juridic este evolutiv din punct de vedere istoric, dar i trecnd de la un spaiu cultural la altul. De exemplu, de la cel cretin la cel musulman. Dar nu trebuie neaprat s trecem de la un grup politic la altul, caracterul evolutiv al conceptului funcionnd i n interiorul unui grup politic determinat: de exemplu noiunea juridic de moral public nu poate fi determinat prin generalizarea moralei grupului majoritar. Morala unei minoriti este la rndul ei public din punct de vedere juridic. Astfel, morala majoritar nu elimin moralele minoritare. Dar beneficiul juridicizrii nu se oprete la acest aspect, care ar fi fost posibil de atins i prin asigurarea neutralitii. Raporturile dintre morala majoritar i cele minoritar sunt reconfigurate permanent, ele nefiind juridic determinate prin voina reprezentanilor dintr-un moment istoric. Deci, caracterul istoric al unei noiuni juridice presupune c voina normativ a demosului dintr-un moment este supus voinei exprimate ntr-un sens constant de demosurile anterioare. Acest sens este cel care fundamenteaz noiunile de bloc al constituionalitii sau de principii rezultate din legile Republicii utilizate n dreptul francez i din ce n ce mai valorizate i la noi, mai ales avnd n vedere dispoziia revizuit a art. 1 alin. (3) din Constituie. De exemplu, problema politic a opiunii ntre bicamerism i unicamerism devine juridic dac o tratm istoric, contextual i evolutiv11. Problema se pune n istoria politico-juridic a Romniei n termenii polarizrii istorice a cuplurilor conceptuale democraie/bicamerism i totalitarism/unicamerism. n istoria noastr constituional democraia este nsoit de bicamerism, iar totalitarismul de unicamerism. Sigur c unicamerismul este prezent n alte spaii politice i culturale alturi de statul democratic. Dar, din punct de vedre juridic, nu ne intereseaz dect situaia Romniei. ntrebarea este deci, n acest context, dac prin voina corpului electoral dintr-un moment se poate, n Romnia, nclca tradiia democratic instituit prin voina exprimat constant de generaiile anterioare n sensul bicamerismului, n condiiile actuale ale sistemului juridic romnesc. Aceste condiii sunt delimitate n primul rnd de art. 1 din Constituie, care impune un anumit tip de stat, cel democratic, stat care are anumite valori supreme n spiritul tradiiilor democratice ale poporului romn
11

Vezi D. C. Dnior, O disput ntre doi clasici: Tudor Drganu i Antonie Iorgovan despre bicamerism, Revista de drept public nr. 3/2010, p. 13-27.

i de art. 2, care arat c suveranitatea naional aparine poporului romn, care o exercit prin organele sale reprezentative, constituite prin alegeri libere, periodice i corecte, precum i prin referendum. Este evident c dac voina corpului electoral dintr-un moment este contrar democraiei ea este neconstituional. Deci corpul electoral nu poate afecta prin deciziile sale caracterul democratic al statului romn. Iar acest caracter trebuie interpretat n spiritul tradiiilor democratice ale poporului romn. Deci voina constant exprimat n sensul democraiei de generaiile anterioare prevaleaz asupra voinei corpului electoral dintr-un moment. Astfel, sistemul evit analiza filosofico-politic a opiunii dintre bicamerism i unicamerism, cci din punct de vedere juridic ea este tranat, istoric i evolutiv, n favoarea bicamerismului. Un alt sens al caracterului evolutiv al conceptelor juridice este relevat de analiza problemei standardelor juridice, cum ar fi cel al unui om diligent sau al uni bun pater familias. Standardele sunt evolutive n dublu sens: ele depind de contextul istoric, cptnd un sens aparte n funcie de contribuia lor la realizarea scopului social general; pe de alt parte, standardele depind de contextul personal, de evoluia general a capacitilor persoanelor. De exemplu, standardul unui bun pater familias depinde de tipul de familie pe care societatea l comand pentru realizarea scopului su general. O societate militarizat ca cea roman presupunea un pater familias care era eful familiei ntr-un sens cvasi-militar, impunnd, n ultim instan, un drept de via i de moarte asupra membrilor familiei. n regimul comunist, familia era chemat s contribuie la realizarea scopului trecerii dincolo de proprietatea privat, de aceea central devenea comunitatea de bunuri, iar solidaritatea familial devenea determinant. n timp ce n regimul liberal postcomunist important este ca membrii familiei s i reconstruiasc libertatea fa de structura social gndit organic a familiei comuniste. Standardul este evident evolutiv, iar interpretarea sa depinde de scopul social general la realizarea cruia instituia familiei contribuie. Un bun tat de familie este bun n raport de contextualizarea scopului social. Standardul unui om diligent depinde, pe de o parte, de evoluia activitilor sociale pe care suntem chemai s le apreciem n baza lui. Complicarea produselor oferite n comer, de exemplu, creeaz o evoluie a standardului, comerciantul trebuind s ndeplineasc o obligaie sporit de informare a clientului. Totui, standardul trebuie judecat i n raport de evoluia capacitii de analiz a persoanelor i de evoluia surselor de informare care se afl la ndemna acestora n mod curent, capaciti i surse care au evoluat la rndul

lor. Analiza contextual trebuie s ia n calcul evoluia subiecilor, nu numai a bunurilor sau a contextului obiectiv. n alt ordine de idei, standardele nu sunt stasuri. Ele sunt doar orientative, analiza aplicabilitii lor n cazul concret depinznd de contextul fiecrei situaii juridice n parte. Ele trebuie aplicate in casus i in concreto i nu n general i n abstract. Trebuie raionat de fiecare dat ca i cnd standardul ar fi prima oar aplicat. Sigur c el orienteaz analiza, dar nu o impune. Ideea general care rezult din analiza problemei standardelor juridice este c ntotdeauna conceptele juridice trebuie construite ca i cum ar fi prima oar cnd problema este tratat, chiar dac exist un standard de comportament. D. Conceptele juridice sunt normative, nu constatative Conceptele juridice constrng realitatea, nu o urmeaz. Aceasta nseamn c ntotdeauna o redactare constatativ a normelor juridice este doar o redactare defectuoas sau o necesitate stilistic. Am asistat de multe ori la interpretri ale normelor constituionale ca fiind simple declaraii sau constatri. De exemplu, exist tendina de a spune c dac norma este redactat de maniera Romnia este stat de drept, aceasta nseamn c norma constat un fapt. n realitate, ea impune statul de drept ca form de organizare a statului romn. La fel se ntmpl cu statul democratic, cu caracterul social al statului de drept, cu caracterul unitar, independent sau altele asemenea. Incapacitatea Curii Constituionale de a da un coninut normativ concret acestui tip de dispoziii are ca explicaie tipul de defect de conceptualizare pe care l semnalm i care este general. Cred c aproape una din zece sesizri ale Curii are ca fundament i statul de drept. Dar, dei alte Curi, ca cea german de exemplu, face din acest concept un referent util i frecvent al controlului de constituionalitate, Curtea romn nu nelege practic conceptul ca unul normativ, ci ca unul constatativ. Consecina este c l evit. i jurisprudena de eschivare este prea abundent ca s o citez. E. Conceptele juridice sunt concepte operaionale n fine, conceptele juridice trebuie s fie operaionale. Lipsa de eficien operaional dejuridicizeaz conceptul. De exemplu, calificarea actelor premergtoare urmririi penale ca fiind sui generis, cum face Curtea

Constituional12, este evident neoperaional din punct de vedre juridic. Indiferent ct s-ar strdui Curtea, conceptul de acte sui generis nu poate fi juridicizat. Consecina acestei idei este c orice concept care nu este operaional nu este valid din punct de vedere juridic. Previzibilitatea normei cuprinde i acest aspect. Astfel c o norm care cuprinde concepte neoperaionale este neconstituional. De exemplu, una care sancioneaz penal faptele care afecteaz moralul armatei, cum prevedea la un moment dat legislaia francez13. Sau una care sancioneaz propaganda n favoarea statului totalitar, cum o face legislaia noastr14. 2. Definirea conceptelor juridice Avnd n vedere caracterele conceptelor juridice analizate mai sus, trebuie ca definirea unui astfel de concept, a unei instituii juridice sau a unui subsistem juridic s urmeze reguli specifice. Din nefericire, rareori aceste reguli sunt respectate n practica juridic. Stpnirea tehnicilor juridice de definire nu sunt deloc punctul forte al juritilor. Iat de ce mi se pare util s analizez pe scurt specificul acestora. A. Definirea constructiv a conceptelor juridice Definirea conceptelor juridice trebuie s fie totdeauna constructiv, nu explicativ. Prin definiie explicativ se nelege o definiie care tinde s dea seama de un concept dat dinainte i care preexist, prin ipotez, operaiei nsi de definire. Prin definiie constructiv, dimpotriv, se nelege o definiie care tinde s creeze un concept nou prin chiar actul definirii. Dac prima dintre aceste definiii poate fi considerat adevrat sau fals din punct de vedere logic, dup cum ea corespunde n mod efectiv conceptului de care pretinde s dea seama, cea de a doua, dimpotriv, din cauza caracterului su convenional, nu poate fi calificat nici ca adevrat, nici ca fals, ceea ce nu exclude faptul c ea ar putea fi apreciat n termeni de pertinen, n ce privete obiectivele urmrite i consecinele pe care poate s le angajeze n cmpul cunoaterii i comunicrii15. Definiia constructiv este utilizat, n general, dintr-o nevoie de ruptur
12

Decizia nr. 995 din 8 iulie 2010, Publicat n Monitorul Oficial nr. 594 din 23.08.2010; vezi comentariul Mdlinei Putinei, Pandectele Romne nr. 11/2010 (n curs de apariie). 13 Decretul-lege din 30 octombrie 1935. 14 Art. 286, Cod penal.

epistemologic n raport cu reprezentrile dominante vehiculate de limbajul uzual i n raport cu anumite limbaje tehnice specializate. Cel de-al doilea fel de definiie, cea explicativ, caut, dimpotriv, s desprind, printr-o analiz empiric urmat de generalizare, sensul dominant al unui concept. Conceptele juridice sunt n mod necesar constructive. Ele nu sunt niciodat generalizri ale unei cunoateri sensibile. De altfel, generalizrile explicative nu sunt dect aparent regula conceptualizrii cnd avem de a face cu artefacte. Conceptul de mas, de exemplu, poate fi gndit ca rezultat al unei generalizri a datelor sensibile, desprinse din analiza mai multor mese. Dar dac ne gndim la cel care a conceput prima oar o mas, atunci trebuie s recunoatem c el nu avea ce generaliza, c el construise conceptul nsui de mas fr s fi vzut vreodat o mas, c el nu putea utiliza dect o conceptualizare constructiv. Regulile sau conceptele juridice sunt prin natur artefacte. Ele sunt normative, pe de alt parte, adic constrng realitatea, nu o descriu. Ele trebuie construite. A face din conceptele juridice concepte definite descriptiv, nseamn a practica un conformism fa de o creaie doctrinar sau jurisprudenial anterioar sau fa de definiiile legale, care sunt excepionale i problematice ca precizie conceptual. Definiiile doctrinare nu sunt ns normative, cele legale au la rndul lor nevoie de o interpretare constructiv, iar cele jurisprudeniale nu sunt dect indicative, dac nu vrem s blocm actul de judecat n repetarea stereotip a interpretrilor instanelor superioare. Problema jurisprudenei i doctrinei juridice romneti este c de multe ori ele definesc explicativ conceptele juridice. Acest tip de metod de decizie sau analiz nu face dect s stereotipizeze argumentaia sau chiar s o blocheze. Un exemplu concludent este cel al calificrii actelor anterioare urmririi penale ca fiind acte care nu sunt realizate n timpul procesului penal, ceea ce conduce Curtea Constituional s le califice ca fiind sui generis, adic de fapt s refuze s le califice din punct de vedre juridic16. Astfel, Curtea decidea c actele premergtoare au o natur proprie, care nu poate fi identificat sau subsumat naturii precise i bine determinate a altor instituii. Aa cum rezult din chiar denumirea lor, acestea premerg faza de urmrire penal, avnd un caracter de anterioritate desprins din scopul instituirii lor, i anume acela de a completa informaiile organelor de urmrire penal, de a verifica informaiile deinute i de a fundamenta convingerea organului de cercetare penal ori procurorului cu privire la oportunitatea nceperii ori nenceperii urmririi
15

Fr. Ost, M. van de Kerchove, Jalons pour une thorie critique du droit, Bruylant, Bruxelles, 1987, p. 166. 16 Decizia nr. 995 din 8 iulie 2010, precitat; vezi M. Putinei, op. cit., p. .

penale. Aa fiind, aceste acte, prin coninutul lor, au un caracter sui generis, limitat ns de atingerea scopului. Abia dincolo de aceast grani se poate vorbi de o mpingere ntr-un cadru extraprocesual al actelor care trebuie ndeplinite sub hegemonia garaniilor impuse de faza urmririi penale. Curtea a mai reinut c garantarea dreptului la aprare nu se poate asigura n afara procesului penal, nainte de nceperea urmririi penale, cnd fptuitorul nu are calitatea procesual de nvinuit sau inculpat. [...] Efectuarea de ctre organele de urmrire penal a unor acte premergtoare, anterior nceperii urmririi penale, n vederea strngerii datelor necesare declanrii procesului, nu reprezint momentul nceperii procesului penal i se efectueaz tocmai pentru a se constata dac sunt sau nu temeiuri pentru nceperea procesului penal. De fapt Curtea i bazeaz decizia pe o interpretare doctrinar a noiunii de proces penal, cci momentul nceperii acestuia nu rezult direct din nicio norm legal, identificnd nceperea procesului cu nceperea urmririi penale. Pentru c nu are cum s scoat n mod real actele anterioare urmrii penale n afara procesului penal, Curtea le calific drept sui generis, adic incalificabile. Curtea utilizeaz de fapt o definire explicativ a conceptului de proces penal, n loc s utilizeze una constructiv17. Tot astfel se ntmpl cnd legea d efect obligatoriu pentru instanele ordinare interpretrii legii fcut de nalta Curte de Casaie i Justiie n recursul n interesul acesteia. De fapt, Curtea impune interpretarea ca i cum ar exercita funcia legislativ n materia legilor interpretative. Acest procedeu blocheaz conceptualizarea juridic la nivelul instanelor inferioare n grad, care trebuie s decid fr a mai putea lua n calcul o interpretare conjunctural i concret a regulii juridice n raport de spea pe care o soluioneaz. Desigur, argumentul contra acestei pretenii de decizie judiciar constructiv, una care opereaz o reconfigurare a principiilor juridice n fiecare cauz dedus judecii este c regula precedentului obligatoriu este aplicabil i n dreptul anglo-saxon, ceea ce nu blocheaz raionamentul juridic. Rspunsul meu este c regula precedentului obligatoriu impune o analiz constructiv a principiilor i conceptelor juridice. n dreptul anglo-saxon, instana inferioar este cea care decide dac este n prezena unei cauze similare unei cauze anterioare. i dac decide c nu exist similitudinea, poate crea un nou precedent. Apoi, ea alege precedentul, n raport de tipul similitudinii ntre cauze pe care o consider relevant. Pe de alt parte, ea decide ce considerent juridic, dintre cele pe care instana care a stabilit precedentul le face, este principiul care d seama de
17

Pentru o analiz a problemei nceputului procesului penal i a naturii actelor premergtoare, M. Putinei, op. cit., p. .

soluie i ce este obiter dicta, spus fr a fi determinant pentru soluie. De fapt deci, precedentul este obligatoriu, dar raionamentul juridic al instanei care pare legat de el rmne constructiv. Instana poate decide oricnd c spea este nou i poate decide ca i cnd ar fi prima dat cnd genul acela de cauz este soluionat. Orice aplicare a regulii poate fi considerat prima aplicare. n schimb, n sistemul nostru decizia dat n recursul n interesul legii blocheaz interpretarea. Conceptualismul juridic romnesc devine descriptiv. Judectorii par condamnai s scrie note de subsol la deciziile instanei supreme. O consecin a acestei necesiti de definire constructiv a conceptelor juridice este c ele trebuie definite mai degrab n termeni de pertinen, dect de adevr. Conceptele juridice nu au ca finalitate cunoaterea, ci aciunea. De aceea ele nu pot fi dect construite, nu date. Acest lucru nseamn c ori de cte ori analiza sau normarea este fcut n termenii adevrului i falsului ea depete sfera tipic dreptului. De exemplu, Curtea Constituional face consideraii extrajuridice ori de cte ori analizeaz motivele restrngerii exerciiului unor drepturi sau al derogrilor de la egalitate n termenii motivului obiectiv i raional. De fapt, este vorba de un motiv rezonabil. Conceptele juridice sunt constructive n sensul c ele nu se preocup de perfeciunea raional, cum nu se preocup nici de perfeciunea moral, ci de ceea ce este conjunctural posibil i preferabil, adic rezonabil. Concluzionnd, conceptele juridice sunt totdeauna constructive, n calitatea lor de artefacte, de instrumente mentale de orientare a aciunii. n consecin, definirea conceptului juridic reprezint ntotdeauna un act de creaie al unui concept nou. Orice calificare juridic a unor fapte presupune un act de creaie. Calificarea precis nseamn mai nti de toate necesitatea de a califica de fiecare dat. Orice automatism de calificare este meta-juridic. B. Definirea conceptelor juridice nu trebuie s fie aditiv Conceptele juridice nu pot fi definite prin adiionarea unor trsturi. Este consecina necesar a caracterului lor normativ i constructiv. Dac lum de exemplu definiia tipic a dreptului constituional, aceasta nu face dect s adiioneze trsturi, s descrie ce cuprind de regul constituiile. Am mai analizat aceast problem i nu voi face dect s reiau o parte a argumentaiei18. Astfel, n general, constituia a fost definit la noi pornind de la ideile urmtoare: 1. ea este legea fundamental a unui stat; 2. cuprinde norme juridice;
18

D. C. Dnisor, nelegerea trunchiat a competenei exclusive a Curii Constituionale n materia contenciosului constituional (I), Pandectele Romne nr. 10/2010, p. 15-34.

3. aceste norme sunt constituionale pentru c sunt nvestite cu for juridic suprem; 4. obiectul de reglementare al acestor norme sunt relaiile sociale fundamentale; 5. aceste relaii sunt eseniale pentru instaurarea, meninerea i exercitarea puterii. Practic acest tip de definiie nu are nici o aplicabilitate juridic valid n domeniul determinrii sferei dreptului constituional. Cu alte cuvinte, astfel de definiii nu ofer un criteriu, valid din punct de vedre juridic, al mpririi normelor juridice n constituionale i neconstituionale. Definiia pare s constate doar c, de regul, dispoziiile constituiilor cuprind astfel de reglementri. Dar nu ne ofer nici un criteriu care s ne ajute s decidem de ce constituiile cuprind astfel de norme i care este trstura lor juridic distinctiv care le determin material acest caracter constituional. Genul de definiie amintit descrie o realitate sociologic, cea a cuprinsului majoritii constituiilor formale contemporane, dar nu este normativ, adic nu poate analiza critic i decide constructiv ce ar trebui s cuprind n genere o constituie. Este ca i cum ai descrie fauna marin artnd toi petii, dar nu ai putea s afirmi c pentru a tri acolo acetia au nevoie de branhii. C. Definirea conceptelor juridice trebuie s fie totdeauna sistemic Conceptele juridice, ca i normele juridice, sunt ntotdeauna pri ale unui sistem. Nu exist realitate normativ sau de conceptualizare a normativitii nesistemic. Acest caracter al conceptualizrii juridice are cteva consecine importante. n primul rnd, trebuie ntotdeauna ca n definirea unui concept juridic s fie detectat norma de validare. n doilea rnd, trebuie stabilit metoda de validare. n fine, verificarea pertinenei conceptelor juridice presupune ntotdeauna verificarea ndeplinirii cerinelor ncadrrii lor sistemice. A defini o noiune juridic este echivalent cu a introduce o norm n sistem. Aciunea de validare a normei este valabil i pentru aciunea de conceptualizare juridic. Conceptualismul juridic este n mod necesar un sistem ierarhizat, cum sistemul juridic nsui este un astfel de sistem. Ierarhizarea este proprietatea sistemului conceptelor juridice care const n determinarea includerii unui concept juridic n sistem doar n baza unui alt concept al sistemului. Criteriile de juridicitate ale unui concept sunt deci determinate doar printr-o procedur de producere, nu prin judeci de valoare. Cnd determinm deci includerea unui concept n sistemul conceptualismului juridic trebuie s determinm care concept superior n sistemul ierarhizat al conceptelor juridice valideaz includerea. Iar aceast alegere a conceptului de referin pentru validare nu este lipsit de consecine.

De exemplu, dac introducem conceptul violrii domiciliului, putem s i validm pornind de la cel de protecie a vieii private sau pornind de la cel de protecie a locuinei. Sfera de cuprindere a conceptului este determinat de conceptul care fundamenteaz introducerea violrii domiciliului n sistem. n primul caz, va fi protejat orice spaiu n care se poate desfura viaa intim a persoanei, chiar dac este vorba de un spaiu care are ca regul o alt finalitate, de exemplu un autovehicul, n al doilea, aceast protecie va lipsi. n al doilea caz vor fi sancionate doar ptrunderile fizice, n primul i cele care nu presupun o prezen fizic, ci una prin mijloace audio sau video. D. Definirea conceptelor juridice prin gen proxim i diferen specific Definiia per genus proximum et differentiam specificam, considerat adesea ca fiind definiia prin excelen, const n a caracteriza un fenomen pornind de la trsturile pe care le mprtete cu alte fenomene (trsturi constitutive ale genului proxim) i de la trsturile particulare care i sunt proprii i l difereniaz de acestea. Problema juristului cnd utilizeaz acest tip de definire este c n cazul noiunilor juridice este dificil s gseti genul proxim. De regul, cnd este definit o ramur sau o instituie juridic se afirm c acestea sunt un ansamblu de norme, pentru ca apoi s se determine diferena specific a normelor, nu a sistemului de norme a crui definire este tentat. Genul proxim ar trebui s fie de natura realitii de definit, adic sistemic, i nu elementul constitutiv al sistemului juridic, adic norma. Pe de alt parte, diferena specific este de multe ori greit neleas. Diferena specific este determinat meta-juridic, de regul prin determinarea trsturilor distinctive ale grupului de relaii sociale reglementate. Or trsturile care constituie diferena specific a unui subsistem de norme juridice trebuie s fie juridic. Aceast diferen specific ar trebui s fie legat de normare, nu de faptele normate. Ar trebui ca obiect al reglementrii s fie considerat obiectul imediat: tipul de ordin emis. De exemplu, dac definim dreptul civil ca un ansamblu de norme care reglementeaz raporturile patrimoniale i nepatrimoniale ntre persoane fizice i juridice aflate pe poziie de egalitate juridic, atunci diferena specific este determinat n raport de obiectul reglementrii: un numit tip de relaii sociale, iar poziia de egalitate juridic a prilor raportului concret este confundat cu metoda de reglementare. Dac inem seama de cele afirmate mai sus, atunci trebuie cutat tipul de ordin specific dreptului civil. Metoda de reglementare tipic dreptului civil este

reglementarea neimperativ. n acest sens el este liberal19. Concluzionnd, un concept nu este juridic dect dac este formal, opoziional, neutru, procedural, evolutiv i operaional. Definirea unui astfel de concept trebuie s fie totdeauna normativ, constructiv, sistemic i neaditiv, iar genul proxim i diferena specific utilizate n cadrul operaiei de definire a unui astfel de concept trebuie s fie juridice, nu factuale. Conceptele care nu verific trsturile de mai sus sau care sunt definite prin derivare din fapte, nu sunt juridice. Din nefericire, doctrina i jurisprudena din Romnia contemporan abund de astfel de concepte pseudo-juridice.

19

Pentru analiza dreptului civil ca drept individualist i liberal, vezi I. Dogaru, N. Popa, D. C. Dnior, S. Cercel, (coordonatori), Bazele dreptului civil, vol. I - Teoria general, C. H. Beck, Bucureti, 2008, p. 39-54.

Capitolul 3. Dejuridicizarea Constituiei

Seciunea 1. Exemplul raporturilor dintre Constituie, economie i reforma permanent Economia a ajuns un idol. Unul care cere nchinare din partea tuturor tiinelor. i o obine. Dreptul nu face excepie: se prosterneaz. i, ca orice zeu, economia se las greu neleas de profani. Juritii, instruii la noi de regul n economie politic mai degrab dect n politici economice, ar fi, teoretic, chemai s ncadreze normativ economia i s o canalizeze ntr-o direcie stabilit politic. Dar aceast pretenie de impunere normativ a dreptului i a politicului n faa economiei este negat de realitatea idolatriei contemporane pentru Economie (i majuscula nu este o figur de stil, ci o realitate palpabil). n acest context psihologic, a vorbi de Constituia economic a unui stat nu pare deloc paradoxal. Norma normelor nu o poate ocoli pe Sfnta sfintelor. Sistemul regulilor de validare a normelor juridice trebuie s aib ca obiect Economia. Reforma, la rndul ei, a devenit un idol. Cel puin n statele care au cunoscut totalitarismul1 i au pretenia de a iei din logica acestuia. Acest nou dumnezeu al politicienilor comand schimbarea permanent a tuturor lucrurilor. Nu este mare diferena de coninut fa de mai vechea revoluie permanent2, dar se pare c memoria ideologic are reguli diferite de cele ale memoriei obinuite. Oricum, efectul acestei reforme permanente este refacerea unor mecanisme tipice totalitarismului prin alte mijloace dect cele utilizate de comuniti3. Mutabilitatea excesiv a instituiilor publice i a regulilor juridice face ca sistemul s-i subordoneze deplin persoanele, cci acestea nu mai pot prevedea n mod rezonabil care sunt regulile i sistemele de constrngere
1

Pentru analiza naturii acestui regim vezi H. Arendt, Originile totalitarismului, Humanitas, Bucureti, 1994 ; R. Aron, Democraie i totalitarism, All, Bucureti, 2001; J. Friedrich, Totalitarism, Cambridge, MASS: Harvard University Press, 1954; C. Polin, Le totalitarisme, P.U.F., Paris, coll. Que sais-je?, 1982; M. Gauchet, L'exprience totalitaire et la pense de la politique, Esprit, 1976; C. Lefort, Invenia democraiei. Limitele dominaiei totalitare, Paralela 45, 2002. 2 Concept lansat de K. Marx i dezvoltat teoretic de L. Troki, conform cruia revoluia nu trebuie s se opreasc pn cnd nu i atinge toate obiectivele. Nicolae Ceauescu descria revoluia permanent ca pe un un "proces care nu s-a sfrit i nu se va sfri niciodat". 3 Vezi J.-P. Le Goff, La dmocratie post-totalitaire, La Dcouverte, Paris, 2002.

aplicabile. Mai nou, se vorbete de revizuirea Constituiei economice a Romniei4. Tema este n ton cu moda: cei care o frecventeaz se nchin economiei i reformei. Dar s fie necesar reforma permanent? i s aib, oare, Constituia ca obiect de reglementare economia? La aceste ntrebri o s ncerc s rspund n rndurile ce urmeaz, analiznd mai nti necesitatea revizuirii Constituiei n general, mai apoi dejuridicizarea noiunii de Constituie prin pretenia de a introduce ca obiect de reglementare constituional economia, raporturile reale ale Constituiei cu economia i, n fine, dac dispoziiile constituionale care par s priveasc economia ar trebui modificate. 1. ntre reforma permanent i stabilitatea constituional Sistemul juridic suport, de regul, o tensiune fundamental: cea dintre necesitatea de a se adapta fluiditii din ce n ce mai accentuate a fenomenelor sociale i economice i necesitatea de a asigura sigurana juridic a subiecilor de drept, printr-o stabilitate a regulilor care le impun comportamente i printr-o previzibilitate rezonabil a schimbrilor normative5. Necesitatea real a reformrii radicale a sistemului juridic ntr-un stat post-totalitar, dublat de fetiismul reformei, despre care vorbeam mai sus, face ca aceast tensiune s devin insuportabil n Romnia contemporan. Normarea a devenit astfel un sport iubit de public. i galeria cere, cu incontien, legi pentru orice, i schimbarea lor la fiecare und de oc social, orict de puin intens. Presa, la rndul ei, fetiizeaz reforma normativ. mi amintesc c am fost stupefiat cnd un reporter spunea c unii parlamentari nu au fcut nimic tot mandatul pentru c nu au propus nicio lege. A propune modificarea dreptului este o activitate att de profitabil mediatic, nct unii au nceput s cread c cine nu o practic nu exist. Realitatea, tragic aproape, este c sistemul juridic romnesc este att de des modificat, nct aproape nimeni nu mai nelege nimic din el. Din pcate, Curtea Constituional, care ar fi putut s pun stavil acestei inflaii normative6, prin utilizarea dispoziiei referitoare la statul de drept, a crei
4 5

Vezi D. C. Dnior, Drept constituional i instituii plitice, vol. I Teoria general, C. H. Beck, Bucureti, 2007, p. 160, 181-184, 581-582. 6 J.-P. Henry, Vers la fin de l'Etat de droit?, n Revue de Droit Public, 1978 ; W. Leisner, L'Etat de droit une contradiction?, n Recueil d'tudes en hommage Charles Eisenmann, Editions

consecin normativ este previzibilitatea modificrilor regulilor juridice, nu ia asumat acest rol7. De altfel, conceptul nsui de stat de drept pare s fie neclar pentru unii magistrai ai acestei instane, care, n consecin, l evit8. Astfel, sigurana juridic9 a persoanelor este practic distrus. Dar, nici cnd instana de la Strasbourg ne-a condamnat pentru instabilitate normativ10, reacia politicienilor i a publicului romn, avid de schimbare, mai ales cnd ea strnete dezbateri televizate, de altfel lipsite de orice consisten, nu a fost clamarea temperrii galopului legislativ n care s-a angajat statul romn. Constituia prea mai stabil n acest torent al reformei permanente. Dar, n ultima vreme, se pare c i acest act fundamental strnete pasiunea schimbrii. Explicaia aparent este necesitatea de a elimina contradiciile sistemice. Cauza real este nenelegerea virtuilor contradiciei11. Consensul este supraevaluat. Poate din cauza ieirii noastre dintr-o societate atomizat, de mas (n care statul a ncercat s distrug orice via asociativ la nivelul societii civile, pentru a obine dominaia total asupra unei mase amorfe, lipsit de structuri intermediare, situate ntre stat i cetean), am ajuns s devalorizm contradiciile. Orice contradicie pare s reactiveze atomizarea i s pun sub semnul ntrebrii interesul general. Consecina este o apelare
Cujas, Paris, 1974 ; R. Savatier, L'inflation lgislative et l'indigestion du corps social, Recueil Dalloz, Paris, 1977; R.-G. Schwartzenberg, L'Etat spectacle, Flammarion, Paris, 1977. 7 Sesizrile Curii Constituionale n care dispoziia constituional privind statul de drept este invocat sunt foarte dese. De regul, Curtea reia pur i simplu dispoziia, fr s fac nici o apreciere cu privire la coninutul su normativ. 8 Exist cteva decizii mai consistente asupra statului de drept, dar jurisprudena este inconstant. Vezi Decizia nr. 169/1999, M. Of. nr. 151 din 12.04.1999; Decizia nr. 20/ 2000, M. Of. nr. 72 din 18.02.2000; Decizia 31/2000, M. Of. nr. 222 din 19.05.2000; Decizia nr. 70/ 2000, M. Of. nr. 334 din 19.07.2000; Decizia nr. 189/2006, M. Of. nr. 307 din 05.04.2006. 9 M. Fromont, califica principiul ca pe unul care este aproape raiunea de a fi a dreptului, Le principe de scurit juridique, AJDA, Hors srie, 1996, p. 178. Vezi D. C. Dnior, op. cit., p. 562-563. 10 Vezi Viau c. Roumanie, Troisime Section, 9 decembrie 2008, definitiv la 09.03.2009, care confirm n termeni duri o jurispruden, din pcate, constant. Vezi rezumat i comentariu de Crina Kaufman, Sebastian Rduleu, Revista Romn de Jurispruden nr. 2/2009, p. 34-46. Vezi de asemenea, hotrrea din 29 iunie 2006, pronunat n cauza Togonel i Grdinaru; hotrrea din 29 iunie 2006, pronunat n cauza Jujescu; hotrrea din 20 iulie 2006, pronunat n cauza Radu; hotrrea din 27 iulie 2006, pronunat n cauza Rabinovici; hotrrea din 12 octombrie 2006, pronunat n cauza Brcnescu; hotrrea din 12 octombrie 2006, pronunat n cauza Tovaru; hotrrea din 14 decembrie 2006, pronunat n cauza Vidracu. 11 D. C. Dnior, Virtuile contradiciei, Editorial Pandectele Romne nr. 1/2011.

excesiv la valoarea acordului, a consensului. Corolarul este ntoarcerea la mase, la popor. Orice fragmentare a interesului general ne pare, datorit acestei mentaliti, o negare a democraiei. Partidele politice sunt percepute ca grupuri care nu pot reprezenta interesul general, pentru c fiecare l vede n alt fel. Clanuri, grupuri de interese, oligarhii, mai degrab dect asociaii politice legitime - astfel sunt percepute aceste structuri, de altfel absolut necesare unei societi democratice. Puini par s se mai gndeasc la faptul c nimeni nu a reuit s conceap democraia fr partide politice. De aceea masele le demonizeaz, iar politicienii, fideli acestei tendine, sunt dispui s le nege rolul, dei se folosesc din plin de ele. Cu toate c noi ar trebui s fim primii care s nelegem c o societate cu un singur partid nu poate fi democratic, prem s fi uitat experiena trit i s vrem consensul ntre partide. Reacia partidelor este oferirea unui centrism paradoxal, conform cruia toate partidele caut s abordeze doar temele asupra crora se poate obine un consens. Stnga i dreapta nu par s mai existe dect n teorie. n practic, contradicia fi cu privire la o problem fundamental pare s fi disprut. La nivelul instituiilor statului, orice contradicie este perceput ca o disfuncie. Dac Guvernul are alt opinie dect Preedintele, reacia general este c aceast contradicie trebuie eliminat. Experiena coabitrii de acum civa ani a condus la impunerea ideii c este necesar revizuirea Constituiei pentru a elimina contradicia eventual ntre cele dou instituii. Dac Parlamentul nu reacioneaz favorabil i rapid la iniiativele guvernamentale, iar opoziia contest proiectele de lege sau politicile Guvernului, problema este perceput n termenii ineficienei legiferrii. Se pare c orice contradicie instituional este perceput ca o disfuncionalitate sistemic. Totui, separaia puterilor n stat, principiu constituional pe care nimeni din lumea politic nu ndrznete s l conteste direct, impune necesitatea acestor contradicii i a acestor limitri reciproce ale puterilor. Nevoia de consens, care mascheaz mai degrab lipsa de iniiativ i nevoia de a primi ordine de la un superior, distruge, la nivelul mentalului colectiv, dac nu la nivelul ordinii juridice, mecanismele separaiei puterilor. Ineficiena clamat a statului, datorat acestor contradicii, cere ca regulile constituionale privind exerciiul puterii s fie schimbate. Dar, din pcate, tendina este de a evita partajul real de competene. Ierarhizarea pare s fie consemnul pentru aceast revizuire. Cauzele reale ale lipsei de funcionare a sistemului politic i constituional romnesc, care se situeaz la nivelul societii civile, mai ales la nivelul

sistemului de partide, sunt ignorate. Se cere schimbarea sistemului, cnd de fapt ar trebui s se schimbe impulsul pe care acesta l primete. Reacia din ce n ce mai favorabil fa de revizuirea Constituiei nu ine cont de eviden: dac dai unui aparat electric o tensiune necorespunztoare i el se arde sau nu funcioneaz, nu i cumperi alt aparat, ci schimbi sursa de alimentare. Tot astfel, dac funcionarea incorect a sistemului constituional se datoreaz impulsului politic necorespunztor i cred c nimeni nu poate nega faptul c sistemul de partide este disfuncional n Romnia nu schimbi sistemul constituional, ci trebuie s corectezi impulsul care l alimenteaz. n Romnia ns, toi afirm necesitatea reformrii clasei politice, dar nimeni nu pare contient de faptul c de vin pentru funcionarea greit a sistemului de partide este centrismul ilogic al doctrinelor partizane. Pentru mine este clar c nu avem o Constituie desvrit, dar revizuirea ei, nainte de corectarea sistemului partizan, nu numai c nu va avea niciun rezultat concret pozitiv, ci va crea i mai mult nesiguran juridic persoanelor. Stabilitatea constituional este att de important pentru garantarea libertii, nct ea a dat natere unui lung ir de limite ale puterii de revizuire. A ignora avertismentul pe care l dau toate sistemele cnd comand ngreunarea extrem a schimbrilor constituionale mi se pare aproape criminal. Dac este deci de ales ntre reforma permanent i stabilitatea constituional, nelept este s o alegem pe cea de a doua. 2. Dejuridicizarea Constituiei prin extensia obiectului su de reglementare Dreptul nu are privilegiul de a avea un aparat conceptual ferit de influenele celorlalte tiine sociale. Totui, exist o categorie aparte de concepte ce pot fi considerate juridice, precum i o tehnic prin care mprumuturile conceptuale din alte ramuri ale cunoaterii pot fi juridicizate. Desigur, aceast tehnic nu este uor de mnuit. Mai ales cnd este vorba despre concepte cu aspect de Ianus, cum este cel de Constituie. n opinia mea, care le poate prea unora prea kelsenian, conceptele juridice trebuie s evite opiunile morale sau comprehensive, adic trebuie s fie neutre. Cel de Constituie nu trebuie s fac excepie. Neutralitatea sa trebuie completat cu formalizarea, n vederea juridicizrii, prin proceduralizarea coninutului su12. Din pcate, aceste tehnici sunt rar folosite n doctrina juridic
12

D. C. Dnior, Juridicizarea conceptelor, articol n curs de apariie n Revista Dreptul.

autohton. De aceea, Constituia este definit substanial i aditiv, utilizndu-se copios noiuni meta-juridice, extrem de vagi13. Rezultatul este o extensie necontrolat a obiectului de reglementare atribuit Constituiei, care duce la dejuridicizarea ei. Definirea tipic, cea care are ca element central determinarea obiectului de reglementare al Constituiei pornind de la caracteristicile grupei de relaii sociale reglementate, ofer posibilitatea de a introduce n aceast categorie de relaii aproape orice, deoarece relaiile sociale reglementate sunt determinate ca fundamentale i eseniale pentru putere, concepte care depind de poziia ideologic a celui care utilizeaz noiunile. Pornind de la aceast metodologie juridic deficitar, Constituia devine flexibil, ea extinzndu-i sau restrngndu-i obiectul de reglementare n raport de interesele conjuncturale ale organelor statului, afectnd sigurana persoanelor, care nu mai pot anticipa constrngerea. Astfel, Curtea Constituional extinde, cnd are interes, noiunea de securitate naional, introducnd n sfera acesteia i o pretins securitate economic, noiune care nu este sigur c ar putea vreodat s fie definit14. Cnd interesele difer, sfera noiunilor constituionale este restrns, cum s-a ntmplat cu noiunea de drepturi i liberti al cror exerciiu nu poate fi limitat dect n condiiile art. 53 din Constituie, Curtea afirmnd c acestea trebuie s fie fundamentale, adic expres prevzute n Constituie15. Cum economia este idolatrizat, garanii supremaiei Constituiei au ajuns s ne spun c norma este constituional pentru c n starea conjunctural a economiei nu ne permitem costurile unei aplicri generale a utilizrii limbilor minoritare n raporturile cu administraia public local, dar, dac am avea mai muli bani, ea nu ar mai fi conform cu Constituia16. Noiunea de Constituie este ns una juridic, deci cu necesitate precis, dac scopul ei este limitarea posibilitii exercitrii arbitrare a puterii, pentru a
13

D. C. Dnior, nelegerea truchiat a competenei exclusive a Curii Constituionale n domeniul contenciosului constituional (I), n Pandectele Romne nr. 10/2010, p. 25-29. 14 Vezi Decizia nr. 872 din 25 iunie 2010, Decizia nr. 873 din 25 iunie 2010 i Decizia nr. 874 din 25 iunie 2010, M. Of. nr. 433 din 28 iunie 2010, comentarii de drd. Mdlina-Cristina Putinei, Revista Romn de Jurispruden nr. 2/2010, p. 103-107, drd. Mirela Alexandra Popescu, Revista Romn de Jurispruden nr. 2/2010, p.107-109, drd. Adriana-Florina Bloiu, Revista Romn de Jurispruden nr. 2/2010, p.110-113. 15 Decizia nr. 73/1995, M. Of. 177 din 8 august 1995. 16 Vezi Decizia nr. 112/2001, M. Of. nr. 280 din 30 mai 2001; vezi D. C. Dnior, Constituia Romniei comentat. Titlul I Principii generale, Universul Juridic, Bucureti 2009, p. 157 i urm.

garanta libertatea i sigurana persoanelor. Rostul definirii Constituiei i, prin aceasta, a determinrii clare a obiectului ei, este trierea normelor care trebuie s fie cuprinse ntr-o constituie de normele care nu au, datorit naturii lor, ce cuta n sfera de reglementare a dreptului constituional. Criteriul definirii trebuie s fie juridic, nu economic, politic, filosofic, sociologic sau de o alt natur. Eu cred c normele constituionale au ca obiect de reglementare modul producerii celorlalte norme. Constituia este sistemul normelor secundare, care determin modul introducerii valide n sistem a normelor primare. 3. Constituia i economia Dac ne raportm la o astfel de nelegere a noiunii i sferei Constituiei, economia nu poate fi obiect de reglementare constituional. Ceea ce Constituia reglementeaz cu privire la economie este modul n care normele de comportament economic sunt produse. Nu normele care reglementeaz relaiile economice sunt constituionale, cci acestea sunt primare, ci normele de validare a normelor care ncadreaz relaiile economice, adic normele secundare. Astfel, cnd Constituia Romniei dispune n art. 135 alin. (1) c economia Romniei este economie de pia, obiectul reglementrii nu l constituie economia, ci limitarea interveniilor statului n economie, adic, n primul rnd, modul n care acesta reglementeaz comportamentele economice i intervine direct n viaa economic. n alineatul al doilea, este clar c obiectul reglementrii l constituie modul n care statul se raporteaz la economie, cci textul dispune c statul trebuie s asigure.... Normele sunt deci secundare, dac sunt raportate la comportamentele economice, adic au ca obiect modul n care statul normeaz i aplic regulile referitoare la economie, nu modul n care se comport actorii vieii economice. 4. Revizuirea pentru revizuire Dac vorbim aadar de Constituia economic, referindu-ne la economie ca obiect de reglementare al Constituiei, atunci eu cred c o astfel de Constituie nu exist. Constituia este juridic, nu economic. A revizui deci raporturile economice nu este o problem constituional. Ceea ce poate fi discutat este eventuala revizuire a cadrului de producere a normelor care reglementeaz economia i, deci, al interveniilor statului n economie.

Or, acest cadru este, dup prerea mea, bine gndit. Problemele intervin din cauza extinderii sau restrngerii arbitrare a sferei noiunilor constituionale, datorat unei tehnici deficitare de juridicizare a noiunilor extrajuridice prezente n reglementrile constituionale, deci carenelor de interpretare. Cea care ar trebui s fie revizuit este aplicarea, nu cadrul normativ constituional. Reacia invers, cea a revizuirii normelor cnd aplicarea lor nu produce rezultate se datoreaz fetiizrii reformei permanente, att de prezent n mentalul colectiv romnesc, nct orice politician care nu i propune o reform este taxat ca ineficient. n cazul aa-zisei Constituii economice a Romniei, am face doar o revizuire de dragul revizuirii, ntr-un moment n care impulsul economic dat statului, ca i cel politic, este deficitar, dat fiind criza economic mondial. Eu cred c acest impuls este cel care trebuie corectat, printr-o utilizare adecvat a cadrului constituional existent, i abia apoi pus, eventual, problema revizuirii Constituiei. Altfel, tindem la revizuirea nimicului. Seciunea 2. Considerarea unor dispoziii constituionale ca simple utopii tradiiile democratice ale poporului romn i idealurile Revoluiei Constituia se dejuridicizeaz prin extinderea obiectului su de reglementare. Cum artam, economia, i nu modul de producere a normelor, pare s devin obiect al reglementrii constituionale. Dar ea se mai dejuridicizeaz ntr-un mod. Unele dispoziii constituionale sunt vduvite de efectele lor fireti, pentru c sunt considerate simple utopii. Se ntmpl astfel cu cea introdus prin revizuire n 2003 n art. 1(3), care face dependente valorile supreme ale statului romn i caracterele fundamentale ale acestuia de tradiiile democratice ale poporului romn i de idealurile Revoluiei din decembrie 1989. Dei de le revizuirea Constituiei au trecut deja mai muli ani, nimeni nu pare s ia cu adevrat n serios dispoziia, considernd, aa cum de altfel pare s fi considerat i iniiatorul revizuirii sau parlamentarii, aceste tradiii i idealuri simple utopii, iar introducerea lor n Constituie simpl demagogie. Numai c, acum, la baza constituionalizrii lor nu mai st voina particular a unui iniiator, ci voina conjugat a Parlamentului Romniei i a poporului romn, ceea ce le transform n dispoziii normative, independent de caracterul utopic al coninutului lor i de intenia demagogic a prezenei lor n legea de revizuire a Constituiei. Aceste tradiii i aceste idealuri fac acum parte integrant din Constituia Romniei, avnd valoarea juridic pe care aceasta o are, adic bucurndu-se de supremaie n ierarhia normativ intern, supremaie afirmat

acum expres de art. 1(5) din Legea fundamental. Consecinele imediate sunt transformarea acestor surse reale ale dreptului n surse formale (I), impunerea unei interpretri istorice i teleologice obligatorii a unora dintre dispoziiile constituionale, dac nu a ntregului dispozitiv normativ constituional (II) i, eventual, a unui bloc de constituionalitate (III), cu toate limitele pe care natura constituional a acestei dispoziii le impune puterii legislative. 1. Transformarea surselor reale n surse formale de valoare constituional Sursele reale ale dreptului, adic acele realiti exterioare sistemului juridic (micri politice, cerine economice, micri sociale, idei filosofice, doctrine, tradiii) care anim contiina colectiv ntr-un anumit moment istoric, i care determin coninutul concret al unui anumit sistem juridic 17, rmn exterioare sistemului juridic formal, nu sunt ele nsele normative, ci doar determin voina care reprezint sursa material a normei s adopte un anumit drept i nu altul, s adopte un anumit tip de transformare a dreptului raional18 n drept pozitiv. Ele sunt deci doar fundamente meta-juridice ale normelor de drept i nu norme juridice n sens propriu. Revizuirea art. 1(3) din Constituia Romniei transform ns natura tradiiilor democratice ale poporului romn i idealurilor micrii revoluionare din 1989, dndu-le aspectul unor surse formale ale normei, din voina popular manifestat n tradiiile democratice i din voina popular revoluionar din decembrie 1989, ridicate la rangul de voine normative, adic de surse materiale ale dreptului, rezultnd direct norme juridice obligatorii pentru legiuitor, pentru justiia constituional cnd interpreteaz Constituia i chiar pentru puterea constituant atunci cnd, revizuind anumite dispoziii constituionale, atinge sfera caracterelor i valorilor supreme ale statului romn. Astfel, cnd afirm c suveranitatea naional aparine poporului romn (art. 2), Constituia pare acum s neleag prin popor nu doar demosul dintr-un moment istoric ci toate demosurile care au exercitat o putere democratic, indiferent de faptul c aceast putere a fost instituionalizat sau nu. Actele juridice care rezult din aceast voin popular, dac sunt conforme principiului democraiei, sunt introduse n sistemul surselor formale ale dreptului constituional romn, cel puin ca vector al interpretrii caracterelor i
17

Asupra clasificrii surselor dreptului i noiunii de surs real vezi Dnior, D. C., Dogaru, I., Dnior, Gh., 2006, p. 108-111 18 Asupra noiunii de drept raional vezi Djuvara, M., 1997, reeditare

valorilor supreme ale statului romn. Cel puin, pentru c aceste caractere i valori, normative n sens strict n sistemul romn de drept, sunt ele nsele vector al interpretrii tuturor dispoziiilor constituionale i joac rolul de ponderare a exceselor conjuncturale ale unui principiu constituional n raport cu altele, ceea ce face ca zisele tradiii i idealuri s fie determinante n interpretarea sistemului juridic n ansamblul su, i pentru c ele pot justifica de principiu anumite procedee de interpretare extensiv, autoriznd completarea eventualelor lacune ale sistemului constituional pozitiv actual cu norme rezultate din tradiia democratic a poporului romn sau direct din Revoluia romn din 1989, dac acestea sunt relevante pentru conturarea statului de drept, democratic i social sau pentru garantarea demnitii omului, drepturilor i libertilor cetenilor, liberei dezvoltri a personalitii umane, dreptii sau pluralismului politic. Transformarea surselor reale ale dreptului reprezentate de tradiiile democratice ale poporului romn i de idealurile Revoluiei din 1989 n surse formale ale dreptului constituional romn are deci dou posibile consecine juridice concrete: fie ea face doar ca interpretarea istorico-teleologic a normelor dreptului pozitiv actual s devin obligatorie, fie conduce i la instituirea unui bloc de constituionalitate n care ar fi cuprinse, pe lng dispoziiile Constituiei actuale, toate dispoziiile constituiilor democratice anterioare relevante pentru democraie, statul de drept sau garantarea valorilor supreme, precum i acele principii juridice care, rezultnd din idealurile Revoluiei, nu au fost formal cuprinse n Constituia din 1991 sau n Legea de revizuire din 2003. 2. Obligativitatea interpretrii istorice i teleologice. A. Interpretarea istoric i tradiiile democratice ale poporului romn. Interpretarea istoric nu este foarte prezent n jurisprudena Curii Constituionale romne. Totui ea nu lipsete i este bazat tocmai pe referiri la tradiiile democratice ale poporului romn, dei este anterioar revizuirii din 2003. Astfel, pronunndu-se asupra constituionalitii Legii administraiei publice locale, nr. 215/2001, nainte ca utilizarea limbilor minoritare s fie constituionalizat prin art. 120C, Curtea se sprijin pe existena unei lungi tradiii democratice n ceea ce privete folosirea limbii materne n raporturile dintre cetenii aparinnd minoritilor naionale, cu o anumit pondere n

ansamblul populaiei, i autoritile publice locale19 pentru a demonstra constituionalitatea dispoziiilor contestate, fcnd referire expres la Rezoluia din 18 noiembrie/1 decembrie 1918 a Adunrii Naionale de la Alba Iulia, privind unirea Transilvaniei cu Romnia, la Jurnalul Consiliului de Minitri referitor la drepturile minoritilor naionale din 4 august 1938 i la Legea nr. 86 din 6 februarie 1945 privind Statutul Naionalitilor Minoritare. Aceast lung tradiie democratic servete Curii pentru a da o interpretare particular dispoziiei art. 13C privind limba oficial, ea afirmnd c fiecare dintre actele menionate anterior dispunea c limba oficial a statului este limba romn, aa cum stabilea, de altfel, att art. 126 din Constituia din 1923, ct i art. 94 din Constituia din 193820 i cu toate acestea sistemul a putut admite utilizarea limbilor minoritare n administraie, ct i dispoziiei art. 4, care, stabilind principiul unitii poporului ca fundament al statului, interzice de principiu crearea de drepturi colective. n aceeai decizie, Curtea se sprijin pe tradiia democratic i pentru a justifica crearea prin Legea administraiei publice locale a comisiei administrative a judeului, invocnd existena unor structuri asemntoare () n perioada dintre cele dou rzboaie mondiale, sub denumirea de consiliu de prefectur (Legea de unificare administrativ din 1925), precum i sub denumirea de comisie administrativ a judeului (Legea pentru organizarea administraiunii locale din 1929)21. Aceast decizie a Curii Constituionale, anterioar revizuirii art. 1(3)C, este important pentru a contura att sfera actelor care trebuie luate n consideraie cnd vorbim de tradiiile democratice ale poporului romn, ct i sfera dispoziiilor care trebuiesc interpretate n sensul acestor tradiii. n ce privete sfera actelor care ar fi relevante pentru conturarea acestor tradiii, trebuie s observm mai nti c instana face referire att la acte normative ale statului romn anterioare instaurrii regimului comunist, ct i la acte care nu au caracter de acte normative oficiale, cum ar fi Rezoluia Adunrii Naionale din Alba Iulia relativ la unirea Transilvaniei cu Romnia, act care era proclamaia unei Adunri neinstituite oficial i care recunotea chiar n actul menionat c nu are calitatea de adunare constituant22. Se pare deci c instana constituional nelege s introduc n cadrul actelor din care pot fi desprinse
19 20

Decizia 112/2001, M. Of. nr. 280 din 30.05.2001 Idem. 21 Idem 22 Adunarea naional rezerv teritoriilor sus indicate autonomie provizorie pn la ntrunirea Constituantei aleas pe baza votului universal (punctul II al Rezoluiei), citat dup Ionescu, C., Dezvoltarea constituional a Romniei, op. cit., p. 508.

tradiiile democratice ale poporului romn i acte care nu au caracter normativ n sens strict, ceea ce ar putea conduce la impunerea proclamaiilor revoluionare ca vector al interpretrii tradiiilor la care face referire art. 1(3)C i deci ca vector al interpretrii dispoziiilor Constituiei actuale, cel puin cnd acestea au relevan pentru judecarea caracterelor i valorilor supreme ale statului romn la care face referire aceeai dispoziie. Apoi, Curtea gsete relevante pentru conturarea tradiiilor democratice nu doar acte de natur constituional, ci i acte de natur legislativ, dar, ceea ce este i mai interesant, acte normative ale puterii executive, cci ea face referire la Jurnalul Consiliului de Minitrii referitor la drepturile minoritilor din 4 august 1938. Practic, Curtea include n sfera actelor relevante pentru tradiiile democratice ale poporului romn toate actele normative ale puterii centrale, indiferent de poziia lor n ierarhia normativ, precum i actele puterii revoluionare, chiar dac ele nu sunt normative n sens strict. n ceea ce privete sfera dispoziiilor care ar trebui interpretate n sensul acestei tradiii, Curtea face referire expres la mai multe tipuri de dispoziii constituionale: principii generale (art. 13 privind limba oficial, art. 6 privind dreptul la identitate al persoanelor aparinnd minoritilor naionale, art. 4 privind unitatea poporului), dar i la dispoziii privind structura statului (art. 120 i 121 privind administraia public local), prnd s neleag ca necesar interpretarea tuturor dispoziiilor constituionale n sensul acestor tradiii democratice, spre deosebire de art. 1(3) din Constituia revizuit, care pare s oblige doar la interpretarea caracterelor i valorilor menionate n aceeai dispoziie n sensul tradiiilor democratice. Totui, chiar textul constituional oblig la interpretarea ntregii Constituii n spiritul tradiiilor democratice, mai nti pentru c att caracterul democratic ct i caracterul de stat de drept social al statului romn impun interpretarea tuturor dispoziiilor constituionale privind exercitarea puterii i ierarhia normativ ntr-un sens particular i, mai apoi, pentru c valorile supreme servesc drept vector al interpretrii dispoziiilor privind drepturile i libertile fundamentale i drept mijloc de ponderare a exceselor conjuncturale ale unuia dintre principiile constituionale n raport cu celelalte23. Dac acceptm aceast interpretare, atunci dispoziia aparent utopic i demagogic introdus n art. 1(3) prin Legea de revizuire din 2003 capt o semnificaie deosebit de important, ea crend obligaia de a interpreta toate dispoziiile Constituiei actuale n sensul tradiiilor democratice ale poporului
23

Vezi Dnior, D.C., Valorile supreme ale statului romn, 2004, p. 1-15

romn, indiferent de poziia actului normativ anterior n ierarhia normativ i chiar independent, uneori, de caracterul normativ al actului care contureaz zisele tradiii. Curtea Constituional, care invoca pn n 2003 tradiiile democratice doar sporadic, chiar dac jurisprudena era, cum am vzut, deosebit de consistent, ar fi acum obligat de art. 1(3)C s fac referire expres la aceste tradiii atunci cnd ele sunt relevante din punctul de vedere al democraiei. O interpretare istoric devenit deci obligatorie este prima posibil consecin a normativizrii constituionale a tradiiilor democratice ale poporului romn. B. Obligativitatea interpretrii teleologice, valorile supreme ale statului romn i idealurile Revoluiei Sistemul constituional romnesc era unul axiologic nc din 1991, cci art. 1(3)C subordona ntregul sistem juridic i statal unor valori supreme, rupnd astfel o tradiie juridic strict pozitivist, impus de comuniti timp de aproape o jumtate de secol. Scopul oricrei normri trebuia s fie garantarea anumitor valori determinate chiar de Constituie: demnitatea omului, drepturile i libertile cetenilor, libera dezvoltare a personalitii umane, dreptatea i pluralismul politic. Toate normele sistemului juridic trebuiau deci interpretate i aplicate n aa fel nct s se obin o garantare a acestor valori. Interpretarea teleologic era impus astfel nc din 1991. Revizuirea din 2003 d ns un sens aparte acestei obligaii de a interpreta legile i Constituia n raport de o finalitate impus n avans: finalitatea nsi trebuie determinat n spiritul idealurilor Revoluiei din decembrie 1989. Pentru a nelege care este sensul acestei revizuiri trebuie deci s vedem care sunt funciile acestor valori supreme (a) i care este impactul pe care constituionalizarea idealurilor Revoluiei din 1989 le are asupra modului de interpretare a acestora (b). a. Funciile valorilor supreme n ciuda faptului c funciile i coninutul valorilor supreme n sistemul constituional romnesc nu pot fi prea clare, datorit caracterului meta-juridic al conceptelor, unele dintre acestea pot fi desprinse din jurisprudena, chiar dac nu prea bogat, construit dup 1992 de Curtea Constituional, iar altele din aplicaiile pe care Constituia nsi le face acestora. Nu vom relua aici analiza valorilor supreme, rezumndu-ne la a enumera funciile acestora: 1) schimbarea

fundamental a raporturilor dintre autoritatea de stat i cetean24; 2) substanializarea analizei principiilor constituionale; 3) combinarea i echilibrarea principiilor constituionale pentru a evita preponderena conjunctural a unuia dintre ele; 4) fundamentarea unei necesare interpretri extensive a catalogului constituional i a coninutului drepturilor i libertilor fundamentale; 5) limitarea cauzelor posibilitii de a restrnge exerciiul unor drepturi sau liberti25. Coninutul valorilor supreme impuse de art. 1(3)C este unul conjunctural i instrumental. Acest coninut nu este determinat a priori, ci n funcie de tipul de nclcare concret a unei valori sau alteia. Opiunea pentru acest mod de a determina coninutul valorilor supreme este impus de necesitatea unei neutraliti ideologice care s permit conceperea demnitii umane, a liberei dezvoltri a personalitii umane, a drepturilor i libertilor cetenilor, a dreptii sau pluralismului politic ca inerente fiinei umane sau sistemului social, deci ca autonome fa de fluctuaiile opiniei sau moralei publice, fr a le fundamenta pe o singur doctrin comprehensiv, impus independent de cerinele opiniei sau moralei publice, adic pstrnd faptul pluralismului ca fundament al democraiei. Acest mod de definire conjunctural i instrumental a coninutului este de dorit n cazul tuturor valorilor supreme, cci doar astfel poate fi evitat distrugerea bazei pluraliste a societii democratice. Valorile normativizate de Constituia Romniei nu pot instaura un consens substanial, ele trebuind s rmn doar nite concepte instrumentale, procedurale, fr un coninut determinat a priori. b. Idealurile Revoluiei i valorile supreme n urma revizuirii din 2003, valorile supreme ale cror funcii i coninut le-am analizat mai sus, trebuiesc interpretate n spiritul idealurilor Revoluiei din decembrie 1989. Care sunt ns aceste idealuri, care pot fi sursele lor documentare i care sunt efectele constituionalizrii lor asupra funciilor i coninutului valorilor rmne s vedem. Care sunt idealurile revoluiei din decembrie 1989 este greu de precizat. Or, pentru ca ele s poat avea vreo utilitate normativ ca vector al interpretrii caracterelor i valorilor statului romn, ar trebui ca aceast incertitudine s fie depit. La nceputul micrii revoluionare, puterea provizorie de la Bucureti a vrut n mod cert doar o revoluie antidictatorial. Mrturie stau ezitrile de a
24 25

C.C.R., Decizia nr. 117/1995, precitat Decizia nr. 108/1995, precitat

desfiina structurile de putere ale statului socialist, dizolvate fiind doar structurile de putere ale clanului Ceauescu i nepublicarea n Monitorul Oficial a decretului-lege de scoatere n afara legii a Partidului Comunist Romn (P.C.R.). Este cert c poporul romn s-a revoltat mai nti de toate mpotriva dictaturii ceauiste. Deci idealurile democratice pot fi uor inute drept idealuri revoluionare. De altfel, Constituia din 1989 declar expres n art. 1(3) caracterul democratic al statului romn, normativiznd conceptul de democraie. Rmne de remarcat ns c simpla constituionalizare a democraiei nu rezolv prin ea nsi problema, cci poate fi vorba de o democraie popular, bazat pe o egalitate material, i nu de o democraie liberal. Constituia nu face, de altfel, nici o referire la caracterul liberal al statului romn. Totui micarea revoluionar a evoluat ctre afirmarea acestui caracter. Este clar c declararea n afara legii a P.C.R. a fost fcut de puterea provizorie sub presiunea revoluionar, tertipul utilizat de Consiliul Frontului Salvarii Naionale pentru a lipsi de eficien juridic decretul-lege prin nepublicare n Monitorul Oficial neputnd s exclud din cadrul idealurilor revoluiei aceast intenie de a desfiina structura ideologico-politic a comunismului. Era vorba ns doar de P.C.R., nu de partidele comuniste n general, decretul lege cu privire la nfiinarea partidelor politice interzicnd de principiu doar partidele fasciste. Afirmarea ferm a caracterului antitotalitar al Revoluiei, deci opiunea ferm pentru un stat i o societate liberale, este fcut abia n martie 1990 i nu de puterea provizorie, ci de asociaia revoluionarilor de la Timioara, care adopt o proclamaie prin care afirm, contra Bucuretiului, caracterul antitotalitar, i nu doar anticeauist, al micrii populare. Desigur c aceast proclamaie nu are caracter oficial i c ea este redactat cu intenia vdit de a protesta, nu de a norma. Totui competena puterii provizorii de la Bucureti de a stabili idealuri sau valori este la fel de puin legitim ca i cea a revoluionarilor timioreni. Disputa acestor dou orientri revoluionare, una doar antidictatorial, alta expres antitotalitar, nu putea fi tranat dect de puterea constituant, prin adoptarea unei noi constituii. Dar, dei aceast constituie a fost adoptat la 8 decembrie 1991, ea nu pare s traneze prea clar conflictul. Astfel, Constituia din 1991 trda o intenie de afirmare a unei relative continuiti ntre noul regim i cel instituit prin constituia comunist din 1965, cci ea afirma n art. 149 c la data intrrii sale n vigoare Constituia din 21 August 1965 este i rmne abrogat, ca i cum ea nu fusese deja desfiinat prin micarea revoluionar. Perioadei tranzitorii pare s i se nege astfel fizionomia proprie, iar idealurile Revoluiei par s aib ca unic surs aceast nou Constituie. Or, aceasta are cteva

aspecte care privilegiaz clar viziunea antidictatorial, fr s lipseasc cu totul unele dispoziii antitotalitare. Cum am artat, ea declara expres democraia ca un caracter al statului romn, dar nu fcea referire la caracterul su liberal, apoi declara doar pluralismul politic ca valoare suprem, fr a valoriza direct celelalte forme de pluralism, reglementa n cadrul principiilor generale doar independena sindicatelor, nu i a patronatelor sau celorlalte asociaii profesionale, reglementa egalitatea n cadrul dispoziiilor comune n materia drepturilor i libertilor individuale, pe cnd libertatea individual era reglementat ca o libertate printre altele i, ca o consecin, afirma ca valoare suprem nu libertatea individual, ci doar libera dezvoltare a personalitii umane. La nivel instituional Constituia din 1991 se preocupa mai degrab de lipsirea formal de competene a Preedintelui, dect de construirea unui regim parlamentar, cci Guvernului i era lsat posibilitatea unei largi utilizri a funciei legislative. n materia garaniilor libertilor fundamentale, arestarea preventiv era lsat n 1991 magistratului, adic i procurorului, dei acesta era calificat chiar de Constituie ca un organ al puterii executive i era subordonat prin lege ministrului justiiei, nebucurndu-se nici de inamovibilitate ca judectorii. De altfel, limitele impuse de Constituia din 1991 puterii legislative n materia reglementrii msurilor represive erau foarte vagi, textul trimind continuu la reglementarea acestora prin lege. n 2003, revizuirea constituional autonomizeaz ns idealurile perioadei tranzitorii, revoluionare, de textul propriu zis al Constituiei din 1991. Nu idealurile vor trebui s fie interpretate n raport de dispoziiile constituionale, ci acestea n raport de idealurile revoluionare. Cum sursele documentare ale acestor idealuri revoluionare rmn incerte, trebuie gsit o alt modalitate de a le detecta. Idealurile unei micri revoluionare ar putea fi conturate n funcie de direcia de evoluie ulterioar a societii, cci dac ele sunt ferme, chiar dac dificil de formulat, puterea politic va fi silit, indiferent ct ar ncerca s reziste schimbrii, s le transpun finalmente n norme juridice. Juridic vorbind, aceste idealuri ar putea fi conturate atunci chiar n funcie de temele revizuirii constituionale din 2003. Caracterul liberal al statului nu este nici acum afirmat, dar, n opinia mea, acesta poate fi uor dedus, nu din coninutul revizuirilor aduse Constituiei, cci acestea pot fi uneori criticabile, ci din orientarea general a acestei modificri constituionale. Libertatea este fundamentul liberalismului. Consistena acesteia const n faptul c ea este o prerogativ a naturii umane, care presupune autonomia,

sigurana i proprietatea26. Dac putem detecta o evoluie a Constituiei ctre ntrirea acestor idealuri liberale, atunci putem vorbi de clarificarea idealurilor Revoluiei din 1989. Autonomia fa de stat presupune transpunerea libertii ntr-un catalog constituionalizat al drepturilor i libertilor fundamentale i existena unor reguli stricte impuse statului cnd restrnge exerciiul acestora. Legea de revizuire a Constituiei din 2003 tinde n mod clar s mreasc sfera acestei autonomii, att prin introducerea unor noi drepturi i liberti fundamentale, ct i prin circumscrierea mai exact a posibilitii restrngerii exerciiului lor. Astfel, au fost constituionalizate accesul la cultur, libertatea economic i dreptul de a fi ales n Parlamentul european i au fost reconfigurate, pentru o mai bun protecie a individului, egalitatea n drepturi, accesul liber la justiie, libertatea individual, dreptul de proprietate privat i dreptul persoanei vtmate de o autoritate public. De asemenea, a fost ngreunat posibilitatea de a restrnge exerciiul unor drepturi sau a unor liberti, prin introducerea unei condiii de necesitate a restrngerii ntr-o societate democratic i printr-o condiie de nediscriminare n aplicarea msurii. Idealul liberal al autonomiei individuale poate fi astfel inut ca intrinsec evoluiei constituionale a Romniei i deci ca un ideal al Revoluiei din 1989 n raport cu care trebuiesc interpretate dispoziiile constituionale. Liberalismul nseamn siguran, adic garantare a drepturilor individuale prin mecanismul statului constituional, adic prin intermediul unui mecanism de limitare a puterii. Sigurana, ca element constitutiv al libertii n liberalism, presupune prevenirea atingerilor care amenin libertatea. Se poate spune c sigurana este procedura garantrii libertii. Sigurana, n doctrina i practica liberal, presupune existena statului constituional, care s garanteze evitarea arbitrarului printr-un triplu joc, cel al ierarhizrii normative, adic al divizrii verticale a puterii, cel al separaiei puterilor, adic al divizrii orizontale a puterii, i cel al proteciei juridice a libertii individuale. Legea de revizuire a Constituiei Romniei abordeaz exact aceste teme. Astfel, ea afirm, pentru prima oar dup 1989, n mod expres supremaia Constituiei i obligativitatea legii, clarific poziia tratatelor n ierarhia normativ i, afirmnd n continuare necesitatea interpretrii dispoziiilor constituionale privind drepturile i libertile cetenilor n conformitate cu tratatele internaionale referitoare la drepturile omului precum i prioritatea acestora din urm fa de legile interne, precizeaz c legile sunt totui
26

D.C. Dnior, 2006, p. 40- 85.

aplicabile contra tratatelor dac cuprind dispoziii mai favorabile. Ierarhia normativ este astfel expres afirmat i mult mai bine conturat, deducndu-se c statul i acord un rol central n afirmarea libertii individuale. n acelai sens este i afirmarea mai pregnant a caracterului obligatoriu al deciziilor Curii Constituionale, cci revizuirea renun la procedura de confirmare de ctre Parlament a constituionalitii legii printr-un vot calificat cu majoritate de dou treimi, iar deciziilor pronunate n cadrul controlului ulterior promulgrii li se confer n mod expres caracter general obligatoriu, consecinele lor fa de lege fiind clare acum, cci legea sau ordonana i nceteaz efectele juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei Curii, dac n acest interval Parlamentul sau Guvernul nu pun de acord prevederile neconstituionale cu dispoziiile Constituiei, pe durata acestui termen dispoziiile neconstituionale fiind suspendate de drept. Astfel, supremaia Constituiei nu este doar afirmat, ci fcut efectiv, iar ierarhia normativ se constituie n mod clar ntr-o modalitate de garantare a siguranei persoanei, a drepturilor i libertilor ei. Separaia puterilor este i ea constituionalizat prin Legea de revizuire [art. 1(4)]. Constituantul nelege astfel s garanteze mai bine libertatea, n ton cu doctrina liberalismului politic transpus normativ nc de Revoluia francez n art. 16 al Declaraiei drepturilor din 1789, care stipula c nicio societate n care separaia puterilor nu este determinat nu are constituie. Sigur c teoria separaiei puterilor este criticabil, dar valoarea introducerii ei n Constituia Romniei prin legea de revizuire nu const n afirmarea principiului n sine, el fiind de altfel deja afirmat prin logica intern a Constituiei din 1991 i prin jurisprudena Curii Constituionale, ci n simbolismul care nsoete aceast constituionalizare: ataamentul fa de statul liberal. Poate cea mai evident afirmare a liberalismului politic ca element intrinsec sistemului constituional romnesc este ns ntrirea proteciei juridice a drepturilor i libertilor. Am artat deja tendina de a extinde sfera libertilor fundamentale. Or, existena unui Habeas Corpus este de esena liberalismului. Sigur c simpla sa existen sau, n cazul nostru, extindere, nu garanteaz c statul este sau va rmne liberal. Ea trebuie nsoit de garanii jurisdicionale ale respectrii acestor drepturi i liberti. Revizuirea din 2003 ntrete n mod evident aceste garanii formale. Astfel, art. 21C, referitor la liberul acces la justiie, este modificat ntr-o manier consistent, introducnduse dreptul la un proces echitabil i la soluionarea cauzelor ntr-un termen rezonabil, iar atribuiile jurisdicionale ale administraiei sunt clar circumscrise, cci jurisdiciile speciale administrative sunt acum facultative i gratuite. Arestarea preventiv este luat din competena procurorului i dat n cea a

judectorului (art. 23), ea putndu-se dispune doar n cursul procesului penal. Sanciunea privativ de libertate nu mai poate interveni n materie contravenional, ci doar n materie penal [art. 23(13)]. Percheziia domiciliar se dispune doar de judector [art. 27(3)]. Dreptul persoanei vtmate de o autoritate public funcioneaz i dac i este atins doar un interes legitim i nu un drept (art 52). Garania general pe care o reprezint controlul constituionalitii legilor este, de asemenea, cum am vzut, ntrit prin valoarea expres erga omnes pe care o au acum deciziile i prin obligarea Parlamentului de a pune dispoziiile constatate neconstituionale n acord cu decizia Curii. n fine, liberalismul respect proprietatea. Proprietatea este ns, pentru liberalismul autentic, mai mult dect posesia, este o condiie a autonomiei i a siguranei, deci a libertii. Funcia ei este esenialmente politic. Proprietatea este pentru liberali un drept natural, o libertate, un criteriu al civismului i un motor al progresului, dar nu o valoare n sine, ci doar prin raportare la libertatea individual. Liberalismul este contient c a avea trebuie distins de a fi, dar vede, de asemenea, c a avea nseamn a avea putere, c existena proprietii este o garanie a libertii, cci doar puterea poate opri puterea, iar individul lipsit de mijloace economice nu poate s se opun arbitrarului. Statul liberal este deci un stat care garanteaz proprietatea nu pentru c este un stat al proprietarilor, ci un stat al libertii, cci proprietatea este un mijloc al libertii. Revizuirea Constituiei Romniei din 2003 atinge i acest aspect. Dac potrivit art. 41 din Constituia din 1991 proprietatea privat era doar ocrotit, potrivit art. 44 din Constituia revizuit ea este i garantat, iar dac textul din 1991 nu fcea nici o referire la naionalizare sau la alte msuri de trecere silit n proprietate public a unor bunuri, actualul text constituional interzice expres aceste procedee. Credem c este clar c revizuirea fcut Constituiei Romniei n 2003 urmeaz tematic teoria statului liberal, c ea caut, chiar dac transpunerea normativ nu este ntotdeauna prea aproape de ideal, s ntreasc autonomia, sigurana i proprietatea. Aadar, evoluia sistemului constituional romnesc este ctre afirmarea unui sistem antitotalitar, nu doar antidictatorial, acesta fiind i sensul, clar acum, al idealurilor Revoluiei din decembrie 1989, constituionalizate prin revizuirea art. 1(3)C. c. Influena idealurilor Revoluiei asupra interpretrii Constituiei Rmne de vzut cum aceste idealuri liberale trebuie s influeneze interpretarea caracterelor i valorilor supreme ale statului romn i, n funcie de

ele, toate dispoziiile constituionale i, n genere, tot sistemul normativ. Un prim lucru este cert: prezena n Constituie a idealurilor Revoluiei din 1989 d o finalitate scrii valorilor supreme: ea trebuie astfel conturat nct s creeze o democraie liberal. Libertatea individual, chiar neprezent n mod expres printre valorile enumerate de Constituie, devine astfel scopul ntregului sistem constituional. Iar egalitatea, valorizat expres mai accentuat dect libertatea individual, trebuie interpretat ca o egalitate n vederea libertii. Nu orice tip de egalitate aadar, ci o egalitate liberal, sens de altfel prezent n mod constant n jurisprudena Curii Constituionale, care o nelege ca pe o egalitate ca drept la diferen. Caracterul conjunctural i procedural al coninutului valorilor supreme este acum substanializat: garantarea libertii individuale devine scopul oricrei proceduri, ea, dac nu valorile, este fcut independent fa de conjunctura particular dat. Funciile valorilor supreme amintite mai sus rmn, dar acum este clar c raporturile dintre stat i cetean sunt schimbate n vederea mai accentuatei autonomii a acestuia din urm, c substanializarea analizei principiilor constituionale trebuie fcut pentru a scoate libertatea individual de sub influena conjuncturii politice, c orice tip de combinare a a9cestor principii trebuie s aib ca scop libertatea i nu doar egalitatea, deci c egalitatea este o egalitate care trebuie s fie compatibil nu doar cu democraia, ci i cu liberalismul, c interpretarea extensiv a catalogului drepturilor i libertilor fundamentale este o obligaie i nu o facultate a statului i c limitele exerciiului drepturilor i libertilor individuale nu trebuie interpretate niciodat n sensul preponderenei interesului societii fa de libertatea individual. Procedeele de organizare a statului, pentru ca el s nu poat neglija libertatea, sunt cele rezultate din teoria liberal, fiind constituionalizate chiar dac legea fundamental nu face expres referire la ele. ntr-un cuvnt, caracterul central al statului nu mai este democraia, ci faptul de a fi stat liberal. Valorile sunt, datorit idealurilor revoluionare constituionalizate, valori n vederea libertii. 3. Un bloc de constituionalitate? Am vzut pn acum c prezena la nivel constituional a tradiiilor democratice ale poporului romn i a idealurilor Revoluiei din 1989 face ca interpretarea istoric i cea teleologic s devin obligatorii. O ntrebare pare atunci legitim: instituie aceast constituionalizare un bloc al constituionalitii? Sunt oare constituionalizate tradiiile i idealurile revoluionare n sensul constituionalizrii principiilor generale rezultate din

legile satului romn? Aceast posibil interpretare ar institui mai mult dect o simpl obligaie de interpretare: ar extinde sfera normelor n raport cu care s-ar putea face controlul de constituionalitate. Curtea Constituional, n Decizia amintit, care face referire la lunga tradiie democratic a poporului romn, nu pare dect s interpreteze dispoziiile Constituiei actuale n sensul tradiiilor, fr a constituionaliza aceste tradiii nsele. Deci nu am fi n prezena unui bloc al constituionalitii. Totui o situaie s-ar putea dovedi diferit: un astfel de bloc ar putea fi instituit atunci cnd Constituia actual se dovedete lacunar, iar tradiiile democratice ale poporului romn cuprind norme care se refer la problema juridic neglijat de sistemul n vigoare. Un singur exemplu: Constituia actual nu face nici o referire la interzicerea arestului preventiv n materie de pres. n schimb, constituiile din 1866 (art. 24) i din 1923 (art. 26) cuprind aceeai dispoziie prin care arestul preventiv n materie de pres este interzis. Prezena interdiciei n ambele constituii democratice anterioare, singurele care au practic acest caracter, demonstreaz c n tradiia democratic a poporului romn libertatea de exprimare presupune i interzicerea constituional a utilizrii arestrii preventive pentru eventualele infraciuni legate de exercitarea libertii de exprimare prin pres. Dac admitem existena unui bloc al constituionalitii, construit prin constituionalizarea acestei tradiii, atunci Constituia actual trebuie completat, cnd servete drept norm de referin pentru controlul de constituionalitate, cu acest drept de a nu fi subiectul unei arestri preventive pentru delictele de pres. Prea mea este c acest bloc de constituionalitate este rezultatul firesc al referirii introduse n urma revizuirii din 2003 la tradiiile democratice ale poporului romn. n ceea ce privete idealurile Revoluiei din decembrie 1989, constituionalizarea lor ar putea s le introduc n acest bloc de constituionalitate, dar fr a constituionaliza declaraiile revoluionare, cci acestea sunt contradictorii, ci prin completarea Constituiei actuale cu mijloacele i principiile statului liberal care eventual sunt neglijate de Constituia din 1991 sau de Legea de revizuire din 2003. Principiul securitii juridice ar deveni astfel constituional, la fel i cel al previzibilitii constrngerii. n concluzie, dei demagogic, introducerea referirii la tradiiile democratice ale poporului romn i la aparent utopicele idealuri ale Revoluiei din decembrie 1989 n textul constituional creeaz consecine att de importante n sistemul constituional romnesc nct acestea pot fi inute drept baz a ntregului sistem, putnd s schimbe radical nelesul noiunii nsi de constituie i oblignd n mod cert la o interpretare istoric i teleologic a

sistemului juridic i la o obligatorie interpretare i construire a scrii valorilor supreme n vederea realizrii libertii individuale prin mecanismele statului liberal. Utopia sprijin aadar libertatea i clarific principiile i structura unui sistem constituional ce pctuiete de prea multe ori prin eclectism. Normativizat, utopia devine structurant.

Capitolul 4. Interpretarea restrictiv a reglementrii constituionale privind restrngerea exerciiului unor drepturi ori liberti
Sistemul constituional al unui stat de drept democratic, cum trebuie s fie Romnia, are ca finalitate ultim protecia drepturilor i libertilor persoanei. De aceea, ncadrarea constituional a posibilitii de a restrnge exerciiul acestora este central, poate cea mai important dispoziie constituional. Din nefericire, art. 53C este interpretat n manier restrictiv nu pentru posibilitatea statului de a restrnge exerciiul drepturilor ori libertilor, ci pentru aceste drepturi i liberti nsele. Ceea voi ncerca este s ofer o variant a interpretrii acestei dispoziii constituionale care s deschid calea unei mai apropriate protecii a persoanelor. Seciunea 1. Determinarea sferei de aplicabilitate a dispoziiilor constituionale 1. Reglementarea restrngerii exerciiului unor drepturi sau al unor liberti Art. 53 din Constituie autorizeaz legiuitorul s restrng exerciiul unor drepturi sau al unor liberti, reglementnd restrictiv condiiile n care statul poate opera aceast restrngere. Astfel, art. 53 dispune: (1) Exerciiul unor drepturi sau al unor liberti poate fi restrns numai prin lege i numai dac se impune, dup caz, pentru: aprarea securitii naionale, a ordinii, a sntii ori a moralei publice, a drepturilor i a libertilor cetenilor; desfurarea instruciei penale; prevenirea consecinelor unei calamiti naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav. (2) Restrngerea poate fi dispus numai dac este necesar ntr-o societate democratic. Msura trebuie s fie proporional cu situaia care a determinat-o, s fie aplicat n mod nediscriminatoriu i fr a aduce atingere existenei dreptului sau a libertii. Condiiile n care poate fi restrns exerciiul unor drepturi sau liberti trebuie analizate n trepte. Aceasta nseamn c trebuie pornit de la condiia de competen i analizat ndeplinirea fiecrei condiii n parte. Nendeplinirea

unei condiii atrage neconstituionalitatea msurii i condiiile urmtoare nu mai este necesar s mai fie analizate. Limitarea posibilitii de restrngere a exerciiului unor drepturi ori liberti este deci un sistem ierarhizat, n care fiecare condiie presupune c deja cele anterioare, din punct de vedere sistemic, au fost ndeplinite. Ceea ce lipsete jurisprudenei noastre constituionale n materie este acest caracter sistemic al analizei ndeplinirii condiiilor limitrii exerciiului unor drepturi sau liberti1. Altfel, jurisprudena n materie este destul de bogat i sub unele aspecte relevant, cum o s rezulte din destul de multele decizii ale Curii Constituionale citate mai jos. Lipsa caracterului sistemic al analizei face ns ca aceste caliti s ale jurisprudenei s nu fie pe deplin valorificate. Constituia mai stabilete i n alte dispoziii ale sale condiii n care statul poate restrnge exerciiul unor drepturi sau liberti fundamentale. Nu este obiectul acestor rnduri s analizeze toate aceste dispoziii, ceea ce ne preocup fiind doar dispoziia de principiu a art. 53. Totui trebuie s conturm soluia problemei prioritii aplicrii acestor dispoziii speciale de restrngere a exerciiului unor drepturi sau liberti ori a dispoziiei generale din art. 53. Curtea Constituional arat c dac restrngerea se ntemeiaz pe o astfel de dispoziie constituional special, n cauz cea a art. 44 (1) teza a doua, nu mai este necesar ntrunirea condiiilor prevzute de art. 53 din legea fundamental2. Credem c aceast soluie nu poate fi susinut. Simpla referire din art. 44(1) teza a doua la faptul c limitele dreptului de proprietate sunt stabilite prin lege, nu face inaplicabile limitele acestei posibiliti dat legiuitorului de a limita exerciiul dreptului stabilite de art. 53C. Pentru a ajunge la aceast concluzie, C.C. se bazeaz pe regula de interpretare logico-sistemic potrivit creia regula special derog de la regula general, dar regula general nu derog de la cea special. Or, aplicnd aceast metod de interpretare, C.C. diminueaz protecia constituional a persoanelor, regula invocat intrnd n conflict cu cea potrivit creia norma trebuie interpretat n sensul maximizrii libertii individuale, cel puin ct timp statul vrea s rmn liberal. Iar aceast metod de interpretare teleologic are prioritate fa de interpretarea logico-sistemic. 2. Controlul de proporionalitate - mijloc de protecie comun drepturilor fundamentale i drepturilor subiective
1

M. Andreescu, Principiul proporionalitii n dreptul constituional, C.H. Beck, Bucureti, 2007, p. 311-312. 2 Decizia nr. 923/2006, M.Of. nr. 50 din 23 ianuarie 2007.

Din punctul de vedere al proteciei juridice, considerm c exist un mijloc de protecie comun drepturilor fundamentale i drepturilor subiective civile, respectiv controlul de proporionalitate impus de art. 53C. Acest text nu se refer numai la drepturile fundamentale ci la drepturi n general, fiind deci incluse n acest domeniu i drepturile subiective. Exercitarea controlului de proporionalitate este astfel obligatorie ori de cte ori se pune problema limitrii exerciiului unui drept, indiferent c este vorba de un drept fundamental sau de un drept subiectiv civil3. Desigur c de cele mai multe ori dreptul subiectiv va fi reflexul unui drept sau liberti fundamentale pe care le concretizeaz, dar controlul de proporionalitate se aplic i n cazul n care dreptul subiectiv nu este concretizarea unui drept sau liberti fundamentale expres prevzute de constituie. Curtea Constituional, dei afirm c textul art. 49 (actualul 53, n.n.) nu se refer la restrngerea ntinderii sau la suprimarea unor drepturi ci la restrngerea exerciiului unor drepturi existente, recunoscute de alte texte constituionale; iar drepturile la care se refer, concret, obiecia nu figureaz printre cele enumerate n cap. II al titlului II din Constituie4, pe de o parte, constituionalizeaz anumite drepturi fundamentale care nu sunt prevzute ca atare, n mod distinct, de acest capitol din Constituie, cum ar fi dreptul la propria imagine, pe care l consider un drept constituional cu o identitate de sine-stttoare5 i, pe de alt parte, analizeaz, chiar n Decizia n care afirm inaplicabilitatea controlului de proporionalitate altor drepturi dect celor prevzute n Constituie, proporionalitatea limitrii ntinderii reparaiilor stabilite prin lege pentru fotii proprietari ale cror bunuri au trecut n proprietatea statului romn n perioada comunist prin naionalizare, dei dreptul la reparaii nu este constituionalizat expres, iar Curtea afirm c cei crora li se acord despgubirea nu mai sunt proprietari, deci dispoziiile constituionale privind exproprierea nu sunt incidente, cum nu sunt incidente nici cele privitoare la dreptul persoanei vtmat de o autoritate public. Problema, greit neleas n general, este ierarhizarea metodelor de interpretare. Interpretarea dreptului, ca i dreptul nsui, este un sistem ierahizat. Ceea ce nseamn c metodele de interpretare nu pot fi combinate oricum. n cazul nostru este vorba aparent doar de combinarea interpretrii gramaticale cu cea a rubrica, dar de fapt sunt implicate toate metodele de interpretare. Din
3

S. Rduleu, n I. Dogaru, D.C. Dnior, G. Boroi, coordonatori, Teoria general a dreptului civil, Tratat, C.H. Beck, Bucureti, 2008, n curs de apariie. 4 Decizia nr. 73/1995, M. Of. 177 din 8 august 1995. 5 Decizia nr. 54/2000, M. Of. nr. 310 din 5 iulie 2000.

interpretarea gramatical a textului i denumirii art. 53C rezult clar c este vorba de toate drepturile i libertile, cci textul nu adaug nici un determinant restrictiv acestora, cum ar fi cel de a fi fundamentale. C.C. restrnge sfera proteciei acordate constituional persoanelor pentru c d prioritate interpretrii a rubrica fa de interpretarea gramatical. Or, de fapt, lucrurile stau invers: prioritar este interpretarea gramatical, mai ales c ea se conjug aici cu cea teleologic, asigurarea proteciei ct mai extinse a persoanei fiind finalitatea sistemului, i cu regula interpretrii sistemice potrivit creia o norm trebuie interpretat n sensul n care ea produce efecte, nu n sensul n care este lipsit de acestea. Or, este clar c tinznd s aplice art. 53 doar anumitor drepturi calificate ca fundamentale, C.C. exclude anumite efecte ale dispoziiei art. 53C, care s-ar produce n beneficiul persoanei dac ar aplica interpretarea gramatical. Vedem aadar c dac ierahizm corect metodele de interpretare protecia constituional acordat persoanelor de art. 53 trebuie s priveasc toate drepturile i libertile acestora, nu doar pe cele calificate ca fundamentale, calificare dealtfel discutabil, avnd n vedere att caracterul meta-juridic al noiunii, ct i jurisprudena nsi a C.C. 3. Beneficiarii limitrii posibilitii de a restrnge exerciiul unor drepturi sau liberti Protecia acordat de art. 53 ar trebui s fie reglementat n beneficiul tuturor subiecilor de drept. Att persoanelor fizice ct i persoanelor juridice ar trebui s nu li se poat restrnge exerciiul unor drepturi sau liberti dect n condiiile de necesitate i proporionalitate stabilite de art. 53C. Desigur, principiul poate fi aplicat persoanelor juridice doar dac drepturile i libertile n cauz pot avea, avnd n vedere natura lor, ca titular o persoan juridic. Totui, Curtea Constituional pare s dea aplicabilitate art. 53 doar n ceea ce privete drepturile persoanelor fizice. Astfel, ea afirma, c, referitor la nclcarea prevederilor art. 49 (actualul art. 53, n.n.) din Constituie, acestea nu au inciden n cauz, deoarece se refer la restrngerea exerciiului unor drepturi sau al unor liberti fundamentale ale cetenilor, iar nu ale unor societi comerciale6. Curtea nu sesizeaz c art. 53 nu se refer expres la ceteni, iar din faptul c art. 16 privind egalitatea n drepturi7 sau alte dispoziii constituionale folosesc, de altfel nu ntotdeauna justificat, noiunea de cetean,
6 7

Decizia nr. 104/2000, M. Of. Nr. 383 i 16 august 2000. Vezi de exemplu Decizia nr. 17/2000, M. Of. nr. 40 din 31 ianuarie 2000.

nu trebuie s tragem concluzia inaplicabilitii art. 53 fa de persoanele juridice, cci acest articol se refer la toate drepturile i libertile, iar unele dintre acestea pot avea ca titulari i persoanele juridice. De altfel, Curtea Constituional nsi a stabilit, pe o cale ocolit, dar n fapt destul de eficient, c egalitatea este nclcat dac prin discriminarea persoanei juridice sunt atinse drepturile fundamentale ale cetenilor asociai n respectivele persoane juridice, uneori dnd chiar impresia c nu este nevoie de aceast mediere8. Protecia oferit de art. 53 din Constituie este reglementat i n beneficiul strinilor i apatrizilor. Ea este cuprins n conceptul de protecie general a persoanelor, pe care art. 18 din Constituie o acord acestora. Aceasta nseamn c statul nu poate utiliza abuziv dreptul de a acorda protecie n raport de cetenie. De altfel, universalitatea drepturilor omului o impune, indiferent de redactarea ambigu a art. 15 din Constituie9. Curtea Constituional pare s construiasc o jurispruden n acelai sens, cu toate abuzurile de interpretare a dependenei drepturilor fundamentale de calitatea de cetean, ceea ce dovedete c ea se simte constrns de formularea defectuoas a unor texte constituionale. Astfel, ea decidea c n msura n care strinului (s.n.) nvinuit, inculpat sau condamnat ntr-o cauz penal i este restrns exerciiul dreptului la liber circulaie, drept prevzut de art. 25 alin. (1) din Constituie, de ctre un alt organ dect de ctre un magistrat care s se pronune asupra legalitii acestei msuri, precum i n condiiile n care restrngerea nu este proporional cu cauza care a determinat-o ori atinge substana dreptului sau a libertii10 dispoziiile legale sunt neconstituionale. Seciunea 2. Condiiile restrngerii 1. Competena restrngerii i previzibilitatea ei Restrngerea exerciiului unor drepturi sau al unor liberti poate fi fcut numai prin lege. Termenul lege folosit de art. 53C ar trebui interpretat n sens strict. Dac admitem o asemenea interpretare, nu poate fi vorba de restrngerea exerciiului unor drepturi sau liberti printr-un alt act tip de act normativ, nici printr-un alt act normativ de natur legislativ, cum ar fi n sistemul nostru
8 9

Decizia nr. 35/1993, M. Of. nr. 218 din 6 septembrie 1993. Vezi D.C. Dnior, Drept constituional i instituii politice, Tratat, vol. I Teoria general, C. H. Beck, Bucureti, 2007, p. 546-550. 10 Decizia nr. 106/2001, M. Of. nr. 416 din 26 iulie 2001.

ordonanele guvernului11. Aceast interpretare pare valid n sistemul nostru, cci delegarea legislativ nu este posibil n domeniul drepturilor i libertilor fundamentale, cci acestea sunt prevzute n Constituie, cum nu este permis nici n domeniile care, conform Constituiei, trebuie reglementate prin lege organic. n ceea ce privete ordonanele de urgen, acestea, ca urmare a revizuirii Constituiei din 2003, nu pot afecta drepturile i libertile fundamentale [art. 115 alin. (6)]. Ca urmare, se pare c n optica dreptului constituional romn doar Parlamentul i doar prin lege poate dispune o restrngere a exerciiului unor drepturi ori liberti fundamentale. Totui, jurisprudena Curii Europene a Drepturilor Omului este mult mai permisiv, interpretnd lato sensu termenul lege n materia restrngerii exerciiului unor drepturi prevzute n Convenie. Astfel, Curtea arat c n domeniul paragrafului 2 al articolului 8 (art. 8-2) din Convenie i al celorlalte dispoziii analoage, Curtea a neles tot timpul termenul lege n accepiunea sa material i nu formal; ea a inclus n aceasta n acelai timp textele de rang infralegislativ (a se vedea mai ales hotrrea De Wilde, Ooms i Versyp din 18 iunie 1971, seria A no 12, p. 45, 93) i dreptul nescris. Hotrrile Sunday Times, Dudgeon i Chappell priveau desigur Regatul Unit, dar acest lucru nu ne ndreptete s form distincia ntre rile cu sistem i rile continentale ... Legea scris (statute law) capt, desigur, importan n primele. Tot astfel, jurisprudena joac n mod tradiional un rol considerabil n sistemele continentale, n aa msur nct ramuri ntregi ale dreptului pozitiv rezult, ntr-o larg msur, din deciziile curilor i tribunalelor. De altfel Curtea a luat-o n consideraie n mai multe ocazii pentru astfel de ri (a se vedea mai ales hotrrile Mller et autres du 24 mai 1988, srie A n o 133, p. 20, 29, Salabiaku du 7 octobre 1988, srie A no 141, pp. 16-17, 29, et Markt Intern Verlag GmbH et Klaus Beermann, du 20 novembre 1989, srie A no 165, pp. 18-19, 30). () ntr-un domeniu acoperit de dreptul scris, legea este textul n vigoare aa cum l-au interpretat jurisdiciile competente, lund n considerare date tehnice noi12. Este o problem discutabil dac aceast jurispruden european care interpreteaz extensiv noiunea de lege13 este aplicabil i art. 53C. Dispoziiile
11

Pentru admiterea ordonanelor ca temei al restrngerii, vezi, de exemplu, Decizia Curii Constituionale nr. 277/2001, M. Of. nr. 9 din 10 ianuarie 2002. 12 Curtea European a Drepturilor Omului, Huvig c. France, 24 aprilie 1990. 13 Pentru o viziune de ansamblu asupra jurisprudenei Curii Europene a Drepturilor Omului n toate domeniile de aplicare a proporionalitii, vezi C. Brsan, Convenia european a drepturilor omului, Comentariu pe articole, Vol. I. Drepturi i liberti, All Beck, 2005.

constituionale care au ca obiectiv limitarea puterii statului pentru a nu abuza de libertile i drepturile omului ar trebui interpretate strict. Or termenul lege este cuprins ntr-o astfel de dispoziie, iar el are n sistemul romnesc un neles precis. Faptul c instana european face o interpretare extensiv noiunii de ingerin prevzut de lege este datorat faptului c sistemele naionale sunt diverse n ceea ce privete terminologia care desemneaz sursele dreptului, precum i cu privire la poziia acestor diverse surse n ierarhia normativ. n plus, instana european trebuie s menajeze, pn la un punct, suveranitatea statelor. Aceste considerente nu pot fi avute n vedere cnd sunt interpretate noiunile juridice ale dreptului intern. Or n dreptul nostru intern, chiar dac teoria se refer la lege atribuindu-i i sensul larg de act normativ, terminologia legislativ nsi desemneaz prin lege doar actul Parlamentului prin care se reglementeaz primar un domeniu potrivit procedurii stabilit n Constituie. n plus, limitarea posibilitii de delegare legislativ i de adoptare a ordonanelor de urgen n domeniul drepturilor i libertilor fundamentale acrediteaz aceeai idee. Legea trebuie s fie previzibil. Aceasta presupune c ea poate fi cunoscut, deci c este public, c nu are caracter secret. Acest caracter public al normei juridice cuprinde ns mai multe aspecte. Mai nti, norma trebuie s fie o creaie a spaiului public, adic trebuie s fie creat n acel spaiu rezultat din uzajul public pe care subiecii l fac raiunii lor. Este exclus ca dreptul s fie un drept al grupurilor: el este un drept al cetenilor, adic al indivizilor care acioneaz n spaiul public pentru binele comun, detaai de afilierile lor grupale particulare. Mai apoi, norma trebuie s fie adus la cunotina publicului printr-un mijloc apropriat, de obicei prin publicarea ntr-un jurnal oficial. O norm care nu poate fi cunoscut pentru c nu este public, ci secret, nu este norm juridic. Astfel, un act normativ care nu este publicat oficial nu este anulabil, ci inexistent: el nu are caracter juridic. Caracterul scris al dreptului este o consecin a acestei cerine de publicitate. Dreptul trebuie s fie scris pentru c trebuie s fie publicat. El nu trebuie s fie secretul celor puternici, ci regula public i comun, cci regula este tiranic atta vreme ct este imprevizibil i codificarea este condiia unui drept just i a unei supuneri liber consimite14. Pe de alt parte, legea trebuie s fie suficient de clar pentru ca cei crora li se aplic s neleag c legea i privete i pentru ca ei s poat, n mod

14

R. Capitant, n La coutume constitutionnelle, Revue du droit public, 1979, p. 959.

rezonabil, nelege coninutul ei15. Preciziunea dreptului implic faptul ca toate noiunile utilizate de normele juridice s poat fi nelese de subiect. Adic acesta trebuie s fie capabil s aprecieze consecinele actului sau ale normei. Utilizarea noiunilor indeterminate nu este n principiu interzis. Totui exigena statului de drept impune ca termenii nedefinii s fie n mod obligatoriu interpretai n sensul limbajului comun. Cu ct norma este mai restrictiv n materie de libertate, cu att preciziunea ei trebuie s fie mai mare. Este logica principiului legalitii infraciunilor i pedepselor, care impune definirea clar a infraciunilor i limitarea drastic a puterii de interpretare a magistratului prin impunerea unei soluii favorabile inculpatului n caz de dubiu n interpretarea normei. Previzibilitatea normei implic deci i garanii suficiente c norma nu poate s fie interpretat arbitrar. Lipsa acestor garanii sau caracterul lor insuficient atrage neconstituionalitatea normei. Previzibilitatea poate avea ns i un sens mai extins, privind nu doar calitatea legii n vigoare, ci i posibilitatea de a modifica legile pentru viitor16. Persoanele au astfel un drept la continuitatea aciunii statale. Acest drept presupune c statul nu poate nclca ncrederea legitim a persoanelor n continuitatea aciunii sale. Respectul ncrederii legitime se contureaz pe mai multe planuri. n primul rnd, el garanteaz c actele statului nu devin arbitrare i prin aceasta imprevizibile la nivelul coninutului prescripiei: de exemplu, legea penal ncrimineaz ca infraciune fluieratul n public sau legea fiscal stabilete cote de impozit distincte n funcie de tipurile de lentile de ochelari. n la doilea rnd, el garanteaz c adoptarea actelor statale este previzibil, c ele sunt adoptate de organe clar stabilite i dup proceduri prestabilite. De exemplu, ar nclca principiul respectului ncrederii legitime o lege din ale crei prevederi subiectul nu ar putea n mod rezonabil s neleag cine are competena de a se pronuna asupra cererilor sale. De asemenea, principul ar fi nclcat de o lege care ar introduce dubii n cadrul procedurii. Astfel, era contrar principiului respectului ncrederii legitime dispoziia art. 20(1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 care avea urmtorul cuprins: "Hotrrea pronunat n prim instan poate fi atacat cu recurs, n termen de 15 zile de la pronunare ori de la comunicare" (s.n.). Aceast dispoziie crea o nesiguran juridic pentru justiiabil, cci acesta nu putea ti de cnd ncepea curgerea termenului. De altfel dispoziia legal a fost declarat
15 16

Vezi C. Brsan, op. cit., p. 673-676. D. C. Dnior, Drept constituional , op. cit., p. 581-582.

neconstituional de Curtea Constituional, dar pentru nclcarea principiul separaiei puterilor n stat17. n al treilea rnd, aplicarea actelor statale nu trebuie s fie fcut intempestiv, subiectul trebuind deci s poat prevede n mod rezonabil c actul va fi executat i cnd i n ce mod se va produce executarea. Astfel, ar fi contrar principiului ncrederii legitime un mod de executare al pedepsei capitale n cadrul cruia organul de executare poate aplica n orice moment pedeapsa, dar poate i amna cum dorete executarea, cci acest tratament, practicat de altfel n unele state americane i considerat contrar art. 3 din Convenia European a Drepturilor Omului de ctre Curtea european18, ar crea o imposibilitate pentru condamnat de a prevede momentul execuiei. Ar fi de asemenea contrar principiului ncrederii legitime posibilitatea unui organ al statului de a mpiedica executarea actului unui alt organ, executabil silit conform legii. Astfel, Curtea Constituional ar fi putut face aplicaia principiului respectului ncrederii legitime, dar a preferat s se sprijine pe separaia puterilor n stat, cnd a constatat neconstituionalitatea unei prevederi legale prin care s-ar interzice - fie i numai temporar - executarea unei hotrri judectoreti"19. Consecinele principiului respectului ncrederii legitime sunt mprite deci pe trei planuri: cel al coninutului actului statal, cel al procedurii edictrii acestuia i cel al aplicrii lui. Art. 53C trebuie, dup prerea mea, s fie interpretat i n acest sens atunci cnd este luat n calcul condiia ca restrngerea s fie fcut prin lege. Deci restrngerea ar urma s fie neconstituional dac legea, chiar public i cu un coninut clar, accesibil n mod rezonabil destinatarilor si, este contrar ncrederii legitime a persoanelor n continuitatea aciunii statale. 2. Restrngerea exerciiului unor drepturi sau al unor liberti poate fi fcut doar pentru anumite motive expres prevzute de Constituie Prevederea motivelor care pot fi cauz a restrngerii face ca legiuitorul s nu poat opera o astfel de restrngere invocnd un alt motiv. Enumerarea este limitativ. n acest sens Curtea Constituional arta nc din 1992 c aceste restrngeri nu pot fi altele dect cele ce rezult din art. 49 din Constituie
17 18

Decizia 189 din 2006, M. Of. nr.307 din 05. aprilie 2006. Afacerea Soering c. Regatului Unit, 7 iulie 1989; asupra art. 3 din C.E.D.O. vezi S. Rduleu, Liberti fundamentale, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 2006, p. 80-107. 19 Decizia nr. 50 din 2000, M. Of. nr. 277 din 20 iunie 2000.

(actualul art. 53, n. n.)20. Motive stabilite n textul constituional sunt aprarea securitii naionale, a ordinii, a sntii ori a moralei publice, a drepturilor i a libertilor cetenilor; desfurarea instruciei penale i prevenirea consecinelor unei calamiti naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav. Dar nici invocarea unui astfel de motiv nu este suficient. Exist o limit a invocrii acestor cauze de restrngere. Aceast limit a motivelor limitrii exerciiului unor drepturi sau liberti rezult din modul n care trebuie s fie neleas libertatea individual ntr-o democraie liberal: ca posibilitate de a face tot ceea ce nu afecteaz drepturile sau libertile celorlali. Astfel, invocarea unei cauze de limitare a libertilor sau drepturilor trebuie s aib ca scop general garantarea libertii celorlali. De exemplu, morala public nu poate fi invocat pentru a interzice difuzarea de materiale presupus obscene dect pentru a apra drepturile minorilor, altfel libertatea de a interpreta un material ca oper de art i nu ca material obscen de ctre aduli ar fi nejustificat limitat, autoritatea artnd ea ce este i ce nu este oper de art. Dac persoanele cu handicap nu pot fi folosite pentru a distra publicul, aceast limitare trebuie s aib ca scop garantarea demnitii acestor persoane i nu o moral public definit in abstracto, astfel c dac aceste persoane i exprim nendoielnic acordul i dac modul organizrii unor astfel de manifestri nu afecteaz demnitatea acestor persoane, legiuitorul nu poate limita exerciiul dreptului la liber exprimare doar pentru a apra morala public. Drepturile pe care legiuitorul le apr prin restrngerea exerciiului altor drepturi trebuie s fie expres i cert determinate de legiuitor. Astfel, Curtea Constituional statua, referindu-se la limitarea dreptului la liber circulaie prin instituirea unei taxe de trecere a frontierei, c aceasta presupune c legiuitorul s stabileasc n folosul cror drepturi anume a fost instituit taxa. Determinarea acestor drepturi nu poate fi, ns, generic ci n mod concret 21. Pe de alt parte, existena printre cauzele de restrngere a aprrii drepturilor i libertilor cetenilor nu trebuie interpretat n sensul c un drept sau o libertate poate prin ea nsi s constituie o cauz a limitrii exerciiului altui drept ori liberti22. Trebuie ca o analiz a preponderenei unui drept sau liberti fa de altele, avnd n vedere consideraii care depesc valoric relaia lor reciproc, s
20 21

Decizia nr. 4/1992, M. Of. nr. 182 din 30 iulie 1992. Decizia nr. 139/1994, M. Of. nr. 353 din 21 decembrie 1994. Numerotarea este cea fcut ca urmare a rectificrii publicate n M. Of. nr. 4 din 12 ianuarie 1995; vezi Curtea Constituional, Decizii de constatare a neconstituionalitii 1992 1998, Editura C. H. Beck, Bucureti, 2007, p. 58.

justifice restrngerea exerciiului unuia dintre ele. Este foarte important ca analiza motivelor preponderenei unuia sau alteia dintre drepturi sau liberti s fie fcut prin referire la o valoare sau cauz care transcendere relaia lor reciproc, deci prin raportare la o finalitate politic i juridic valid. Aceast condiie este ns distinct de condiia necesitii ntr-o societate democratic. Pe de alt parte, restrngerea trebuie s fie imperativ, adic valoarea aprat prin aceast restrngere a libertii s nu poat fi aprat n alt mod. Dac o aciune a statului este suficient pentru a obine rezultatul, nu poate fi operat restrngerea libertii sau dreptului. Iat de ce art. 53C folosete expresia dac se impune, dup caz, pentru (s.n.). Restrngerea se impune dac fr ea valoarea sau drepturile aprate prin restrngere ar fi grav afectate23. Pe de alt parte, aprarea valorii enumerat n art. 53C trebuie s fie nemediat. Astfel, Curtea Constituional arat c doar constituirea unor fonduri bugetare prin restrngerea operat, care ar fi apoi utilizate pentru protecia unor drepturi ale cetenilor constituie doar o protecie mediat a acestor drepturi i nu verific condiia de necesitate pentru a putea fi operat restrngerea altor drepturi, cci nu se deduce din aceast protecie mediat n ce msur drepturile ar fi compromise fr restrngerea operat24. Motivele prevzute de art. 53C sunt concepte fluide, care nu au o consisten care s permit definirea lor n abstract25, ceea ce echivaleaz cu a spune c trebuie s determinm coninutul lor n fiecare caz concret, n funcie de natura limitrii care este adus exerciiului unui drept sau al unei liberti. O alt nelegere ar putea duce la o extindere nejustificat a coninutului conceptelor: n fond orice poate fi introdus n conceptul de aprare a securitii naionale sau a ordinii publice. Caracterul conjunctural al conceptului este o garanie a libertii. O alt limitare a posibilitii statului de a invoca una din cauzele de restrngere prevzute de art. 53C este constituit de valorile supreme stabilite de art. 1(3)C. Una dintre funciile pe care le au valorile supreme impuse de Constituia Romniei este de a se constitui n limite ale cauzelor dreptului
22

Vezi n acest sens Decizia Curii constituionale nr. 217/2003, M. Of. nr. 425 din 17 iunie 2003. 23 Idem. 24 Idem. 25 Totui unii doctrinari ofer definiii generice : M. Andreescu, op. cit, p. 309-310. Unele cauze sunt mai puin indeterminate, cum ar fi instrucia penal, dar cnd ne referim la buna ei desfurare, conceptul devine iari fluid.

statului de a restrnge exerciiul unor drepturi sau liberti 26. Aceast funcie este dat de exemplu de Curtea Constituional demnitii omului n raport cu morala public ca temei posibil al limitrii prin lege a exerciiului unor drepturi sau liberti27. Bazndu-se pe art. 30(6)C, care afirm c libertatea de exprimare nu poate prejudicia demnitatea... persoanei, Curtea Constituional se pronuna cu privire la constituionalitatea dispoziiei penale care incrimineaz rspndirea de materiale obscene. Ea considera demnitatea uman ca pe o noiune ce d consisten conceptelor de moral public i bune moravuri, pe care le considera ca avnd un coninut variabil de la o colectivitate la alta, de la o epoc la alta. Indiferent de aceast fluiditate conceptual, susinea Curtea, exist o limit a toleranei manifestrilor, care este dat de faptul ele nu pot fi niciodat ofensatoare pentru demnitatea uman prin vulgaritate agresiv, lubricitate, scabrozitate. Curtea fcea astfel un salt de la morala public ca fundament al restrngerii libertii de exprimare la demnitatea uman ca un criteriu de apreciere a acestei moraliti publice nsei. Limitarea dreptului la liber exprimare pe motivul aprrii moralei publice nu poate fi astfel fcut dect dac morala public este conform demnitii umane. Demnitatea constituie astfel o limit a limitelor dreptului statului de a restrnge exerciiul unor drepturi sau liberti. Aceeai funcie o poate primi oricare dintre celelalte valori supreme. Coninutul valorilor supreme impuse de art. 1(3)C este unul conjunctural i instrumental. Acest coninut nu este determinat a priori, ci n funcie de tipul de nclcare concret a unei valori sau alteia. Opiunea pentru acest mod de a determina coninutul valorilor supreme este impus de necesitatea unei neutraliti ideologice care s permit conceperea demnitii umane, a liberei dezvoltri a personalitii umane, a drepturilor i libertilor cetenilor, a dreptii sau pluralismului politic ca inerente fiinei umane sau sistemului social, deci ca autonome fa de fluctuaiile opiniei sau moralei publice, fr a le fundamenta pe o singur doctrin comprehensiv, impus independent de cerinele opiniei sau moralei publice, adic pstrnd faptul pluralismului ca fundament al democraiei. Aceast necesitate a neutralitii ideologice a coninutului valorilor supreme, care le instrumentalizeaz, este foarte pregnant n cazul demnitii. Dac, n calitatea sa de valoare suprem, demnitatea uman este independent fa de morala public, cum pare firesc dac vrem ca ea s nu fie dependent de
26

D.C. Dnior, Valorile supreme ale statului romn potrivit constituiei Romniei din 1991, Revista Romn de Drepturile Omului, nr. 28/2004. 27 Decizia nr. 108/1995, M. Of. nr. 9 din 17 ianuarie 1996.

fluctuaiile opiniei publice, deci cu necesitate conjunctural, poate uneori periculos de conjunctural, atunci ea este un standard care nu poate fi pus n discuie i deci o valoare inerent persoanei umane care nu poate fi n niciun fel dependent fa de morala public, o limit a acestei morale publice nsei. Dar aceast concepie, ce pare inspirat n mod strict dintr-o filosofie individualist, face ca n locul unei morale publice care este democratic, cci este dependent de opinia majoritii cu privire la ce este moral admisibil ntr-o comunitate, s fie impus o ordine moral, care, independent fa de opinia public, devine factor al unui posibil totalitarism moral, impus de autoritate fr ca respectiva comunitate s-l cear sau s-l admit. Dac vrem s evitm aceast posibil impunere a unei doctrine morale oficiale unice, deci care neag faptul pluralismului rezultat din refuzul de a baza societatea pe o singur doctrin comprehensiv, inclusiv n domeniul moral, atunci demnitatea uman devine dependent de morala public, doar comunitatea putnd defini ce este moral permis n raport de valoarea demnitii umane i doar ea putnd autoriza o intervenie a statului pentru a apra demnitatea. Impregnat de comunitarism, aceast concepie duce la democraie, dar poate fi periculoas din cauza dependenei coninutului demnitii fa de opinia majoritii grupului. Ieirea din aceast indecizie ntre individualism i comunitarism nu poate fi fcut dect printr-o neutralitate ideologic impus conceptului, care face coninutul demnitii umane imposibil de definit ntr-o manier general. Definirea nu poate fi fcut atunci dect ntr-un mod negativ, prin nlocuirea practic a coninutului a priori al valorii cu o procedur de apreciere a eventualelor sale nclcri. Aa procedeaz de exemplu Curtea Constituional german cnd afirm c demnitatea uman trebuie apreciat ntotdeauna n funcie de un caz concret i, dei pare c determin coninutul acesteia prin afirmarea faptului c fiina uman nu trebuie s fie redus la un obiect n minile puterii statului, proceduralizeaz imediat noiunea afirmnd c aceste exprimri generale pot doar s schieze cadrul n care pot fi gsite violrile demnitii umane 28. Datorit acestei neutraliti ideologice, demnitatea uman poate fi astfel conceput ca inerent fiinei umane i deci intangibil, universal, aprecierea nclcrii ei rmnnd totui conjunctural. Acest mod de definire conjunctural i instrumental a coninutului este de dorit n cazul tuturor valorilor supreme, cci doar astfel poate fi evitat distrugerea bazei pluraliste a societii democratice. Democraia este o societate n care consensul nu poate purta dect asupra procedurilor prin care putem s
28

B. Maurer, Le principe de respect de la dignit humaine et la Convention europenne des droits de l'homme, La documentation franaise, 1999, p. 125-126.

soluionm panic conflictele dintre noi. Impunerea unui consens substanial distruge acest tip de societate. De aceea, valorile normativizate de Constituia Romniei nu pot instaura un consens substanial, ele trebuind s rmn doar nite concepte instrumentale, procedurale, fr un coninut determinat a priori. Tot astfel, valorile care pot constitui temei al restrngerii exerciiului unor drepturi sau liberti trebuie s fie neutre din punct de vedere ideologic i s aib un coninut conjunctural, determinat deci n funcie de tipul de restrngere ce este operat. Definirea cauzelor trebuie s evite un posibil totalitarism datorat determinrii unilaterale fcut de stat a coninutului conceptelor de securitate, moral, ordine etc. 3. Restrngerea poate fi dispus numai dac este necesar ntr-o societate democratic Dac restrngerea este fcut prin lege i pentru una din cauzele enumerate, nelese cum am artat, atunci urmeaz a treia faz a analizei proporionalitii, cea a verificrii necesitii restrngerii ntr-o societate democratic. Analiza acestei condiii presupune mai nti de toate cunoaterea coninutului noiunii de democraie. n funcie de structura acestui concept trebuie structurat analiza respectrii condiiei de necesitate impus de art. 53(2). Ce este democraia nu este deloc simplu de spus, cci acest concept este utilizat ntr-o manier difuz pentru a desemna realiti uneori radical diferite, att ca scopuri ct i ca structur. Democraia este, etimologic vorbind, puterea poporului. Dar modul de concepere al demosului i al puterii acestuia, al cratosului poate s fie extrem de divers. Noi am fcut aceast analiz n tratatul de drept constituional29. Acum ne vom rezuma la aplicarea elementelor structurale ale democraiei n procesul de analiz al proporionalitii msurilor de restrngere a exerciiului unor drepturi sau liberti. Primul aspect al structurii democraiei este definirea demosului ca o procedur de decizie i nu ca o realitate sociologic. Demosul este o majoritate politic rezultat din votul liber exprimat al cetenilor. Aceast majoritate nu este deci creat pe criterii obiective de apartenen la un grup tradiional, etnic, rasial etc., ci pe criterii subiective, de opinie i apartenen politic. Altfel, decupajul majoritii i al minoritilor este fix, iar puterea majoritii nelimitat, cci numrul devine criteriul de departajate fix n societate: cine
29

D. C. Dnior, Drept constituional i instituii politice, op. cit., p. 81- 90.

este numeric superior are puterea de a comanda fr s poat ntlni vreo opoziie. Dimpotriv, majoritatea i minoritatea politic sunt nite funcii publice, care sunt ocupate temporar de ctre anumite structuri politice desemnate prin votul cetenilor. Schimbarea opiniei acestora face ca funcia majoritar s i schimbe titularul. Ca orice funcie, i cea de majoritate politic este limitat i instituionalizat. Aceasta nseamn c funcia are anumite competene i nu o putere absolut de a face orice i c titularii funciei sunt constrni de limitele funcionale ale acestor competene, neputnd s le schimbe. Funcia este cea care determin limitele exerciiului su i nu persoanele care o ocup n mod vremelnic. O msur de restrngere a exerciiului unor drepturi ori liberti este deci contrar condiiei de necesitate ntr-o societate democratic n primul rnd dac face din majoritatea i minoritatea politic realiti dependente de criterii obiective de apartenen la un grup i dac constrnge exprimarea liber a opiniei politice a cetenilor, opinie de care trebuie s depind ntr-o societatea democratic titularul funciei de majoritate politic. Aceast constrngere poate mbrca forma unor consecine juridice restrictive legate de apartenena politic sau opinia politic, ceea ce n sistemul nostru nseamn o nclcare a egalitii ca nediscriminare, cci aceste criterii sunt enumerate n calitate de criterii de nediscriminare de art. 4(2)C, dar poate s intervin i independent de egalitatea n drepturi, prin, de exemplu, modul reglementrii nfiinrii partidelor politice sau prin modul organizrii scrutinului. Astfel, impunerea unei condiii de numr de membri i a unei repartiii teritoriale a cestora pentru ca un partid s se nregistreze este neconstituional pentru c restrnge exerciiul dreptului la asociere n partide ntr-o manier contrar condiiei necesitii ntr-o societate democratic. Efectul acestei restrngeri este cvasi-imposibilitatea unei minoriti concetrat ntr-o parte a teritoriului de a constitui un partid politic sau mai multe, ceea ce nseamn c votul acestor ceteni va fi cu necesitate etnic, adic determinat socilologic i nu politic. Tipul acesta de restrngere a exerciiului dreptului face deci ca minoritatea maghiar s voteze practic n funcie de apartenea la un grup de identificare primar i nu n funcie de opiniile politice ale persoanelor aparinnd minoritii, ceea ce, avnd n vedere cele explicate mai sus, face condiia, considerat de C.C. normal ntr-o societate democratic, s fie de fapt contrar unei astfel de societi. Democraia liberal este structurat pe libertate i pe egalitate. Libertatea este scopul, egalitatea este mijlocul de realizare al acestui scop. Problema central a democraiei liberale este cum poate individul s rmn liber dei este supus puterii demosului. Rspunsul la aceast ntrebare d seama de

structura societii democratice. Cel puin patru condiii trebuie ndeplinite pentru ca democraia s prezerve libertatea individual dei d puterea poporului, demosului: a. libertatea trebuie i fie neleas de ctre beneficiarii ei ca fiind limitat, b) indivizii trebuie s participe la formarea regulilor juridice n baza crora le este aplicat constrngerea, c) aceast participare trebuie s fie egal i d) societatea i participarea trebuie s fie structurate pluralist. Orice msur de restrngere a exerciiului unor drepturi sau liberti trebuie s nu afecteze existena acestor condiii structurale, pentru a fi necesar ntr-o societate democratic. Ceea ce devine deci decisiv este explicarea sensului acestor condiii structurale ale democraiei, pentru ca apoi s analizm ce nseamn din unghiul de vedere al fiecreia necesitatea restrngerii unor drepturi sau liberti. A. Libertatea trebuie s fie cu necesitate limitat Necesara limitare a libertii separ democraia de anarhie. Dac libertatea este neleas ca libertate pur negativ, ca absen a oricrei autoriti care oblig, nu poate fi liber dect cel care triete n afara oricrei societi, n starea pe care teoriile dreptului natural o numeau stare de natur. Starea social presupune doar o libertate politic, o libertate ca autonomie. Dar aceast autonomie nu poate atinge gradul su absolut fr a da natere unei anarhii. Dac ordinea rezult din autodeterminarea absolut a fiecrui individ, atunci ea nu poate exista dect prin consensul tuturor i nu poate fi violat niciodat, cci este continuu n armonie cu toate voinele individuale. Ordinea nu-i conserv validitatea fa de un individ care nu mai consimte. Un individ care violeaz ordinea nu mai este supus fa de ea, neputnd exista niciun conflict ntre subiect i ordinea social. Individul este considerat ca supus (subiect) al ordinii doar dac un astfel de conflict este posibil, doar dac ordinea i conserv validitatea n faa unui individ a crui conduit violeaz ordinea. O ordine social veritabil este incompatibil cu gradul suprem de autodeteminare30. Democraia presupune, pentru a nu degenera n anarhie, un grad ct mai mare de autodeterminare individual, dar niciodat gradul suprem; ea se bazeaz astfel pe limitarea libertilor individuale prin voina majoritii i nu pe unanimitate. Aceast metamorfoz a principiului autodeterminrii n regula majoritii trebuie s fie ns nsoit, pentru ca democraia s subziste, de monitorizarea reaciei sale inverse, aceea de a trece de la libertatea absolut
30

H. Kelsen, Thorie gnrale du droit et de l'Etat, Bruylant, L.G.D.J., Bruxelles, Paris, 1997, p. 335.

la puterea absolut a majoritii. Pentru aceasta este nevoie ca procedurile de decizie la nivelul demosului s fie astfel concepute nct s limiteze puterea majoritii i s garanteze drepturile minoritilor. Tehnicile democraiei constituionale joac tocmai acest rol. Prin ele, subiecii ordinii particip la crearea ei i astfel sunt liberi. Cnd analizm necesitatea unei restrngeri a unui drept sau a unei liberti ntr-o societate democratic trebuie n primul rnd s verificm dac restrngerea este necesar evitrii anarhiei, dar, n acelai timp, dac msura nu transform puterea majoritii ntr-o putere absolut. Aceast condiie structural a necesitii limitrii libertii pentru a evita transformarea democraiei n anarhie trebuie s fie o condiie acceptat de majoritatea indivizilor, adic psihologic dominant la nivelul contiinei colective. Msurile de restrngere a exerciiului unor drepturi sau liberti sunt necesare ntr-o societate democratic, din punctul de vedere al acestei prime condiii structurale, dac faciliteaz acceptarea limitrii libertii, dac nu strnesc haosul sau anarhia. Restrngerea trebuie s fie psihologic acceptabil pentru majoritatea indivizilor. Dac restrngerea ar crea reacia invers a negrii necesitii limitelor libertii, atunci ea este contrar democraiei. De exemplu, limitarea dreptului la opinie este necesar ntr-o societatea democratic din punctul de vedere al acestei prime condiii structurale, cu condiia ca aceast limitare s nu fie psihologic respins pentru c este indeterminat i las posibilitatea abuzurilor: de exemplu prin ncriminarea penal a tuturor activitilor zise contrarevoluionare. Aceast condiie de limitare necesar a libertii este aplicabil i libertii titularilor funcilor publice de a-i aprecia modul exercitrii competenelor. De aceea, orice exerciiu nelimitat al unei competene, adic un exerciiu lipsit de orice control, este contrar democraiei. De exemplu, posibilitatea, necontrolat n nici un fel, a Preedintelui Romniei de a consulta populaia cu privire la o problem de interes naional, declannd un referendum. Sistemul nostru a deschis exact acest posibilitate, datorit refuzului C.C. de a acorda Parlamentului dreptul de a stabili prin lege sfera problemelor de interes naional i a refuzului de a controla constituionalitatea decretelor de declanare a procedurii, nsoit de refuzul instanelor ordinare de a face acest control. Dac prin astfel de referendumuri se vizeaz restrngerea exerciiului unor drepturi ori liberti, acestea sunt neconstituionale, pentru c ncalc tocmai condiia necesarei limitri a libertii ntr-o societate democratic. B. Cei supui ordinii juridice particip la crearea ei

H. Kelsen d urmtorul rspuns problemei pstrrii libertii n condiiile supunerii fa de regulile create de majoritate: Este politic liber subiectul unei ordini juridice care particip la crearea acestei ordini... Democraia semnific faptul c voina exprimat n ordinea juridic statal este identic cu voina subiecilor31. Cea de-a doua idee care garanteaz c democraia rezult din libertate este deci c cei supui ordinii particip la crearea ei. Libertateaautonomie trebuie astfel nsoit, pentru a fi real i pentru ca democraia s rezulte din libertate, de o libertate-participare. Participarea aceasta poate s fie direct, dei este din ce n ce mai improbabil ca intensitatea necesar acestei participri directe s mai fie realizat datorit dimensiunilor spaiale ale b democraiilor contemporane i intensitii cerute guvernrii, datorit complexitii societii, sau indirect, prin intermediul alegerii reprezentanilor. Suntem astfel n prezena a dou tipuri de democraie: participativ i electoral. Problema este deocamdat doar dac, indiferent n care form de democraie, subiecii particip n mod real la crearea ordinii care-i constrnge. Ca o astfel de participare s fie real trebuie s fie ndeplinite cteva condiii minimale: 1. subiectul s vrea s participe; 2. subiectul s fie capabil s participe, ceea ce implic faptul de: a) a fi informat; b) a avea criteriile intelectuale de selectare a informaiilor. Pentru ca aceste condiii s poat fi reunite sistemul politic trebuie s asigure: 1. un sistem educaional care s nu fie un instrument de ndoctrinare; 2. o structur de ansamblu cu centre de influen i de informare multiple i diverse, pentru a garanta calitatea participrii i 3. o sum de proceduri care s faciliteze atitudinea participativ a cetenilor prin crearea unor rezultate vizibile ale participrii. Referindu-ne la analiza ndeplinirii condiiei necesitii ntr-o societate democratic a unei msuri de restrngere a exerciiului unor drepturi sau liberti, trebuie s avem mai nti n vedere c orice msur de acest gen care mpiedic participarea cetenilor este contrar democraiei. Apoi, trebuie verificat dac, dei nu mpiedic aceast participare n mod formal, msura nu o face inefectiv. Pentru a decide aceast efectivitate trebuie analizate cel puin condiiile structurale artate mai sus. Orice msur care afecteaz una dintre
31

Idem, p. 333.

condiiile structurale de mai sus este neconstituional pentru c nu este necesar ntr-o societate democratic. Obligaia statului este de regul negativ, de abinere, n aceste cazuri, dar unele elemente structurale cer i o intervenie activ a statului. Problema sistemului nostru este c lipsa unei msuri, omisiunea de a lua o msur, nu poate fi judecat de ctre justiia constituional n starea actual a dreptului romnesc, cel puin n optica C.C.. Aadar, cel puin deocamdat, msura trebuie s nu afecteze condiiile structurale enumerate, putnd ns foarte bine s fie constituional chiar dac nu le faciliteaz. C. Participarea cetenilor la crearea ordinii trebuie s fie egal Egalitatea este baza democraiei. Dar nu este vorba de orice egalitate, cci nu orice tip de egalitate este compatibil cu democraia. Problema nu este deloc simpl, avnd n vedere ambiguitatea natural a termenului egalitate i faptul c egalitatea formal, tipic democraiei clasice, a fost catalogat drept egalitate nereal, un ntreg sistem politic, ce cuprindea aproape jumtate din lume, strduindu-se s edifice un alt tip de egalitate, neformal, material, care ar fi fost real. Un prim sens al egalitii este identitatea. neleas astfel, egalitatea poate fi reprezentat concret: dou lucruri sunt egale dac sunt identice n orice privin. Este acest sens al egalitii compatibil cu democraia? Poi s consideri c doi oameni sunt identici? Evident, nu. Oamenii sunt prea diveri, prea diferii. Ar trebui deci eliminat accepiunea de egalitate n sensul de identitate? Da i nu. Da, pentru c evident diferena dintre oameni din punct de vedere natural i social este mare i nu poate fi cu totul negat fr a-i devaloriza pe cei mai nzestrai, deci fr a condamna societatea la a se lipsi de inteligena care i asigur progresul. Nu, pentru c aceast diferen trebuie atenuat: chiar diferii n toate celelalte privine, oamenii trebuie s rmn identici n una: demnitatea lor de fiine umane. Egalitatea democratic se axeaz pe aceast dualitate: oamenii sunt considerai egali n demnitatea lor, egali n mod intrinsec32, dar fr ca aceast egalitate s se transforme n uniformitate. Acest lucru asigur libertatea, cci libertatea produce o verticalizare, o difereniere. Democraia vrea nu orice egalitate, ci o egalitate n libertate. ntre libertate i egalitate tinde s existe un divor parial: libertatea nu se acomodeaz cu orice fel de egalitate. A. de Tocqueville credea c nu se poate acomoda cu egalitatea socialismului,
32

R.A. Dahl., Democracy and its Critics, New Haven, 1989, p. 84 i urm.

deci cu o egalitate material, pentru c ceea ce conta pentru el era ca egalitatea s produc libertate; socialitii, dimpotriv, vd n egalitatea formal, juridic, o ficiune, menit doar s mascheze dominaia clasei avute, deci lipsa de libertate pentru cei muli i sraci. Aceast ciudat legtur dintre libertate i egalitate este a doua cauz care face ultimul concept ambiguu, cci el capt sensuri diferite n raport de rezultatul social pe care ideologia care-l vehiculeaz l pune n centrul preocuprilor sale. Pentru democraia liberal egalitatea nu poate avea sensul uniformizator pe care l are pentru socialism; egalitatea democraiei liberale este o egalitate ca justiie, nu o egalitate ca identitate. Dar chiar acest al doilea neles fundamental al egalitii produce n mod natural dou sensuri: justiia individual, care se conduce dup maxima suum cuique tribuere (a face dreptate nseamn a-i da fiecruia ce merit) i justiia social, care este cu totul altceva (fiecare trebuie s primeasc o parte echitabil, chiar dac aceast distribuire este interpretat n multe feluri). Egalitatea se nuaneaz ntre dou extreme: o egalitate strict formal, care nu ia n considerare nicio diferen i o egalitate deplin, material, ca identitate economic. Istoric vorbind, prima pare s reueasc mai bine dect cealalt s susin democraia. Regimurile de inspiraie marxist au euat peste tot i la toate capitolele. Dar acest fapt nu nseamn n mod automat c simpla egalitate formal, politico-juridic, ar fi ideal pentru o societate democratic. Ea este o condiie necesar, dar nu suficient. Orice democraie trebuie s asigure o oarecare redistribuire. Cum se exprim uneori instanele constituionale, pentru a realiza mai mult egalitate de fapt este autorizat mai puin egalitate de drept. Egalitatea social este astfel o form ce compenseaz injustiia ce poate rezulta din ignorarea de ctre egalitatea politico-juridic a diferenelor. Se instituie, astfel, o complementaritate ntre primul i cel de-al doilea criteriu al egalitii, dar i un potenial conflict. Pentru ca din egalitatea formal, politicojuridic, s rezulte democraia i nu o societate ierarhizat n exces, trebuie ca unele inegaliti s fie corectate pentru ca indivizilor s li se asigure un start egal i un acces egal. Aceasta presupune ns o serie de derogri de la criteriul egalitii formale, prin ceea ce s-a numit discriminare pozitiv. Discriminrile pozitive tind s transforme egalitatea formal n egalitate material. De la mai mult drept se ajunge astfel la mai multe drepturi. Dou consecine pot fi fatale acestei atitudini. Prima este transformarea discriminrilor pozitive ntr-un paternalism al statului-providen, care face ca fiecare regim derogatoriu s fie nsoit de o imixtiune a statului n sfera autonomiei individuale: pentru ca indivizii s se bucure de drepturile rezultate din regimul derogatoriu de la egalitatea formal, statul trebuie s autorizeze

aceast persoan s-i exercite libertatea. Statul providen se caracterizeaz astfel, adaptat fiind exigenelor materiale, printr-o ambivalen ntre garantarea libertii i privarea de libertate, ambivalen care rezult din dialectica ntre egalitatea de drept i egalitatea de fapt33. Pentru a evita aceast extindere a cmpului de intervenie a statului, trebuie ca discriminarea pozitiv s fie datorat unei compensri a inegalitilor de fapt, ale cror consecine secundare sunt restrictive n materie de libertate i nu unui paternalism al statului providen. Un program juridic se relev a fi paternalist atunci cnd este insensibil la consecinele secundare, restrictive n materie de libertate, pe care le antreneaz compensarea statal a acestor inegaliti34 de fapt. A doua problem a acestei atitudini, ce acord prevalen egalitii materiale, este c trebuie s nu degenereze n comunism. n fond, elul acestuia nu era dect egalitatea material, conceput ca egalitate real, opus egalitii formale, considerat ca nereal. Pentru a evita aceast pervertire a scopului, trebuie ca obiectivul realizrii unei mai mari egaliti de fapt s fie subordonat faptului c aceast egalitate material trebuie s fie realizat doar pentru a facilita egalitatea de anse, nu pentru ea nsi. Cu alte cuvinte, nicio discriminare pozitiv nu este permis dect cu condiia ca egalizarea situaiilor de fapt s fie fcut pentru a obine o participare egal, nu aceleai drepturi. Scopul egalitii materiale n comunism este egalitatea nsi, n timp ce scopul egalitii materiale ntr-o societate democratic este facilitarea participrii politice i sociale. Se pare astfel c egalitatea ca start egal i ca acces egal sunt formele de egalitate care prevaleaz ntr-o democraie. Aceasta nu nseamn c celelalte forme sunt excluse. Dimpotriv, nu poate fi vorba de egalitatea startului i accesului dect dac egalitatea politico-juridic este deja ctigat, cum nu poate fi vorba de ele dect dac o anumit redistribuire asigur o egalizare relativ a condiiilor economice: de exemplu, n materie de nvmnt, de acces la informaie etc. Dei contradictorii ntre ele, criteriile egalitii pot deveni complementare pentru a realiza democraia, prin compensarea reciproc a efectelor indezirabile. Ceea ce democraia trebuie s fac este s gseasc metodele de determinare a acestor compensri i, n orice caz, s nu elimine din ecuaie nicio form de egalitate sau s absolutizeze vreuna dintre ele. Cnd analizm problema necesitii unei restrngeri a unui drept sau liberti ntr-o societate democratic din unghiul de vedere al egalitii
33 34

J. Habermas, Droit et dmocratie, entre faits et normes, Gallimard, Paris, 1997, p. 444 Idem, p. 445.

participrii nu trebuie s facem confuzie ntre aceast condiie i analiza egalitii nsei, care presupune la rndul ei un control de proporionalitate. Este vorba deci de o analiz a compatibilitii restrngerii cu societatea democratic, privit din unghiul de vedere al egalitii, care presupune o combinare particular i circumstanial a criteriilor egalitii pentru a obine mai mult participare i mai mult acces pentru toi la beneficiile spaiului public i nu de egalitatea de tratament tipic analizei egalitii juridice ca prohibire a arbitrarului sau ca nediscriminare, ori ca interzicere a privilegiilor. D. Societatea i participarea cetenilor trebuie s fie structurate pluralist Modul n care este formulat afirmaia aceasta, vrea s arate c structurarea societii n paralel cu structura organic a statului este absolut necesar existenei democraiei. Cu alte cuvinte, nu exist democraie fr o societate civil distinct de stat. Afirmaia pare banal. Dar de ce ar trebui s existe cu necesitate o astfel de societate civil pentru a fi n prezena democraiei? Democraia presupune luarea n considerare a individului cetean sau a grupurilor de ceteni structurate pe diverse criterii? Nu cumva individualismul primei atitudini este n contradicie cu comunitarismul celei de-a doua? Structurarea pare necesar pentru c individul luat singur nu poate determina o anumit atitudine a puterii politice: structurarea ofer greutate; organizarea cetenilor concur la eficientizarea participrii lor politice. Dar organizarea, structurarea, limiteaz libertatea celor care ader la structur. Trebuie s renuni la o parte din libertatea ta ceteneasc pentru a face parte dintr-un partid politic, la fel cum a trebuit s renuni la o parte din libertatea ta natural pentru a face parte din societate. Dac organizaiile faciliteaz participarea, ele o i limiteaz. Democraia suport astfel o tensiune permanent ntre nevoia de structurare a societii civile i limitarea libertii individuale datorat creterii rolului i tendinelor oligarhice de la nivelul acestor structuri. Ieirea relativ din aceast tensiune este dat de pluralismul structurilor societii civile. Mai nti, un pluralism categorial: o societate civil funcional presupune existena partidelor politice, grupurilor de presiune i media, ca structuri independente unele fa de altele. Mai apoi, un pluralism intracategorial: mai multe partide aflate n concuren, pluralismul grupurilor de presiune, pluralismul informaiei. Pluralismul este astfel, cum se exprim Constituia Romniei din 1991 (art. 8), o condiie i o garanie a democraiei constituionale. Condiie i garanie pentru c libertatea indivizilor este

garantat, pe de o parte, prin limitarea puterii statului datorit pluralismului centrelor de influen i elitelor eligibile i, pe de alt parte, prin limitarea puterii structurilor societii civile nsele, prin controalele reciproce ntre categorii i infracategoriale. Structurarea plural este deci o trstur esenial a democraiei liberale, trstur ce o deosebete de totalitarism. Totalitarismul presupune un popor ca o mas destructurat de indivizi. Destructurarea asigur dominaia statului. Pentru ca statul s fie limitat, poporul trebuie structurat; numai astfel el poate fi demos. Pluralismul nu este ns doar structural, ci i moral i comprehensiv, n sensul c o democraie nu trebuie s se bazeze pe o doctrin moral sau comprehensiv unic, ci s le admit pe toate, fiind echidistant fa de ele. Statul nu poate fi adeptul i promotorul unui adevr oficial. Aceasta deosebete democraia liberal de totalitarism. Restrngerea exerciiului unui drept sau a unei liberti nu trebuie s fie contrar pluralismului n acest sens complex expus mai sus. Nu este deci necesar ntr-o societate democratic o msur care distruge pluralismul. Restrngerea pluralismului nsui este posibil, dar doar dac este proporional n sens strict, cum vom vedea mai jos, chiar dac nu exist n mod expres prevzut un drept fundamental la pluralism. 4. Msura de restrngere trebuie s fie proporional cu situaia care a determinat-o Numit i proporionalitate n sens strict, spre deosebire de proporionalitatea lato sensu, care presupune toate aspectele analizate mai sus i care urmeaz a fi analizate mai departe, aceast adecvare a msurii de restrngere la situaia care a determinat-o este extrem de complex i trebuie privit sistemic i analizat n trepte. Mai nti trebuie analizate conceptele. Constituia dispune c msura trebuie s fie proporional cu situaia care a determinat-o. Deci nici scopul restrngerii, nici motivele acesteia, nici obiectul ei nu sunt referent al controlului de proporionalitate, ci situaia care a determinat msura de restrngere. Distincia clasic a noiunilor de motive ale legii, de obiect al legii i de scop al acesteia aparine lui R. Bonnard35. Potrivit acestei accepiuni tradiionale, motivele legii sunt constituite din datele pe care autorul actului le
35

R. Bonnard, Le pouvoir discrtionnaire des autorits administratives et le recours pour excs de pouvoir, R.D.P., 1923, p. 362.

utilizeaz ca baz logic, ca justificare logic a deciziei sale i ca urmare a regulii juridice care rezult din aceasta. Este vorba de raiunile de fapt i de drept care justific alegerea fcut de legiuitor. Obiectul legii este rezultatul ei imediat, adic decizia rezultnd n mod logic din motivele artate. n fine, scopul legii, este rezultatul su mediat, un rezultat practic, metajuridic, urmrit de legiuitor. Acest scop poate fi diferit de rezultatul real obinut prin aplicarea normei. n materia controlului de proporionalitate a msurilor de restrngere a exerciiului drepturilor sau libertilor, referentul controlului este situaia care a determinat-o. Aceast noiune trebuie neleas clar din punct de vedere juridic. Situaia de care vorbete Constituia nu este desigur legat doar de fapte, ci i de norme. Ea trebuie deci s fie juridic. Noiunea de situaie juridic ca referent al controlului de proporionalitate cuprinde motivul, obiectul i scopul legii ntr-un sistem integrat. Proporionalitatea trebuie judecat n raport de situaia care determin msura de restrngere, deci trebuie analizat mai nti adecvarea obiectului msurii de restrngere la motivele acesteia, mai apoi adecvarea mijloacelor utilizate la scopul legii restrictive i, n fine, adaptarea rezultatului concret al legii restrictive la scopul urmrit de legiuitor prin legea respectiv i la motivele care au determinat alegerea sa. Judecarea respectrii sau a violrii principiului proporionalitii presupune deci un multiplu control de necesitate i un multiplu control de adecvare. Adecvarea aceasta multipl presupune la toate nivelurile analizei un control al necesitii msurii de restrngere, de data aceast nu prin raportare la democraie, ci prin raportare la situaie. Restrngerea trebuie s fie necesar, fr ea s nu poat fi atins scopul legii. n al doilea rnd, msura trebuie s fie adecvat scopului urmrit adic s fie apt a priori s realizeze acest scop. Adecvarea trebuie s fie adecvat a priori, adic nainte de orice experien, fa de scopul urmrit, pentru c este inadmisibil experimentarea restrngerii libertii. n al treilea rnd, msura trebuie reprezinte msura minim necesar obinerii rezultatului urmrit. Dac exist o alt ingerin posibil care este mai blnd dect cea utilizat, msura este neconstituional, chiar dac este apt s realizeze scopul. 5. Msura de restrngere trebuie s fie aplicat n mod nediscriminatoriu Constituia instituie o condiie de aplicare nediscriminatorie. Desigur c dac msura este n sine i nu prin modul aplicrii ei discriminatorie ea este

neconstituional pentru c ncalc egalitatea n drepturi. Dar ea poate fi o restrngere neconstituional a exerciiului unui drept sau al unei liberti i dac nu ncalc prin prescripiile sale egalitatea n drepturi, dac este aplicat ntr-o manier discriminatorie. De exemplu, msurile privesc teoretic toate persoanele, dar n practic sunt aplicate doar unei etnii sau unei rase. Modul aplicrii este judecat de judector, nu de legiuitor. Practica administrativ sau judiciar discriminatorie face norma nsi neconstituional, nu doar actele de aplicare, care de altfel nici nu pot fi judecate la noi din punctul de vedere al constituionalitii lor, cel puin n optica actual a C.C. Cred c nu ncape nici un dubiu c nclcarea art. 53C atrage neconstituionalitatea i c el dispune expres c proporionalitatea este nesocotit dac aplicarea normei este discriminatorie. Aplicarea este discriminatorie dac este fcut pe baza unuia dintre criteriile de nediscriminare enumerate de art. 4(2)C sau pe baza unui criteriu de natura celor enumerate. Dar diferena de tratament juridic poate fi discriminatorie chiar dac nu este bazat pe unul dintre criteriile expres prevzute sau pe unul de natura acestora, dac ea aduce atingere demnitii umane, adic dac accentueaz un dezavantaj, un stereotip, o prejudecat sau o vulnerabilitate suportate de o persoan sau un grup, mai ales atunci cnd caracteristica care permite identificarea lor este imuabil. Existena unui dezavantaj anterior reglementrii eventual discriminatorii este un factor pertinent, cci o diferen de tratament adiional va contribui la perpetuarea sau accentuarea caracterizrii sociale injuste a persoanelor vizate i va avea asupra lor efecte mai grave pentru c ele sunt ntr-o situaie de vulnerabilitate. Astfel, nu doar caracteristicile personale sau de grup nu pot constitui baz a discriminrii pentru c ating demnitatea uman, ci i aflarea ntr-o situaie dezavantajoas injust. Existena discriminrii nu mai este judecat strict formal, pornind de la criterii interzise prestabilite care ar sta la baza reglementrii, ci substanial, lundu-se n consideraie eventuala excludere sau situare injust prin efectul reglementrii. Accentuarea unui stereotip cu privire la caracteristicile persoanei sau grupului su de apartenen prin reglementarea juridic sau prin oricare alt msur a statului este astfel discriminatorie chiar dac nu are la baz criteriile de nediscriminare. Un stereotip poate fi definit ca o concepie eronat pornind de la care o persoan sau un grup sunt n mod injust inute a poseda caracteristici indezirabile sau caracteristici pe care grupul sau cel puin unii dintre membrii lui nu le posed. Perpetuarea sau accentuarea acestor caracteristici este contrar demnitii pentru c traduce sau acrediteaz ideea c o persoan sau un grup particular sunt mai puin capabile sau valoroase

dect altele. Dar nu este neaprat nevoie ca stereotipul s preexiste msurii legislative. Este suficient ca msura legislativ s promoveze opinia c un membru al societii este mai puin capabil sau mai puin demn de a fi recunoscut sau valorizat ca fiin uman sau ca membru al societii36. 6. Msura trebuie s fie aplicat fr s aduc atingere existenei dreptului sau a libertii i aceast condiie se refer la aplicarea normei de restrngere a exerciiului dreptului sau libertii i nu doar la formularea ei. Desigur c dac formularea nsi a normei legale aduce atingere existenei dreptului sau libertii norma este neconstituional. Totui, o asemenea formulare a legii n mod vdit contrar unei liberti este improbabil. Iat de ce constituantul a impus o condiie de aplicare, nu doar una de formare a regulii legislative. Legea de restrngere a exerciiului dreptului sau libertii devine ea nsi neconstituional dac aplicarea sa aduce atingere existenei dreptului sau libertii. Aceast afectare a existenei dreptului sau libertii este echivalat de Curtea Constituional cu o restrngere excesiv a exerciiului acestora37. Ca s nu fie excesiv, restrngerea trebuie s fie justificat n mod obiectiv i raional de dispoziiile art. 53 din Constituie 38. Curtea extrapoleaz astfel raionamentul tipic fcut n cadrul analizei problemei egalitii n drepturi i la analiza restrngerii excesive a exerciiului unui drept sau unei liberti. Deci, consideraiile privind justificarea diferenei sau unitii de tratament sunt aplicabile i analizei ultimei condiii stabilit de art. 53C. Restrngerea afecteaz existena dreptului sau a libertii dac este arbitrar, excesiv. Aa cum am precizat cu privire la egalitate39, diferena sau unitatea de tratament trebuie s fie bazate pe un motiv obiectiv i rezonabil. Motivul, nu doar motivarea, trebuie s fie obiectiv. O precizare se impune: el trebuie s fie rezonabil, nu raional. n ceea ce privete prima precizare, ea vrea s zic, mai nti, c motivul trebuie s fie extras dintr-o realitate independent de voina arbitrar a organului care face restrngerea sau aplicarea regulii restrictive, iar, mai apoi, c motivarea acestei opiuni trebuie s nu fie
36 37

D.C. Dnior, Drept constituional i instituii politice, op. cit., p. 617-621. Decizia nr. 39/2004, M. Of. Nr. 217 din 12 martie 2004. 38 Decizia nr. 217/2005, M. Of. Nr. 417 din 18 mai 2005. 39 Vezi D.C.Dnior, I. Dogaru, Gh. Dnior, Teoria general a dreptului, C.H. Beck, Bucureti, 2007, p. 366-371.

subiectiv, ci s fac apel la realitatea care a determinat-o. Motivul trebuie s fie rezonabil, deci public, n sensul c el trebuie s poat produce un consens. Acest caracter obiectiv i rezonabil al motivului i motivrii diferenei sau unitii de tratament n cadrul analizei egalitii rezult din compararea situaiilor obiective n care se afl persoanele i din luarea n considerare a unor aspecte ale interesului general sau ale justiiei sociale ori dreptii. Aceleai considerente ar trebui, dac admitem extrapolarea fcut de Curtea Constituional, s fie valabile i n cazul restrngerii exerciiului unui drept sau unei liberti.

Titlul II. Disfuncionaliti ale justiiei constituionale Capitolul 1. Curtea Constituional a Romniei n capcana nefilosofrii
Judectorii nu trebuie s fie filosofi. i, evident, nu sunt. Dar orice judecat implic o filosofie. i este tragic pentru justiiabil cnd judectorul lipsete judecata de filosofia ei. Cum nu exist raionament juridic neutru din punct de vedere filosofic, lipsa fundamentrii filosofice a judecii echivaleaz cu alegerea arbitrar a finalitii hotrrii. Cnd instana este obligat s judece legile, nu comportamentele, atunci este obligat s filosofeze. Dac guvernanii nu pot fi filosofi, cum ar fi vrut discipolii lui Platon, cenzorii lor trebuie s i fundamenteze filosofic judecata asupra actelor guvernmntului, dac vor s protejeze persoanele printr-o conciliere fericit a autoritii cu libertatea. Piatra de ncercare a jurisprudenei unei instane constituionale este astfel filosofia ncadrrii juridice i deci a limitrii posibilitii deschise guvernanilor de a refuza sau restrnge exerciiul drepturilor sau libertilor guvernailor. n ce ne privete, prbuirea unui stat bazat pe doctrina marxist i tentativa de instaurare a unui stat liberal oblig instana constituional s i construiasc o filosofie a raporturilor dintre autoritate i libertate (i deci a limitrii posibilitii restrngerii exerciiului unor drepturi sau liberti), care s fie liberal. Situaia este complicat de criza liberalismului occidental i de lipsa de asimilare n cultura romneasc a unei alternative nemarxiste la filosofia liberal1. Or, este greu de detectat o astfel de filosofie la baza jurisprudenei Curii Constituionale a Romniei (C.C.). Instana constituional este filosofic confuz, iar efectele acestei confuzii asupra proteciei drepturilor i libertilor persoanelor sunt dezastruoase. Liberalismul are cteva idei structurante: (1) prioritatea justului asupra binelui, (2) bazarea spaiului i deciziei publice pe ceteanul desprins de
1

O astfel de alternativ se vrea comunitarismul: vezi Charles Taylor, Alasdaire MacIntyre, Michael Sandel, Michael Walzer, Charles Larmore etc.. Pentru o analiz a opoziiei liberalism/comunitarism, vezi, de exemplu, Libraux et communautariens, textes runis et prsents par Andr Berten, Pablo da Silveira, Herv Pourtois, PUF, Paris, 1997 i Franois Huguenin, Rsister au libralisme. Les penseurs de la communaut, CNRS Editions, 2009.

grupurile primare de identificare2 i care se autoconstruiete, (3) egalitatea de anse, (4) neutralitatea statului i (5) postularea individului ca finalitate a oricrui sistem social, ceea ce se transpune n principiul prioritii libertii. Prima idee implic faptul c n statul liberal coexist mai multe concepii asupra societii bune i c mecanismele justiiei care le fac posibil coexistena sunt prioritare fa de oricare dintre ele3. n ceea ce privete posibilitatea restrngerii exerciiului unor drepturi sau liberti, aceast prim idee de baz a liberalismului se transpune ntr-un principiu care a fost magistral formulat de John Rawls: O libertate de baz4 nu poate fi limitat sau refuzat dect pentru a proteja una sau mai multe alte liberti de baz i niciodat [] n numele binelui public sau al valorilor perfecioniste5. Aceasta nseamn c dac instana noastr constituional vrea s fie garantul unei constituii liberale, atunci trebuie s vegheze ca statul s nu restrng exerciiul unei liberti sau unui drept pentru cauzele ce privesc binele public prevzute n art. 53 alin. (1) din Constituie [art. 53(1)C] dect dac prin aceasta se asigur o protecie proporional a unei alte liberti sau a unui alt drept expres determinate. C.C. ncepuse bine n acest domeniu. Astfel, n Decizia nr. 139/19946 ea afirma c limitarea dreptului la liber circulaie prin instituirea unei taxe de trecere a frontierei presupune ca legiuitorul s stabileasc n folosul cror drepturi anume a fost instituit taxa. Determinarea acestor drepturi nu poate fi, ns, generic (), ci n mod concret. Confruntat cu o criz economic, aceast jurispruden promitoare a sucombat. Astfel, n deciziile pronunate n privina Legii privind stabilirea unor msuri n domeniul pensiilor i Legii privind unele msuri necesare n vederea restabilirii echilibrului bugetar7, instana constituional admite c prin lege poate fi restrns exerciiul unor
2

Asupra sensului acestui concept vezi Dan Claudiu Dnior, Drept constituional i instituii politice, vol. I Teoria general, C. H. Beck, Bucureti, 2007, p. 291-333. 3 Ideea antic susinut de Aristotel, preluat i dezvoltat apoi de liberalismul clasic, mai ales de Kant, este fructificat n a doua jumtate a secolului trecut de John Rawls (A Theory of Justice, 1971; The Priority of Right and Ideas of Good, 1988; Political Liberalism, 1993; Justice as Fairness: A Restatement, 2001) strnind o reacie consistent din partea comunitaristilor, multiculturalitilor, libertarienilor i chiar a unor liberali. 4 Fundamental n sensul Constituiei Romniei. 5 John Rawls, Libralisme politique, PUF, Quadrige, Paris, 2007, p. 351. 6 M. Of. nr. 4 din 12 ianuarie 1995. 7 Decizia nr. 871/2010, nr. 872/2010, nr. 873/2010 i nr. 874 din 2010, publicate n M. Of. nr.433 din 28 iunie 2010. Acest studiu nu reprezint un comentariu al deciziilor amintite. Unele dintre motivrile Curii Constituionale sunt foarte bune, dar aici ne intereseaz doar consideraiile privitoare la art. 53C.

drepturi sau liberti pentru aprarea securitii naionale fr a mai impune legiuitorului determinarea concret a drepturilor sau libertilor fundamentale astfel garantate8. Procednd astfel, C.C. las guvernanilor posibilitatea nelimitat de a invoca binele comun contra libertilor individuale. Ea ncalc astfel primul principiu structurant al statului liberal. i cum o alternativ nemarxist la liberalism nu se ntrezrete n Romnia, Curtea admite consecinele totalitare ale actelor guvernmntului. O alt idee fundamental a liberalismului este bazarea societii juste pe un anumit tip de egalitate: egalitatea de anse. Contra mecanismelor formale ale acestui tip de egalitate, bazat pe ideea central a prioritii justului asupra binelui, marxismul afirma egalitatea real, material, bazat pe prioritatea unui anumit tip de bine comun asupra mecanismelor justiiei un fel pervers de identitate. Avantajul egalitii de anse este c las societatea s se structureze ierarhic, dar nu n raport de apartenena grupal, ci n raport de merit. Astfel, democraia liberal9 este o meritocraie. Ea se centreaz pe libertate chiar n materia egalitii. i asta pentru c, aa cum fericit se exprima Giovani Sartori, pornind de la libertate, avem libertatea de a ajunge la egalitate; egalitatea nu ne ofer libertatea de a reveni la libertate10. n democraia liberal diferenele nu numai c sunt permise, sunt absolut necesare. Egalitatea nu nseamn identitate, ci doar egalul respect al tuturor oamenilor i asigurarea cadrului social al unei competiii juste pentru beneficiile sociale. Deci, nu acelai venit sau aceeai poziie social pentru toi, ci doar un start egal ntr-o competiie care creeaz o ierarhie a valorilor i persoanelor n funcie de talentul i efortul acestora. C.C. afirm n continuu c egalitatea nu nseamn uniformitate, ci drept la diferen, dar fr convingere, fr s demonstreze c nelege cu adevrat acest gen de egalitate. De aceea, la prima zdruncinare major a societii noastre postcomuniste Curtea a deviat ctre admiterea egalitii materiale. Necenzurarea consideraiilor egalitariste ale guvernului11 n materia salariilor i pensiilor nu nseamn altceva dect negarea meritocraiei, adic a statului liberal, care nu poate fi bazat dect pe acest tip de verticalizare a egalitii n
8 9

Vezi mai ales Decizia nr. 872 din 25 iunie 2010, Publicat n M. Of. nr.433 din 28 iunie 2010. Diferena dintre democraie i democraia liberal a fost introdus de Alexis de Tocqueville tocmai pentru a deosebi democraia occidental de democraia marxist. 10 Teoria democraiei reinterpretat, Polirom, Iai, 1999, p. 344. 11 Admiterea verticalizrii egalitii pe considerentul independenei judectorilor nu mi se pare relevant din acest punct de vedere, chiar dac, n alt logic, este meritorie.

vederea libertii. Ideea liberal poate fi transpus uor n consideraii pragmatice: dac toi ctigm aproximativ la fel i ne bucurm de o poziie social relativ identic, atunci efortul celor mai bine dotai ca inteligen i voin devine neinteresant pentru ei; or, societatea nu progreseaz dect datorit aportului de cunoatere inovatoare adus de aceste persoane. Guvernul tinde s distrug aceast verticalizare a societii n funcie de merit, iar C.C. nu a avut tria filosofic s reziste acestor tendine marxiste. O alt idee de baz a liberalismului care ne intereseaz din punctul de vedere al restrngerii exerciiului drepturilor sau libertilor este c individul (i nu grupul, societatea ori statul) este finalitatea oricrui sistem social. Libertatea are prioritate asupra interesului general, adic asupra securitii naionale, ordinii, sntii ori moralei publice. Aceast prioritate a libertii individuale se impune oricrei interpretri teleologice (finaliste) a sistemului juridic. C.C. nu are libertatea de a deroga de la aceast regul dac vrea s impun Legiuitorului i Executivului o constituie liberal. Aceast regul nu este deloc clar magistrailor Curii. Astfel, ei interpreteaz textele constituionale n sensul preponderenei contenciosului constituional al normelor asupra contenciosului constituional al libertilor12, trdnd o predispoziie de a acorda prioritate sistemului asupra individului, adic una totalitar13. De exemplu, cnd nu mai controleaz constituionalitatea legilor sau ordonanelor pentru c nu mai sunt n vigoare la data controlului, dei ele sunt n continuare aplicabile persoanelor n faa instanelor ordinare, cci norma nou, abrogatoare, nu poate retroactiva, adic nu poate fi aplicabil situaiilor juridice create nainte de intrarea ei n vigoare, fa de care rmne aplicabil legea veche, posibil neconstituional, dar necontrolabil n optica instanei noastre de contencios constituional, cel puin pn acum. Libertatea individual este astfel fcut secundar fa de asanarea sistemului normativ. Sau cnd nu controleaz constituionalitatea unei practici judiciare sau administrative restrictive n materia exerciiului drepturilor ori libertilor fundamentale, dei art. 53C dispune clar c restrngerea poate fi fcut doar prin lege i deci, a contrario, c C.C. trebuie s

12

Pentru lmurirea sensului acestei clasificri i a consecinelor ei vezi Dan Claudiu Dnior, Drept constituional i instituii politice, op.cit., p. 685-704. 13 Pentru noiunea de totalitarism vezi Raymond Aron, Democraie i totalitarism, All, Bucureti, 2001; H. Arendt, Le systme totalitaire, Seuil, Paris, 1962 ; Hannah Arendt, Originile totalitarismului, Humanitas, Bucureti, 1994 ; C. J. Friedrich, Totalitarism, Cambridge, Massachusets, Harvard University Press, 1954; Dan Claudiu Dnior, Drept constituional i instituii politice, vol. I Teoria general, C. H. Beck, Bucureti, 2007, p. 49-55.

cenzureze orice restrngere fcut n alt mod14. Curtea acord astfel prioritate sistemului asupra persoanei, deviind de la liberalism ctre o doctrin tranzitorie care reproduce toate racilele totalitarismului15. Indecizia filosofic face iari ravagii n sfera proteciei libertilor. neleg dificultatea de a rmne ataat principiilor n situaia unei crize economice globale. Dar neleg i mai bine necesitatea unui astfel de ataament fundamental, cci nu am uitat aa de repede c totalitarismele de dreapta din secolul XX s-au impus politic tocmai pe fondul unei astfel de crize. Din cauza acestui tip de ataament, economitii nu i prea iubesc pe juriti. Cnd ei se gndesc la sistem, juritii sunt obligai s se gndeasc la individ. Argumentele economice, cum ar fi restabilirea macro-echilibrelor sau echilibrarea bugetului, nu ar trebui s aib nicio relevan cnd e judecat constituionalitatea restrngerii libertilor. Totui, C.C. a fcut adesea astfel de transferuri abuzive ale consideraiilor economice n sfera dreptului. De exemplu, cnd judeca, nainte de revizuirea Constituiei n 2003, constituionalitatea utilizrii limbilor minoritare n raport cu egalitatea n drepturi, Curtea susinea c ponderile stabilite prin textele legii reprezint doar criterii pentru acordarea drepturilor (), avndu-se n vedere i costurile pe care societatea i le poate permite16 (s.n.). Cu alte cuvinte, constituional cnd nu avem bani, neconstituional cnd avem. n deciziile recente privind salariile i pensiile17, C.C.R. face acelai lucru: convertete raionamente i noiuni economice, extrajuridice, n argumente juridice care justific restrngerea exerciiului libertilor. Astfel, Curtea constat c n expunerea de motive a legii criticate se arat c, potrivit evalurii Comisiei Europene, activitatea economic a Romniei rmne slab [...] i c n condiiile politicilor curente, inta de deficit fiscal pentru 2010 () nu va putea fi ndeplinit, din cauza unor deteriorri ale condiiilor economice, a unor dificulti n colectarea veniturilor i derapajelor pe partea de cheltuieli. n consecin, Curtea constat c aceast ameninare la adresa stabilitii economice continu s se menin, astfel nct Guvernul este ndrituit s adopte msuri corespunztoare pentru combaterea acesteia. Una dintre aceste msuri
14

Pentru analiza tendinei de restrngere excesiv a obiectului controlului de constituionalitate i de interpretare greit a finalitii acestuia, vezi Dan Claudiu Dnior, Restrngerea excesiv a obiectului controlului de constituionalitate prin jurisprudena Curii Constituionale, Revista Romn de Jurispruden nr. 4/2009, p. 32-37. 15 Jean-Pierre Le Goff, La Dmocratie post-totalitaire, La Dcouverte, Paris, 2002. 16 Decizia nr. 112/2001, publicat n M. Of. nr. 280 din 30 mai 2001. 17 Vezi nota 5.

este reducerea cheltuielilor bugetare, msur concretizat, printre altele, n diminuarea cuantumului salariilor/indemnizaiilor/soldelor cu 25%."18. n traducere: dac guvernul nu este capabil s colecteze veniturile la buget i s corecteze derapajele n cheltuirea banului public, este ndreptit s reduc veniturile cetenilor pentru a salva statul. Analiza necesitii msurii, a faptului c ea este intervenia minim necesar atingerii scopului propus, lipsete. Cum lipsete de regul orice analiz real a proporionalitii n jurisprudena C.C. Nu susin c dreptul (i deci C.C.) poate fi total independent de economie. Dar o regul fundamental a societii liberale i a statului ce o ncadreaz este ca bunurile sau puterea obinute ntr-o sfer de activitate s nu poat fi convertite ntr-o alt sfer. Liberalismul este o lume a zidurilor, scria Walzer, i fiecare dintre aceste ziduri creeaz o nou libertate 19. Argumentele economice nu pot fi folosite ca atare n sfera juridicului. Ele trebuie juridicizate. Or, arta acestei juridicizri lipsete C.C. Problema nu este superficial. Dimpotriv, C.C. are o problem general de metod. Iar aceasta se manifest cel mai pregnant tocmai n domeniul analizei constituionalitii restrngerii exerciiului drepturilor ori libertilor. Sigur c judectorii nu trebuie s fie logicieni. Dar o metodologie juridic de baz trebuie s le fie familiar. Cum zicea Hegel, metoda este chiar sistemul. Aa c o metodologie carent duce n cazul C.C. la un sistem dezarticulat de protecie a persoanelor. O prim caren metodologic este lipsa unei reale analize sistemice a constituionalitii restrngerilor. Curtea trece intuitiv direct la analiza uneia dintre condiii. Lipsete abordarea n trepte a ndeplinirii condiiilor restrngerii, potrivit unui sistem coerent20, cum face de exemplu Curtea European a Drepturilor Omului. n ultimele decizii cu privire la art. 53C 21, C.C. amintete sistemul de analiz, dar aplicarea lui este doar mimat, cci analiza condiiilor nu are nicio consisten. Definirea juridic a noiunilor nejuridice utilizate de art. 53(1)C lipsete n
18 19

Decizia nr. 872/2010, publicat n M. Of. nr. 433 din 28 iunie 2010. Michael Walzer, Liberalism and the Art of Separation, 1984, in Thinking Politically, Essays in Political Theory, New Haven & London, Yale University Press, 2007, p. 53-55, citat dup Franois Huguenin, op. cit., 2009, p. 56. 20 Pentru analiza sistemic a condiiilor restrngerii, vezi D.C. Dnior, Consideraii privind reglementarea constituional a restrngerii exerciiului unor drepturi sau al unor liberti, Noua Revist de Drepturile Omului, nr. 2/2008, p. 3-22. 21 Vezi supra.

jurispruden. C.C. avea deja o problem cu morala public 22. Acum problema se repercuteaz i n materia securitii naionale. Curii i se impunea, prin motivarea fcut de Guvern i Legiuitor n cazul legilor privind pensiile i salariile bugetarilor i prin motivele sesizrii, s analizeze conceptul. Un concept nejuridic, vag, ale crui contururi neclare i potenial de extindere a sferei de cuprindere l fac extrem de uor de utilizat abuziv. Un astfel de concept poate ngloba orice. Tocmai acest tip de concept trebuie juridicizat, pentru a deveni normativ, deci pentru a deveni o limit, nu o facilitare a aciunii guvernanilor n sensul restrngerii unor drepturi ori liberti, aa cum impune n mod clar Constituia. Metoda liberal clasic de juridicizare a conceptelor de acest tip este proceduralizarea, cci pentru etica regulilor raiunea este o facultate care este definit n termeni de procedur23. De exemplu, demnitatea uman nu este definit n abstract i a priori, ci conjunctural i procedural, n funcie de tipul de aciune sau act care tinde s atenteze la ea24. La fel, egalitatea nu este substanial, ci procedural, adic asigur cadrul procedural de competiie egal ntre persoane25. Tot astfel, securitatea naional trebuie juridicizat prin proceduralizare pentru a putea fi judecat n calitate de motiv al restrngerii libertii. Iar prima regul de procedur este c ea nu poate fi invocat ca atare, ci doar pentru a asigura garantarea unei liberti fundamentale concret determinate26. A doua este c presupusa atingere a securitii naionale care justific restrngerea trebuie s fie o ameninare direct, concret i actual la adresa acesteia. Cu alte cuvinte, riscul trebuie probat, nu prezumat. Altfel, poate fi considerat periculos pentru securitatea naional aproape orice. Pe de alt parte, trebuie ca doar invocarea cauzei de restrngere s poat duce la rezultatul urmrit. Adic ea trebuie s fie fundamentul interveniei minime n sfera libertii necesar atingerii scopului propus. n acest sens, restrngerea este posibil doar dac se impune pentru [art. 53(1)C]. Proceduralizarea
22

Vezi Decizia nr. 108/1995, publicat n M. Of. nr. 9 din 17 ianuarie 1996. Pentru analiza Deciziei vezi D. C. Dnior, Constituia Romniei comentat, Titlul I Principii generale, Universul Juridic, Bucureti, 2009, p. 58, 74, 83. 23 Charles Taylor, Le juste et le bien, n Revue de mtaphysique et de morale, nr. 1/1988, citat dup Franois Huguenin, op.cit., p. 42. 24 Vezi Dan Claudiu Dnior, Valorile supreme ale statului romn potrivit Constituiei Romniei din 1991, Revista Romn de Drepturile Omului nr. 28/2004. 25 Pentru analiza egalitii vezi Dan Claudiu Dnior, Drept constituional i instituii politice, vol. I Teoria general, C. H. Beck, Bucureti, 2007, p.604-620. 26 Vezi supra.

conceptului nseamn aici prioritatea procedurii de alegere ntre binele comun i binele indivizilor fa de ambele, adic, n termeni liberali, prioritatea justului asupra binelui. Or, C.C. pare incapabil s fac aceast conversie procedural a noiunii meta-juridice de securitate naional ntr-o noiune juridic valid. De aceea ea admite ca la baza restrngerii exerciiului drepturilor s stea consideraii de genul: n absena acestor msuri, statul ar urma s fie lipsit de sursele de finanare necesare supravieuirii sale ca stat de drept i democratic27. Problema de metod devine cronic atunci cnd este interpretat noiunea de necesitatea ntr-o societate democratic. Curtea, de regul, cnd nu evit pur i simplu problema, nu face dect s afirme, fr o argumentaie juridic real, c msura de restrngere nu numai c nu este contrar democraiei, ci o garanteaz. De exemplu, n Decizia nr. 872/2010, Curtea reine c restrngerea prevzut de legea criticat este necesar ntr-o societate democratic tocmai pentru meninerea democraiei i salvgardarea fiinei statului. Cum, nu se tie! Lipsa de metod real de analiz face ca instana s admit motivri guvernamentale de genul: msurile preconizate sunt absolut necesare ntr-o societate democratic, innd cont c, prin aplicarea acestora, se realizeaz economii la bugetul de stat n valoare de 7.814,9 milioane lei28. Aceast nelegere nejuridic a tuturor noiunilor cheie utilizate de art. 53C este o capcan mortal pentru democraia liberal incipient din Romnia. O a doua problem de metod este corelarea defectuoas a metodelor de interpretare. De exemplu, interpretarea gramatical i cea a rubrica sunt greit corelate cnd, dei art. 53C protejeaz textual drepturile i libertile, C.C.R. afirm c, deoarece textul este poziionat n Titlul II al Constituiei intitulat Drepturile, libertile i ndatoririle fundamentale (s.n.) el se aplic doar celor prevzute n acest titlu29. Conjuncia cu interpretarea teleologic, presupunnd interpretarea normei n raport de finalitatea sistemului, adic, ntrun stat liberal, protecia persoanelor, este de asemenea defectuoas, cci, potrivit acestei metode, ar trebui ca instana constituional s opteze pentru interpretarea extensiv, care asigur o protecie mult mai accentuat a persoanelor, n timp ce ea opteaz pentru cea restrictiv, diminund protecia n numele unei presupuse logici de sistematizare a normelor. De asemenea, C.C.R. afirm c dac un text care garanteaz un drept ori libertate prevede el nsui condiii de restrngere, art. 53C nu mai este aplicabil n baza regulii de
27 28

Decizia 872/2010. Idem. 29 De exemplu, Decizia nr. 73/1995, M. Of. nr. 177 din 8 august 1995.

interpretare potrivit creia norma special derog de la norma general. Or aceast regul diminueaz protecia constituional a persoanelor intrnd n conflict cu regula potrivit creia norma trebuie interpretat n sensul maximizrii libertii individuale, cel puin ct timp statul vrea s rmn liberal. Liberalismul (i presupun ca instana noastr constituional vrea un stat liberal, nu totalitar) acioneaz normativ n sensul c nu poate fi schimbat o libertate fundamental contra unui avantaj economic i social30. Or, datorit lipsei coerenei filosofice i metodologice, C.C. admite exact acest lucru atunci cnd analizeaz constituionalitatea prin raportare la art. 53C. Dispoziia constituional devine astfel o prghie a puterii, n loc s fie o frn n calea utilizrii arbitrare a acesteia.

30

John Rawls, La Justice comme quit, Editions La Dcouverte, Paris, 2003, p. 71.

Capitolul 2. Despre cauzele utilizrii excesive a excepiei de neconstituionalitate

Curtea Constituional, este suprasolicitat. i chiar dac modificarea regulilor procedurale n sensul renunrii la suspendarea automat a cauzei afalte pe rolul instanei ordinare a mai tempearat elanul unor avocai de a utiliza excepia de neconstituionalitate doar pentru a tergiversa cauza, evoluia ulterioar probeaz c suntem n prezena unor cauze mai profunde ale excesului recurgerii la contestarea lagilor dect siplele tertipuri procedurale. Ceea ce este preocupant, iar aceast preocupare m-a ndemnat s scriu aceste rnduri, este numrul mare de cauze care ajung n continuare pe rolul instanei de contencios constituional. Calitatea deciziilor Curii scade datorit acestei supraaglomerri. n acest context, cred c o analiz succint a cauzelor utilizriiM excesive a excepiei de neconstituionalitate ar fi util. Prima cauz a numrului mare de excepii este slaba calitate a legilor. Acestea sunt de multe ori att de defectuos redactate i coordonate n sistem nct devin greu de neles chiar i pentru specialiti. Persoanele fr instrucie juridic sunt de multe ori puse n situaia de a nu putea prevedea n mod rezonabil ce se cere de la ele prin acest sistem legislativ stufos i extrem de mobil, ceea ce le ndemn s-i conteste constituionalitatea. Cauza este una veche: utilizarea legiferrii ca pe un spectacol politic. Nu se legifereaz pentru c legile sunt necesare, ci pentru c, legifernd, legiuitorii sunt mediatizai. Presa contribuie incontient la amplificarea procesului de legiferare, cernd legi pentru orice situaie aparent nencadrat normativ, afectnd calitatea legilor i a sistemului juridic. Soluia nu poate veni nici dinspre legiuitori, nici dinspre pres, ci chiar de la Curtea Constituional. Ea ar putea s tempereze legiferarea i s i oblige pe legiuitori s amelioreze calitatea legilor, fcnd o aplicaie real a normei constituionale care dispune c Romnia este stat de drept. Impunnd statul de drept, prin art. 1(3), Constituia impune o anumit calitate a dreptului i o previzibilitate a schimbrilor sistemului normativ. Aplicarea real a acestor prevederi ar duce n primul rnd la controlul claritii dreptului, eliminnd din sistem acele norme care prin neclaritatea lor devin imprevizibile, n sensul c nu pot fi n mod rezonabil nelese de ctre ceteni, n ele nsele sau datorit necoordonrii cu celelalte norme ale sistemului. n al doilea rnd, impunerea de ctre Curtea Constituional a statului de drept ar

presupune controlul previzibilitii constrngerii i eliminarea pentru neconstituionalitate a legilor care ncalc principiul ncrederii legitime a persoanelor n continuitatea aciunii statului1. Instana noastr constituional a refuzat s fac aplicaia acestor dou aspecte ale statului de drept, dispunnd n mod constant, pe de o parte, c ea nu poate controla calitatea redactrii normelor, nici lipsa lor de coordonare n sistem i, pe de alt parte, reducnd principiul securitii juridice a cetenilor la interzicerea legilor retroactive, considernd c impunerea unor schimbri normative pentru viitor este o problem de oportunitate legislativ, de competena exclusiv a Parlamentului. Procednd astfel, Curtea refuz s dea vreo consisten normei constituionale privind statul de drept i ndeamn la multiplicarea sesizrilor pe calea excepiei. Schimbarea excesiv de rapid a sistemului legislativ este cauzat de o credin cvasi-generalizat n faptul c orice disfuncie social trebuie s atrag dup sine schimbarea legilor. n fapt, de regul, cauza disfuncionalitilor este aplicarea defectuoas a legilor n vigoare. Curtea Constituional ar putea interveni i n acest punct, dar nu o face. Ea refuz s controleze o practic constant de aplicare defectuoas a legii, considernd c este rolul naltei Curi de Casaie i Justiie s corecteze o astfel de practic. Chiar dac acest lucru este de regul adevrat, trebuie remarcat totui c o practic constant de interpretare a legii, judiciar sau administrativ, care restrnge exerciiul unor drepturi ori liberti fundamentale este neconstituional, nu doar nelegal, odat ce art. 53C stabilete c restrngerea exerciiului unor drepturi sau liberti poate fi fcut numai prin lege2. Dac jurisprudena sau practica administrativ opereaz o astfel de restrngere, ea este neconstituional. Curtea Constituional este cea care trebuie s verifice dac restrngerea este fcut prin lege i s declare neconstituional orice practic, dac ea opereaz o restrngere n afara cadrului art. 53C. De fapt ns, Curtea nu a dezvoltat nc un sistem de aplicare coerent a dispoziiei constituionale privind restrngerea exerciiului unor drepturi ori liberti. Utilizarea abuziv a ordonanelor de urgen este o alt cauz a multiplicrii sesizrilor Curii Constituionale. n primul rnd, lipsa controlului preventiv n cazul acestui tip de acte normative de natur legislativ face ca sesizarea pe
1)

Pentru amnunte, v. D. C. Dnior, Drept constituional i instituii politice, vol. I, Teoria general, Ed. C.H. Beck, Bucureti, 2007. 2) Asupra inaplicabilitii jurisprudenei Curii Europene a Drepturilor Omului n cazul noiunii de lege utilizat de art. 53 din Constituie vezi D. C. Dnior, Reglementarea constituional a restrngerii unor drepturi sau a unor liberti, Noua Revist de Drepturile Omului nr. 2/2008.

calea excepiei s fie mai deas. Ar putea exista mai multe soluii pentru viitor: eliminarea posibilitii de a emite astfel de ordonane ar fi cea mai radical. Instituirea unui control de constituionalitate preventiv ar fi de asemenea o soluie viabil. Dup prerea mea, o soluie ar putea fi i calificarea ordonanelor ca acte administrative pn la aprobarea lor de ctre Parlament, ceea ce ar deschide calea unui control al acestor acte realizat de ctre instanele de contencios administrativ i ar conduce la degrevarea Curii Constituionale. Totui, aceste soluii presupun revizuirea Constituiei i, cum am afirmat cu alt ocazie3, aceast revizuire nu este de dorit n acest moment. n starea actual a sistemului constituional romnesc, temperarea activitii legislative a Guvernului ar putea fi fcut prin reconsiderarea jurisprudenei Curii Constituionale care permite ca aceste ordonane s intervin n domeniul rezervat legilor organice, prin consolidarea jurisprudenei incipiente a Curii care declar nevalide (neconstituionale extrinsec) ordonanele de urgen care afecteaz regimul unor drepturi sau liberti fundamentale i printr-un control real al urgenei ordonanelor. Acest din urm aspect este deosebit de important i poate fi tratat prin modificarea Legii 47/1992, fr revizuirea Constituiei. Acum, n lipsa unui control a priori, urgena nu poate fi n mod real controlat, cci pe cale de excepie trebuie invocate motive de neconstituionalitate a normelor din ordonana de urgen de care depinde soluionarea cauzei aflate pe rolul instanei ordinare, neputnd fi contestat de ctre pri urgena acestei reglementri. Obligaia de a motiva urgena este fr sanciune n acest moment. O astfel de sanciune s-ar impune. O alt cauz a apelului excesiv la instana constituional este timiditatea instanelor ordinare n materia contenciosului de convenionalitate. Instanele sunt obligate de art. 20 din Constituie s verifice conformitatea legilor cu tratatele internaionale privind drepturi omului la care Romnia este parte i, n caz de contradicie ntre aceste norme, s aplice cu prioritate dispoziiile din tratate, cu excepia situaiei n care legile cuprind dispoziii mai favorabile. Subliniem c acest control, numit de convenionalitate, este de competena instanelor ordinare i c el este o obligaie, nu o facultate a acestor instane. Curtea Constituional a afirmat aceast competen a instanelor judiciare de nenumrate ori. Cauzele timiditii acestui control realizat de instanele ordinare sunt multiple. n primul rnd, lipsa unei pregtiri juridice iniiale adecvate n materia drepturilor omului, care este datorat faptului c nvmntul juridic superior
3)

Vezi D. C. Dnior, Despre cauzele i soluiile impasului sistemului constituional romnesc, Noua Revist de Drepturile Omului nr. 2/2009.

din Romnia nu acord dect o importan marginal acestui domeniu. Astfel, drepturile i libertile fundamentale sunt studiate de regul odat cu dreptul constituional i instituiile politice, numrul de ore alocate temei fiind n general foarte sczut, n anul I de studiu, cnd studentul nu are cunotinele necesare nelegerii reale a acestei problematici extrem de complexe, care implic multe cunotine de procedur i de drept substanial, pe care studenii le dobndesc abia n anii superiori. Facultile ofer, de regul n anul III, doar un curs de protecie internaional a drepturilor omului, care este mai mult o niruire de convenii internaionale dect o analiz a coninutului drepturilor i libertilor reglementate de acestea. Din informaiile pe care le deinem, doar Facultatea de Drept a Universitii din Craiova ofer un curs de liberti fundamentale n anul IV de studii. Inconsistena masteratelor pe care facultile de drept le ofer i interesul sczut pentru acestea, datorat nelegrii unor consecine concrete privind accesul n profesie de diploma de master, precum i perpeturii ideii c juristul care tie civil, penal i proceduri tie drept, face din disciplinele mai nou intrate n programul facultilor discipline marginale. n aceste condiii, masteratele n drepturile omului sunt puine, slab frecventate i percepute ca marginale, fr importan practic pentru juriti. Pregtirea continu a magistrailor este la rndul ei inconsistent n materia drepturilor omului. Or, fr contientizarea problemelor i fr o pregtire asidu a magistrailor n materia drepturilor omului este greu de crezut c acetia vor face un control de convenionalitate consistent. n al doilea rnd, atacarea constant a instanelor ordinare de ctre clasa politic i de ctre mass-media face ca acestea s fie timorate atunci cnd li se cere s controleze legiferarea. Justiia este prezentat n bloc ca fiind corupt, ineficient, lipsit de popularitate ... Este greu de neles de ce generalizm unele probleme reale, afectnd imaginea unui ntreg corp profesional, dar acest fenomen exist i nu face bine nimnui. n aceste condiii, instanele trimit aproape orice problem de convenionalitate Curii Constituionale, mai ale atunci cnd aceast problem este dublat de una de constituionalitate. O alt cauz a aglomerrii rolului instanei constituionale este faptul c instanele ordinare nu i ndeplinesc rolul de filtrare a excepiilor de neconstituionalitate i nu impun deciziile Curii. Astfel, Curtea este sesizat i cu privire la norme neincidente n cauz i atunci cnd s-a mai pronunat constatnd neconstituionalitatea i, de foarte multe ori, atunci cnd s-a pronunat constant constatnd constituionalitatea, iar motivele de neconstituionalitate invocate sunt aceleai cu cele cu privire la care Curtea s-a mai pronunat constant. Poate c n acest ultim caz ar trebui s fie operat o

modificare a Legii nr. 47/1992. Dar exist i un alt tip de filtrare pe care instanele ordinare pot s o fac. Este vorba de impunerea deciziilor de neconstituionalitate pronunate de Curte. Rolul lor este major n acest domeniu4. n cazul controlului a posteriori, efectele deciziilor Curii Constituionale par dramatice. Totui, ele sunt inexistente fr o intervenie decis a instanelor ordinare. Astfel, art. 147(1)C afirm c dispoziiile din legile i ordonanele n vigoare, precum i cele din regulamente, constatate ca fiind neconstituionale, i nceteaz efectele juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei Curii Constituionale dac, n acest interval, Parlamentul sau Guvernul, dup caz, nu pun de acord prevederile neconstituionale cu dispoziiile Constituiei. Ceea ce se petrece de fapt este intrarea ntr-un cerc vicios, pentru c legiuitorul sau Guvernul nu fac de multe ori dect s mimeze punerea de acord impus de art. 147C sau s nu respecte termenul impus n mod imperativ, ceea ce determin o nou excepie, de fapt cu acelai obiect, deci o nou decizie, care creeaz efectul obligrii de apune de acord dispoziia neconstituional cu Constituia, o nou mimare, o nou excepie i aa mai departe. Deciziile Curii Constituionale sunt cu adevrat general obligatorii doar dac instanele ordinare vor nelege ce rol au n cadrul controlului de constituionalitate, adic impunerea acestora pentru a rupe cercul vicios schiat mai sus. Unul dintre efectele nelegerii faptului c impunere adeciziilor C.C. este o problem de competena instanelor ordinare, pe care o vom relua mai jos5, ar fi cu siguran reducerea numrului excepiilor de neconstituionalitate care ajung pe rolul Curii Constituionale. O alt cauz a numrului mare de excepii de neconstituionalitate este slaba argumentare a acestora de ctre prile care le ridic. De multe ori Curtea nu poate constata neconstituionalitatea pentru c ea nu este competent s se pronune din oficiu i deci nu poate decide cu privire la alte motive dect cele invocate n excepie. Totui, trebuie remarcat c sesizarea Curii se face prin ncheierea de edin a instanei ordinare i c n aceast ncheiere sunt consemnate prerile prilor i ale instanei. Instanele ar putea s determine un plus de calitate a motivrilor excepiilor, cernd precizri prilor sau invocnd ele nsele motive de neconstituionalitate, cnd consider ele nsele c norma este neconstituional. n concluzie, dei posibilitatea tergiversrii cauzelor a fost eliminat, C.C.
4)

Vezi D. C. Dnior, Impunerea deciziilor Curii Constituionale o problem a instanelor ordinare, n C. Jud. nr. 6/2009.
5

are n continuare un rol ncrcat, ceea ce conduce la o jurispruden pripit i prea adesea succint motivat. Nu trebuie uitat c instana special numr doar nou judectori (i un aparat de sprijin al acestora destul de puin dezvoltat), crora nu li se poate pretinde s fie supraoameni.

Capitolul 3. Restrngerea excesiv a obiectului controlului de constituionalitate prin jurisprudena Curii Constituionale

Jurisprudena Curii Constituionale reia constant cteva considerente care au efecte decisive asupra obiectului controlului de constituionalitate: Curtea nu poate controla constituionalitatea actelor normative infralegislative1), ea nu a analizat niciodat jurisprudena general obligatorie, cci aceasta nu este, n optica tradiional, considerat izvor de drept, nu poate controla nici modul n care este interpretat norma a crei constituionalitate este contestat, chiar dac aceast interpretare este constant n jurispruden2), nu poate controla o norm care nu mai este n vigoare la data controlului3) i nici omisiunile legiuitorului4). Ceea ce mi propun n aceast parte a lucrrii este s nuanez aceste afirmaii, avnd n vedere problemele de constituionalitate ridicate de acest tip de nelegere a sferei actelor care pot face obiectul controlului de constituionalitate. Aceast nelegere a sferei controlului pare tributar unei concepii aparte asupra ierarhiei normative, rolului jurisprudenei n sistemul juridic, combinrii nefericite a metodelor de interpretare i nelegerii trunchiate a problemei lacunelor sistemului legislativ. n ce privete prima problem, sistemul nostru constituional pare s opteze pentru o nelegere a ierarhiei normative conform creia validarea fiecrei norme juridice este fcut prin raportarea sa doar la norma imediat superioar n ierarhia normativ. Ca o consecin, Curtea Constituional controleaz constituionalitatea actelor de natur legislativ: legi i ordonane ale guvernului, dar nu controleaz constituionalitatea actelor administrative
1)

Pentru critica acestei poziii, v.: D. C. Dnior, Drept constituional i instituii politice, Ed. tiinific, Bucureti, 1997, pp. 204-205; D. C. Dnior, Drept constituional i instituii politice, Ed. C.H. Beck, Bucureti, 2007, pp. 688-689. 2) V., de exemplu, Dec. nr. 484 din 2 aprilie 2009, publicat n M. Of. nr. 289 din 4 mai 2009, Not D. C. Dnior, n RRRDJ nr. 3/2009. 3) V., de exemplu, Dec. nr. 514 din 9 aprilie 2009, publicat n M. Of. nr. 373 din 3 iunie 2009, Not D. C. Dnior, n RRDJ nr. 3/2009. 4) V., de exemplu, Dec. nr. 420 din 26 martie 2009, publicat n M. Of. nr. 274 din 28 aprilie 2009, Not D. C. Dnior, n RRDJ nr. 3/2009.

normative ale guvernului: hotrrile, care sunt controlate doar din punctul de vedere al legalitii lor, competena de control aparinnd instanelor ordinare. Trebuie remarcat c acest tip de nelegere a ierarhiei normative nu este singurul posibil. Exist sisteme constituionale europene n care toate actele normative sunt direct raportate la dispoziiile constituionale i deci sunt controlabile din punctul de vedere al constituionalitii lor5). n aceste sisteme constituia valideaz direct toat ordinea juridic. Mai mult, uneori actele de aplicare individuale pot fi neconstituionale i deci supuse la rndul lor controlului instanei de contencios constituional6). De regul, acest ultim tip de nelegere a sferei controlului de constituionalitate este datorat unei distincii a contenciosului constituional al normelor de contenciosul constituional al libertilor7). Prima form de control are ca finalitate eliminarea din sistemul normelor juridice a normelor neconstituionale; cea de a doua form are ca finalitate protecia efectiv a drepturilor i libertilor. La ntrebarea dac sistemul nostru constituional admite controlul actelor normative calificate ca infralegislative Curtea Constituional a rspuns categoric negativ8). De fiecare dat cnd a fost sesizat pentru a controla constituionalitatea unei hotrri a guvernului ea a decis c aceasta nu poate fi raportat la Constituie, putnd fi controlat doar prin raportare la lege. Deci ea opteaz clar pentru nelegerea ierarhiei normative care opereaz o validare n trepte. i n principiu are dreptate, dac lum n considerare interpretarea tipic a normelor constituionale n vigoare. Totui, aceast regul comport unele nuanri. Ea este valabil dac nelegem noiunea de lege ntr-un mod organicist: legea este actul normativ adoptat de Parlament ntr-o form constituional prescris i promulgat de Preedintele Romniei. Din punctul meu de vedere, conceptul de lege trebuie definit prin raportare la funcia exercitat prin normare i nu prin raportare la organul emitent. De altfel, Constituia nsi consider ordonanele ca acte de
5)

D. C. Dnior, Drept constituional i instituii politice, Ed. C.H. Beck, Bucureti, 2007, p. 690. 6) Pentru o viziune comparativ asupra problemei, v. Allan R. Brewer-Carias, Etude de droit public compar, Bruylant, Bruxelles, 2001; Dominique Rousseau, La justice constitutionnelle en Europe, Montchrestien, Paris, 1998. 7) D. C. Dnior, Drept constituional i instituii politice, Ed. C.H. Beck, Bucureti, 2007, pp. 685-704. 8) V., de exemplu, Dec. nr. 87 din 4 mai 2000, publicat n M. Of. nr. 328 din 14 iulie 2000; Dec. nr. 95 din 23 octombrie 1995, publicat n M. Of. nr. 287 din 11 decembrie 1995.

natur legislativ, odat ce sunt controlabile din punctul de vedere al constituionalitii lor, dei sunt adoptate de Guvern, nu de Parlament i nu sunt supuse promulgrii. Astfel, dac un act este emis n exercitarea funciei legislative el este de natur legislativ, indiferent cine l adopt i ce denumire poart. Este un act de natur legislativ orice act normativ care reglementeaz primar un domeniu, modific o astfel de reglementare sau i ofer o interpretare general obligatorie. Dac operm cu o astfel de definiie, atunci jurisprudena Curii Constituionale care afirm c niciodat o hotrre a Guvernului nu poate fi controlat din punctul de vedere al constituionalitii sale trebuie nuanat: o hotrre a Guvernului poate fi neconstituional dac sub aceast denumire se ascunde un act de natur legislativ. Desigur c o astfel de extindere a competenei Guvernului n detrimentul celei a Parlamentului poate da natere unui conflict juridic de natur constituional ntre autoritile publice, a crui soluionare este, ca urmare a revizuirii constituionale din 2003, n competena Curii Constituionale. Soluionarea unui astfel de conflict n favoarea Parlamentului are ca efect, n mod cert, declararea ca neconstituional a actului Guvernului pentru c acesta ncalc competena de legiferare a Parlamentului, fiind deci de natur legislativ. Sistemul constituional romnesc admite astfel c un act poate fi, n conformitate cu categoria formal n care l include denumirea utilizat de emitentul su, de natur infralegislativ i, n conformitate cu funcia real exercitat de acest emitent prin intermediul su, de natur legislativ. n lipsa unei sesizri pe calea jurisdicionalizrii unui conflict juridic de natur constituional ntre autoritile publice, nclcarea principiului constituional al separaiei puterilor n stat prin emiterea unui astfel de act poate atrage un control al Curii Constituionale dac este sesizat pe calea excepiei de neconstituionalitate. Controlul respectrii separaiei puterilor poate fi fcut pe aceast cale conform jurisprudenei Curii Constituionale9), aceasta deciznd pe calea excepiei, n baza principiului, chiar atunci cnd el nu fusese constituionalizat n mod formal10). Denumirea actului normativ nu conteaz n judecarea conformitii lui cu principiul constituional al separaiei puterilor, contnd doar funcia n mod real exercitat prin intermediul lui de ctre organul
9)

V., de exemplu, Dec. nr. 463/2004, publicat n M. Of. nr. 43 din 19 ianuarie 2004; pentru o analiz detaliat a jurisprudenei Curii Constituionale n materie, v. D. C. Dnior, Constituia Romniei comentat, Titlul I. Principii generale, Ed. Universul Juridic, Bucureti, 2009, pp. 9299. 10) Dec. nr. 209/1999, publicat n M. Of. nr. 76 din 21 februarie 2000.

emitent. De altfel, aceasta este esena nclcrii principiului. Deci, dac n cazul unei hotrri a Guvernului Curtea constat c prin intermediul ei executivul face un exerciiu al funciei legislative, atunci actul normativ este neconstituional i poate fi controlat n mod categoric de ctre Curtea Constituional. O a doua problem de aceeai natur, care are impact asupra obiectului controlului de constituionalitate este rezultatul nelegerii tradiionale a rolului jurisprudenei n sistemele de drept europene continentale. Este un loc comun n teoria juridic din aceste sisteme afirmarea faptului c jurisprudena nu este izvor de drept, c nu este normativ. Aceast afirmaie nu mai este ntru totul adevrat, existnd o puternic micare de normativizare a unor tipuri de hotrri judiciare sub impulsul unui proces de americanizare 11) a dreptului. Sistemul romnesc nu scap de aceast influen. Astfel, n domeniul care ne intereseaz n acest studiu, legiuitorul a conferit hotrrilor naltei Curi de Casaie i Justiie pronunate n recursul n interesul legii caracter obligatoriu pentru instanele de judecat. Am afirmat mai sus c un act care interpreteaz o norm primar i care este general obligatoriu este un act care este emis n exercitarea funciei legislative, deci controlabil din punctul de vedere al constituionalitii lui. De altfel, este un loc comun n teoria dreptului c interpretarea autentic a unei legi este fcut prin lege. Dac legiuitorul transmite competena de interpretare autentic a unei legi ctre un alt organ, atunci acea autoritate exercit, fcnd interpretare autentic, o funcie a legiuitorului: funcia legislativ. Astfel, dac legiuitorul a dat naltei Curi de Casaie i Justiie competena de a interpreta legile prin hotrrile pronunate n interesul acestora, iar aceste hotrri sunt obligatorii pentru instane, iar instanele au competena general de a controla actele administrative i de a soluiona toate conflictele juridice, atunci hotrrile interpretative ale naltei Curi de Casaie i Justiie sunt general obligatorii i deci interpretarea Curii este autentic, deci fcut n exercitarea funciei legislative, nu a celei jurisdicionale. Ca urmare, Curtea Constituional ar putea controla constituionalitatea acestor hotrri, dac interpreteaz, n sensul artat, noiunea de lege utilizat de art. 146 din Constituie. Desigur, obiecii fa de acest punct de vedere, ntemeiate pe interpretarea strict i organicist a noiunii de lege, vor exista i sunt fireti. Eu nu fac dect s m ntreb care dintre interpretri conduce la o mai eficient aprare a drepturilor i libertilor fundamentale, iar rspunsul mi pare evident: cea care
11)

Lamricanisation du droit, Archives de philosophie du droit nr. 45, dir. Franois Terr, Dalloz, Paris, 2001.

opereaz un control asupra unui instrument de posibil limitare a exerciiului acestor drepturi i liberti. Trec astfel la urmtorul punct al analizei: dac o practic judiciar sau administrativ constant este controlabil din punctul de vedere al constituionalitii ei. Rspunsul Curii Constituionale este c nu. Eu cred c i acest aspect al jurisprudenei instanei constituionale trebuie nuanat. M bazez pe o dispoziie expres a Constituiei Romniei: art. 53(1) 12). Conforma acestei dispoziii constituionale, restrngerea exerciiului unor drepturi sau liberti poate fi fcut numai prin lege. A contrario, dac restrngerea este fcut ntrun alt mod dect prin lege, ea este contrar Constituiei. Competena de a decide dac un alt tip de act sau msur a statului opereaz o restrngere a exerciiului unui drept sau liberti aparine Curii Constituionale. Astfel, instana constituional nu numai c este abilitat, ea este obligat s decid dac o practic uniform a organelor statului constituie o msur de restrngere a exerciiului unor drepturi sau liberti i deci dac este contrar, n cazul unui rspuns afirmativ, art. 53C. Este clar c termenul msur utilizat de art. 53 nu se rezum la nelesul de act normativ: el cuprinde orice tip de act sau fapt juridic provenind de la organele statului. O alt problem de determinare a sferei actelor controlate de ctre Curtea Constituional se datoreaz modului n care aceasta nelege s interpreteze norma constituional care reglementeaz efectele deciziilor Curii, care se refer la legile i ordonanele n vigoare i interpretrii art. 29(1) din Legea nr. 47/1992 conform cruia Curtea Constituional decide asupra excepiilor ridicate n faa instanelor judectoreti sau de arbitraj comercial privind neconstituionalitatea unei legi sau ordonane ori a unei dispoziii dintr-o lege sau dintr-o ordonan n vigoare, care are legtur cu soluionarea cauzei n orice faz a litigiului i oricare ar fi obiectul acestuia. Astfel, Curtea afirma c n ceea ce privete art. 94 alin. (1) lit. a) i b) i art. 96 alin. (1) din Ordonana de urgen a Guvernului nr. 195/2002 privind circulaia pe drumurile publice, abrogate la data sesizrii Curii cu excepia de neconstituionalitate invocat n cauz, precum i art. 96 alin. (2) lit. f) din aceeai ordonan de urgen, abrogat prin Ordonana de urgen a Guvernului nr. 69 din 28 iunie 2007, Curtea constat incidena dispoziiilor art. 29 alin. (1) i (6) din Legea nr. 47/1992, potrivit crora nu pot face obiectul excepiei de neconstituionalitate dect dispoziii din legi sau ordonane n vigoare. Ca urmare, excepia de
12)

D. C. Dnior, Reglementarea constituional a restrngerii unor drepturi sau a unor liberti, n Noua Revist de Drepturile Omului nr. 2/2008.

neconstituionalitate a acestor texte legale este inadmisibil13). Curtea consider, fcnd o interpretare gramatical a legii, c doar legile i ordonanele n vigoare la data controlului de constituionalitate pot face obiectul acestuia. Aceast interpretare literal este prea restrictiv. Ea trebuie completat cu una sistemic i teleologic. Mai nti, trebuie remarcat c textele invocate sunt redactate n acest mod pentru a face distincia ntre controlul a priori, fcut nainte ca legea s intre n vigoare i controlul a posteriori, operat dup ce legea a intrat n vigoare i nu pentru a distinge ntre controlul unei legi n vigoare i controlul unei legi care a ieit din vigoare. Pe de alt parte, finalitatea controlului de constituionalitate n varianta excepiei de neconstituionalitate este nu doar asanarea sistemului normativ prin eliminarea normelor neconstituionale, ci i protecia efectiv a drepturilor i libertilor fundamentale prin limitarea puterii legislative a statului. Or, o norm de natur legislativ poate afecta un drept sau o libertate ct este n vigoare i poate iei din vigoare pn la data controlrii ei efective de ctre Curtea Constituional. A nu o mai controla, pentru c nu mai este n vigoare la aceast dat nu ridic nicio problem din punctul de vedere al realizrii primei finaliti a controlului de constituionalitate: norma este deja eliminat din sistem prin abrogare. Dar acest mod de a proceda nu rspunde ndeplinirii celeilalte finaliti a controlului: protecia efectiv a drepturilor i libertilor, cci acestea au fost deja eventual afectate de lege att timp ct era n vigoare. Dac admitem c protecia efectiv a drepturilor i libertilor fundamentale este o finalitate a controlului de constituionalitate, atunci trebuie s nelegem prin lege sau ordonan n vigoare acel act care era n vigoare la data producerii situaiei juridice dedus judecii instanei ordinare sau de arbitraj. Faptul c norma nu mai este n vigoare la data controlului de constituionalitate nu are, din acest punct de vedere, nicio relevan, att timp ct legea nou nu retroactiveaz i instana trebuie s soluioneze cauza conform legii vechi, n vigoare la data producerii situaiei juridice. n fine, o alt limitare constant a obiectului controlului de constituionalitate rezult din jurisprudena Curii Constituionale care afirm c ea nu poate controla omisiunile legiuitorului14). Totui, acest considerent de principiu poate comporta unele atenuri. Astfel, cnd Constituia impune o obligaie pozitiv de reglementare legiuitorului, atunci omisiunea de a
13)

V., de exemplu, Dec. nr. 514 din 9 aprilie 2009, publicat n M. Of. nr. 373 din 3 iunie 2009, Not D. C. Dnior, n RRDJ nr. 3/2009. 14) V., de exemplu, Dec. nr. 420 din 26 martie 2009, publicat n M. Of. nr. 274 din 28 aprilie 2009, Not D. C. Dnior, n RRDJ nr. 3/2009.

reglementa, dup ce de la data adoptrii Constituiei a trecut un termen rezonabil n care legiuitorul ar fi putut-o face, constituie o nclcare a Constituiei care poate afecta drepturile i libertile fundamentale. De asemenea, cnd, dei exist o lege care reglementeaz un domeniu al relaiilor sociale, omisiunea reglementrii unui anumit aspect al acestora afecteaz prin ea nsi un drept sau o libertate fundamental, chiar dac nu exist o obligaie pozitiv de reglementare, legiuitorul ncalc dispoziiile constituionale. n cazul analizat de Curtea Constituional n Decizia amintit mai sus, posibilitatea prelungirii arestrii preventive n faza de judecat pentru un termen nedefinit, chiar dac aceast prelungire este verificat de o instan de judecat din cel mult 60 n 60 de zile, nu constituie o garanie suficient a libertii i siguranei persoanei. Este adevrat c persoana arestat preventiv este eliberat dac nu a intervenit o hotrre de condamnare n prim instan, iar arestarea preventiv a atins jumtatea maximului prevzut de lege pentru infraciunea svrit, dar aceast limit nu privete durata maxim a arestrii preventive n faza de judecat i oricum este disproporionat de mare, mai ales n condiiile unei politici penale aberante care a dus la creterea pedepselor. Astfel, pentru un furt calificat durata maxim a arestrii preventive pn la intervenirea unei hotrri de condamnare n prim instan este de apte ani i jumtate. De fapt, lacuna poate fi imputat chiar Constituiei, cci aceasta ar fi trebuit s prevad, pe lng termenul rezonabil i durata maxim a arestrii preventive n faza urmririi penale, aceleai exigene i pentru faza de judecat, chiar dac altfel cuantificate. n plus, reamintim c instana constituional a decis uneori c lipsa unei protecii adecvate a unui drept fundamental, chiar a unei valori supreme, atrage neconstituionalitatea normelor de abrogare a protecie ce exista naintea acestei abrogri, de exemplu atunci cnd decide c abrogarea dispoziiilor din Codul penal privind insulta i calomnia i insuficiena normelor civile care protejeaz demnitatea persoanei este neconstituional15). Vedem aadar c jurisprudena Curii Constituionale opereaz, prin utilizarea unor metode de interpretare prea puin elaborate, o restrngere nejustificat a propriei competene, cu efecte posibil nefaste n privina proteciei efective a drepturilor i libertilor fundamentale. Or, este clar c aceast protecie este de fapt dezideratul primordial al oricrui sistem juridic democratic i c orice control de constituionalitate are ca scop final tocmai protejarea libertii.
15)

Dec. nr. 62 din 18 ianuarie 2007, publicat n M. Of. nr. 104 din 12 februarie 2007, comentariu D. C. Dnior, S. Rduleu, n C.Jud. nr. 5/2007.

Capitolul 4. nelegerea greit a competenei exclusive a Curii Constituionale n materia contenciosului constituional
n Romnia, una dintre cele mai mari nenelegeri n domeniul contenciosului constituional este pretenia dezvoltat de Curtea Constituional, mai degrab nevrotic dect strategic, de a avea competena exclusiv n exercitarea atribuiilor prin care se realizeaz justiia constituional. Voi ncerca s lmuresc aceast nenelegere. Este posibil o explicaie istoric a acestei tentative de posedare egoist a monopolului asupra oricrui tip de contencios constituional, cci Curtea nu poate s uite c ea este grefat n Romnia pe o tradiie care acorda instanelor de drept comun competena n materia contenciosului constituional. Dar aceast problem ne va ocupa cu alt ocazie. Aceast pretenie de exclusivitate este susinut, cu o frenezie demn de o cauz mai bun, de doctrina juridic autohton, att datorit unei obinuine de conformare fa de tendinele dominante din jurispruden, conformare cu grij predat la toate nivelurile nvmntului juridic romnesc, ct i datorit unei prea mari influene a culturii juridice franceze, mpins pn la imitarea pur i simpl a dominantelor doctrinei din Hexagon, fr ca nuanele acesteia s fie prea clar receptate. Argumentele normative aduse n sprijinul acestei viziuni reducioniste n domeniul contenciosului constituional sunt extrase din interpretarea art. 142 art. 147 din Constituie, cnd nu sunt o transpunere neargumentat a interpretrilor doctrinare ale Constituiei Franei, ntr-un sens care acord exclusivitate Curii n toat sfera contenciosului constituional, dei aceast interpretare este doar una dintre interpretrile posibile. Nu exist nimic intrinsec textelor constituionale care s mpiedice o interpretare diferit, n sensul partajrii atribuiilor de justiie constituional ntre Curte i instanele ordinare. De fapt, teoria reducionist este postulat, iar argumentele mpotriva ei sunt respinse naintea unei reale analize. De exemplu, din formularea art. 142(1)C - Curtea Constituional este garantul supremaiei Constituiei s-a extras, printr-o interpretare care pretinde c e unica posibil, exclusivitatea competenei Curii n impunerea Constituiei. Dar nimic intrinsec textului nu mpiedic o interpretare extensiv. De exemplu, n sensul c celelalte instane sunt garanii libertilor individuale.

Dac admitem o astfel de interpretare alternativ, instana special are, poate, exclusivitatea contenciosului constituional al normelor, dar nu exclusivitatea contenciosului constituional al libertilor. De fapt, acest text este perfect compatibil, n viziunea Adunrii Constituante, cu cel al art. 80(2)C, care dispune c Preedintele Romniei vegheaz la respectarea Constituiei. Competena Curii nu exclude deci, n optica general a Constituantului, competena unui alt organ n impunerea sau interpretarea Constituiei. Ceea ce vreau deci s dezvolt n acest capitol al lucrrii este o interpretare mai flexibil a sistemului constituional n materia acordrii competenelor de justiie constituional. Doresc s art c doar n materia contenciosului de conformitate a normelor Curtea Constituional are competen exclusiv - i doar n sensul c este singura care poate declana eliminarea normei neconstituionale din sistem. Ea nu poate avea exclusivitate asupra contenciosului de validitate a acestora, nu poate pretinde a fi singura instan care poate aplica sau interpreta Constituia pentru a garanta respectarea drepturilor sau libertilor persoanelor i nu are n mod cert exclusivitate asupra contenciosului constituional al instituiilor. Pentru aceasta, voi ncepe prin a detecta cauzele care fac dominant viziunea reducionist n atribuirea competenelor de justiie constituional. n opinia mea, trei categorii de factori concur la aceast reducere a instituiilor care pot face justiie constituional i aceti factori pot fi subsumai definirii sumare a noiunilor cheie n atribuirea competenelor de justiie constituional: definirea defectuoas a sistemului normativ ierarhizat, greita fundamentare meta-juridic a noiunii de constituie i nelegerea reducionist a noiunii de justiie constituional. Seciunea 1. Definirea sumar a noiunilor cheie n atribuirea competenelor de justiie constituional Problema definiiilor ce se pretind juridice, dar care nu definesc nimic din punctul de vedere numit juridic este una endemic n Romnia. Pentru c aceast viziune particular, cea juridic, pare s fie strin culturii noastre din ultima vreme. Suntem dominai de fapte. Or ontologia juridic nu poate fi dect stipulativ, normativ, adic una care respect n mod strict non-derivabilitatea normativului din factual1. Din pcate, definiiile noiunilor juridice sunt n
1

Otto PFERSMANN, Arguments ontologiques et argumentation juridique, n Otto PFERSMANN, Grand TIMSIT, Raisonnement juridique et interprtation, Publication de la Sorbonne, Pris, 2001, p. 16.

doctrina sau jurisprudena din Romnia bazate pe caracterul tipic al relaiilor sociale reglementate, dei de cele mai multe ori acest caracter aparte al grupei de fapte sociale nu rezult dect din reglementarea lor distinct, i pe caracterul fundamental - sau de o alt asemenea natur - al acestor raporturi sociale, dei autorilor definirii le scap care este sensul juridic al acestor noiuni nejuridice. Alteori definirea este bazat pe metoda diferit de reglementare, dei, ca n definiia tipic dat dreptului civil, aceasta este confundat cu poziia prilor n cadrul raportului juridic concret, n condiiile n care metoda de reglementare ar fi putut fi determinat ca fiind utilizarea preponderent a normelor neimperative2 etc. ntr-un cuvnt, faptele domin dreptul n abordarea tipic a doctrinei i jurisprudenei romneti. Noiunea de drept sau cea de sistem juridic nu fac excepie. Accepiunea juridic a acestora lipsete. i aceast caren se transpune ntr-o nelegere trunchiat a relaiilor sistemice n interiorul dreptului. Odat ce dreptul este definit i deci construit prin raportare la relaiile sociale, deci la fapte, raporturile sistemice devin materiale. Viziunea materialist face prioritare astfel raporturile de conformitate, adic de coninut, n detrimentul viziunii formale, care privilegiaz raporturile de producere a normativitii nsei, adic raporturile de validitate. Or ceea ce este tragic pentru juritii romni, care se vd astfel dependeni direct de economie, de politic i de modul n care grupurile de interese dominante concep societatea bun, este c punctul de vedere tipic juridic este formal tocmai pentru a le asigura independena. Noi am semnalat deja dependena deciziilor Curii Constituionale a Romniei fa de conjunctura economic sau social3. Acum vom arta cum dependena noiunilor cheie n analiza sistemului juridic de factorii extrajuridici face ca nelegerea partajrii atribuiilor prin care se realizeaz justiia constituional s fie trunchiat. Pentru aceasta, vom analiza pentru nceput cum i de ce nu este corect neles sistemul normativ ierarhizat, care sunt aporiile preteniilor de fundamentare meta-juridic a noiunii de Constituie n doctrina romneasc i cum justiia constituional este redus la eliminarea normelor din sistem pentru neconformitate.
2

Vezi Ion DOGARU, Nicolae POPA, Dan Claudiu DNIOR, Sevastian CERCEL (coordonatori), Bazele dreptului civil, Volumul I. Teoria general, C.H. Beck, Bucureti, 2008, p. 29-54, pentru o definire a dreptului civil ca drept individualist i liberal. 3 Vezi editorialul din Curierul Judiciar nr. 7/2010: Curtea Constituional a Romniei n capcana nefilosofrii.

1. Cum i de ce nu este corect neles sistemul normativ ierarhizat Sistemul juridic este neles n Romnia, de cele mai multe ori, doar ca un ansamblu. Trsturile sistemice nu sunt deloc analizate n aceast viziune, care, din pcate, este dominant. Cnd spunem c dreptul este un ansamblu sistemic, spunem c el ndeplinete trsturile unui sistem: claritatea, coerena, consistena i completitudinea. Am abordat aceste trsturi cu alte ocazii4. Acum nu ne intereseaz dect coerena i n oarecare msur claritatea. i aceasta dintr-un unghi de vedere particular: cel al auto-producerii sistemului juridic. Dreptul este un sistem coerent n sensul c el asigur necontradictorialitatea elementelor sale. Cnd spun asigur, spun c el creeaz regulile care soluioneaz conflictele poteniale dintre elementele sale. n acest sens, el cuprinde dou tipuri de norme: norme de comportament i norme care reglementeaz modul n care sunt produse normele de comportament. Prin raportare la comportamente, normele care reglementeaz comportamentele sunt primare, iar cele care reglementeaz producia normativ sunt secundare. Normele primare trebuie sa fie produse n modul reglementat de normele secundare, ierarhia normativ trebuind s fie neleas n acest sens. Relaia de ierarhizare nu este raportat la obligativitatea normelor, cci toate sunt obligatorii n acelai sens, ci la obiectul de reglementare. Indiferent de faptul formalizrii ntr-un act normativ distinct, normele secundare exist n orice sistem juridic, cci nici un ansamblu de norme care se autodefinete ca sistem nu poate s se lipseasc de regulile de producere a elementelor sale. Dreptul este astfel un sistem care reglementeaz propria producere. Contenciosul constituional este sistemul de tranare a litigiilor aprute datorit suspiciunii c cei care edicteaz normele de comportament nu respect limitele ce le sunt impuse de ctre normele secundare. Altfel spus, obiectul contenciosului constituional este respectarea limitelor normrii n vederea garantrii libertilor. Respectul ierarhiei normative are tocmai acest sens. Prin sistem juridic se nelege deci un sistem normativ ierarhizat. Ierarhizarea este proprietatea sistemului care const n determinarea includerii unei norme n sistem doar n baza unei alte norme a sistemului. Criteriile de juridicitate ale unei norme sunt deci determinate doar printr-o procedur de producere, nu prin judeci de valoare. Sigur c judecile de valoare sunt implicate n determinarea calitii normei, dar nu n determinarea
4

Vezi Dan Claudiu DNIOR, Ion DOGARU, Gheorghe DNIOR, Teoria general a dreptului, C. H. Beck, Bucureti, 2006 i ediia a doua 2008.

juridicitii sale. Calitatea i claritatea sistemului normativ este subsumat unor reguli de ierarhizare proprii, n care ierarhia normativ rezult din ierarhia valorilor. Dar ierarhia valorilor nsi este determinat n raport de principiile justiiei, ale dreptii ca raport formal5. Dac scara valorilor nu este echilibrat prin raporturi formale, valorile unora le exclud pe ale altora, viziunea particular asupra societii bune susinut de un grup intr n conflict cu viziunea asupra binelui susinut de alt grup, morala public dominant exclude preceptele morale minoritare etc., iar societatea nu poate funciona drept. Raporturile de coninut sunt astfel subordonate raporturilor de form, chiar dac nu poate fi negat c dreptul are legtur cu valorile. Dreptul i reglementeaz i distrugerea. Retragerea juridicitii unei norme este un proces invers celui de producere. Dar regulile de distrugere a normelor sunt guvernate de aceleai principii ca cele de producere. n ali termeni, exist trei tipuri de raporturi formale ntre normele unui sistem juridic ierarhizat: de validitate, de conformitate i de dejuridicizare. Raporturile de validitate6 se refer la includerea normelor n sistemul juridic. Normele care nu respect regulile potrivit crora trebuie s fie produse nu sunt valide. Faptul de a nu fi valide le atrage inexistena juridic. Astfel, cnd un organ sau un sistem de organe abilitat s normeze nu a respectat procedura de producere a normei emise, el nu a reuit s introduc regula n sistemul normativ. Deci pretinsa regul nu este juridic. Nu exist ca norm. Neconstituionalitatea nu este aici un raport de coninut ntre norma constituional i pretinsa norm legal. Pur i simplu, coninutul pretinsei norme nu poate fi raportat material la Constituie, cci ea nu face parte din sistemul juridic, este juridic inexistent. Astfel, dac Guvernul adopt o ordonan n domeniul legii organice, aa cum este el stabilit de art. 73(3)C sau de un alt text constituional, atunci actul Guvernului nu este neconstituional n sensul raporturilor de conformitate, ci n sensul raporturilor de validitate. n consecin, Guvernul a exteriorizat o manifestare de voin care nu respect regulile de producere a normelor juridice, aa cum sunt determinate de Constituie. Actul care este rezultatul manifestrii de voin nu a intrat n ordinea normativ. n consecin nu este
5

Vezi Dan Claudiu DNIOR, Valorile supreme ale statului romn potrivit Constituiei din Romniei din 1991, Revista Romn de Drepturile Omului nr. 28/2004. 6 Numit uneori i valabilitate. Eu prefer s afirm c norma este valid, nu valabil. Asta pentru c aciunea de introducere corect a unei norme n sistem este cea de validare, termenul cellalt fiind mai greu utilizabil n acest sens.

juridic. Este inexistent din punct de vedere juridic. Este acelai lucru cu ncercarea de introducere n sistem a unei norme printr-un act al unui prefect pe care acesta l numete lege i care are pretenia de a reglementa primar un domeniu sau de a modifica o reglementare de acest tip. Numai c dac n cazul prefectului ne-ar fi clar c actul nu are nici o valoare (cei mai muli ar susine internarea prefectului), n cazul Guvernului mentalitatea dominant duce la un fel de acceptare nemotivat a unei valori juridice a unui act nevalid, deci o acceptare a judecrii fondului actului. Raporturile de conformitate presupun raportarea coninutului normei inferioare la coninutul normei superioare. Raporturile analizate sunt, de data aceasta, materiale. Ce se nelege ns prin raportarea normelor unele la altele n raport de coninut? O prim regul, dedus a contrario este c raporturile de coninut nu sunt raporturi de producere a normelor. Deci, de fiecare dat cnd nu suntem n prezena unei aplicri a unei reguli de producere a normelor sau de scoatere a normelor din sistem raporturile dintre norme care trebuie analizate sunt de coninut, deci de conformitate. Pe de alt parte, raporturile materiale dintre norme n cadrul ierarhiei normative presupun faptul c norma inferioar are un coninut care deriv din cel al normei superioare. Nu este vorba de form, ci de ordin. Ceea ce ordon norma inferioar trebuie s fie o consecin logic posibil a normei superioare. Raporturile de derivare privesc, este evident, coninutul i nu juridicitatea. Dac avem norma constituional pedeapsa cu moartea este interzis i introducem norma legal poporul suveran poate reintroduce pedeapsa cu moartea, dac la referendum voteaz pentru aceasta peste 90% dintre cetenii cu drept de vot, coninutul normei inferioare este contrar coninutului normei superioare pentru c regula logic de derivare utilizat nu este valid. Derivarea logic a coninutului normei inferioare din cel al normei superioare presupune apoi ca rezultatul obinut s nu creeze o contradicie ntre normele sistemului juridic la nivelul din ierarhia normativ la care norma derivat se situeaz. Necontradictorialitatea sistemului pe aceeai treapt a ierarhiei nu mai este o regul de validitate, cci regulile de producere se situeaz pe treapta ierarhic superioar, ci o regul de conformitate. Ar avea deci un coninut neconform regulile care introduc o contradicie logic n sistemul pe care l reprezint o treapt a ierarhiei normative. Acesta este sensul sistemic al claritii normelor impus de normativizarea statului de drept. De exemplu, dac avem norma impozitul este datorat de cel ce realizeaz un venit i introducem norma cei care gospodresc mpreun cu proprietarul unui teren agricol pot fi urmrii pentru neplata impozitului agricol n solidar cu

proprietarul, introducem un coninut al normei noi care intr n contradicie logic cu regula c doar cel n al crui patrimoniu intr venitul poate fi subiect impozabil. Regula este neconstituional pentru c nu asigur necontradictorialitatea regulilor juridice la nivelul ierarhic al legii. Curtea Constituional se strduiete s demonstreze constituionalitatea unei astfel de norme invocnd o norm ierarhic superioar. Dar, fcnd astfel, ea transform problema necontradictorialitii coninutului, care se pune ntre normele aflate pe aceeai treapt a ierarhiei normative, ntr-o problem de raporturi ierarhice ntre norme. Curtea ne spune c norma constituional privind solidaritatea, expres sau implicit, autorizeaz legiuitorul s introduc derogri de la regula c doar cel ce obine un venit poate fi impozitat. Or, problema aici era dac introducnd norma la nivel legal nu se creeaz un ilogism, adic o contradicie logic ntre normele legale. Iat ce afirma Curtea: prevederile art. 8 alin. 1 din Legea privind impozitul pe venitul agricol instituie obligaii de solidaritate, n vederea asigurrii ncasrii impozitului. Faptul c aceast solidaritate privete nu numai subiectul impozabil, ci i persoanele care locuiesc, gospodresc cu contribuabilul i beneficiaz mpreun cu acesta de veniturile realizate n gospodrie, nu constituie o nclcare a prevederilor art. 53 alin. (2) din Constituie. Instituirea obligaiei solidare are in vedere tripla calitate cumulativ a debitorilor de a locui, gospodri si beneficia, mpreun cu contribuabilul, de veniturile agricole obinute. Aceti debitori produc mpreun cu contribuabilul venitul agricol respectiv i beneficiaz de el, astfel nct garania pe care o reprezint solidaritatea este just, n sensul constituional al termenului cuprins n art. 53 alin. (2), fiind echitabil ca oricine realizeaz un venit s aib obligaia plii unui impozit 7. Cred c ilogismul este evident. Se afirm c dac beneficiezi de un venit al altuia trebuie s plteti impozit, dei se susine n acelai timp c subiect impozabil este doar proprietarul terenului. O alt regul de derivare a coninutului normei inferioare din coninutul normei superioare este c rezultatul acestei derivri trebuie s duc la aplicarea normei superioare i nu la neaplicarea ei. Astfel, dac avem norma constituional exerciiul unor drepturi sau al unor liberti poate fi restrns numai prin lege i introducem norma poate fi restrns prin Hotrre de Guvern exerciiul drepturilor i libertilor care nu sunt prevzute expres ca fundamentale n Constituie, atunci obinem o neaplicare a normei constituionale care dispune cu privire la toate drepturile i libertile, nu doar
7

Decizia nr. 49/1994, M. Of. nr. 125 din 21 mai 1994.

la cele fundamentale, pentru toate drepturile care nu au fost constituionalizate expres. Norma superioar este fcut neaplicabil n anumite situaii prin norma inferioar dei coninutul ei gramatical ar fi autorizat n mod normal aplicarea. De aceea norma inferioar este neconstituional. Pe de alt parte, raporturile ierarhice de conformitate presupun c lipsa unei interdicii n norma superioar nu poate fi transformat ntr-o autorizare implicit prin norma inferioar. De exemplu, faptul c norma constituional nu prevede o durat maxim a arestului preventiv n faza de judecat nu trebuie s creeze posibilitatea ca regula procesual penal s nu stabileasc o astfel de limit, pentru c, fcnd aa, omisiunea normei procesuale autorizeaz implicit o durat nedeterminat clar a msurii preventive. De fapt, lipsa unei limitri exprese n norma superioar nu reprezint o autorizare nici pentru legiuitor, nici pentru instane de a depi un termen rezonabil al arestrii preventive. Iat de ce Curtea Constituional greete cnd afirm c: Examinnd excepia de neconstituionalitate astfel cum a fost formulat, Curtea constat c motivarea autorului acesteia vizeaz, n esen, omisiuni de reglementare, acesta susinnd c textele de lege criticate sunt neconstituionale, deoarece () nu prevd o durat maxim a msurii preventive n faza judecii (art.1451 din Codul de procedur penal). Or, examinarea criticii de neconstituionalitate avnd ca obiect omisiuni sau imperfeciuni legislative nu intr n competena Curii Constituionale, care, potrivit art. 2 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, se pronun "numai asupra constituionalitii actelor cu privire la care a fost sesizat, fr a putea modifica sau completa prevederile supuse controlului"8. De fapt norma procesual penal este neconstituional pentru c autorizeaz implicit instana s poat dispune arestarea preventiv pe o durat maxim care nu este clar determinat, transformnd o omisiune constituional privind durata maxim a arestului preventiv n faza judecii ntr-o autorizare a legiuitorului i a instanelor de a se comporta abuziv. De asemenea, o autorizare a unei limitri stabilit n norma superioar nu poate fi interpretat n sensul c norma inferioar trebuie neaprat s opereze limitarea. Deci nu trebuie ca autorizarea dat legiuitorului de a dispune o eventual limitare a exerciiului unor drepturi s fie transformat ntr-o obligaie de reglementare pentru acesta. De exemplu, din faptul c art. 30(8)C dispune, n teza final, c delictele de pres se stabilesc prin lege nu se poate deduce c, datorit dimensiunii constituionale a delictelor de pres, legiuitorul nu poate

Decizia nr. 420/2009, M. Of. nr.274 din 28 aprilie 2009.

elimina din legislaie aceste delicte, cum credea Curtea Constituional9. De fapt, sensul dispoziiei este stabilirea competenei exclusive a legiuitorului de a norma c anumite fapte sunt delicte de pres i nu stabilirea unei obligaii de reglementare. Este vorba de o protecie a libertii de exprimare i nu de o limit a acesteia, cum o interpreteaz Curtea Constituional. Deci, legiuitorul nu are nici o obligaie constituional de a stabili delicte de pres i de a oferi o protecie penal demnitii persoanei i, cu att mai puin, s reglementeze utiliznd un anumit tip de normare, cea penal10. Desigur c analiza regulilor de derivare ar putea continua. Dar nu acesta este obiectivul acestui studiu. Ceea ce m interesa era doar s atrag atenia asupra faptului c nelegerea trunchiat a raporturilor ierarhice dintre norme din punct de vedere material creeaz, la rndul ei, probleme de determinare a sferei contenciosului constituional. n fine, raporturile de dejuridicizare, de dereglementare, presupun un anumit tip de nelegere a ierarhiei normative. Trebuie, de data aceasta, s rspundem la ntrebarea cum trebuie scoas o norm din sistemul juridic pentru ca aceast operaiune s fie constituional?. Raporturile sunt din nou formale. Regulile de dejuridicizare sunt reguli de producere. O norm care ncearc scoaterea alteia din sistem trebuie s respecte regulile stabilite pentru aceasta n norma ierarhic superioar. Dac nu o respect, atunci norma de dejuridicizare nu a fost valid introdus n sistem, deci nu este juridic, aa c nu produce nici un efect juridic. Nevaliditatea negativ, reflexul n oglind al nevaliditii producerii normei, atrage dup sine inexistena normei de dejuridicizare. n mod firesc, norma a crei scoatere din sistem a fost ncercat rmne n vigoare. Dar trebuie clar distins analiza formal de cea material n aceast problem. Dac suntem n prezena unui raport de coninut, ca n cazul abrogrii normelor penale privind insulta i calomnia analizate de Curtea Constituional n Decizia citat mai sus, atunci normele abrogate nu reintr n vigoare prin simpla declarare a neconstituionalitii legii de abrogare. Norma de abrogare fusese introdus n sistem n mod valid. Ceea ce i se reproa era o neconformitate cu coninutul proteciei demnitii umane. Deci era valid, dar neconform. Totui Curtea trage concluzia pe care ar fi trebuit s o trag doar dac norma de abrogare era nevalid.
9

Decizia nr. 62/2007, M. Of. nr. 104 din 12 februarie 2007. Pentru amnunte vezi Comentariu realizat de Dan Claudiu DNIOR i Sebastian RDULEU, Curierul Judiciar nr. 3/2007. Pentru o analiz a defectelor de raionament logic din Decizia citat, vezi Gabriel ANDREESCU, Logica unei decizii inexistente juridic, Noua Revist de Drepturile Omului nr. 1/2007.
10

Problema raporturilor de dereglementare este c aproape totdeauna regulile care le privesc i care ar trebui s fie prezente n norma superioar nu sunt exprese, ci doar deduse prin interpretarea regulilor de producere. Dou principii guverneaz aceste raporturi: cel al paralelismului formelor i competenelor i cel al puterii abrogative a normei superioare. Prima regul stipuleaz c o norm nu poate fi scoas din vigoare dect de organul care a edictat-o i doar n aceeai form utilizat la edictare. Astfel, o lege nu poate fi abrogat dect de Parlament i doar printr-o alt lege. Altfel spus, o lege nu poate fi abrogat, de exemplu, de o hotrre a guvernului. Pe de alt parte, Parlamentul nu poate abroga o lege printr-o hotrre, ci doar printr-o alt lege. Cea de a doua regul stipuleaz c norma superioar n ierarhie poate abroga norma inferioar. Astfel, o lege poate abroga o hotrre a guvernului, iar constituia poate abroga o lege. Problema forei derogatorii a normelor juridice se mai poate pune i n cadrul raporturilor dintre acte situate pe acelai nivel al ierarhiei normative, dar cu grade diferite de generalitate. Principiul care guverneaz aceste raporturi este c regula special derog de la regula general, dar regula general nu derog de la regula special. Astfel, o lege general posterioar unei legi speciale nu i afecteaz validitatea. O lege special posterioar unei legi generale de la care derog nu afecteaz validitatea primeia, ci doar elimin posibilitatea aplicrii ei n cazul particular. Aceste reguli trebuie ns utilizate cu pruden, pentru c ele pot s intre n contradicie unele cu altele. De aceea noiunile trebuie definite foarte clar i trebuie s existe cteva principii de raportare a regulilor de interpretare unele la altele n cadrul unui sistem coerent. De exemplu, principiul c legea special derog de la legea general a fost aplicat de Curtea Constituional pentru a demonstra c dac restrngerea exerciiului unor drepturi sau liberti se ntemeiaz pe o dispoziie constituional special, n cauz cea a art. 44(1) teza a doua, nu mai este necesar ntrunirea condiiilor prevzute de art. 53 din legea fundamental11. Or, n aceast problem, regula c legea special derog de la legea general intr n conflict cu interpretarea teleologic, potrivit creia normele trebuie interpretate n raport cu finalitatea sistemului. Or, aceast finalitate este n statul de drept democratic protecia ct mai adecvat a persoanelor. Iar, n spe, aceast protecie putea fi mai accentuat doar prin interpretarea textelor constituionale ca aplicndu-se cumulativ. Deci interpretarea teleologic primeaz asupra regulii de dejuridicizare potrivit creia
11

Decizia nr. 923/2006, M. Of. nr. 50 din 23 ianuarie 2007.

o norm special derog de la o norm general. Ca un principiu general, n cazul unui conflict ntre regulile de dejuridicizare i cele de protecie a persoanelor, ultimele au prioritate. Pe de alt parte, principiul paralelismului formelor i competenelor trebuie interpretat n sensul c orice delegare a competenelor de dejuridicizare ctre un alt organ dect cel care a produs norma trebuie s fie expres stabilit ntr-o norm superioar ierarhic. Delegrile de competen nu se prezum. Regula delegata potestas non delegatur este n acest fel o regul constituional i n cazul raporturilor de dejuridicizare. Astfel, Guvernul nu poate abroga prin ordonan o lege n afara unei autorizri exprese. Lipsa autorizrii sau depirea limitelor ei atrage dup sine nclcarea regulilor de dejuridicizare a normelor legale i deci inexistena normelor de abrogare. n alt ordine de idei, Guvernul nu poate abroga prin ordonan de urgen o lege dect dac exist un control independent al urgenei. Ca regul general, orice derogare de la principiul paralelismului competenelor i formelor trebuie s fie controlabil. Lipsa controlului atrage dup sine nclcarea regulilor de retragere a juridicitii i deci inexistena normei de abrogare. Curtea Constituional este competent s judece deci urgena normrii sau respectarea limitelor delegrii, dar nu este singura competent, cci nu este vorba aici de un raport de conformitate, ci de unul similar raportului de validitate, de raporturile formale de retragere a validitii, a cror nclcare atrage inexistena, iar constatarea acesteia este n competena tuturor instanelor. Raporturile de dejuridicizare presupun c, de regul, norma superioar poate abroga norma inferioar. Astfel o lege poate abroga o hotrre a Guvernului, iar Constituia o lege. Totui, aceast regul de interpretare sistemic trebuie la rndul ei aplicat cu pruden. Trebuie ca actul normativ ierarhic inferior s fie subsecvent actului normativ din acelai palier al ierarhiei care este abrogat. Dac actul inferior este transpunerea normativ a unei autonomii funcionale a autoritii emitente fa de autoritatea care tenteaz abrogarea, atunci regula nu se mai aplic. De exemplu, o hotrre a Guvernului nu poate abroga una a unui consiliu local dac cea din urm este expresia autonomiei locale. n Constituia Romniei autonomia local este de altfel principiu constituional. Rmne ca mai trziu s analizm competena de a constata nclcarea regulii de dejuridicizare. Un lucru este clar ns de pe acum: problema nu este una de conformitate, ci una de validitate. O alt regul de dejuridicizare, de data aceasta expres prevzut n Constituia Romniei, este c norma care opereaz eliminarea unei norme existente din sistem se aplic doar pentru viitor. A contrario, pentru trecut i va

produce efectele norma abrogat. Deci o regul juridic creia organul emitent i d efecte pentru trecut ncalc procedura de dejuridicizare a regulilor juridice prevzut n Constituie i este inexistent. Constatarea nclcrii acestei proceduri nu reprezint o analiz a conformitii coninutului normei infraconstituionale cu Constituia, ci o analiz a respectrii introducerii valide a normei noi i scoaterii valide a normei vechi din sistemul juridic. Norma de abrogare retroactiv nu este valid introdus n sistem pentru c este retroactiv introdus. Ceea ce nseamn c, nefiind juridic, orice instan poate s constate inexistena ei. Garantarea neretroactivitii legii nu este deci un apanaj exclusiv al Curii Constituionale. Excepie fac normele penale sau contravenionale mai favorabile. Dar aceast excepie nu este nici ea doar o regul de aplicare a normelor, ci una de producere. Legiuitorul nu poate s ncalce principiul retroactivitii regulilor penale mai favorabile i s interzic efectul lor retroactiv, cci ar nclca procedura constituional care l oblig s introduc o astfel de norm ntotdeauna cu efect retroactiv. Caracterul mai favorabil sau mai nefavorabil este judecat n mod evident in concreto de ctre instanele ordinare. Ele sunt deci cele care dau consisten regulii constituionale. i dac ele apreciaz c norma este mai favorabil, iar legislativul ncearc prin modul formulrii ei sau expres s i dea efecte doar pentru viitor, instana trebuie s fac aplicarea direct a principiului constituional. O problem aparte este cea a regulilor interpretative. Acestea au, n baza teoriei juridice dominante, efect retroactiv, dei Constituia nu se refer expres la aceast excepie de la neretroactivitate, iar excepiile ar trebui s fie de strict interpretare. Dar, lsnd la o parte aceast problem spinoas, cci ea nu ne intereseaz n contextul acestui studiu, trebuie remarcat c exist o regul care privete producerea acestor legi interpretative. Ea stipuleaz c o astfel de lege nu poate interveni dect dac exist conflict de interpretare a legii n jurispruden. Astfel, n 1912, Tribunalul Ilfov i, apoi, Curtea de Casaie au artat c nu este suficient ca o lege s fie declarat interpretativ de ctre Parlament pentru a fi considerat ca atare, ci, ca s aib acest caracter, trebuie ca ea s elucideze textul unei legi ambigue, n interpretarea creia se constat interpretri diferite n jurispruden. Pentru c n cauz nu existau astfel de interpretri divergente ale legii n practica instanelor, acestea au considerat c legea era neconstituional i datorit faptului c legiuitorul s-a substituit tribunalului rezolvnd el nsui un proces n curs, prin conferirea de efect

retroactiv n mod abuziv unei legi12; n fine, calificarea legii ca fiind interpretativ trebuie s fie expres, legile interpretative prin natur neputnd interveni n principiu. Judectorul poate, pe de alt parte, s considere legea ca fiind nou, chiar mpotriva calificrii ei exprese ca fiind interpretativ fcut de ctre legiuitor. Din pcate aceast regul pare s fie uitat de instane. Dar este clar c ea este o regul de producere a normelor interpretative i c nclcarea ei atrage dup sine un control extrinsec, al validitii normei, i nu un control intrinsec, al conformitii ei. n ce privete scoaterea din vigoare a unei norme cu efecte doar pentru viitor, norma de dejuridicizare nu trebuie s ncalce principiul ncrederii legitime a cetenilor n continuitatea aciunii statale. O regul juridic existent n sistem trebuie s se bucure de stabilitate. Schimbrile normative trebuie s nu fie intempestive. Adic trebuie s fie previzibile, n sensul atribuit acestui principiu de regula constituional care dispune c Romnia este stat de drept. Aceasta nseamn c modificarea pentru viitor a unui regim juridic poate fi contrar principiului statului de drept dac ea ncalc ncrederea legitim a cetenilor n continuitatea aciunii statale. Modificarea pentru viitor a regimurilor juridice trebuie s nu afecteze excesiv stabilitatea normativ printro prea deas modificare care ar deveni imprevizibil. Cci statul de drept presupune previzibilitatea constrngerii nu doar prin ncadrarea legal a aciunii administraiilor, ci i prin previzibilitatea schimbrii dreptului, adic prin temperarea activitii normative a statului. Astfel, nu doar o lege retroactiv este contrar statului de drept, ci i o lege intempestiv. A judeca dac schimbarea unui regim juridic, care ar trebui s fie stabil pentru a garanta ncrederea subiecilor n continuitatea aciunii statale, nu este contrar acestui principiu este deci o problem de validitate a introducerii regulilor noi n sistemul juridic. Nu coninutul normelor noi trebuie judecat, ci retragerea potenial arbitrar a validitii vechiului regim juridic. Cred c ne amintim cu toii c dei Codul fiscal stabilea expres o perioad n care nu va fi modificat el a fost copios modificat n acea perioad sau c dup dezbaterea timp de aproape un an n Parlament a unor modificri ale procedurii penale acestea au fost modificate prin ordonan de urgen la o sptmn de la promulgarea legii, ori c legile privind restituirea proprietilor trecute abuziv n proprietatea statului comunist au fost att de des modificate nct instana european de contencios al drepturilor omului a trebuit s ne condamne tocmai pentru frecvena schimbrilor regimului juridic, nu pentru coninutul acestora.
12

Curtea de Casaie, Decizia civil nr. 261/1912, secia I, Curierul Judiciar nr. 32/1912, p. 373376.

Toate defectele de interpretare a sistemului normativ ca sistem ierarhizat sunt datorate, i sper ca exemplele de mai sus s fi fost ndestultoare, mentalitii greite de a analiza problemele de validitate i de retragere a juridicitii utiliznd aceleai metode de interpretare ca atunci cnd este judecat problema conformitii. Eu cred c aceast mentalitate este greit i c trebuie s distingem clar consecinele nevaliditii de cele ale neconformitii. Totodat cred c trebuie s purcedem la o analiz a identitii sau distinciei ntre procedura constatrii inexistenei unei norme juridice i procedura excepiei de neconstituionalitate. De asemenea, urmare a modului soluionrii primelor dou probleme, urmeaz s analizm cine este competent s constate inexistena juridic a normelor. Acest mod de repartiie posibil a competenelor n materia justiiei constituionale n raport de distingerea clar a validitii de conformitate m va preocupa ns n urmtoarea seciune a acestui capitol. Acum subliniez doar faptul c n optica mea problema constatrii nevaliditii normei, deci a lipsei juridicitii ei, este o problem de competena instanelor ordinare. 2. Aporiile preteniilor de fundamentare meta-juridic a noiunii de constituie Sfera de cuprindere a contenciosului constituional este direct dependent de modul configurrii juridice a noiunii de constituie. Or, aceast noiune nu este deloc uor de definit. Nu voi relua aici toat problematica definirii acesteia13. Ceea ce m intereseaz este influena utilizrii abuzive a noiunilor extrajuridice n procesul de definire a constituiei asupra modului n care este conceput sfera contenciosului constituional. Astfel, n general, constituia a fost definit la noi pornind de la ideile urmtoare: 1. ea este legea fundamental a unui stat; 2. cuprinde norme juridice; 3. aceste norme sunt constituionale pentru c sunt nvestite cu for juridic suprem; 4. obiectul de reglementare al acestor norme sunt relaiile sociale fundamentale; 5. aceste relaii sunt eseniale pentru instaurarea, meninerea i exercitarea puterii14. Ceea ce m intereseaz aici nu este o critic a doctrinei, ci o lmurire a sensului pretinsei exclusiviti a Curii Constituionale romne asupra ntregului contencios constituional. Genul de definiie citat are caliti pedagogice incontestabile. i este clar c acest gen de definiii, figurnd n general ntr-un
13

Vezi Dan Claudiu DNIOR, Drept constituional i instituii politice, vol. I - Teoria general, C.H. Beck. Bucureti, 2007, p. 2 i 135-142. 14 Termenii pui ntre ghilimele sunt cei pe care eu i consider meta-juridici.

manual pentru anul I de studii juridice de licen, a fost construit n acest scop. Problema nu este deci a autorilor definiiilor, care sunt n mod cert capabili de depirea lor, ci a celor care nu reuesc acest lucru n jurispruden, atunci cnd determin sfera contenciosului constituional. O definiie a constituiei trebuie s aib ca scop principal trierea normelor care trebuie s fie considerate material constituionale, deci putnd figura valid ntr-un act formal numit constituie, de normele care nu pot pretinde acest statut. Potrivit definiiei de mai sus, criteriul esenial de triere este obiectul reglementrii. i, n buna tradiie pe care am semnalat-o deja, obiectul reglementrii l constituie anumite relaii sociale. Acestea se disting de celelalte relaii sociale prin faptul c sunt fundamentale. Or, acest concept nu are nici o consisten din punct de vedere juridic, dac nu primete o definiie din punctul de vedere numit juridic. Interpretul noiunii poate decide, de exemplu, c regimul punilor este fundamental, cci de el depinde laptele pentru copiii naiunii. Aceste relaii fundamentale sunt eseniale pentru. Un alt concept nejuridic a crui determinare juridic lipsete. Or conceptul filosofic de esen este mult prea disputat (chiar dac nu de juritii de la noi, aa c lipsa tentaiei doctrinei autohtone a dreptului de a-l juridiciza poate fi pardonabil) ca s fie inut ca transparent chiar n filozofie. n drept, unde transpunerea lui ar necesita serioase remanieri, acest gen de esenialism intuitiv este un pariu riscant. Relaiile fundamentale sunt eseniale pentru putere. Iari, lipsa de juridicizare a conceptului l face s aib un caracter vag, periculos. Ce se nelege prin putere i cu att mai mult prin Putere15 - iar majuscula pare subneleas n optica genului de definiie citat, odat ce tot ce este fundamental i esenial este astfel pentru putere - nu este deloc uor de zis. De aceea muli teoreticieni i multe constituii, printre care i cea a Romnie16, nlocuiesc noiunea cu cea de autoritate17. Practic acest tip de definiie nu are nici o aplicabilitate juridic valid n domeniul determinrii sferei contenciosului constituional. Utilizarea noiunilor extrajuridice face ca aceast determinare s fie lsat cu totul la ndemna interpretului, cci n sfera de cuprindere a noiunilor de relaii sociale fundamentale, care sunt eseniale pentru instaurarea, meninerea i
15

Asupra capcanei acestei noiuni vezi Dan Claudiu DNIOR, Drept constituional i instituii politice, vol. I Teoria general, C.H. Beck. Bucureti, 2007, p. 493-498. 16 Este adevrat c revizuirea din 2003 a introdus un alineat n art. 1 care utilizeaz termenul de putere, dar restul Constituiei folosete conceptul de autoritate. 17 Alexandre Kojve, La notion de lautorit, Paris, Editions Gallimard, 2004.

exercitarea puterii poate fi introdus orice. Cu alte cuvinte, astfel de definiii nu ofer un criteriu, valid din punct de vedre juridic, al mpririi normelor juridice n constituionale i neconstituionale. Definiia pare s constate doar c, de regul, dispoziiile constituiilor cuprind astfel de reglementri. Dar nu ne ofer nici un criteriu care s ne ajute s decidem de ce constituiile cuprind astfel de norme i care este trstura lor juridic distinctiv care le determin material acest caracter constituional. Definiia citat descrie o realitate sociologic, cea a cuprinsului majoritii constituiilor formale contemporane, dar nu este normativ, adic nu poate analiza critic i decide constructiv ce ar trebui s cuprind n genere o constituie. Este ca i cum ai descrie fauna marin artnd toi petii, dar nu ai putea s afirmi c pentru a tri acolo acetia au nevoie de branhii. Faptul determinrii normelor constituionale prin afirmarea nvestirii lor cu for juridic suprem trdeaz faptul c este confundat criteriul de validare juridic a normelor ca norme constituionale, care determin introducerea lor n sistem pe o anumit treapt a ierarhiei normative, cu consecina acestei validri obligativitatea conformrii actelor infraconstituionale fa de constituie. Ca atunci cnd ai confunda faptul c pentru a tri n ap ai nevoie de branhii cu faptul c traiul n mare presupune respiraia n ap. Oricum, utilizarea noiunii de for juridic este derutant, cci trimite la ierarhia material a voinelor, nu la cea formal a normelor. Este o inversiune tipic: n loc s decidem c o norm este superioar alteia datorit poziiei sale n ierarhia normativ, decidem c aceast poziie este dobndit datorit voinei de a impune norma cu o for superioar. Relund exemplul anterior, putem spune c raionamentul este de tipul urmtor: pentru ca un animal s triasc n mare, trebuie s l punem n ap; aceast introducere n sfera marin l va face s aib fora de a respira n ap. Care sunt consecinele acestui tip de definire a unei noiuni juridice prin concepte nejuridice (i mai ales a incapacitii jurisprudenei constituionale de a depi viziunea pedagogic elementar care i este inerent) asupra nelegerii contenciosului constituional? Mai nti, Curtea Constituional este ndemnat s privilegieze contenciosul legat de exerciiul puterii, deci de normare, fa de contenciosul legat de garantarea libertilor, care excede sfera normrii. Deci Curtea Constituional va considera c tot ce nu privete exerciiul normativ al puterii excede controlului de constituionalitate. Contenciosul constituional va avea ca scop primordial excluderea normelor neconstituionale din sistem. Odat norma exclus, el va fi lipsit de obiect. De aceea Curtea Constituional

refuz, de exemplu, s mai controleze normele de natur legislativ care au ieit din vigoare la data controlului. Or aceste norme sunt n continuare aplicabile, cci legea care le abrog nu poate fi constituional aplicabil situaiilor juridice create naintea intrrii ei n vigoare, crora legea abrogat le este n continuare aplicabil cu posibile efecte neconstituionale asupra drepturilor i libertilor persoanelor18. n al doilea rnd, determinarea noiunii i deci a sferei Constituiei prin utilizarea conceptului ambiguu de caracter fundamental face ca apoi Constituia s determine n acelai mod limitarea puterii. De exemplu, atunci cnd dispune c prin ordonane de urgen nu poate fi afectat regimul instituiilor fundamentale ale statului [art.115(6)C]. Sfera contenciosului constituional este n acest fel lsat la cheremul interpretrii Curii Constituionale. Aceasta va determina care instituii ale statului sunt fundamentale i care nu. Practica sa nu poate fi, desigur, dect haotic n acest domeniu. De altfel, n materia limitrii posibilitii de a adopta ordonane de urgen aceast utilizare a noiunilor ambigue pare s fie programatic. De exemplu, art. 115(6)C dispune c ordonanele de urgen () nu pot afecta () drepturile, libertile i ndatoririle prevzute de Constituie. Ce nseamn ns a afecta drepturile, n condiiile n care art. 53C definete clar ce nseamn restrngerea exerciiului lor? Mai simplu era s dispun c ordonanele de urgen nu pot restrnge exerciiul drepturilor ori libertilor, limitare care de altfel rezult clar din interpretarea faptului c art. 53C dispune c restrngerea poate fi fcut doar prin lege19. n al treilea rnd, normele de referin pentru contenciosul constituional nu pot fi clar determinate. Este tot timpul privilegiat o analiz materialconjunctural a acestora, care le face s aib contururi imprecise, cci ele sunt constituionale nu pentru c asigur formele de protecie a persoanelor prin ncadrarea juridic a normrii i aplicrii normelor, ci pentru c reglementeaz relaii sociale fundamentale care sunt eseniale pentru exerciiul puterii. Astfel, noiunile de popor, stat de drept, democraie etc. sunt inutilizabile ca norme de referin dac nu li se asigur un criteriu juridic de validare ca norme constituionale. Ele sunt constituionale n mod real doar dac reglementeaz modul de producere a normelor de comportament n vederea garantrii libertii. n acest sens, este obligatoriu ca ele s fie gndite ca proceduri de
18

Vezi de exemplu Decizia nr. 514/2009, M. Of. nr. 373 din 03 iunie 2009, Not Dan Claudiu DNIOR, Revista Romn de Jurispruden nr. 3/2009. 19 Dan Claudiu DNIOR, Consideraii privind reglementarea constituional a restrngerii exerciiului unor drepturi sau al unor liberti, n Noua Revist de Drepturile Omului nr. 2/2008.

limitare. Ori ele sunt gndite, datorit modului determinrii nejuridice a validrii lor ca norme constituionale, ca fiind realiti sociologic determinate. Poporul este conceput ca suma indivizilor care au anumite rsturi obiectiv determinate (ras, etnie, limb, tradiii etc.), nu ca o procedur de decizie care limiteaz puterea pentru a garanta libertatea minoritarilor. Democraia este puterea poporului, nu procedura prin care este politic determinat majoritatea care va impune ntr-un mod limitat reguli tuturor. Statul de drept este statul supus dreptului i nu sistemul procedurilor care face ca aceast supunere s fie posibil n vederea garantrii libertii etc.20. Curtea Constituional este evident condus de aceast nelegere nejuridic a Constituiei s nu aplice norme de referin de acest tip. i este evident, dac i analizezi jurisprudena, c nu face aplicarea acestor norme. Pe de alt parte, utilizarea criteriului forei juridice supreme n definirea constituiei, conduce la ideea c formalizarea ntr-o constituie este singura care face ca norma s fie constituional, deci referent al controlului de constituionalitate. Planurile sunt inversate: nu se mai gndete c norma este prezent n constituia scris pentru c material era constituional, deci putea n mod valid s fie introdus n actul normativ de nivel constituional, ci c introducerea formal n constituia scris face norma suprem. Cu alte cuvinte, tot ce nu este formal n Constituie nu este de natur constituional. Pornind de aici, Curtea Constituional face o restrngere abuziv a normelor de referin. De exemplu, doar libertile i drepturile prezente n Constituie beneficiaz de protecia limitrii posibilitii de restrngere a exerciiului lor oferit de art. 53C. Determinarea imprecis a sferei de cuprindere juridic a Constituiei prin utilizarea criteriului nvestirii cu for juridic, face ca orice act care nu este nvestit formal cu o for juridic s par c nu este parte a sistemului normativ. De aici o restrngere nejustificat a sferei controlului de constituionalitate. De exemplu, Curtea Constituional refuz s controleze o practic judiciar sau administrativ constant care interpreteaz legea ntr-un sens restrictiv pentru exerciiul drepturilor sau libertilor, dei este obligat formal de textul art. 53C, care dispune c restrngerea poate fi fcut numai prin lege, deci, a contrio, nu prin alt tip de act sau fapt. Desigur ca substratul acestui refuz este nelegerea ca act normativ, deci supus controlului de constituionalitate, doar a actelor care sunt nvestite cu for juridic. Or, cine
20

Pentru analiza procedural a acestor concepte vezi Dan Claudiu DNIOR, Constituia Romniei comentat, Titlul I Principii generale, Universul Juridic, Bucureti, 2010, p. 38-46, p. 151-153.

a nvestit o practic, pentru ca ea s merite s fie controlat? Restrngerea sferei contenciosului constituional n acest mod are ns efecte dramatice asupra libertilor persoanelor. Pentru ca aceste aporii, care dau natere multor abuzuri n sistemul nostru constituional, s nceteze, prima condiie este ca definirea noiunii de constituie s fie fcut prin noiuni juridice. Doctrina ofer astfel de definiii, reluate i n Romnia. Astfel constituia trebuie definit ca sistemul normelor secundare, adic al normelor care reglementeaz modul de producere al celorlalte norme, n vederea limitrii celor care le produc, cu scopul proteciei juridice a drepturilor i libertilor persoanelor. Este oferit astfel un criteriu de validare a normelor ca fiind constituionale, iar sfera contenciosului constituional cuprinde att contenciosul normelor i instituiilor ct i contenciosul libertilor. Finalitatea tuturor formelor de contencios constituional este astfel libertatea persoanelor. 3. Justiia constituional este redus la eliminarea normelor din sistem pentru neconformitate Urmarea logic a aporiilor n care intr doctrina i jurisprudena datorit utilizrii noiunilor extrajuridice este restrngerea abuziv a noiunii de justiie constituional. Practic justiia constituional este confundat cu controlul constituionalitii legilor. Or, ea are o sfer mult mai larg, cuprinznd, pe lng contenciosul constituional al normelor, care este mai larg dect controlul constituionalitii legilor, pe cel al instituiilor i libertilor. Justiia constituional nu trebuie confundat cu jurisdicia constituional. Cea din urm este unul dintre organele sau sistemele de organe prin care se realizeaz prima. Justiia constituional trebuie deci definit n raport de funcia pe care o realizeaz i nu n funcie de natura organului care exercit ntr-un sistem sau altul aceast funcie. Funcia generic a justiiei constituionale este de a asigura supremaia constituiei. Deci vom numi justiie constituional sistemul instituiilor i tehnicilor prin care este asigurat supremaia constituiei. n cadrul acestui sistem, controlul constituionalitii legilor nu este dect o procedur printre altele, evident important, dar care nu epuizeaz noiunea de justiie constituional. Amploarea justiiei constituionale depinde de sensul pe care l dm noiunii de constituie. Dac ne referim la noiunea de constituie din punctul de vedere al coninutului acesteia, uznd deci de un prim sens material al conceptului, atunci justiia constituional este sistemul procedurilor i instituiilor care

asigur supremaia normelor secundare, a normelor care reglementeaz modul producerii celorlalte norme, asupra normelor primare, adic a normelor care reglementeaz comportamente. Un prim sens al justiiei constituionale este deci de sistem de procedee i instituii care garanteaz repartiia competenelor normative. Un prim fel de contencios constituional este aferent acestui sens: contenciosul constituional al normelor. Un alt mod de a privi constituia din punct de vedere material face din ea sistemul normelor care reglementeaz instaurarea, exercitarea i transmiterea puterii politice. Corespunztor acestui sens, justiia constituional vegheaz la respectarea procedurilor electorale i de intervenie a poporului n exerciiul puterii, la respectul devoluiunii orizontale i verticale a puteri, la respectul separrii dintre stat i societatea civil etc.. Un al doilea sens al justiiei constituionale este deci acela de sistem de instituii i proceduri care garanteaz devoluiunea puterii. Un al doilea tip de contencios corespunde acestui sens: contenciosul constituional al instituiilor. Constituia este nu doar un mijloc de a ncadra puterea politic, ci i un mod de garantare a libertilor i drepturilor fundamentale. Acestea fac parte din constituie n sens material. Justiia constituional este astfel i un sistem de mijloace i instituii care garanteaz respectul drepturilor i libertilor persoanelor. Corespunztor acestui al treilea sens al justiiei constituionale vom ntlni un al treilea tip de contencios: contenciosul constituional al drepturilor i libertilor. Justiia constituional este deci sistemul procedeelor care garanteaz limitarea puterii, respectul devoluiunii puterii normative i drepturile i libertile fundamentale. Contenciosul constituional al normelor poate fi definit ca sistemul competenelor prin care sunt soluionate conflictele dintre norme. Cum constituia este cea care deleg puterile, acest contencios revine n mod natural justiiei constituionale. Dac ns toate sistemele se acord practic asupra acestui rol al justiiei constituionale, consensul este departe de a putea fi realizat atunci cnd trebuie decis care organe trebuie s exercite aceast atribuie, care este obiectul controlului i care sunt normele n raport cu care se realizeaz acest control. Tradiional, n ce privete atribuirea competenelor de contencios constituional al normelor s-au confruntat dou viziuni i dou sisteme. Cel american, n care competena a fost dat tuturor instanelor i cel european n care ea este rezervat unei instane specializate. Dar evoluia ulterioar este n favoarea unei combinri, n proporii diverse, a celor dou sisteme, rezultnd o partajare a competenelor de contencios constituional al

normelor ntre sistemul judiciar obinuit i o instan specializat. Nici un sistem nu mai poate pretinde astzi c atribuie tot contenciosul constituional al normelor unei singure instane. n ceea ce privete obiectul contenciosului constituional al normelor, domeniul actelor controlate variaz att de profund () nct suscit o interogaie metodologic asupra pertinenei unei comparaii ntre cele care examineaz doar legile i celelalte, care pot controla toate actele juridice, incluznd aici i deciziile judectorilor ordinari21. Atribuiile curilor care soluioneaz contenciosul constituional pot fi mprite n dou categorii: de control al actelor normative i de control al celorlalte acte juridice. De obicei, controlul actelor normative vizeaz n principal legea, dar el poate fi mult mai extins, putnd privi i constituionalitatea revizuirilor constituionale, i constituionalitatea tratatelor, i constituionalitatea actelor normative ale Executivului ori administraiei, doar cele de natur legislativ sau i cele de natur administrativ, putnd purta uneori i asupra omisiunilor Legislativului. Cnd instana constituional are atribuii de control i asupra constituionalitii actelor juridice nenormative, aceast atribuie poate privi doar actele statului sau poate s se extind i asupra actelor particularilor. A vorbi, n aceste condiii, doar de controlul constituionalitii legilor cnd vorbim de contenciosul constituional al normelor este mai mult dect problematic. Or n Romnia aceasta pare s fie tendina. Cnd m refer la contenciosul constituional al instituiilor, o problem preliminar trebuie rezolvat: prin instituii nu neleg doar instituiile statului, ci i celelalte instituii politice. Aceast viziune, mprtit de altfel de Constituia Romniei, d seama de o evoluie contemporan ctre depirea mecanismelor de separaie a puterilor prin intermediul cumulrii acestora la nivelul societii civile, mai ales la nivelul partidelor politice22. Astfel, contenciosul constituional al instituiilor se va referi la soluionarea conflictelor de natur constituional aprute n procesul de devoluiune electoral a puterii ori de consultare a demosului, la soluionarea acelor conflicte dintre organele statului pe vertical i pe orizontal care presupun incidena unor norme constituionale, pe care Constituia noastr revizuit le numete generic conflicte juridice de natur constituional dintre autoritile publice, la conflictele rezultate din reprezentare, dar i la conflictele care privesc constituionalitatea unui partid sau a unei alte forme asociative. Este evident c
21 22

D. Rousseau, La justice constitutionnelle en Europe, Montchrestien, Paris, 1998, p. 87. Dan Claudiu DNIOR, Spre o nou teorie a echilibrului politic, Revista de drept public nr. 2/1995.

nici un sistem nu rezerv toate aceste competene unei singure instane i c nici sistemul nostru constituional nu poate face acest lucru, indiferent de preteniile Curii Constituionale. Contenciosul constituional al libertilor este n statul de drept democratic i liberal cel mai important tip de contencios. Cum libertatea individual este scopul sistemului, garantarea drepturilor i libertilor este scopul tuturor procedeelor de impunere a supremaiei Constituiei. Aceasta nseamn c celelalte dou tipuri de contencios constituional sunt subordonate ca finalitate acestui ultim scop. Sfera acestui contencios i modul repartiiei competentelor prin care este realizat depinde ns de ce se nelege prin libertate individual. Un concept care la noi este inut ca transparent chiar de textul Constituiei, care nu dispune generic dect c libertatea individual este inviolabil (art. 23) i care jurisprudenei i este practic strin. Dispoziia nu este nici mcar plasat printre dispoziiile comune n materia drepturilor i libertilor fundamentale, cum este egalitatea. Cauza este una profund, dei unii ar putea fi tentai s nu acorde o prea mare importan acestui argument a rubrica. Este vorba de faptul c revoluia anticomunist nu a reuit s cristalizeze nici un clivaj social fundamental care s polarizeze apoi viaa politic, cum au reuit toate celelalte revoluii majore din epoca modern sau din cea contemporan. Dac nvingerea sistemelor totalitare de dreapta a dus la revalorizarea egalitii i la polarizarea societii n jurul problemei distribuiei beneficiilor sociale, nvingerea totalitarismelor de stnga, dei ar fi trebuit, nu a reuit s polarizeze societatea n jurul problemei revalorizrii libertii individuale. Sistemele postcomuniste se polarizeaz, prin mimetism fa de cele occidentale, n jurul problemei egalitii, ca i cnd am fi ieit din regimul nazist i am fi vrut mai mult egalitate, cnd de fapt noi am avut prea mult egalitate i ar trebui s vrem mai mult libertate. Sistemul nu a reuit activarea unui nou clivaj i a unei noi teme n jurul creia s polarizeze viaa politic. De aceea el nu este funcional. Toate forele politice sunt la centru pentru c nu exist nimic la stnga i la dreapta, n condiiile n care nu exist punctul de polarizare. n aceste condiii, nu exist temele reale de dezbatere. Miza lipsete. Ea ar trebui s fie libertatea individual i nu este dect egalitatea i aceasta transpus n mod pueril n sloganuri despre salarii sau pensii nesimite sau despre faptul c oricine a fcut avere a furat avuia naional. Dei miza ar fi trebuit s fie, la noi, cum s ieim din egalitarismul societii de mas i s reverticalizm societatea producnd o nou ierarhie social, dezbaterea public, dac o pot numi astfel, se rezum la cum s pstrm

egalitatea i s mpiedicm diferenierea social. Libertatea individual este perceput doar ca non-intervenie a statului, chiar i aceasta ntr-un mod reducionist, i nu ca non-dominaie, aa cum, dup prerea mea, ar fi trebuit neleas. Din aceast cauz, atribuiile prin care se realizeaz contenciosul constituional al libertilor par s fie rezumate la limitarea puterii normative primare a statului, deci la controlul constituionalitii legilor i acordate unei singure instane. De fapt, libertatea individual ar trebui s nsemne mult mai mult dect non-intervenia statului, dect sigurana rezultat din ea sau chiar din protecia statal, iar justiia constituional mult mai mult dect contenciosul constituional al normelor. Libertatea nu se reduce la siguran. Sigurana presupune non-intervenia abuziv, libertatea presupune non-dominaia, ca s relum terminologia republican. Individul poate fi sigur fr a fi liber. De multe ori dominaia paternalist a statului creeaz siguran, dar niciodat libertate. La fel, dominaia paternalist a unui particular. De exemplu, este liber un sclav pe care stpnul su l las s fac tot ce vrea, fr a interveni niciodat? Desigur, nu. Simpla existen a relaiei de dominaie anuleaz libertatea. Posibilitatea interveniei, rezultat din existena dominaiei juridice este contrar libertii. Sigur c oamenilor le este fric de libertate (E. Fromm), dar trebuie silii s fie liberi (J.-J. Rousseau). Libertatea presupune deci mai mult dect existena unei sfere relativ impenetrabile, nsemn inexistena unei puteri capabil, dac vrea, s penetreze aceast sfer. Libertatea nu nsemn doar ne-imixtiunea puterii, ci limitarea ei. n numele siguranei, legea va tinde s instituie mecanisme paternaliste prin care statul s autorizeze exerciiul libertii. Limita acestor proceduri de siguran este libertatea. Legea poate amenaja pn la un punct sigurana bazat esenial pe non-intervenie, dar fr a putea afecta libertatea prin introducerea unui principiu de dominaie. Libertatea determin n mod primordial sigurana, nonintervenia statului sau a celorlali este doar o consecin i un aditiv. Decisiv devine deci s nelegem libertatea individual ca opus siguranei paternaliste, mai ales ntr-un regim politic i constituional post-comunist, n care toate derivele egalitariste ascund de fapt o reacie de dominaie paternalist. Garantarea libertii individuale trebuie conceput n mod fundamental ca interzicea oricrei forme de dominaie, chiar dac aceasta nu se transpune ntr-o intervenie abuziv. Dominaia, care este contrar libertii, poate fi fizic, psihic, economic, structural ori simbolic. Dispoziiile constituionale privind libertile trebuie interpretate n sensul interzicerii instituirii oricrei forme de dominaie. De

exemplu, sigurana persoanei presupune aceasta nu poate fi arestat preventiv dect n condiiile legii, dar aceasta nu nseamn c lipsa reglementrii nu poate fi neconstituional, dac ea autorizeaz implicit o relaie de dominaie a statului n raporturile cu particularii. Este cazul sistemului nostru procesual penal care nu impune o limit maxim a arestrii preventive n faza de judecat a procesului penal. De fapt, aceast aparent omisiune a legiuitorului, care n optica instanei constituionale nu este o problem de constituionalitate, face ca statul s poat aciona abuziv, autoriznd indirect o relaie de dominaie care este contrar libertii individuale. Constituia noastr afirm acest tip de nelegere al libertii. Astfel, libertatea economic, afirmat acum n mod distinct (art. 45), impune un drept la non-dependen economic. Libertatea asocierii (art. 40) nu este afirmat pur i simplu, ci stabilind totodat c pluralismul (asociativ) este nu doar o condiie ci i o garanie a democraiei constituionale (art. 8), ceea ce implic nu doar o garanie de independen fa de stat a asociaiilor, ci i un pluralism intracategorial, care impune o interdicie de ncadrare obligatorie ntr-o asociaie. Se impune astfel un drept la non-dominaie al crui debitor sunt structurile societii civile nsele. Tot pornind de la Constituia Romniei poate fi desprins un alt neles al libertii ca non-dominaie: nondominaia simbolic, adic prin intermediul stpnirii i manipulrii informaiei i informrii. Libertatea individual este deci nondominaie fizic, psihic, economic, structural i simbolic. Aceste aspecte ale libertii individuale sunt protejate prin drept. Exist ns o form de dominaie prin dreptul nsui, cci nu trebuie uitat c dreptul, care, de regul, este vzut ca un mijloc de limitare a puterii politice, este i un mijloc de impunere a acesteia, un vector al dezvoltrii ei. Libertatea individual trebuie s poat fi garantat chiar contra dreptului. Transpunerea acestui sens al libertii ca non-dominaie juridic la nivelul drepturilor i libertilor este fcut prin intermediul securitii juridice a persoanelor. Fiecare din aceste sensuri ale libertii individuale se transpune ntr-o categorie de drepturi ale omului i de liberti publice. Nondominaia fizic se transpune n dreptul la via, la integritate fizic, la liber circulaie etc.; nondominaia psihic n dreptul la integritate psihic, la nvtur, la cultur, la via intim, familial i privat, n libertatea contiinei, libertatea de exprimare, dreptul la informaie etc.; nondominaia economic n dreptul la munc i la protecia social a acesteia, n interzicerea muncii forate, n libertatea proprietii i n protecia proprietii private, n libertatea economic, n dreptul la motenire etc.; nondominaia structural se transpune n libertatea

de asociere, n libertatea ntrunirilor, n libertatea familiei etc., dar i n dreptul la pluralism asociativ intracategorial, n libertatea de a nu te asocia, sau de a te retrage oricnd din asociere; nondominaia simbolic n dreptul la propria imagine, n libertatea presei, n protecia secretelor personale etc.; nondominaia juridic n securitatea juridic23, care implic un drept de a putea cunoate norma juridic (publicitate, neretroactivitate), dar i un drept la o previzibilitate a modificrii normei (). Dar libertatea individual nu adiioneaz pur i simplu aceste drepturi i liberti. Ea este fundamentul lor, punctul lor de convergen, dar rmne distinct fa de ele. Astfel poate exista nclcare a libertii individuale chiar dac niciunul din drepturile anterior enumerate nu este nclcat i chiar dac vreunul dintre acestea nu este prevzut n mod distinct i expres de constituie. Dei aceast libertate ca non-dominaie pare s aib doar un sens negativ, de non-intervenie, ea are i un aspect pozitiv, de promovare. Statul trebuie s corecteze raporturile de fore pentru a elimina posibilitatea dominaiei prin msuri de promovare a celor vulnerabili fa de o astfel de dominaie i nu doar prin interzicerea formal a dominaiei celor mai puternici, din punctele de vedere artate mai sus. Un alt sens al pozitivitii libertii individuale este dat de faptul c ea nu rezult doar din non-intervenia ori non-dominaia din partea altora, ori din promovarea de ctre autoritate, ci i din posibilitatea de aciune din partea titularului. Libertatea este n sensul acesta pozitiv, aa cum se exprim Declaraia Drepturilor Omului din 1789, puterea de a face tot ceea ce nu duneaz celuilalt; astfel exerciiul drepturilor naturale ale fiecrui om nu are alte limite n afara celor care asigur celorlali membri ai societii exerciiul acelorai drepturi (art. 4). Mai trebuie apoi lmurit un lucru: libertatea individual, care pare a fi o libertate public printre altele, este n fond baza oricrei liberti publice. A vorbi deci de libertatea individual nu nsemn a vorbi de un drept, chiar calificat ca fundamental, ci de ceea ce fundamenteaz orice drept. n acest sens o persoan care nu este liber nu are niciun drept. Aceast nelegere este evident. Doar teoriile ori practicile de limitare a libertii pot gsi drepturi unde nu exist libertate. Libertatea individual este puterea acordat persoanei de a face tot ceea ce nu duneaz celuilalt, fr vreo intervenie exterioar n afara celor care sunt juridic necesare asigurrii exerciiului drepturilor altora, i de a nu fi dominat
23

Pentru analiza noiunii, vezi Annuaire International de Justice Constitutionnelle, 1999.

fizic, psihic, economic, structural, simbolic ori prin nclcarea securitii juridice a persoanei. Iar contenciosul constituional al libertilor este sistemul de garantare a libertii individuale neleas n acest sens foarte larg. n aceste condiii, a reduce justiia constituional la controlul constituionalitii legilor, cum din pcate se ntmpl prea adesea n sistemul nostru constituional i, ca o consecin, a afirma o competen exclusiv a Curii Constituionale asupra atribuiilor de justiie constituional nu este doar ilogic, ci i foarte periculos, pentru c aceast pretenie de exclusivitate trdeaz o atitudine fundamental totalitar. Seciunea 2. Partajul competenelor de justiie constituional n raport de distingerea validitii de conformitate n aceast a doua seciune m va preocupa modul de repartizare a competenelor de justiie constituional n raport de distingerea clar a validitii de conformitate. Dei aceast distincie validitate/conformitate, ntlnit uneori sub forma constituionalitate extrinsec/constituionalitate intrinsec, este veche n jurisprudena romneasc, ea nu este astzi dect inconsecvent utilizat de Curtea Constituional i nu-i sunt n niciun caz fructificate toate valenele practice n delimitarea partajului de competene ntre instana special i instanele ordinare. Mai mult, chiar contenciosul de conformitate (constituionalitate intrinsec) poate fi de mai multe tipuri, n raport de modul nelegerii tipului de validare a normelor n cadrul ierarhiei normative, ceea ce atrage consecine importante asupra repartiiei competenelor. n fine, Curtea Constituional a Romniei nu determin prin decizia de neconstituionalitate intrinsec (conformitate) eliminarea normei din sistem, ci doar declaneaz procedura prin care este posibil s se obin aceast eliminare. Decizia Curii creeaz o obligaie de punere de acord a dispoziiei neconstituionale. Doar dac aceast obligaie nu este ndeplinit, norma este fcut inaplicabil. Deci organul legislativ este n fond cel care decide dac norma neconstituional va nceta s i produc efectele sau va fi modificat. ndeplinirea acestei obligaii nu este dect n mod excepional verificat de Curtea Constituional. n mod normal, impunerea deciziilor de constatare a

neconstituionalitii este o competen a instanelor ordinare24. n prima seciune, m-am strduit s explic ce nseamn sistem juridic ierarhizat i s disting problema validitii normei de cea a conformitii. Validitatea normei era analizat sub dublul aspect al introducerii normei n sistem (validare pozitiv) i al eliminrii normei din sistem (validare negativ sau dejuridicizare). Raporturile de validitate privesc producerea normei ca norm juridic i dejuridicizarea ei. Conformitatea era analizat ca un raport de coninut ntre norma superioar i cea inferioar, care presupune faptul c norma inferioar are un coninut care deriv din cel al normei superioare. Nu este vorba de form, ci de ordin. Ceea ce ordon norma inferioar trebuie s fie o consecin logic posibil a normei superioare. Problema doctrinei dominante i a jurisprudenei care o urmeaz este c, dei o privire simpl n istoria dreptului romnesc ar putea s le conving de contrariul, ele confund validitatea cu conformitatea, reducnd totul la un amalgam teoretic i practic care nu poate avea dect consecine restrictive asupra competenei instanelor ordinare. 1. Istoria semnificativ a distinciei n jurisprudena romneasc antebelic Distingerea validitii de conformitate i a controlului celor dou aspecte are o istorie semnificativ n sistemul juridic romnesc. Instanele au fcut de timpuriu aceast distincie, existnd hotrri n acest sens nc din secolul al XIX-lea, hotrrile pronunate n 1912, care sunt inute a fi debutul propriu-zis al controlului de constituionalitate, fiind bazate pe aceast distincie, iar problema scoaterii normelor din sistem fiind considerat nc de atunci o problem de validitate. Istoria ar avea deci ce s ne nvee. A. Hotrrile judectoreti pronunate nainte de 1912 n 1875, Tribunalul Ilfov fcea, oarecum mediat, dar destul de clar, distincia validitate/conformitate. Astfel, el decidea cu privire la aplicarea art. 24 din Legea comunal din 1874, prin raportare la art. 7 i 8 din Constituia din 1866, n termenii unei probleme de validitate, tocmai pentru a evita, pe ct posibil, problema conformitii normelor legale cu Constituia. Considernd c
24

Dan Claudiu DNIOR, Impunerea deciziilor Curii Constituionale: o afacere a instanelor ordinare

(...)25 posibilitatea suspendrii acestui articol (art. 24 din Legea comunal, n.n.) este subordonat unei simple reguli de procedur legislativ (s.n.); considernd c, dup cum s-a declarat n aceeai edin (a Camerei legislative, n.n.) i dup cum este i n realitate, acest articol nu este dect copia literal a art. 26 din legea comunal din 1864, abrogat: a) prin art. 9 cod. civil (...); b) prin art. 7 din Constituie (...); considernd c principiul doctrinar potrivit cruia legile posterioare abrog pe cele anterioare n dispoziiile ce le sunt contrarii nu este aplicabil n spe, deoarece nu exist i nu poate exista nici o identitate ntre legea care a creat puterile Statului i o lege care eman de la aceste puteri, Constituia primnd toate legile; c, dei astfel art. 24 din legea comunal devine inaplicabil, aceast inaplicare se face n avantajul aplicrii Constituiei, care se impune cu preferin judectorului (...)26. Este evident c instana fcea aplicarea unor reguli formale de ierarhie a normelor n sistem i nu o apreciere cu privire la conformitatea coninutului normelor legale cu cele constituionale. Ea se referea la procedura legislativ, la puterea de a introduce o lege nou cu acelai coninut ca o lege abrogat prin norma de codificare i prin norma superioar n ierarhia normativ i la aplicarea regulii abrogrii prin concuren cu principiul respectrii ierarhiei normative. Niciun cuvnt despre conformitatea coninutului. Totul se rezum la procedura de producere a normei, deci la validitatea ei. Unii doctrinari urmau aceast idee a transformrii problemei constituionalitii legilor n una de validitate, chiar cnd nu era o real problem de producere a normelor. Astfel se susinea c nu este vorba, ntradevr, despre dou legi existnd n mod valabil, pentru ca s ne preocupe numai felul interpretrii lor; chestiunea este tocmai din contr: dac legea ordinar, contravenind Constituiei, are sau nu vreo existen. Baza argumentaiei este fals, pentru c se presupune existena n acelai timp a celor dou dispoziii, ceea ce nu este exact27. Concluzia era c instana trebuie s fie competent s soluioneze i constituionalitatea coninutului legii, deoarece este tot o problem de validitate. n 1886, Secia II a Curii de Casaie i Justiie arta c instanele judectoreti nu sunt chemate a aprecia constituionalitatea legilor din alt punct
25

Uneori, am remaniat formal exprimrile arhaice, pentru a facilita nelegerea, dar fr a schimba n nici un fel coninutul hotrrilor citate. 26 Tribunalul Ilfov, Secia I civil, sentina nr. 1 din 14 februiarie 1875, Dreptul nr. 64/1875, p. 505. 27 Demetru C. Popescu, Dreptul de succesiune al strinilor la imobilele rurale n Romnia, Dreptul nr. 36/1886, p. 277.

de vedere dect din acela dac ele au fost date n formele i condiiunile prescrise de Constituia n vigoare la publicarea lor28. Ea fcea astfel distincia ntre validitatea normei i conformitatea ei. Nu intereseaz deocamdat faptul c instanele au decis c sunt competente s judece i conformitatea i c sentinele tribunalelor casate de Curtea de Casaie erau n sensul competenei instanei de a se pronuna i asupra constituionalitii intrinseci, a conformitii, ci doar c instana suprem, chiar dac nu admitea pentru moment controlul conformitii normelor infralegislative cu Constituia, afirma competena instanelor de a se pronuna asupra validitii acestora. Ea trana astfel problema competenei n domeniul controlului de constituionalitate n funcie de problema distinciei validitate/conformitate, susinnd, cu valoare de principiu, c problema validitii este n competena instanelor, chiar dac cea a conformitii nu este dat judectorilor. Problema distinciei validitate/conformitate i a competenei instanelor de a controla cel puin constituionalitatea extrinsec, fusese tranat n doctrina timpului. Iat ce susinea Demetru C. Popescu: Vom scoate din discuiune partea relativ la constituionalitatea extern. Cnd legea nu ndeplinete formele i condiiunile stipulate anume pentru existena ei, (...) atunci se admite de toat lumea, aproape fr nenelegere, c instanele judectoreti au dreptul s cerceteze aceste mprejurri i s refuze aplicarea unei asemenea legi29. Prin urmare, teoreticianul atribuia competena de control al constituionalitii legilor n raport de tipul de constituionalitate controlat, iar cnd aceast neconstituionalitate era extrinsec, acorda fr dubiu, n ton cu enorma majoritate a doctrinei, competena instanelor ordinare. n 1898, Curtea de Apel Craiova fcea interpretarea sferei de aplicare a art. 7 alin. 5 din Constituie, stabilind c acest text nu poate opri pe strin a primi donaii n condiiile prevzute de Codul civil i c fa de principiul nscris de legiuitorul nostru constituional prin art. 17 i 19, prohibiia din art. 7 de care sunt izbii strinii de a deveni proprietari rurali, nu le refuz dreptul la valoarea imobilului rural30. Curtea stabilea astfel competena instanelor ordinare de a determina sfera de cuprindere a textelor constituionale. Aceasta nu este o problem de control de constituionalitate, ci una de interpretare a normelor.
28

Curtea de Casaie i Justiie, S. II, nr. 24 din 12 martie 1886, n Buletinul decisiunilor Curtei de Casaiune i de Justiie date de Seciunea I i II, Vol. XXV, Fascicola I pe februarie 1886, p. 223. 29 Dem. C. Popescu, Dreptul de succesiune al strnilor la imobilele rurale n Romnia, Dreptul nr. 36/1886, p. 275. 30 Curtea de Apel Craiova, Secia I, nr. 173/1898, Dreptul nr. 33/1899, p. 270.

nalta Curte de Casaie i Justiie pstreaz problema n acelai registru. Ea considera, contra Curii din Craiova, c aceasta din urm, judecnd c ea (recurenta, n. n.) nu are dreptul dect la valoarea acelor imobile, a dat o decizie bazat pe o rea interpretare i o rea aplicare a art. 75 din Constituie31. Problema interpretrii normelor constituionale i a aplicrii lor directe era astfel considerat o problem distinct de cea a constituionalitii legii, ea fiind strin raporturilor validitate/conformitate, iar competena acestei interpretri era dat instanelor ordinare. B. Hotrrile judectoreti din 1912 sunt bazate pe distincia validitate/conformitate Hotrrile judectoreti care au fost pronunate de instanele judiciare romneti n cursul procesului tramvaielor n cursul anului 1912, urmare a interveniei fcute de legiuitor prin Legea din 18 decembrie 1911, sunt bazate pe mai multe tipuri de considerente. Printre acestea se numr i cea a caracterului interpretativ sau nou al Legii, care, cum vom vedea, este de fapt subordonat problemei retroactivitii ei. Cum legiuitorul avea dreptul, conform Constituiei n vigoare, s adopte legi interpretative, iar doctrina ddea acestora efect retroactiv valid, instanele erau obligate, n principiu, s aplice legea. Totui ele o elimin de la aplicare. Paradoxul este doar aparent, cci ceea ce a fcut instana a fost s judece validitatea legii ca lege interpretativ. Ea o calific drept lege nou, dei legiuitorul o declara interpretativ. Astfel, Tribunalul Ilvof, judecnd, n audiena din 2 februarie 191232, asupra incidentului de procedur prin care Ministerul de interne i Primria comunei Bucureti cereau amnarea procesului, se referea la problema validitii legii interpretative, nu la cea a conformitii ei cu Constituia. Considernd c, pentru a fi o lege ntr-adevr interpretativ, arta Tribunalul, trebuie ca ea s rezolve dificulti de interpretare, care s aib un caracter serios; c, asemenea legi intervin mai cu seam n cazuri cnd exist contrarietate de hotrri n interpretarea legilor, pentru a pune capt variaiunilor de jurispruden; c, prin urmare, nu este destul ca o lege s aib form interpretativ ca s fie n realitate interpretativ; (...) c, n spe, fiind o lege aplicabil la un contract unic, n privina cruia nu a fost pn acum rezolvat de justiie nici o chestiune
31

nalta Curte de Casaie i Justiie, Sec.-Unite, Decizia 8/1901Curierul Judiciar nr. 1/1902, p.

3.
32

Jurnalul nr. 119 din 2 februarie 1912, Dreptul nr. 12 din 12 februarie 1912, p. 90-94; Curierul Judiciar nr. 13 din 16 februarie 1912, p. 152-155..

juridic, nu se poate zice c s-au ivit dificulti de interpretare, care s fi pus n poziie pe legiuitor a clarifica sensul legei; (...) legea din 18 Decembrie 1911 nu este n realitate interpretativ33. Tribunalul nu face de fapt dect s judece validitatea introducerii Legii n sistemul juridic n calitatea ei de lege interpretativ. Nefiind valid ca lege interpretativ, ea rmnea valid ca lege nou, Tribunalul deciznd c se vede clar c ea a creat dispoziiuni noi, i abia apoi trecnd la analiza problemei retroactivitii. Este de remarcat ns faptul, susinut de altfel cu vehemen de aprtorii Ministerului internelor i Primriei Bucuretiului34, ca i de o parte a doctrinei35, c principiul neretroactivitii era n acel moment doar un principiu infraconstituional, care deci ar fi fost impus doar judectorului, nu i legiuitorului i c acesta din urm putea acorda legilor efect retroactiv. Retroactivitatea legii era totui considerat de instane ca fiind un motiv de neconstituionalitate. De asemenea aparent paradoxal, aceast manier de a decide este justificat prin faptul c problema retroactivitii este judecat n termenii validitii legii, nu n termenii conformitii ei cu Constituia. Astfel, Tribunalul decidea c legea nu este interpretativ tocmai pentru a evita ca ea s aib efect retroactiv, deci (s) trebuie s fie aplicat de tribunal. A contrario, dac legea era nou, ceea ce Tribunalul constata, ea nu putea avea efect retroactiv, deci nu putea s schimbe natura dreptului de proprietate al societii i al acionarilor sau s impun acionarilor s accepte alte condiiuni dect acelea pe care le-au avut n vedere la subscrierea aciunilor sub sanciunea c, n caz de refuz din partea lor, s vad transformndu-se dreptul lor actual i cel de proprietatea aciunilor ntr-un drept litigios de daune-interese. Dei este evident c Tribunalul face analiza retroactivitii, el gliseaz ctre validitatea privrii de proprietate, deciznd astfel i n baza art. 19 din Constituie, cci el afirm c prin aceasta se aduce o grav atingere principiului pozitiv nscris n art. 19 din Constituie, care proclam proprietatea de orice natur sacr i inviolabil, fr nici o restriciune pentru proprietatea mobiliar, iar pentru cea imobiliar cu restriciunea exproprierii pentru cauz de utilitate public legalmente constatat i dup o dreapt i prealabil despgubire36. Curtea de
33

Dreptul nr. 12 din 12 februarie 1912, p. 93. Vezi i Tribunalul comercial Ilvof, sentina nr. 623 din 7 mai 1912, Curierul Judiciar nr. 40 din 27 mai 1912, p. 472. 34 Vezi concluziile domnului P. Missir, Dreptul nr. 13 din 16 februarie 1912, p. 97-100. 35 N. Basilescu, Legiuitorul la bara justiiei, Curierul Judiciar nr. 13 din 16 febrarie 1912, p. 145-152. 36 Tribunalul comercial Ilvof, sentina nr. 623 din 7 mai 1912, Curierul Judiciar nr. 40 din 27 mai 1912, p. 472.

Casaie se pstra n aceeai sfer. Ea decidea c o lege, fie interpretativ, fie nou cu efect retroactiv, nu poate nesocoti principiile constituionale37. Nerespectarea formelor este fcut astfel prevalent. Nu este vorba de coninutul Legii, ci de forma introducerii ei n ordinea juridic. Tot acest tip de prevalen a validitii este pus n valoare i cu ocazia invocrii separaiei puterilor n stat. Legea nu putea interveni valid, n opinia Tribunalului Ilfov, n sfera sa de competen, trannd un litigiu pe rol, n favoarea uneia dintre prile litigante38. Astfel, Tribunalul statua c legiuitorul s-a substituit misiunii tribunalului, rezolvnd el nsui propunerile fcute de minister n aprarea sa i c legiuitorul, prin aceast uzurpare a atribuiilor tribunalului, a violat art. 30 din Constituie, dup care puterea judectoreasc se exercit de Curte i de tribunale, i art. 14 din Constituie, dup care nimeni nu poate fi sustras, n contra voinei sale, de la judectorii ce-i d legea39. Distingerea validitii actului de conformitatea lui este i mai pregnant n Decizia Curii de Casaie Secia I nr. 549/1912. Astfel Curtea decidea c n virtutea principiului separaiunii puterilor, instanele judectoreti chemate a se pronuna asupra plngerii particularilor n contra actelor puterii administrative, care-i vatm, nu au n principiu dreptul s anuleze actul nici s constrng la anulare prin mijlocul daunelor cominatorii, chiar dac ar gsi c actul este ilegal sau abuziv, ci puterea lor se mrginete numai la dreptul de a condamna la daune-interese, iar aceast limitare a puterii judectoreti presupune c actul ilegal sau abuziv este fcut de autoritatea administrativ n limitele competenei, iar nu i cazul cnd acel act abuziv nu intr n competena agentului sau autoritii care-l comite, caz n care nici principiul separaiunii puterilor, nici dispoziiile art. 74 din Legea din 1910 a Curii de Casaie, i nici explicaiunile date n Parlament cu ocazia votrii acestei legi, nu se opun ca justiia s fac s nceteze un act comis n dispreul legii i fr nici o competen40. C. Calificarea raporturilor de scoatere a normelor din sistem ca fiind raporturi de validitate
37

Casaie, Secia I, decizia nr. 549 din 28 iunie 1912, Curierul Judiciar nr. 64 din 7 octombrie 1912, p. 755. 38 Ibidem. 39 Jurnalul nr. 119 din 2 februarie 1912, Dreptul nr. 12 din 12 februarie 1912, p. 92. 40 Casaie, Secia I, decizia nr. 549 din 28 iunie 1912, Curierul Judiciar nr. 64 din 7 octombrie 1912, p. 755.

Am citat mai devreme o hotrre n care problema abrogrii era tratat ca o problem de validitate, nu ca una de conformitate41. Aceast manier de a nelege problema este decisiv pentru conturarea sferelor de competen n cadrul contenciosului constituional. Instanele noastre tranaser problema nc din secolul XIX n favoarea considerrii problemei ca una de validitate i deci ca atrgnd competena instanelor, chiar dac ar rmne n discuie competena lor de a controla constituionalitatea intrinsec. Din pcate, cum o s vedem mai trziu, aceast problem este tratat greit de Curtea Constituional, instanele ordinare fiind ns ndemnate la o nelegere similar vechii jurisprudene de ctre una dintre seciile naltei Curi de Casaie i Justiie42. D. Problema validitii nu atrgea competena exclusiv a naltei Curi de Casaie n seciuni unite nici dup 1923 Problema distingerii constituionalitii externe de cea intern a rmas operaional i dup intrarea n vigoare a Constituiei din 1923, dei aceasta elimina competena instanelor de a judeca constituionalitatea legilor i acorda aceast competen exclusiv naltei Curi de Casaie n seciuni unite. Problema se punea deci n termeni similari celor din acest moment, cci exista o dispoziie constituional formal care instituia competena exclusiv a instanei supreme, trecndu-se astfel de la un control difuz de constituionalitate la unul concentrat. Sigur, diferena exist, cci astzi sistemul nostru constituional a instituit o instan special creia i-a stabilit ca rol garantarea supremaiei Constituiei. Dar acest aspect nu afecteaz studiul problemei distingerii competenei n raport de tipul de neconstituionalitate invocat: intrinsec sau extrinsec. Seciile reunite ale Curii de Casaie decideau, n 1927, n baza acestei distincii. Astfel, Curtea arta c motivul (...) privitor la promulgarea acestei legi, putea fi soluionat de orice instan43. Ea i nelegea astfel competena exclusiv n domeniul controlului constituionalitii legilor ca privind doar constituionalitatea intrinsec, problema validitii normei rmnnd n competena tuturor instanelor. Aprecierea modului introducerii normei n
41

Tribunalul Ilfov, Secia I civil, sentina nr. 1 din 14 februiarie 1875, Dreptul nr. 64/1875, p. 505. 42 .C.C.J., Secia penal, decizia nr. 2203 din 4 iunie 2010, comentariu Elena Mdlina Nica, Pandectele Romne nr. 1/2011, p. 43 Casaie, Seciuni Unite, Decizia nr. 49 din 20 octombrie 1927, Pandectele Romne Partea a III-a, 1927, p. 146.

sistem, fiind o problem de validitate, rmnea deci n competena tuturor instanelor. E. Distingerea normelor constituionale aplicabile de ctre instane de cele neaplicabile nalta Curte de Casaie proceda, n 1912, la distingerea normelor constituionale direct aplicabile de ctre instane de cele care nu aveau acest caracter. Ea fcea astfel distincia, pe care eu am analizat-o n prima parte a acestui capitol, ntre contenciosul drepturilor i libertilor i contenciosul instituiilor. Astfel, instana suprem arta: Constituiunea noastr nu stabilete numai precepte vagi de drept public, care s serveasc de indicaii puterii legiuitoare la alctuirea legilor i care n-ar fi susceptibile de nici o aplicaiune; (...) ea recunoate nc i anumite drepturi pe care le precizeaz prin dispoziiuni pozitive. Tribunalele, pe baza atribuiunii ce au de a aplica legile la conflictele dintre pri, (...) n mod constant au inut seam de aceste dispoziiuni constituionale i (...) au interpretat i aplicat diferite texte din Constituiune, texte care n-ar avea nici o raiune de a exista dac aplicarea lor ar fi oprit judectorilor44. Domnul avocat P. Missir, care susinea poziia Ministerului de interne n afacerea tramvaielor, deci se opunea controlului de constituionalitate pe care ar fi putut s-l realizeze Tribunalul Ilfov, admitea acelai punct de vedere, dar susinea c n cauz nu era vorba de protecia unui drept: Ca s fie drepturi nclcate prin opera legiuitorului ordinar, trebuie ca regula constituional s le fi creat sau recunoscut, trebuie ca legea ordinar s izbesc n drepturi pe care nsi Constituia le-a declarat i precizat prin reguli pozitive. (...) La orice conflict ntre asemenea poziiuni constituionale i dispoziiile legii ordinare, lege este ceea ce-i garantat n Constituie i acea norm trebuie s fie aplicat, mai presus de orice deviaiune s-ar gsi n opera legei ordinare. Cu totul alta este situaiunea atunci cnd dispoziiunea unei legi apare a fi criticabil pentru cuvntul c nu reprezint o riguroas aplicare a unor norme generale care ar fi declarate n Constituie sau luate de baz la aezarea edificiului vieii noastre publice. (...) Atributul de suveran apreciere a limitei nuntrul creia este s se aplice principiile constituionale generale, trebuie s-i rmn rezervat puterii legislative, fr ca el s poat fi cenzurat de puterea judectoreasc45. O parte a doctrinei timpului era n acelai sens. Astfel, D. N. Coma
44

Casaie, Secia I, Decizia nr. 261 din 16 martie 1912, citat din Pandectele Romne, partea I, 5/ 1923, p. 71-73.

susinea c n Constituiune sunt pe de o parte prohibiiuni i principii cari consacr drepturile omului i garaniile ceteanului, fiind oprit legiuitorul s le dezvolte dect n anumite limite precise (...), iar pe de alt parte deziderate n care legiuitorului nu i se pune nici o limit, care n-au nici ce cuta n Constituie (...). Dac legiuitorul ar clca vre-una din prohibiiunile din Constituie, sau ar iei din limitele prevzute de ea, legea pe care ar face-o ar fi neconstituional46. Jurisprudena i doctrina tria astfel normele constituionale aplicabile de ctre instane n contra legilor ordinare de principiile care guvernau raporturile puterilor publice sau stabileau simple obiective de natur constituional. Este clar c n ceea ce privete protecia drepturilor i libertilor constituionale instanele trebuiau s fie considerate competente s aplice direct Constituia. Contenciosul drepturilor i libertilor revine n mod natural acestora, chiar dac instanele nu se pot amesteca n raporturilor instituionale. Finalitatea controlului de constituionalitate determina deci modul de a judeca problema competenelor n sfera justiiei constituionale. De altfel, este de remarcat c instanele considerau c art. 108 din Codul penal n vigoare la acea dat nu era aplicabil dect n cazul n care instanele ar avea de a face cu o lege care nu este contrar Constituiei, dei textul, copiat din Codul penal francez, pedepsea penal pe judectorii care ar opri ori suspenda executarea unei legi. Astfel, Tribunalul Ilfov decidea c este inadmisibil a se deduce din dispoziiunile art. 108 cod penal incompetena puterei judectoreti de a aplica Constituia i prin urmare de a judeca constituionalitatea legilor, cci acest text pedepsete pe judectorii cari s-ar amesteca n drepturile puterii legiuitoare, iar nu pe acela care avnd s se pronune ntre aplicarea unei dispoziiuni constituionale i a unei legi ordinare care se contrazic, d preferin, conform principiilor fundamentale, dispoziiunilor constituionale contra legilor ordinare47. Curtea de Casaie menine aceast hotrre relund practic ad literam argumentul48. Raporturile instituionale i sferele de competen rmneau astfel n afara controlului instanelor, amestecul judectorului fiind considerat infraciune, n
45

Au sau nu judectorii notri dreptul de a examina constituionalitatea legilor i la cazul cnd le-ar gsi abtute de la regulele constituionale s refuz a le aplica concluzii pentru Ministerul de interne, n proces cu Societatea de tramvai Bucureti, Dreptul nr. 13 din 16 februarie 1912, p. 98. 46 Tribunalele i curile sunt datoare s nu aplice o lege neconstituional, Curierul Judiciar nr. 5 din 19 ianuarie 1912, p. 53. 47 Tribunalul Ilfov, Secia II, Jurnalul 919 din 2 februarie 1912. 48 Casaie, Secia I, Decizia nr. 261 din 16 martie 1912.

timp ce protecia drepturilor i libertilor, chiar contra legiuitorului, intrau n sfera de competen a instanelor. F. Constituionalizarea tradiiilor democratice ale poporului roman i principiile jurisprudenei antebelice Constituia Romniei dispune, urmare a revizuirii din 2003, c valorile supreme i caracterele statului romn vor fi interpretate n sensul tradiiilor democratice ale poporului romn. Cum am artat, aceast constituionalizare a tradiiilor democratice are ca efect impunerea interpretrii istorice a dispoziiilor constituionale privind drepturile i libertile persoanelor. Garaniile instituite pentru protecia drepturilor nu pot fi ns separate de substana drepturilor. Ideea este evident mbriat de constituant atunci cnd dispune cu privire la limitele revizuirii Constituiei, cci art. 152(2)C prevede c nici o revizuire nu poate fi fcut dac are ca rezultat suprimarea drepturilor i a libertilor fundamentale ale cetenilor sau a garaniilor acestora. Garaniile drepturilor i libertilor fundamentale sunt astfel poziionate pe acelai plan cu substana acestora. Interpretarea istoric devine obligatorie i n ceea ce privete mijloacele de protecie a drepturilor omului. Consecina este c modul interpretrii funcionrii acestor garanii trebuie s fie conform tradiiilor democratice ale poporului romn. Curtea Constituional a gsit aceste tradiii n acte de natur constituional, legal, administrativ i chiar n actele revoluionare din 191849. Problema includerii jurisprudenei relevante a instanelor romne n sfera actelor din care rezult aceste tradiii democratice nu poate fi pus sub semnul ntrebrii. Cu alte cuvinte, modul de interpretare a repartiiei competenelor de justiie constituional ntre instana specializat i instanele ordinare n raport de distingerea validitii normei legale de conformitatea ei cu Constituia, rezolvat n jurisprudena antebelic n sensul acordrii competenei tuturor instanelor ordinare de a controla validitatea normei, att n prezena unui control de constituionalitate difuz ct i n cazul concentrrii controlului n competena unei instane unice, trebuie s fie inut ca fcnd parte din tradiiile democratice ale poporului romn i deci s fie interpretat ca obligatoriu n baza art. 1(3)C. De asemenea, aplicarea direct a dispoziiilor constituionale de ctre instanele ordinare, atunci cnd este vorba de protecia drepturilor i libertilor persoanelor, constituie o tradiie democratic a poporului romn.
49

2. Slaba distingere a controlului de validitate de cel de conformitate n doctrina i jurisprudena actual Problema distingerii validitii normei de conformitatea ei cu Constituia nu este la fel de clar evideniat de doctrina i jurisprudena ulterioare Revoluiei din 1989. Totui, cteva elemente ale distinciei sunt puse n valoare i n aceast perioad, att n doctrina juridic, ct i n jurispruden. Consecinele acestei distincii n materia repartiiei competenelor de justiie constituional sunt ns vag conturate. Voi analiza mai nti cteva probleme ridicate de doctrin, apoi jurisprudena Curii Constituionale. A. Teoria juridic romneasc post-revoluionar Teoria juridic de dup 1989 a preluat cu greu distincia validitate/conformitate pentru c, aa cum am artat n prima parte a studiului, nelegerea ierarhiei normative a fost una destul de confuz. Chiar atunci cnd ea este contientizat, consecinele distinciei nu sunt foarte bine conturate. Problema s-a pus mai nti n ceea ce privete raportarea la Constituia din 1991 a normelor intrate n vigoare naintea acesteia. n mai multe studii succesive, profesorul Mihai Constantinescu50, mai nti singur, apoi mpreun cu Margareta Berzescu51 i cu profesorul Ioan Muraru52, punea n valoare distincia validitate/conformitate, pornind de la teoria ierarhiei normative dezvoltat de Hans Kelsen. Astfel, el susinea c relaia dintre constituie i normele anterioare este de recepionare a ordinii juridice preconstituionale de ctre noua ordine constituional, n condiiile n care fundamentul acesteia din urm nu poate fi dect textul legii sale fundamentale; n msura n care nu sunt contrare noii constituii, coninutul normelor preconstituionale nu se schimb, dar fundamentul validitii lor este altul, pentru c fundamentul validitii ordinii juridice n ntregul ei s-a schimbat53. Constituantul a rezolvat de principiu
50

Competena Curii Constituionale cu privire la legile anterioare intrrii n vigoare a Constituiei Romniei, Dreptul nr. 3/1993, p. 3-6. 51 Controlul constituionalitii i legile anterioare Constituiei Romniei, Dreptul nr. 1/1994, p. 33-43. 52 Controlul constituionalitii i legile anterioare Constituiei Romniei, Dreptul nr. 2/1995, p. 3-9. 53 Mihai Constantinescu, 1993, p. 3.

aceast validare a normelor anterioare Constituiei prin art. 150(1) (actualul art. 154), potrivit cruia legile i toate celelalte acte normative rmn n vigoare, n msura n care ele nu contravin prezentei Constituii. Consecina pe care autorul o trage n materia care ne intereseaz n acest studiu, cea a competenei, este c aceasta aparine ..., n plenitudinea ei, instanei judectoreti i, n subsidiar, cnd aceasta a apreciat c legea nu este abrogat, Curii Constituionale54. Se fcea astfel distincia dintre validitatea i conformitatea normei, se indica faptul c problema validitii trebuie decis naintea celei a conformitii i c validitatea normei trebuie judecat de instana ordinar, iar conformitatea cu legea fundamental de ctre instana specializat. De altfel, problema care se pusese n practic era dac instana constituional are competena de a judeca constituionalitatea unei norme anterioare Constituiei, problema competenei instanelor ordinare nefiind pus de nimeni sub semnul ntrebrii. Din nefericire, nici profesorul Constantinescu, nici ali teoreticieni sau practica judiciar nu au fcut o generalizare a soluiei, deciznd c judecarea tuturor problemelor de validitate este n comptena instanelor ordinare. Fiind tributari unei nelegeri pariale a problemei, juritii romni s-au rezumat la tema validrii normelor preconstituionale de ctre noua ordine constituional, fr a nelege c validitatea normelor post-constituionale trebuie s fie decis n acelai fel. Problema validitii era pus astfel doar cu privire la normele anterioare Constituiei, nu i la cele introduse n sistem dup intrarea n vigoare a acesteia, ea fiind redus, prin amputarea teoriei lui Kelsen, la receptarea normelor existente i prnd fr aplicare n procesul de validare al normelor noi. Aceasta pentru c problema validrii normelor anterioare este gndit n termeni valorici, pornind de la schimbarea finalitii sistemului, n timp ce problema validitii normelor post-constituionale este una strict procedural. B. Jurisprudena Curii Constituionale Curtea Constituional a urmat iniial aceeai cale. Deciznd asupra normelor preconstituionale, ea a considerat c55 instana de judecat, n scopul aplicrii unei dispoziii legale anterioare intrrii n vigoare a Constituiei, este obligat ca, n prealabil, pentru a stabili dac aceast prevedere mai este n vigoare sau a fost abrogat, s determine msura n care prevederea respectiv
54 55

Mihai Constantinescu, Margareta Berzescu, op, cit. P. 37. Preedintele completului era chiar domnul Mihai Constantinescu.

contravine Constituiei. n cazul n care dispoziia legal contravine Constituiei, ea este abrogat, n conformitate cu prevederile art.150 alin.(1) din Constituie (...). Constatarea abrogrii n cazul n care instana apreciaz c o norma anterioar Constituiei este contrar acesteia nu poate fi dect de competena exclusiv a instanei de judecat, Curtea Constituional neputnduse substitui instanei n stabilirea legii aplicabile litigiului. (...) Cu privire la neconstituionalitatea dispoziiilor art. 41 alin. 2 lit. a) din Decretul nr. 367/1971, instana a considerat c ele nu sunt contrare prevederilor Constituiei i, deci, innd seama de art. 150 alin. (1) din Constituie, implicit a apreciat c sunt n vigoare. De aceea, sub acest aspect, se justific trimiterea excepiei Curii Constituionale56. Cu alte cuvinte, validitatea normei preconstituionale este apreciat de instana ordinar, iar Curtea nu are competena de a judeca problema conformitii ei cu Constituia dect dac norma este valid n optica instanei ordinare. Validitatea trebuie decis nainte de a se putea judeca problema conformitii. Dar nici instana constituional nu trage concluzia aplicrii acestui procedeu de partajare a competenelor i n raport cu normele postconstituionale. Jurisprudena Curii Constituionale a Romniei face aplicarea distinciei validitate/conformitate i a dependenei competenei de aceasta doar n ceea ce privete normele preconstituionale57. Cu privire la normele postconstituionale, Curtea distinge cu greu i inconsecvent problema validitii normei de problema conformitii ei. De regul, problema pare s nu fie analizat, de vin fiind desigur i cei care sesizeaz Curtea i care nu pun problema constituionalitii n termenii distinciei validitate/conformitate. Excepia, care ar trebui s confirme regula, dar din pcate nu a reuit pn acum s o fac, a intervenit n materia reglementrii prin ordonan de urgen n domeniul exerciiului drepturilor i libertilor fundamentale. Problema s-a pus cu privire la afectarea58 dreptului fundamental la munc prin ordonan de urgen. Curtea declar ordonana extrinsec neconstituional, adic lipsit de validitate, n termenii preferai de mine. Dar Curtea nu a reuit s continue. Portia ce a permis aceast inconsecven este tocmai formularea ambigu din
56 57

Decizia nr. 2/1993, Publicat n Monitorul Oficial nr.35 din 16.02.1993. Vezi i deciziile nr. 3, 5, 24, 34, 38 din 1993, Decizia nr. 27/1997, Decizia 40/2001. Deciziile sunt mult mai multe, dar ele reiau jurisprudena din 1993. 58 Art. 115 alin. (6) din Constituie: (6) Ordonanele de urgen nu pot fi adoptate n domeniul legilor constituionale, nu pot afecta regimul instituiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertile i ndatoririle prevzute de Constituie, drepturile electorale i nu pot viza msuri de trecere silit a unor bunuri n proprietate public.

punct de vedere juridic a art. 115(6)C, care, n loc sa interzic restrngerea prin ordonan de urgen a exerciiului drepturilor ori libertilor, n terminologia consacrat prin art. 53C, introduce noiunea de afectare a drepturilor, noiune care este prea fluid i las interpretului o prea mare marj de apreciere, ceea ce o face imprevizibil. Judecnd neconstituional intervenia prin ordonan de urgen n domeniul salarizrii personalului din nvmnt, prin raportare la art. 115(6)C, Curtea nu face iniial referire la neconstituionalitatea extrinsec, la lipsa de validitate a normei59, dar, ulterior, prin Decizia nr. 82/200960 i prin Decizia nr. 984/200961, care viza aceeai problem, Curtea considera c, avnd n vedere Decizia nr. 1221 din 12 noiembrie 2008, prin care Curtea a stabilit c neconstituionalitatea reinut lovete ntreaga ordonan de urgen, chiar dac unele prevederi ale sale au fost abrogate anterior pronunrii respectivei decizii, (...) Curtea constat c ar fi discriminatoriu ca numai unele prevederi dintr-o ordonan de urgen s se aplice i s i produc efectele pentru perioada de pn la 30 aprilie 2009 i celelalte care vizeaz perioada de dup 1 mai 2009 s fie neconstituionale i s i nceteze aplicabilitatea, prin efectul unei decizii de admitere, n condiiile n care art.I pct.2 i 3 este lovit de acelai viciu de neconstituionalitate extrinsec (s.n.), ntruct creterile salariale preconizate prin Legea nr.221/2008 nu au fost acordate nici pentru anul 2008 i nici pentru anul 2009, contrar voinei Parlamentului. Cele reinute fac inutil analiza excepiei de neconstituionalitate n raport cu celelalte prevederi constituionale invocate n susinerea acesteia. Curtea pare deci s disting nevaliditatea unei ordonane de urgen, atras de nerespectarea condiiilor i limitelor adoptrii, de conformitatea cu Constituia a coninutului dispoziiilor cuprinse n aceasta. Dar, lsnd la o parte caracterul indirect al considerentului, Curtea nu pare s contientizeze implicaiile acestei distincii n materia partajrii competenei n domeniul contenciosului constituional. 3. Competena general (neconstituionalitatea extrinsec)
59 60

de

constata

nevaliditatea

Decizia nr. 1221/2008, publicat n M. Of. nr. 804 din 2.12.2008. Publicat n M. Of. nr. 33 din 16 ianuarie 2009, Not de Elena Mdlina Nica, Revista Romn de Jurispruden nr. 2/2009, p. 89-90. 61 Publicat n Monitorul Oficial nr.542 din 04.08.2009 n acelai sens vezi Decizia nr.984/2009, Publicat n Monitorul Oficial nr.542 din 04.08.2009.

Nerespectarea procedurii de produce a normei, de introducere valid n sistemul juridic, atrage lipsa de juridicitate a normei. Consecina este inexistena juridic a normei. Procedura prin care este constatat poate fi numit excepie de inexisten a normei sau de nevaliditate. Rmne de vzut cine este competent s aplice sanciunea i ce valoare juridic are aceasta. Pentru a reui aceast analiz, trebuie s vedem dac procedura constatrii inexistenei normei este sau nu distinct de excepia de neconstituionalitate. A. Modalitile de interpretare a art. 146C privind atribuia Curii Constituionale de a soluiona excepiile de neconstituionalitate Art. 146 din Constituie reglementeaz competenele Curii Constituionale. Cea care ne intereseaz deocamdat este cea normat de litera d) n urmtorii termeni: hotrte asupra excepiilor de neconstituionalitate privind legile i ordonanele, ridicate n faa instanelor judectoreti sau de arbitraj comercial. De regul, aceast norm este interpretat n sensul instituirii unui monopol al Curii Constituionale asupra controlului de constituionalitate a posteriori. Dar aceast interpretare este evident extensiv. Este adevrat c, n baza art. 146d)C, numai instan special poate judeca excepii de neconstituionalitate. Dar acesta nu nseamn c excepia de neconstituionalitate este singura procedur de judecare a neconstituionalitii. Interpretarea monopolist face un salt logic nepermis. Din premisa normativ a competenei exclusive a C.C. n procedura excepiei de neconstituionalitate, deriv concluzia c materia controlului de constituionalitate a posteriori este un monopol al Curii. Or, aceast derivare nu este logic valid. Textul se refer la o excepie, nu la tot controlul de constituionalitate a posteriori. Aadar, dac admitem c mai exist i un alt tip de control de constituionalitate a posteriori, distinct de procedura excepiei de neconstituionalitate, atunci acest control nu este n competena exclusiv a C.C., care nu are monopol dect asupra excepiei de neconstituionalitate. B. Distingerea procedurii excepiei de neconstituionalitate de procedura constatrii inexistenei normei juridice Am vzut c jurisprudena Curii Constituionale distinge, cel puin n materia normelor preconstituionale, excepia lipsei de validitate a normei de excepia de neconstituionalitate. Curtea a statut c judecarea excepiei de nevaliditate, care presupune un control de constituionalitate al normei

preconstituionale, pentru a stabili dac ea este compatibil cu valorile noului sistem constituional, este n competena exclusiv a instanei de judecat. Pornind de la aceast jurispruden, putem spune c exist cel puin dou tipuri de control de constituionalitate a posteriori: de validitate i de conformitate. Contenciosul validitii normei, adic cel care privete modul introducerii normei n sistem, este n competena instanei judectoreti ordinare. Contenciosul de conformitate a posteriori este n competena Curii Constituionale, dar, cum vom vedea, doar n sensul c ea este singura care soluioneaz excepii de neconstituionalitate. Desigur, Curtea nu folosete expresis verbis noiunea de excepie de nevaliditate, dar este clar c ea afirm c problema existenei normei preconstituionale n noile condiii constituionale, adic a receptrii ei ca norm juridic valid de ctre noul sistem constituional, de soluionarea creia depinde aplicabilitatea normei preconstituionale n cauz, este o problem care trebuie rezolvat de ctre instan, Curtea Constituional fiind competent s judece constituionalitatea coninutului normei preconstituionale doar n msura n care instana ordinar a considerat-o valid, deci rmas n vigoare. Or, din punct de vedere procedural, aceast problem a validitii normei nu poate mbrca dect forma unei excepii. Eu am numit-o excepie de nevaliditate, dar nu denumirea conteaz. Important este c aceast excepie implic un control de constituionalitate, care este distinct de cel realizat pe calea excepiei de neconstituionalitate. Consecina nevaliditii este inexistena juridic a normei. Dac norma preconstituional este considerat de instan ca nevalid n condiiile noului sistem constituional, ea nu are existen juridic, deci nu exist ca norm n noul sistem juridic, deoarece acesta are o alt norm fundamental n baza creia sunt validate celelalte norme. Instana nu decide abrogarea, ci constat inexistena. Abrogarea generic a normelor contrare noii Constituii fusese fcut de art. 150(1)C. n baza acestui text, instana constat c norma veche nu mai exist n noul sistem. Dar aceast modalitate de partaj al competenelor ntre instana ordinar i cea special n domeniul contenciosului constituional al normelor este valabil i n cazul normelor postconstituionale. Astfel, n cazul n care Guvernul nu ndeplinete condiiile de introducere a ordonanelor n sistemul juridic, ordonana respectiv este inexistent. De exemplu, lipsete legea de abilitare n cazul ordonanelor obinuite. Sau ordonana obinuit intervine n domeniul legii organice. Ori ordonanei de urgena i lipsete motivarea urgenei etc. n cazul acesta, nu se constat neconstituionalitatea unei ordonane a guvernului,

cci aceasta nu exista ca act normativ, cci nu fusese introdus niciodat n ordinea juridic, pentru c aceast introducere nu putea fi fcut dect n formele constituional prescrise, ci se constat inexistena ei juridic. Pentru a ajunge la aceast decizie, este necesar un control de constituionalitate, dar acesta privete doar validitatea normei, nu conformitatea ei. Din punctul de vedere al repartiiei atribuiilor de justiie constituional, art. 146d)C nu este deci n acest caz aplicabil n sensul impunerii competenei exclusive a C.C. Orice instan poate constata c o manifestare de voin care nu respect formele constituionale nu a introdus valid o norm n sistem. Ceea ce ar face instana ordinar nu este s compare dou norme ntre ele, deci o judecare a neconstituionalitii unei norme, ci s constate c nu are norma primar care s poat fi comparat cu cea secundar, constituional. Desigur, constatarea inexistenei normei primare implic la rndul ei o aplicare a Constituiei, dar este vorba de ndeplinirea unei proceduri de producere a normei. Procedura, nu norma infraconstituional este judecat prin raportare la Constituie. Am vzut deja c instanele noastre de dinaintea primului rzboi mondial fceau clar aceast distincie a validitii de conformitate i c nimeni nu se ndoia de competena instanelor judiciare de a judeca constituionalitatea extrinsec, dei unii se mai ndoiau de competena lor de a o judeca pe cea intrinsec. Aceast competen face parte din tradiiile poporului romn, constituind, cum se exprima Gerard Cognac, o anterioritate romneasc62. Este deci obligatoriu, n baza art. 1(3)C, s aplicm aceast distincie i n actualul sistem constituional. Totul este s ncadrm cum se cuvine excepiile ridicate n faa instanei ordinare. A ridica o excepie care implic aplicarea Constituiei nu nseamn automat calificarea acesteia ca excepie de neconstituionalitate ridicat n baza art. 146d)C. Dac excepia presupune invocarea inexistenei juridice a normei din cauza nevaliditii ei, atunci ea este o excepie distinct, cum bine judecau instanele noastre antebelice, a crei soluionare este n competena instanei ordinare nsei. Ceea ce rmne de analizat este deci care sunt problemele de validitate, care atrag competena general a tuturor instanelor de a soluiona excepiile de nevaliditate, prin opoziie fa de problemele de conformitate, care atrag competena exclusiv a Curii Constituionale de soluionare a excepiilor de neconstituionalitate. Eu voi detecta n acest studiu doar cteva. Am discutat deja de validitatea normelor preconstituionale. Acum voi analiza competena n
62

materia controlului validitii legilor, distingnd dou probleme: cea a nerespectrii procedurii de introducere al legii n sistemul juridic i cea a nclcrii de ctre legea ordinar a domeniului legilor organice. Apoi m va preocupa problema normelor de abrogare, distingnd dup cum norma de abrogare introduce un nou coninut normativ sau doar elimin norma veche din sistem. Voi analiza, de asemenea, controlul constituionalitii limitelor impuse de legea fundamental n ceea ce privete delegarea legislativ i adoptarea ordonanelor de urgen. O alt ntrebare care m va preocupa este dac problema neretroactivitii este o problem de validitate. Voi ncheia cu analiza competenei n materia controlului validitii constituionale a actelor infralegislative. 4. Problemele de validitate a legii Pentru ca legea s fie valid, ea trebuie s respecte procedura de producere a acestui tip de act normativ stabilit n Constituie. Dac, de exemplu, legea nu este votat de una dintre Camere, nu este valid. Sau dac lipsete actul de promulgare. Ori dac promulgarea este fcut printr-un act nevalid: de exemplu, ea este promulgat naintea scurgerii termenului de sesizare a Curii Constituionale. n toate aceste situaii, competena constatrii nevaliditii legii aparine instanelor ordinare, cci actul normativ nu exist din punct de vedere juridic. Problema pare mai nuanat atunci cnd este vorba de o lege ordinar care ncalc domeniile rezervate art.73(3)C legii organice. De fapt, este tot o problem de validitate. Legea a fost votat cu o alt majoritate dect cea cerut de Constituie, deci nu a fost valid introdus n sistem. Fiind vorba de o problem de constituionalitate extrinsec, aceast caren de form a legii atrage competena tuturor instanelor. Determinarea domeniului de reglementare pe care legea l vizeaz i ncadrarea acestuia n domeniul legilor organice sau ordinare este o problem de interpretare a legii, care este de asemenea n competena instanelor ordinare i care, oricum, este subsecvent aprecierii procedurii introducerii normei n sistem. De altfel, cum am vzut la nceputul acestei seciuni, instanele au considerat nc nainte de primul rzboi mondial c problema interpretrii coninutului normelor constituionale nsele nu este o problem de control de constituionalitate, ci una de interpretare, care este de competena lor. 5. Competena controlului actului de abrogare versus competena

controlului coninutului normelor de abrogare Abrogarea unei norme de natur legislativ printr-o norm constituional este reglementat de art. 154(1)C (art. 151C nainte de revizuirea din 2003). Instanele ordinare i C.C. au fcut distincia judecrii validitii normei preconstituionale, problema receptrii ei n noul sistem constituional, de controlul conformitii ei cu Constituia, care intervine ulterior, doar dac norma este validat, deci rmne n vigoare. Judecarea validitii este de competena instanelor ordinare; judecarea conformitii, de competena C.C. Dar abrogarea printr-o lege a unei alte legi n sistemul constituional actual nu pune la rndul ei problema validitii i apoi a conformitii? Eu cred c da. Dac norma de abrogare nu respect procedura constituional, atunci ea nu este valid, deci este inexistent. i este de competena instanelor ordinare, nu a C.C., s soluioneze problema validitii abrogrii. Dac, de exemplu, norma nou este adoptat fr existena cvorumului, atunci este de competena instanei ordinare, nu a C.C., s decid dac norma a fost valid introdus n sistem. n sistemul nostru problema a fost pus cu privire la Legea pensiilor, adoptat, n opinia autorilor obieciei de neconstituionalitate care a fost judecat de C.C. prin Decizia nr. , n lipsa cvorumului n edina Camerei. Dar nu era de competena C.C. s judece problema, cci nu era vorba de constituionalitatea intrinsec a normei, ci de respectarea procedurii de producere a normei noi, deci de validitatea introducerii ei ca norm juridic n sistem. Dac norma nu a fost votat potrivit procedurii constituionale, ea este inexistent. i este de competena instanei ordinare s constate inexistena. Faptul c a intervenit o decizie a C.C. nu schimb datele problemei. Instana ordinar este n continuare competent s decid c legea nu a fost niciodat valid introdus n sistemul juridic, deoarece C.C. nu este competent s introduc ea o norm n sistem, transformndu-se n legiuitor pozitiv. O alt situaie de nevaliditate a normei de abrogare este cea n care actul care pretinde abrogarea este inferior ierarhic actului abrogat. Problema ierarhiei normative este, ntr-adevr, una de constituionalitate. Dar aceast constituionalitate este extrinsec. Cnd norma care pretinde abrogarea este infralegislativ, atunci este clar, chiar n baza jurisprudenei C.C., c instana ordinar este competent s judece validitatea abrogrii. Dar sistemul nostru constituional ierarhizeaz i normele de natur legislativ. Astfel, legile organice sunt formal superioare legilor ordinare. Aceast superioritate formal a legilor organice este dat de procedura de adoptare cu majoritate absolut. Dac legea abrogatoare a unei legi organice este adoptat n forma unei legi ordinare,

deci cu majoritate simpl, atunci judecarea constituionalitii abrogrii este o problem de producere a normei, deci de validitate. Ea este deci n competena instanei ordinare. Este adevrat c judecarea acestei probleme implic analiza ncadrrii fondului reglementrii vechi n materiile rezervate de Constituie legii organice, dar aceast analiz substanial este subordonat distinciei procedurale. Numai pentru a decide procedura ce trebuie urmat cu prilejul abrogrii, trebuie calificat norma legal n raport cu art. 73(3)C. O situaie de validitate se ivete i atunci cnd abrogarea este implicit. Cine decide dac norma anterioar este contrar normei posterioare nu cred c poate comporta vreo discuie. Dac se pune problema constituionalitii normei anterioare, instana ordinar este cea care decide dac norma mai este n vigoare i doar apoi problema controlului coninutului ei poate fi pus. O alt situaie de validitate este dependent de tipul abrogrii. Dac abrogarea nu nlocuiete coninutul normei abrogate cu un alt ordin, ci este o abrogare care doar exclude norma din sistem, atunci dereglementarea nu atrage competena C.C. de judecare a constituionalitii abrogrii. Efectele acestei abrogri sunt o problem ce trebuie judecat de instanele ordinare. C.C. crede c ea poate decide n acest tip de caz de abrogare i poate determina efectele propriei decizii, constatnd c prin declararea neconstituionalitii abrogrii repune n vigoare norma abrogat63. .C.C.J. este de alt prere. Astfel, Secia penal a instanei supreme decidea de curnd c, dei este adevrat c, prin Decizia nr. 62 din 18 ianuarie 2007, Curtea Constituional a decis c dispoziiile de abrogare sunt neconstituionale, nalta Curte de Casaie i Justiie apreciaz c prin aceast decizie Curtea Constituional nu poate deveni legislator pozitiv, iar dispoziiile abrogate de legiuitor nu reintr automat n vigoare odat cu adoptarea deciziei. Pentru ca dispoziiile legale referitoare la infraciunile de insult i calomnie s reintre n vigoare este nevoie de aciunea legiuitorului, singurul care poate stabili ce fapte intr n sfera penalului i devin infraciuni64. Instana ordinar face astfel distincia cuvenit ntre judecarea problemei abrogrii normei, care este de competena sa, cci este vorba de judecarea procedurii de introducere a normei n sistem, care n cazul dat presupunea obligatoriu intervenia Parlamentului, care nu a intervenit, i problema constituionalitii intrinseci a noului coninut normativ introdus prin norma de abrogare, care este de competena C.C. Cnd nu exist un astfel de
63

Decizia nr. 62 din 18 ianuarie 2007. Pentru critica acestui considerent vezi D.C. Dnior, S. Rduleu 64 .C.C.J., Secia penal, decizia nr. 2203 din 4 iunie 2010, comentariu Elena Mdlina Nica, Pandectele Romne nr. 1/2011.

coninut normativ nou, C.C. nu poate s judece constituionalitatea normei de abrogare i cu att mai puin s dispun repunerea n vigoare a normelor abrogate. Ceea ce este foarte important, din unghiul de vedere al acestui studiu, este c validarea normei este clar distins de ctre .C.C.J. de conformitatea ei. C.C. nu poate valida sau invalida norma, iar decizia sa n acest sens nu se impune n niciun fel instanelor ordinare. Ele rmn competente s judece dac norma este valid sau nu, indiferent de ce decide C.C. Aceast soluie are valoare de principiu, ceea ce nseamn c dac problema controlului normei legale se pune n alt cadru procesual dect cel al excepiei de neconstituionalitate, de exemplu n cadrul unei excepii de neconvenionalitate, instana ordinar nu este inut de considerentele C.C. cu privire la compatibilitatea normelor legale cu cele convenionale. De altfel, unele instane au devenit contiente de acest lucru. Astfel, Judectoria Craiova decidea de curnd c nu este inut de decizia C.C. prin care norma legal era considerat conform C.E.D.O.65 6. Limitele constituionale ale competenei de a adopta ordonane i controlul respectrii acestora Constituia Romniei revizuit stabilete limitele posibilitii de a delega funcia legislativ ctre Guvern i limitele posibilitii de a adopta ordonane de urgen n art. 11566. Problema care trebuie tranat din punctul de vedere al
65 66

Judectoria Craiova, secia civil, sentina civil nr. 20039 din 6 decembrie 2010 Delegarea legislativ (1) Parlamentul poate adopta o lege special de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonane n domenii care nu fac obiectul legilor organice. (2) Legea de abilitare va stabili, n mod obligatoriu, domeniul i data pn la care se pot emite ordonane. (3) Dac legea de abilitare o cere, ordonanele se supun aprobrii Parlamentului, potrivit procedurii legislative, pn la mplinirea termenului de abilitare. Nerespectarea termenului atrage ncetarea efectelor ordonanei. (4) Guvernul poate adopta ordonane de urgen numai n situaii extraordinare a cror reglementare nu poate fi amnat, avnd obligaia de a motiva urgena n cuprinsul acestora. (5) Ordonana de urgen intr n vigoare numai dup depunerea sa spre dezbatere n procedur de urgen la Camera competent s fie sesizat i dup publicarea ei n Monitorul Oficial al Romniei. Camerele, dac nu se afl n sesiune, se convoac n mod obligatoriu n 5 zile de la depunere sau, dup caz, de la trimitere. Dac n termen de cel mult 30 de zile de la depunere, Camera sesizat nu se pronun asupra ordonanei, aceasta este considerat adoptat i se trimite celeilalte Camere care decide de asemenea n procedur de urgen. Ordonana de urgen cuprinznd norme de natura legii organice se aprob cu majoritatea prevzut la

prezentului studiu este dac nclcarea acestor limite este o problem de validitate sau de conformitate i, n consecin, care este instana competent s judece nclcarea lor. A Limitele reglementrii prin ordonan obinuit Primul set de limite privete ordonanele obinuite. Astfel, 115(1)C dispune c Parlamentul poate adopta o lege special de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonane n domenii care nu fac obiectul legilor organice. Existena sau inexistena legii de abilitare este, n mod vdit, o problem de validitate a ordonanei. Astfel, dac Guvernul adopt o ordonan obinuit fr abilitare, ordonana nu este valid. Competena de a decide nevaliditatea aparine instanelor ordinare. Ceea ce constat instana este c ordonana nu exist din punct de vedere juridic, deoarece nu a fost respectat procedura de introducere a unei astfel de reglementri n sistemul juridic. Un argument suplimentar pentru o astfel de interpretare este c ordonana nu poate fi controlat din punctul de vedere al constituionalitii nainte de intrarea ei n vigoare, iar controlul ulterior pe calea excepiei de neconstituionalitate presupune ca un drept sau o libertate fundamentale s fie nclcate de dispoziiile ordonanei i dispoziiile contestate s aib legtur cu soluionarea cauzei aflat pe rolul instanei ordinare, n sensul art. 29(1) din Legea nr. 47/1992. Or, aceasta presupune c, dac singurul control ar fi cel pe calea excepiei de neconstituionalitate, s-ar trece direct la analiza conformitii coninutului ordonanei cu Constituia, iar problema validitii, ridicat de lipsa abilitrii, nu ar putea fi direct invocat. Dac instana ordinar nu ar fi competent s judece ea nsi neconstituionalitatea extern, datorat lipsei legii de abilitare, atunci coninutul unei norme nevalide ar fi judecat, dei aceasta nu este juridic. n lipsa controlului validitii ordonanei de ctre instana ordinar, problema validitii ar putea fi judecat doar dac este posibil un control al conformitii coninutului, ceea ce este contrar regulii generale c
articolul 76 alineatul (1). (6) Ordonanele de urgen nu pot fi adoptate n domeniul legilor constituionale, nu pot afecta regimul instituiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertile i ndatoririle prevzute de Constituie, drepturile electorale i nu pot viza msuri de trecere silit a unor bunuri n proprietate public. (7) Ordonanele cu care Parlamentul a fost sesizat se aprob sau se resping printr-o lege n care vor fi cuprinse i ordonanele ale cror efecte au ncetat potrivit alineatului (3). (8) Prin legea de aprobare sau de respingere se vor reglementa, dac este cazul, msurile necesare cu privire la efectele juridice produse pe perioada de aplicare a ordonanei.

validitatea, deci juridicitatea normei, trebuie analizat nainte de a decide asupra fondului reglementrii, deci asupra conformitii acestuia cu Constituia. Concluzia nu poate fi dect c instana ordinar este competent s judece validitatea ordonanei datorat lipsei legii de abilitare. Desigur, dac instana ordinar sesizeaz C.C., aceasta din urm este competent s judece la rndul ei validitatea normei. Dar ceea ce vreau s subliniez este c nu este necesar sesizarea Curii. Pot spune c nici nu este preferabil, avnd n vedere slaba distingere a problemei validitii de cea a conformitii n jurisprudena acesteia. Delegarea legislativ nu poate opera n domeniul legilor organice. Deci, ordonanele obinuite nu pot reglementa n domeniile rezervate acestui tip de lege. Pentru a aprecia dac o astfel de ordonan este valid introdus n sistemul juridic, trebuie deci stabilit domeniul ei de reglementare. Condiia de validitate este impus de textul constituional att legii de abilitare ct i ordonanei ntr-o manier imperativ. Parlamentul nu poate delega funcia legislativ, iar guvernul nu poate reglementa prin ordonan obinuit n acest domeniu. Determinarea obiectului reglementrii i ncadrarea acestuia n domeniul legilor ordinare sau organice este de competena instanei. Deci, tot instana va decide dac limita reglementrii prin ordonan este respectat, cci problema este una de validitate: parlamentul i guvernul nu pot delega, respectiv reglementa prin acest tip de ordonan n domeniul legilor organice, nefiind vorba de raportarea coninutului reglementrii la drepturile fundamentale care ar putea fi afectate, ci de respectarea procedurii de producere a ordonanei. Dac ordonana intervine n domeniile interzise, ea nu este valid produs: nu poate exista. Aadar, dac limita este depit, ordonana nu exist valid din punct de vedere juridic. Iar nevaliditatea trebuie constatat de ctre instana ordinar. Potrivit art. 151(2)C, legea de abilitare va stabili, n mod obligatoriu, domeniul i data pn la care se pot emite ordonane. Aceast reglementare poate ridica trei probleme, care pot fi calificate ca probleme de validitate. Prima situaie este cea n care legea de abilitare nu prevede domeniul sau data pn la care se pot emite ordonane. Dup prerea mea, lipsa unuia sau a celor dou elemente ale legii de abilitare, imperativ cerute de textul constituional, atrage nevaliditatea ordonanelor adoptate n baza ei. S-ar putea obiecta fa de acest raionament c legea de abilitare este cea care trebuie declarat neconstituional. Dar soluia nu poate fi viabil n condiiile n care normele care au inciden n cauza aflat pe rolul instanei ordinare sunt cele din ordonan i deci numai cu privire la ele se poate ridica excepia de neconstituionalitate. Norma de abilitare nu cuprinde reglementari directe ale

comportamentelor subiecilor de drept, aa c ea nu are niciodat inciden ntro cauz aflat pe rolul instanei. Ca i n cazul analizat anterior, n lipsa unui control de validitate al ordonanei, realizat de ctre instana ordinar nsi, nedeterminarea domeniului sau duratei abilitrii ar rmne fr sanciune direct. A doua situaie este cea n care guvernul depete domeniul sau durata abilitrii. Problema ar putea fi considerat una de conformitate. De fapt, ea este una de determinare a normelor aplicabile n cauza dedus judecii i de validitate. Pentru a determina norma aplicabil, adic cea din ordonana formal intrat n vigoare sau cea din reglementarea anterioar, instana trebuie mai nti s stabileasc normele aflate n conflict. Iar pentru aceasta trebuie s determine dac ele sunt valide din punct de vedere juridic. Numai dup determinarea normelor aplicabile n cauz se poate pune problema excepiei de neconstituionalitate. Pentru a determina validitatea ordonanei din punctul de vedere al respectri domeniului sau duratei abilitrii, instana nu o raporteaz la Constituie, ci la legea de abilitare. Determinarea validitii ordonanei este deci o problem de legalitate, pentru c ceea ce trebuie judecat este concordana ordonanei cu legea de abilitare, nu cu Constituia. Or, problema conflictului dintre cele dou acte infralegislative este n mod natural rezolvat de ctre instana ordinar n procesul de aplicare. Aadar, dac instana ordinar consider c, urmare a depirii domeniului sau duratei abilitrii, stabilite prin lege, condiii de form cerute de Constituie, ordonana nu este valid introdus n sistemul juridic, atunci problema excepiei de neconstituionalitate nu se mai poate pune cu privire la coninutul ordonanei, cci ea nu mai este aplicabil n cauz. n acest caz, diferena ntre excepia de nevaliditate i cea de neconstituionalitate este evident. n fine, a treia situaie presupune c domeniul abilitrii nu este clar determinat. Deci, formal vorbind, condiia constituional este ndeplinit de legea de abilitare. Desigur c legea de abilitare poate fi considerat neconstituional, dar ea ar trebui atacat n controlul a priori. Dac un astfel de control nu intervine, cel care va asigura interpretarea domeniului de reglementare este guvernul, n procesul ulterior de reglementare. Ordonanele vor intra n vigoare i doar dispoziiile lor vor fi incidente n cauzele aflate pe rolul instanelor, aa c un control al constituionalitii legii de abilitare nu poate fi obinut, n mod normal, pe calea excepiei de neconstituionalitate. Ceea ce trebuie decis, pentru a determina corect competena de a judeca determinarea domeniului abilitrii, este natura acestei decizii. Problema este

una de interpretare a domeniului de aplicare al legii de abilitare. Nu este vorba de a controla constituionalitatea ei, ci de a-i determina nelesul. Dac guvernul poate interpreta domeniul de reglementare stabilit prin legea de abilitare, atunci nu vd niciun motiv pentru care instana nu ar putea face acelai lucru. Odat interpretat judiciar norma care stabilete domeniul abilitrii, problema raporturilor dintre legea de abilitare i ordonan este subsecvent determinrii normei aplicabile n cauz, deci este n competena natural a instanei ordinare, cum am artat mai sus. Alin. (3) al art. 115 este mult mai clar n ceea ce privete competena, cci el dispune c dac legea de abilitare o cere, ordonanele se supun aprobrii Parlamentului, potrivit procedurii legislative, pn la mplinirea termenului de abilitare. Nerespectarea termenului atrage ncetarea efectelor ordonanei (s.n.). Or, ncetarea efectelor ordonanei nu poate fi decis dect n procesul de aplicare, de ctre instana ordinar. B. Limitele competenei de a adopta ordonane de urgen Alin. (4) al art. 115 dispune c Guvernul poate adopta ordonane de urgen numai n situaii extraordinare a cror reglementare nu poate fi amnat, avnd obligaia de a motiva urgena n cuprinsul acestora. Curtea Constituional are deja o jurispruden destul de bogat n acest domeniu67. Desigur, odat ridicat excepia de neconstituionalitate, instana special este competent s judece problema. Dar, dac aplicm distincia validitate/conformitate pe care am descris-o anterior, atunci calificarea condiiilor ca innd de una sau alta dintre sferele constituionalitii d natere unei competene diferite. Astfel, dac art. 115(4) cuprinde condiii de validitate, atunci competena controlrii ndeplinirii condiiilor constituionale aparine instanelor ordinare, instana special intervenind, n mod normal, doar dac instana ordinar consider ordonana valid introdus n sistem, deci aplicabil n cauz. Or, eu cred c nu exist dubii cu privire la faptul c suntem n prezena unor condiii de validitate. De altfel, Curtea Constituional nsi calific aceste condiii ca fiind de neconstituionalitate extrinsec68.
67

Vezi de exemplu, Decizia nr. 255 din 11 mai 2005, publicat n M. Of. nr. 511 din 16 iunie 2005; Decizia nr. 421 din 9 mai 2007, publicat n M. Of. nr. 367 din 30 mai 2007; Decizia nr. 1.008 din 7 iulie 2009, publicat n M. Of. nr. 507 din 23 iulie 2009; Decizia nr. 1.414 din 4 noiembrie 2009, publicat n M. Of. nr. 796 din 23 noiembrie 2009. 68 Decizia nr. 1.105 din 21 septembrie 2010, publicat n M. Of. nr. nr. 684 din 8 octombrie 2010, comentariu George Grleteanu, Pandectele Romne, acest numr, p. .

Unele dintre condiiile impuse de art. 115(6)C sunt, potrivit interpretrii C.C., condiii de validitate. Astfel, Curtea susine69 c din interpretarea textului constituional se poate deduce c interdicia adoptrii de ordonane de urgen este total i necondiionat atunci cnd menioneaz c nu pot fi adoptate n domeniul legilor constituionale i c nu pot viza msuri de trecere silit a unor bunuri n proprietate public. Exprimarea este clar: o ordonan de urgen care are ca obiect de reglementare una dintre cele dou sfere nu exist din punct de vedere juridic, deoarece este vorba de o interdicie expres i imperativ de a reglementa n forma ordonanei de urgen. Competena de a constata nevaliditatea unei astfel de ordonane de urgen aparine instanei ordinare. Ea constat c norma nu putea exista, deci c nu a fost niciodat introdus n ordinea juridic. Ordonanele de urgen nu pot afecta regimul instituiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertile i ndatoririle prevzute de Constituie i drepturile electorale. Curtea Constituional pare s cread c, de data aceasta, este vorba de condiii de conformitate, nu de validitate. Ea se bazeaz pe o nelegere metajuridic a noiunii de afectare a .... De aici concluzioneaz c ordonanele de urgen pot introduce norme mai favorabile. n domeniile prevzute de text, ordonanele de urgen nu pot fi adoptate dac afecteaz, dac au consecine negative, dar, n schimb, pot fi adoptate dac, prin reglementrile pe care le conin, au consecine pozitive n domeniile n care intervin70. Consecinele pozitive trebuie, desigur, s fie apreciate pornind de la coninutul reglementrii. Or, aceasta nseamn c aprecierea raporturilor de conformitate preced aprecierea raporturilor de validitate, ceea ce este o inversiune logic a raionamentului. Totui, Curtea admite c reglementarea prin ordonan de urgen nu poate interveni dac are consecine negative asupra regimului instituiilor fundamentale ale statului, drepturilor, libertilor i ndatoririlor prevzute de Constituie i drepturilor electorale. Este vorba de o condiie de validitate, chiar n optica instanei speciale, ceea ce nseamn c aprecierea problemei este de competena instanelor ordinare. Eu cred c utilizarea noiunilor metajuridice, cum este cea a afectrii sau cea a consecinelor pozitive, este contrar siguranei juridice a persoanelor, care este impus constituional ca o consecin a statului de drept. Nu voi relua aici argumentele deja analizate. Ceea ce vreau s subliniez este c noiunile utilizate de Constituie trebuie s primeasc un sens juridic precis. De exemplu,
69 70

Decizia nr. 1.189 din 6 noiembrie 2008, publicat n M. Of. nr. 787 din 25 noiembrie 2008. Vezi George Grleteanu, op. cit., p.

cnd Constituia dispune c nu pot fi afectate drepturile i libertile, ea trebuie interpretat n sensul art. 53C, deci n sensul c prin ordonan de urgen nu poate fi restrns exerciiul drepturilor. Interpretarea este evident dac avem n vedere c restrngerea acestui exerciiu nu poate fi fcut dect prin lege, iar termenul lege se impune a fi interpretat n sens strict, pentru a obine o protecie maximal a persoanelor, impus de interpretarea teleologic a textului constituional. Nu este vorba aici de consecinele pozitive sau negative, ci de interdicia absolut de a interveni prin ordonan de urgen pentru a restrnge exerciiul drepturilor. Aceasta este o condiie de validitate. Dac restrngerea este operat altfel dect prin lege, ea este neconstituional, iar actul produs de alt organ dect Parlamentul n acest domeniu este inexistent din punct de vedere juridic. Competena de a judeca validitatea unui astfel de act aparine, de asemenea, instanelor ordinare. La fel trebuie interpretat i noiunea de afectare a regimului instituiilor fundamentale ale statului. Caracterul fundamental este dat de faptul c instituia statului este prevzut n Constituie. A afecta regimul juridic are sensul precis de a reglementa n domeniul respectiv. Astfel, cnd dispune cu privire la domeniile legii organice, Constituia se exprim n urmtorii termeni: Prin lege organic se reglementeaz: (...) h) regimul strii de mobilizare parial sau total a forelor armate i al strii de rzboi; g) regimul strii de asediu i al strii de urgen. Din acest tip de exprimare se nelege clar c legile ordinare nu pot interveni n regimul juridic al strii respective, necontnd, desigur, dac intervenia are consecine pozitive sau negative. Or, n cazul ordonanelor de urgen este la fel: a nu afecta regimul instituiilor statului nseamn a nu putea interveni n domeniul reglementrii acestora. O ordonan de urgen care intervine n acest domeniu, nclcnd interdicia, nu este valid. Competena constatrii nevaliditii ei aparine instanelor ordinare. Alin. (5) al art. 115 dispune c: Ordonana de urgen intr n vigoare numai dup depunerea sa spre dezbatere n procedur de urgen la Camera competent s fie sesizat i dup publicarea ei n Monitorul Oficial al Romniei. Camerele, dac nu se afl n sesiune, se convoac n mod obligatoriu n 5 zile de la depunere sau, dup caz, de la trimitere. Dac n termen de cel mult 30 de zile de la depunere, Camera sesizat nu se pronun asupra ordonanei, aceasta este considerat adoptat i se trimite celeilalte Camere care decide de asemenea n procedur de urgen. Ordonana de urgen cuprinznd norme de natura legii organice se aprob cu majoritatea prevzut la articolul 76 alineatul (1). Nerespectarea termenelor atrage dup sine nevaliditatea ordonanei. De asemenea votarea cu majoritate simpl a unei ordonane de

urgen care cuprinde norme de natura legii organice. Competena constatrii acestor carene extrinseci ale ordonanei de urgen aparine instanei ordinare. 7. Problema neretroactivitii o problem de validitate? Cum am vzut, problema neretroactivitii era considerat de ctre instane, nc nainte de primul rzboi mondial, o problem de validitate. Datele problemei sunt mult mai clare n sistemul juridic actual, cci acesta constituionalizeaz expres principiul neretroactivitii. Normele retroactive nu pot fi valid introduse n sistemul juridic, cu excepia legilor penale sau contravenionale mai favorabile, care au efect retroactiv n baza Constituiei, aa c legiuitorul nu le poate lipsi de un astfel de efect. Problema retroactivitii acestor norme este deci, la rndul ei, una de validitate: legiuitorul nu poate introduce valid n sistem astfel de norme fr efect retroactiv. Ceea ce trebuie decis este competena de a judeca dac o norm are sau nu caracter retroactiv. Or, aceast decizie privete determinarea normei aplicabile n cauz. Nu este vorba de a decide asupra coninutului normei prin raportare la vreun coninut normativ pozitiv al normei din Constituie, ci de a determina care norm este aplicabil n cauz, pentru c este sau nu valid introdus n sistemul juridic, prin raportare la o interdicie constituional care privete metoda de reglementare. Faptul c neretroactivitatea este dispus de ctre Constituie nu face ca instana ordinar s devin necompetent. Curtea de Casaie decidea n 1912 c o lege, fie interpretativ, fie nou cu efect retroactiv, nu poate nesocoti principiile constituionale71. Nerespectarea formelor era fcut astfel prevalent. Nu este vorba de coninutul legii, ci de forma introducerii ei n ordinea juridic. Acelai lucru trebuie s fac instanele n sistemul constituional actual. n ceea ce privete normele penale sau contravenionale, caracterul mai favorabil sau mai nefavorabil, de care depinde determinarea normei aplicabile n cauz, este de competena instanelor ordinare. Doctrina noastr este covritor n favoarea determinrii caracterului mai favorabil al legii penale sau contravenionale n concret, nu n abstract72. Or determinarea concret presupune competena exclusiv a instanei ordinare, cci C.C. judec norma n abstract, controlul de constituionalitate a posteriori nefiind unul cu adevrat concret n Romnia. Raportarea normei legale se face la dispoziiile generale
71

Casaie, Secia I, decizia nr. 549 din 28 iunie 1912, Curierul Judiciar nr. 64 din 7 octombrie 1912, p. 755.
72

ale Constituiei, nu la cazul concret. O arat faptul c efectele deciziei nu sunt in casu i inter partes, ci erga omnes i c instana specializat nu mai poate da decizii interpretative, care s determine modul n care instana ordinar trebuie s interpreteze normele supuse controlului pentru ca aplicarea lor s fie constituional. Normele legale sunt fie constituionale, fie neconstituionale, ele nu pot fi judecate de C.C. n raport de circumstanele aplicrii concrete. Controlul de constituionalitate abstract este acel tip de control care nu este exercitat pentru a rezolva un litigiu particular, deci care nu presupune rezolvarea unui conflict ntre dou pri, ci ntre dou norme, independent de un conflict particular. Suntem deci n prezena unui control abstract cnd instana constituional nu soluioneaz o afacere determinat, ci doar compatibilitatea unei norme inferioare cu constituia. Nu aplicabilitatea normei este judecat de instana constituional, ci norma nsi. Or, este evident c la noi exact acest lucru l face C.C. Dac, deci, instana ordinar este singura care poate determina n concret caracterul mai favorabil sau mai nefavorabil al normei noi, atunci tot ea este cea care trebuie s judece dac norma retroactiveaz sau nu, iar cnd efectul retroactiv impus constituional este interzis de legiuitor sau este fcut ineficient, s decid c norma nou este nevalid. 8. Competena n contenciosul constituional al infralegislative depinde de interpretarea ierarhiei normative normelor

Curtea Constituional ne spune c actele infralegislative nu trebuie controlate din punctul de vedere al constituionalitii lor, ci doar din cel al legalitii. Aceast interpretare a ierarhiei normative este ns una nerealist i care nu ine cont de interpretarea sistemic a tuturor dispoziiilor constituionale. C.C. nelege validarea actelor normative n trepte. Aceasta nseamn c fiecare norm este validat i trebuie s fie conform doar prin raportare la norma imediat superioar n ierarhia normativ. Dar, lsnd la o parte faptul c aceast nelegere a ierarhiei normative nu este singura posibil, trebuie remarcat c ea nu numai c nu este impus de Constituia Romniei, este chiar negat. A. Nici o norm constituional nu impune direct interpretarea ierarhiei normative ca fiind o ierarhie cu validare n trepte

CC trage concluzia validrii n trepte din faptul c art. 146C i d competena expres de a controla pe calea excepiei de neconstituionalitate doar acele de natur legislativ: legi i ordonane. Dar acest raionament este trunchiat. Dac excepia de neconstituionalitate nu are dect acest obiect, atunci nu putem concluziona c tot controlul de constituionalitate al normelor are acelai obiect. Logic este ca celelalte norme s poat fi raportate la Constituie ntr-un alt cadru procesual dect al excepiei de neconstituionalitate. Constituia circumscrie excepia, nu ntreg controlul. Chiar n cadrul nelegerii restrictive promovat de CC, nu este logic permis s concluzionm c actele infralegislative nu pot fi raportate direct la Constituie, dect dac facem o alt presupoziie nedovedit: c actele sunt calificate ca legislative sau infralegislative n funcie de organul emitent i nu de funcia statului n mod real exercitat. Dac vrem s fim coereni din punct de vedere juridic, atunci calificarea actului este fcut nu n raport de organul emitent i de denumirea actului, ci n raport de funcia exercitat. Astfel, dac guvernul adopt n forma hotrrii un act de reglementare primar a comportamentelor, atunci el exercit funcia legislativ. Actul este neconstituional pentru c guvernul ncalc competena exclusiv a Parlamentului, prin hotrre. El este contrar separaiei puterilor n stat, dar doar pentru c n mod real este trebuie calificat ca fiind lege. De altfel, Legea 47/1992 nsei admite controlul constituionalitii actelor nelegislative subsecvente: hotrrile Parlamentului73. i, cel puin n viziunea majoritii judectorilor CC, indiferent dac acestea sunt normative sau individuale. Or, dac sistemul admite controlul constituionalitii actelor subsecvente regulamentelor Parlamentului, m ntreb de ce nu ar putea admite controlul constituionalitii actelor subsecvente legii. B. Art. infralegislative 53C impune controlul constituionalitii actelor

Constituia neag expres aceast viziune a CC asupra ierarhiei normative prin art. 53. Acesta prevede expres ca prim condiie a restrngerii exerciiului unor drepturi sau liberti c aceasta nu poate fi fcut dect prin lege. A contrario, orice restrngere care este fcut prin alt tip de act normativ, de exemplu infralegislativ est neconstituional. Or, care este viciul actului infralegislativ care opereaz o restrngere a drepturilor sau libertilor dac nu
73

neconstituionalitatea. Aplicarea art. 53C impune soluia controlului constituionalitii actelor infralegislative i neag astfel pretenia ecranului legislativ pe care o adopt CC. Mai mult, textul nu se rezum la constituionalitatea actelor normative. Dac restrngerea este fcut printr-o practic administrativ, judiciar sau social, acestea sunt neconstituionale. Refuznd o astfel de nelegere, CC expune persoanele la astfel de practici fr a opera nici un control, deci lipsind de aplicabilitate art. 53C. C. Partajul competenelor de justiie constituional n materia actelor infralegislative Dac raporturile de validitate din ierarhia normativ nu mai sunt nelese n trepte, validarea tuturor actelor sistemului juridic fcndu-se prin raportare direct la Constituie, atunci competenele din sfera contenciosului constituional al normelor sunt mprite ntre C.C. i instanele ordinare. Curtea nu are competen exclusiv dect n procedura excepiei de neconstituionalitate i n celelalte proceduri expres date n competena ei de art. 146C. Dar nu are competen exclusiv asupra controlului constituionalitii normelor i, cu att mai puin, a practicilor. Astfel, tot ceea ce privete controlul care excede procedurilor stabilite expres de Constituie ca aparinnd C.C. este de competena instanelor ordinare. Partajul competenelor n cadrul ierarhiei cu validare direct n raport cu Constituia a tuturor normelor este deci n favoarea instanelor ordinare. Curtea Constituional are doar competenele expres date ei. Seciunea 3. Tipuri de contencios constituional de conformitate i partajul competenelor de justiie constituional Seciunea anterioar a fost dedicat partajului competenelor de justiie constituional ntre instana specializat i instanele ordinare n raport de distingerea validitii normei de conformitatea ei cu Constituia. Acum m voi apleca asupra repartizrii competenelor n domeniul contenciosului constituional de conformitate, pornind de la distingerea contenciosului constituional al normelor de contenciosul constituional al drepturilor i libertilor, pe care am analizat-o de principiu n prima parte a acestui capitol. Contenciosul constituional al libertilor este sistemul de garantare a libertii individuale, neleas n sensul foarte larg analizat n prima seciune a

acestui capitol. Dac lum n considerare acest sens al contenciosului constituional, a reduce justiia constituional la controlul constituionalitii legilor, cum din pcate se ntmpl prea adesea n sistemul nostru constituional, i, ca o consecin, a afirma o competen exclusiv a Curii Constituionale asupra atribuiilor de justiie constituional, nu este doar ilogic, ci i foarte periculos, pentru c aceast pretenie de exclusivitate trdeaz o atitudine fundamental totalitar. Instanele ordinare au competena de a aplica direct Constituia pentru a garanta libertatea persoanelor. Ele sunt garantul natural al libertilor i drepturilor pe care Constituia noastr le numete fundamentale. Iar aplicarea direct a Legii fundamentale presupune eliminarea normei legale de la aplicare pentru a proteja drepturile, operaie n cadrul creia instana ordinar raporteaz coninutul normei legale la cea constituional, dar nu pentru a obine eliminarea primeia din ordinea juridic, ci pentru a proteja persoana. Este ilogic ca instanele ordinare s poat opera eliminarea normelor legale de la aplicare cu efecte inter partes aplicnd direct tratatele internaionale privind drepturile omului i s nu poat face aceeai operaiune aplicnd direct dispoziiile constituionale care protejeaz drepturile i libertile, dei acestea au acelai coninut substanial. Deosebit de relevant pentru confuzia ntre contenciosul constituional al normelor i cel al libertilor este problema normelor de natur legislativ ieite formal din vigoare, pe care C.C. refuz s le mai controleze prin raportare la Constituie74, i care sunt n continuare aplicabile de ctre instane, care trebuie s aleag norma aplicabil n cauz, raportnd n continuare norma legal abrogat la Constituie. De asemenea, o problem relevant din unghiul de vedere al distinciei artate este cea a practicilor administrative, sociale i chiar judiciare care pot opera restrngeri ale exerciiului drepturilor i libertilor persoanelor i pe care C.C. nu le ia n calcul din acelai motiv structural: confuzia contenciosului drepturilor i libertilor cu contenciosul normelor, care o conduce la a ignora orice mecanism liberticid dac acesta nu este unul care opereaz prin norme primare. Pe de alt parte, atribuiile instanelor ordinare n domeniul contenciosului constituional de conformitate al normelor nsui nu trebuie nici ele neglijate, cci impunerea deciziilor Curii Constituionale, obligatorii erga omnes conform Constituiei, este n competena lor, instana specializat nefcnd dect s declaneze procedura eliminrii acestora din sistem.

74

1. Instanele ordinare au competena de a aplica direct Constituia pentru a proteja drepturile i libertile Cum am vzut deja, instanele noastre antebelice stabileau cu claritate care norme constituionale sunt direct aplicabile i care nu. Astfel, instana suprem arta: Constituiunea noastr nu stabilete numai precepte vagi de drept public, care s serveasc de indicaii puterii legiuitoare la alctuirea legilor i care n-ar fi susceptibile de nici o aplicaiune; (...) ea recunoate nc i anumite drepturi pe care le precizeaz prin dispoziiuni pozitive. Tribunalele, pe baza atribuiunii ce au de a aplica legile la conflictele dintre pri, (...) n mod constant au inut seam de aceste dispoziiuni constituionale i (...) au interpretat i aplicat diferite texte din Constituiune, texte care n-ar avea nici o raiune de a exista dac aplicarea lor ar fi oprit judectorilor75. Curtea stabilea prin aceast jurispruden c instanele ordinare sunt competente s aplice direct textele constituionale privind drepturile i libertile persoanelor, chiar dac nu se pot amesteca n raporturile dintre puterile statului i nu pot aplica direct normele constituionale care privesc obiectivele de natur constituional sau sunt simple indicaii de politic general date legislativului. Ea fcea astfel distincia ntre contenciosul libertilor i celelalte forme de contencios constituional. Astzi, instanele par s i fi uitat jurisprudena. Ele refuz constant s aplice direct dispoziiile constituionale privind drepturile i libertile, dei i recunosc competena de a aplica direct tratatele privind drepturile omului, care, de cele mai multe ori, au aceeai substan, ceea ce reprezint un ilogism 76. Curtea Constituional refuz, la rndul ei, instanelor ordinare dreptul de a aplica direct Constituia, pentru c reduce contenciosul constituional la contenciosul normelor. Ea i afirm competena exclusiv printr-o interpretare extensiv a textelor constituionale, nenelegnd c acestea nu i dau exclusivitate dect asupra contenciosului care vizeaz eliminarea normei neconstituionale din sistem, nu i asupra determinrii normei aplicabile n cauzele aflate pe rolul instanelor ordinare.
75

Casaie, Secia I, Decizia nr. 261 din 16 martie 1912, citat din Pandectele Romne, partea I, 5/ 1923, p. 71-73. 76 Vezi, de exemplu, Judectoria Craiova, secia civil, sentina civil nr. 20039 din 6 decembrie 2010, care, dei remarcabil ca argumentare n materia controlului de convenionalitate i eliminnd interpretarea dat de C.C. n acest domeniu, afirm totui monopolul C.C. asupra aplicrii Constituiei, PR nr. 4/2011, comentariu de Drago-Alexandru Efrim i Ciprian Ionu Cioroianu .

A. Ilogismul refuzului aplicrii directe a Constituiei, n condiiile admiterii aplicrii directe a tratatelor privind drepturile omului Art. 20(2)C dispune c dac exist neconcordane ntre pactele i tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care Romnia este parte, i legile interne, au prioritate reglementrile internaionale, cu excepia cazului n care Constituia sau legile interne conin dispoziii mai favorabile. Alegerea uneia dintre cele dou categorii de norme pentru aplicarea ei n cauz este n competena instanelor ordinare. Pentru aceasta instanele procedeaz la un control de convenionalitate. Ele elimin cu efecte inter partes norma care este mai puin favorabil persoanei. Din pcate, noiunea de control de convenionalitate este ns definit intuitiv prin raportare la contenciosul normelor, nu la contenciosul libertilor. Instana, n aceast viziune, controleaz normele. De fapt ele doar verific protecia asigurat de fiecare norm persoanei, alegnd-o pe cea mai favorabil. Nu este vorba de raportarea normelor una la alta, ci de raportarea ambelor norme la drepturile i libertile persoanelor. De fapt, nu este vorba de un control de convenionalitate, ci de un contencios convenional, n cadrul cruia instana protejeaz drepturile personei prin aplicarea direct a tratatului. Eliminarea normei de la aplicare este subsecvent protejarii drepturilor i libertilor. Definirea alegerii normei aplicabile ca un control al normei se rsfrnge apoi n modul de nelegere al problemei aplicrii directe a Constituiei de ctre instanele ordinare pentru a proteja drepturile persoanei: operaiunea este neleas ca un control de constituionalitate al normei legale. Or, de fapt, ca i n cazul alegerii ntre tratat i lege, este vorba nu de raportarea normelor unele la altele, deci de un control al constituionalitii legii, ci de raportarea ambelor norme la drepturile persoanei pentru a determina norma care o protejeaz mai adecvat. Instanele noastre ordinare au neles c trebuie s aplice art. 20C. n baza acestuia, ele dau prioritate tratatelor internaionale privind drepturile omului n raport cu legile interne contrare acestora. Din pcate, ele i neleg competena ca pe un control al normelor, crend confuzia pe care o artam mai sus, pornit, desigur, din confundarea contenciosului normelor cu cel al libertilor. Pe de alt parte, mai sunt nc dou probleme pe care ele nu le sesizeaz. Prima se refer la identitatea substanial n materia drepturilor i libertilor a dispoziiilor din aceste tratate i a celor constituionale. Cea de a doua se refer la faptul c ele trebuie s judece caracterul mai favorabil sau mai puin

favorabil al acestor dispoziii, ceea ce implic o judecat a acestora n raport de finalitatea sistemului constituional, deci un control al legii i al tratatului n raport de obiectivele i valorile constituionale. a. Identitatea substanial a drepturilor convenionale i a celor constituionale Ce diferen de substan exist ntre, s spunem, egalitatea prevzut de art. 14 din Convenia European a Drepturilor Omului i egalitatea prevzut de art. 4 i 16 din Constituia Romniei? n mod evident, nici una. i atunci, de ce instanele pot aplica direct Convenia contra legilor care nu sunt conforme cu ea, eliminndu-le pe acestea din urm de la aplicare, i nu ar putea aplica direct Constituia, pentru a obine acelai rezultat? Eu cred c nu exist nici un motiv raional. De fapt, ceea ce le mpiedic este presupoziia c C.C. are exclusivitate asupra aplicrii Constituiei. Or aceast pretenie este aberant. Legea fundamental este general obligatorie. Ea se impune instanelor, ca i C.C.. Ea trebuie aplicat de ctre toate instanele. Ceea ce nu ar putea face instana ordinar este s elimine, cu efecte erga omnes, legea din sistem. Dar ea poate determina norma aplicabil n cauz, eliminnd, cu efecte inter partes, norma legal n favoarea celei constituionale, care garanteaz libertile sau drepturile persoanelor, aa cum face aceeai operaiune cnd alege s aplice norma convenional i s elimine de la aplicare, cu efecte inter partes, legea contrar mai puin favorabil. b. Aprecierea caracterului mai favorabil al normei Revizuirea constituional din 2003 a modificat art. 20(2)C. Dac exist neconcordane ntre pactele i tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care Romnia este parte, i legile interne, au prioritate reglementrile internaionale, cu excepia cazului n care Constituia sau legile interne conin dispoziii mai favorabile. Aprecierea caracterului mai favorabil al uneia dintre dispoziii este n competena instanelor ordinare, fiind subsecvent determinrii normei aplicabile. Or, textul se refer expres i la interpretarea Constituiei. Chiar aceasta devine inaplicabil dac dispoziiile sale sunt mai puin favorabile dect cele convenionale. i este clar c aceast interpretare a Constituiei este n competena acelorai instane. Pe de alt parte, apreciind caracterul mai favorabil al legii sau tratatului, instana trebuie s le raporteze la protecia persoanei, deci s interpreteze i s aplice dispoziiile constituionale care o asigur. Vedem, aadar, c dispoziia constituional nu numai c permite instanelor ordinare s interpreteze i s aplice dispoziiile constituionale care

asigur protecia persoanelor, ci le oblig. B. Refuzul C.C. de a acorda instanelor ordinare competena de a aplica direct Constituia Cu toate acestea, C.C. refuz instanelor ordinare orice competen de a aplica direct dispoziiile constituionale referitoare la drepturile i libertile fundamentale. Ea consider c o astfel de aplicare ar face din instanele ordinare organe de control al constituionalitii legii, atribuie ce i este dat expres doar ei. Confuzia este evident: Curtea reduce contenciosul constituional la contenciosul normelor. Or instana ordinar nu judec norma, ci protejeaz persoana, prin determinarea normei aplicabile n cauz. Sigur c, procednd astfel, ea determin nelesul celor dou norme i d prioritate uneia, dar doar n ceea ce privete aplicarea lor, nu n ceea ce privete eliminarea din sistemul juridic a uneia dintre ele. Ea face aceeai operaiune ca atunci cnd, interpretnd tratatul i legea, d prioritate tratatului. Finalitatea controlului este cea care determin competenele. Cnd finalitatea este eliminarea normei din sistem, competena aparine C.C., cnd finalitatea este determinarea normei aplicabile pentru a proteja adecvat persoana, competena aparine instanei ordinare. C.C. nsi a fcut aceast distincie cnd era vorba de normele preconstituionale, cum am vzut. C. Competena exclusiv a C.C. se refer doar la eliminarea normelor neconstituionale pentru neconformitate din sistem, nu la protecia drepturilor i libertilor a. Determinarea constituional a rolului C.C. Constituia face din C.C. garantul supremaiei Constituiei. Este evident c rolul ei este astfel determinat n raport cu ierarhia normativ. Nici un text constituional nu face din instana specializat singurul garant al drepturilor i libertilor fundamentale ale persoanelor. n aceast materie, dac este s aplicm o interpretare sistemic simpl, atribuia C.C. este de a asigura supremaia fa de lege a normelor constituionale care garanteaz drepturile i libertile. Pe de alt parte, art.1.(2) din Legea nr. 47/1992 dispune : Curtea Constituional este unica autoritate de jurisdicie constituional n Romnia. Dar dispoziia legal nu poate s introduc un principiu cu aceeai valoare ca cel constituional. Interpretarea normei legale trebuie s fie conform

principiilor constituionale. Concluzia este c legea determin sfera de competen exclusiv a C.C. n raport de ntinderea rolului pe care Constituia l confer acesteia, adic asigurarea supremaiei Constituiei fa de celelalte norme. Deci C.C. este singura jurisdicie constituional din Romnia n sfera de competen dat ei de Constituie, adic cea a contenciosului constituional al normelor. Desigur, prin eliminarea normei neconstituionale din sistemul juridic se obine i o protecie a drepturilor i libertilor persoanelor, dar aceast protecie este mediat. Iar medierea proteciei nu este ntotdeauna adecvat : de exemplu n cazul normelor care sunt ieite din vigoare la data controlului de constituionalitate, cum vom vedea mai jos. De aceea trebuie asigurat o protecie nemediat a drepturilor i libertilor. Aceast protecie nu se mai bazeaz pe finalitatea garantrii respectrii ierarhiei normative, ci pe cea a securitii juridice a persoanelor. Pentru a obine protecia nemediat, este necesar ca norma legal contrar drepturilor sau libertilor persoanei s nu fie aplicat, nu s fie eliminat formal din sistem. Aceast competen aparine instanelor ordinare. Iar Constituia determin rolul lor n aceast materie, chiar dac nu se exprim direct n acest sens. b. Determinarea constituional a rolului instanelor ordinare Constituia determin rolul instanelor afirmnd c Justiia se realizeaz prin nalta Curte de Casaie i Justiie i prin celelalte instane judectoreti stabilite de lege77. Termenul justiie nu este utilizat n textul constituional n sensul de sistem de organe, ci ntr-un sens substanial. Altfel ar fi redundant. Constituia ar fi putut dispune: Instanele de judecat sunt.... Or, s nu cuprind noiunea de Justiie, ntr-un stat de drept democratic, protecia drepturilor i libertilor persoanelor? Nu cred c cineva s-ar hazarda s o afirme. Rolul fundamental al instanelor judectoreti este tocmai aceast protecie. Nicio instan specializat nu poate pretinde exclusivitatea asupra acestui tip de justiie. Confuzia dintre justiie ca principiu de distribuie a bunurilor i beneficiilor sociale i sistemul de organe care o realizeaz, numit la rndul lui justiie, provine dintr-o confuzie filosofic tipic: cea ntre funcie i organ. Prevalena viziunii organiciste n raport cu cea funcionalist este prezent peste tot n societatea romneasc actual. n materia analizat de noi n acest capitol, ea se transpune n determinarea naturii normelor n raport de organul care le
77

Art. 126(1).

introduce n ordinea juridic i nu de funcia statal exercitat. Astfel, C.C. nu realizeaz controlul normelor organic derivate, cum ar fi hotrrile Guvernului, pentru c nu poate trece de la viziunea organicist la cea funcionalist, conform creia, indiferent care ar fi organul care introduce norma, ea este de natur legal dac organul respectiv exercit prin actul emis funcia legislativ, definit funcionalist ca funcia de a introduce norme primare n sistem. Tot astfel, definirea justiiei nu trebuie operat prin raportare la organe, ci prin raportare la funcia de a asigura distribuia, dup o procedur neutr fa de diversele concepii sociale i individuale ale binelui, a drepturilor i libertilor. Cnd ne referim la justiia constituional, ea nu trebuie confundat cu jurisdicia constituional. Astfel, dac legea afirm c C.C. este unica autoritate de jurisdicie constituional din Romnia, aceast afirmaie nu trebuie echivalat cu cea potrivit creia C.C. este singura care exercit funcia de justiie constituional n Romnia. Funcia trebuie definit pornind de la finalitate, nu de la organ. Astfel, dac instanele ordinare desfoar o activitate care are ca finalitate distribuia drepturilor i libertilor potrivit principiilor constituional prescrise, ele exercit funcia de justiie constituional. Or acesta este rolul lor natural. Determinarea prin lege a C.C. ca unica jurisdicie constituional este filosofic confuz i de aceea, nu doar pentru c legea adaug la Constituie, ea este neconstituional. c. Constituionalitatea normelor abrogate i protecia libertilor Curtea Constituional nsi i determin rolul n raport doar de contenciosul constituional al normelor, cci ea interpreteaz art. 147(1), care se refer la dispoziiile din legile i ordonanele n vigoare(s.n.), n sensul c dac norma nu mai este n vigoare la data controlului de constituionalitate excepia nu mai are obiect, fiind deci inadmisibil. Instana specializat ar fi putut s interpreteze diferit textul constituional, dar nu o face pentru c pentru ea, odat ce norma a fost eliminat de legiuitor din sistem, problema este rezolvat. Finalitatea pe care ea o confer propriilor competene este asanarea sistemului normativ. Odat atins aceast finalitate, nu mai conteaz protecia nemediat a drepturilor i libertilor. Protecia este mediat asigurat prin eliminarea formal a normei. Numai c eliminarea formal a normei nu asigur ntotdeauna protecia, cci aceasta rmne, n unele cazuri, aplicabil n cauzele aflate pe rolul instanelor, deoarece norma nou, abrogatoare, nu poate retroactiva. De fapt, textul constituional citat se refer la normele n vigoare nu prin raportare la normele abrogate, ci prin raportare la normele adoptate dar

neintrate n vigoare. Ea opereaz distincia ntre controlul a priori i controlul a posteriori, nu distincia ntre normele promulgate care rmn n vigoare la data controlului i normele abrogate la aceast dat. Dar Curii i pare strin deocamdat acest mod de interpretare. Modul de interpretare adoptat de Curte este apropriat doar dac rolul ei este circumscris la eliminarea normelor neconstituionale din sistem, cci norma legal, fiind n continuare aplicabil n faa instanei ordinare, eliminarea ei formal nu are niciun efect asupra proteciei constituionale a drepturilor i libertilor persoanei aflat n proces n faa instanei ordinare. n aceast situaie, doar o aplicare direct a dispoziiilor constituionale contra legii poate asigura o astfel de protecie. i nu cred c pot exista argumente pentru a susine c protecia drepturilor ori libertilor persoanei contra unei legi formal abrogate dar care produce n continuare efecte nu ar trebui realizat. Desigur, C.C. poate decide c este competent s controleze constituionalitatea normelor abrogate. Dar rmne de vzut care ar fi efectele unei astfel de decizii. Constituia dispune c norma neconstituional trebuie pus de acord cu Constituia. Or, cum vom vedea, acest efect nu poate fi n mod real protector pentru persoane dect dac instanele ordinare verific realitatea punerii de acord. D. Controlul constituionalitii practicilor statale restrictive n materia exerciiului drepturilor i libertilor Curtea Constituional i determin restrictiv competenele n domeniul restrngerii exerciiului drepturilor i libertilor78. Astfel, ea refuz s controleze constituionalitatea unor practici administrative sau judiciare restrictive n acest domeniu, considernd c art. 146C i d competena de a controla doar legile i ordonanele79. De altfel, ea refuz controlul oricrui act infralegislativ. Textul art. 53C este ns clar: orice restrngere a exerciiului drepturilor sau libertilor fcut altfel dect prin lege este neconstituional. Odat ce C.C. refuz s controleze astfel de acte sau practici restrictive, este natural ca instanele ordinare s o fac ele. Altfel, aceste restrngeri ar rmne nejustiiabile, iar art. 53C ar deveni inaplicabil din acest punct de vedere. Or,
78

Vezi D.C. Dnior, Consideraii privind reglementarea constituional a restrngerii exerciiului unor drepturi sau al unor liberti, n Noua Revist de Drepturile Omului nr. 2/2008. 79 D.C. Dnior, Restrngerea excesiv a obiectului controlului de constituionalitate prin jurisprudena Curii Constituionale, Revista Romn de Jurispruden nr. 4/2009.

orice jurist tie c norma trebuie interpretat ntotdeauna n sensul n care ea produce efecte. Astfel, contenciosul administrativ trebuie s ia n considerare controlul unor practici administrative constante care restrng drepturile i libertile persoanelor. Nu este vorba n acest caz de controlul legii, cci aceasta poate s nu permit astfel de practici, ci de controlul practicii nsi. Legea poate fi deturnat prin interpretare n cadrul actelor sau faptelor care i fac aplicarea. Or C.C. nu mai are rolul de a controla interpretarea dat legii n procesul aplicrii ei, aceast atribuie revenind instanelor ordinare. Curtea nsi afirm acest lucru. Or, dac ea nu mai poate da decizii interpretative, revine naltei Curi de Casaie i Justiie rolul de a asigura interpretarea i aplicarea unitar a legilor n conformitate cu dispoziiile constituionale care garanteaz drepturile i libertile fundamentale. Deci, dac administraia public interpreteaz legile restricionnd exerciiul drepturilor sau libertilor fundamentale, este de competena instanelor de contencios administrativ s controleze conformitatea acestor practici cu art. 53C i s garanteze exerciiul deplin al drepturilor i libertilor implicate. C.C. refuz instanelor acest rol, considernd c acestea ar face astfel un control al constituionalitii legii. Ea confund iari controlul legilor cu protecia libertilor prin eliminarea practicilor contrare acestora. De asemenea, n cadrul controlului hotrrilor instanelor inferioare, nalta Curte de Casaie i Justiie trebuie s controleze dac instanele nsele nu opereaz o restrngere a exerciiului drepturilor i libertilor fundamentale contrar art. 53C. De exemplu, o practic judiciar, constatabil statistic, prin care instanele aplic pedepse mai mari membrilor unui grup etnic dect celorlali condamnai este contrar art. 53C, chiar dac ea ar putea fi justificat aparent de fiecare magistrat n parte pornind de la circumstanele cauzei sau ale fptuitorilor. Pentru a opera un astfel de control al practicii judiciare, Curtea trebuie s aplice direct Constituia, deci s exercite o atribuie de justiie constituional, chiar dac nu una care privete contenciosul normelor. E. Controlul constituionalitii actelor particularilor Practicile restrictive n domeniul drepturilor omului pot proveni i de la particulari, nu doar de la stat. Judecarea constituionalitii unor acte sau fapte private prin care se opereaz astfel de restrngeri, prin raportare la art. 53C, este de competena instanelor ordinare. Nu este aici vorba de ceea ce legea autorizeaz sau nu. Nu ea este cea judecat, ci actele care sunt generalizate, dei legea le interzice, astfel nct o majoritate, sociologic determinat, le practic

sau le tolereaz, dei ele restrng exerciiul drepturilor sau libertilor unor persoane. De exemplu, aplicarea unor tratamente sociale bazate pe anumite stereotipuri discriminatorii. Un stereotip poate fi definit ca o concepie eronat, pornind de la care o persoan sau un grup este n mod injust inut a poseda caracteristici indezirabile sau caracteristici pe care grupul sau cel puin unii dintre membrii lui nu le posed. Perpetuarea sau accentuarea acestor caracteristici este contrar Constituiei. Desigur, legea nu autorizeaz astfel de atitudini, dar practica poate s o fac. De exemplu, un astfel de stereotip este c iganii sunt hoi i violeni. O practic curent de neadmitere a acestora n anumite localuri deschise publicului, de exemplu cluburi sau discoteci, este contrar art. 53C i trebuie judecat ca atare de ctre instan. Sau o practic de refuzare sistematic a angajrii membrilor unui astfel de grup etnic n anumite sfere ale muncii. Ca o concluzie a acestei prime pri a seciunii, pot spune c instanele ordinare sunt competente s judece contenciosul constituional al drepturilor i libertilor, C.C. avnd exclusivitate doar asupra contenciosului de conformitate al legilor i ordonanelor cu Constituia, dar, cum vom vedea imediat, ntr-un sens particular. 2. Curtea Constituional a Romniei nu elimin neconstituionale din sistem, ci doar declaneaz procedura normele

n varianta din 1991, Constituia dispunea, prin art. 145(1): n cazurile de neconstituionalitate constatate potrivit articolului 144 literele a) i b), legea sau regulamentul se transmite spre reexaminare. Dac legea este adoptat n aceeai form, cu o majoritate de cel puin dou treimi din numrul membrilor fiecrei Camere, obiecia de neconstituionalitate este nlturat, iar promulgarea devine obligatorie. Efectele deciziilor C.C. sunt acum reglementate de art. 147 din Constituia Romniei revizuit. Conform acestuia, (1) Dispoziiile din legile i ordonanele n vigoare, precum i cele din regulamente, constatate ca fiind neconstituionale, i nceteaz efectele juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei Curii Constituionale dac, n acest interval, Parlamentul sau Guvernul, dup caz, nu pun de acord prevederile neconstituionale cu dispoziiile Constituiei. Pe durata acestui termen, dispoziiile constatate ca fiind neconstituionale sunt suspendate de drept; (2) n cazurile de neconstituionalitate care privesc legile, nainte de promulgarea acestora, Parlamentul este obligat s reexamineze dispoziiile respective pentru punerea

lor de acord cu decizia Curii Constituionale. n ambele variante ale Legii fundamentale C.C. nu poate determina direct eliminarea normei neconstituionale din sistemul juridic, ci doar declaneaz o procedur prin care aceast eliminare este posibil. Efectul direct al deciziei sale este crearea unei obligaii de reexaminare a legii i de punere de acord a acesteia cu Constituia. Doar efectul mediat este eliminarea normei din sistemul juridic, iar crearea acestui efect depinde de voina legiuitorului i de practica instanelor ordinare. A. Procedura de eliminare a normei din sistem pn n 2003 Pn la revizuirea din 2003 efectele deciziei C.C. n cadrul controlului a priori erau dependente de voina Parlamentului. Acesta putea modifica legea n sensul deciziei Curii sau putea s o revoteze n aceeai form cu majoritate calificat, caz n care promulgarea devenea obligatorie i excepia de neconstituionalitate nu mai putea fi ridicat. Curtea era n aceast situaie eliminat din procedur. Meninerea sau eliminarea normei neconstituionale depindea de Parlament. Oricum, determinarea conformitii noii norme cu Constituia, n cazul n care Parlamentul prea s se conformeze deciziei Curii, nu putea, dac instana special ar fi fost singura competent s controleze conformitatea legilor cu Constituia, dect s introduc sistemul ntr-un cerc vicios, cci declararea neconstituionalitii noii norme nu putea creea dect acelai efect. Ar fi trebuit ca instanele ordinare s decid c noua norm nu se conformeaz deciziei Curii, ceea ce n mod evident nu s-a ntmplat. n cazul controlului de constituionalitate a posteriori, efectul era acelai: introducerea sistemului ntr-un cerc vicios. De asemenea, instanele ordinare ar fi trebuit s impun deciziile instanei specializate i nu au fcut-o. Explicaia este simpl. nfiinarea instanei speciale de contencios constituional n Romnia a fost primit cu reticen de ctre instanele ordinare. Dac este s cutm vinovaii, trebuie s ne ntoarcem mult n timp n urm i s ne amintim c instanele noastre au nceput, nc din secolul al XIX-lea 80, s fac un control de constituionalitate extrinsec, adic s verifice respectarea procedurilor constituionale de producere a normelor legislative de ctre legiuitor, deci validitatea, adic juridicitatea normelor produse de reprezentana naional.

80

Vezi jurisprudena citat n articolul anterior al acestui ciclu, Pandectele Romne nr. 3/2011..

Apoi, nc din 190181 i, mai sistematic, din 191282, au ndrznit, contra curentului doctrinar i jurisprudenial dominant n epoc, s afirme competena instanelor de a controla chiar constituionalitatea intrinsec a normelor legislative, controlnd deci conformitatea prescripiilor legale cu normele superioare lor n ierarhia normativ. i aceasta fr s existe un sprijin normativ constituional expres al controlului de constituionalitate. O astfel de oper, aproape eroic, avnd n vedere c fapta putea fi interpretat ca infraciune n baza Codului penal n vigoare, nu se uit, chiar dac nvmntul juridic a trecut i trece destul de rapid peste problem, cu o nonalan de neiertat avnd n vedere aceast rar prioritate romneasc asupra restului Europei. Dup cderea comunismului instanele s-ar fi simit ndreptite la restauraie, dar aceasta nu a venit. Reacia a fost o opoziie surd, de cele mai multe ori necontientizat, fa de deciziile celor nou judectori ai Curii Constituionale, pe care judectorii de la instanele ordinare au fost prea dispui s i considere uzurpatori ai unei funcii proprii i oricum un corp strin de magistratur. n consecin, ani buni instana constituional a fcut opera de transmitere a deciziilor n vid. Instanele ordinare nu au aplicat dect sporadic jurisprudena constituional, chiar dac aceasta a fost uneori deosebit de consistent, deciznd mai mult sau mai puin fi c aceasta nu este obligatorie pentru ele dect cu efecte inter partes i in casu. B. Obligaia de punere de acord din Legea de revizuire din 2003 impunerea deciziilor C.C. este o competen a instanelor ordinare83 Pentru a impune erga omnes deciziile Curii Constituionale a prut
81

nalta Curte de Casaie i Justiie, Seciuni unite, Decizia nr. 8 din 29 noiembrie 1901, Curierul judiciar Nr. 1 din 1 ianuarie 1902, p. 1-3, Observaie D. Alexandresco, p. 3-6. 82 Tribunalul Ilfov, Seciunea II, jurnalul No. 919 din 2 februarie 1912, Societatea comunal de tramvaiuri din Bucureti cu Minsterul de interne i primria Capitalei, Dreptul nr. 12 din 12 februarie 1912, p. 90-96, Curierul Judiciar, nr. 13 din 16 Februarie 1912, p. 152-156.; Tribunalul Comercial Ilfov, Sentina no. 623 din 7 mai 1912, Societatea comunal de Tramvaie Bucureti cu primria Capitalei, Curierul Judiciar nr. 40 din 27 mai 1912, p. 469-477; nalta Curte de Casaie i Justiie, Seciunea I, No. 261, Audiena din 16 martie 1912, Dreptul, nr. 32 din 29 aprilie 1912, p. 249-253; Curierul Judiciar nr. 32 din 29 aprilie 1912 p. 373376, Observaie D.N. Coma, p. 376-378; nalta Curte de Casaie i Justiie, S I, Decizia 549 din 28 iunie 1912, Curierul Judiciar nr. 65 din 11 octombrie 1912, p. 757-768. 83 Aceast parte a lucrrii de fa a fost publicat, ntr-o prim form, n Curierul Judiciar nr. 6/2009 sub titlul Impunerea deciziilor Curii Constituionale o problem a instanelor ordinare.

necesar, avnd n vedre lipsa practic a acestui efect n baza textelor constituionale din 1991, s fie revizuit Constituia. Astfel, a luat natere n 2003 noul articol 147 conform cruia deciziile instanei de contencios constituional sunt general obligatorii. Pe de alt parte, Parlamentul a fost deposedat de dreptul de a mai trece peste deciziile de neconstituionalitate cu majoritate calificat, ca i de posibilitatea de a mai obine revizuirea implicit prin ratificarea unor tratate contrare Constituiei, Curtea dobndind dreptul de a controla constituionalitatea acestor tratate nainte de ratificare. Aparent, rolul instanei constituionale a crescut, iar poziia ei s-a ntrit substanial. Totui, efectele deciziilor Curii sunt neclare i dependente de instanele ordinare, att n cazul controlului a priori, ct i n cazul controlului a posteriori. n cazul controlului a priori, Constituia pare s dea o putere mult mai mare instanei constituionale dect nainte de revizuirea din 2003. Totui trebuie remarcat c, dei dispoziia art. 147 (2) pare tranant, cci n cazurile de neconstituionalitate care privesc legile, nainte de promulgarea acestora, Parlamentul este obligat s reexamineze dispoziiile respective pentru punerea lor de acord cu decizia Curii Constituionale, totui nu exist un control din oficiu realizat de Curtea Constituional nsi asupra conformitii operei de punere acord a legii neconstituionale cu decizia Curii. Dac ar fi s ateptm sesizarea fcut de cei competeni n baza art. 146C, atunci este evident c afirmatul caracter general obligatoriu al deciziei ar fi doar o frumoas iluzie. Or, acest caracter este esena revizuirii fcut n 2003 instituiei controlului de constituionalitate. Dispoziiile constituionale trebuiesc interpretate n aa fel nct decizia Curii s produc efecte general obligatorii. Deci nu trebuie s fie ateptat sesizarea Curii. Ceea ce trebuie fcut este acum n sarcina instanelor ordinare. Ele trebuie s aib o parte din ndrzneala naintailor lor i s i asume rolul de a impune deciziile Curii Constituionale printr-un control al conformitii legii de punere de acord a dispoziiilor declarate neconstituionale cu decizia care le declar astfel. Nu este vorba de o nclcare a competenei exclusive a instanei speciale de contencios constituional, cci ceea ce ar face astfel instanele ordinare nu este un control al conformitii legii cu Constituia, ci un control al executrii de ctre Parlament a deciziei Curii Constituionale, decizie care este declarat de Constituie ca general obligatorie, deci obligatorie nu doar pentru Parlament, ci i pentru instane. Altfel, decizia nu creeaz efecte dect fa de legiuitor, nefiind general obligatorie, cum imperativ dispune c trebuie s fie art. 147 din Constituie. n cazul controlului a posteriori, efectele deciziilor Curii Constituionale

par i mai dramatice. Totui ele sunt inexistente fr o intervenie decis a instanelor ordinare. Astfel, art. 147(1)C afirm c dispoziiile din legile i ordonanele n vigoare, precum i cele din regulamente, constatate ca fiind neconstituionale, i nceteaz efectele juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei Curii Constituionale dac, n acest interval, Parlamentul sau Guvernul, dup caz, nu pun de acord prevederile neconstituionale cu dispoziiile Constituiei. Prima situaie posibil este ca Parlamentul sau Guvernul s nu se conformeze obligaiei i s nu adopte nici un act prin care s pun de acord dispoziiile neconstituionale cu Constituia. Atunci aceste dispoziii i nceteaz de drept efectele juridice. Problema este cine constat aceast ncetare. Curtea Constituional este iari n imposibilitate de a se pronuna asupra problemei, cci ea nu poate s decid din oficiu i nici nu poate fi sesizat, cci nu exist o nou norm incident n cauza dedus judecii unei instane judiciare sau de arbitraj comercial cu privire la care s se ridice o nou excepie de neconstituionalitate. n aceste condiii, efectul dramatic al deciziei de neconstituionalitate va fi redus la nimic dac instanele ordinare nu i asum rolul de a constata ele ncetarea efectelor legii neconstituionale datorit neexecutrii obligaiei de punere de acord cu Constituia impus Parlamentului prin decizia Curii Constituionale. Aadar, decizia Curii Constituionale va avea efecte doar dac instanele ordinare fac aceast oper de control. Nu este o facultate pentru ele, ci o obligaie constituional, dar rmne de vzut dac o s o contientizeze. A doua situaie posibil este cea n care Parlamentul sau Guvernul pun de acord dispoziiile neconstituionale cu Constituia n termenul de 45 de zile impus de art. 147. Problema este cine decide dac le-au pus cu adevrat de acord sau doar au fcut un act formal prin care pretind c s-au conformat deciziei Curii Constituionale. Ca i n cazul anterior, Curtea nu are posibilitatea de a verifica din oficiu concordana dintre actul de punere de acord a dispoziiilor neconstituionale i Constituie. Ea nu i poate impune deci cu adevrat propria decizie, cci simpla mimare a conformrii din partea Parlamentului sau Guvernului, fcut n interiorul termenului de 45 de zile, o las fr nici o posibilitate de reacie. Efectul dramatic al deciziei Curii Constituionale este iari dependent de altcineva dect instana constituional. Rolul instanelor ordinare se revel iari a fi decisiv. Astfel, ele sunt obligate s aplice deciziile Curii Constituionale n aa fel nct acestea s produc efecte erga omnes. n consecin, le revine lor i nu instanei constituionale obligaia de a decide dac Parlamentul sau Guvernul s-au conformat obligaiei

impus de decizia Curii Constituionale. Nu este vorba de un control de constituionalitate, ci de controlul executrii de ctre subiectul pasiv a obligaiei rezultat din decizia Curii. Este adevrat c art. 147C oblig organul emitent s pun de acord normele neconstituionale cu Constituia, dar aceast n sensul n care Curtea a decis neconstituionalitatea. Instana ordinar nu face dect s verifice dac actul de punere de acord elimin din norma controlat motivele de neconstituionalitate artate de Curtea Constituional n decizia sa. Ea nu poate gsi alte motive de neconstituionalitate. Deci nu poate s se substituie instanei de contencios constituional. Desigur, Curtea Constituional poate fi sesizat pe calea unei noi excepii de neconstituionalitate. Dar efectul noii decizii este acelai: normele neconstituionale vor trebui puse de acord de ctre organul emitent cu Constituia. Fr intervenia instanelor ordinare nu am face dect s reproducem un cerc vicios. n fine, a treia situaie este cea n care Parlamentul sau Guvernul pun de acord normele neconstituionale cu Constituia dup ce termenul de 45 de zile de la publicarea deciziei Curii Constituionale a trecut. Revine de asemenea instanelor ordinare rolul de a constata c norma de punere de acord este introdus n ordinea juridic cu nclcarea procedurii stabilit de norma superioar n ierarhie, care impune un anumit termen de executare a deciziei Curii Constituionale. nclcare procedurii de producere a normei atrage nevaliditatea acesteia, adic neconstituionalitatea sa extrinsec. n acest caz, norma este inexistent, adic nu este juridic. Este ca i cum un alt organ dect cel care are atribuii legislative ar introduce norma n sistem. Diferena este numai de grad, nu de natur. Or, constatarea nevaliditii a fost dintotdeauna n sistemul nostru n competena instanei ordinare. Deci o norm care ar pretinde s pun de acord dispoziiile neconstituionale cu decizia Curii Constituionale i deci cu Constituia dup trecerea termenului de 45 de zile este extrinsec neconstituional i orice instan ordinar poate constata c ea nu exist din punct de vedere juridic. Vedem, aadar, c deciziile Curii Constituionale sunt cu adevrat general obligatorii, doar dac instanele ordinare vor nelege ce rol au n cadrul controlului de constituionalitate. Doar dac judectorii vor decide s i reia bunul obicei din a doua jumtate a secolului XIX i nceputul secolului XX i i vor impune decisiv rolul de garani ai respectrii deciziilor de neconstituionalitate, ca i rolul de garani ai convenionalitii legilor, vom avea parte de o protecie adecvat a drepturilor omului n Romnia. Concluzionnd, instanele ordinare sunt competente s aplice direct

Constituia, eliminnd de la aplicare legile contrare acesteia pentru a proteja, cu efecte inter partes, drepturile i libertile fundamentale. Pe de alt parte, ele sunt obligate s controleze aplicarea deciziilor Curii Constituionale de ctre Parlament sau Guvern. Fcnd astfel, ele constat ncetarea efectelor juridice ale legilor declarate neconstituionale i care nu au fost puse de acord cu Constituia n termenul stabilit, declar inaplicabile normele ulterioare deciziei C.C. care nu se conformeaz n mod real acesteia i constat inexistena juridic a normelor puse de acord cu Constituia dup trecerea termenului imperativ prescris de art. 147C.

Capitolul 5. Problemele controlului constituionalitii hotrrilor Camerelor Parlamentului cu privire la Decizia C.C. nr. 53 din 25 ianuarie 20111
1.Constituionalitatea extinderii prin lege a atribuiilor C.C. Prima decizie a C.C. pronunat n exercitarea atribuiei de control al constituionalitii hotrrilor Parlamentului a creat o polarizare a opiniilor n cadrul instanei de contencios constituional, trei dintre magistrai fcnd opinie separat. Tema prim a acestei divizri a plenului Curii este constituionalitatea introducerii prin lege a unor atribuii noi, care nu se regsesc printre cele stabilite de art. 146 din Constituie. Pentru majoritatea judectorilor Curii, temeiul constituional al acestei extinderi a competenelor, operat prin lege, este art. 147 litera l), care dispune c instana special ndeplinete i alte atribuii prevzute de legea organic a Curii. n sensul acestor prevederi constituionale - susine majoritatea judectorilor - au fost completate dispoziiile art. 27 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea i funcionarea Curii Constituionale, stabilindu-se o nou competen, anume controlul constituionalitii hotrrilor plenului Camerei Deputailor, hotrrilor plenului Senatului i hotrrilor plenului celor dou Camere reunite ale Parlamentului2. Autorii opiniei separate susin ns c n felul acesta art. 27 alin. (1) din lege a cptat un coninut complex: pe de o parte, cuprinde o norm de rang constituional, Curtea se pronun asupra constituionalitii regulamentelor Parlamentului, corespunztoare art. 146 lit. c) din Legea fundamental; pe de alt parte, textul conine o norm de rang legal, Curtea Constituional se pronun asupra constituionalitii hotrrilor plenului Camerei Deputailor, a hotrrilor plenului Senatului i a hotrrilor plenului celor dou Camere reunite ale Parlamentului (), corespunztor normei de trimitere nscrise la art. 146 lit. l).
1 2

Publicat n M. Of. nr.90 din 03.02.2011 Curtea Constituional s-a pronunat asupra constituionalitii introducerii prin Lege a acestei noi atribuii prin Decizia nr. Decizia nr. 1.106 din 22 septembrie 2010, Publicat n M. Of. nr. 672 din 4 octombrie 2010, considernd norma legal ca fiind constituional. Vezi Nota domnului George Grleteanu n acest numr al Pandectelor Romne.

Aceast reglementare este deficitar, ntruct o atribuie distinct ce-i este conferit Curii n temeiul art. 146 lit. l) din Constituie este plasat n coninutul textului art. 27 alin. (1), care trateaz o alt atribuie a Curii privind controlul de constituionalitate a regulamentelor Parlamentului, aa cum aceasta este reglementat de art. 146 lit. c) din Legea fundamental. Totodat, reglementarea este incomplet pentru c nu conine nicio norm de procedur specific noii reglementri. Este de remarcat c textul nu face nicio distincie ntre hotrrile asupra crora Curtea urmeaz s se pronune cu privire la constituionalitatea lor, iar, pe de alt parte, s-ar deduce c normele procedurale referitoare la controlul constituionalitii regulamentelor parlamentare se aplic i n cazul celorlalte hotrri, atta timp ct nu se face nicio precizare, dar, mai ales, nu se fac corelrile cu alte texte ale legii care se impuneau n mod obligatoriu [art. 2 alin. (1), art. 11 alin. (1) A. lit. c) i art. 28]. Din acest punct de vedere, textul ridic probleme de constituionalitate n msura n care din cuprinsul su se nelege c orice hotrre a Camerei Deputailor, a Senatului sau a Camerelor reunite, indiferent de caracterul su, normativ sau individual, poate fi supus controlului de constituionalitate. Problema este una delicat i complex. Pentru rezolvarea ei trebuie s vedem n primul rnd care este obiectul controlului de constituionalitate configurat de art. 146C. Pornind de aici, ar trebui s vedem ce fel de enumerare este cea fcut n acest text constituional i n fine, dac extinderea prin Legea Curii a sferei atribuiilor acesteia n baza normei de trimitere din art. 146 lit. l) comport anumite limite. A. Obiectul controlului de constituionalitate configurat de art. 146C i limitele extinderii lui Art. 146C reglementeaz, pe de o parte, atribuiile Curii n domeniul contenciosului constituional al normelor i, pe de alt parte, atribuiile acesteia n domeniul contenciosului constituional al instituiilor. Enumerarea atribuiilor este exemplificativ. De aceea, art. 146 lit. l) prevede posibilitatea de extindere a atribuiilor Curii prin legea organic care i reglementeaz activitatea. Dar trebuie clar neles c extinderea nu este fr limite. n primul rnd, o enumerare exemplificativ nu poate fi extins de principiu dect dac extinderea prin actul de aplicare a normei superioare n ierarhie cuprinde o atribuie de aceeai natur cu cele enumerate. n al doilea rnd, noua atribuie trebuie s se situeze clar n una dintre sferele contenciosului

constituional expres reglementat de Constituie, fr a putea s creeze o categorie distinct de atribuii i fr a putea s combine aspecte din cele dou sfere de competene artate mai sus. Astfel, noua atribuie poate privi sau contenciosul constituional al normelor, sau contenciosul constituional al instituiilor. Dac atribuia de control al constituionalitii hotrrilor Camerelor Parlamentului este plasat n sfera controlului constituionalitii normelor, atunci sfera hotrrilor controlate nu poate fi mai larg dect sfera hotrrilor normative ale Camerelor, hotrrile individuale fiind excluse. Dac atribuia nou introdus se situeaz n sfera contenciosului constituional al instituiilor, atunci ea ar trebui s respecte natura acestui tip de atribuie i efectele specifice ale controlului exercitat de Curte n aceast sfer de competen. Noua atribuie a C.C. este introdus prin completarea art. 27(1) din Legea 47/1992, care se referea n forma iniial la controlul constituionalitii regulamentelor Parlamentului. Deci intenia legiuitorului era clar: el introducea o atribuie n sfera controlului de constituionalitate a normelor. Ca urmare, sfera actelor supuse controlului conform noii atribuii a C.C. este limitat la controlul hotrrilor normative ale Camerelor Parlamentului. Din acest punct de vedere cred c este clar c autorii opiniei separate au dreptate: controlul unei hotrri nenormative, care privea problema validrii unor alegeri, era n afara sferei controlului extins prin modificarea art. 27 din Legea 47/1992. Majoritatea judectorilor se strduiete s argumenteze n favoarea controlului hotrrilor individuale printr-un artificiu destul de problematic. Dei textul introdus privete controlul normelor, orice interpretare sistemic conducnd la acest rezultat, Curtea afirm c pot fi supuse controlului de constituionalitate numai hotrrile Parlamentului (...) care afecteaz valori, reguli i principii constituionale sau, dup caz, organizarea i funcionarea autoritilor i instituiilor de rang constituional. Ea introduce astfel ideea combinrii controlului constituionalitii normelor cu contenciosul constituional al instituiilor. Procedeul de interpretare nu este valid. Enumerarea exemplificativ a unor atribuii poate fi extins prin interpretare doar dac este clar determinat natura atribuiei nou introduse, iar aceast natur este identic cu natura atribuiilor deja enumerate. Altfel, este posibil orice extindere, fr nici o limit, ceea ce ar fi contrar principiului statului de drept, care presupune necesitatea limitrii puterii. Procedeul utilizat de Curte este echivalent cu extinderea sferei de competen a unui pescar la limitarea speciilor pe care le mnnc tiuca. Aseriunea din partea a doua a raionamentului majoritii judectorilor

Curii este introdus fr a respecta regulile elementare de interpretare a voinei legiuitorului. Astfel, interpretarea a rubrica impune soluia contrar. Odat ce norma care stabilete competena este prevzut n art. 27 cuprins n Seciunea 2, punctul 4 intitulat Controlul constituionalitii regulamentelor Parlamentului este imposibil de interpretat altfel dect ca privind controlul normelor. Or introducerea n sfera controlului a organizrii i funcionrii autoritilor i instituiilor de rang constituional contrazice aceast regul elementar a interpretrii sistemice. Dac am interpreta astfel art. 27 modificat, atunci am putea da Curii Constituionale competena de verifica constituionalitatea tuturor proceselor de constituire a tuturor organelor statului prevzute n Constituie. Interpretarea teleologic presupune analiza finalitii normei. Care este finalitatea noii atribuii a C.C.? n optica majoritii judectorilor Curii ea este controlul normelor introduse prin hotrrea Camerei i controlul procedurilor prin care au fost organizate sau funcioneaz autoritile sau instituiile de rang constituional. Astfel, Curtea reine c att propunerea de validare ct i validarea membrilor Consiliului Superior al Magistraturii trebuie s se ntemeieze pe verificarea prealabil a respectrii procedurilor de alegere, a ndeplinirii cerinelor legale pentru ocuparea respectivei demniti, precum i a interdiciilor i incompatibilitilor ce pot rezulta fie din statutul personal, fie din alte prevederi legale. Ceea ce este evident, dar Curtea refuz s vad, este c aceste probleme sunt de legalitate, nu de constituionalitate i c deci nu era n logica noii atribuii verificarea lor de ctre C.C. B. Neclaritatea normei este contrar art. 1(3)C care impune statul de drept n baza prevederii art. 1(3)C, toate aspectele substaniale i procedurale ale statului de drept sunt constituionalizate. Dei acest concept pare extrem de neclar Curii noastre constituionale, care l evit sistematic, el nu este lipsit de contururi normative clare. Unul dintre aspectele fundamentale ale laturii materiale a statului de drept este impunerea unei anumite clariti a dreptului. O norm sau un sistem de norme trebuie s fie clare pentru a fi constituionale. Aceasta nseamn c cei care se gsesc n poziia de subieci ai normei trebuie s poat n mod rezonabil s o neleag. n cazul analizat aici, este vorba n primul rnd de subieci calificai, de oameni cu o experien juridic relevant. i totui, trei din cei nou magistrai ai Curii susin c norma este neclar pentru c nu i stabilete cert nici sfera de aplicare, nici sfera normelor de

referin pentru realizarea controlului, nu stabilete proceduri clare de control, iar cele privitoare la regulamente nu sunt aplicabile ntotdeauna i nu determin clar efectele controlului. n aceste condiii, restul subiecilor de drept vizai de aceast procedur sunt n mod evident n imposibilitate rezonabil de a nelege coninutul i consecinele normei privind controlul constituionalitii hotrrilor Parlamentului. Or, aceast lips de precizie a noii atribuii a C.C. o face contrar statului de drept. 2. Normele de referin pentru realizarea controlului i condiiile restrngerii exerciiului unui drept O alt problem ridicat de decizia analizat i de atribuia pe care ea o concretizeaz este cea a sferei normelor de referin n cadrul controlului de constituionalitate. Dou probleme sunt pregnante. Prima trebuie s rspund la ntrebarea de principiu dac normele legale pot fi norme prin raportare la care C.C. poate realiza controlul de constituionalitate. Cea de a doua privete stabilirea prin lege a unor condiii restrictive pentru exercitarea unui drept, condiii care nu sunt prevzute n Constituie. A. Normele legale pot fi norme de referin n cadrul controlului de constituionalitate? Autorii sesizrii invoc prevederile constituionale ale art. 1(5), art. 133(2)a), (4) i (7) i art. 148(4). De asemenea, ei invoc mai multe dispoziii ale Legii nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, precum i din Regulamentul privind procedura alegerii membrilor Consiliului Superior al Magistraturii, aprobat prin Hotrrea Consiliului Superior al Magistraturii nr. 327/2005. Problema de principiu este dac normele legale pot fi norme prin raportare la care se face controlul de constituionalitate. Mai mult, dac un act normativ infralegislativ poate fi o astfel de norm de referin. Curtea noastr constituional a optat cu mult vreme n urm pentru o nelegere particular a ierarhiei normative, cea n cadrul creia validarea i conformitatea normei se face n trepte, adic doar prin raportare la norma imediat superioar n ierarhia normativ. De aceea ea refuz s judece, de exemplu, constituionalitatea unei hotrri a guvernului, susinnd c aceast problem este una de legalitate, deci de competena instanelor ordinare. Dac transpunem aceast nelegere a sferei actelor controlate n sfera normelor de referin, atunci un act normativ nu poate fi raportat dect la actul normativ

imediat superior n ierarhie, adic o lege la Constituie, o hotrre a guvernului la lege etc. Introducerea unui control al constituionalitii hotrrilor Parlamentului pare s contrazic acest tip de nelegere a ierarhiei normative, cci aceste acte sunt controlate din punctul de vedere al constituionalitii lor. Dar, odat ce raportarea decis de legiuitor este la Constituie, nu mai pot fi invocate direct prevederi legale - i cu att mai puin infralegislative - pentru a realiza controlul. Curtea, urmnd pe autorii sesizrii, o face. De fapt ea amalgameaz controlul de constituionalitate cu cel de legalitate i chiar cu controlul actelor individuale prin raportare la un act normativ infralegislativ. Motivarea acestei extinderi a sferei normelor de referin este una care nu poate rezista unei analize mai atente. Astfel, temeiul Deciziei C.C. este de fapt doar art. 1(5)C, conform cruia respectarea Constituiei, a supremaiei sale i a legilor este obligatorie. Restul dispoziiilor constituionale invocate nu au nici o relevan, cci art. 133(2)a), (4) i (7) nu sunt invocate ca atare, ci doar prin raportare la interdiciile legale care le completeaz, iar art. 148(4) privete aducerea la ndeplinire a actelor dreptului Uniunii Europene, n cauz fiind ns invocate doar concluziile Raportului din iulie 2010 al Comisiei Uniunii Europene ctre Parlamentul European i Consiliu cu privire la progresele realizate de Romnia n cadrul mecanismului de cooperare i verificare, act care nu are aplicabilitate direct n ordinea juridic a statului romn, deci nu putea fi norm prin raportare la care s fie analizat Hotrrea Senatului. De fapt, ceea ce face C.C. este constituionalizarea unor dispoziii din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii. n concordan cu prevederile art. 133 alin. (4) din Constituie - susine Curtea - potrivit crora Durata mandatului membrilor Consiliului Superior al Magistraturii este de 6 ani, prin art. 51 alin. (1) din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.827 din 13 septembrie 2005, se prevede c Durata mandatului membrilor alei ai CSM este de 6 ani, fr posibilitatea reinvestirii. Curtea observ c Legea nr. 317/2004, n forma sa iniial, nu prevedea o asemenea interdicie, modificarea fiind operat ca urmare a intrrii n vigoare a Legii nr. 247/2005. Raionamentul prin care este considerat interdicia legal ca fiind referin n cadrul controlului de constituionalitate a Hotrrii Senatului este bazat pe obligaia constituional de a respecta legile, introdus prin revizuire n art. 1(5)C. Dar norma legal este o completare a textului constituional prin

introducerea unei restrngeri a dreptului de a fi ales membru al C.S.M.. Dac am considera norme de referin n cadrul controlului de constituionalitate toate normele legale prin care se opereaz restrngeri ale exerciiului drepturilor fundamentale, atunci am denatura spiritul Constituiei. De fapt, norma legal trebuie controlat din punctul de vedere al constituionalitii ei prin raportare la art. 53C, nefiind ea nsi o norm prin raportare la care se poate face controlul de constituionalitate. Controlul respectrii interdiciei legale este o problem de legalitate, nu una de constituionalitate. Curtea amalgameaz nepermis palierele ierarhiei normative i controlul de constituionalitate cu cel de legalitate. Dup acest raionament am putea face control de constituionalitate prin raportare la restrngerile legale fcute exerciiului drepturilor fundamentale, n loc s facem controlul constituionalitii restrngerilor n cadrul procesului de control al legalitii actelor infralegislative. Dac am admite raionamentul, atunci art. 53 ar servi drept fundament al constituionalizrii restrngerilor exerciiului drepturilor sau libertilor. Desigur, n cazul concret analizat, exprimarea Curii conform creia interdicia din Legea nr. 247/2005 este n concordan cu art. 133(4)C este un simplu eufemism. Norma legal introduce o interdicie care nu este prevzut n Constituie i nu putea s o fac dect cu respectarea art. 53C, C.C. nefcnd ns nici o analiz a acestei conformiti. Dac am admite c art. 1(5)C opereaz o constituionalizare a tuturor legilor, care desigur c sunt obligatorii, atunci toate normele legale ar cpta caracter constituional. Sensul Constituiei nu este acela de a face din legi norme egale n ierarhie cu cele constituionale, ci de a impune statului nsui respectul legilor pe care le pune n vigoare, att timp ct sunt n vigoare. Altfel, toate problemele de legalitate ar deveni probleme de constituionalitate. n ceea ce privete raportarea Hotrrii Senatului la un Regulament al C.S.M. pentru a judeca constituionalitatea acesteia, ea este att de aberant nct nici nu mai merit o analiz. B. Stabilirea prin lege a unei restrngeri neprevzute constituional a dreptului de a fi ales membru la C.S.M. Problema central devine astfel constituionalitatea restrngerii, prin Legea nr. 247/2005, a dreptului de a fi ales n C.S.M., prin introducerea n art. 51(1) din Legea nr. 317/2004, care n forma iniial dispunea c durata mandatului membrilor alei ai CSM este de 6 ani, a dispoziie restrictive fr posibilitatea reinvestirii.

Prima problem este dac aceast interdicie a celui de al doilea mandat n C.S.M. putea fi introdus prin lege, n condiiile n care Constituia nu a neles s stabileasc ea nsi o astfel de interdicie, sau pentru a impune aceast interdicie era necesar revizuirea Constituiei. Trebuie plecat n analiza acestei probleme de la faptul c rolul, structura i atribuiile C.S.M. sunt stabilite prin Constituie. Este vorba deci de un organ al statului care are statut constituional, iar norma privind durata mandatului nu are ca obiect de reglementare statutul personal al membrilor C.S.M., ci organizarea instituiei, o instituie pe care Curtea o numete de rang constituional. Autorii opiniei separate observ bine aceast schimbare a planului normrii, de la problema obiectiv a mandatului la problema subiectiv a persoanelor care pot exercita acest mandat. Astfel, ei arat c a doua problem este aceea a nclcrii criteriului constituional privind mandatele reglementate de Constituie prin schimbarea criteriului obiectiv i a spiritului unitii constituionale, cu criteriul subiectiv referitor la persoane, iar nu la mandat; sintagma fr posibilitatea renvestirii se refer n mod evident la persoane titulare de mandat, iar nu la mandatul prevzut de Constituie, ceea ce nseamn c adugirea la textul constituional s-a fcut pe alte baze, i, evident, din considerente privind persoanele ce se aflau n funcie. Dac am admite c astfel de norme legale pot interveni fr revizuirea Constituiei, atunci am putea s introducem prin lege interdicia ca senatorii i deputaii s i rennoiasc mandatul. Sau c nvestirea n funcia de ministru nu poate fi rennoit. Este evident absurditatea acestor interdicii legale, odat ce Constituia nu a stabilit expres astfel de limite. De altfel, cnd constituantul a vrut s opereze astfel de limitri, el a fcut-o expres. De exemplu cu privire la judectorii Curii Constituionale, sau la Preedintele Romniei, ori la consilierii de conturi. Problema interdiciei de a obine mai mult de un mandat de membru al C.S.M. este una care privete revizuirea Constituiei. Legea nu putea introduce aceast interdicie. Dar, chiar dac am admite c era posibil limitarea numrului de mandate ale unei persoane n C.S.M. fr revizuirea Constituiei, problema de constituionalitate subzist. Privit din unghiul de vedere a persoanelor care pot ocupa funcia, interdicia legal opereaz o restrngere a unui drept fundamental. Or aceast restrngere nu poate fi fcut dect n condiiile art. 53C. Prima condiie, conform creia restrngerea poate fi fcut numai prin lege,

este ndeplinit. Dar urmtoarele sunt mai mult dect discutabile i nici nu au fost analizate de C.C.. Astfel, motivele restrngerii exerciiului unor drepturi sau liberti sunt expres i limitativ enumerate n art. 53(1)C. Restrngerea exerciiului dreptului de a fi ales n C.S.M. nu are ca fundament nici una dintre cauzele stabilite n Constituie: aprarea securitii naionale, a ordinii, a sntii ori a moralei publice, a drepturilor i a libertilor cetenilor; desfurarea instruciei penale; prevenirea consecinelor unei calamiti naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav. Oricum, invocarea unei astfel de cauze de restrngere nu poate fi fcut n abstract, ci doar pentru a garanta un alt drept fundamental ori o alt libertate concret determinat, care se afl n concuren cu cea al crui exerciiu este restrns. Cum spunea Rawls, o libertate de baz nu poate fi limitat sau refuzat dect pentru a proteja una sau mai multe alte liberti de baz i niciodat [] n numele binelui public sau al valorilor perfecioniste3. n condiiile n care cauza restrngerii nu poate fi circumscris noiunilor din art. 53(1)C, restrngerea este neconstituional. Iar C.C. ar fi trebuit s fac acest control i nu l-a fcut. 3. Efectele deciziei C.C. prin care se constat neconstituionalitatea Hotrrii Senatului O alt problem important, care a polarizat prerile judectorilor C.C., este cea a efectelor deciziei prin care este controlat constituionalitatea unei hotrri a Senatului. Legea 47/1992 modificat cuprinde controlul acestor hotrri n aceleai articole cu controlul regulamentelor Parlamentului. Nu sunt reglementate efecte speciale ale deciziei privitoare la constituionalitatea hotrrilor. Deci ar trebui s poat fi aplicabile dispoziiile art. 28(3), care ns reglementeaz doar efectele deciziei prin care se constat neconstituionalitatea regulamentelor, fr s fac nici o referire la celelalte hotrri. Astfel, Legea dispune c dac prin decizie se constat neconstituionalitatea unor dispoziii ale regulamentului, Camera sesizat va reexamina, n termen de 45 de zile, aceste dispoziii, pentru punerea lor de acord cu prevederile Constituiei. Pe durata acestui termen, dispoziiile din regulament declarate neconstituionale sunt suspendate. La expirarea termenului de 45 de zile, dispoziiile regulamentare declarate neconstituionale i nceteaz efectele juridice. Or aceste reglementri nu sunt
3

John Rawls, Libralisme politique, PUF, Quadrige, Paris, 2007, p. 351.

aplicabile unor hotrri individuale. Neclaritatea efectelor deciziilor referitoare la constituionalitatea acestui tip de hotrri ridic serioase probleme n optica autorilor opiniei separate. Eu cred c logica introducerii noii dispoziii este evident: efectele deciziei C.C. sunt cele specifice controlului constituionalitii normelor, deci nu poate fi vorba de controlul constituionalitii hotrrilor individuale. Altfel, legiuitorul ar fi trebuit s prevad efecte specifice aplicabile n cazul acestui tip de control. 4. Neretroactivitatea legii Aplicarea art. 51(1) din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, aa cum a fost modificat prin Legea nr. 247/2005, ridic problema retroactivitii acestei norme. i aceasta pe dublu plan: mai nti dac norma este sau nu aplicat retroactiv atunci cnd interdicia rennoirii mandatului este fcut operant fa de cei care erau n exerciiul primului mandat n momentul modificrii normei i, mai apoi, cu privire la competena de a decide referitor la problema eventualei retroactiviti. A. Este aplicat retroactiv norma legal? Majoritatea judectorilor C.C. consider c nu. Curtea reine c prin instituirea acestei interdicii nu sunt afectate drepturi ale membrilor Consiliului Superior al Magistraturii, alei anterior intrrii n vigoare a Legii nr. 247/2005 i care doresc s obin un nou mandat. La data cnd au dobndit calitatea de membri ai Consiliului Superior al Magistraturii, acetia aveau numai vocaia de a fi alei pentru un nou mandat. Curtea Constituional constat c prin noua reglementare nu se ncalc principiul neretroactivitii legii, consacrat prin prevederile art. 15 alin. (2) din Constituie. Curtea face astfel, cel puin aparent, aplicaia teoriei drepturilor ctigate n materia aprecierii retroactivitii eventuale a normei. Dar aceast teorie este simplificat la extrem i este denaturat. Invocarea jurisprudenei anterioare a C.C. nu este ctui de puin relevant. Astfel, Curtea reproduce o decizie mai veche, conform creia Curtea a statuat c legea posterioar nu poate atinge dreptul nscut sub imperiul legii anterioare, deoarece ar nsemna ca legea nou s fie aplicat retroactiv, contrar prevederilor art. 15 alin. (2) din Constituie i cerinelor legate de asigurarea stabilitii raporturilor juridice. Noua lege poate modifica regimul juridic al dreptului anterior, poate suprima acest drept sau,

ceea ce, n fond, este similar, l poate nlocui cu un alt drept care astfel se nate4. De fapt, teoria drepturilor ctigate are dou idei nodale. Prima se refer la faptul achizitiv al dreptului. Cnd acest fapt a intervenit, dreptul este definitiv ctigat i nu mai poate fi afectat prin norme ulterioare. Nu conteaz c este afectat pentru viitor. El nu poate fi atins n nici un fel. n acest sens el este ctigat. Altfel, legiuitorul ar putea pretinde modificarea pentru viitor a tuturor drepturilor persoanelor. Or, finalitatea teoriei este tocmai intangibilitatea drepturilor ctigate. Cea de a doua idee este c drepturile n curs de constituire pot fi afectate pentru viitor, cu condiia ca elementele constitutive deja ctigate s rmn intangibile. De exemplu, dac un drept este intrat n patrimoniu, dar valoarea sa urmeaz a fi determinat ulterior, atunci legea nou poate afecta modul de stabilire a valorii, dar nu existena dreptului n sine. C.C. ignor aceste reguli. Potrivit ei, legiuitorul poate face pentru viitor orice cu drepturile noastre: le poate modifica, nlocui sau suprima. Or, care mai este sensul proteciei constituionale n acest caz? Ce sens mai are interdicia imperativ a retroactivitii? A nu atinge ce a fost nseamn doar a nu terge efectele deja produse, sau a nu putea s tergi efectele nici pentru viitor, dac dreptul le cuprinde i a fost definitiv ctigat? Logica elementar ne spune c a doua soluie este corect. Cealalt are efecte totalitare, care afecteaz n modul cel mai profund cu putin securitatea juridic a persoanelor. Cealalt teorie cu privire la neretroactivitate este cea a situaiilor juridice definitiv constituite. Aceste situaii juridice nu pot fi modificate printr-o lege ulterioar definitivrii lor. Nu conteaz nici de data aceasta dac intervenia legiuitorului modific situaia pentru viitor. Dac ea este definitiv constituit, nu poate fi atins n nici un fel. Cnd situaia este n curs de constituire, ea poate fi afectat pentru viitor, cu condiia ca elementele deja constituite s nu fie afectate. C.C. face aparent aplicaia acestei terorii cnd susine c n concepia Curii Constituionale, concretizat, de exemplu, prin Decizia nr. 330 din 27 noiembrie 2001, o lege nu este retroactiv atunci cnd modific pentru viitor o stare de drept nscut anterior i nici atunci cnd suprim producerea n viitor a efectelor unei situaii juridice constituite sub imperiul legii vechi, pentru c n aceste cazuri legea nou nu face altceva dect s reglementeze modul de aciune n timpul urmtor intrrii ei n vigoare, adic n domeniul ei propriu de
4

Decizia nr. 3 din 2 februarie 1993, publicat n M. Of. nr. 95 din 07.05.1993.

aplicare. Curtea ne spune, de fapt, c legiuitorul poate face orice, atta vreme ct i mascheaz aciunea sub perdeaua aplicrii imediate. Or aplicarea imediat privete doar situaiile n curs de constituire, nu pe cele definitiv constituite. n cazul acestora, pretenia aplicrii imediate nu poate acoperi realitatea retroactivitii. Concluzia Curii este c dispoziiile art. 51 alin. (1) din Legea nr. 317/2004, republicat, nu aduc modificri legate de coninutul mandatului, modul de exercitare al acestuia sau durata lui, ci instituie o interdicie, i anume aceea de a nu avea mai mult de un mandat. Curtea constat c aceast interdicie nu influeneaz desfurarea mandatului n curs, astfel c dispoziiile art. 51 alin. (1) din Legea nr. 317/2004, republicat, sunt de imediat aplicare. Posibilitatea unei noi candidaturi, dup expirarea mandatului, este un element extrinsec acestuia, ce poate fi modificat pentru viitor, prin lege. De altfel, legea n vigoare la momentul organizrii i declanrii alegerilor, n spe, art. 51 alin. (1) din Legea nr. 317/2004, republicat, stabilete condiiile, interdiciile i incompatibilitile ce trebuie ndeplinite de un candidat. Curtea amalgameaz nepermis cele dou teorii, cea a drepturilor ctigate i cea a situaiilor juridice, amalgameaz de asemenea problema instituional a mandatului cu problema personal a dreptului de a fi ales al persoanelor, confund retroactivitatea cu aplicarea imediat, fcnd uz de teoria alicrii imediate, care este proprie doar situaiilor juridice n curs de constituire, n cazul unei realiti diferite, cea situaiilor definitiv constituite. De fapt, mandatul n timpul cruia a fost modificat Legea nu poate fi luat n calcul cnd este apreciat aplicarea interdiciei cu privire la rennoirea mandatului, cci el reprezenta o situaie juridic definitiv constituit. Interdicia nu putea fi aplicat dect celor care dobndeau un mandat ulterior intrrii n vigoare a legii. De altfel, chiar jurisprudena C.C. era n acest sens, cci atunci cnd a judecat posibilitatea domnului Ion Iliescu de a candida pentru ceea ce autorii sesizrii considerau a fi al treilea mandat, Curtea a decis c interdicia constituional privind numrul limitat de mandate nu se aplic retroactiv mandatului pe care domnul Iliescu l-a ndeplinit nainte de 1992. Astfel, Curtea afirma c mandatul de Preedinte al Romniei i gsete consacrarea n mai multe texte constituionale, printre care i prevederile art. 81 alin. (4) din Constituie, potrivit crora Nici o persoan nu poate ndeplini funcia de Preedinte al Romniei dect pentru cel mult dou mandate. Acestea pot fi i succesive. Aceste prevederi trebuie interpretate ns n contextul tuturor

reglementrilor cuprinse n noul aezmnt fundamental al Romniei, instituit prin Constituia din 1991. Or, potrivit dispoziiilor art. 15 alin. (2) din Constituie Legea dispune numai pentru viitor, cu excepia legii penale mai favorabile. Acest principiu, fiind de natur constituional, se aplic nsei prevederilor constituionale, astfel nct regula interdiciei exercitrii a mai mult de dou mandate de Preedinte al Romniei nu i poate gsi aplicarea dect dup ce Constituia a intrat n vigoare, adic ncepnd cu alegerile preediniale din 1992. n consecin, potrivit celor artate mai sus, candidatul Ion Iliescu a ndeplinit un singur mandat ntre anii 1992-1996 i de aceea prevederile art. 81 alin. (4) din Constituie nu sunt aplicabile n cauza de fa 5. Or, situaia membrilor C.S.M. este aceeai. Curtea se dovedete astfel, cum ne-a obinuit n ultima vreme, inconsecvent. B. Competena de a decide cu privire la neretroactivitate Problema aplicrii n timp a legii care introducea interdicia renvestirii trebuie tranat i pe terenul competenei. Cum ne-a obinuit deja, C.C. are tendina de a considera c aplicarea Constituiei este apanajul ei exclusiv. Eu am analizat deja aceast pretenie de exclusivitate, considernd c ea este nentemeiat. Aplicarea Constituiei este o competen a instanelor ordinare. Curtea Constituional nu are exclusivitate dect asupra declanrii eliminrii normelor neconstituionale din sistemul juridic, nu asupra tuturor aspectelor care implic aplicarea Legii fundamentale. n cazul de fa, aplicarea art. 15(2)C era n competena judectorilor ordinari, nu n cea a C.C.. Autorii opiniei separate subliniaz corect acest aspect. Astfel, ei susin c o alt problem este aceea a soluiei ce trebuie dat, n aceste condiii, succesiunii legilor n timp; cu privire la aceasta, adunarea general a judectorilor naltei Curi de Casaie i Justiie i adunarea general a judectorilor Curii de Apel Bucureti au adoptat teza conform creia norma modificatoare devine activ i deci se aplic ncepnd cu regimul mandatului urmtor, iar nu cu regimul mandatului n exerciiu, motive pentru care adunrile generale ale celor dou nalte instane au acceptat candidaturile i i-au votat pe candidaii contestai n sesizare. Rezolvarea problemei de drept a fost dat n cadrul adunrilor generale ale judectorilor celor dou nalte instane i nu a
5

Hotrrea rr.3 din 24 octombrie 2000, privind contestarea nregistrrii candidaturii domnului Ion Iliescu pentru funcia de Preedinte al Romniei, Publicat n Monitorul Oficial nr. 552 din 08.11.2000.

fcut obiectul controlului de legalitate efectuat de comisia de specialitate a Senatului, astfel nct nu putea face obiectul controlului de validare la votul final dect dac Senatul ar fi fost nvestit - n cadrul controlului de validare - i cu controlul rezolvrilor date problemelor de drept. Abordarea acestei probleme n sesizarea fcut de senatori excedeaz limitelor legale expres prevzute ale controlului de legalitate privind procedura de validare a alegerilor; acesta este un temei esenial privind admisibilitatea sesizrii, motiv pentru care inadmisibilitatea se susine i mai mult. Chestiunea i mai dificil este aceea dac n controlul de constituionalitate poate s revin Curii Constituionale competena rezolvrii problematicii aplicrii n timp a legii. Dup prerea mea, problema retroactivitii fusese tranat definitiv de judectorii naltei Curi de Casaie i Justiie. Ea nu putea face obiectul controlului C.C., pentru c acest obiect era circumscris problemei constituionalitii Hotrrii Senatului, iar aceasta nu privea problema de drept tranat de magistraii celei mai nalte instane ordinare din Romnia. C.C. nu controla rezolvrile de drept date de judectori, ci doar actul Senatului, desigur, n limitele i cu obieciile artate mai sus. Oricum, problema aplicrii n timp a legilor este o problem de aplicare, care nu privete controlul de constituionalitate. Instan ordinar decide cu privire la norma aplicabil unei situaii concrete. C.C. nu are exclusivitate dect asupra declanrii procedurii de eliminare a normelor retroactive din sistem, nu i asupra alegerii normei aplicabile n cadrul unei decizii individuale. Or, n spe era vorba de decizia cu privire la aplicarea unei norme fa de o persoan care depune o candidatur, nu cu privire la eliminarea unei norme retroactive din sistemul juridic. Curtea Constituional i depete astfel sfera de competen. n concluzie, Decizia nr. 53/2011 este dat cu nclcarea competenei C.C., nu are efecte prevzute constituional sau legal i este, din motivele multiple artate mai sus, o decizie arbitrar, cu att mai mult cu ct ncalc chiar jurisprudena relevant a instanei constituionale nsei.

Capitolul 6. Probleme ridicate de decizia C.C.1 privind constituionalitatea abrogrii dispoziiilor penale privind insulta i calomnia2
Decizia Curii Constituionale nr. 62 din 18 ianuarie 2007, care a strnit deja reacii dure din partea presei, ridic o serie de probleme fundamentale privind competena Curii Constituionale (I), privind raporturile dintre libertatea de exprimare i demnitatea persoanei (II), privind efectele pe care le poate produce o decizie a Curii Constituionale (III) precum i privind nclcarea propriei jurisprudene n materie (IV). Aa cum vom arta mai jos, primul aspect discutabil n ceea ce privete competena Curii Constituionale, rezultat din Decizia analizat, este depirea de ctre instan a limitelor sesizrii, prin extinderea din oficiu a textelor constituionale n raport cu care se realizeaz controlul (I, 1). Pe de alt parte, Curtea nu distinge, cnd i afirm competena de a controla normele de abrogare, ntre abrogarea prin nlocuirea sau modificarea coninutului normei i cea prin eliminarea reglementrii, care creeaz consecine distincte (I, 2). n fine, Curtea se pronun asupra omisiunilor legiuitorului, n condiiile n care nu are aceast atribuie, iar Constituia nu stabilete pentru legiuitor o obligaie pozitiv de reglementare (I, 3).

Trecnd peste problemele legate de competen i intrnd n fondul argumentaiei Curii, trebuie remarcat c instana constituional d prioritate demnitii ca valoare suprem fr s o raporteze la celelalte valori supreme din art. 1 alin. (3) din Constituie, ceea ce este inadmisibil (II, 1). Pe de alt parte, Curtea definete ntr-un mod general demnitatea ca valoare suprem, cnd de fapt coninutul demnitii nu poate fi determinat a priori (II, 2). Curtea inverseaz raporturile fireti dintre libertatea de exprimare, care este regula, i limitele impuse acesteia de constituie, care sunt excepia (II, 3). Cu aceast ocazie, Curtea nu se refer la demnitate din perspectiva vieii private i nici nu realizeaz controlul de proporionalitate impus de art. 53 din Constituie (II, 3, a). De asemenea, Curtea nu se refer la jurisprudena pertinent n materie a Curii Europene a Drepturilor Omului (II, 3, b), susine n mod eronat c delictele de pres ar trebui incriminate n mod obligatoriu (II, 3, c) i nu ia n considerare dificultile de aprare n cazul infraciunilor de insult i de calomnie svrite prin pres (II, 3, d). n continuare, Curtea d o interpretare trunchiat liberului acces la justiie, contrar jurisprudenei europene i realitii normative din dreptul intern i reia teza desuet a aa-zisei imposibiliti de
1 2

Curtea Constituional, Decizia nr. 62 din 18 ianuarie 2007. Comentariu realizat mpreun cu Sebastian Rduleu.

reparare material a prejudiciului moral, susinut de fostul tribunal Suprem (II, 4). n fine, Curtea invoc argumente de drept comparat nerelevante (II, 5).
n planul efectelor Deciziei Curii Constituionale, este de remarcat, pe de o parte, c instana constituional nu poate s stabileasc ea nsi care sunt efectele deciziei sale. Acestea sunt reglementate de Constituie. Or Decizia analizat pare s ncerce s fac acest lucru (III, 1). Pe de alt parte, ncetarea efectelor juridice ale normei, declarat neconstituional, reglementat de art. 147 din Constituie, nu este sinonim cu abrogarea, Curtea le nelege ns ca sinonime, ceea ce o conduce la afirmarea repunerii n vigoare a dispoziiilor privind insulta i calomnia, efect mai mult dect discutabil (III, 2). Totodat Curtea i contrazice nemotivat propria jurispruden punnd sub semnul ntrebrii principiul previzibilitii dreptului ntr-o societate democratic, principiu normativ n dreptul nostru prin efectul art. 1 alin. (3) din Constituie, care dispune c Romnia este stat de drept (IV).

Seciunea 1. Probleme privind competena Curii 1. Curtea depete limitele sesizrii.

Curtea Constituional, conform art. 146 lit. d), "hotrte asupra excepiilor de neconstituionalitate privind legile i ordonanele, ridicate n faa instanelor judectoreti sau de arbitraj comercial". Ea nu are competena de a se pronuna din oficiu asupra constituionalitii legilor i ordonanelor. Singurul caz n care Curtea poate s se pronune din oficiu este cel al controlului constituionalitii iniiativelor de revizuire a Constituiei. Aceast imposibilitate de a se pronuna din oficiu are cel puin dou consecine juridice. Prima consecin este aceea c instana constituional nu poate extinde sfera dispoziiilor controlate, putnd s se pronune doar asupra constituionalitii dispoziiilor n legtur cu care s-a ridicat excepia de neconstituionalitate, n conformitate cu actul de sesizare, singura excepie fiind cea stabilit de art. 31 alin. (2) din Legea 47/1992, dar care nu are relevan n Decizia analizat. A doua consecin este aceea c ea nu poate extinde sfera dispoziiilor constituionale n raport cu care realizeaz controlul, fiind de asemenea inut s se pronune doar prin raportare la dispoziiile invocate n sesizare. n Decizia nr. 62 din 18 ianuarie 2007 Curtea depete ns aceast limit impus competenei sale, deciznd c norma controlat este contrar art. 1 alin. (3) din Constituie, dei nici una dintre excepiile ridicate nu raporta norma legal la aceast norm constituional, textele constituionale invocate de autorii excepiilor de neconstituionalitate fiind art. 16, art. 20, art. 21 i art. 30 alin. (8). Curtea nu se sprijin pe art. 1 alin. (3) doar pentru a interpreta coninutul art. 30 care dispune c "libertatea de exprimare nu poate prejudicia demnitatea, onoarea, viaa particular a persoanei i nici dreptul la propria imagine", ci se pronun direct n baza art. 1 afirmnd c "avnd n vedere importana deosebit a valorilor ocrotite prin dispoziiile art. 205, art. 206 i art. 207 din Codul penal, Curtea Constituional constat c abrogarea acestor texte de lege i dezincriminarea, pe aceast cale, a infraciunilor de insult i calomnie contravine prevederilor art. 1 alin. (3) din Constituia Romniei". Dealtfel, aceast problem este sesizat i de cei doi judectori care au formulat o opinie separat,

acetia afirmnd c nu pot omite "nici existena unui alt viciu de ordin constituional i legal al soluiei adoptate cu votul majoritii membrilor Curii Constituionale. Potrivit prevederilor art. 2 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 Curtea Constituional se pronun numai asupra constituionalitii actelor cu privire la care a fost sesizat...".

2. Poate Curtea s se pronune asupra constituionalitii normelor de abrogare?

Curtea i afirm competena de a decide cu privire la constituionalitatea normelor de abrogare. "Referitor la competena sa, Curtea reine c art. 146 lit. d) din Constituie nu excepteaz de la controlul de constituionalitate dispoziiile legale de abrogare i c, n cazul constatrii neconstituionalitii lor, acestea i nceteaz efectele juridice n condiiile prevzute de art. 147 alin. (1) din Constituie, iar prevederile legale care au format obiectul abrogrii continu s produc efecte. De altfel, Curtea Constituional s-a pronunat n acelai sens prin Decizia nr. 20 din 2 februarie 2000, publicat n Monitorul Oficial nr. 72 din 18 februarie 2000". Trebuie ns remarcat c abrogarea poate fi fcut n mai multe moduri i c alegerea de ctre legiuitor a unuia dintre acestea nu este fr efecte asupra competenei instanei constituionale. Astfel, dac norma legal este abrogat prin nlocuirea sa cu o alt norm, Curtea este competent s controleze constituionalitatea coninutului noii norme. Efectul declarrii normei de abrogare ca fiind neconstituional este c Parlamentul va trebui s pun de acord n 45 de zile norma cu dispoziiile Constituiei. Doar dac el nu face acest lucru norma i nceteaz de drept efectele juridice. Dar situaia se schimb dac norma de abrogare desfiineaz pur i simplu norma anterioar fr s pun nici o alt norm n loc. Curtea nu are practic de data aceasta ce coninut al noii norme s raporteze la dispoziiile constituionale, astfel c ea va trebui s judece dac poate sau nu s decid cu privire al omisiunile legiuitorului de a reglementa un domeniu. Dereglementarea nu este ns o problem de constituionalitate dect n condiii particulare.

3. Poate Curtea s se pronune asupra omisiunilor legiuitorului?

Regula n materia contenciosului constituional este c doar un act, deci o manifestare pozitiv de voin, poate fi controlat. Totui unele sisteme reglementeaz i un control al omisiunilor Legislativului. Logica acestui tip de control, ce pare la prima vedere ciudat, este c uneori textul constituional creeaz drepturi sau amenajeaz liberti a cror exercitare depinde de prezena ulterioar n sistem a unei legi care s o organizeze. Absena legii duce atunci la imposibilitatea de a exercita dreptul sau libertatea. Patru sisteme europene creeaz aceast posibilitate de control: cel portughez, cel italian, cel german i cel polonez. n Portugalia, Preedintele Republicii, Mediatorul i preedinii adunrilor regionale, dac drepturile regiunilor sunt n cauz, pot sesiza Tribunalul constituional pentru a-i cere s declare c absena legii mpiedic realizarea unor drepturi recunoscute i consacrate de ctre Constituie care se gsete astfel nemplinit. La fel, n Italia, Curtea poate declara neconstituionale omisiunile Legiuitorului care ajung la o violare a prescripiilor constituionale, conform formulrii unei hotrri din 1971. n Germania, Tribunalul constituional poate sanciona faptul c legea lipsete care las un drept

constituional fr aplicare posibil, ci i faptul c legiuitorul n-ar fi modificat o lege pentru a ine cont de schimbrile de circumstane i pentru a corecta inegalitile pe care aplicarea sa le-a revelat, sau faptul c el ar fi uitat ntr-o lege s prevad dispoziii pentru anumite categorii de persoane. n Polonia, n fine, Tribunalul constituional poate s se sesizeze din oficiu sau la plngerile i reclamaiile adresate de ctre ceteni, pentru a declara c lipsa legii ntr-un anumit domeniu duneaz exercitrii drepturilor constituionale3. ntrebarea este deci dac instana noastr constituional are o astfel de competen, pentru c exact o astfel de omisiune a legiuitorului este baza raionamentului Curii n decizia analizat. Astfel Curtea reine c () prin abrogarea dispoziiilor legale menionate s-a creat un inadmisibil vid de reglementare () Curtea Constituional nu poate reine existena unei ocrotiri juridice reale prin posibilitatea recunoscut de instanele judectoreti persoanelor vtmate prin infraciunile menionate, de a obine daune morale n cadrul procesului civil, deoarece o asemenea form de ocrotire juridic nu este reglementat explicit ci este instituit pe cale jurisprudenial. Pe de alt parte, recurgerea la procesul civil, ntemeiat, prin analogie, pe dispoziiile art. 998 din Codul civil care reglementeaz rspunderea patrimonial pentru prejudiciile produse prin fapte ilicite - nu constituie o protecie juridic adecvat (). Deci Curtea judec faptul c legiuitorul nu a reglementat. Nu este de fapt vorba de adecvarea reglementrii la situaia reglementat, ci de lipsa reglementrii, jurisprudena instanelor ordinare nefiind, n opinia Curii, capabil s suplineasc lipsa unei reglementri exprese. Curtea Constituional romn a avut constant o atitudine restrictiv n interpretarea atribuiilor sale. Ea refuz s-i extind jurisprudenial atribuiile stabilite de art. 146 din Constituie. Or, ntre aceste atribuii, nu este expres menionat cea de a suplini omisiunile legislativului sau de a-l obliga pe acesta s reglementeze. Curtea este atent dealtfel, n jurisprudena sa, la problema separaiei puterilor n stat i la eventuala nclcare a acestui principiu prin extinderea sferei sale de competen. Astfel, ea a decis c potrivit competenei sale, aa cum este prevzut n art. 2 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, i respectnd principiul constituional al separaiei puterilor n stat, Curtea Constituional nu poate modifica sau completa prevederea legal supus controlului (Decizia 103/2004; Decizia 614/2006). Desigur, ea este cu att mai puin competent s impun legiuitorului o reglementare. Or, n decizia analizat, se face acest lucru. Ea oblig legiuitorul s aleag protecia penal a demnitii persoanei prin incriminarea infraciunilor de insult i calomnie. Chiar dac am putea admite c instana constituional ar putea sanciona omisiunile legiuitorului, acest lucru ar trebui s fie consecina unei obligaii pozitive de reglementare stabilit de Constituie n sarcina acestuia, or nu acesta este cazul n decizia analizat. Curtea invoc art. 30 alin. (8) din Constituie, care dispune, n teza final, c delictele de pres se stabilesc prin lege. De aici deduce c, datorit dimensiunii constituionale a delictelor de pres, legiuitorul nu poate elimina din legislaie aceste delicte. De fapt ns, sensul dispoziiei este stabilirea competenei exclusive a legiuitorului de a stabili delicte de pres i nu stabilirea unei obligaii de reglementare. Este vorba de o protecie a libertii de exprimare i nu de o limit a acesteia, cum o interpreteaz Curtea
3

Dominique Rousseau, La justice constitutionnelle en Europe, Montchrestien, Paris, 1998, p. 92-93.

Constituional. Deci, legiuitorul nu are nici o obligaie constituional de a stabili delicte de pres i de a oferi o protecie penal demnitii persoanei, ceea ce face ca decizia Curii s depeasc n mod clar sfera sa de competen, pentru c ea oblig legiuitorul s reglementeze i, mai mult, i impune modul acestei reglementri, nclcnd principiul separaiei puterilor n stat. Diferena fa de Decizia Curii Constituionale nr. 20 din 2000 invocat n considerente este esenial i dac lum n consideraie faptul c instana constituional considera atunci c legiuitorului i incumb o obligaie pozitiv de reglementare i avea dreptate, n timp ce n Decizia din 2007, cum am artat, aceast obligaie pozitiv este afirmat n urma unei erori de interpretare a dispoziiilor art. 30 alin. (8) din Constituie. Astfel, Curtea Constituionala reinea n Decizia nr. 20 din 2000 n mod justificat c raiunile pe care se ntemeiaz prevederile din actele internaionale avute n vedere n considerentele anterioare ale acestei decizii se afl n convergent cu dispoziiile art. 123 alin. (2) din Constituie, conform crora Judectorii sunt independeni i se supun numai legii. ntr-adevr, aceste dispoziii constituionale nu au un caracter declarativ, ci constituie norme constituionale obligatorii pentru Parlament, care are ndatorirea de a legifera instituirea unor mecanisme corespunztoare de asigurare real a independenei judectorilor, fr de care nu se poate concepe existenta statului de drept.

Seciunea 2. Raporturile dintre demnitate i libertatea de exprimare

Curtea face o confuzie ntre demnitatea, onoarea i reputaia persoanei ca elemente ale vieii private i demnitatea ca valoare suprem. Dincolo de problema depirii limitelor nvestirii, fondul presupusei contradicii dintre normele legale analizate i art.1 alin. 3 din Constituie ar trebui analizat dintr-o dubl perpectiv: pe de o parte, locul demnitii n cadrul celorlalte valori supreme consacrate de textul constituional, pe de alt parte, admisibilitatea utilizrii n mod exclusiv a acestei valori supreme n vederea limitrii libertii de exprimare.

1. Curtea d prioritate, n mod inadmisibil, demnitii n raport cu celelalte valori supreme

Este adevrat c demnitatea reprezint o valoarea suprem conform normei contituionale, dar nu este mai puin adevrat c aceeai norm impune i alte valori supreme, precum drepturile i libertile cetenilor sau libera dezvoltare a personalitii umane, dreptatea sau pluralismul politic. n decizia analizat instana pare s acorde o importan particular demnitii, n detrimentul celorlalte valori supreme, dei Constituia

nu stabilete o ierarhie a acestora i nici nu ar fi putut s o fac4. n acest plan al valorilor supreme, preponderena acordat demnitii poate duce la desconsiderarea altora la fel de impotante. n primul rnd, limitarea libertii de exprimare prin reactivarea normelor penale abrogate poate constitui o vtmare a drepturilor i libertilor cetenilor n sensul de valoare suprem. n al doilea rnd, este indubitabil faptul c libera dezvoltare a personalitii umane presupune cu necesitate att respectarea dreptului la informare (art.31), ct i dreptul de a comunica aceste informaii (libertatea de exprimare - art.30). Orice restrngere a acestor liberti ridic problema respectrii liberei dezvoltri a personalitii umane ca valoare suprem. n al treilea rnd, nu se poate vorbi de un pluralism politic real dac cetenii nu pot s comunice i s fie informai nestingherit cu privire la problemele de interes public. Sancionarea penal a eventualelor excese ale libertii de exprimare poate pune sub semnul ntrebrii caracterul efectiv al celorlalte valori supreme. Astfel, prin rolul important pe care l are libertatea de exprimare la nivel individual i social, orice atingere adus acesteia implic raportarea la toate valorile supreme menionate mai sus. n decizia analizat, Curtea acord ntietate demnitii, n detrimentul celorlalte valori supreme, pe care nici mcar nu le menioneaz, fr s justifice n vreun fel aceast alegere. Sprijinindu-se n mod exclusiv pe demnitate i analiznd numai prin aceast prism norma legal supus controlului, Curtea a rupt echilibrul necesar care ar trebui s domneasc ntre aceste valori supreme, aa cum o impune chiar conceptul de dreptate. Neluarea n considerare a celorlalte valori supreme incidente n cauz este cu att mai surprinztoare cu ct aceast excludere nu este explicat n nici un fel.

2. Poate Curtea s defineasc de o manier general demnitatea ca valoare suprem? Dintr-o alt perspectiv, Curtea folosete o valoare suprem, demnitatea, pentru a justifica limitarea libertii de exprimare. Se vorbete de demnitatea persoanei ca fiind obiect juridic al infraciunilor de insult i de calomnie, alturi de reputaie i de onoare. Este de remarcat faptul c art.205 C.p. folosete expres numai noiunile de onoare sau reputaie. Adugnd la obiectul juridic special al infraciunilor de insult i de calomnie pe lng noiunile expres prevzute de lege i noiunea de demnitate (opinie de altfel larg rspndit n doctrina penal), Curtea ncearc practic o concretizare a demnitii, o apreciere a ei determinat de spea analizat, dar cu o vdit tendin generalizatoare. Astfel, menionarea de ctre Curte a demnitii n acelai context cu onoarea i reputaia, ca reprezentnd un aspect al obiectului
4

Vezi Dan Claudiu Dnior, Valorile supreme ale statului roman, Revista romana de drepturile omului, nr. 24/2004. Dan Claudiu Dnior, Gheorghe Dnior, Demnitatea omului: valoarea suprem a statului romn, Revista de tiine Juridice, nr. 29/2005. Dan Caludiu Danisor, L'utopie constitutionalis, n Utopies, entre droit et politique, Etudes en hommage Claude Courvoisier, Editions Universitaires de Dijon, 2005.

juridic special al infraciunilor de insult i calomnie, dei textul de lege nu utilizeaz aceast noiune, duce la concluzia c, din punctul de vedere al instanei de contencios constituional, demnitatea capt astfel un coninut concret, definit i limitat, de aceeai natur cu onoarea i reputaia, coninut ce ar trebui protejat de o manier general prin mijloace de drept penal.
Or, definirea demnitii ca valoare suprem nu poate fi fcut ntr-o manier general fr a exista pericolul ca judectorul s impun societii propria sa viziune despre aceasta. n principiu, definirea ar trebui s se fac ntr-un mod negativ, conjunctural, numai n vederea aplicrii n spea respectiv, aa cum face de exemplu Curtea constituional german cnd, afirmnd c demnitatea uman trebuie apreciat ntotdeauna n funcie de cazul concret, determin coninutul acesteia prin afirmarea faptului c fiina uman nu trebuie redus la un obiect n minile puterii statului, dar i c aceste exprimri generale pot doar s schieze cadrul n care pot fi gsite violrile demnitii umane. 5 Astfel se tinde spre obinerea unei neutraliti ideologice, demnitatea uman nefiind definit nici n funcie de preceptele unei filosofii individualist-liberale, nici n funcie de cele ale comunitarismului. Dei demnitatea uman este inerent fiinei umane i, deci, intangibil, universal, aprecierea ei trebuie s rmn, din aceast perspectiv, conjunctural. i n sistemul nostru constituional ar fi admisibil o astfel de definire conjunctural a demnitii, atunci cnd ar fi vorba de un aspect al demnitii care nu este aprat expres prin intermediul unui drept fundamental deja consacrat. ns, n spea de fa, nu ne aflm ntr-un astfel de caz deoarece sensul noiunii de demnitate la care face curtea referite este acoperit n totalitate de noiunea de via privat. Demnitatea, din aceast perspectiv, nu reprezint dect un element al vieii private, drept fundamental aprat expres de art.26 din legea fundamental. Astfel, orice referire la demnitatea uman, n sensul avut n vedere de ctre Curte n aceast decizie, ar trebui s fie fcut prin intermediul dreptului prevzut de art.26. n schimb, n decizia analizat, Curtea confer un coninut demnitii, dar nu unul conjunctural i contingent, ci unul cu pretenii de generalitate, ce pare dominat mai degrab de o viziune n egal msur individualist i comunitarist. Argumentele pentru necesitatea proteciei penale a demnitii astfel nelese se refer la ofensele aduse indivizilor, la respectul fa de fiecare membru al colectivitii, dar i la pacea social, la evitarea unor conflicte permanente. Or, aceast tendin de definire global a demnitii poate reprezenta un pericol de impunere a unei anumite viziuni personale a judectorului, aciune lipsit de orice legitimitate. Conturarea de o manier general a coninutului demnitii, atunci cnd conceptul este utilizat n sensul de valoare suprem, duce n mod direct la impunerea unei anumite viziuni care nu este proprie Constituiei nsi, ci judectorului constituional, cel care interpreteaz Constituia. Astfel, demnitatea uman nu mai este o valoare suprem propriu-zis, un obiectiv constituional n funcie de care trebuie interpretate drepturile fundamentale, o noiune pur intelectual, ci devine un concept juridic, cu un coninut precis, devine chiar, am putea spune, un drept la
5

Maurer, B., Le principe du respect de la dignit humaine et la Convention Europenne des Droits de l'Homme, La documentation franaise, 1999.

demnitate. Acest drept care ar fi n acelai timp i o valoare suprem, ar cuprinde ntre altele i onoarea i reputaia persoanei i s-ar cere protejat prin mijloace foarte drastice cum sunt cele oferite de dreptul penal. Demnitatea, dobndind astfel un coninut juridic precis nu ar face altceva dect s predomine n raport cu alte drepturi, din moment ce ea este n acelai timp o valoare suprem, iar celelalte drepturi nu. n cazul unui conflict ntre demnitate, astfel neleas, i un drept fundamental, singura soluie ar fi limitarea dreptului respectiv, iar mecanismul de reglare a unor astfel de conflicte, prevzut de art.53 ar fi de prisos. Dreptul la demnitate nu ar fi altceva dect un drept absolut, pur creaie jurisprudenial. Este evident c o astfel de viziune nu rezult din textul Constituiei care nu impune nici un fel de ierarhie, nici la nivelul valorilor supreme prevzute de art.1 alin.3, nici la nivelul drepturilor fundamentale. Justificarea neconstituionalitii normelor de abrogare prin referire exclusiv la demnitate ca valoare suprem, aa cum o face Curtea n prezenta decizie, pare astfel cel puin curioas. Cu certitudine, demnitatea persoanei poate fi considerat ca reprezentnd un element al obiectului juridic al infraciunilor de insult i de calomnie, pe picior de egalitate cu alte valori de acelai gen, precum onoarea sau reputaia persoanei, dar n acest caz nu vorbim de demnitate ca valoare suprem n sensul art.1 alin.3, ci de demnitate ca element al dreptului mai larg la protecia vieii private. Din aceast perpectiv, textul constituional care utilizeaz demnitatea n acest sens precis i pe care Curtea se poate sprijini n justificarea unei limitri a libertii de exprimare este fr ndoial art.30 alin.6. El reprezint norma special n materie, n timp ce art.1 alin.3 ofer cteva criterii de interpretare teleologic, o gam de valori supreme ntre care nu face nici un fel de distincie.

3. Limitarea libertii de exprimare prin decizia analizat

Avnd n vedere considerentele expuse mai sus, raporturile dintre libertatea de exprimare i demnitate, neleas ca element al vieii private, nu reprezint altceva dect un conflict clasic ntre dou liberti, conflict ce trebuie soluionat conform regulilor generale prevzute n art. 53 i normei speciale reprezentate de art. 30 alin. 6. Alturi de ntemeierea pe art. 1 alin. 3 analizat mai sus, Curtea ncearc s justifice necesitatea repunerii n vigoare a art. 205 i 206 C.p. sprijinindu-se i pe art. 30 alin. 6. i aceast parte a considerentelor, n care se analizeaz raporturile celor dou infraciuni cu libertatea de exprimare, este susceptibil de mai multe critici.

A. Curtea nu raporteaz dispoziia controlat la art. 26 i nu face aplicaia art. 53 din Constituie
n primul rnd este de remarcat faptul c instana nu face nici o referire expres la via privat, ca drept fundamental ce include demnitatea, onoarea i reputaia persoanei, aprat de art. 26. Astfel, nu invoc expres acest drept pentru limitarea libertii de exprimare, ci ajunge direct la art. 30 i la limitele prevzute de acesta. Or, fcnd referire numai la acest articol, posibilul conflict ntre dou liberti teoretic egale, care ar fi dat poate mai mult greutate soluiei Curii, se transform automat ntr-un raport ierarhic ntre

un principiu general, libertatea de exprimare, proclamat de art.30 alin.1 i o excepie de la acest principiu, o limitare, prevzut de art.30 alin.6. Ca orice excepie de la regul, aceast limitare nu poate avea loc ori de cte ori libertatea de exprimare duce la atingerea demnitii, onoarei, vieii particulare a persoanei sau a dreptului acesteia la propria imagine, ci numai cu respectarea regulilor generale impuse de art.53, n primul rnd cu respectarea regulii proporionalitii. Nefiind un drept absolut, este evident c de la principiul libertii de exprimare pot exista derogri, cum ar fi cele efectuate n vederea proteciei demnitii i onoarei persoanei. ns aceste derogri trebuie s fie de strict interpretare i aplicare, n caz contrar excepia ar fi transformat n principiu. Nerealizarea controlului de proporionalitate impus de ctre art.53 ar goli de coninut principiul libertii de exprimare ntruct acesta ar fi limitat ori de cte ori ar exista formal o atingere adus vreuneia dintre valorile menionate la art.30 alin.6. Acest control de proporionalitate ar fi fost cu att mai necesar n cazurile cnd limitarea prevede sanciuni drastice, aa cum sunt cele de natur penal. Or, n considerentele hotrrii analizate, Curtea nu face nici un fel de referire la acest mecanism de reglare a raportului dintre dreptul fundamental i excepiile de la acesta. Se limiteaz doar s afirme c protecia demnitii este una dintre limitele prevzute de Constituie la libertatea de eprimare i, ca atare, orice norm legal, chiar penal, care tinde s apere aceast valoare este constituional i poate limita libertatea de exprimare. Nu este menionat nici mcar principiul proporionalitii coninut de art. 53. n aceast accepiune, libertatea de exprimare devine un drept golit de orice coninut, susceptibil s fie limitat n nenumrate cazuri, ntruct art.30 prevede, formal, o multitudine de limitri.

B. Curtea nu se refer la jurisprudena pertinent a Curii Europene a Drepturilor Omului

n al doilea rnd, este cel puin surprinztor faptul c, n acest context, instana de contencios constituional nu face nici un fel de referire la bogata jurispruden6 contra Romniei dezvoltat de ctre Curtea European a Drepturilor Omului, jurispruden determinat tocmai de existena n dreptul romn a art.205-207 Cod penal. Este adevrat, instana constituional face trimitere la art.10 alin.2 din Convenia European a Drepturilor Omului, ns interpreteaz acest text ntr-o manier original. n opinia Curii constituionale, simpla prevedere n textul convenional a faptului c libertatea de exprimare poate fi limitat pentru protecia reputaiei sau a drepturilor altora ar fi suficient pentru justificarea oricrei msuri limitative. Or, Curtea european, ori de cte ori se afl n prezena unei pretinse limitri a libertii de exprimare, nu ezit s reafirme principiul liberei exprimri i importana acestuia ntr-o societate democratic7 i totodat
6

Hotrrile pronunate n cazurile Dalban (28 septembrie 1999), Sabou i Prclab (28 septembrie 2004), Cumpn i Mazre (17 decembrie 2004). 7 libertatea de exprimare, consacrat de paragraful 1 al articolului 10, constituie unul din fundamentele eseniale ale unei societi democratice, una dintre condiiile eseniale ale progresului i ale dezvoltrii fiecruia. Aceasta nu se aplic numai pentru informaiile sau ideile primite favorabil sau considerate ca inofensive sau indiferente, ci i pentru acelea care

s fac aplicarea n detaliu a regulii proporionalitii. Interpretarea Conveniei de ctre Curtea european este obligatorie pentru toate instanele interne, inclusiv pentru cea de contencios constituional, n temeiul art.20 din legea fundamental. Nereferirea la jurisprudena pertinent a acesteia i neaplicarea regulii proporionalitii ntr-un domeniu att de delicat cum este limitarea prin norme de drept penal a libertii de exprimare, poate determina i pe viitor apariia unor cazuri de nclcare a Conveniei. Contrar opiniei Curii, care susine c nu exist nici o incompatibilitate ntre principiul libertii de exprimare i incriminarea insultei i calomniei, care s impun dezincriminarea acestor infraciuni, jurisprudena european menionat prevede condamnri ale statului romn tocmai pentru existena unor astfel de incompatibiliti.

C. Curtea susine n mod eronat obligativitatea existenei delictelor de pres n al treilea rnd, Curtea constat c abrogarea art.205-207 din Codul penal ar contraveni art.30 alin.8, potrivit cruia delictele de pres se stabilesc prin lege. Din acest text, Curtea trage concluzia c stabilirea delictelor de pres ar constitui o norm constituional i c pedepsirea lor ar fi obligatorie, ceea ce ar face imposibil elimiarea lor din legislaie. Aceast susinere este relevant nu numai cu privire la imposibilitatea Curii de a se pronuna asupra omisiunilor legiuitorului (a se vedea mai sus pct. ...) ci i cu privire la concepia Curii despre limitele libertii de exprimare. Considerm c aceast interpretare este greit fiind rupt din contextul general al articolului 30. Norma menionat, referindu-se la limitarea unui drept fundamental i fiind o norm represiv, trebuie interpretat n sens strict. De asemenea, art.30 trebuie interpretat n mod sistematic. Or, conform acestor reguli de intepretare, sensul alineatului 8 este acela c eventualele delicte de pres nu pot fi stabilite dect prin lege, nu printrun act normativ infralegislativ, tocmai pentru a proteja mai bine libertatea de exprimare mpotriva tendinelor autoritare ale puterii executive sau judectoreti iar nu pentru a limita aceast libertate. Dar acest lucru nu nseamn c n legislaie trebuie neaprat s fie prevzute delicte de pres, aa cum susine Curtea, ntr-o logic cel puin neliberal. D. Curtea nu ia n considerare specificul infraciunilor de insult i calomnie prin pres

rnesc, ocheaz sau ngrijoreaz; aa o cere pluralismul, tolerana i spiritul de deschidere fr de care nu poate exista societate democratic (hotrrea din 7 decembrie 1976, pronunat n cazul Handyside contra Regatului Unit, 49)

Referirea pe care Curtea o face la acest text de lege vizeaz expres nu libertatea de exprimare n general, ci libertatea presei, deoarece delictele de pres, evident, ar fi menite s pedepseasc excesele exprimrii prin mass-media. De altfel, n sprijinul intepretrii eronate pe care Curtea o d art.30 alin.8, instana aduce i argumentul inexistenei unei legi a presei, lege special care s pedepseasc delictele de pres. Din aceast perspectiv a libertii presei, trebuie subliniat faptul c fostele articole 205-207 din Codul penal sunt n mod particular mai restrictive deoarece pot determina nclcarea dreptului la liber exprimare nu numai prin faptul c atrag rspunderea penal, ci i prin mprejurarea c aprarea ziaritilor acuzai de svrirea infraciunii de insult sau de calomnie este foarte dificil. Dificultatea aprrii n materie face ca normele respective s constituie o puternic limitare a libertii presei. De altfel, condamnrile Romniei de pn acum, de ctre Curtea European a Drepturilor Omului pentru violarea art.10 din Convenie, privesc n principal libertatea presei.

n cazul presei, ca urmare a specificului acesteia, fapta imputat poate fi dovedit uor de ctre partea vtmat prin depunerea articolului incriminat sau a nregistrrii emisiunii respective. n principiu, n msura n care era dovedit existena elementelor constitutive ale infraciunii i nu exista nici una din cauzele expres prevzute de lege pentru nlturarea rspunderii penale, inculpatul nu se mai putea apra dect fcnd proba veritii celor afirmate sau imputate, n condiiile articolului 207 C.p., care constituia o cauz de nlturare a infraciunii8. Asistm astfel la o rsturnare a sarcinii probei: dac iniial inculpatul se bucura de prezumia de nevinovie i partea vtmat era inut s dovedeasc existena infraciunii, ulterior inculpatul era cel care trebuie s fac proba veritii. Trebuie precizat c proba veritii nu era admis dect n condiii particulare, pentru aprarea unui interes legitim. Or, aceast noiune a fost interpretat ntr-un mod restrictiv de ctre jurispruden9. Astfel, era dificil construirea unei aprri eficiente de ctre inculpat n condiiile n care probarea unor astfel de infraciuni nu punea probleme deosebite, mai ales cnd era vorba de pres. n acest mod existena normelor penale menionate, aa cum le-am descris mai sus, dublate de prevederea unor pedepse cu nchisoarea pentru infraciunea de calomnie, erau de natur s aduc o limitare puternic libertii de exprimare; existnd posibilitatea ca ea s fie transformat din principiu, n excepie.
8

Octavian Loghin, Avram Filipa, Drept penal romn. Partea special, Casa de editur i pres ansa, Bucureti, 1992, p.79. 9 Dorin Ciuncan, "Interesul legitim" n cazul admisibilitii probei veritii, Dreptul, nr.4/1997, p.75; Dorin Octavian, Definirea interesului legitim n cazul infraciunilor contra demnitii, RRD 5/1980, p.29.

Tot aici trebuie subliniat existena unor chestiuni de natur s ngreuneze sau chiar s fac imposibil aplicarea acestui mijloc de aprare care l constituia proba veritii. n primul rnd, mai ales n cazul presei, era dificil de stabilit de ctre ziarist veridicitatea absolut a unor informaii care i parveneau. Chiar n msura n care le verifica prin mai multe surse, el nu putea fi absolut sigur de adevrul lor. n plus, n condiiile de existen a mijloacelor de informare n mas de azi, cnd circulaia informaiei este extrem de rapid i valoarea ei depinde de rapiditatea cu care este adus la cunotina publicului, de foarte multe ori nu exist timpul necesar pentru ca ziaristul s treac la verificri detaliate nainte de publicare. n aceast situaie este dificil probarea, n sensul procedural al termenului, a veritii faptelor afirmate sau imputate. Astfel, dac articolul 207 C.p. era interpretat de fiecare dat n sensul c inculpatul era inut s dovedeasc n mod indubitabil c cele afirmate sau imputate erau adevrate, proba veritii devenea o adevrat probatio diabolica. Considerm c o soluie a problemei ar fi constituit-o interpretarea mai supl a acestei norme penale de ctre instanele de judecat atunci cnd era vorba de mijloacele de informare n mas, datorit condiiilor specifice de activitate a acestora i rolului lor ntr-o societate democratic. Din acest perspectiv ar fi trebuit considerat ca suficient dovedirea de ctre inculpat a faptului c la data publicrii toate indiciile de care dispunea, potrivit deontologiei profesionale, conduceau la concluzia c faptele afirmate erau adevrate. O astfel de interpretare era nu numai necesar, aa cum am artat mai sus, dar i posibil, din perspectiva metodelor generale de interpretare a dreptului. Astfel, pe de o parte, norma prevzut de articolul 207 C.p. era o norm ce tindea s protejeze unele liberti fundamentale ale persoanei (libertatea de exprimare i libertatea individual) i de aceea ea trebuia interpretat ntr-un mod extensiv, susceptibil de a atinge scopul avut n vedere de legiuitor. Pe de alt parte, libertatea de exprimare constituie regula ntr-o societatea democratic. Interpretarea propus ar fi dus la consolidarea acestui principiu. n al doilea rnd, libertatea de exprimare presupune nu numai comunicarea unor fapte, a unor informaii, n sensul strict al termenului, ci i formularea unor opinii, a unor judeci de valoare. Pentru acestea din urm, este evident c proba veritii nu se putea aplica. Nu poi demonstra judiciar adevrul unei opinii, ci numai adevrul unei fapte afirmate.10
10

Curtea European a Drepturilor Omului face n mod constant aceast distincie. De exemplu n hotrrea din 8 iulie 1986 pronunat n cazul Lingens c. Austriei, Curtea statueaz : Trebuie distins cu grij ntre fapte i judeci de valoare. Dac materialitatea primelor se poate dovedi,

n cazul fostei legislaiei privitoare la infraciunile de insult i calomnie, aa cum era ea interpretat de ctre instanele de judecat, dreptul romn putea aduce atingeri libertii de exprimare garantat de articolul 30 din Constituie. 4. Curtea interpreteaz eronat liberul acces la justiie
Un alt motiv de neconstituionalitate a abrogrii art.205-207 C.p., l-ar constitui, n opinia Curii, nclcarea n esen a liberului acces la justiie prevzut de art.21 din Constituie. Din aceast perspectiv se spune, n considerentele hotrrii analizate, c norma respectiv ar nclca i art.16 din Constituie, dar i dreptul la un proces echitabil prevzut de art.6 din Convenia European a Drepturilor Omului i dreptul la un recurs efectiv aprat de art.13 din aceeai Convenie. Pentru a ajunge la aceast concluzie, Curtea menioneaz c persoanele vtmate prin infraciunile de insult i de calomnia nu ar mai putea s-i apere drepturile n procesul civil deoarece aici nu ar exista o cale reglementat explicit, ci numai soluii jurisprudeniale, iar art.998 C.civ. nu ar constitui o protecie adecvat, deoarece reparaiile oferite ar fi exclusiv de natur patrimonial, iar demnitatea uman nu poate fi evaluat n bani. Considerm c acest punct de vedere nu este la adpost de critici. n primul rnd, afirmaia Curii este cel puin surprinztoare, ea constituind o revenire la teza din perioada comunist potrivit creia prejudiciul moral nu ar putea fi acoperit prin reparaii de ordin material, viziune marcat de ideologia totalitar i impus prin Decizia de ndrumare a fostului Tribunal Suprem nr. VII din 29 decembrie 195211. Dealtfel, repararea material a prejudiciului moral este unanim acceptat n democraiile liberale actuale i este aplicat constant de ctre Curtea European a Drepturilor Omului. n al doilea rnd, reparaia civil a prejudiciilor rezultate din excesele libertii de exprimare are un temei juridic legal: art.998 C.civ., iar regulile jurisprudeniale dezvoltate n materie sunt suficient de coerente astfel nct s ofere un mijloc juridic efectiv de protecie. Nu trebuie uitat c aceste reguli referitoare la rspunderea civil delictual nu sunt noi, nu trebuie create de ctre instane acum, dup abrogarea textelor cu pricina, ci ele exist de mult vreme, fiind regulile dezvoltate i aplicate de ctre instanele penale chemate, pn la abrogare, s soluioneze latura civil a proceselor de insult i calomnie. n al doilea rnd, prejudiciul moral este reparat prin acordarea de daune materiale. De altfel i n procesele penale acesta era scopul pentru care partea vtmat se constituia parte civil. Dac ar fi s adoptm punctul de vedere al Curii, potrivit cruia demnitatea uman
cele din urm nu se preteaz la o demonstraie a exactitii lor. [n dreptul austriac] jurnalitii nu pot evita o condamnare dect dac probeaz veritatea aseriunilor lor. Or, pentru judecile de valoare, aceast exigen este irealizabil i aduce atingere libertii de opinie nsi, element fundamental al dreptului garantat de articolul 10 din Convenie. ( 46) 11 Pentru dezvoltri vezi Gheorghe Vintil, Repararea daunelor morale prin mijloace patrimoniale i nepatrimoniale, Editura Scrisul Romnesc, Craiova, 1999, p. 70-110.

nu poate fi evaluat n bani, ar trebui ca n aceste procese penale unde, n principiu, nu exist dect prejudiciu moral, s fie interzis constituirea de parte civil, lucru inacceptabil. Sau ar trebui s considerm c singura satisfacie pentru partea vtmat nu ar fi dect condamnarea penal a persoanei vinovate, lucru de asemenea greu de acceptat. n plus, procesul civil asigur i o echitate a procedurii pentru prt, care nu-i mai vede limitate posibilitile de aprare, aa cum am vzut c se ntmpl n cazul infraciunilor de insult i de calomnie. n alt ordine de idei, faptul c instana de contencios constituional invoc necesitatea proteciei juridice a demnitii, conform art.21 din Constituie i art.6 i 13 din Convenie, vine s confirme, o dat n plus, concepia pe care aceasta o are despre demnitate, gndit nu numai ca o valoare suprem ci i ca un drept n sine, cu toate consecinele care decurg de aici, consecine analizate mai sus ... nlturarea mijloacelor penale de ocrotire a demnitii ca valoare suprem n statul de drept, determin nclcarea caracterului efectiv al accesului la justiie n aceast materie. Or, art.21 din Constituie prevede accesul la justiie n vederea aprrii drepturilor i libertilor, iar art.6 i 13 din Convenie se refer n esen la posibilitatea de a sesiza o instan tot pentru aprarea drepturilor substaniale prevzute de Convenie. Dac demnitatea nu ar fi gndit ca un drept, ea nu ar putea beneficia de o astfel de protecie. Din nou Curtea pune semnul egalitii ntre demnitate i dreptul la onoare i la o bun reputaie susinnd c ar fi nclcat egalitatea n drepturi dac demnitatea, onoarea i reputaia nu ar fi aprate precum celelalte drepturi ale persoanelor. ns, aceast concepie a Curii este criticabil pentru c nu rezult n nici un fel din legea fundamental; ea nu este dect o creaie a judectorilor. Valorile supreme menionate la art.1 alin.3 nu au un coninut concret i nici nu beneficiaz de protecie juridic. Numai drepturile i libertile beneficiaz de aceast protecie conform art.21 din Constituie. Argumentul Curii privind nclcarea accesului la justiie devine astfel foarte vulnerabil. Dac demnitatea nu este dect o valoare suprem, aa cum de altfel este prevzut n Constituie, ea nu poate fi protejat pe cale juridic i deci art.21 nu ar putea fi invocat n sprijinul tezei neconstituionalitii susinute de ctre Curte. Din contr, dac demnitatea este numai un drept ce trebuie protejat n temeiul art.21, atunci ea este un element al vieii private, o libertate fundamental ca i libertatea de exprimare, caz n care preferina pentru una sau pentru cealalt nu se impune de la sine, ca n prima ipotez, ci trebuie explicat concret conform regulilor exprese ale art.53, ceea ce Curtea nu face. Simpla proclamare a prioritii demnitii n raport cu libertatea de exprimare nu este suficient i nici nu are darul s conving n vreun fel.

5. Nerelevana argumentelor de drept comparat invocate de Curte

Un alt argument al Curii n favoarea neconstituionalitii normelor de abrogare este acela c incriminri asemntoare, chiar mai severe, se ntlnesc i n alte ri europene, precum Frana, Germania, Italia, Elveia etc.

Trebuie precizat c dreptul comparat nu este obligatoriu pentru instanele romne, neconstituind dect un argument pur intelectual, fr o for juridic concret. Este surprinztor cum instana de contencios constituional aduce n favoare tezei sale argumente de acest fel, trecnd sub tcere jurisprudena obligatorie a Curii eruopene care, aa cum am artat, a condamnat Romnia tocmai pentru nclcarea libertii de exprimare n temeiul normelor penale a cror necesitate absolut o susine Curtea Constituional n decizia analizat.

ns argumentele de drept comparat sunt relative i dintr-o alt perspectiv. ntr-adevr, spre exemplu, n Frana exist o lege a presei din 29 iulie 1881, care n articolul 29 prevede infraciunile de insult i de calomnie iar singurul mijloc de aprare prevzut de lege este tot proba veritii. n schimb, de-a lungul timpului, jurisprudena liberal a instanelor franceze, n considerarea rolului fundamental pe care l are libertatea de exprimare, a creat i un mijloc alternativ de aprare pentru ziarist, bazat pe buna credin a acestuia. Noiunea de bun-credin are aici un neles special impus de jurisprudena n materie. Trebuie ca inculpatul s fi vizat un scop legitim12, s fi fost sincer13 i s fi dat dovad de pruden i de obiectivitate14. Aceste condiii trebuie s fie ndeplinite n mod cumulativ. Ceea ce merit a fi subliniat este faptul c aceast doctrin a bunei-credine este n ntregime o creaie a judectorului. Legea ce conine normele penale referitoare la insult i la calomnie nu prevede, ca mijloc de aprare a inculpatului, dect proba veritii (la fel ca i Codul penal romn n fostul art.207). Jurisprudena a fost cea care a adugat, n beneficiul aprrii, buna-credin, n sensul precizat mai sus.
Spre deosebire de Frana, n Romnia nu au fost create astfel de mijloace alternative de aprare, n aa fel nct reincriminarea insultei i calomniei, n condiiile restrictive ale art.205-207 C.p., ar putea genera alte violri ale dreptului la liber exprimare.

Seciunea 3. Efectele deciziei Curii Constituionale 1. Poate Curtea s stabileasc ea nsi care sunt efectele deciziei sale?
12

Pentru a nu rspunde penal inculpatul poate demonstra buna sa credin invocnd necesitatea informrii publicului sau critica literar, artistic sau tiinific (Crim. 27 ianuarie 1949, Bulletin des arrts de la Chambre criminelle de la Cour de cassation, nr.37) 13 Credina c faptele imputate sunt exacte (Crim. 13 ianuarie 1987, Bulletin des arrts de la Chambre criminelle de la Cour de cassation nr.16) 14 Absena obiectivitii scrierilor incriminatorii nu permite inculpatului s beneficieze de buna credin (Crim. 13 februarie 1990, Juris-Classeur Priodique, 90, IV, 177).

Efectele produse de o decizie a Curii Constituionale pronunat n cadrul controlului a posteriori sunt diferite n momentul pronunrii deciziei analizate, fa de cele care erau reglementate de Constituie naintea Legii de revizuire din 2003, aa c invocarea jurisprudenei din 2000 n aceast materie este excesiv. Dealtfel, prin Decizia nr. 20 din 2000 Curtea analiza constituionalitatea unei norme care nu abroga pur i simplu, ci nlocuia o norm cu alta, deci avea o norm de abrogare care avea un coninut pozitiv, ce putea fi contrar Constituiei. Efectul deciziilor Curii Constituionale pronunate n controlul a posteriori nainte de 2003 era c norma declarat neconstituional nu mai putea fi aplicat, efect care difer radical de actualul efect dat deciziilor Curii n mod expres de art. 147 din Constituie. Referirea din Decizia Curii Constituionale nr. 62 din 2007 la Decizia nr. 20 din 2000 se refer astfel, chiar dac formularea poate fi ambigu, la competena Curii de a judeca constituionalitatea normelor legale de abrogare i nu la efectele Deciziei, care nu pot fi altele dect cele prevzute de art. 147 din Constituie, text la care Decizia analizat face referire expres. Dealtfel, Decizia nr. 20 din 2000 nu dispune expres care ar fi efectele sale n ceea ce privete normele abrogate de norma legal declarat neconstituional. n aceste condiii, este clar c interpretarea Deciziei 62/2007 ca repunnd n vigoare dispoziiile art. 205, 206 i 207 din Codul penal este abuziv. Curtea nu putea s dispun aa ceva pentru c efectele deciziilor sale sunt cele reglementate de Constituie, adic suspendarea aplicrii legii pentru 45 de zile i instituirea unei obligaii pentru parlament de a pune dispoziia neconstituional de acord cu Constituia. ncetarea efectelor juridice ale normei declarat neconstituional intervine doar dac aceast obligaie nu este satisfcut.

2. ncetarea efectelor juridice ale normei declarat neconstituional este sinonim cu abrogarea?
Norma care fusese abrogat prin cea declarat neconstituional este repus n vigoare de nendeplinirea de ctre Parlament a obligaiei de a pune de acord norma de abrogare neconstituional cu Constituia? Decizia Curii Constituionale 62/2007 ar putea fi interpretat astfel. Totui, trebuie remarcat c textul Constituiei introduce o noiune nou, ncetarea efectelor juridice. Aceast instituie nou este configurat distinct de abrogare. Firesc dealtfel, cci nu este vorba de o manifestare de voin a aceluiai organ care a adoptat norma. Totui, efectele celor dou instituii nu par s se poat distinge: o norm care i nceteaz efectele juridice este imposibil de aplicat, nu mai este obligatorie, la fel ca o norm abrogat. Voina care face norma neobligatorie este diferit, dar consecinele sunt practic aceleai (D.C. Dnior, I. Dogaru, Gh. Dnior, Teoria general a dreptului, C.H. Beck, Bucureti, 2006, p. 333), cel puin cu privire la norma declarat neconstituional. Dar diferena se relev atunci cnd trebuie s analizm consecinele declarrii normei ca neconstituional fa de norma care era abrogat sau modificat prin ea. Dac abrogarea face ca vechea norm s fie automat pus n vigoare, ncetarea efectelor juridice, reglementat de art. 147 din Constituie, nu are acelai efect. O norm legal nu poate fi repus n vigoare dect respectnd principiul paralelismului formelor i

competenelor, adic de acelai organ, de aceeai voin, i n aceeai form. Or diferena ntre cele dou concepte comparate este tocmai voina diferit care lipsete de efecte norma n vigoare. Curtea Constituional nu are deci atribuia de a repune n vigoare dispoziiile legale abrogate prin deciziile care declar neconstituionale normele de abrogare. Dealtfel, Constituia este clar n acest sens, cci ea impune Parlamentului obligaia de a pune de acord dispoziiile declarate neconstituionale de Curte cu Constituia, nu cu Decizia Curii, n timp ce, atunci cnd se refer la controlul a priori, Parlamentul este obligat s reexamineze dispoziiile declarate neconstituionale pentru a le pune de acord cu decizia Curii Constituionale n primul caz deci, Parlamentul are libertatea de a pune de acord, n modalitatea pe care o crede apropriat, normele declarate constituionale cu Constituia. El nu este obligat s repun n vigoare normele care fuseser abrogate de norma declarat de Curte ca fiind contrar Constituiei. Doar n controlul a priori, cnd legea nu este desvrit din punct de vedere juridic, norma trebuie pus de acord cu decizia Curii. Deci, obligaiile Parlamentului sunt diferite n cele dou tipuri de control i tot diferite i efectele nendeplinirii obligaiilor care i revin Parlamentului conform art. 147 din Constituie. Cert este c n cazul controlului a posteriori a normelor de abrogare, norma de abrogare declarat neconstituional i nceteaz efectele juridice dac Parlamentul nu o pune n termen de acord cu Constituia, dar c norma abrogat nu este repus n vigoare fr o manifestare de voin expres a Parlamentului. n cazul deciziei analizate aceasta nseamn c dac Parlamentul nu va da curs obligaiei constituionale, demnitatea uman, pe care Curtea o valorizeaz pe bun dreptate, nu capt automat o protecie penal, iluzorie dealtfel, cci raportul de rspundere penal se desfoar ntre societate, reprezentat prin stat i inculpat, i nu ntre acesta i persoana vtmat, aa c o eventual condamnare penal a acestuia nu poate aduce nici o reparaie demnitii persoanei vtmate. Demnitatea rmne protejat tot de dispoziiile Codului civil, chiar dac instana constituional nu le consider suficiente.

Secuinea 4. Curtea i contrazice propria jurispruden n materie Prin aceast decizie, Curtea constituional a nclcat nu numai competena de legiferare a Parlamentului sau libertatea de exprimare, ci i propria sa jurispruden. Astfel, n decizia nr.200/1999, Curtea a susinut n mod expres competena exclusiv a Parlamentului n materia incriminrii insultei. n aceast spe, autorul excepiei de neconstituionalitate a criticat dispoziia legal respectiv, printre altele i pentru c sanciona insulta din punct de vedere penal. n opinia sa, fapta respectiv ar fi trebuit s fie scoas din sfera ilicitului penal, el fcnd referire i la o pretins iniiativ legislativ n acest sens. n considerentele deciziei prin care a fost respins excepia de neconstituionalitate, instana de contencios constituional a menionat: Instituirea infraciunii de insult este expresia voinei legiuitorului care, n

concordan cu prevederile Constituiei, a evaluat gravitatea faptei i a prevzut pedeapsa considerat necesar pentru prevenirea i combaterea acesteia, ultima evaluare avnd loc prin Legea nr.140/1996 pentru modificarea i completarea Codului penal, cnd legiuitorul nu numai c a meninut incriminarea faptei de insult, dar a procedat i la ridicarea maximului pedepsei. Legiuitorul este deci singurul n msur s decid incriminarea sau dezincriminarea insultei i, n caz de incriminare, nu se poate susine c textul incriminator este contrar Constituiei. Astfel, teza exprimat n Decizia nr. 200/1999 este exact contrariul a ceea ce se susine prin decizia analizat, mprejurare ce denot o lips evident de consecven a Curii. Desigur, Curtea constituional poate, n principiu, s-i schimbe propria jurispruden, dar nu oricum i oricnd. Avnd n vedere obligativitatea erga omnes a deciziilor Curii Constituionale precum i dispoziiile art.1 (3) din Constituie care consacr statul de drept, orice schimbare de jurispruden intempestiv i nemotivat din partea instanei de contencios constituional poate pune n pericol grav pricipiul securitii raporturilor juridice i previzibilitatea dreptului. n aceste condiii, revirimentul jurisprudenei Curii ar fi trebuit justificat n mod expres n considerentele deciziei analizate, ceea ce nu s-a ntmplat.

Capitolul 7. Mic ghid de sesizare a Curii Constituionale

Cauzele lipsei de consisten a unora dintre deciziile Curii Consituionale sunt multiple. Dar una decisiv este, n opinia mea, modul n care sunt fcute sesizrile. Curtea este sesizat excesiv, argumentaia sesizrilor este carent, iar ateptrile celor care uzeaz de controlul de constituionalitate cu privire la efectele deciziilor Curii Constituionale sunt excesive. De aceea, eu cred c ar trebui s ncercm canalizarea resurselor pentru ghidarea celor care sesizeaz Curtea. Ideea ar fi s vedem care este reacia Curii la alegerea anumitor temeiuri pentru controlul de constituionalitate, la anumite tipuri de argumentare i s contribuim la mbuntirea modului de motivare a sesizrilor. Cu alte cuvinte, s construim un mic ghid de sesizare a Curii Constituionale. n acest capitol voi ncerca s stabilesc cteva repere ale problemelor ce trebuiesc avute n vedere, fr pretenii de exhaustivitate i fr a crede c aceste rnduri reprezint un program de aciune. Seciunea 1. Coordonarea sesizrii Curii Constituionale cu controlul de convenionalitate O prim problem ce trebuie dezbtut este cea a alegerii strategiei de contestare a normei. n sistemul nostru constituional exist dou posibiliti de a obine protecia drepturilor i libertilor fundamentale contra eventualelor abuzuri normative ale puterii legislative: contenciosul de constituionalitate i contenciosul de convenionalitate. Primul tip de contencios are ca sistem normativ de referin Constituia. Cel de al doilea, tratatele internaionale privind drepturile omului la care Romnia este parte. Primul tip de contencios pare s fie n mod exclusiv apropriat de Curtea Constituional. Cel de al doilea este n competena tuturor instanelor. Cum trebuie s alegem ntre cele dou tipuri de contencios este o problem de strategie a crei rezolvare este decisiv pentru cel care tenteaz limitarea puterii normative primare a statului. Trebuie contientizat c exist o identitate substanial a drepturilor i libertilor protejate de Constituie i de tratatele internaionale privind drepturile omului. Sigur c exist diferene de formulare a textelor i chiar prevederi care sunt prezente ntr-un sistem de protecie i nu sunt prezente n

cellalt, dar finalitatea i substana proteciei sunt aceleai. Acest lucru are drept consecin faptul c alegerea tipului de control cerut depinde mai mult de efectele pe care controlul de constituionalitate i cel de convenionalitate le au dect de coninutul normelor de referin. Prin controlul de convenionalitate se elimin de la aplicare norma legal n cazul dedus judecii, judectorul aplicnd direct norma convenional. Controlul de constituionalitate are pretenia de a crea efecte erga omnes, printr-o eliminare a normei neconstituionale din sistem. Aadar, dac intim o protecie imediat a celor aflai n proces i nu o eliminare a normei din sistem, atunci controlul de convenionalitate, care are efecte inter partes i in casus este suficient. Instana ordinar este obligat s opereze alegerea normei aplicabile i inut s aleag norma internaional dac cea intern este contrar acesteia i dac nu ofer o protecie mai accentuat. Pe de alt parte, efectele deciziilor Curii Constituionale nu sunt nici pe departe erga omnes n sens propriu, cci de fapt ele creeaz doar obligaia pentru organul emitent de a pune de acord legea cu decizia Curii i cu Constituia, iar, n cazul nendeplinirii acesteia, tot instana ordinar trebuie s constate ncetarea efectelor juridice ale normei neconstituionale, constatare ce produce efectele tipice ale unei hotrri, adic inter partes i in casus. De fapt, impunerea deciziei Curii Constituionale, fiind o atribuie a instanelor ordinare, conduce la acelai tip de mecanism de protecie ca n cazul contenciosului de convenionalitate, cu diferena c nu norma iniial este controlat, ci norma rezultat din activitatea de reconstituionalizare a actului normativ cu putere de lege. Problemele rmn aceleai. Deci controlul de convenionalitate este mai direct, obinndu-se o protecie eficient i imediat a dreptului sau libertii. Dar exist o reticen destul de pregnant n a-l utiliza. Prima cauz este reticena instanelor. Dar aceast reticen este diferit dup cum norma contestat este substanial sau procedural. De regul instana este mai reticent fa de utilizarea tehnicii controlului de convenionalitate n cazul normelor procedurale sau cu implicaii procedurale, pentru c ea se lovete de problema crerii jurisprudeniale a unor norme care s se substituie celor neconvenionale. Instana este tentat atunci s transfere problema Curii Constituionale, nu neaprat pentru c aceasta se bucur de ncrederea judectorilor, ci mai degrab pentru c astfel magistratul obinuit sper s obin o reacie a legiuitorului. Dac aceasta nu intervine sau dac intervenia este contrar deciziei Curii, el se va afla ns n aceeai situaie. Or, trebuie s remarcm c activitatea de reconstituionalizare a actelor de natur legislativ, urmare a unor decizii de neconstituionalitate, pare mai degrab haotic.

Judectorul ar trebui s aib mai puine ateptri de la legiuitor i s acioneze mai mult. Oricum, cnd prile pun problema controlului normei, ar trebui s indice doar un tip de control, nu pe amndou. Prerea mea este c, mai ales avnd n vedere c utilizarea controlului de constituionalitate n vedere tergiversrii soluionrii cauzei nu mai este de actualitate, urmare a modificrii Legii 47/1992, ar trebui ca ele s se orienteze mai mult ctre controlul de convenionalitate. Studierea jurisprudenei relevante este o alt etap obligatorie n procesul de alegere a modalitii de contestare a normei de natur legislativ. Partea care este tentat s conteste norma ar trebui s compare jurisprudena Curii Constituionale cu cea a Curii Europene a Drepturilor Omului. Prima regul a comparaiei este c aceasta nu poate fi pertinent dect dac exist o identitate substanial a dreptului sau libertii protejate n cele dou sisteme de referin. Doar n msura n care cele dou instane dau un coninut identic drepturilor sau libertilor, protecia este similar. Dac exist diferene de coninut al acestora, atunci trebuie aleas ca argumentaie jurisprudena mai protectoare i deci controlul aferent acesteia. Nu are sens s invoci o jurispruden european care ofer o sfer substanial mai larg drepturilor sau libertilor n fa unei Curi Constituionale care are o jurispruden restrictiv constant. De exemplu, dac n jurisprudena european previzibilitatea este analizat consistent, iar n cea constituional problema claritii textelor sau a lipsei lor de coordonare este considerat constant ca nefiind o problem de constituionalitate, atunci trebuie apelat la jurisprudena european n faa instanei ordinare, pe calea contenciosului de convenionalitate. O alt regul a comparaiei este luarea n considerare a tipului de norm contestat. Dac un tip de control ofer o sfer, determinat jurisprudenial, mai larg a actelor controlate, atunci el este cel care trebuie utilizat. De exemplu, dac jurisprudena Curii Constituionale stabilete c doar normele n vigoare la data controlului pot fi controlate, iar norma este susceptibil de a fi abrogat pn la intervenia instanei constituionale, iar jurisprudena european ia n calcul aplicabilitatea normei i dup abrogare, ea putnd fi controlat dac, urmare a neretroactivitii normei noi, rmne aplicabil, chiar dac nu mai este n vigoare, atunci trebuie invocat jurisprudena european n faa instanei ordinare, cci acesta nu poate s nu fie contient c norma abrogat este aplicabil. Sau dac Curtea european consider c printr-o practic judiciar constant poate fi restrns exerciiul drepturilor sau libertilor, n timp ce prin jurisprudena Curii Constituionale se stabilete c restrngerea poate opera numai prin lege n sens strict, atunci trebuie utilizat calea contenciosului

constituional. n toate cazurile, jurisprudena trebuie s fie necontradictorie. Dac ea este haotic ntr-un sistem, este preferabil utilizarea celuilalt. Nu trebuie mizat dect foarte rar pe o reconfigurare a jurisprudenei. Desigur, n cadrul procesului de alegere a uneia dintre formele de contencios - de convenionalitate sau de constituionalitate - trebuie luat n calcul modul n care instanele ordinare recepteaz jurisprudena european sau pe cea a Curii Constituionale. Un element decisiv este dac instana ordinar este dispus s aplice mai degrab decizia european sau pe cea a Curii Constituionale, contra legii rezultate din operaia de reconstituionalizare bazat pe art. 147 din Constituie. Dac instanele ordinare nu sunt dispuse s fac un control al ndeplinirii obligaiei rezulte din decizia Curii Constituionale, atunci este preferabil utilizarea contenciosului de convenionalitate. Ajungem astfel la o alt problem. Cea a analizei efectelor dorite. De regul, efectele controlului de constituionalitate sunt supraestimate, iar rolul instanelor ordinare n cadrul acestuia subevaluat. De aceea, de multe ori, calea excepiei de neconstituionalitate este utilizat excesiv1. Efectele unei decizii de neconstituionalitate pronunat n cadrul procedurii excepiei de neconstituionalitate sunt stabilite de art. 147 din Constituie, n urmtorii termeni: Dispoziiile din legile i ordonanele n vigoare, precum i cele din regulamente, constatate ca fiind neconstituionale i nceteaz efectele juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei Curii Constituionale dac, n acest interval Parlamentul sau Guvernul, dup caz, nu pun de acord prevederile neconstituionale cu dispoziiile Constituiei. Pe durata acestui termen, dispoziiile constatate ca fiind neconstituionale sunt suspendate de drept. (...) De la data publicrii, deciziile sunt general obligatorii (...). De fapt obligaia iniial este stabilit doar pentru organul care legifereaz. ndeplinirea acestei obligaii trebuie constatat de instanele ordinare, odat ce Curtea nu se sesizeaz din oficiu. Altfel intrm ntr-un cerc vicios. Cci o nou excepie creeaz acelai efect al obligrii organului legiuitor. De fapt, ceea ce obinem prin controlul de constituionalitate este o motivare pentru eliminarea normei de la aplicare prin intermediul instanelor ordinare. Norma i nceteaz efectele dac nu este pus de acord cu dispoziiile Constituiei, instana ordinar trebuind s constate aceast ncetare, constatare care nu are efect asupa existenei legii, ci asupra efectelor sale, cum rezult clar din art. 147. Iar
1

Vezi D. C. Dnior, Despre cauzele utilizrii excessive a excepiei de neconstituionalitate, n Revista Romn de jurispruden nr. 3/2009, p. 37-42.

realitatea punerii de acord este judecat de asemenea de ctre instana ordinar, n lipsa unei sesizri a priori a Curii Constituionale, altfel decizia de neconstituionalitate neavnd efecte general obligatorii, cum dispune Constituia. De fapt, instanele ordinare desvresc procedura contenciosului constituional al normelor, iar n lipsa reaciei acestora controlul de constituionalitate este doar iluzoriu. Cnd analizm deci efectele opiunii pentru una dintre formele de contencios al normelor, trebuie avut n vedere care este efectul real al acestuia asupra proteciei libertilor, lund n considerare de fiecare dat jurisprudena instanelor ordinare. Seciunea 2. Motivarea neconstituionalitii Motivarea sesizrii neconstituionalitii trebuie s aib n vedere cteva reguli privitoare la alegerea textelor constituionale invocate i la tipul de argumentaie utilizat. 1. Alegerea textelor constituionale invocate Alegerea textelor de referin pentru controlul de constituionalitate este fcut prin actul de sesizare. Ca regul general, Curtea Constituional nu este abilitat s judece din oficiu, deci nici s extind sfera textelor de referin. De aceea, alegerea adecvat a normelor constituionale invocate cnd este ridicat excepia de neconstituionalitate este decisiv pentru creterea ratei de succes. Invocarea prea multor texte sau a unora care nu au legtur direct cu norma contestat sau ale cror consecine normative sunt neclare n jurisprudena anterioar, fr o argumentare care s aduc lmuriri substaniale, sunt greeli curente ale celor care ridic excepii de neconstituionalitate. Ar trebui fcut deci o analiz a modului cum sunt tratate de ctre Curtea Constituional aceste defecte ale actelor de sesizare i, n funcie de rezultatul acestei analize, reconfigurat maniera de ridicare a excepiilor. O prim regul pe care are trebui s o avem n vedere este cea a legturii directe dintre norma contestat i norma constituional invocat. Legtura direct rezult n general din faptul c dreptul a crei nclcare o pretinde partea aflat n proces n faa instanei este un reflex direct al unui drept sau liberti fundamentale prevzute n Constituie. Invocarea unor texte generale, cum ar fi statul de drept sau democraia, nu trebuie s apar dect ca subsecvent unei dispoziii constituionale care garanteaz un anumit drept sau o anumit libertate. Dac dreptul aprat n contenciosul ordinar nu este un reflex direct al

unui drept sau liberti expres constituionalizate, trebuie inut cont de modul n care Curtea a operat constituionalizarea unor astfel de drepturi. De exemplu, prin transformarea unei limite a unui drept sau liberti prevzute constituional ntr-un drept protejat distinct, cum a fost cazul dreptului la propria imagine. Sau prin utilizarea particular a unei ierarhii a formelor de interpretare, ca n cazul transformrii egalitii ca nediscriminare n egalitate ca drept la diferen. Dar este destul de greu de estimat cnd instan constituional este dispus s constituionalizeze un drept sau o libertate. Ea este uneori ezitant, cum s-a ntmplat de exemplu cu jurisprudena n materia libertii contractuale. O alt regul privete alegerea analizei substaniale sau a celei procedurale pentru motivarea excepiei. Mai nti, trebuie distins bine constituionalitatea intrinsec de cea extrinsec. Dac sunt avute n vedere ambele tipuri de neconstituionalitate, atunci trebuie invocat n principal cea extrinsec, care ar duce la inexistena normei pentru c nu a fost valid introdus n sistem i n subsidiar cea intrinsec. Dar trebuie remarcat c n cazul neconstituionalitii extrinseci ar trebui convinse instanele ordinare c dein competena de a face constatarea inexistenei normei: ele nu ar judeca dac o norm juridic este conform Constituiei, ci ar constata lipsa juridicitii pretinsei norme. n al doilea rnd, argumentaia substanialist trebuie distins de cea proceduralist. Pentru un jurist proceduralizarea analizei este un reflex. De aceea, analizele substaniale, filosofice sau politologice din sesizri sunt de regul privite cu reticen. Trebuie ca n motivarea excepiilor acest tip de consideraii s fie subsecvent unor analize de tehnic juridic i, aproape ntotdeauna, acestea din urm trebuie s se lege ntr-un fel sau altul de un aspect procedural. De exemplu, Curtea Constituional prefer s se pronune mai degrab n baza dreptului la un proces echitabil dect n baza liberului acces la justiie, dei cel de al doilea concept ar putea fi mai protector, doar pentru c argumentrile sesizrilor n cazul primului concept sunt mai proceduraliste i mai juridice, datorit mai ales configurrii noiunii la nivelul jurisprudenei europene. O a treia regul ar putea fi cea potrivit creia atunci cnd sunt invocate norme generale de principiu, cum ar fi cea privitoare la statul de drept sau cea referitoare la caracterul democratic al statului trebuie s fie clar invocate consecinele normative concrete ale textelor constituionale pe care autorul excepiei de neconstituionalitate le are n vedere. Lipsa determinrii clare a acestor consecine face instana constituional s evite problema. Tipic n acest sens este evitarea analizei n temeiul normei privind statul de drept. Trebuie ales apoi ntre tipul de consecin normativ a unei astfel de dispoziii

generale. De exemplu, statul de drept este att un concept substanial ct i unul procedural. Nu este deloc indiferent ce tip de analiz privilegiem. Statul de drept presupune att un anumit coninut al dreptului, ct i prezena obligatorie a anumitor proceduri de protecie. Eu cred c n faa instanei romne aspectele procedurale au anse mai mari de succes. n fine, consecina normativ a unei dispoziii de principiu trebuie probat. Este foarte util sub acest aspect invocarea unei jurisprudene strine. n cazul statului de drept, de exemplu, cea a Curii germane, care are o activitate impresionant bazat pe acest concept. 2. Alegerea tipului de argumentaie Argumentarea unei excepii de neconstituionalitate presupune alegerea ntre mai multe tipuri de analiz posibile. Metodologia alegerii tipului de argumentaie este foarte important i, din nefericire, neteoretizat suficient, cci lucrrile de metodologie juridic sunt foarte rare n Romnia. Aplicnd cteva reguli elementare de metodologie a interpretrii problemei particulare a motivrii excepiei de neconstituionalitate, putem s sugerm cteva cadre ale analizei. Acestea privesc modul n care trebuiesc avute n vedere argumentele de filozofie juridic sau politic dac lum n considerare reticena Curii Constituionale fa de filozofie, modul n care trebuiesc utilizate regulile de interpretare gramatical n faa unei instane care acord prea puin atenie problemei calitii redactrii textelor, pe care nu o consider o problem de constituionalitate, modul n care argumentele de interpretare sistemic trebuiesc coordonate cu celelalte tipuri de interpretare, innd cont de nelegerea trunchiat a caracterului sistemic al dreptului n jurispruden, modul n care trebuie fcut apel la istorie, la interpretarea logic i, n fine, maniera n care trebuie fcut interpretarea teleologic avnd n vedere tendina sistemului normativ spre inflaie legislativ i spre o maleabilitate excesiv. A. Cnd trebuie s invoci argumente de filosofie juridic n fa unei instane aflat n capcana nefilosofrii? Curtea Constituional romn este filosofic confuz, iar efectele acestei confuzii asupra proteciei drepturilor i libertilor persoanelor sunt dezastruoase2. A invoca argumente filosofice n faa unei astfel de instane este
2

D.C. Dnior, Curtea Constituional a Romniei n capcana nefilosofrii, n Curierul Judiciar nr. 7/2010, p. 363-367; textul este disponibil la adresa http://curieruljudiciar.ro/2010/08/17/4377/

riscant, dac nu detectezi nainte ce tip de filozofie prefer Curtea n genul de problem ridicat prin excepia de neconstituionalitate i dac nu este operat o juridicizare adecvat a acestei filosofii, care s le ofere judectorilor terenul mai sigur al dreptului, pe care sunt mult mai obinuii s lucreze. Problema tipului de filozofie preferat de Curtea Constituional depinde de sfera n care ea va fi chemat s decid. De exemplu, dac instana este chemat s decid n materie fiscal, filosofia pe care o prefer este cea solidarist. Astfel, invocarea solidaritii cetenilor conduce la o mai mare probabilitate a admiterii argumentaiei. Problema este c acest tip de filozofie colectivist, oarecum constituionalizat prin revizuirea art. 4(1) n 2003, profit de regul statului i este un argument pe care acesta l utilizeaz cu predilecie. Pentru a avea deci anse reale de succes, ar trebui ca argumentele solidariste s fie utilizate n favoarea celui care invoc excepia, utilizarea unei filosofii individualiste ca baz a argumentrii avnd puine anse de succes. Astfel, este preferabil s se invoce excesul de solidaritate, mai degrab dect s fie negat necesitatea acesteia. Pe de alt parte, problema trebuie juridicizat, lsarea ei pe terenul exclusiv al filosofiei politice fiind o greeal de strategie. n cazul solidaritii, trebuie, de exemplu, proceduralizat conceptul de solidaritate, argumentnd mai degrab n sensul privilegierii analizei proporionalitii restrngerii unui drept dect n sensul eliminrii constrngerii. n materia proteciei minoritilor naionale, Curtea este, dimpotriv, individualist. Ea nu admite nici drepturile colective, nici identitatea colectiv. Perspectiva se schimb deci radical. Dac ne situm pe acest teren, atunci trebuie s facem apel la o filosofie liberal dus ctre extrema individualismului pur. Argumentele trebuie de asemenea juridicizate, astfel nct problema etnicocultural s fie ct mai bine mascat de argumente tehnice. De exemplu, problema reglementrii modului de nregistrare a partidelor politice, care este discutabil dac ne referim la cerina ca membrii s provin din cel puin jumtate din judeele rii i o raportm la dreptul la identitate al persoanelor aparinnd minoritilor naionale, este tratat de Curtea Constituional n termeni individualiti, ceea ce nseamn c persoanelor le este garantat asocierea n partide indiferent de originea etnic i c problema nclcrii identitii etnice este mascat de cea a reprezentativitii partidelor. Nu are sens ca o sesizare s ncerce s se fundamenteze pe o filozofie comunitarist, cci ea va fi respins fr o real analiz. n termeni generali, Curtea trebuie convins pe teren filosofic apelnd la propriile-i arme. i, avnd n vedere c ea nu are o filosofie pe care s o aplice n toate cauzele, cum ar fi de dorit, trebuie s i se ofere acea filosofie pe care o

trdeaz, mai mult sau mai puin contient, n fiecare tip de cauz. Pe de alt parte, concepiile filosofice utilizate trebuie juridicizate, mai ales prin proceduralizarea conceptelor3. Aceast proceduralizare presupune n general transformarea problemei substaniale a coninutului filosofico-ideologic al unei noiuni ntr-o problem de modalitate de aciune sau de reglementare. De exemplu, n loc s vorbim de filosofia liberal care st la baza statului de drept, vorbim de necesitatea raionalizrii procedurii de limitare a puterii normative a Parlamentului sau Guvernului. Astfel, n loc s invocm direct art. 1(3)C, care are o redactare care face conceptele s par ideologice, invocm mai degrab separaia puterilor n stat, care are un aspect mult mai procedural i doar n subsidiar ne referim la statul de drept, dezvoltnd conceptul pe linia procedural a necesitii prezenei unor mecanisme formale de limitare a puterii, nu pe direcia material a statului de drept social, cu excepia situaiei n care problema solidaritii ne este favorabil. Curtea are deja tendina de a decide mai degrab n baza separaiei puterilor dect n baza statului de drept, dei, pentru cine cunoate bine problema, este clar c separaia puterilor este una dintre tehnicile formale de realizare a statului de drept. De exemplu, atunci cnd a fost sesizat cu privire la art. 20(1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, care dispunea c hotrrea pronunat n prim instan poate fi atacat cu recurs, n termen de 15 zile de la pronunare ori de la comunicare, Curtea Constituional4 constata c excepia de neconstituionalitate este ntemeiat, printre altele, i pentru c judectorul este constrns datorit textului legal s stabileasc el nsui, pe cale jurisprudenial n afara legii, adic substituindu-se legiuitorului, regulile necesare pentru a se pronuna asupra recursului cu judecarea cruia a fost nvestit, nclcnd astfel dispoziiile art. 1 alin. (4) din Constituie privind separaia puterilor. Evident, Curtea ar fi putut s se sprijine i pe art. 1(3) din Constituie, invocnd caracterul imprevizibil al constrngerii exercitat n baza normei, dar ea prefer separaia puterilor, pentru c este mai direct procedural. B. Argumentele gramaticale Interpretarea gramatical a normelor juridice a fost transformat de schematismul analizei teoretice a metodelor de interpretare ntr-o problem aproape ridicol. Din nefericire, cci acest tip de interpretare este decisiv de
3 4

D. C. Dnior, Juridicizarea conceptelor, n curs de apariie n Revista Dreptul. Decizia nr. 189 din 2006, publicat n M. Of. nr. 307 din 05.04.2006.

foarte multe ori, el prevalnd asupra altor tipuri de interpretare, tocmai pentru c, metodologic vorbind, este prima metod care trebuie utilizat. Care este poziia Curii Constituionale n aceast problem de metod este greu de precizat cu claritate. Este clar c ea nu valorizeaz suficient regulile de interpretare gramatical, odat ce refuz, de regul, s fac din problema calitii redactrii textelor o problem de constituionalitate. Exist i excepii, iar aceast bre ar trebui speculat mai mult. n Decizia nr. 1018 din 19 iulie 20105, Curtea pare decis s transforme problema calitii redactrii textelor normative, deci a respectrii regulilor interpretrii gramaticale atunci cnd un text este redactat, nu doar aplicat, ntr-o problem de constituionalitate. Astfel, ea decidea c legea criticat nu respect normele de tehnic legislativ menite s asigure sistematizarea, unificarea i coordonarea legislaiei, precum i coninutul, forma juridic, limbajul i stilul actului normativ. Finalitatea instituirii acestor reguli const n redactarea unor acte normative care s fie formulate clar, fluent i inteligibil, fr dificulti sintactice i pasaje obscure sau echivoce. Forma i estetica exprimrii nu trebuie s prejudicieze stilul juridic, precizia i claritatea dispoziiilor. Or, n condiiile n care normele de tehnic legislativ sunt obligatorii la elaborarea proiectelor de lege de ctre Guvern i a propunerilor legislative aparinnd deputailor sau senatorilor, Curtea constat c actul normativ nu a fost sistematizat corespunztor i nici redactat ntr-un limbaj i stil juridic specific normativ, concis, clar i precis, care s exclud orice echivoc6. Invocarea acestei jurisprudena n motivarea excepiilor de neconstituionalitate viitoare va crea Curii obligaia de a motiva prin raportare la claritatea i calitatea textelor. n loc de invocarea stereotip a statului de drept, ar trebui speculat aceast bre, care nu este dect o aplicaie a previzibilitii normelor, care este un aspect esenial al acestuia din urm. Transformarea respectrii regulilor gramaticale n redactarea normelor n reguli impuse constituional creeaz o posibilitate larg de motivri ale neconstituionalitii. C. Modul de invocare a argumentelor sistemice Interpretarea sistemic nu este metoda predilect a juritilor romni7. Curtea
5 6

Publicat n Monitorul Oficial nr. 511 din 22.07.2010. Vezi Not de Mdlina-Cristina Putinei, Revista Romn de Jurispruden nr. 2/2010, p. 113115. 7 Asupra modului de nelegere greit a sistemului normativ ierarhizat, vezi nelegerea trunchiat a competenei exclusive a Curii Constituionale n materia contenciosului

Constituional nu face excepie. Ea pare astfel reticent s fac din coordonarea actelor normative n sistem o problem de constituionalitate8. Exist i n acest caz excepii. Notabil este Decizia nr. 415 din 14 aprilie 20109 n care Curtea a decis c n procesul de adoptare a formei actuale a Legii nr. 144/2007 au existat situaii de incoeren i instabilitate, contrare normelor de tehnic legislativ, raportndu-se la modificrile succesive i la intervale foarte scurte de timp ale acestei legi. De asemenea, Curtea a constatat c a fost nclcat principiul unicitii reglementrii ca regul de tehnic legislativ, precum i cel al evitrii paralelismelor care impune c n procesul de legiferare este interzis instituirea acelorai reglementri n dou sau mai multe acte normative, iar n cazul existenei unor paralelisme, acestea vor fi nlturate fie prin abrogare, fie prin concentrarea materiei n reglementri unice. n acest sens, Curtea constat c n domeniul activitii de control al averii dobndite n perioada exercitrii mandatelor sau a ndeplinirii anumitor funcii publice i de verificare a conflictelor de interese, exist reglementri paralele, i anume, pe de-o parte, Legea nr. 115/1996 pentru declararea i controlul averii demnitarilor, magistrailor, a unor persoane cu funcii de conducere i de control i a funcionarilor publici, publicat n M. Of. nr. 263 din 28 octombrie 1996, modificat i completat prin Legea nr. 161/2003 privind unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice, a funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei, publicat n M. Of. nr. 279 din 21 aprilie 2003, iar, pe de alt parte, Legea nr. 144/2007 privind nfiinarea, organizarea i funcionarea Ageniei Naionale de Integritate, potrivit creia activitatea de verificare privind averea dobndit n perioada exercitrii mandatelor sau a ndeplinirii funciilor ori demnitilor publice, dup caz, a conflictelor de interese i a incompatibilitilor se efectueaz de ctre Agenia Naional de Integritate. Aportul adus de aceste considerente ale Curii care subliniaz necesitatea respectrii normelor de tehnic legislativ const n contribuia la substanializarea cerinei constituionale a statului de drept, prevzut n art. 1 alin. (3). Toate principiile enunate de Curte ca fiind impuse de dispoziiile din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative sunt o consecin a caracterului de stat de drept. De altfel, acest act normativ reprezint modul n care Parlamentul a neles s transpun la
constituional (I), op. cit., p. 17-25. 8 V., n acest sens, Decizia Curii Constituionale nr. 874 din 25 iunie 2010. 9 Publicat n M. Of. nr. 294 din 5 mai 2010, Not Mdlina-Cristina Putinei, Revista Romn de Jurispruden nr. 2/2010, p. 82-88.

nivel legislativ imperativele alin. (1) al art. 3 din Legea fundamental. Astfel, acest principiu constituional este cel care impune ca dreptul s aib anumite trsturi. Interdicia cuprins n Legea privind normele de tehnic legislativ de nu a exista situaii de incoeren n reglementare, precum i importana evitrii paralelismelor n procesul de legiferare sunt o reflectare a cerinelor de claritate i certitudine impuse de statul de drept10. De asemenea, critica instanei constituionale privind instabilitatea normativ, care n domeniul analizat a dat natere la modificri succesive i la intervale foarte scurte de timp ale legii, este o consacrare a cerinei previzibilitii, proprie dreptului statului de drept. Previzibilitatea, i deci stabilitatea normativ, este indispensabil pentru realizarea unui climat de securitate juridic. Securitatea juridic este o exigen a statului de drept11, astfel c statul are obligaia de a o garanta12. Cum remarcam de la nceput, trebuie ns evitat invocarea direct a statului de drept. Se observ c instana constituional prefer s utilizeze o constituionalizare a regulilor de tehnic legislativ dintr-o lege, mai degrab dect s dea un coninut normativ propriu conceptului constituional de stat de drept. Problemele de sistem nu trebuie deci de regul s fie raportate la coninutul ideologico-filosofic al unor concepte constituionale generale, ci trebuie s fie invocate n termenii tehnicii juridice, mult mai accesibili instanei. Unele reguli ale interpretrii sistemice par s fie neclare instanei constituionale. Astfel, este evident c regula potrivit creia norma special derog de la norma general intr n contradicie, n jurisprudena Curii, cu regula potrivit creia normele trebuie interpretate n sensul obinerii maximului de protecie. De exemplu, principiul c legea special derog de la legea general a fost aplicat de Curtea Constituional pentru a demonstra c dac restrngerea exerciiului unor drepturi sau liberti se ntemeiaz pe o dispoziie constituional special, n cauz cea a art. 44(1) teza a doua, nu mai este necesar ntrunirea condiiilor prevzute de art. 53 din legea fundamental13. Or, protecia maximal este obinut prin aplicarea cumulativ a celor dou texte. Alte reguli de interpretare sistemic, cum ar fi argumentul a rubrica sunt supraevaluate, ca atunci cnd instana decide c art. 53 din Constituie nu este aplicabil dect drepturilor i libertilor prevzute n cap. II al titlului II din
10

A se vedea D. C. Dnior, Constituia Romniei comentat. Titlul I. Principii generale, Ed. Universul Juridic, Bucureti, 2009, p. 39. 11 Ibidem, p. 40. 12 Not Mdlina-Cristina Putinei, Revista Romn de Jurispruden nr. 2/2010, p. 82-88. 13 Decizia nr. 923/2006, M. Of. nr. 50 din 23 ianuarie 2007.

Constituie, contra interpretrii gramaticale a textului constituional care nu vorbete de drepturi i liberti fundamentale14, ci de drepturi i liberti. Un alt caz de interpretare sitemic greit este cea fcut ierarhiei normative, cnd ea este neleas ntotdeauna ca una cu validare n trepte. Astfel Curtea nu admite controlul constituionalitii hotrrilor guvernului pentru c ceea ce ia n calcul este doar forma exterioar a actului, nu funcia n mod real exercitat prin actul respectiv. Deci ierarhia actelor este dat de titulatura lor, nu de funcia statului exercitat prin intermediul lor. Or, un act intitulat hotrre de guvern poate fi n realitate un act de exercitare a funciei legislative, caz n care guvernul i depete competena normativ, iar actul aparent administrativ poate fi controlat din punctul de vedere al constituionalitii. Ceea ce ar trebui fcut n sesizare dac se are n vedere un astfel de act, este invocarea separaiei puterilor n stat i evitarea atacrii directe a actului administrativ normativ. De exemplu, atacnd legea care st la baza actului pentru c autorizeaz depirea de competen. O alt caren a interpretrii sistemice prezent n jurisprudena C.C. este incapacitatea de a concepe ntotdeauna corect ierarhia normativ. Astfel, C.C. utilizeaz reluarea n lege a dispoziiilor constituionale pentru a justifica constituionalitatea legii respective. De exemplu, n Decizia nr. 112 din 200115 Curtea afirm c din analiza coninutului prevederilor textelor legale criticate nu rezult c este nclcat statutul de limb oficial al limbii romne, ci, dimpotriv, se constat c Legea administraiei publice locale statueaz n mod explicit n cuprinsul su acest statut, ceea ce o face constituional. Curtea nu mai face analiza conformitii legii cu Constituia doar pentru c legea afirm textual acelai principiu prevzut n art. 13C. Or, de fapt, fcnd acest lucru legea ncalc principiile ierarhiei normative, cci sistemul acestei ierarhii presupune ca norma aflat pe o treapt superioar a ierarhiei s nu fie reluat de un act normativ poziionat pe o treapt inferioar a acesteia, introducnd astfel o ambiguitate asupra poziiei prescripiei n ierarhia normativ. Cnd trebuie s sesizm Curtea cu privire la o lege care reia textul principiul constituional pe care n mod firesc ar trebui s l invocm, atunci trebuie s mediem invocarea acestuia. Dac acest lucru nu este posibil, atunci ar trebui evitat textul ca referent al controlului de constituionalitate. Dac suntem n imposibilitate de a face acest lucru, atunci ar trebui invocat jurisprudena Curii de la Luxembourg
14

Decizia nr. 73/1995, M. Of. 177 din 8 august 1995. 15 Publicat n Monitorul Oficial nr.280 din 30.05.2001

conform creia este interzis unui stat s reproduc textul regulamentului ntr-un act intern pentru c ar produce echivoc asupra naturii juridice a normelor16. Argumentarea neconstituionalitii prin invocarea unor argumente de interpretare sistemic trebuie s in cont de aceast lips de coeren a interpretrii sistemice operat de Curtea Constituional. Trebuie ca argumentele sistemice s fie pe larg dezvoltate, citarea unei jurisprudene anterioare, chiar dac ea nu reprezint o atitudine constant a Curii, putnd fi extrem de util. D. S ne preocupe cu adevrat istoria? Constituia Romniei ne oblig, urmare a revizuirii art. 1(3), la o interpretare istoric. Cei care ridic excepii nu par ns foarte nclinai ctre istorie. Curtea este ns foarte larg n interpretarea surselor tradiiilor democratice ale poporului romn, ceea ce ar trebui s creeze un apetit mai mare pentru argumentarea sesizrilor pe acte normative, jurispruden sau practici din perioada antebelic. Astfel, pronunndu-se asupra constituionalitii Legii administraiei publice locale nr. 215/2001, nainte ca utilizarea limbilor minoritare s fie constituionalizat prin art. 120 din Constituie, Curtea se sprijin pe existena unei lungi tradiii democratice n ceea ce privete folosirea limbii materne n raporturile dintre cetenii aparinnd minoritilor naionale, cu o anumit pondere n ansamblul populaiei, i autoritile publice locale 17 pentru a demonstra constituionalitatea dispoziiilor contestate, fcnd referire expres la Rezoluia din 18 noiembrie/1 decembrie 1918 a Adunrii Naionale de la Alba Iulia, privind unirea Transilvaniei cu Romnia, la Jurnalul Consiliului de Minitri referitor la drepturile minoritilor naionale din 4 august 1938 i la Legea nr. 86 din 6 februarie 1945 privind Statutul Naionalitilor Minoritare. Aceast lung tradiie democratic servete Curii pentru a da o interpretare particular dispoziiei art. 13 din Constituie privind limba oficial, ea afirmnd c fiecare dintre actele menionate anterior dispunea c limba oficial a statului este limba romn, aa cum stabilea, de altfel, att art. 126 din Constituia din 1923, ct i art. 94 din Constituia din 193818 i cu toate acestea sistemul a putut admite utilizarea limbilor minoritare n administraie, ct i dispoziiei art.
C.J.C.E., 7 feb. 1973, Aff. 39/72, Rec. p. 101, Commission de C.E. c. Rp. Italienne, n Les Grands textes, op. cit., p. 269-270, http://eur-lex.europa.eu.
17 18 16

Decizia 112/2001, M. Of. nr. 280 din 30 mai 2001. Decizia 112/2001, precitat.

4 care, stabilind principiul unitii poporului ca fundament al statului, interzice de principiu crearea de drepturi colective. n aceeai decizie, Curtea se sprijin pe tradiia democratic i pentru a justifica crearea prin Legea administraiei publice locale a comisiei administrative a judeului, invocnd existena unor structuri asemntoare () n perioada dintre cele dou rzboaie mondiale, sub denumirea de consiliu de prefectur19, precum i sub denumirea de comisie administrativ a judeului (Legea pentru organizarea administraiunii locale din 1929)20. Aceast decizie a Curii Constituionale, anterioar revizuirii art. 1(3)C, este important pentru a contura att sfera actelor care trebuie luate n consideraie cnd vorbim de tradiiile democratice ale poporului romn, ct i sfera dispoziiilor care trebuiesc interpretate n sensul acestor tradiii. Dac acceptm aceast interpretare, atunci dispoziia aparent utopic i demagogic introdus n art. 1(3) prin Legea de revizuire din 2003 capt o semnificaie deosebit de important, ea crend obligaia de a interpreta toate dispoziiile Constituiei actuale n sensul tradiiilor democratice ale poporului romn, indiferent de poziia actului normativ anterior n ierarhia normativ i chiar independent uneori de caracterul normativ al actului care contureaz zisele tradiii. Curtea Constituional, care invoca pn n 2003 tradiiile democratice doar sporadic, chiar dac jurisprudena era, cum am vzut, deosebit de consistent, ar fi acum obligat de art. 1(3) s fac referire expres la aceste tradiii atunci cnd ele sunt relevante din punctul de vedere al democraiei. O interpretare istoric devenit deci obligatorie este prima posibil consecin a normativizrii constituionale a tradiiilor democratice ale poporului romn. Din punctul de vedere al celor care sesizeaz Curtea, atitudinea extensiv a interpretrii jurisprudeniale a tradiiilor democratice ale poporului romn poate fi un vector de evoluie deosebit de important. Utilizarea mai pregnant a argumentelor istorice ar trebui s fie deci o cauz a creterii ratei de succes n faa Curii. Rspunsul la ntrebarea din titlul acestei pri a studiului trebuie s fie pozitiv: istoria poate fi o prghie important n obinerea unei protecii adecvate a drepturilor i libertilor. E. Argumentarea teleologic

19 20

Legea de unificare administrativ din 1925. Idem.

Argumentarea teleologic, finalist, este greu de impus n faa unei instane prea puin preocupat de filosofie. Cteva reguli ar putea fi ns desprinse din analiza reaciei Curii Constituionale. Ele privesc alegerea tipului de finalitate invocat ca argument de neconstituionalitate, combinarea argumentelor finaliste cu analiza contextual a oportunitii i formalizarea intereselor particulare n termenii interesului general. Este evident c instana constituional prefer argumentele prin care se invoc protecia unor scopuri generale. Interesul general, care, conform teoriei liberale, nu ar trebui s poat fi invocat contra unei liberti fundamentale, cci, cum spunea Rawls, o libertate de baz21 nu poate fi limitat sau refuzat dect pentru a proteja una sau mai multe alte liberti de baz i niciodat [] n numele binelui public sau al valorilor perfecioniste22, este prevalent pentru Curtea Constituional a Romniei. Invocarea unei finaliti a sistemului ca argument de neconstituionalitate trebuie s in cont de aceast atitudine general. Astfel c orice interes individual, chiar dac ar trebui s fie conceput n mod reflex ntr-o democraie liberal ca scop al sistemului, trebuie s fie formalizat n termenii unui interes general. Autorii excepiilor trebuie s gndeasc n termenii n care gndete un lobyst: nu vorbeti de creterea salariilor profesorilor, ci de necesitatea unei finanri adecvate unei bune educaii; nu de afectarea drepturilor salariale prin msurile de echilibrare a bugetului, ci de existena unor metode alternative de colectare mai eficient a impozitelor; dac statul pretinde c apr securitatea naional prin restrngerea drepturilor, nu trebuie argumentat n sensul c securitatea naional este mai puin important pentru sistemul democratic dect libertile cetenilor, ci n sensul c ea este mai bine aprat prin creterea sau meninerea nivelului de protecie etc. Pe de alt parte, Curtea are tendina de a privilegia analiza conjunctural a argumentelor teleologice. Astfel c pare s fie util referirea la starea economic a societii, sau la ameninrile actuale la adresa securitii naionale, sau la morala public, determinat n funcie de evoluia emoional a publicului, mass-media etc. Deciziile privitoare la reducerea salariilor i pensiilor pronunate anul trecut fiind extrem de relevante n acest sens. 3. Exist soluii de depire a eecului?

21 22

Fundamental n sensul Constituiei Romniei. John Rawls, Libralisme politique, PUF, Quadrige, Paris, 2007, p. 351.

Utilizarea anumitor tehnici de argumentare nu trebuie supraevaluat: cnd instana este filosofic i metodologic confuz, este greu de estimat care va fi efectul oricrei tehnici de persuasiune. Aa c trebuie avut n vedre eecul. Remedierea acestuia este decisiv. Dou probleme se pun: cnd mai merit ncercat o nou excepie de neconstituionalitate i care sunt alternativele posibile dup epuizarea cii contenciosului constituional. Curtea Constituional i schimb cu greu jurisprudena. Totui, existena unei opinii separate a unui numr de judectori i luarea n consideraie a schimbrii unor membri ai Curii, mai ales cnd acetia au deja opinii favorabile unor astfel de schimbri, fcute publice, pot fi indicii ale unor schimbri ale tendinelor jurisprudeniale. Pentru a obine o jurispruden diferit, trebuie ns mizat mai degrab pe motive noi de neconstituionalitate. Mai ales pe invocarea unor dispoziii constituionale care nu mai fuseser invocate. Caracterul nou al motivelor de neconstituionalitate trebuie ns clar subliniat. Dar, de regul, eecul n contenciosul constituional ar trebui s conduc la utilizarea contenciosului de convenionalitate. n final, trebuie neles c garanii drepturilor i libertilor persoanelor sunt n primul rnd judectorii de la instanele ordinare.

Titlul III. Probleme generate de proiectul de revizuire a Constituiei Capitolul 1. Logica electoral a Proiectului de lege de revizuire a Constituiei
Preedintele Romniei a declanat procedura de revizuire a Constituiei. Astfel discuiile lansate acum civa ani intr ntr-o nou etap. Proiectul de lege de revizuire este centrat mai degrab pe temele referendumului din 2009 i pe rezultatele campaniilor prezideniale dect pe raportul ntocmit de Comisia Prezidenial de Analiz a Regimului Politic i Constituional din Romnia. Preedintele dovedete astfel c are un sim politic deosebit, cci temele revizuirii sunt cele asupra crora electoratul s-a pronunat sau cu privire la care a fost format s gndeasc ntr-un mod previzibil. Previzibilitatea reaciei electorale a fost principiul cheie n opera de realizare a proiectului. Tehnica juridic i analiza tiinific a funcionrii sistemului sunt astfel n mod evident subordonate oportunitii politice. Proiectul este centrat n primul rnd pe tema reducerii numrului de parlamentari i pe cea a eliminrii din sistem a uneia dintre Camerele Parlamentului, teme care fuseser electoral tranate n urma referendumului din 2009. n al doilea rnd, este vorba de corupia din rndul clasei politice, o tem drag electoratului i pe care Preedintele a promovat-o constant, tem care se transpune n proiect n eliminarea imunitii parlamentare pentru faptele care nu privesc exercitarea mandatului i n eliminarea condiionrii urmririi penale a membrilor Guvernului, pentru faptele ce in de exercitarea funciei lor, de cererea fcut n acest sens de Camerele Parlamentului sau de Preedinte. n al treilea rnd, eliminarea prezumiei de dobndire licit a averii este o tem electoral tranat, cci toate campaniile prezideniale au fost centrate decisiv pe teme mogulilor, adic a celor care au fcut averi importante pe baza unei presupuse spolieri a naiunii de bogiile ei, i au avut succes n bun msur datorit sensibilitii electoratului la diferenele de avere i datorit tendinei, bine ntreinute, de a considera proprietatea un furt. n al patrulea rnd, campaniile contra magistrailor, descrii ca o categorie

profesional corupt i ineficient, care au dus la o scdere dramatic de popularitate a acestora, sunt acum fructificate n proiect prin introducerea rspunderii judectorilor i procurorilor ca domeniu al legii organice i ntrirea rspunderii pentru erorile judiciare, prin determinarea diferit a independenei acestora, cci ei se supun de acum nu numai legii, ci i deciziilor Curii Constituionale, ceea ce pare s fie indiferent, dar are ca scop eliminarea unor tendine de a decide contra jurisprudenei instanei specializate mai ales n domeniul controlului de convenionalitate i n reconfigurarea Consiliului Superior al Magistraturii, prin ntrirea poziiei procurorilor i reprezentanilor societii civile, ceea ce i pune pe judectori, cei care se bucur de garanii mai puternice de independen, n situaia de a fi minoritari n Consiliu, cci conform Constituiei actuale ei sunt 9, n condiiile n care procurorii sunt 5, iar reprezentanii societii civile sunt 2, n timp ce n noua Constituie ei ar fi 5, n timp ce reprezentanii societii civile ar fi 6. Politizarea consiliului ar fi astfel asigurat. n fine, puterea judectoreasc pierde competena de a controla actele administrative care privesc politicile fiscale i bugetare. Funcionalizarea raporturilor dintre puteri i clarificarea opiunii pentru un anumit tip de regim politic pare abordat tangenial, cci aceasta este mult mai puin tranat din punct de vedere electoral, iar o afirmare clar a unei opiuni pentru ntrirea decisiv a rolului Preedintelui ar fi fost inoportun din punct de vedere electoral. Totui, ntr-o maniera mai subtil dect s-au ateptat muli, Preedintele i ntrete poziia. Prin impunerea caracterului obligatoriu al avizului Curii Constituionale n cadrul procedurii de suspendare din funcie a Preedintelui, prin impunerea unei obligaii de consultare a Preedintelui nainte ca primul-ministru s propun revocarea sau numirea unor membrii ai Guvernului, prin faptul c el propune Parlamentului pe directorii serviciilor de informaii, prin tranarea constituional a competenelor n cadrul referendumului prevzut de art. 90C, prin ntrirea, poate deloc evident dar decisiv, a poziiei Consiliului Suprem de Aprare a rii i alte asemenea dispoziii. Tema clarificrii relaiilor dintre puteri este de asemenea n principiu tranat din punct de vedere electoral i, dei Preedintele a fost de multe ori cel care a declanat conflicte sistemice, el a tiut ntotdeauna s apar ca cel care le rezolv, atrgnd simpatia majoritii electoratului. O tem pe care opoziia a ncercat s o speculeze este lipsa de disciplin financiar a statului i ndatorarea extern pentru consum. Proiectul traneaz problema impunnd un maxim al deficitului bugetar de 3% i determinnd scopul mprumuturilor externe: investiiile. Evident, din punct de vedere juridic

se poate discuta la nesfrit despre eficacitatea acestor norme, dar din punct de vedere politic efectul este punerea opoziiei n imposibilitate de a specula tema. i cum minoritile naionale sunt foarte importante att din punct de vedere electoral ct i pentru tranarea jocului de fore la nivel instituional, Preedintele nu putea s le neglijeze, aa c proiectul a ntrit implicarea acestora n deciziile ce le privesc, impunnd o consultare a organizaiilor acestora n deciziile ce privesc identitatea lor etnic, cultural i religioas. Urmnd o logic electoral, proiectul nu putea neglija sigurana att de drag cetenilor, aa c reinerea a fost extins de la 24 la 48 de ore, iar problema att de spinoas a duratei rezonabile i a stabilirii unui maxim pentru arestarea preventiv n faza de judecat a procesului penal a fost aparent neglijat. Poziia autoritilor se ntrete, dar nu i protecia libertilor persoanelor, dar acest lucru este pe placul electoratului, obinuit de campaniile televizate s neleag reinerea i arestarea preventiv ca pe o regul, nu ca pe o excepie. Aadar, proiectul de revizuire este de necontrat din punct de vedere electoral, cci el reia toate temele dragi electoratului, miznd pe predictibilitatea reaciei acestuia. Dac rezolv sau nu problemele disfuncionalitii sistemului rmne de discutat. Dar, oricum, aceast discuie, mult mai savant dect temele electorale, nu va crea niciun impact major asupra votului n campaniile electorale din perioada urmtoare. Opoziia este n capcan. Una n care a czut singur discutnd continuu despre revizuirea Constituiei ca despre o necesitate. Nimeni nu se mai ndoiete de aceast necesitate, cu excepia unor specialiti n drept, care au susinut c ea este sistemic inoportun, dei electoral este decisiv, printre care m numr i eu. Acum, odat lansat proiectul de lege de revizuire, opoziia nu poate nega ceea ce electoratul vrea i ceea ce ea nsi a determinat ca fiind o necesitate. A susine acum c nu vrei un parlament unicameral, reducerea numrului de reprezentani, restrngerea imunitii parlamentare, urmrirea penal mai facil a membrilor Guvernului, lmurirea raporturilor conflictuale dintre puterile statului, reducerea arbitrarului din actul de justiie i extinderea rspunderii magistrailor, ntrirea proteciei cetenilor contra infracionalitii sau limitarea constituional a risipei fondurilor publice sau a fondurilor din creditarea extern echivaleaz cu o sinucidere politic. Aa c proiectul de lege de revizuire prezentat de Preedinte a pus opoziia n ah. Rmne de vzut dac este i mat. Desigur, proiectul poate fi respins uor de Parlament, avnd n vedere majoritile calificate cerute pentru revizuirea Constituiei, dar nu cred c scopul real al Preedintelui este revizuirea, ci mai degrab obinerea unui

avantaj electoral. Opoziia parlamentar este pus n situaia de a admite revizuirea sau de a pierde o parte important a electoratului. Ieirea din dilem este posibil, dar nu este uor de obinut. De vin este modalitatea de a face opoziie i campanii de pres pe care partidele implicate au practicat-o n ultimii ani. Preedintele vine acum cu un rspuns structural la o problem tratat de opoziie prin personalizare, chiar dac la o analiz mai atent proiectul se dovedete doar o aparen de rezolvare a problemelor structurale ale sistemului politic i constituional romnesc.

Capitolul 2. Capcana unei decizii ntemeiate despre Decizia C.C. privind revizuirea Constituiei
Plenul Curii Constituionale, reunit n edin la data de 16 i 17 iunie 2011, a dezbtut, n temeiul art.146 lit. a) din Constituie, Proiectul de lege privind revizuirea Constituiei Romniei, transmis de Preedintele Romniei. n urma deliberrii, Plenul Curii Constituionale a decis urmtoarele: 1. Cu majoritate de voturi, constat c proiectul de lege pentru revizuirea Constituiei a fost iniiat cu respectarea prevederilor art.150 alin.(1) din Constituie. 2. Cu majoritate de voturi, constat c eliminarea tezei a doua a art.44 alin.(8) din Constituie, potrivit creia "Caracterul licit al dobndirii se prezum" este neconstituional, deoarece are ca efect suprimarea unei garanii a dreptului de proprietate, nclcndu-se astfel limitele revizuirii prevzute de art.152 alin.(2) din Constituie. 3. Cu majoritate de voturi, constat c modificarea alin.(2) i abrogarea alin.(3) ale art.72 din Constituie sunt neconstituionale deoarece au ca efect suprimarea unui drept fundamental al persoanei care ocup o demnitate public, nclcndu-se astfel limitele revizuirii prevzute de art.152 alin.(2) din Constituie. 4. Cu majoritate de voturi, constat c abrogarea alin.(2) i modificarea alin.(3) ale art.109 din Constituie sunt neconstituionale, deoarece au ca efect suprimarea unui drept fundamental al persoanei care ocup o demnitate public, nclcndu-se astfel limitele revizuirii prevzute de art.152 alin.(2) din Constituie. 5. Cu majoritate de voturi, constat c modificarea alin.(6) al art.126 din Constituie, n sensul introducerii sintagmei "precum i a celor care privesc politicile financiare i bugetare ale Guvernului, n condiiile legii contenciosului administrativ" este neconstituional, deoarece are ca efect suprimarea liberului acces la justiie, nclcndu-se astfel limitele revizuirii prevzute de art.152 alin.(2) din Constituie. 6. Cu majoritate de voturi, constat c modificrile alin.(2) lit. a) i b) i alin.(3) ale art.133 sunt neconstituionale, deoarece au ca efect nclcarea independenei justiiei, n contradicie cu dispoziiile art.152 alin.(1) din Constituie.

7. Supune ateniei Preedintelui Romniei observaiile din considerentele acestei decizii privitoare la urmtoarele dispoziii din proiectul de lege pentru revizuirea Constituiei: art.6 alin.(3), art.52 alin.(3), art.64 alin.(2) i alin.(5), art.71 alin.(2), art.73 lit.s1, art.76 alin.(1), art.87 alin.(1), art.90, art.92 alin. (31), art.95, art.98 alin.(2), art.107 alin.(4), art.114 alin.(1), art.124 alin.(3) i (4), art.133 alin.(5), art.146 lit. c), e) i l) i art.154 alin.(2). 8. Constat c celelalte prevederi din proiectul de lege pentru revizuirea Constituiei nu contravin dispoziiilor constituionale. Curtea Constituional s-a pronunat asupra constituionalitii proiectului legii de revizuire a Constituiei. Motivarea deciziei nu m va preocupa deocamdat, dar am considerat util s atrag atenia asupra unor probleme ce pot fi analizate doar pe baza comunicatului de pres reprodus mai sus. Desigur, un comentariu mai detaliat va urma. Decizia Curii este, n ceea ce privete primele ase puncte, una ntemeiat. Dispoziiile din proiectul de lege de revizuire sunt ntr-adevr neconstituionale. Ceea ce este neclar privete punctul 7 din comunicat, cci nu este deloc evident care este efectul pe care l presupune C.C. cnd supune ateniei Preedintelui Romniei considerentele privitoare la unele dispoziii ale proiectului. Pe de alt parte, unele dispoziii, care sunt dup prerea mea n acelai timp neconstituionale i decisive pentru evoluia general a sistemului ctre autoritarism, nu au fost deloc analizate. n fine, efectele juridice ale deciziei Curii sunt neclare, cci Legea 47/1992 este ambigu, iar Curtea se mulumete, deocamdat, s arate c decizia sa este general obligatorie, dei n cazul acestui tip de decizie aceast afirmaie pare lipsit de sens. Din punct de vedere politic, opoziia jubileaz cam devreme. Cum atrgeam atenia n capitolul anterior, logica Preedintelui este electoral, nu juridic, aa c o decizie a C.C. care are efecte problematice nu-l va mpiedica s i ating scopurile. A. C.C. atrage supune atenie Preedintelui observaiile din considerentele deciziei Cei mai muli se vor ntreba care va fi reacia Preedintelui fa de observaiile Curii. Probabil c va proceda ca un copil mustrat asupra cruia nu ai nici o autoritate. Adic va trimite Parlamentului proiectul aa cum l-a redactat. Comportamentul este logic, cci efectele acestor considerente nu sunt reglementate n nici un fel de Legea 47/1992. ntr-adevr, art. 21(2) din Lege dispune c Decizia Curii se comunic celor care au iniiat proiectul de lege

sau propunerea legislativ ori, dup caz, reprezentantului acestora, iar art.22 c proiectul de lege sau propunerea legislativ se prezint Parlamentului numai mpreun cu decizia Curii Constituionale, comunicat potrivit art. 21 alin. (2). Or, cum logica Preedintelui este electoral, ceea ce l intereseaz este ca Parlamentul s dezbat temele propuse de el, nu ca dispoziiile s fie adoptate n forma propus. Orientarea tematic a dezbaterilor este inta principal a acestui proiect, iar considerentele C.C. nu au nici o relevan din acest punct de vedere. n 2003 C.C. a oferit multe considerente de neconstituionalitate cnd s-a pronunat asupra iniiativei de revizuire1, dar efectul acestora asupra dezbaterilor parlamentare a fost practic inexistent, ceea ce cred c se va ntmpla i de data aceasta, dei Curtea va urma acum s se pronune i asupra constituionalitii legii de revizuire dup adoptare, ceea ce a refuzat s fac n 20032. Curtea ar fi trebuit s traneze problema, adic s declare fie constituionale fie contrare Constituiei prevederile analizate. Chiar i n aceste condiii efectele deciziei sale ar fi fost discutabile. Observaiile Curii sunt cu att mai mult lipsite de efecte concrete. B. Neconstituionalitatea unor dispoziii din proiect ignorate de C.C. Nu voi ncerca pentru moment o analiz a tuturor dispoziiilor care pot ridica probleme de constituionalitate i pe care C.C. nu le analizeaz, ci m voi opri asupra uneia dintre ele doar pentru a exemplifica. Una dintre cele mai importante dispoziii din proiect, care prsete filonul logic principal al acestuia, cel electoral, este completarea art. 119 cu un nou alineat: (2) n condiiile legii, Consiliul Suprem de Aprare a rii transmite Parlamentului, n vederea aprobrii, strategia de securitate naional. Dispoziia pare inocent la prima vedere, dar att terminologia general utilizat de text ct i modul n care securitatea naional a fost definit de C.C. fac ca ea s fie extrem de periculoas pentru democraia romneasc extrem de fragil. Consiliul, care nu este dect o autoritate administrativ autonom, devine din punct de vedere constituional un fel de supra-guvern. El nu supune analizei Parlamentului o strategie, ci o transmite, n vederea aprobrii. Ideea
1 2

Decizia nr. 148 din 16 aprilie 2003, publicat n Monitorul Oficial nr. 317 din 12.05.2003. Vezi Decizia nr. 356 din 23 septembrie 2003, publicat n Monitorul Oficial nr.686 din 30.09.2003 i Decizia nr. 385 din 15 octombrie 2003, publicat n Monitorul Oficial nr.728 din 17.10.2003

subsecvent acestei exprimri este clar, chiar dac pare voalat: acest Consiliu, care ar trebui s fie unul de rzboi, devine creator de politici care, odat aprobate de Parlament, devin obligatorii pentru Guvern. Or, conform Constituiei Romniei, Guvernul, potrivit programului su de guvernare acceptat de Parlament, asigur realizarea politicii interne i externe a rii i exercit conducerea general a administraiei publice3. Pe de alt parte, conceptul de securitate naional este unul atotcuprinztor i poate justifica intervenia acestui Consiliu n orice problem ar fi interesat s intervin. C.C. a contribuit la lrgirea excesiv a noiunii, n aa fel nct nicio limit clar nu poate fi impus unui Consiliu care vrea s se afirme. Astfel, n Decizia nr. 872 din 20104, Curtea consider c este evident c securitatea naional nu implic numai securitatea militar, deci domeniul militar, ci are i o component social i economic. Astfel, nu numai existena unei situaii manu militari atrage aplicabilitatea noiunii de securitate naional din textul art. 53, ci i alte aspecte din viaa statului - precum cele economice, financiare, sociale - care ar putea afecta nsi fiina statului prin amploarea i gravitatea fenomenului. Potrivit acestei jurisprudene, CSAT poate transmite spre aprobare Parlamentului tot ce dorete n materia politicilor economice, financiare si sociale, adic n orice problem, cci aceste trei noiuni cuprind practic toate relaiile sociale. S fie acesta rolul unui consiliu de rzboi? Eu m ndoiesc. Guvernul este cel care ar trebui, conform Constituiei, s determine politicile publice n domeniile amintite. Componena CSAT face ca aceast extindere de competene s fie contrar caracterului democratic al statului romn, impus de art. 1(3)C. Astfel, conform Legii nr. 415/2002, Preedintele Romniei este preedintele Consiliului, vicepreedinte este primul-ministru, iar membrii sunt minitrii aprrii, de interne, de externe, justiiei, industriei, de finane, precum i directorul Serviciului Romn de Informaii, directorul Serviciului de Informaii Externe, eful Statului Major General i consilierul prezidenial pentru securitate naional. Deci, politicile care privesc securitatea naional, adic i cele economice, financiare i sociale, ar fi concepute i transmise spre aprobare Parlamentului de efii serviciilor secrete, propui, conform proiectului de lege de revizuire de Preedinte, efii armatei, aflai n subordinea comandantului suprem, unii minitrii, care sunt numii de Preedinte i printre care se afl cel de externe, care este dependent de Preedinte, cci acesta dirijeaz politica
3 4

Art.102(1) Publicat n Monitorul Oficial nr. 433 din 28.06.2010.

extern a Romniei i cel al internelor, adic eful sistemului de represiune intern, precum i un consilier prezidenial aflat n subordinea aceluiai Preedinte. Comod majoritate, dar incomod componen pentru o democraie incipient! Dup prerea mea, o astfel de revizuire a Constituie este contrar spiritului acesteia i caracterului democratic al statului romn, precum i dispoziiilor constituionale care determin rolul Guvernului. C. Efectele deciziei Legea nr. 47/1992 este neclar n ceea ce privete efectul deciziei prin care C.C. constat c unele dispoziii din proiectul de lege de revizuire sunt neconstituionale. Pretenia Curii de a impune erga omnes decizia este nejustificat. Astfel, Legea dispune doar c proiectul de lege sau propunerea legislativ se prezint Parlamentului numai mpreun cu decizia Curii Constituionale. Deci proiectul poate fi transmis Parlamentului aa cum a fost conceput de iniiator. Singura obligaie este transmiterea deciziei Curii mpreun cu proiectul. Curtea realizeaz din oficiu un control de constituionalitate ulterior adoptrii proiectului. Dar care este efectul acestui control? Legea dispune c Decizia prin care se constat c nu au fost respectate dispoziiile constituionale referitoare la revizuire se trimite Camerei Deputailor i Senatului, n vederea reexaminrii legii de revizuire a Constituiei, pentru punerea ei de acord cu decizia Curii Constituionale. Or, Parlamentul poate foarte bine s mimeze punerea de acord, cum a fcut-o de attea ori n cazul legilor obinuite. Apoi Legea de revizuire este supus testului referendumului. Controlul poporului este, cum bine tim, ineficient. Aa c singura piedic n calea unei revizuiri care depete limitele este politic. Or, dac n Parlament s-a format o majoritate suficient pentru adoptarea proiectului, cred c ea poate foarte bine s convin asupra mimrii punerii de acord cu decizia C.C. Aceast punere de acord, introdus prin revizuire din 2003 s-a dovedit deja o greeal, acum ar putea deveni una fatal. E. Ce vrea de fapt Preedintele Romniei? Ceea ce cred eu c urmrete Preedintele Romniei este dezbaterea parlamentar i public a problemelor din proiect, indiferent dac ele au fost considerate de C.C. contrare Constituiei. Or n aceast dezbatere opoziia va fi n inferioritate dac nu gsete modalitatea adecvat de a iei din logica

iniiatorului. Unele teme ale revizuirii nu sunt urmrite n sine de Preedinte, ci doar pentru a ctiga electoratul. Preedintele nu vrea s impun cu orice pre dispoziiile declarate neconstituionale de Curte, asupra crora consilierii domniei sale i-au atras cu siguran atenia c nu vor fi considerate constituionale, ci vrea s lanseze temele n dezbatere n interiorul instituiilor statului implicate n procesul de revizuire pentru ca electoratul s sancioneze comportamentele aleilor care sunt contrare opiniei pe care cetenii i-au format-o deja, dei din punct de vedere juridic opiniile opoziiei pot fi ntemeiate. Nu trebuie uitat c electoratul nu prea este ncntat de imunitatea parlamentar, nici de independena justiiei, dei aceste dou instituii nu protejeaz persoanele, ci exerciiul unor funcii. i nu trebuie uitat c un sondaj realizat anul trecut arta c la un referendum electoratul ar vota n proporie de peste 90% pentru reintroducerea pedepsei cu moartea, dei aceasta este prohibit expres de Constituie i de mai multe tratate internaionale la care Romnia este parte. n aceste condiii, a spune electoratului c atenuarea imunitii parlamentare este neconstituional pentru c are ca rezultat suprimarea unui drept fundamental al persoanei care ocup o demnitate public, nclcndu-se astfel limitele revizuirii prevzute de art.152 alin.(2) din Constituie echivaleaz cu a face nodul la funia cu care urmeaz s te spnzuri. De fapt, toate temele lansate sunt, cum artam deja, fie decise de electorat la referendum, fie cele n privina crora electoratul va avea o reacie previzibil. Desigur, din punct de vedere juridic, eliminarea prezumiei de dobndire licit a averii este neconstituional, i i felicit pe judectorii Curii Constituionale pentru c au decis astfel. Dar din punct de vedere electoral oricine va ncerca n Parlament s susin prezumia va fi acuzat c vrea s ascund modul cum el sau clientela sa politic au dobndit averea. De fapt acesta este scopul. i, am vzut c tema poate fi lansat n ciuda deciziei C.C. Pe de alt parte, decizia C.C. este ntemeiat atunci cnd decide neconstituionalitatea revizuirii dispoziiilor privind imunitatea parlamentar. Dar motivarea este o capcan politic. Nu un drept fundamental al aleilor este protejat de instituirea constituional a imunitii, ci funcionarea independent a Parlamentului. Or, dac, politic vorbind, aleii vor merge pe firul raionamentului Curii, vor da impresia c vor s se protejeze pe ei, nu o instituie, ceea ce va atrage dac nu furia, cel puin indignarea unei pri mari a electoratului. Preedintele Romniei pregtete de ani buni aceste teme de dezbatere. Opoziia a czut n capcana afirmrii necesitii revizuirii i acum nu o mai poate nega. Or, ceea ce este important pentru Preedinte i pentru partidul de guvernmnt este ca aceste teme delicate pentru Parlament s fie dezbtute,

soluia final nefiind prea important. Uimitor este cum opoziia a dezbtut revizuirea continuu n ultimul timp, iar acum a mucat momeala aa-zisei regionalizri i a uitat de ea. Dar aceast presupus regionalizare, care nu este de fapt dect un fel de fumigen mediatic ne va preocupa n alt capitol.

Capitolul 3. Neconstituionalitatea procedurii de iniiere a revizuirii Constituiei despre Decizia C.C. nr. 799, din 17 iunie 2011, referitoare la proiectul legii de revizuire a Constituiei Romniei1
Extras din Decizie: A. ndeplinirea condiiilor pentru exercitarea dreptului de iniiativ n materia revizuirii Constituiei Curtea reine c dreptul Preedintelui Romniei de a iniia revizuirea Legii fundamentale este prevzut de art.150 alin.(1) din Constituie, potrivit cruia "Revizuirea Constituiei poate fi iniiat de Preedintele Romniei la propunerea Guvernului [...]". n cauz, Guvernul a adoptat, sub forma unui proiect de lege, propunerea de revizuire a Constituiei n edina din 21 aprilie 2010 i a transmis-o Preedintelui Romniei, cu Adresa nr.5/EB/38 din 21 aprilie 2010. n exercitarea dreptului su constituional, prevzut de art.150 alin.(1) din Legea fundamental, Preedintele Romniei a decis iniierea procedurii de revizuire a Constituiei i, nainte de sesizarea Parlamentului, a transmis Curii Constituionale proiectul de lege privind revizuirea Constituiei, nsoit de urmtoarele documente: expunere de motive, avizul Consiliului Legislativ transmis Preedintelui Romniei cu Adresa nr.256 din 9 iunie 2011, Adresa Guvernului Romniei nr.5/EB/38 din 21 aprilie 2010 de naintare a propunerii de revizuire a Constituiei ctre Preedintele Romniei, Adresa ministrului justiiei nr.41.947 din 21 aprilie 2010 prin care a transmis primului-ministru proiectul de lege privind revizuirea Constituiei Romniei, mpreun cu expunerea de motive. Examinnd aceste documente, Curtea constat c proiectul legii de revizuire naintat de Preedintele Romniei Curii Constituionale pentru a se pronuna, n temeiul art.146 lit. a) teza nti din Constituie, conine o serie de modificri i completri ale proiectului legii de revizuire naintat Preedintelui
1

Publicat n Monitorul Oficial nr. 440 din 23.06.2011. *Autorul este cadru didactic la Facultatea de Drept i tiine Administrative a Universitii din Craiova.

Romniei de ctre Guvern. Astfel fiind, Curtea urmeaz s decid dac intervenia Preedintelui, n sensul modificrii i completrii proiectului legii de revizuire a Constituiei propus de Guvern, constituie o nclcare a normelor constituionale incidente n materia iniiativei revizuirii, norme care circumscriu limitele acesteia. Curtea reine c dispoziiile art.150 din Constituie, care reglementeaz titularii dreptului de iniiere a revizuirii Constituiei (Preedintele Romniei, deputai i senatori, respectiv ceteni), instituie i o serie de condiii cu privire la exercitarea acestui drept. n cazul Preedintelui Romniei, dispoziiile menionate condiioneaz exercitarea dreptului n cauz doar de formularea unei propuneri n acest sens din partea Guvernului. Stabilind c revizuirea "poate fi iniiat de Preedintele Romniei", textul constituional nu distinge referitor la competenele Preedintelui Romniei n calitate de titular al dreptului de iniiativ a revizuirii Constituiei i nici nu instituie vreo obligaie sau interdicie n ceea ce l privete. Prin urmare, Preedintele Romniei, primind propunerea Guvernului de revizuire a Constituiei, are deplina libertate de a decide s iniieze revizuirea Constituiei sau s nu o iniieze, iar, n cazul n care decide iniierea acesteia, s i nsueasc ntocmai, numai n parte sau s completeze propunerea Guvernului. O alt interpretare a textului constituional, n sensul atribuirii unui rol pur formal Preedintelui Romniei n cadrul acestei proceduri, respectiv acela de a transmite Parlamentului un proiect de lege privind revizuirea Constituiei astfel cum a fost propus de Guvern, ar fi de natur s goleasc de coninut dreptul su de iniiativ. Or, acest drept i-a fost conferit de legiuitorul constituant tocmai n considerarea rolului i a poziiei pe care Preedintele Romniei o ocup n cadrul sistemului politic al societii, care i permite s cunoasc evoluia acesteia i perspectivele sale de dezvoltare i s valorifice aceste constatri, inclusiv pe calea iniierii unui proces de modificare a Legii fundamentale a statului, atunci cnd, prin propunerea Guvernului n acest sens, se realizeaz un acord al celor 2 reprezentani ai puterii executive cu privire la iniierea unui astfel de proces. Fa de cele reinute, Curtea constat c exercitarea dreptului de iniiativ legislativ a revizuirii Constituiei s-a fcut cu respectarea prevederilor art.150 alin.(1) din Constituia Romniei. De asemenea, au fost respectate dispoziiile art.19 alin.(1) din Legea nr.47/1992 privind organizarea i funcionarea Curii Constituionale, proiectul legii de revizuire depus la Curtea Constituional fiind nsoit de avizul Consiliului Legislativ.

Curtea Constituional analizeaz n aceast prim parte a Deciziei o problem deosebit de spinoas: cea a modificrii i completrii propunerii de revizuire adoptat de Guvern de ctre Preedintele Romniei. Esena argumentaiei este construit pornind de la ideea c Preedintele are dreptul de a iniia revizuirea Constituiei i c acest drept ar fi lipsit de consisten dac el nu ar putea modifica proiectul guvernamental, rezumndu-se la transmiterea acestuia ctre Parlament. Problemele ridicate de acest raionament sunt, n opinia mea, urmtoarele: determinarea tipului de interpretare utilizat de C.C. atunci cnd stabilete premisele i determinarea tipului de logic utilizat cnd ea deriv concluziile. A. Determinarea premiselor C.C. interpreteaz art. 150(1)C, conform cruia Revizuirea Constituiei poate fi iniiat de Preedintele Romniei la propunerea Guvernului.... Ea pornete de la ideea c textul stabilete un drept al Preedintelui Romniei. Singura condiie pentru exercitarea acestui drept ar fi formularea unei propuneri n acest sens din partea Guvernului. Stabilete ns Constituia, n acest caz, un drept? Eu cred c este vorba de o competen. Fiind vorba despre un organ al statului, nu despre o persoan, analiza trebuie s fie fcut n mod necesar n termenii competenelor, nu al drepturilor. Curtea gliseaz analiza n sfera drepturilor, pentru c un drept creeaz o libertate de exercitare, n timp ce o competen, nu, cel puin cnd este o competen legat de o alt competen. Confuzia terminologic nu este deci, n acest caz, neutr. De altfel, Curtea ne-a obinuit cu acest tip de interpretare: competena Preedintelui de a declana referendumul normat de art. 90C a fost analizat n termeni identici, transformndu-se ntr-un drept necondiionat; protecia asigurat Parlamentului prin instituirea imunitii parlamentare este transformat ntr-un drept fundamental al parlamentarului etc. Ce tip de interpretare este aceasta, pe lng faptul c este evident confuz? Ea transfer un concept dintr-o sfer a dreptului n alta. Metoda pare a fi analogia. Curtea face analiza competenei Preedintelui aplicndu-i grila de analiz specific exercitrii unui drept de ctre o persoan: Stabilind c revizuirea poate fi iniiat de Preedintele Romniei, textul constituional nu distinge referitor la competenele Preedintelui Romniei n calitate de titular al dreptului de iniiativ a revizuirii Constituiei i nici nu instituie vreo obligaie sau interdicie n ceea ce l privete. n cazul unui drept, dac legea nu

determin expres o interdicie sau o limitare a exerciiului su, nu poate fi instituit o astfel de limitare prin interpretare. Regula n materia exercitrii drepturilor fiind libertatea, orice limitare a acesteia trebuie determinat expres prin lege. Curtea translateaz regula n domeniul exerciiului unei competene, printr-o analogie, problematic de altfel nu doar ca sfer de aplicare, ci i ca raionament logic. Deci, n optica instanei, regula n materia exercitrii unei competene este libertatea, orice limitare a exerciiului acesteia trebuind s fie expres. Or, de fapt, regula n materia exerciiului competenelor organelor statului este limitarea acestora, cel puin ct timp statul este liberal. Dac Parlamentul adopt legi, nu nseamn c poate face legile oricum: competena sa este limitat de competenele celorlalte organe ale statului i de drepturile i libertile fundamentale ale persoanelor. Competena de reglementare este prezumat a fi limitat. Orice competen are o sfer de aciune. Ea nu este niciodat o libertate. Aplicnd analogia, C.C. face un abuz de interpretare. Competena Preedintelui de a iniia revizuirea nu este un drept al acestuia, pe care el l exercit liber, ci o competen limitat de competenele Guvernului. Curtea susine c textul constituional nu instituie nicio obligaie sau interdicie n ceea ce l privete pe Preedinte. Or, textul face acest lucru. El dispune c Guvernul este cel care propune Preedintelui revizuirea Constituiei. n acest sens, Guvernul adopt un proiect de lege de revizuire, pe care l transmite Preedintelui. Dac ar fi s aplicm raionamentul Curii, atunci, dac Preedintele modific textul adoptat de Guvern, nseamn c dreptul Guvernului de a propune un proiect de revizuire este lipsit de orice consisten: Preedintele nu trebuie s aib dect o adres a Guvernului, putnd s fac ce vrea el. Or, Constituia dispune c proiectul este al Guvernului. Dac Preedintele modific textul, atunci care mai este rolul Guvernului? De fapt, nici Guvernul nu are un drept, ci tot o competen. Dac ar fi s aplicm raionamentul Curii la alte instituii, am ajunge la concluzii evident absurde. Astfel, art. 85(1)C dispune c Preedintele Romniei (...) numete Guvernul pe baza votului de ncredere acordat de Parlament. Deci, Preedintele Romnie ar putea s numeasc un alt Guvern dect cel care a primit votul de ncredere al Parlamentului? n baza raionamentului C.C., da, cci Preedintele are dreptul s numeasc Guvernul. Dac nu ar putea s modifice structura Guvernului prin actul de numire, acest drept ar fi pur formal. De asemenea, art. 125C dispune c judectorii (sunt) numii de Preedintele Romniei (...); propunerile de numire (a) judectorilor sunt de competena Consiliului Superior al Magistraturii, n condiiile legii sale organice. Dup raionamentul Curii, Preedintele ar putea numi ali judectori

dect cei propui de C.S.M., cci altfel dreptul su de numire ar fi pur formal. Concluziile sunt evident absurde. Premisele sunt deci stabilite greit de ctre C.C. Constituia normeaz de fapt o competen exercitat n comun de ctre Guvern i Preedinte. Ea nu poate fi exercitat dect dac cele dou organe se pun de acord asupra unui proiect de lege de revizuire. O alt nelegere lipsete una dintre competene de orice coninut. Curtea face raionamentul doar cu privire la unul dintre organe, cnd ar fi trebuit s se refere la ambele. Astfel, dac Preedintele nu este de acord cu formularea unora dintre textele aprobate de Guvern, atunci trebuie s supun unei noi aprobri a Guvernului propunerile sale. Numai dac Guvernul le retrimite Preedintelui, dup ce le-a aprobat, acesta din urm poate iniia revizuirea. Voina Constituantei a fost ca exercitarea competenei de a iniia revizuirea Constituiei s nu aparin nici Preedintelui, nici Guvernului, ci celor dou organe mpreun, n aa fel nct controlul reciproc al acestora s determine o analiz mai atent a proiectului. Este vorba de o separaie intra-funcional a puterilor n interiorul executivului. B. Derivarea concluziilor C.C., pornind de la premisele analizate mai sus, stabilete c iniierea proiectului de lege de revizuire a Constituiei este constituional. Desigur, dac premisele ar fi valide, concluzia ar putea fi logic. Voi ignora deocamdat faptul c premisele nu sunt valide, pentru a vedea ce tip de logic utilizeaz C.C. cnd face derivarea concluziei. Curtea afirm: Or, acest drept i-a fost conferit (Preedintelui Romniei) de legiuitorul constituant tocmai n considerarea rolului i a poziiei pe care (el) o ocup n cadrul sistemului politic al societii, care i permite s cunoasc evoluia acesteia i perspectivele sale de dezvoltare i s valorifice aceste constatri, inclusiv pe calea iniierii unui proces de modificare a Legii fundamentale a statului, atunci cnd, prin propunerea Guvernului n acest sens, se realizeaz un acord al celor 2 reprezentani ai puterii executive (s.n.) cu privire la iniierea unui astfel de proces. Curtea afirma ca premis c Preedintele poate modifica dup cum vrea proiectul de revizuire naintat lui de ctre Guvern. Apoi trage concluzia c s-a realizat un acord al celor 2 reprezentani ai puterii executive. Cu privire la ce? Probabil, C.C. se gndete la necesitatea revizuirii, cci, n ceea ce privete coninutul acesteia, tocmai afirmase c el poate fi stabilit liber de ctre

Preedinte, altfel dreptul acestuia ar fi lipsit de coninut. Concluzia nu are nicio legtur cu afirmaia care fusese stabilit ca premis. De fapt, C.C. schimb n concluzie premisa iniial: acum premisa este c s-a realizat un consens al celor dou organe asupra proiectului de lege de revizuire. Or, acest consens nu s-a realizat. i, potrivit raionamentului Curii, nici nu era necesar s se realizeze. n concluzia Curii mai este strecurat o alt premis nou, pe care ea nu o avusese n vedere n descrierea iniial a situaiei: cea potrivit creia Preedintele este astfel poziionat nct el este cel mai n msur s cunoasc evoluia societii i perspectivele sale de dezvoltare. De unde este derivat aceast concluzie? Evident, de niciunde. De fapt, dac ar fi necesar o astfel de analiz, atunci logic ar fi ca Guvernul, care are la dispoziie un ntreg aparat administrativ, s fie cel care poate evalua mai bine evoluia societii. Dar acest tip de raionament de ierarhizare valoric a rolului celor dou organe nu este necesar. C.C. introduce o consideraie valoric ierarhizant n concluzie, care cel mult ar fi putut fi o premis, dei Constituia nu o autorizeaz s fac astfel de consideraii ierarhice. Scopul este inducerea ideii c Preedintele este superior Guvernului n materia stabilirii politicilor naionale, ceea ce este contrar spiritului Constituiei noastre. Derivarea concluziilor este fcut, deci, pornind de la alte premise dect cele afirmate ca atare n raionament, devenind ilogic. C. Neconstituionalitatea iniierii revizuirii Constituiei Procedura prin care a fost iniiat revizuirea Constituiei este neconstituional. C.C. nu vede acest lucru pentru c pornete de la premise greite i deriv nevalid concluziile. Premisele de la care trebuia s plece sunt c iniiativa de revizuire a Constituiei este o competen, c aceast competen este exercitat mpreun de ctre Guvern i Preedintele Romniei i c, n situaia analizat, Preedintele, modificnd proiectul de lege de revizuire adoptat de Guvern, a exercitat singur competena, fr s supun aprobrii Guvernului propunerile sale de modificare. Concluzia este c lipsa consensului ntre cele dou organe, care sunt desemnate de Constituie pentru a stabili mpreun coninutul proiectului legii de revizuire, face ca procedura iniierii revizuirii s fie contrar textului art. 150(1) din Constituie. Dup prerea mea, Parlamentul nu trebuie s discute proiectul, indiferent de decizia C.C., care are ca singur efect trimiterea de ctre iniiator a proiectului

ctre Parlament mpreun cu Decizia Curii2. C.C. nu stabilete competena Parlamentului, iar acesta poate decide c iniiativa nu este conform cu procedura constituional, deci proiectul legii de revizuire nu poate fi primit. Este vorba de lipsa de validitate a procedurii de iniiere, nu de neconstituionalitatea intrinsec a proiectului i, n aceast privin, C.C. nu este singura competent s aplice dispoziiile art. 150(1)C3.

Vezi D.C. Dnior, Capcana unei decizii ntemeiate despre Decizia Curii Constituionale privind revizuirea Constituiei, P.R. nr. 6/2011, p. 154-155. 3 Pentru partajarea competenelor n raport de distincia validitate/conformitate, vezi D.C. Dnior, nelegerea trunchiat a competenei exclusive a Curii Constituionale n domeniul contenciosului constituional (II). Partajul competenelor de justiie constituional n raport de distingerea validitii de conformitate, P.R. nr. 3/2011, p. 19-42.

Capitolul 4. Revizuirea i bicamerismul

Domnii profesori Tudor Drganu i Antonie Iorgovan dezbteau n 2003/2004, n paginile Revistei de Drept Public, problema bicamerismului n contextul Legii de revizuire a Constituiei. Disputa lor devine astzi chiar mai actual dect n 2003 pentru c, la solicitarea Preedintelui Romniei, corpul electoral s-a pronunat pentru unicamerism i pentru reducerea numrului de parlamentari, iar Preedintele Romniei, cu sau fr propunerea Guvernului, a iniiat revizuirea. Studiul de fa are ca obiectiv imediat s transpun argumentele celor doi profesori n noul context politic i juridic i s trag unele concluzii despre motivele deciziei populare i despre avantajele ori dezavantajele diverselor sisteme de organizare a Parlamentului. Scopul mediat al cercetrii este de a vedea dac necesitile politice ale momentului ar trebui s prevaleze asupra exigenelor filosofice, cum admitea profesorul Iorgovan, orict de suprtor ar prea din punctul de vedere al criteriilor carteziene sau dac nu cumva filosofia sistemului juridic trebuie s se impun n fa oricror consideraii conjuncturale, cum credea profesorul Drganu, chiar dac era contient c uneori nici mcar evidena nu poate convinge atunci cnd interese de moment sunt n joc. n 2003 mai degrab dintr-un impuls conjunctural dect dintr-o necesitate autentic - s-a purces la revizuirea Constituiei din 1991. Rezultatele au fost uneori sub ateptri, alteori peste. Utopia a fost uneori constituionalizat cu efecte practice pe care demagogii care au provocat-o nu le bnuiau 1, n timp ce unele reforme chibzuite cu grij de specialiti au fost ignorate sau deformate pn la mutilare. Una dintre aceste reforme a fost cea a bicamerismului. Reacia teoriei nu s-a lsat ateptat. Astfel, n ultimul numr din 2003 al Revistei de Drept Public, profesorul Tudor critica n termeni tranani modalitatea de construire a noului sistem bicameral, considernd c el este uneori bazat pe un criteriu rmas misterios2. n numrul urmtor al Revistei, profesorul Antonie Iorgovan i rspundea c bicamerismul rezultat din revizuirea Constituiei se

Dan Claudiu Dnior, L'utopie constitutionalis, n Utopies, entre droit et politique, Etudes en hommage Claude Courvoisier, ditions Universitaires de Dijon, 2005; Dan Claudiu Dnior, Despre posibilele consecine ale constituionalizrii tradiiilor democratice le poporului roman i idealurilor Revoluiei din 1989, Revista de drept public nr. 1/2007. 2 Tudor Drganu, Cteva consideraii critice asupra sistemului bicameral instituit de Legea de revizuire a Constituiei adoptat de Camera Deputailor i Senat, Revista de drept public nr. 4/2003, p. 59.

datoreaz tensiunilor ntre constantele tiinei dreptului constituional i necesitile reale ale momentului politic3. Tema a fost readus cu acuitate n actualitate atunci cnd Preedintele Romniei a supus referendumului problema opiunii pentru un sistem unicameral i pentru un numr mai mic de parlamentari, iar corpul electoral s-a artat favorabil acestor idei. Din pcate, cei doi ilutri doctrinari care se confruntau n 2003 nu mai sunt printre noi pentru a-i relua disputa n noul context. Voi ncerca eu s le transpun ideile n noua conjunctur, desigur fr a avea vreo pretenie de arbitraj. Scopul este de a vedea dac necesitile politice ale momentului ar trebui s prevaleze asupra exigenelor filosofice, cum admitea profesorul Iorgovan4 sau dac nu cumva filosofia sistemului juridic trebuie s se impun n fa oricror consideraii conjuncturale, cum credea profesorul Drganu5. Nu cred c este vreun secret pentru cititorii acestei cri c eu sunt reticent fa de cderile prea dese ale organelor sistemului nostru constituional i politic n ceea ce numeam capcana nefilosofrii6, aa c preferina pe care o voi arta, n aceast problem, pentru prevalena filosofiei asupra factualului i deci pentru viziunea metodologic general a profesorului Drganu nu trebuie n niciun fel interpretat ca o desconsiderare a valorii contribuiilor profesorului Iorgovan, mai ales c uneori cei doi teoreticieni schimb rolurile fa de tendina general a dezbaterii. Mai degrab trebuie neles c i dau dreptate de multe ori profesorului Iorgovan cnd analiza se desfoar la nivelul lui ceea ce este, dar cred c ea, dac se vrea juridic, ar trebui s poarte asupra celor ce trebuie s fie, avnd n vedere c dreptul este normativ, c el are ca el nu descrierea realitii, ci ndrumarea ei pentru a intra n canoanele dreptii. Poate prea utopie. Dar, cum zicea Richard Rotry, nu ne putem dispensa de utopii. Cine ar mai putea lua politica n serios dac nu ar avea sperana de a face lucrurile mai bune pentru generaiile viitoare, de a crea o lume mai bun pentru descendeni? Nu trebuie niciodat s ne debarasm de un vechi vis utopic dac nu o facem pentru a-l nlocui cu unul nou i mai bun. Chiar dac este foarte dificil de imaginat realizarea unei utopii, este de neiertat s renunm la tentativa de a o crea7.

Antonie Iorgovan, Filosofia bicamerismului ntre exigene doctrinare i nevoi politice reale , Revista de drept public nr. 1/2004. 4 Idem, p. 19. 5 Op. cit., p. 66. 6 Dan Claudiu Dnior, Curtea Constituional a Romniei n capcana nefilosofrii, Curierul judiciar nr. 8/2010. 7 Richard Rotry, Repenser la dmocratie, n Dmocratie, sous la direction de R. Darnton et O. O. Duhamel, Edition du Rocher, 1998, p. 105.

Primele teme lansate de profesorul Drganu erau cea a reducerii numrului de parlamentari i cea a punerii sub semnul ntrebrii a raiunii existenei sistemului bicameral, deci a nlocuirii lui cu unul unicameral, avnd n vedere c sondajele de opinie artau c aceste soluii au avut un puternic ecou n opinia public8. Transpus n conjunctura actual, aceast problem devine mult mai acut dect o ntrevedea domnia sa, cci acum avem un referendum validat n cadrul cruia corpul electoral s-a pronunat att pentru reducerea numrului reprezentanilor, ct i pentru unicamerism. Profesorul Iorgovan i rspundea invocnd tradiia bicamerismului n Romnia - Statutul desvolttor al Conveniei de la Paris, Constituia din 1866 i cea din 1923 - i blamnd unicamerismul ca pe un sistem specific regimului comunist9. n optica sa, problema se pune n termenii polarizrii istorice, dac nu filosofice, a cuplurilor conceptuale democraie/bicamerism i totalitarism/unicamerism. Aceast optic, atunci poate mai puin relevant, cci prea a rspunde unei susineri bazate pe ierarhia voinelor cu una bazat pe sentimentul continuitii instituionale, devine acum foarte relevant, dat fiind faptul c art. 1(3) din Constituia Romniei revizuit constituionalizeaz tradiiile democratice ale poporului romn. Problema de fond este de a decide dac voina poporului consemnat printr-un referendum (este adevrat, consultativ) prevaleaz asupra tradiiilor democratice ale poporului romn, care au acum valoare constituional, sau invers. Apoi de a decide dac bicamerismul intr n sfera noiunii constituionale de tradiii democratice ale poporului romn. Prima problem se pune n termenii ierarhiei voinelor. ntrebarea este deci, n acest context, dac prin voina corpului electoral dintr-un moment se poate nclca tradiia democratic instituit prin voina exprimat constant de generaiile anterioare, n condiiile actuale ale sistemului juridic romnesc. Aceste condiii sunt delimitate n primul rnd de art. 1 care impune un anumit tip de stat, cel democratic, stat care are anumite valori supreme n spiritul tradiiilor democratice ale poporului romn i de art. 2 care arat c suveranitatea naional aparine poporului romn, care o exercit prin organele sale reprezentative, constituite prin alegeri libere, periodice i corecte, precum i prin referendum. Este evident c dac voina corpului electoral dintr-un moment este contrar democraiei ea este neconstituional. Corpul electoral este, aa cum rezult din art. 2 al Constituiei, un organ prin care se exercit suveranitatea. Suveranitatea se exercit prin referendum. i acest exerciiu este limitat. Constituia impune, de altfel, expres, unele limite n art. 152. Printre ele nu se afl i caracterul democratic al statului, dar cred c aceast scpare este scuzabil, cci autoritatea constituant a crezut c
8 9

Op. cit., p. 55. Op. cit., p. 1-7.

interdicia este att de evident nct nu mai trebuie afirmat expres. Dar ea poate fi dedus din spiritul general al reglementrii. Este evident c democraia este n filosofia Constituiei Romniei prima i cea mai important garanie a drepturilor i libertilor persoanelor, iar art. 152 interzice revizuirea dac are ca rezultat suprimarea unei astfel de garanii. Pe de alt parte, art. 152 interzice revizuirea pluralismului politic, care, n baza art. 8, este o condiie i o garanie a democraiei constituionale. Or, dac este interzis revizuirea unei garanii, cu att mai mult este interzis revizuirea principiului garantat. Deci corpul electoral nu poate afecta prin deciziile sale caracterul democratic al statului romn. Iar acest caracter trebuie interpretat n spiritul tradiiilor democratice ale poporului romn. Deci voina constant exprimat n sensul democraiei de generaiile anterioare prevaleaz asupra voinei corpului electoral dintr-un moment. i i revine Curii Constituionale rolul de a opera controlul respectrii limitelor cuprinse n art. 152, interpretate n sensul tradiiilor democratice ale poporului romn. Curtea a fcut de altfel aplicarea acestor tradiii nc nainte de revizuirea din 2003. Astfel, Curtea se sprijinea pe existena unei lungi tradiii democratice n ceea ce privete folosirea limbii materne n raporturile dintre cetenii aparinnd minoritilor naionale, cu o anumit pondere n ansamblul populaiei, i autoritile publice locale 10 pentru a demonstra constituionalitatea dispoziiilor legale contestate. A doua problem este dac bicamerismul este o component a tradiiilor democratice ale poporului romn n sensul art. 1(3)C. Domnul profesor Iorgovan credea c da. Aceasta rezult clar din faptul c nu se rezum s descrie o tradiie instituional consfinit de evoluia sistemului pn la instaurarea statului comunist, ci leag sistemul alternativ, cel unicameral, de totalitarismul acestui stat. Sigur c poate prea o exagerare; doar exist multe sisteme democratice cu parlamente unicamerale. Dar ceea ce este important este c n Romnia regimul democratic a fost ntotdeauna nsoit de o structur bicameral a Parlamentului. Constituia ne oblig la o interpretare istoric11, iar aceasta nu are ca referent tradiiile democratice europene sau liberale, ci tradiiile democratice ale poporului romn. Iar n istoria Romniei bicamerismul i democraia sunt nedesprite, chiar dac n tradiiile altor sisteme constituionale nu se ntmpl un astfel de lucru. Se pare deci c am fi condamnai de istorie la bicamerism. Argumentele factuale ar fi deci prevalente, n baza Constituiei nsei, fa de cele de filozofie instituional. Evoluia sistemului normativ la nivel constituional pare s i dea dreptate profesorului Iorgovan. Totui, ar trebui ca aceste argumente istorice s fie susinute i filosofic, dac vrem s convingem cu adevrat pe cineva. Romnii nu prea au gustul
10 11

Decizia 112/2001, M. Of. nr. 280 din 30.05.2001. Vezi Dan Claudiu Dnior, Despre posibilele..., op. cit..

tradiiilor, mai ales n politic i drept. n 1991 nu ne-am sfiit deloc s declarm forma republican de guvernmnt ca nerevizuibil, dei tradiia ne arta c ea a fost instaurat n Romnia de ctre comuniti. Cnd trebuie s facem o reform legislativ, ne aruncm privirea mai degrab peste frontiere dect n istoria juridic a propriului popor. n secolul XIX am copiat copios reglementri strine. Astzi facem acelai lucru, dei copiem din mai multe surse, ceea ce nu este ntotdeauna un plus. Este deci, filosofic vorbind, mai bun sistemul bicameral dect cel unicameral? Cred c mai nti de toate aceast opiune depinde de modul nelegerii democraiei. Democraia este o societate a conflictului ncadrat i limitat, o societate n care putem fi n dezacord cu privire la orice, att timp ct ne acordm asupra faptului c trebuie s rezolvm panic conflictele dintre noi. Consensul n democraie nu poate purta dect asupra procedurilor, nu asupra coninutului deciziei. Democraia nu se teme deci de confruntare, ci o presupune ca pe un element structural de baz. n Romnia acest lucru nu este prea clar. Dac Preedintele are o alt politic dect Primul Ministru aproape toi vd n aceast confruntare o disfuncionalitate a sistemului democratic. La fel dac o Camer a Parlamentului s-ar opune celeilalte. De vin este nevoia de consens. Dezbinai prea mult vreme de comuniti, nu mai gustm conflictul. Obinuii ca organele statului s formeze o unitate de voin n jurul partidului comunist, ne-am dezobinuit de confruntarea de idei ntre aceste instituii. Unde ni se ofer deliberarea, noi prem s ateptm ordinul. i cnd acesta nu vine sau nu pare a fi eficient, din cauza confruntrii de idei care ar putea s l justifice n feluri diferite, ne pare c statul nu funcioneaz corect. Un Parlament cu dou Camere pare n aceast conjunctur psihologic o instituie disfuncional care complic deliberarea i amn ordinul. Ar trebui s fim mulumii c deliberarea este mai ampl, dar ne e fric de iniiativa pe care ar trebui s o avem n lipsa unui ordin. Bicamerismul este justificat de nelegerea democraiei ca democraie deliberativ, cci aceasta i stabilete ca scop s ajung la decizii n urma unui proces raional de dezbatere ntre subieci egali, care i expun unii altora ideile, respectndu-se reciproc12. Domnul Iorgovan sublinia cu admiraie tradiia noastr de a numi i nelege Senatul ca pe un corp ponderator. El subnelegea c o deliberare matur presupune o structur care s mpiedice impulsurile populiste sau conjuncturale. ntrzierea ordinului este compensat n acest tip de nelegere a democraiei de o mai mare atenie acordat deliberrii asupra coninutului lui. Bicamerismul ncurajeaz ponderarea, unicamerismul eficiena. Sigur c nu exist posibilitatea de a trana n abstract care este sistemul mai bun. Totui, n condiiile mentalitii
12

Michal Walzer, Raison et Passion. Pour une critique du libralisme, Circ, Paris, 2003, p. 39.

dominante n Romnia i al unei tendine generalizate de inflaie legislativ, cred c preferabil este temperarea legiferrii i ncurajarea unei democraii reflexive, bazat pe diversificarea instituional a nivelurilor de deliberare. Mai apoi, opiunea pentru unul dintre sistemele de organizare a Parlamentului depinde de modul conceperii finalitii sistemului. Cei care susin unicamerismul fac din eficiena normrii baza argumentrii lor. Cei care susin bicamerismul fac din temperarea normrii o condiie a proteciei drepturilor i libertilor persoanei. Eu cred c finalitatea unei democraii liberale este garantarea drepturilor i libertilor persoanei, nu eficiena instituiilor statului. De aceea cred c, mai ales ntr-o democraie post-totalitar incipient, cum este a noastr, este preferabil un sistem de organizare a Parlamentului care sacrific eficiena ordinelor date de stat pentru o mai bun aprare a drepturilor persoanelor. n Romnia a devenit ns o mod s acuzi lipsa reglementrii ori de cte ori ceva nu funcioneaz cum se cuvine n societate. Facem astfel din lege un feti i din eficiena normrii o condiie a vieii bune. Legile nu sunt ns eficiente cnd sunt multe, ci cnd sunt bine aplicate. Aa c ponderarea normrii i punerea unui accent mai mare pe actul de aplicare ar fi benefic. Una dintre condiiile statului de drept este ca legea s fie rar13. i existena bicamerismului este destinat mplinirii acestui ideal. n sistemul juridic romnesc statul de drept este impus de Constituie, ceea ce nseamn c Legea fundamental impune previzibilitatea normelor ca pe o component esenial a ncrederii legitime a persoanelor n continuitatea aciunii statale, ceea ce nsemn c sistemul trebuie astfel organizat nct s permit destinatarilor si s prevad n mod rezonabil schimbrile normative. Art. 1(3)C nu este o declaraie politic, ci o norm juridic, aa c eficiena normrii nu poate prevala din punct de vedere juridic n faa cerinei stabilitii sistemului normativ. Deci bicamerismul este, tocmai pentru c ngreuneaz modificarea normelor, superior unicamerismului, din unghiul de vedere al statului de drept. Pe de alt parte, opiunea de principiu ntre bicamerism i unicamerism depinde de modul nelegerii separaiei puterilor n stat. n doctrina i jurisprudena romneasc exist tendina de a reduce separaia puterilor la cantonarea fiecrui organ sau sistem de organe n exercitarea uneia dintre cele trei funcii eseniale ale statului legislativ, jurisdicional i executiv fr a putea s cumuleze aceste funcii. Se uit astfel c scopul principiului este nu frumoasa organizare a puterilor publice, ci garantarea libertii persoanelor prin limitarea reciproc a puterilor. Iar aceast limitare este dat de mijloacele de control reciproc. n logica aceasta, nici un organ statal nu trebuie s scape oricrei forme de control. Acest lucru nu l nelege Curtea Constituional cnd refuz s controleze anumite acte, cum ar fi
13

Claude Courvoisier, Idealul legii rare, Revista de drept public nr. 4/2003.

decretele prin care Preedintele declaneaz referendumul, ori hotrrea unei Camere prin care se confirm autorizarea urmririi penale a unui parlamentar fcut ntr-un alt mandat sau cnd afirm c este contrar separaiei puterilor n stat determinarea prin lege a problemelor de interes naional care pot face obiectul referendumului. Aceast nelegere simplist a separaiei puterilor n stat face ca anumite forme de control al unei puteri asupra alteia s fie percepute ca nefireti, ca afectnd eficiena sistemului. De fapt ele sunt garanii ale libertii prin limitarea unei puteri de ctre o alt putere. Logica lui Montesquieu este din punctul acesta de vedere imbatabil: cei care au puterea tind s abuzeze de ea; i cum indivizii sunt de regul incapabili s se opun eficient puterii, trebuie ca, prin amenajarea exerciiului su, o putere s o opreasc pe alta. Un lucru i mai greu de neles n peisajul romnesc post-revoluionar este c separaia puterilor funcioneaz nu doar ntre cele trei puteri, ci i n interiorul fiecrei puteri. Separaia este nu doar interfuncional, ci i intrafuncional. De fapt, aceast separaie intrafuncional devine mai important uneori dect cea interfuncional, cci aceasta din urm este fcut ineficient de cumulul funciilor de la nivelul elementelor societii civile care asigur impulsul politic ce determin modul funcionrii sistemului. De exemplu, pentru aprarea drepturilor persoanelor, separaia care opereaz pe vertical, ntre puterile centrale i autoritile comunitilor teritoriale, prin instituirea a ceea Constituia noastr numete autonomie local, devine mai important dect separaia puterilor ntre Guvern i Parlament. Aceasta ntruct, dac n cazul primei forme de separaie regula fireasc este cumulul de la nivelul partidelor politice al puterii guvernamentale i al majoritii parlamentare, n cazul separaiei pe vertical este mai greu pentru partide s controleze n acelai timp puterea politic la nivel naional i n toate comunitile locale. Separaia ntre centru i autoritile comunitilor teritoriale va fi real, n timp ce separaia ntre Guvern i Parlament va fi, de regul, o form fr fond. n sistemul judiciar, dat fiind independena justiiei, va fi n mod firesc important o separaie intrafuncional. De altfel, sistemul nostru o resimte din plin i tot mai muli cer specializarea funcional a instanelor. De asemenea, justiiabilii, dac nu i Curtea Constituional, fac din dublul grad de jurisdicie, deci din controlul hotrrilor n interiorul sistemului judiciar, un principiu constituional; o dovedete fluxul constant de sesizri de neconstituionalitate bazate pe nerespectarea acestui principiu, dei Curtea Constituional le respinge constant cu aceleai argumente. Separaia intrafuncional a puterilor pare deci o idee benefic mai bunei protecii a persoanelor. Or, bicamerismul instituie o astfel de separaie. Logica invocat de profesorul Iorgovan, cea a corpului ponderator, este relevant n acest sens.

Cert este c nu doar n logica istoric, proprie analizei domnului profesor Iorgovan, ci i n logica de tip cartezian a dreptului public care st la baza sistemului constituional romnesc, bicamerismul pare mai potrivit pentru protecia persoanelor. Important este ns c, dei necesitile politice ale momentului trebuie luate n considerare, cum am fcut-o din plin n analiza de mai sus, ele nu trebuie s fie valorizate n asemenea msur nct s modifice sau s afecteze finalitatea sistemului, care este, ntr-un stat de drept democratic, libertatea persoanelor. Domnul profesor Iorgovan argumenteaz constant c, dei este de acord c bicamerismul romnesc nu respect logica juridic, din punct de vedere politic aceasta a fost imposibil de impus. Adic, dei este bazat pe principii rmase misterioase, cum scria profesorul Drganu, bicamerismul actual este bun deoarece n-am putut face altul. Alturi de cel pe care domnul Iorgovan l numea Patriarhul dreptului constituional, eu nu pot admite o astfel de prevalen a politicianismului asupra principiilor dreptului. Nu pot s cred c nu exist nicio posibilitate de a controla acest politicianism, n msura n care Curtea Constituional se pronun asupra constituionalitii revizuirilor. tiu bine c ea a interpretat acest lucru ca rezumndu-se la controlul iniiativei de revizuire, refuznd s controleze i legea rezultat din votul Parlamentului nainte de referendum14. Dar cred c a interpretat greit sfera propriei competene i c fr un astfel de control ntre votul parlamentului i referendumul constituional, perfect posibil n starea actual a sistemului constituional romnesc prin modificarea Legii nr. 47/1992, limitarea puterii de revizuire va rmne o frumoas iluzie. Sondajele din 2003 la care se referea profesorul Drganu i rezultatele referendumului din 2009 artau c electoratul vrea un numr mai redus de parlamentari. ntrebarea este de ce?. Este de netgduit o anumit nencredere n reprezentare, cultivat cu grij la nivelul puterii executive i amplificat de o pres care nu prea nelege rolul Parlamentului i mecanismele sale de funcionare. Totui, rezultatul consultrii referendare din 2009 este datorat, n opinia mea, n primul rnd propagandei care susine c numrul mare de parlamentari duce la o cheltuire inutil a banului public. Realitatea este puin diferit. Dezechilibrul cheltuielilor bugetare nu este datorat dimensiunilor Parlamentului i cheltuielilor cu acesta. Dimpotriv, executivul este cel care este responsabil de risipirea fondurilor publice, prin
14

n 2003 CCR (de exemplu, Decizia 356/2003, M. Of. nr. 686 din 30.09.2003) a considerat c nu este competent s controleze legea de revizuire n perioada dintre adoptarea de ctre Parlament i referendum, deoarece ea nu poate controla o lege care urmeaz s fie supus aprobrii poporului. Desigur, aceast soluie nu are nici o justificare juridic. Dac poporul s-ar fi pronunat deja, a mai nelege, dar s spui c nu poi controla legea pentru c poporul urmeaz s se pronune este un ilogism.

ntreinerea unei administraii bombastice. Parlamentul nu este o instituie att de costisitoare pe ct se spune. Eu cred c ineficiena sa, att de trmbiat, este cel mai adesea datorat lipsei unor servicii tehnice de suport al parlamentarilor, datorat fondurilor insuficiente alocate pentru reprezentani. Deputaii i senatorii sunt instituii, nu persoane. Lor ar trebui s li se ofere aparatul necesar unei funcionri adecvate. i nu li se ofer. n schimb, se acrediteaz ideea c sunt inutili pentru c oricum nu neleg nimic din ce voteaz sau dorm n sal. Un parlamentar nu trebuie neaprat s fie expert n drept sau economie. El trebuie s fie sprijinit de o echip de experi care s l ajute s i transforme ideologia n norme i msuri economice. Or, parlamentarilor notri li se refuz plata unor astfel de echipe din banul public. Mai mult, li se imput faptul c ar ctiga prea mult fa de munca depus. Reducerea numrului parlamentarilor nu va rezolva nimic. Soluia este reconfigurarea instituiei parlamentarului. Ni se spune de 20 de ani c de vin pentru lipsurile sistemului sunt oamenii pe care i alegem. Dar, indiferent pe cine alegem, sistemul nu merge mai bine. Se vorbete despre schimbarea clasei politice, de parc am putea s aducem o astfel de clas de pe alt planet. Concluzia evident este ignorat. Dac, indiferent cine a fost parlamentar, aceast instituie nu a funcionat cum trebuie, atunci trebuie s reconfigurm instituia, nu s cutm la nesfrit cavalerii clare pe cai albi i care, devenind noua clas politic i noii parlamentari, o s ne salveze de moguli, oligarhi sau de srcie. Alt tem lansat de profesorul Drganu este cea a necesitii diferenierii modului de compunere a celor dou Camere i a specializrii lor funcionale 15. Profesorul Iorgovan admite c diferena este necesar, dar argumenteaz c, dei experii cooptai n procesul de elaborare i revizuire a Constituiei au propus constant diverse soluii de difereniere, acestea nu au putut ntruni majoritatea politic necesar16. Profesorului Drganu i se prea c sistemul bicameral consacrat de Constituie n 1991 nu este prin nimic justificat din moment ce el a dus la consecina c cele dou Camere ale Parlamentului au dobndit, din punctul de vedere al componenei lor politice, o configuraie identic, iar din punctul de vedere al competenei, ambele exercit, cu nensemnate deosebiri, aceleai atribuii. S-a ajuns ca, n practic, desfurarea lucrrilor Senatului s apar ca o repetare inutil a lucrrilor Camerei Deputailor i o dedublare nejustificat a cheltuielilor legate de activitatea legislativ17. Iar Legea de revizuire din 2003 este departe de a-i fi nsuit propunerea ca celor dou Camere s li se asigure, prin modul diferit
15 16

Op. cit. p. 56. Op. cit., p. 7-12. 17 Op. cit., p. 55.

de desemnare a membrilor si, o componen politic diferit18. Pe de alt parte, domnia sa considera c n rndurile deputailor i senatorilor care au votat Legea de revizuire a existat o tendin foarte bine conturat de a pstra, ca pe o motenire venit din trecut, sistemul bicameral, dar c la acceptarea acestei moteniri Camera i Senatul au ncercat s mpart, pe ct posibil, n cote egale bunurile rmase. i, ntr-adevr, Camerele sunt alese n acelai moment, potrivit aceluiai tip de scrutin, reflectnd acelai tip de reprezentare, iar mprirea competenelor pare un partaj, dar, a zice eu, mai degrab ntre doi membri ai unui cuplu care se despart, dect o mprire a rolurilor ntr-o uniune funcional. Te ntrebi, pe bun dreptate, iar Preedintele a ntrebat cu succes electoratul anul trecut, de ce dou Camere?. Domnul profesor Iorgovan face inventarul propunerilor pe care experii, printre care s-a numrat i domnia sa, dei avea nu doar aceast calitate, ci i pe cea de parlamentar, le-au naintat n timp decidenilor politici n vederea diferenierii celor dou Camere n ceea ce privete compunerea lor. Mai nti alegerea Senatului prin vot indirect, de ctre consilierii locali19. Sistemul este utilizat, ntr-o form asemntoare, n Frana. Este o ilustrare a faptului c garantarea eficient a libertilor i drepturilor persoanelor este ntrit mai degrab prin acordarea unei reale autonomii locale, care presupune, ca orice libertate-autonomie, n sistemele democratice, o libertate-participare care o garanteaz. Separaia intrafuncional, pe care o elogiam mai sus, capt un sens dublu: pe orizontal, ntre Camere i pe vertical, ntre centru i comunitile teritoriale, concurnd la afirmarea autonomiei locale i la aprarea libertii persoanelor prin aproprierea guvernanilor de guvernai i prin luarea n considerare, datorit reprezentrii directe a comunitilor locale la nivelul legislativului, a specificului economic, cultural, social sau chiar juridic al acestora. Poate este adevrat c anumite particulariti conjuncturale ale momentului politic n care s-a ncercat introducerea sistemului nu au facilitat aceast soluie, dar motivul invocat de domnul profesor Iorgovan n 2004 nu rezist, cci nimic nu mpiedica, cum susinea domnia sa20, organizarea unor alegeri locale de ctre autoritile provizorii din timpul Revoluiei, odat ce acestea au putut organiza alegeri parlamentare i prezideniale. De fapt, aceast fric de comunitile locale este datorat faptului c orice problem care privete structura vertical a statului romn n termenii autonomiei locale sau ai regionalizrii nu mai vorbesc de federalism, cci despre el nu poi vorbi n Romnia dect dac vrei s te sinucizi politic este transformat
18 19

Idem, p. 56. Teza nr. 4 din Capitolul I al Titlului III: Senatul se compune din senatori, desemnai prin sufragiu indirect de ctre Consiliile colectivitilor locale. 20 Op. cit., p. 9.

la noi, datorit prezenei concentrate a minoritii maghiare ntr-o parte a teritoriului, dintr-o problem politic, care are ca centru mai buna garantare a libertilor, ntr-o problem etnic, bazat pe reacia sentimental a celor dou comuniti, crora li se pred viitorul n termenii continurii trecutului istoric conflictual. Construirea identitii grupurilor etnice maghiar i romn prin raportare unul la altul are ca element central coeziunea teritorial, dei problema teritoriului ar trebui s se pun n cu totul ali termeni, mai ales dup intrarea ambelor state n Uniunea European. Pornind de la aceast nelegere trunchiat a raporturilor dintre centru i periferie i a prioritii acordate n mod necondiionat puterii centrale, sistemul alegerii Senatului de ctre reprezentanii alei ai comunitilor locale pare s fie compromis. Totui, nu este nevoie dect de o schimbare elementar de optic pentru ca el s redevin atractiv. Trebuie doar s nelegem i s ne form puin n direcia educrii cetenilor c autonomia local profit tuturor, nu doar maghiarilor i c teritoriul care este sursa conflictului poate fi oricum utilizat liber de orice cetean al Uniunii Europene, care i poate stabili liber domiciliul acolo i care se bucur chiar de drepturile politice la nivel local n funcie de acesta, i nu de cetenia statului membru. n aceste condiii este greu de neles de ce ne-am mai centra coeziunea intern i raporturile cu un alt grup etnic pe teritoriu. Nu este cazul s decidem c este preferabil unicamerismul doar pentru c nu am putut impune un bicamerism real. Mai nti trebuie s corectm cauzele disfuncionalitii unui sistem i doar n msura n care acest lucru este imposibil s optm pentru un alt sistem. Trebuie neles c nlocuirea sistemului cu un altul, teoretic mai performant, nu rezolv nimic dac impulsul dat sistemului este acelai. n 2003, cu ocazia discutrii Legii de revizuire, a fost lansat o alt variant de difereniere a Camerelor, deoarece, cum afirma profesorul Drganu, unicamerismul nu intra n joc cci era puin probabil ca Senatul () s-i dea acordul la propria desfiinare: utilizarea scrutinului uninominal pentru Senat sau a unui scrutin mixt, dup modelul german. Nici acest sistem nu s-a impus atunci, dar ulterior un sistem mixt original a fost impus prin modificarea legii electorale. Ideea scrutinului uninominal fusese introdus, ca prim variant alternativ la sufragiul indirect, i n Tezele proiectului de Constituie din 199121. Este ns sistemul de scrutin uninominal o soluie real pentru diferenierea celor dou Camere n ceea ce privete componena? i, ca o problem de principiu anterioar rspunsului la aceast ntrebare, ce idee este, n optica celor care propun acest scrutin n Romnia, fundamentul ideologic al opiunii pentru acest sistem?
21

Geneza Constituiei Romniei, 1991. Lucrrile Adunrii Constituante, Regia Autonom Monitorul Oficial, 1998, p. 447.

Dezbaterea anterioar referendumului prin care Preedintele Romniei a consultat electoratul cu privire la acest sistem a avut ca idee central atenuarea influenei partidelor politice asupra candidaturilor i apoi asupra reprezentanilor. Partidele politice erau acuzate de tendine oligarhice, iar influena lor politic era considerat indezirabil. Dac analizm aceste argumente vom vedea ns c nicio democraie contemporan nu funcioneaz fr partide politice, c tendinele oligarhice erau semnalate nc de la nceputul secolului XX i totui nici un teoretician serios nu a negat utilitatea lor pentru democraie i nimeni nu a reuit nici mcar s conceap i cu att mai puin s pun n practic o democraie fr partide. La noi se tot vehiculeaz ideea excluderii influenei politice asupra statului. Eu m ntreb: dac statul nu primete impuls politic, atunci cum ar putea funciona? Partidele politice sunt cele care asigur acest impuls, contribuind la definirea i exprimarea voinei politice a cetenilor, ca s relum terminologia art. 8 din Constituia Romniei, care, n treact fie spus, este norm juridic obligatorie, nu o declaraie de iubire pentru partidele politice. Ideea care st la baza justificrii conjuncturale a opiunii pentru scrutinul uninominal este aadar profund antidemocratic. Dar, chiar admind c ar fi necesar o atenuare a influenei partidelor politice asupra candidaturilor i reprezentanilor, este de remarcat c scrutinul uninominal nu produce acest efect. n sistemul american sau britanic, unde scrutinul uninominal funcioneaz de atta vreme, nu se nregistreaz nicio slbire a influenei partidelor asupra candidaturilor. Dimpotriv, despre sistemul britanic sa putut afirma c produce un alt efect, pe care Monica Charlot l descria n urmtorii termeni: Cel mai dificil, n definitiv, pentru aspirantul-deputat, este s obin nvestitura conservatoare sau laburist. n cursa electoral n Marea Britanie proba de calificare este altminteri mai dur dect finala 22. Pe de alt parte, candidaii independeni care reuesc s ctige alegerile n acest sistem sunt extremi de rari, pentru c i ntr-un astfel de sistem alegtorul cnd voteaz se intereseaz mai mult de eticheta politic dect de personalitatea candidatului23. Partidele nu i pierd deci influena asupra candidaturilor datorit introducerii unui sistem uninominal, iar experiena scrutinului mixt utilizat la noi pentru ultimele alegeri parlamentare o demonstreaz din plin. n aceste condiii, rspunsul la prima ntrebare este clar: utilizarea sistemului uninominal pentru alegerea uneia dintre Camere nu va duce la diferenierea real a celor dou Camere n ce privete modul compunerii lor. Cei ce vor acest scrutin subneleg c n cea de a doua Camer este necesar o altfel de reprezentare. Care ar fi acel tip alternativ nu ne arat. n cazul Senatului
22 23

Monica Charlot, Le systme britannique, A. Colin, Paris, 1976.

Idem.

ales indirect de reprezentanii comunitilor locale acest tip de reprezentare diferit este asigurat de faptul c votul n alegerile locale este mai puin politic, c oamenii cunosc candidaii mai bine i deci voteaz mai puin n considerarea etichetei politice i mai mult n considerarea calitilor de administrator dovedite de candidat. i este clar c n Romnia unii primari, nu puini la numr, au ctigat alegerile indiferent de partidul la care au migrat. n cazul scrutinului uninominal la nivelul alegerilor naionale acest efect de personalizare a votului nu este relevant. Pe de alt parte, adiionarea influenei partidelor politice din alegerile locale poate da un alt rezultat dect influena lor direct n alegerile naionale. Pentru a obine diferenierea celor dou Camere prin obinerea unui alt tip de reprezentare dect cea politic, att de blamat n ultima vreme, trebuie s ne uitm n propria istorie electoral. Desigur, acest lucru nu a trecut prin mintea multora. Cel puin eu nu am auzit nicio vorb despre modul de compunere a celei de a doua Camere n sistemul electoral romnesc reglementat de Legea electoral din 27 martie 1926. i totui eram n perioada pe care o considerm de aur pentru democraia romneasc antebelic. A doua Camer reprezenta, pe lng interesele locale, printr-o parte important a senatorilor, interese non-politice. Ea era destinat s reprezinte i interesele economice, profesionale i culturale. Acest sistem pornea de la ideea c omul nu este o unitate, cum este tentat politica s cread. El este divers n el nsui. Acelai individ poate avea interese contrare n calitile deosebite pe care le are n societate. Astfel, el poate fi n acelai timp salariat i proprietar al unui capital investit. El are n aceste dou caliti interese oarecum contradictorii. Ca angajat, are interesul ca salariul s creasc; ca proprietar, s scad. Ar trebui ca modul construirii Parlamentului s dea seama de aceast diversitate a intereselor i s nu opereze o reducie politic a lor. Pe de alt parte, reprezentarea direct a intereselor economice la nivelul uneia dintre Camerele Parlamentului pondereaz legislativul n activitatea de intervenie a statului n economie, garantnd mai bine economia de pia, declarat principiu constituional n Constituia din 1991. Corpul acesta mai aplecat ctre economie, problemele sociale ale muncii, agriculturii sau educaiei este cu adevrat ponderator, cum i plcea n mod evident domnului Iorgovan s l numeasc, n buna tradiie a operei constituionale a regimului Cuza. Ar fi, aa cum i-a dorit generalul Charles de Gaulle n Frana anului 1969, o unificare a Consiliului Economic i Social cu Senatul. Preedintele francez a ratat referendumul din 19 aprilie, dar cred c mai mult din cauza faptului c sistemul fusese utilizat de fascitii italieni ca o metod de mascare a punerii la punct a organizaiilor sindicale dect din cauza faptului c francezii l respingeau n principiu. Sistemul legii electorale romne din 1926 combina reprezentarea comunitilor locale cu reprezentarea intereselor economice, sociale i culturale.

Astfel, o parte dintre senatori era aleas prin vot universal direct. O alt parte era aleas prin vot indirect de un colegiu electoral format din membri alei ai consiliilor comunale urbane i rurale i ai consiliilor judeene, cte unul pentru fiecare jude. O parte important ns, cte unul de fiecare circumscripie electoral, era aleas de membrii Camerelor de comer i industrie, ai Camerelor agricole i ai Camerelor de munc. Votau membrii alei i numii ai Consiliilor de administraie ale societilor comerciale i regiilor autonome nscrise la respectiva Camer. Fiecare colegiu se ntrunea separat i alegea un senator pentru fiecare circumscripie. n fine, o alt parte dintre senatori era aleas de universiti, fiecare universitate cte unul, corpul electoral fiind format din profesorii respectivei universiti. O alt idee drag profesorului Drganu prezent n studiul su din 2003 era cea a diferenei funcionale dintre dou Camere. Era clar pentru domnia sa c sistemul introdus prin revizuire era bazat pe un partaj de competene de neneles, fundamentat pe un criteriu misterios. Acest bicamerism este n mod evident puin funcional i distruge ncrederea n sistem. Dovad st rezultatul referendumului din 2009, cnd o proporie covritoare din electorat a votat pentru suprimarea lui. De altfel, chiar Curtea Constituional atrgea atenia asupra caracterului disfuncional al sistemului introdus prin proiectul de revizuire, cci ea afirma c examinarea n cascad a proiectelor de lege, ntr-o Camer, n prim lectur, iar n cealalt, n a doua lectur, transform Parlamentul bicameral ntrunul unicameral24. Aceast Decizie a Curii nu a avut nici un efect, cci se pare c instana constituional romn nu i reprezint prea clar care ar trebui s fie efectul deciziei prin care controleaz constituionalitatea iniiativelor de revizuire a Constituiei i nici care ar trebui s fie modul de control al respectrii ei de ctre autoritatea constituant derivat. Profesorul Ion Deleanu atrgea i el atenia asupra carenelor acestui tip de bicamerism, dar se pare c nici doctrina nu prea are anse s atrag atenia asupra ilogismelor juridice introduse prin revizuirea intempestiv a Constituiei n 2003, oper care pare s renceap astzi. Profesorul Iorgovan credea, dei analiza i el oarecum critic sistemul, c exist garanii pentru creterea eficacitii procesului decizional legislativ 25. Eu nu cred. i cred c rezultatul referendumului, care atest c electoratul s-a dezis de sistemul bicameral, mi d dreptate. Profesorul Drganu era ndreptit s pun sub semnul ntrebrii bicamerismul instituit prin revizuire: dac sistemul funcioneaz de fapt ca unul unicameral cu dou Camere, atunci e clar c una trebuie suprimat. Electoratul a optat pentru aceast suprimare. Desigur c referendumul este consultativ, dar a decide contra voinei exprimate a poporului n lipsa unei
24 25

Decizia nr. 148 din 16.04.2003, M. Of. nr. 317 din 12.05.2003. Op. cit., p. 20.

argumentaii solide care s l conving s i schimbe prerea i a unei reforme reale a bicamerismului reprezint un risc pe care nu cred c partidele i-l vor asuma. Drumul este lung pentru a ajunge s facem electoratul s neleag c, aa cum susinea profesorul Iorgovan, existena a dou Camere a nsemnat i nseamn un plus de garanie n ceea ce privete funcionarea mecanismului statal, n baza principiului separaiei puterilor. O singur Camer, istoria o dovedete, este supus mai uor influenelor executivului sau a diferitelor grupuri de presiune din afara Parlamentului26. Poate c n 2003 profesorul Drganu putea prea alarmist27, dar s-a dovedit c era ct se poate de ndreptit s critice vehement sistemul. O astfel de critic ntemeiat lansat de domnia sa era cea cu privire la dispoziia din Legea de revizuire care transfera n materia legiferrii regula din dreptul privat qui tacet, cum locui potiut et debuit, consentire videtur (cel ce a tcut, dei a putut i a trebuit s vorbeasc, este considerat c a consimit)28. Potrivit Constituiei revizuite: Prima Camer sesizat se pronun n termen de 45 de zile. Pentru coduri i alte legi de complexitate deosebit termenul este de 60 de zile. n cazul depirii acestor termene se consider c proiectele de legi sau propunerile legislative au fost adoptate29. Profesorul Iorgovan, dei se strduia s gseasc argumente, mai ales prin invocarea unor sisteme strine, nu avea cum s reueasc, cci aceast transpunere este pur i simplu stupefiant. Rezultatul analizei comparative este chiar contrar eforturilor, cci n Constituia Japoniei, cum ne spune chiar profesorul Iorgovan, Camera Consilierilor trebuie s se pronune n 60 de zile asupra legii i dac nu o face n termen se consider c proiectul a fost respins30. Asta dovedete, desigur, c japonezii nu sunt animai de spiritul balcanic de schimbare pentru schimbare. Principiul este c un organ prin care se exercit suveranitatea trebuie s i manifeste expres voina. Legile au rolul s constrng. Unii le-au numit un atentat la libertate. Or, restrngerea libertii nu se prezum. Regula general a democraiei liberale este c tot ceea ce nu este expres interzis este permis. Pornind de aici, trebuie s dm dreptate japonezilor: cnd o Camer tace cu privire la o lege, aceasta trebuie considerat ca fiind respins. Soluia contrar este profund nedemocratic. i, n aceast optic, profesorul Drganu avea dreptate s susin c lipsa dezbaterilor n prima Camer sesizat lipsete opoziia de un mijloc de exprimare. Or, opoziia este un organ al guvernmntului i, cum se exprima
26 27

Op. cit., p. 18. Idem, p. 15-16. 28 Tudor Drganu, op. cit., p. 60-61. 29 Art. 72 alin. (2). 30 Art. 59 alin. 4, Antonie Iorgovan, op. cit., p. 26.

domnia sa, nbuirea glasului ei este n discordan cu nsi raiunea de a fi a parlamentelor31. De data aceasta, filosofia sistemului i exigenele dreptului parlamentar au fost nu elegant evitate, ci pur i simplu rsturnate de transpunerea unui adagiu de drept privat roman n Constituie. Dac altdat vorbeam de capcana nefilosofrii, de data aceasta putem vorbi de prpastia ilogismului. Profesorul Drganu mai atrgea atenia asupra unui fapt, care poate prea un detaliu tehnic, dar nu este: cine constat c prima Camer sesizat nu s-a pronunat n termen?32 O asemenea rsturnare a regulilor tipice dreptului public, n care regula era c tcerea unui organ este echivalent respingerii solicitrii, ar fi meritat cel puin o prevedere expres care s arate cine este abilitat s constate tcerea. Un alt aspect, ce poate prea de asemenea un detaliu tehnic, poate fi determinant n anumite circumstane: trimiterea unor pachete masive de proiecte de legi foarte importante i complexe n ajunul vacanei parlamentare sau spre sfritul sesiunilor33 pentru a obine aprobarea tacit n prima Camer sesizat. Iar politica autohton dovedete c acest sistem este practicat. Desigur c aceste consideraii privind bicamerismul rezultat din Legea de revizuire din 2003, care urmeaz n mare disputa dintre Tudor Drganu i Antonie Iorgovan, nu epuizeaz problema. Ceea ce ne interesa era un studiu de caz care s ne permit o concluzie asupra prevalenei filosofiei politico-juridice sau a necesitilor politice ale momentului. Un lucru cred c rezult clar din cele de mai sus: coerena structural a instituiilor publice nu poate rezulta dect din fundamentarea lor pe principii clare de filozofie politico-juridic. Din punctul meu de vedere, este evident c nu putem impune ntotdeauna soluii valide din punct de vedere filosofic, dar c cel puin un minim de reguli procedurale, care s ncerce s garanteze filosofia de baz a sistemului politic i juridic, trebuie impus, indiferent de conjunctur. O prim regul, care rezult din studiul de caz anterior, este c o problem structural nu poate fi rezolvat dect printr-un rspuns structural. O a doua regul este c problemele dintr-o sfer de aciune nu pot fi tratate cu soluii dintr-o alt sfer34. De exemplu, nu putem tratata o problem juridic sprijinindu-ne pe motivri i soluii economice, sau una economic cu msuri strict juridice. O a
31 32

Op. cit., p. 61. Ibidem. 33 Tudor Drganu, op. cit., p. 61. 34 Vezi pentru tratarea separrii sferelor justiie ca baza a societii liberal-democratice vezi Michal Walzer, Sphres de justice, Une dfense du pluralisme et de l'galit, Seuil, Paris, Walzer, l'galit, 1997.

treia, c rspunsul structural trebuie s vizeze ntotdeauna cauzele disfunciei i nu efectele ei. n fine, o alt regul de metod este c rezolvarea unei probleme sistemice nu trebuie s se bazeze pe ateptarea unor caliti excepionale ale oamenilor care exercit funciile sistemului. Cu alte cuvinte, funcia determin titularul i nu titularul determin funcia. Eu cred i sunt astfel n consens cu metodologia general promovat de profesorul Drganu c nici o necesitate politic a momentului nu trebuie s afecteze aceste reguli metodologico-procedurale de baz. Dac ne acordm cel puin asupra acestui minim, atunci problemele politice, juridice i sociale pot fi tratate cu seriozitate. Altfel rezolvarea lor risc s derapeze continuu ctre o abordare subiectiv, dependent de o cerin imposibil de realizat: gsirea oamenilor perfeci care s ocupe funciile publice. n lipsa prevalenei procedurilor, ar trebui, cum spunea Rousseau, un popor de zei care s dea legi oamenilor.

Capitolul 5. Reorganizarea administrativ a Romniei o diversiune reuit

Preedintele Romniei a lansat procedura de revizuire a Constituiei. Proiectul legii de revizuire nu cuprinde nimic despre reorganizarea administrativ a Romniei, dei pentru o real reform n domeniu ar trebui revizuit art. 3, dac aceast reorganizare ar implica regionalizarea, i, oricum, mai multe dispoziii din seciunea privitoare la administraia public local. Cteva zile mai trziu, Preedintele lanseaz ideea regionalizrii Romniei. Apoi au nceput s apar tot felul de aberaii, cum ar fi voievodatele ca unitate administrativ i altele asemenea, pentru ca n final s se vorbeasc de judee mai mari. Or, dac Preedintele chiar vrea regionalizare, atunci de ce nu a propus modificarea art. 3 din Constituie? Sau dac vrea reforma administrativ n cadrul descentralizrii i autonomiei locale de ce nu a propus revizuirea dispoziiilor constituionale care le privesc. Oricum, iniiase procedura de revizuire i, spre deosebire de alte propuneri din proiect despre care tia c nu vor trece de analiza de constituionalitate a Curii Constituionale, acestea nu ar fi avut nicio problem, att timp ct nu afectau caracterul unitar al statului, ceea ce, fr o schimbare radical a sferei de competen a comunitilor locale, nu era cazul. Imediat, media i partidele politice au nceput s fac hri i s discute despre cum vor arta viitoarele regiuni sau judee mrite. Revizuirea Constituiei a rmas n plan secund, aproape nimeni nemaivorbind de ea, dei trecuser ani buni de dezbateri sterile pe ipoteze neverificate, iar acum aveam un proiect concret. Pe de alt parte, discuia privind reorganizarea administrativ s-a transformat rapid n una cu privire la soarta teritoriilor unde maghiarii sunt majoritari. Ca de fiecare dat cnd se discut problema autonomiei administrative a comunitilor teritoriale, problema a devenit etnic. Iar problema central a unei reale reorganizri administrative, cea a raporturilor comunitilor locale cu puterea central, a partajului de competene pe vertical i a mijloacelor de control al respectrii acestei devoluiuni verticale a puterii, nu a mai fost pus. S nu fi fost Preedintele contient de aceast evoluie a problemei? Eu cred

c de fapt a fost o diversiune reuit. Problemele reale ridicate de proiectul legii de revizuire i de centralismul excesiv al statului romn, care afecteaz drepturile tuturor comunitilor locale, nu doar ale maghiarilor, i, n acest fel, drepturile cetenilor indiferent de etnia lor, au fost mascate de reacia naionalist previzibil a media i a partidelor. Decuplarea reorganizrii administrative de revizuirea Constituiei a fost o strategie reuit. Inclusiv din punct de vedere electoral, cci reorganizarea doar orizontal, prin reconfigurarea unei hri, va tine seama cu siguran de culoarea dominant n viitoarele judee, mai mari. Dac eliminm problema etnic din analiz, atunci vom avea ns o analiz obiectiv a mizei reale a reorganizrii administrative. Problema trebuie centrat cel puin pe definirea constituional a autonomiei locale, eventual pe regionalizare ca modalitate calitativ superioar descentralizrii administrative ntr-un stat care rmne unitar i pe regulatorul partajului de competene ntre puterea central i autoritile comunitilor teritoriale, totul subsumat nu frumoasei organizri administrative a statului, ci garantrii mai adecvate a drepturilor i libertilor fundamentale ale persoanelor. Seciunea1. Definirea constituional a autonomiei locale ntr-un stat unitar descentralizat Actuala Constituie a Romniei este seac n privina autonomiei locale. Ea se rezum la a dispune c administraia public din unitile administrativteritoriale se ntemeiaz pe principiile descentralizrii, autonomiei locale i deconcentrrii serviciilor publice. Ce garanii constituionale presupune aceast autonomie local nu rezult de nicieri. Art. 121 din Constituie se rezum la afirmarea caracterului electiv al autoritilor administraiei publice prin care se realizeaz autonomia local i la reafirmarea autonomiei, fr s o defineasc n vreun fel. Alegerea autoritilor comunitilor teritoriale este un element important al autonomiei locale, dar n mod cert nu este suficient pentru configurarea acesteia. Procedeele de configurare a autonomiei locale depind de opiunea pentru descentralizare sau regionalizare ca modaliti de organizare a statului unitar. Statul nostru este definit constituional ca unul bazat pe descentralizare, aa c o eventual regionalizare presupune o revizuire decisiv a Constituiei. Pentru moment, voi analiza principiile descentralizrii i voi arta care ar trebui s fie modificrile constituionale care s fac real autonomia local, pentru ca analiza regionalizrii s o las pentru un studiu distinct, cci ea presupune

schimbarea radical a competenelor unitilor teritoriale, ceea ce nu cred c are n vedere cu adevrat cineva n acest moment. Diferena ntre statul unitar care este doar deconcentrat i statul unitar descentralizat nu este una de grad, ci una de natur. Descentralizarea, spre deosebire de deconcentrare, nu are ca scop doar decongestionarea centrului de comand i, prin acesta, mai buna coordonare a deciziei administrative, ci este o form de autoadministrare. Ea presupune o veritabil democraie local; este o tehnic de eliberare. Este vorba de o transmitere ctre comunitile teritoriale a unor atribuii administrative, dar, spre deosebire de deconcentrare, ctre organe alese de ctre aceste comuniti locale i care funcioneaz autonom, pn la un anumit punct, n materie administrativ, fa de autoritile centrale. Comunitile locale nu mai sunt de data aceasta doar cadre ale exerciiului puterii centrale, ci au personalitate juridic proprie, administrnd afacerile locale prin organe alese pe baze politice. Natura sa este deci politic i nu doar tehnic, colectivitile teritoriale putnd fi considerate ca adevrate contra-puteri1. Totui, autonomia acestor colectiviti locale este doar administrativ, neputnd atinge gradul autonomiei legislative sau, mai mult, constituionale. Aceasta nseamn c aceste colectiviti sunt organizate de stat, nu se autoorganizeaz, i c actele lor autonome sunt ntotdeauna subsecvente legii, bazndu-i validitatea i deci obligativitatea pe aceasta. Descentralizarea poate fi i funcional. Aceast form presupune recunoaterea autonomiei unor servicii publice, permind participarea administrailor la gestiunea lor2. n acest sens, serviciile deconcentrate ale ministerelor i celorlalte autoriti ale administraiei publice centrale de specialitate trebuie s fie coordonate la nivel naional, dar trebuie adaptate cerinelor fiecrei comuniti locale n parte. Metoda cea mai eficient este plasarea acestora sub conducerea unui organ al administraiei locale, care este supravegheat n ceea ce privete legalitatea actelor de ctre administraia central. Descentralizarea presupune reunirea anumitor condiii i respectarea anumitor limite. Condiiile ce trebuie reunite privesc, mai nti, existena comunitilor locale, dotate cu personalitate juridic i cu putere de administrare autonom, apoi, instituirea unor garanii instituionale ale autonomiei locale i, n fine, instituirea mijloacelor autonome de aciune n
1 2

P. Pactet, Droit constitutionnel et institutions politiques, Armand Colin, Paris, 2001, p. 48. B. Chantebout, Droit constitutionnel, Armand Colin, Paris, 2001, p. 57.

materie administrativ, att din punct de vedere juridic, ct i financiar. Limitele descentralizrii, i deci ale autonomiei locale, presupun aprarea caracterului unitar al statului. Seciunea 2. Instituirea autonomiei locale Principiul autonomiei locale este n statele unitare descentralizate un principiu cu valoare constituional, ceea ce nsemn c legiuitorul nu i poate aduce atingere. Legea poate determina coninutul autonomiei locale, dar nu poate afecta existena principiului sau consecinele juridice inerente acestuia. Pe de alt parte, niciun alt act normativ nu poate determina coninutul autonomiei locale. Astfel, Curtea Constituional Romn declara neconstituional art. 192 partea final din Regulamentul Camerei Deputailor pentru c impune obligaii consiliilor locale i judeene. Un asemenea lucru l poate face numai legea, iar dispoziia regulamentar ncalc art. 119 (actualul art. 120, n.n.) din Constituie privind principiul autonomiei locale3. Unitile administrativ-teritoriale care se bucur de autonomie local sunt determinate ca persoane juridice. Ele au deci o personalitate distinct de cea a statului, avnd o organizare proprie, un patrimoniu propriu i un scop propriu, n acord cu interesul general, i fiind, n consecin, subiecte distincte de drept, avnd drepturi i asumndu-i obligaii n nume propriu. Aceast personalitate distinct a comunitilor teritoriale presupune c statul nu le poate desfiina mpotriva voinei membrilor lor exprimat expres, nu se poate substitui organelor care le reprezint n ceea ce privete actele care care au ca scop constituirea sau gestionarea patrimoniului propriu i nu pot plasa o comunitate teritorial ntr-o relaie de dependen funcional fa de o alta. Seciunea 3. Garaniile instituionale ale liberei administrri Colectivitile teritoriale, determinate ca persoane juridice, trebuie s fie administrate n condiii care s le fac relativ autonome fa de puterea central. Procedeul cel mai eficient este alegerea prin vot universal direct a organelor deliberante i executive care administreaz aceste comuniti. Mai sunt utilizate, uneori, i alte procedee, n mod evident mai puin eficiente, cum ar fi alegerea prin vot indirect sau desemnarea de membri de drept. Pentru a fi n prezena unei reale autonomii locale, alegerile locale trebuie
3

Decizia nr. 45/1994, M. Of. nr. 131 din 27 mai 1994.

s aib caracter politic i nu doar simplu caracter administrativ. Aceasta nseamn c toate principiile constituionale privind universalitatea, egalitatea, caracterul secret i liber exprimat al votului sunt aplicabile i alegerilor locale. De asemenea, sunt aplicabile i dispoziiile privind pluralismul politic. Astfel, Curtea Constituional arta c este neconstituional prevederea regulamentar (care) deplaseaz calitatea de titular al dreptului la informaie de la Camer i comisiile parlamentare la senator, dei acesta constituie un aspect al controlului parlamentar care nu poate fi conceput ca un atribut personal al senatorului. O asemenea soluie este contrar autonomiei administrative i pluralismului politic pe plan local, ntruct ar putea fi exercitat cu referire la aspecte confideniale, privind procesul de elaborare a unei decizii, precum i n dauna opiunii politice pe plan local, dac aceasta este diferit de aceea a partidului din care face parte senatorul4. Pe de alt parte, organele alese ale comunitilor locale le reprezint din punct de vedere politic. Acest lucru nseamn c ntre administraia central i cele locale nu exist o diferen de natur, ci doar de poziionare n ierarhia administrativ. Msurile luate de administraia central cu privire la administraiile locale trebuie deci s fie la rndul lor doar de natur administrativ, nu politic. Caracterul politic al alegerilor locale este mai pregnant n cazul n care aleii locali constituie corpul electoral intermediar pentru alegerea membrilor sau unora dintre membrii Camerei superioare a Parlamentului, cum este cazul Franei sau cum a fost cazul Romniei sub imperiul legii electorale din 1925. Senatul este atunci, spre deosebire de cealalt Camer, un mediu de reprezentare a colectivitilor locale i o garanie a autonomiei acestora. Din pcate, propunerile fcute n acest sens n 1991 i 2003 de ctre specialitii care au lucrat la proiectul Constituiei, respectiv al Legii de revizuire, au fost respinse de Parlament. Seciunea 4. Mijloacele liberei administrri Pentru a fi efectiv, libera administrare presupune c aceste colectiviti locale dispun de suficiente instrumente, att juridice ct i financiare, de natur s le asigure o anumit autonomie de decizie. Desigur, aceast autonomie este relativ, limitat fiind de controlul administrativ exercitat de ctre puterea central i de necesitatea de a menine unitatea puterii normative, tipic statului
4

Decizia nr. 46/1994, M. Of. 177 din 12 iulie 1994.

unitar. Mijloacele juridice ale liberei administrri sunt existena unei puteri de reglementare local i libertatea contractual, sprijinite fiind de o autonomie financiar ct mai mare. A. Puterea de reglementare proprie autoritilor locale Autoritile locale au, n statul unitar descentralizat, o putere de reglementare proprie. Dar aceast putere de reglementare vizeaz doar organizarea aplicrii legii n unitatea administrativ-teritorial, neputnd s semnifice o divizare a puterii legislative i nici o divizare a puterii de reglementare a Executivului. Principiul liberei administrri nu presupune deci existena unei puteri normative autoinsituite a autoritilor locale, distinct de puterea de reglementare a Parlamentului sau a administraiei centrale. Competena de reglementare, de care aceste autoriti dispun, le este conferit de legiuitor, de o manier explicit sau implicit. Ordinea juridic rmne deci unic, puterea de reglementare a autoritilor locale presupunnd doar c ele pot lua msuri cu un caracter general i impersonal subsecvente legii i actelor de organizare a executrii acesteia emise de administraia central. ntinderea puterii de reglementare a autoritilor locale poate varia n funcie de gradul de precizie a legii de abilitare i de intervenia eventual a puterii de reglementare a administraiei centrale. Dar, i acest lucru este esenial, garantarea constituional a autonomiei locale impune legiuitorului nsui anumite limite. El nu poate afecta autonomia comunitilor locale prin lege dect n condiii restrictive, adic doar pentru motive ce in de interesul general care nu poate fi satisfcut prin mijloace locale i doar n condiii stricte de proporionalitate. n ceea ce privete abilitarea legal a comunitilor teritoriale de a reglementa autonom, mai multe variante sunt conceptibile. Dac legea nvestete expres autoritile locale cu puterea de a reglementa anumite domenii, atunci aceast putere se poate exprima fr rezerv, iar puterea reglementar a administraiei centrale nu poate impieta asupra acestor domenii. Deci, orice act de organizare a executrii legii emis de autoritile centrale cu nclcarea domeniului de competen stabilit de lege n beneficiul autoritilor locale va fi judecat ca ilegal. Dac legea care privete comunitile locale abiliteaz de o manier general puterea administrativ-normativ central pentru a-i fixa modalitile de aplicare, atunci puterea de reglementare a autoritilor locale nu se poate manifesta dect de o manier rezidual, trebuind s atepte i s se conformeze actelor de organizare a executrii legii emise de autoritile administraiei centrale. n fine, dac legea nu prevede nici o

abilitare, nici n favoarea puterii de reglementare a organelor administraiei centrale, nici n favoarea celei a administraiilor locale, i nu este suficient de precis pentru a se aplica direct, deci aceste acte de reglementare sunt absolut necesare, autoritile locale dispun de o putere de reglementare spontan. Dar aceast putere de reglementare este subsidiar, cci puterea central poate oricnd interveni cu acte de organizare a executrii legii obligatorii pentru administraiile locale. Totui, o limit i se impune: nu trebuie s se ajung la crearea unor noi obligaii n sarcina colectivitilor locale. O situaia particular este creat de revizuirea Constituiei Franei prin Legea constituional din 28 martie 2003 (noul art. 72-4 din Constituie), precizat prin Legea organic nr. 2003-704 din 1 august 2003, care autorizeaz ... colectivitile teritoriale s deroge cu titlu experimental de la dispoziiile legislative care reglementeaz exerciiul competenelor lor. Acestea derogri sunt temporare, neputnd depi cinci ani, iar dispoziiile de la care se poate deroga, ca i colectivitile abilitate s fac derogarea, sunt definite de lege. Ele nu pot interveni, aceast prohibiie fiind de natur constituional, dac astfel sunt puse n cauz condiiile eseniale ale exerciiului unei liberti publice sau ale unui drept garantat constituional5. Aceste experiene legislative ale comunitilor locale sunt evident atipice i greu conciliabile cu anumite principii fundamentale ale statului unitar descentralizat6. De aceea, s-a putut spune c, dei dispoziiile constituionale reafirm caracterul de stat unitar descentralizat al Republicii franceze, ea a evoluat n mod evident ctre un fel de stat regionalizat, chiar dac nu n acelai fel ca Spania sau Italia. La aceast regionalizare a contribuit i aceast putere de derogare experimental de la lege acordat comunitilor teritoriale, pe lng acordarea unor statute speciale pentru unele teritorii franceze de peste mri sau diferenierea mai flexibil a comunitilor teritoriale n metropol (...)7. Astfel, descentralizarea capt un aspect particular, de descentralizare normativ, care presupune posibilitatea deschis comunitilor locale de a adapta, dac nu de a adopta, normele juridice naionale8.
5

Pentru o analiz publicat n Romnia, vezi Yan Laidi, Dreptul la identitate, suveranitatea i integrarea minoritilor n dreptul francez: cazul Corsici, n Dan Claudiu Dnior (coordonator), Dreptul la identitate, Universul Juridic, 2010, p. 176-205. 6 F. Crouzatier-Durand, L'exprimentation locale, R.F.D.A., 2004, p. 22-24. 7 B. Flamand-Lvy, Nouvelle dcentralisation et forme unitaire de l'Etat, R.F.D.A., 2004, p. 5968. 8 pentru analiza noiunii, D. Faure, La Dcentralisation normative l'preuve du Conseil constitutionnel, R.F.D.A., 2002, p. 469-473.

B. Libertatea contractual a colectivitilor locale Un al doilea mijloc juridic de realizare a liberei administrri este libertatea contractual de care trebuie s se bucure colectivitile locale. Aceast libertate se impune legiuitorului, care nu poate limita excesiv capacitatea administraiilor locale de a contracta liber. Ea se impune cu att mai mult executivului, care nu se poate substitui comunitilor teritoriale n domeniul contractual. C. Autonomia financiar Autonomia local implic i o autonomie financiar. Aceasta presupune c respectivele colectivitile locale dispun de un nivel suficient de resurse care s le permit exercitarea plenar a competenelor lor i c ele se bucur de o marj larg de apreciere n ceea ce privete utilizarea acestor resurse. Autoritile locale nu dispun de o autentic putere fiscal, pentru c ele nu pot crea impozite sau taxe dect dac legiuitorul le autorizeaz. Statul determin resursele colectivitilor locale, indiferent dac acestea sunt transferate din bugetul central sau reprezint resurse proprii ale colectivitilor locale, cci i acestea sunt stabilite de consiliile locale doar n limitele i n condiiile legii. Totui puterea fiscal a legiuitorului nu este fr limite. Legea trebuie s determine partea care revine administraiilor locale din impozitele i taxele de orice natur9. Aceasta deoarece, dac statul este cel care dispune n materie fiscal, el trebuie s nu centralizeze excesiv resursele financiare, pentru ca apoi s le distribuie de la centru ctre unitile teritoriale, cci acest procedeu are tendina de a se transforma n presiuni politice asupra organelor comunitilor locale prin care acestea i exercit autonomia i n utilizarea fondurilor publice n raport de interesele partidelor aflate la guvernare i nu n raport de necesitile reale ale comunitilor locale. Legiuitorul creaz impozitele i taxele, politica fiscal fiind atribuia sa exclusiv, dar el trebui s ncadreze normativ puterea administraiei centrale, pentru a garanta administraiilor locale nivelul resurselor necesar funcionrii lor n acord cu nevoile comunitilor pe care le administreaz. Partajarea prin lege a resurselor ntre administraia central i cea local este o metod minimal de asigurare a autonomiei financiare a acesteia din urm. Pentru a garanta colectivitilor locale c statul nu abuzeaz de puterea de a
9

Vezi art. 72-2 din Constituia Franei.

redistribui veniturile publice, trebuie ca resursele financiare ale unitilor administrativ-teritoriale rezultate din taxe i impozite ncasate direct de ctre ele, n condiiile legii, s reprezinte o parte determinant din ansamblul resurselor proprii. n acelai timp, statul este obligat s reglementeze mecanismele care s asigure egalitatea de anse a unitilor administrativteritoriale n ceea ce privete constituirea resurselor proprii. Un alt procedeu prin care puterea central tinde s limiteze autonomia local este transferarea unor atribuii de la puterea central ctre unitile teritoriale sau crearea ori extinderea competenelor administraiilor locale fr asigurarea resurselor necesare exercitrii efective a acestora. De aceea, orice transfer de competene de la autoritile centrale ctre unitile administrativteritoriale trebuie nsoit de atribuirea unor resurse echivalente celor care erau consacrate exerciiului lor de ctre autoritile administraiei publice centrale10. Orice creare sau extindere a competenelor autoritilor administraiei publice locale care are ca rezultat creterea cheltuielilor unitilor administrativteritoriale trebuie nsoit de determinarea, prin lege, a resurselor financiare necesare exercitrii lor efective11. Pe de alt parte, autonomia financiar local este afectat de tendina de a pune n sarcina administraiilor locale, prin lege sau acte ale administraiilor centrale, cheltuieli obligatorii. n acest fel, structura bugetelor locale este decis de la centru, iar resursele de care acestea dispun n mod autonom pentru a satisface interesele locale devin insuficiente. De aceea, trebuie ca stabilirea structurii bugetelor locale s fie lsat n competena administraiilor locale, legiuitorul trebuind s se rezume la a stabili principiile generale ale acesteia. Seciunea 5. Domeniul liberei administrri Acest domeniu, care se traduce prin atribuirea unor competene proprii comunitilor locale, trebuie s fie protejat att n raport cu statul, ct i n raport cu alte persoane juridice de drept public. Legiuitorul este cel care stabilete domeniul de competen al colectivitilor locale, constituia rezumndu-se n statul unitar descentralizat, spre deosebire de statul federal sau chiar de statul regionalizat, la a preciza doar principiul liberei administrri, consecinele acesteia i care sunt comunitile teritoriale care beneficiaz de el, precum i organele prin care acestea l realizeaz, lsnd n sarcina legii
10 11

Idem. Idem.

determinarea efectiv a repartiiei competenelor ntre stat i comunitile locale. Acest lucru rezult din faptul c descentralizarea nu presupune puterea de autoorganizare, ci doar un transfer de competene decis de puterea central. Totui, legiuitorul nu poate depi anumite limite, inerente principiului liberei administrri. Astfel, competenele transmise autoritilor alese de comunitile locale trebuie s fie efective, adic s permit o real autoadministrare. Competena de a judeca caracterul efectiv al atribuiilor transmise aparine judectorului constituional. Totui, un criteriu ferm, potrivit cruia o decizie ar putea fi luat, lipsete, ceea ce a condus la ideea c doar dac o materie scap n mod manifest competenei statului, datorit naturii ei, ea ar putea fi revendicat de colectivitile locale n faa judectorului constituional12. Pe de alt parte, legiuitorul nu poate institui o tutel a unei comuniti teritoriale asupra alteia. Legea francez din 7 ianuarie 1983 cu privire la repartiia de competene este, n mod particular, relevant n acest sens, cnd prevede c transferul de competene prevzut de ... lege n beneficiul comunelor, departamentelor i regiunilor nu poate s autorizeze una dintre aceste colectiviti s stabileasc sau s exercite o tutel, indiferent n ce form, asupra alteia; aceeai interdicie privete i relaiile financiare dintre aceste colectiviti, n mod particular cnd o comunitate o subvenioneaz pe alta 13. Aceste principii legislative sunt consecina dispoziiei constituionale care afirm c aceste comuniti se administreaz liber prin consilii alese 14. Astfel, toate colectivitile teritoriale sunt subordonate statului i nu una fa de alta, statul exercitnd tutela direct asupra tuturor unitilor administrativ teritoriale i neputnd s instituie o tutel a uneia asupra alteia. Principiul autonomiei locale, n genere, afirmat de constituiile statelor unitare descentralizate, interzice astfel ca statul s delege puterea sa de tutel administrativ i financiar n beneficiul unei comuniti teritoriale. Astfel, n cazul Romniei, de exemplu, consiliul judeean nu are o putere ierarhic asupra consiliilor comunale sau oreneti, ci doar coordoneaz
12

Favoreu, L.; Gaa, P.; Ghevontian, R.; Mestre, J-L.; Pfersmann, O.; Roux, A.; Scoffoni, G., Droit constitutionnel, Dalloz, Paris, 2001, p. 422. 13 art. L. 111-4 din Codul general al colectivitilor teritoriale, pentru analiza acestor dispoziii, precum i a jurisprudenei franceze, F. Sners, La prohibition de la tutelle d'une collectivit territoriale sur une autre, Conseil d'Etat, 12 dcembre 2003, Dpartement des Landes, R.F.D.A., 2004, p. 518-524, p. 518-524; J.-C. Douence, Note sur Conseil d'Etat, 12 dcembre 2003, Dpartement des Landes, R.F.D.A., 2004, p. 525-529. 14 Art. 72-2.

activitatea acestora. Tutela administrativ asupra consiliilor locale comunale sau oreneti este exercitat de prefect, ca reprezentant al Guvernului n teritoriu, neputnd fi transferat prin lege consiliului judeean. Orice nclcare a acestui principiu este o nclcare a constituiei. n fine, legiuitorul nu ar putea s transfere competenele de la o colectivitate teritorial la alta dect n msura n care prin acest transfer nu lipsete o comunitate teritorial de esenialul atribuiilor sale15. Seciunea 6. Limitele autonomiei locale: aprarea caracterului unitar al statului Caracterul unitar al statului este garantat, n statele unitare descentralizate, prinjocul a trei principii: indivizibilitatea suveranitii, indivizibilitatea teritoriului i indivizibilitatea poporului. Toate aceste principii conduc la indivizibilitatea statului, marcnd frontierele autonomiei locale, care trebuie s rmn doar administrativ. Depirea acestor limite face ca forma de stat s se schimbe, transformnd statul n unul regionalizat sau chiar n unul federal. A. Indivizibilitatea suveranitii ntr-un stat unitar nu exist n principiu dect o singur surs a suveranitii, aplicabil pe ntreg teritoriul. Suveranitatea este indivizibil pentru c rezid n colectivitatea statal privit global, fr a se ine cont de diversitatea aspiraiilor locale. Rezult c puterea normativ i are sursa prim n stat i c, pe de alt parte, colectivitile locale, n exerciiul competenelor lor, trebuie s respecte prerogativele statului. Puterea normativ a statului este unitar. Acest lucru nseamn c nu exist o putere normativ local autoinstituit. Ordinea juridic nu se poate divide. Decizia administrativ local, chiar normativ, se bazeaz pe lege, nu pe voina comunitilor locale. O colectivitate teritorial se administreaz, ea nu se guverneaz16. Rezult c este exclus transmiterea ctre aceste comuniti a puterii legislative. Pe de alt parte, ele sunt lipsite de competene internaionale, nefiind subieci de drept internaional public i neputnd deci s dezvolte relaii cu alte colectiviti teritoriale strine dect n interiorul cadrului stabilit de legiuitor. Statul pstreaz deci monopolul conducerii relaiilor internaionale.
15 16

L. Favoreau, op. cit., p. 422-423. F. Luchaire, Les fondements constitutionnels de la dcentralisation, R.D.P., 1982, p. 1543.

Colectivitile teritoriale trebuie s respecte prerogativele statului. Pentru a asigura acest respect, se instituie un drept de tutel al organelor centrale sau al reprezentantului acestora n teritoriu asupra deciziilor luate de organele colectivitilor descentralizate. Cel mai dificil lucru este gsirea msurii exacte a acestei tutele. Dac ea este prea lejer, coeziunea statului risc s fie compromis. Dac este prea accentuat, descentralizarea dispare. Mai multe procedee de tutel sunt posibile. Tutela se poate exercita de ctre guvernanii nii sau prin intermediul unor ageni ai guvernului plasai pe lng autoritile locale, fie n calitate de organe executive ale deciziilor acestora, fie pentru a efectua un control al deciziilor lor. Tutela poate purta asupra organelor colectivitilor locale, n cazul n care acestea pot fi dizolvate sau demise de puterea central, fie doar asupra deciziilor luate de acestea. Cel mai frecvent procedeu este cel al tutelei asupra deciziilor. Tutela va fi lejer dac aceste decizii sunt imediat executorii, autoritatea de control trebuind doar s fie informat i pstrnd posibilitatea de a ataca aceste decizii n contencios administrativ, n anumite condiii. Ea va fi mult mai presant dac deciziile autoritilor locale nu devin executorii dect dup scurgerea unui termen n interiorul cruia organul de control poate interveni, anulndu-le. Ea va deveni sufocant dac aceste decizii nu devin definitive dect dup aprobarea lor de ctre autoritatea de control. n fine, cu greu se mai poate vorbi despre descentralizare dac autoritatea de control are posibilitatea s se substituie din oficiu organelor colectivitilor teritoriale, lund deciziile n locul acestora. B. Indivizibilitatea teritoriului Indivizibilitatea teritoriului presupune c acesta nu poate fi mprit dect la nivel administrativ, nu i la nivelul ordinii juridice. Cu alte cuvinte, nu pot coexista pe teritoriul statului unitar descentralizat mai multe ordini juridice, avnd surse diferite. Dreptul poate fi teritorializat, n sensul c anumite acte normative pot fi aplicate doar pe o parte a teritoriului, dar aceast teritorializare juridic are ca surs puterea legislativ a statului, neputnd fi fcut prin voina comunitilor teritoriale. Chiar aceast teritorializare a dreptului, fcut prin voina puterii legislative naionale, are limitele ei. Ea nu poate privi libertile publice, cci ar fi afectate principiul egalitii i cel al universalitii drepturilor omului. Libertile trebuie s fie egale nu doar pentru toi, ci i peste tot. Garantarea libertilor fundamentale nu poate fi deci sub nici o form transmis comunitilor teritoriale. Ea rmne atributul exclusiv al statului. Indivizibilitatea teritoriului implic i inalienabilitatea lui. Nici o parte a

teritoriului nu poate fi transferat, sub nici o form, sub suveranitatea unui alt stat. De asemenea nu exist posibilitatea de secesiune a unui teritoriu. De aceea, Constituia noastr din 1991 stabilete c integritatea teritoriului nu poate face obiectul unei revizuiri constituionale, cum nu poate face obiectul unei revizuiri nici caracterul unitar al statului. C. Indivizibilitatea poporului Indivizibilitatea statului unitar, coroborat cu principiul egalitii n drepturi, cere instituirea unui alt principiu, cel al unitii poporului, care interzice orice difereniere ntre ceteni pe criterii cum ar fi rasa, naionalitatea, originea etnic, limba, religia, sexul, opinia, apartenena politic, averea sau originea social. Unitatea statului are, astfel, ca fundament unitatea poporului. Prima consecin a unitii poporului este cea a nerecunoaterii oricrei divizri juridice a poporului n raport de criterii de natura celor enumerate mai sus. Poporul este constituit, din punct de vedere juridic, din ceteni, orice alt noiune, cum ar fi cea de minoritate naional, sexual, cultural etc. avnd doar o valoare sociologic i neputnd aduce nici o consecin juridic. Cetenii sunt cei care exercit suveranitatea, direct sau prin reprezentani, i nu grupurile, aceasta fiind logica dispoziiei constituionale care arat c niciun grup nu poate exercita suveranitatea n nume propriu. n statele unde unitatea poporului are valoare de principiu constituional, cum este Romniei, puterea legislativ nu este competent s introduc diferenieri categoriale ntre ceteni pe criterii de natura celor enumerate, deci componente ale poporului difereniate juridic. n aceast viziune nu pot exista drepturi ale minoritilor, indiferent de criteriul de constituire a acelor minoriti. Drepturi nu au dect persoanele, fizice sau juridice, nu minoritatea, care, nefiind un subiect de drept, nu poate avea drepturi proprii. Unitatea poporului interzice drepturile colective. Pot exista drepturi individuale exercitate n colectiv, dar niciodat drepturi ale grupurilor. A doua consecin a unitii poporului este unitatea corpului politic i, n consecin, a reprezentrii poporului. Consecina acestui principiu este inadmisibilitatea oricrei diferenieri categoriale n materia drepturilor politice, a dreptului de a alege i de a fi ales. Astfel, Consiliul Constituional francez a gsit neconstituionale dispoziiile unei legi care impunea ca listele electorale s nu cuprind mai mult de 75% persoane de acelai sex. Tot datorit acestui principiu, chiar dac parlamentarii sunt alei n circumscripii teritoriale sau pe listele unui partid, ei reprezint poporul n integralitatea sa, garania acestui

principiu fiind interzicerea mandatului imperativ. Statul unitar tipic pare s fie, aadar, tributar unei conjuncii particulare ntre indivizibilitatea suveranitii, indivizibilitatea teritoriului i indivizibilitatea poporului. Totui, situaia Franei, care era odat prototipul statului unitar indivizibil, arat c prin voina puterii de revizuire este posibil ca aceste aparent sacrosancte principii constituionale ale organizrii statului unitar s fie acomodate cu derogri substaniale. Revizuirea constituional din 28 martie 2003, n prelungirea mai multor revizuiri constituionale recente, d ntradevr un sens nou tripticului: teritoriu, popor i suveranitate. Ea tinde s concilieze indivizibilitatea teritoriului i recunoaterea posibilitii de secesiune pentru populaiile de peste mri; caut s pstreze unitatea poporului francez, recunoscnd n acelai timp drepturi politice specifice; vrea s garanteze indivizibilitatea suveranitii ntrind n acelai timp principiul liberei administrri a colectivitilor teritoriale, chiar confirmnd partajrile de suveranitate deja consimite n beneficiul Noii Caledonii17. Se pare astfel c principiile unificatoare, amintite mai sus, sunt din ce n ce mai contestate n numele unui stat multicultural18 i c unitatea nu mai poate fi pstrat dect cu preul acomodrii principiilor juridice universalizante cu revendicrile identitare din ce n ce mai accentuate ale unor grupuri infraetatice, fie c ele sunt concentrate teritorial, fie c nu. Seciunea 7. Controlul respectrii sferelor de competene ntr-un stat unitar descentralizat n care comunitile locale sunt autonome administrativ Toate aceste principii de organizare a statului unitar descentralizat n care autonomia local este garantat constituional ar rmne ineficiente n lipsa unui control al respectrii sferelor de competene repartizate comunitilor teritoriale i puterii centrale. De fapt, n starea actual a sistemului constituional romnesc, acest regulator de competene lipsete, de cele mai multe ori, sau este insuficient conturat din punct de vedere normativ. Autonomia local trebuie mai nti, odat ce ea este garantat constituional, s fie aprat contra abuzurilor posibile ale puterii legislative. Legiuitorul trebuie s respecte el nsui principiul constituional al autonomiei
17

P. Dollat, Le principe d'indivisibilit et la loi constitutionnelle relative l'organisation dcentralise de la Rpublique franaise: de l'Etat unitaire l'Etat uni?, R.F.D.A., 2003, p. 671. 18 P. de Deckker, J.-Y. Faberon, L'Etat pluriculturel et les droits aux diffrences, Bruylant, Bruxelles, 2003.

locale. Dar, pentru ca acest principiu s devin efectiv trebuie ca un organ independent s poat soluiona conflictele juridice dintre legiuitor i comunitile teritoriale. Logic ar fi ca acest organ s fie cel care controleaz constituionalitatea legilor, adic, n sistemul nostru constituional actual, Curtea Constituional. Numai c n acest moment Curtea soluioneaz conflictele juridice de natur constituional doar ntre puterile centrale, nu i ntre acestea i comunitile teritoriale. Sesizarea Curii poate fi fcut, conform art. 146 lit. e din Constituie de ctre Preedintelui Romniei, preedinii celor dou Camere, primul-ministru sau preedintele Consiliului Superior al Magistraturii. Organele care reprezint comunitile teritoriale autonome nu pot utiliza acest mijloc constituional pentru a obine o aprare a autonomiei locale contra nclcrilor eventuale ale acesteia prin acte ale puterii legislative. n ceea ce privete controlul respectrii partajului sferelor de competen dintre executiv i administraiile locale, competena ar trebui s aparin instanelor ordinare, cci aceasta este o problem de legalitate, odat ce competenele administrailor locale sunt delegate prin lege. Desigur, pe calea contenciosului administrativ actual se poate obine o anulare a actelor adinistrative ale administraiei centrale la cererea administrailor locale, dar mijloacele sunt indirecte. Ele ar trebui fcute directe. Seciunea 8. Protecia persoanelor prin separaia vertical a puterilor Toate mijloacele de organizare tipice statului unitar descentralizat n care autonomia local este garantat constituional sunt modaliti de protecie ale drepturilor i libertilor persoanelor. Sistemul nostru constituional pare ns s nu neleag acest lucru. Separaia puterilor funcioneaz la noi doar pe orizontal, ntre puterile centrale, nu i pe vertical, ntre acestea i comunitile locale. Aceste comuniti nu sunt concepute de sistemul nostru constituional ca adevrate contra-puteri. De aceea, dei toat lumea vorbete de descentralizare i autonomie local, nimeni nu pare dispus s o realizeze, statul rmnnd excesiv de centralizat. De fapt, separaia puterilor trebuie s funcioneze, pentru a fi o real garanie a drepturilor persoanelor, att pe orizontal, ntre puterea legislativ, cea executiv i cea judectoreasc, ct i pe vertical, ntre aceste puteri i comunitile teritoriale autonome din punct de vedere administrativ. Numai

astfel autonomia local, ca liber administrare, devine o libertate fundamental19. Autonomia local este n mod fundamental o libertate a cetenilor. Aceast libertate de administrare este complementul necesar al libertii de asociere i al libertii de a ntreprinde, n scopul de a asigura n democraie echilibrul ntre egalitate i libertate. Fr a nclca egalitatea n drepturi, ea autorizeaz inegaliti de fapt, permind prin aceasta comunitilor locale de ceteni s adapteze situaiei proprii modurile de satisfacere public a nevoilor20. Astfel, considernd aceast libertate o libertate fundamental a persoanelor i nu a grupurilor, ea se va bucura de protecia jurisdicional specific i va putea fi conciliat cu interzicerea drepturilor colective de ctre unitatea poporului. Conceptualizarea autonomiei locale ca un drept al cetenilor presupune participarea acestora la luarea deciziilor locale i la stabilirea politicilor publice de interes local. Cel puin dou modaliti trebuie s fie prezente: posibilitatea de a cere introducerea pe ordinea de zi a organelor deliberative ale comunitilor locale a unor probleme i cooptarea, prin referendum, a alegtorilor la deciderea politicilor publice i la adoptarea unor acte normative de interes local. Seciunea 9. Cum ar trebui revizuit Constituia pentru ca autonomia local n cadrul unui stat descentralizat s devin realitate Constituia ar trebui revizuit pentru a garanta mai adecvat autonomia local. Dar acest lucru nu trebuie s nsemne doar reconfigurarea unei hri, ci construirea unor mecanisme constituionale care s garanteze separaia funcional ntre puterea central i cea local. Aceasta presupune efectivizarea autonomiei locale, n condiiile aprrii unitii statului. Din analiza de pn acum putem trage anumite concluzii normative. Iat cum vd eu revizuirea dispoziiilor constituionale care privesc administraia public local, pstrnd descentralizarea ca limit maxim a autonomiei locale. ARTICOLUL 120 Principii de baz
19

pentru distingerea posibil a autonomiei locale de libera administrare, E.M. Nica, Timpul sau timpii liberei administrri drept fundamental la Roumanie?, Revista de studii socio-umane, nr. 7/2005, p. 114- 116. 20 J. Bnoit, La libert d'administration locale, R.F.D.A., 2002, p. 1065; pentru analiza liberei administrri ca drept fundamental n dreptul romn, E.M. Nica, op. cit., p. 117-121.

(1) Administraia public din unitile administrativ-teritoriale se ntemeiaz pe principiile descentralizrii, autonomiei locale i deconcentrrii serviciilor publice. (2) Autonomia administrativ local garantat este reglementar, funcional, financiar i contractual. ARTICOLUL 1201 Autonomia reglementar (1) Competenele normative pe care organele administraiei publice locale le exercit n mod autonom vor fi reglementate prin lege. (2) Legea determin domeniile n care competena de a adopta acte administrative normative aparine exclusiv organelor administraiilor publice locale. ARTICOLUL 1202 Autonomia funcional (1) Organizarea i funcionarea serviciilor autoritilor administraiei publice locale prin care se realizeaz autonomia local este decis de ctre acestea, n limitele unor principiile generale reglementate prin lege. (2) Este interzis instituirea oricrei subordonri sau tutele a unei uniti administrativ-teritoriale fa de alta. Dac exerciiul unei competene necesit aciunea comun a mai multor uniti administrativ-teritoriale, ele pot fi autorizate, prin lege, s organizeze modalitile aciunii lor comune. ARTICOLUL 1203 Autonomia financiar (1) Statul este obligat s asigure unitilor administrativ-teritoriale resursele necesare realizrii autonomiei locale, de care acestea pot dispune liber. Legea stabilete numai principiile exerciiului acestei liberti. (2) Legea trebuie s determine partea care revine administraiilor locale din impozitele i taxele de orice natur. (3) Resursele financiare ale unitilor administrativ-teritoriale rezultate din taxe i impozite ncasate direct de ctre ele, n condiiile legii, trebuie s reprezinte o parte determinant din ansamblul resurselor proprii. (4) Orice transfer de competene de la autoritile centrale ctre unitile administrativ-teritoriale trebuie nsoit de atribuirea unor resurse echivalente celor care erau consacrate exerciiului lor de ctre autoritile administraiei publice centrale.

(5) Crearea oricror competena noi sau extinderea competenelor autoritilor administraiei publice locale care au ca rezultat creterea cheltuielilor unitilor administrativ-teritoriale trebuie nsoit de determinarea, prin lege, a resurselor financiare necesare exercitrii lor efective. (6) Statul este obligat s reglementeze mecanismele care s asigure egalitatea de anse a unitilor administrativ-teritoriale n ceea ce privete constituirea resurselor proprii. ARTICOLUL 1204 Autonomia contractual (1) Autoritile administraiei publice locale pot ncheia liber toate contractele necesare realizrii legale a misiunii lor. (2) Legea stabilete mecanismele de supraveghere a legalitii acestor contracte. ARTICOLUL 1205 Participarea cetenilor (1) Legea stabilete condiiile care trebuiesc ndeplinite pentru ca alegtorii dintr-o unitate administrativ-teritorial, prin intermediul dreptului de petiionare, s poat cere nscrierea pe ordinea de zi a organelor deliberative ale acesteia a unei probleme care ine de competena lor. (2) n condiiile prevzute de lege, proiectele de acte normative sau politicile publice de interes local pot fi supuse, la iniiativa organelor deliberative competente s le adopte, deciziei alegtorilor din unitatea administrativ-teritorial, prin referendum. ARTICOLUL 1206 Raporturile administraiei cu persoanele aparinnd minoritilor naionale (1) Stabilirea prin lege a limitelor teritoriale ale unitilor administrative nu poate afecta dreptul garantat de art. 6. (14) n unitile administrativ-teritoriale n care cetenii aparinnd unei minoriti naionale au o pondere semnificativ se asigur folosirea limbii minoritii naionale respective n scris i oral n relaiile cu autoritile administraiei publice locale i cu serviciile publice deconcentrate, n condiiile prevzute de legea organic. ARTICOLUL 1205

Garantarea autonomiei locale (1) Parlamentul este singura autoritate legislativ n domeniul autonomiei locale. Domeniile autonomiei locale pot fi reglementate numai prin legi organice. Guvernul nu poate adopta acte prin care s reglementeze autonomia local sau s i restrng exerciiul (2) Autoritile administraiei publice prin care se realizeaz autonomia local pot sesiza Curtea Constituional pentru a se pronuna asupra constituionalitii legilor prin care este reglementat autonomia local sau a celor prin care consider c este restrns exerciiul acesteia. (3) Soluionarea conflictelor de competene dintre Guvern sau administraia public central de specialitate i organele administraiei publice prin care se realizeaz autonomia local este de competena naltei Curi de Casaie i Justiie. (4) Dizolvarea sau revocarea din funcie a autoritilor administraiei publice prin care se realizeaz autonomia local poate fi cerut de ctre Guvern, prin hotrre motivat, comunitilor locale care le-au ales, dac acesta constat nclcri grave ale legii, care au determinat anularea repetat de ctre instanele de contencios administrativ a actelor autoritii respective. Hotrrea Guvernului poate fi atacat n faa instanei de contencios administrativ. ARTICOLUL 121 Autoritile comunale i oreneti (1) Autoritile administraiei publice prin care se realizeaz autonomia local n comune i n orae sunt consiliile locale alese i primarii alei, n condiiile legii. (2) Consiliile locale i primarii decid cu privire la treburile publice din comune i din orae. (3) Raporturile dintre consiliile locale i primari se ntemeiaz pe separaia exerciiului funciilor i sunt stabilite prin lege organic. (3) Autoritile prevzute la alineatul (1) se pot constitui i n subdiviziunile administrativ-teritoriale ale municipiilor. ARTICOLUL 122 Autoritile judeene (1) Autoritile administraiei publice prin care se realizeaz autonomia local n judee sunt consiliile judeene alese i guvernatorii alei. Acestea coordoneaz activitatea consiliilor comunale i oreneti, n vederea realizrii serviciilor publice de interes judeean.

(2) Guvernatorul prezideaz consiliul judeean. El conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale din unitile administrativ-teritoriale. (3) Minitrii sau conductorii celorlalte organe ale administraiei publice centrale pot ataca, n faa instanei de contencios administrativ, actele guvernatorilor care privesc serviciile deconcentrate din sfera de activitate pe care ei o coordoneaz, dac le consider ilegale. ARTICOLUL 123 Prefectul (1) Guvernul numete un prefect n fiecare jude i n municipiul Bucureti. (2) Prefecii trebuie s aib pregtire juridic superioar, nalt competen profesional i o vechime de cel puin 10 ani n activitatea juridic. (3) Prefectului i este garantat stabilitatea n funcie. (2) Prefectul supravegheaz legalitatea actelor administraiilor publice locale. (4) ntre prefeci, pe de o parte, consiliile locale i primari, precum i consiliile judeene i guvernatori, pe de alt parte, nu exist raporturi de subordonare. (5) Prefectul poate ataca, n faa instanei de contencios administrativ, un act al organelor administraiei publice locale, n cazul n care consider actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept. Pentru a merge mai departe, ar trebui ca alegerea Senatului s se fac prin vot indirect, corpul electoral reprezentndu-l consilierii alei n consiliile locale. Modelul votului indirect ar asigura reprezentarea comunitilor locale n Parlament i ar justifica pstrarea bicamerismului. Pentru aceasta ar trebui revizuit art. 62, care, n opinia mea ar trebui s fie formulat astfel: ARTICOLUL 62 Alegerea Camerelor (1) Deputaii sunt alei prin vot direct. Numrul deputailor nu poate fi mai mare de 200. (2) Senatul est ales prin vot indirect. El asigur reprezentarea colectivitilor teritoriale. Numrul senatorilor nu poate fi mai mare de 100. (3) Cetenii romni stabilii n afara Romniei sunt reprezentai n Camera Deputailor i Senat, n condiii de proporionalitate. (2) Organizaiile cetenilor aparinnd minoritilor naionale, care nu

ntrunesc n alegeri numrul de voturi pentru a fi reprezentate n Parlament, au dreptul la cte un loc de deputat, n condiiile legii electorale. Cetenii unei minoriti naionale pot fi reprezentai numai de o singur organizaie. Menionez c primele trei alineate sunt practic reproduse din Constituia Franei. Numrul parlamentarilor este cel pe care populaia l-a agreat la referendumul din 2009. Desigur, caracterele votului ar trebui prevzute n articolul privind dreptul la vot, pentru a constitui aspecte ale unui drept fundamental, cu excluderea referirii din actualul art. 62 la votul direct. O astfel de revizuire ar avea ca efect implicarea comunitilor locale n legiferare i o mai bun garantare a autonomiei locale. Pe de alt parte, bicamerismul ar deveni efectiv, cci modul indirect de alegere a Senatului ar putea constitui un alt tip de majoritate. Desigur, mai multe texte constituionale ar trebui revizuite pentru a asigura funcionarea raional a Parlamentului, dar acest studiu nu poate s le abordeze.

Titlul IV. Alte disfuncionaliti sistemice

Capitolul 5. Utilizarea abuziv a conceptului de cetenie n Constituie

Problemele structurale ale Constituiei Romniei semnalate cu predilecie n doctrin sunt cele privitoare la raporturile interinstituionale. Nu neg c acestea sunt importante. Dar, dup prerea me, cea mai important problem structural a Constituiei este utilizarea abuziv a ceteniei ca determinant al sferei de aplicabilitate personal a drepturilor i libertilor fundamentale. Dependena unor drepturi sau valori de calitatea de cetean antreneaz consecine restrictive pentru protecia persoanelor, ceea ce mi pare fundamental. i totui Constituia afirm universalitatea drepturilor omului. Ce nseamn acesat universalitate am artat cu alte prilejuri. Acum voi relua doar esena argumentaiei i voi arta apoi care sunt utilizrile abuzive ale noiunii de cetenie, prin raportare la consecinele acestei universaliti, i ce consecine restrictive pot crea pentru protecia persoanelor. 1. Universalitatea drepturilor omului i consecinele ei juridice A. Noiunea de universalitate a drepturilor i libertilor fundamentale Universalitatea drepturilor omului ar putea fi formulat sintetic astfel: toi oamenii se bucur de drepturile i libertile fundamentale, independent de timp i spaiu. Constituia noastr afirm universalitatea drepturilor i libertilor fundamentale prin art. 15 coroborat cu art. 1(3). Demnitatea omului, libera dezvoltare a personalitii umane, drepturile i libertile persoanei, dreptatea i pluralismul devin astfel fundamentul drepturilor, libertilor i ndatoririlor fundamentale, n calitatea lor de valori supreme pentru statul romn. Pentru a configura deci universalismul afirmat de denumirea marginal a art. 15 din Constituie devine esenial s nelegem care este coninutul acestor valori i care sunt consecinele normative ale afirmrii lor [vezi comentariul art.

1 alin. (3) n Dnior, D.C., Constituia Romniei comentat, vol. I Titlul I. Principii generale, Universul Juridic, 2009]. Dac este adevrat c doar cetenii se pot bucura de toate drepturile, aceast condiie a apartenenei la stat nu poate fi aplicat ntr-un astfel de mod nct s afecteze demnitatea omului, libera dezvoltare a personalitii umane, dreptatea sau pluralismul, doar astfel putnd fi vorba de universalitatea drepturilor i libertilor fundamentale. Principiul universalitii drepturilor omului ar fi trebuit formulat expres de Constituie, cum o prescria utilizarea noiunii n denumirea marginal a art. 15, afirmnd, cum face, de exemplu, Declaraia francez a drepturilor omului i ceteanului, c scopul oricrei asociaii politice este conservarea drepturilor naturale i imprescriptibile ale omului (s.n.). Dar, dei redactarea defectuoas a art. 15 se refer doar la ceteni, principiul rezult din stabilirea demnitii omului i liberei dezvoltri a personalitii umane ca valori supreme garantate de Constituie. Universalitatea drepturilor omului nseamn c ele se aplic tuturor fiinelor umane, c reglementrile statale trebuie s se conformeze unor principii universale atunci cnd se refer la drepturile omului. Aceast universalitate se desfoar pe trei planuri: "Pe plan raional (s.n), universalitatea desemneaz atribuirea drepturilor tuturor fiinelor umane. Aceste drepturi sunt raionale i abstracte, n acord cu faptul c ele sunt atribuite tuturor oamenilor i c ele sunt purttoare ale unei pretenii de validitate general din cauza criteriilor morale care le fondeaz. Pe plan temporal (s.n.), universalitatea presupune ca aceste drepturi s fie generale i abstracte - situate n marginea timpului i valide n oricare moment istoric. Pe plan spaial (s.n.) n fine, universalitatea sugereaz extinderea culturii drepturilor omului la toate societile politice, fr excepie" (Peces-Barba Martinez, G., Thorie gnrale des droits fondamentaux, L.G.D.J., 2004, p. 271). Este n fond ceea ce afirma i Declaraia francez: drepturile sunt naturale, deci rezult direct din natura uman, din raiune, deci se aplic tuturor celor care au aceast calitate de a fi raionali, adic tuturor fiinelor umane, sunt imprescriptibile, deci scoase din contextul temporal, i aplicabile, ca scop, oricrei asociaii politice, ceea ce le scoate nc o dat din timpul istoric, dar i din oricare spaiu cultural sau politic particular. Universalitatea drepturilor omului nu nseamn deci generalizarea lor, cci "generalizarea menine distincia ntre drepturile omului i drepturile ceteanului" (Peces-Barba Martinez, G., Thorie gnrale des droits fondamentaux, L.G.D.J., 2004, p. 273). Constituia noastr pare s se situeze pe o poziie incert. Ea vorbete de universalitatea drepturilor omului n denumirea marginal a art. 15, dar imediat face distincia ntre ceteni i strini, glisnd ctre planul generalizrii acestor

drepturi. De altfel, un sens al acestei generaliti pare s fi fost sensul pe care chiar Constituanta l ddea n 1991 universalitii. Astfel, noiunea pare s fie centrat n timpul dezbaterilor din 1991 pe faptul c cetenii au toate drepturile, nu pe faptul c drepturile sunt garantate tuturor oamenilor. De aceea Constituanta pare s confunde universalitatea cu egalitatea, dei aceasta din urm este reglementat distinct. Aceast atitudine, care d seama ntradevr de un sens real al universalitii dar care nu i epuizeaz sfera, persist la nivelul doctrinei. Astfel, profesorul Ion Deleanu afirm c art. 15 evoc egalitatea deplin ntre ceteni, sub aspectul vocaiei lor la orice drept sau libertate (Deleanu, I., Instituii i proceduri constituionale, C.H. Beck, Bucureti, 2006, p. 455). De asemenea profesorul Ioan Muraru, dei afirm c universalitatea drepturilor i libertilor se refer att la sfera propriu-zis a drepturilor ct i la titularii acestora, naionalizeaz imediat universalitatea sub cel de la doilea aspect, afirmnd c exprim ideea c toi cetenii unui stat se pot bucura de aceste drepturi i liberti (Muraru, I., Tnsescu, E. S., Drept constituional i instituii politice, vol. I, All Beck, Bucureti, 2003, p. 161). O alt problem este dac universalitatea privete att persoanele fizice ct i pe cele juridice. Sunt aceti din urm subieci de drept beneficiarii drepturilor i libertilor fundamentale? Att sistemele constituionale ct i jurisprudena instanelor constituionale dau rspunsuri diferite acestei probleme, de multe ori contradictorii. Unele sisteme constituionale prevd n mod expres c drepturile fundamentale sunt acordate i persoanelor juridice. Astfel, Constituia Germaniei din 1949 prevede n art. 10-3 c drepturile fundamentale se aplic de asemenea persoanelor juridice naionale n msura n care le sunt aplicabile avnd n vedere natura lor. Dou condiii sunt deci impuse: 1. dreptul s poat aparine unui subiect care este o ficiune juridic, neavnd dect o existen simbolic, nu una corporal i 2. persoana s aib naionalitate german, persoanele juridice strine nu se bucur de toate drepturile, ci doar de drepturile de natur procesual. Curtea Constituional German a extins aplicarea textului i fa de gruprile de persoane care nu au personalitate juridic. De asemenea, Constituia Portugaliei recunoate drepturile fundamentale i persoanelor morale, nefcnd distincie dup cum au naionalitatea portughez sau nu. Astfel, art. 12-2 dispune c toate persoanele juridice se bucur de drepturile i sunt inute de obligaiile care sunt compatibile cu natura lor. Alte sisteme, printre care se numr i cel romn, au o atitudine mai restrictiv fa de acordarea beneficiului drepturilor i libertilor fundamentale persoanelor juridice. Astfel, Constituia Romniei pare s exclud persoanele

juridice de la beneficiul drepturilor ori libertilor. Aceast interpretare a fost extras din art. 15C, care, dei numit universalitatea, se refer doar la cetenii romni i din art. 16 privind egalitatea n drepturi care se refer, de asemenea, la ceteni. Dup prerea mea, protecia drepturilor i libertilor trebuie acordat tuturor persoanelor, deci i celor juridice. B. Consecinele caracterului normativ al universalitii drepturilor omului Voi analiza doar dou consecine ale universalitii drepturilor omului, care sunt eseniale pentru nelegerea a ceea ce urmeaz, deci pentru remarcarea consecinelor utilizrii abuzive a noiunii de cetinie n unele dispoziii constituionale. a. Limitarea dreptului statului de a lega existena sau exerciiul drepturilor de cetenie O prim consecin normativ a universalitii drepturilor omului este c atribuirea unor drepturi doar cetenilor nu trebuie s fie contrar unor principii universale n materia drepturilor omului. Aceast universalizare negativ trebuie s fie bine neleas i pragmatic: legarea unor drepturi de condiia ceteniei nu trebuie s poat fi fcut dect dac ea este necesar ntr-o societate democratic, dac este compatibil cu o societate liberal (adic, n mod concret n sistemul nostru dac este conform liberei dezvoltri a personalitii umane i pluralismului ca o condiie i o garanie a democraiei constituionale), dac instaureaz sau menine dreptatea ca valoare suprem (adic n calitatea ei de echilibru contextual ntre principiile fundamentale ale sistemului juridic), deci dac asigur o proporionalitate ntr-un sens asemntor celei normate de art. 53C. Universalitatea impune astfel valorile supreme ca limit a naionalizrii drepturilor i libertilor fundamentale. Ele sunt limita posibilitii statului de a restrnge drepturile omului pe considerentul ceteniei. Aceast prim consecin a caracterului normativ al universalitii drepturilor omului presupune c n sistemul nostru constituional regula este universalitatea i nu generalitatea drepturilor omului: cetenii au n mod exclusiv unele drepturi n spaiul politic, deci drepturi bazate pe libertateaparticipare, care sunt ele nsele uneori acordate i strinilor, cum se ntmpl cu cei care au cetenia european n statele membre ale Uniunii Europene, dar

libertatea-autonomie nu poate fi la dispoziia suveran a statului n funcie de legturile politice pe care individul le are cu acesta. Cetenia este preponderent o noiune politic i nu juridic. Drepturile sunt ale persoanei. Constituia prescrie, prin aderarea la universalitate, c omul prevaleaz asupra ceteanului n materia libertilor i drepturilor fundamentale. Dac statul poate s-l priveasc pe cetean ca pe un organ al su, titular al unor competene, niciodat nu poate face acest lucru cu un om. Astfel c cetenia poate avea efecte cnd drepturile conferite n baza ei sunt de fapt competene ce in de legtura politic privilegiat a individului cu statul, dar nu i n materia drepturilor i libertilor fundamentale care nu sunt legate de exerciiul unor astfel de competene. Potrivit principiului universalitii, cetenii au drepturi i competene, omul are doar drepturi; dac ceteanului, prin paralelism, i pot fi impuse competene, omului nu. Acest lucru este clar n materia obligaiilor fundamentale, dar, n mod paradoxal poate, nu este deloc clar n materia drepturilor fundamentale. Universalitatea drepturilor omului prevzut n Constituia Romniei n art. 15 trebuie interpretat, n conformitate cu art. 20 din Legea fundamental, n sensul Conveniei Europene a Drepturilor Omului, deci n mod evident ca garantnd drepturile i libertile fundamentale tuturor persoanelor care se afl sub jurisdicia statului romn. n concluzie, dei art. 15(1)C vorbete doar de ceteni, denumirea sa marginal este normativ, ea impunnd universalitatea drepturilor omului pe trei planuri: raional, temporal i spaial. Referirea fcut de articol la ceteni trebuie neleas doar n sensul c statul romn ataeaz acestei caliti, i numai ei, toate drepturile concrete, adic i pe cele care reprezint mai degrab nite competene ale ceteanului n spaiul public, cum ar fi drepturile politice, dei condiia ceteniei pentru exercitarea acestor drepturi nsele ncepe s se atenueze odat cu integrarea suveranitilor n Uniunea European. n schimb, statul nu poate s fac dependente drepturile de cetenie dect dac respect prin aceasta valorile supreme pe care Constituia le impune statului romn, valori care nu sunt ceteneti, ci universale. Cu alte cuvinte, dac statul poate restrnge exerciiul anumitor drepturi pe criteriul ceteniei, aceast restrngere i gsete limita n valorile supreme, care impun universalismul drepturilor omului n general, att n ce privete titularii, ct i temporal i spaial. Universalitatea drepturilor omului tinde astfel s limiteze suveranitatea statelor prin normativizarea anumitor valori care depesc pozitivizarea drepturilor particulare, pentru a garanta fiinei umane n general condiia de scop al

organizrii politice i pentru a o feri astfel de tendina puterii suverane de a o transforma uneori n instrument. b. Tot ceea ce nu este interzis este permis n cadrul procesului de adoptare a Constituiei din 1991 s-a propus ca art. 15 din Constituie s fie completat cu un nou alineat cu urmtorul coninut: Cetenii au dreptul de a face orice nu este interzis potrivit legii (amendamentul nr. 101, Geneza Constituiei Romniei, p. 293). Amendamentul a fost respins de Comisie cu motivarea c prevederea nu este de natur constituional, ea nefiind, din acest motiv, prezent n nici o constituie, ceea ce nu este ntru totul adevrat, cci Declaraia francez a drepturilor omului i ceteanului, parte a blocului de constituionalitate, cuprinde o astfel de dispoziie n art. 5. Este de remarcat ns c unul dintre membri Comisiei susine totui c aceast formulare ar fi fost cea mai succint i cea mai cuprinztoare definiie a universalitii drepturilor, insistnd ns asupra faptului c ea ar fi avut cel puin dou neajunsuri: ar fi fost un enun precumpnitor filosofic i moral; Constituia nu s-ar mai fi nfiat ca o cart a drepturilor, ci ca o lege a interdiciilor (Deleanu, I., Instituii i proceduri constituionale, C. H. Beck, Bucureti, 2006, p. 456). Chiar dac aceast afirmare sintetic a unei consecine decisive a universalitii drepturilor omului nu a fost cuprins n Constituie, nu nseamn c dispoziia art. 15 nu o cuprinde n mod implicit. Simpla afirmare a universalitii drepturilor i libertilor fundamentale creeaz aceast consecin normativ: tot ceea ce nu este interzis este permis. De data aceasta, universalitatea drepturilor omului nu se mai raporteaz la subiecii care beneficiaz de ele, ci la sfera lor: lista drepturilor i libertilor fundamentale cuprins n Constituie este doar exemplificativ, adic ea este deschis, nu nchis (Deleanu, I., Instituii i proceduri constituionale, C. H. Beck, Bucureti, 2006, p. 453). Curtea Constituional face aplicaia acestui caracter deschis al catalogului constituional al drepturilor omului, introducnd noi drepturi i liberti fundamentale, cum este dreptul la propria imagine (Decizia nr. 54/2000, M. Of. nr. 310 din 5 iulie 2000), sau dreptul la diferen (Decizia nr. 70/1993, M. Of. 307 din 27 decembrie 1993). Universalitatea drepturilor omului d aceast competen Curii Constituionale. Ea nu ar putea s fac o limitare a exerciiului unui drept fundamental sau a unei liberti fundamentale, aceast competen aparinnd n exclusivitate Parlamentului, dar poate s

suplineasc anumite scpri ale Constituiei, completnd catalogul drepturilor cu drepturi care nu sunt expres prevzute. Universalitatea drepturilor omului, privit din unghiul de vedere al sferei drepturilor omului, nseamn c limitrile libertii nu se prezum, c orice limitare trebuie s fie expres prevzut de lege. Pe de alt parte, dac este admis ca legiuitorul s reglementeze un drept sau o libertate, aceast reglementare nu trebuie s cuprind mai mult dect este necesar garantrii exerciiului su (Consiliul constituional francez, Decizia nr. 82-141 DC, 27.07.1982, citat dup Th. S. Renoux, M. de Villiers, Code constitutionnel, Litec, Paris, 2005, p. 26). 2. Consecinele utilizrii abuzive a noiunii de cetenie Drepturile i libertile cetenilor ca valoare fundamental Art. 8 coroborat cu art. 16 Art. 15 Egalitatea ntre ceteni Art. 20 Art. 31 Art. 47 Art. 51 Art. 53 Art. 131 Art. 152

Capitolul 2. nelegerea greit a principiului neretroactivitii legii

Seciunea 1. Probleme generate de nereatroactivatea legii 1. Riscurile constituionalizrii generale a principiului 2. Amalgamarea teoriei drepturilor ctigate cu cea a situaiilor juridice definitiv constituite 3. Determinarea defectuoas a sferei de aplicare a principiului 4. Slaba distingere a problemei legilor retroactive de legile retrospective 3. Generalizarea ideii c doar C.C. este competent n materia neretroactivitii legii 4. Crearea unor confuzii n ierarhia normativ prin particularizarea principiului constituional n lege Seciunea 2. Principiul retroactivitii legii penale sau contravenionale mai favorabile 1. Caracterul constituional al principiului retroactivitii legii penale sau contravenionale mai favorabile Principiul retroactivitii legii penale mai favorabile este tratat, de regul, att de dreptul pozitiv ct i de doctrin ca o excepie de la principiul neretroactivitii legii. n dreptul romn, el devine ns un principiu constituional distinct. Astfel, legiuitorul nu poate s refuze s dea efect retroactiv legilor penale mai favorabile sau s interzic aplicarea retroactiv a unei astfel de legi. Legea penal are deci efect retroactiv indiferent de voina legiuitorului, prin voina puterii constituante nsei. n principiu, legile penale nu retroactiveaz. De regul, aceast neretroactivitate a legii penale este singura constituionalizat, avnd n vedere caracterul represiv extrem al acestui tip de lege. Tot ca regul general, iar acest principiu a devenit n drept romnesc unul constituional, legea penal mai favorabil retroactiveaz. Problema acestui principiu se rezum deci la a ti ce se nelege prin lege penal i cnd o astfel de lege este mai favorabil. Legea de revizuire a Constituiei nr. 429/2003, aprobat prin referendumul

naional din 18-19 octombrie 20031, a extins principiul retroactivitii obligatorii, impunndu-l i pentru legile contravenionale mai favorabile. Aceast extindere este conform jurisprudenei Curii Europene a Drepturilor Omului, care interpreteaz noiunea de materie penal ntr-o manier extensiv, utiliznd un criteriu material, cuprinznd n aceast sfer toate normele ce dispun o sanciune care are n acelai timp caracter preventiv, disuasiv (de descurajare a comportamentelor de natura celui sancionat) i represiv (punitiv). Aceast sfer cuprinde deci i ceea ce n dreptul nostru se numete contravenie2. Vom discuta deci i noiunea de lege contravenional i condiiile n care ea trebuie considerat mai favorabil. 2. Noiunile de lege penal i lege contravenional Noiunea de lege penal trebuie s fie una clar, avnd n vedere gravitatea sanciunilor penale. Conform art. 141 C. pen. prin lege penal se nelege orice dispoziie cu caracter penal cuprins n legi sau decrete. Desigur c referirea la decrete este una explicabil din punct de vedere istoric, avnd n vedere rolul pe care aceast categorie de acte normative l-a jucat n istoria Romniei, dar desuet, cci n sistemul romnesc actual principiul fundamental al dreptului penal este cel al legalitii infraciunilor i pedepselor, ceea ce nseamn c doar legea, ca act juridic al Parlamentului, poate fi izvor de drept penal, cu excepia, admis de Curtea Constituional, dar n opinia noastr ntrun mod eronat, a ordonanelor de urgen3. Este de remarcat, pe de alt parte, c definiia legal pare tautologic, cci definete legea penal prin caracterul penal. Este o lege penal cea care prevede infraciunile i modul sancionrii acestora. Infraciunea este definit de art. 17 din Codul penal ca fiind fapta care prezint pericol social, svrit cu vinovie i prevzut de legea penal. Desigur c, de regul, legiuitorul prevede expres c fapta descris n ipoteza normei este o infraciune i n acest caz legea care o cuprinde este deci penal, chiar dac obiectul ei principal de
1 2

Publicat n M.Of. nr. 758 din 29 octombrie 2003. CEDO, 24.02.1994, Bendenoun c/France; CEDO, 23.09.1998, Malige c/France (http://www.echr.coe.int/ http://www.echr.coe.int/). 3 Vom trata aceast problem ntr-un studiu distinct n care o s comentm art. 23 din Constituie a se vedea, H. Diaconescu, Legea penal n raport cu timpul, n H. Diaconescu, Gh. Dnior, A. Oroveanu-Haniu, R. Rducanu, Timpul i legea penal, Ed. C.H. Beck, Bucureti, 2007, p. 54-56.

reglementare ine de un alt domeniu al relaiilor sociale. Dac ns legiuitorul nu prevede expres c fapta este infraciune, atunci natura i gravitatea pedepsei este cea care va sta la baza calificrii legii care o prevede ca fiind penal. n dreptul nostru, urmare a Legii de revizuire a Constituiei din 2003, sanciunea privativ de libertate nu poate fi dect de natur penal4. Deci orice fapt pentru care legea prevede o astfel de sanciune este infraciune, iar legea care o prevede este lege penal, supus deci principiului de aplicare n timp prevzut de art. 15 alin. (2) din Constituie. Principiul retroactivitii obligatorii privete doar legea penal mai favorabil, nu i legea procesual penal, care este doar de imediat aplicare. Trebuie deci, pentru o corect aplicare a principiului stabilit n art. 15 alin. (2) din Constituie, ca legea penal s fie clar distins de legea procesual penal. Lucrul pare clar: legea penal este cea care stabilete infraciunile i pedepsele, iar legea procesual penal cea care determin modalitile de identificare i de tragere la rspundere penal a celor care svresc fapte penale. Cele dou sfere sunt ns att de indisolubil legate nct uneori calitatea legii penale depinde n mod esenial de calitatea sistemului procesual care o pune n aplicare5. Aceast dependen calitativ face ca problema aprecierii caracterului mai favorabil al unei legi penale s trebuiasc s fie raportat la calitatea procedurii prin care ea este pus n aplicare. Credem c legea procesual penal retroactiveaz n mod obligatoriu dac de ea depinde modul soluionrii mai favorabile a fondului cauzei. De exemplu, cnd legea nou condiioneaz punerea n micare a aciunii penale de introducerea unei plngeri prealabile sau de ncuviinarea unui organ i n cazul concret aceasta nu a intervenit, ea este legea mai favorabil i se aplic retroactiv6. Legea procesual penal nu retroactiveaz ns dac o astfel de aplicare este mai nefavorabil acuzatului n materie penal. De exemplu, fostul Tribunal Suprem7 susinea c dac sub legea veche o cauz a fost judecat n prim
4 5

Art. 23 alin. (13) din Constituie. A se vedea, F. Desportes, F. Le Gunehec, Droit pnal gnral, Ed. Economica, Paris, 2001, p. 4-5. 6 A se vedea, C. Niculeanu, Curs de drept penal. Partea general, Ed. Sitech, Craiova, 200, p. 55-56; A. Oroveanu-Haniu, Consideraii generale cu privire la efectele curgerii timpului n dreptul procesual penal, n H. Diaconescu, Gh. Dnior, A. Oroveanu-Haniu, R. Rducanu, op. cit., p. 214. 7 Trib. Suprem, secia penal, decizia nr. 689/1971, CD 1971, p. 430, apud A. Oroveanu-Haniu, op. cit., n H. Diaconescu, Gh. Dnior, A. Oroveanu-Haniu, R. Rducanu, op. cit., p. 214-215.

instan de ctre un organ necompetent dup materie, ns ulterior, mai nainte de soluionarea recursului, o nou lege d respectivului organ competena material de a judeca acea cauz, judecata efectuat i nul sub legea veche, devine valabil sub legea nou i nu mai poate opera nulitatea pentru necompeten, n aceste condiii legea nou retroactivnd. Credem c, n condiiile constituionalizrii principiului neretroactivitii i a prevederii constituionale a principiului retroactivitii legii penale mai favorabile, o astfel de soluie nu mai poate fi valabil, cci ea este mai nefavorabil persoanei acuzate. Este n general admis faptul c, n anumite condiii, tratatele internaionale pot fi izvoare de drept penal8. Dac ns tratatele creeaz obligaii doar pentru state, acestea angajndu-se s reprime penal anumite categorii de fapte, atunci aplicabile subiecilor de drept n ordinea intern sunt doar legile prin care statul se conformeaz obligaiilor din tratat. Aceasta nseamn c problema caracterului mai favorabil i deci a retroactivitii nu se pune cu privire la aceste tratate, ci doar la legile interne. Dac tratatele internaionale cuprind reglementri substaniale n materia dreptului penal, atunci ele se aplic retroactiv dac aceste reglementri sunt mai favorabile dect legea intern altfel aplicabil. O situaie aparte o reprezint cazul crimelor contra umanitii. Conform art. 7 din Convenia European a Drepturilor Omului, nendeplinirea principiului legalitii infraciunilor i pedepselor nu poate fi invocat de persoanele vinovate de o aciune sau de o omisiune care, n momentul svririi sale, era considerat infraciune potrivit principiilor generale de drept recunoscute de naiunile civilizate9. Aceasta nseamn c o astfel de fapt va putea duce la tragerea la rspundere penal a celor care au svrit-o chiar dac fapta nu constituia infraciune n dreptul intern la data svririi ei. Aceasta explic, de exemplu, aplicarea retroactiv a Rezoluiei Consiliului de Securitate al O.N.U. responsabililor de faptele de purificare etnic svrite pe teritoriul fostei Iugoslavii de ctre Tribunalul Penal Internaional pentru fosta Iugoslavie de la Haga10. Convenia European a Drepturilor Omului face parte din dreptul nostru
8

A se vedea, C. Bulai, B.N. Bulai, Manual de drept penal. Partea general, Ed. Universul Juridic, Bucureti, 2007, p. 82-83. 9 A se vedea, C. Brsan, Convenia european a drepturilor omului. Comentariu pe articole. Vol. I. Drepturi i liberti, Ed. C.H. Beck, Bucureti, 2005, p. 589-590; Comisia European a Drepturilor Omului, Aff. Tovier c. France, 13 ianuarie 1997, nr. 29420/1995, DR nr. 88-A, p. 161. 10 A se vedea, F. Desportes, F. Le Gunehec, op.cit., p. 15.

intern, n baza art. 11 din Constituie, ceea ce nseamn c sistemul nostru admite aplicarea retroactiv a legii penale n cazul faptelor care la data svririi lor constituiau infraciuni potrivit principiilor generale de drept recunoscute de naiunile civilizate. Interpretarea dispoziiilor constituionale privind drepturile i libertile fundamentale n conformitate cu Convenia, la care ne oblig art. 20 din Constituie, instituie deci o excepie de la principiul neretroactivitii pe care art. 15 alin. (2) din Constituie nu o prevede expres. Noiunea de lege contravenional nu este nici ea att de clar cum pare. Art. 1 din Legea nr. 180 din 11 aprilie 2002 pentru aprobarea Ordonanei Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor11 definete contravenia ca fiind fapta svrit cu vinovie, stabilit i sancionat prin lege, ordonan, prin hotrre a Guvernului sau, dup caz, prin hotrre a consiliului local al comunei, oraului, municipiului sau al sectorului municipiului Bucureti, a consiliului judeean ori a Consiliului General al Municipiului Bucureti. Acelai text determin scopul legii contravenionale ca fiind aprarea valorilor sociale care nu sunt ocrotite prin legea penal. Sanciunile contravenionale sunt stabilite de art. 5 din Ordonana Guvernului nr. 2/2001, aa cum a fost modificat i completat de Legea nr. 180/2002 i de Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 108/2003 pentru desfiinarea nchisorii contravenionale12. Conform acestor dispoziii, (1) Sanciunile contravenionale sunt principale i complementare. (2) Sanciunile contravenionale principale sunt: a) avertismentul; b) amenda contravenional; c) prestarea unei activiti n folosul comunitii. (3) Sanciunile contravenionale complementare sunt: a) confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenii; b) suspendarea sau anularea, dup caz, a avizului, acordului sau a autorizaiei de exercitare a unei activiti; c) nchiderea unitii; d) blocarea contului bancar; e) suspendarea activitii agentului economic; f) retragerea licenei sau a avizului pentru anumite operaiuni ori pentru activiti de comer exterior, temporar sau definitiv; g) desfiinarea lucrrilor i aducerea terenului n starea iniial. (4) Prin legi speciale se pot stabili i alte sanciuni principale sau complementare. (5) Sanciunea stabilit trebuie s fie proporional cu gradul de pericol social al faptei svrite. Sanciunile complementare se aplic n funcie de natura i de gravitatea faptei i pot fi cumulate. Conform art. 15 alin. (2) din Constituie orice lege care prevede contravenii sau astfel de
11 12

M.Of. nr. 268 din 22 aprilie 2002. M.Of. nr. 747 din 26 octombrie 2003.

sanciuni trebuie s se aplice retroactiv, dac este mai favorabil. Cum am vzut, Curtea European a Drepturilor Omului interpreteaz extensiv noiunea de acuzaie n materie penal, introducnd n sfera penal toate normele care cuprind msuri care pot fi interpretate ca sanciuni pentru c au n acelai timp un caracter represiv i disuasiv. Curtea arat c trei criterii determin existena unei acuzaii n materie penal: calificarea juridic drept infraciune n dreptul intern, natura nsi a acesteia i natura i severitatea sanciunii13. Curtea a decis, de exemplu, c sanciunea retragerii punctelor permisului de conducere prezint n acelai timp un caracter punitiv i disuativ i apare deci ca o pedeaps accesorie; voina legiuitorului de a disocia sanciunea retragerii punctelor de alte pedepse pronunate de judectorul penal nu i va schimba natura; Curtea concluzioneaz deci, n acelai sens cu Comisia, c articolul 6 1 este aplicabil 14. De asemenea, majorrile de impozit sunt, n anumite circumstane, de natura acuzaiei n materie penal n sensul art. 6 1 din Convenia European a Drepturilor Omului, chiar dac n dreptul intern ele sunt calificate drept sanciuni fiscale, nu penale. Astfel, n Afacerea Bendenoun c/France Curtea afirm, contra susinerilor Guvernului francez care invoca natura fiscal a sanciunii n dreptul francez, c majorrile de impozit nu tind ctre o reparaie pecuniar a unui prejudiciu, ci vizeaz, n esen, s pedepseasc pentru a mpiedica reiterarea unor comportamente asemntoare. () Ele se fondeaz pe o norm cu caracter general al crei scop este n acelai timp preventiv i represiv. n fine, sanciunea are n fapt o amploare considerabil. n consecin, Curtea atrage atenia asupra caracterului predominant a ceea ce prezint o coloratur penal, ceea ce o face s decid c acuzaia litigioas are un caracter penal n sensul articolului 6 1, care trebuie deci s i se aplice15. n dreptul nostru, materia penal este reglementat distinct de cea contravenional. Cele dou tipuri de sanciuni sunt ns gndite ntr-o continuitate a finalitii, legea contravenional aprnd valorile sociale care nu sunt ocrotite de legea penal. Dup prerea noastr, n baza jurisprudenei Curii Europene a Drepturilor Omului, trebuie s aplicm favoarea acordat de art. 15 alin. (2) din Constituie, impunnd retroactivitatea normei mai favorabile, tuturor legilor care cuprind sanciuni care pot fi interpretate ca fiind represive i disuasive (preventive prin descurajarea comportamentelor ilegale
13

Pierre-Bloch c. France, 21 octombrie 1997, Recueil 1997-VI, p. 2224, 53; Malige c/France, 23.09.1998 (http://www.echr.coe.int/ 35). http://www.echr.coe.int/, 14 Malige c/France, 39-40. 15 Bendenoun c/France, 24 februarie 1994 (http://www.echr.coe.int/ 47). http://www.echr.coe.int/,

de aceeai natur), deci material contravenionale. Deci, chiar dac sanciunea nu este calificat drept contravenional n mod expres de ctre dreptul intern, ea va fi calificat ca fiind contravenional dac scopul ei este reprimarea unei fapte contrare legii sau descurajarea svririi unei astfel de fapte, chiar dac n mod formal ea este calificat ca fiind doar reparatorie. De exemplu, penalitile de ntrziere n cazul neachitrii n termen a sarcinilor fiscale pot fi judecate ca sanciuni material contravenionale, dac prin cuantumul lor nu au doar scopul de a acoperi prejudiciul suferit ci de a reprima acest gen de comportament i de a descuraja ceilali subieci de drept s ntrzie plata impozitelor. O lege care prevede o astfel de sanciune, mai favorabil persoanei fa de cea stabilit n legea n vigoare la data producerii situaiei juridice, se va aplica retroactiv, n baza art. 15 alin. (2) din Constituie, contra calificrii formale a legiuitorului, datorit obligaiei, stabilit de art. 20 din Constituie, de a interpreta dispoziiile constituionale privind drepturile i libertile fundamentale n concordan cu tratatele la care Romnia este parte. 3. Noiunea de lege penal sau contravenional mai favorabil Dreptul nostru pare s ierarhizeze el nsui sanciunile n funcie de gravitatea lor. Sanciunile penale sunt mai grave dect sanciunile contravenionale. Sanciunile privative de libertate sunt mai grave dect cele pecuniare. Sanciunea cu nchisoarea este mai grav dect cea a internrii ntrun centru de reeducare. Totui aceast ierarhizare formal poate fi contestat n cauza concret, avnd n vedere circumstanele cauzei i persoanei fptuitorului i consecinele concrete ale aplicrii sanciunilor respective. De exemplu, o lege nou poate stabili c o fapt, care era calificat drept infraciune de legea veche, sub imperiul creia fapta a fost svrit, este contravenie. Aceast dezincriminare penal trebuie interpretat ca fiind mai favorabil. Dar dac noua lege stabilete o sanciune contravenional pecuniar important i covritoare pentru situaia financiar a fptuitorului, fa de o sanciune minim privativ de libertate, aceast ierarhizare legal a pericolului faptelor i a gravitii sanciunilor poate s fie strict iluzorie n funcie de circumstanele cauzei i de persoana fptuitorului. Pentru persoana care suport sanciunea poate fi mai uor s fie privat de libertate o perioad scurt, dect s plteasc o perioad ndelungat o amend costisitoare, expunndu-se riscurilor unei executri silite, care ar putea-o lipsi de un nivel de trai decent i care ar putea afecta i persoanele aflate n raporturi de familie cu cel pedepsit, mai ales c instana noastr constituional pare s cread c solidaritatea

nseamn extinderea sarcinilor fiscale ctre membrii familiei [a se vedea, de exemplu, Decizia Curii Constituionale nr. 49/1994: prevederile art. 8 alin. 1 din Legea privind impozitul pe venitul agricol instituie obligaii de solidaritate, n vederea asigurrii ncasrii impozitului. Faptul c aceast solidaritate privete nu numai subiectul impozabil, ci i persoanele care locuiesc, gospodresc cu contribuabilul i beneficiaz mpreun cu acesta de veniturile realizate n gospodrie, nu constituie o nclcare a prevederilor art. 53 alin. (2) din Constituie. Instituirea obligaiei solidare are n vedere tripla calitate cumulativ a debitorilor de a locui, gospodri i beneficia, mpreun cu contribuabilul, de veniturile agricole obinute. Aceti debitori produc mpreun cu contribuabilul venitul agricol respectiv i beneficiaz de el, astfel nct garania pe care o reprezint solidaritatea este just, n sensul constituional al termenului cuprins n art. 53 alin. (2), fiind echitabil ca oricine realizeaz un venit s aib obligaia plii unui impozit16]. Gravitatea sanciunii pecuniare poate s justifice calificarea ei ca innd de materia penal aa cum este determinat aceasta de Curtea European a Drepturilor Omului. n acest caz, nu mai poate fi aplicat automat ierarhizarea legal a pedepselor, ci judecat ca fiind mai favorabil legea care produce in concreto consecine mai puin grave pentru persoana supus sanciunii i deci aplicat retroactiv acea lege. Garantarea constituional a unui nivel de trai decent, are n acest context i sensul de a garanta c pedepsele pecuniare nu pun n pericol mijloacele minime de subzisten ale persoanei. Este adevrat c legea determin nivelul maxim al amenzilor contravenionale, dar aceste niveluri se pot dovedi n cazul concret disproporionate. Proporionalitatea sanciunii contravenionale cu gradul de pericol social al faptei, stabilit n lege, trebuie neleas i n sensul c o sanciune disproporionat nu mai poate fi calificat drept contravenional, ci trebuie calificat ca penal. 4. Modul de determinare a legii penale sau contravenionale mai favorabile Nici Constituia, nici Codul penal nu prevd criterii cu privire la modul de determinare a caracterului mai favorabil al legii. O prim regul am analizat-o mai sus: calificarea legal a regulilor ca fiind penale sau contravenionale, ori ca excednd acestor dou categorii, este, n materia aprecierii aplicabilitii
16

Decizia nr. 49/1994, M. Of. nr. 125 din 21 mai 1994.

principiului retroactivitii legii mai favorabile, doar indicativ pentru instan, ca i ierarhizarea legal a gravitii pedepselor, judectorul trebuind s aprecieze in concreto att calificarea legii, ct i gravitatea pedepselor, n raport de consecinele concrete pe care aplicarea pedepsei le va avea asupra persoanei care suport pedeapsa17 . Legea penal sau cea contravenional pot s cuprind dispoziii exclusiv mai favorabile sau mai defavorabile persoanei care urmeaz a fi tras la rspundere sau pot cuprinde unele dispoziii mai favorabile i altele mai nefavorabile acestei persoane, ceea ce complic i mai mult problema. Ne vom ocupa mai nti de prima categorie, distingnd ntre legile referitoare la incriminare i cele referitoare la pedepse, pentru ca apoi s abordm criteriile de aplicabilitate a retroactivitii n cazul n care legea este sub anumite aspecte mai favorabil, iar sub altele mai sever. A. Distingerea dispoziiilor mai favorabile de cele mai nefavorabile n cazul legilor relative la incriminare Legile exclusiv mai favorabile sau mai defavorabile pot fi mprite n dou categorii: legile referitoare la ncriminarea unor fapte i cele referitoare la pedepsele aplicabile faptelor ncriminate. n categoria legilor referitoare la ncriminare sunt legi penale mai favorabile cele care dezincrimineaz o fapt care pn atunci era calificat ca infraciune sau contravenie sau care i reduc cmpul de aplicare. De asemenea, sunt mai favorabile legile care introduc o cauz de iresponsabilitate sau un fapt justificativ sau, n general, orice nou obstacol n calea aplicrii legii penale. Legea care introduce condiii suplimentare pentru ca fapta s fie infraciune sau contravenie este la rndul ei mai favorabil, dac acestea nu sunt ndeplinite n fapt18. Totui, uneori, aceste categorii nu sunt uor aplicabile. Astfel, suprimarea unei incriminri nu duce automat la imposibilitatea de a angaja rspunderea penal sau contravenional dac fapta rmne infraciune sau contravenie sub o alt calificare. Ceea ce trebuie apreciat atunci pentru a determina caracterul mai favorabil sau mai sever al legii sunt pedepsele aplicabile. Desigur, dac incriminarea unei fapte este modificat doar n sensul reformulrii redactrii sau a prezentrii, atunci modificrile sunt neutre din
17

n sensul necesitii aprecierii in concreto a caracterului mai favorabil al legii penale, a se vedea C. Bulai, B.N. Bulai, op. cit., p. 139-140. 18 A se vedea C. Bulai, B.N. Bulai, op. cit., p. 137-138; F. Desportes, F. Le Gunehec, op. cit., p. 285.

punctul de vedere al aplicrii n timp a legii19 . De asemenea, introducerea unor condiii suplimentare pentru ca o fapt s fie calificat drept infraciune poate duce la complicaii. Dac aceste condiii nu sunt prevzute n legea penal, ci n cea civil, ar trebui aplicat noua lege retroactiv? De exemplu, o lege nu mai recunoate cstoria religioas ca valabil, dei legea veche o recunotea. Rspunde penal pentru bigamie o persoan care a ncheiat, nainte de intrarea n vigoare a legii noi, o cstorie religioas dei era cstorit civil? Caracterul penal al legii noi este cel discutabil n acest caz. Rspunsul la aceast problem l-am oferit mai nainte: nu calificarea legal a naturii legii este important, ci natura sanciunii pe care ar putea-o suporta persoana. Sunt mai severe legile penale sau contravenionale care creeaz o nou incriminare sau care lrgesc sfera unei incriminri existente, ori care prevd pentru o anumit infraciune care putea avea ca subiect activ persoana fizic tragerea la rspundere din punct de vedere penal i a persoanei juridice n numele creia a acionat persoana fizic, ori care suprim o cauz de iresponsabilitate20. B. Legea mai favorabil prin raportare la pedepse Aprecierea caracterului mai favorabil sau mai puin favorabil al legii penale sau contravenionale prin raportare la pedepsele aplicabile trebuie fcut pornind de la urmtoarele reguli: se vor avea n vedere sub acest aspect att legile referitoare la regimul general al pedepselor, ct i cele care modific cuantumul pedepselor. Dac o lege nou stabilete un regim sancionator sau o sanciune mai blnd ea este mai favorabil i se aplic retroactiv. Criteriile de determinare a caracterului mai blnd al pedepsei sunt, de regul, urmtoarele: ierarhizarea legal a pedepselor, cuantumul pedepselor, limitele libertii de apreciere lsate judectorului i modul de cumulare a pedepselor. Astfel, o lege care transform o infraciune ntr-o contravenie este mai favorabil. O lege care suprim o pedeaps, nlocuind-o cu o msur reparatorie, este mai favorabil. O lege care stabilete o pedeaps de acelai tip, dar n cuantum mai mic, este mai favorabil. Este mai favorabil legea care prevede numai pedeapsa amenzii penale fa de legea care stabilea i pedeapsa
19 20

F. Desportes, F. Le Gunehec, op. cit., p. 286. Ibidem.

nchisorii. Dac o lege prevede posibilitatea aplicrii amenzii n cazul reinerii circumstanelor atenuante, iar cealalt nu prevede aceast posibilitate, prima lege este mai favorabil, n cazul n care instana hotrte luarea n considerare a unor asemenea circumstane. De asemenea, este mai favorabil o lege care stabilete noi circumstane atenuante judiciare sau care las judectorului posibilitatea de a suspenda executarea pedepsei. Totui, uneori, aceste criterii sunt dificil aplicabile. Am vzut mai sus c trebuie uneori schimbat n cazul concret fie calificarea legal a faptei ca fiind penal sau contravenional, fie ierarhizarea legal a pedepselor, n vederea determinrii legii aplicabile n temeiul art. 15 alin. (2) din Constituie. Astfel, sa putut susine c de o manier general, natura criminal, corecional sau contravenional a pedepselor n prezen nu pare s mai constituie, prin ea nsi, un criteriu determinant de apreciere (). Singurul lucru care trebuie luat de acum nainte n consideraie este coninutul, modalitile i cuantumul pedepselor21. De asemenea, s-a reinut c natura diferit a pedepselor din legile penale succesive conduce la stabilirea legii penale mai favorabile numai dac sunt incidente i alte instituii de drept penal 22. Spre exemplu: nu ntotdeauna legea care prevede pedeapsa amenzii este mai favorabil infractorului ntr-un caz concret, fa de o lege care ar prevedea pedeapsa nchisorii, dac prin efectul circumstanelor atenuante prevzute n legea ce prevede nchisoarea s-ar putea ajunge la pedeapsa amenzii ntr-un cuantum mai mic dect cel care s-ar fi stabilit dup cealalt lege23. Tot mai favorabil este legea care suprim sau diminueaz o pedeaps complementar. O parte a doctrinei romneti consider c la stabilirea legii mai favorabile sub raportul pedepsei se ine seama de pedepsele principale prevzute n legile succesive, iar nu de pedepsele complementare. Cu privire la acestea din urm, inndu-se seama de rolul lor n prevenirea infraciunilor, la determinarea legii penale incidente se are n vedere principiul legii mai conforme cu interesele aprrii sociale. Cum legea mai conform este legea nou, dispoziiile acesteia urmeaz s se aplice ntotdeauna n situaii tranzitorii, n ceea ce privete pedeapsa complementar24.
21 22

Idem, p. 289. C. Mitrache, Drept penal. Partea general, T.U.B., 1983, p. 46-47. 23 C. Mitrache, op. cit., p. 47. A se vedea C. Bulai, Drept penal. Partea general, T.U.B., 1979, p. 245, referindu-se la sentina penal nr. 44/1969 a judectoriei Hunedoara, n Revista Romn de Drept nr. 4/1969, p. 173, cu not critic de V. Coca, N. Munteanu. 24 C. Bulai, B.N. Bulai, op. cit., p. 138. Aceast opinie este bazat pe prevederile art. 13 alin. (2) C.pen. A se vedea n acelai sens V. Mirian, Drept penal. Partea general, Ed. Lumina Lex,

O alt parte a doctrinei consider c n determinarea legii penale mai favorabile un rol pot avea i pedepsele complementare, dac pedepsele principale sunt de aceeai natur i ntre aceleai limite25. Din punctul nostru de vedere, prima interpretare a art. 13 alin (2) C. pen. este forat. Textul are n vedere soarta msurilor complementare cnd s-a decis deja c legea anterioar este mai favorabil, dispunnd c se aplic msurile complementare n cuantumul prevzut n legea nou, dac msurile complementare din legea veche au corespondent n legea nou, iar cele care nu mai sunt prevzute n legea nou nu se mai aplic. Nu putem trage de aici concluzia, indiferent ce tip de interpretare am aplica n concret, c pedepsele complementare nu trebuie avute n vedere la determinarea caracterului mai favorabil sau mai sever al legii penale. Pe de alt parte, este clar c art. 13 alin. (2) C. pen. nu prevede implicit c pedepsele complementare din legea nou sunt mai favorabile26. Pe de alt parte, nu credem nici n justeea opiniei care afirm c doar n cazul identitii naturii i cuantumului pedepsei principale, cele complementare pot sta la baza calificrii legii penale ca fiind mai favorabil sau nu, mai ales, c aa cum am vzut, Curtea European a Drepturilor Omului, determin chiar caracterul penal al sanciunii n raport de gravitatea ei concret, indiferent de calificarea ei legal ca nepenal. Ierarhizarea legal a pedepselor n principale i complementare poate, cu att mai mult s fie pus sub semnul ntrebrii. Gravitatea pedepselor complementare poate fi decisiv n aprecierea caracterului mai favorabil sau mai sever al legii penale. Aceasta pentru c aceste pedepse complementare pot afecta n mod disproporionat anumite drepturi i liberti fundamentale. De exemplu, una dintre pedepsele complementare era, pn la adoptarea Constituiei din 8 decembrie 1991, confiscarea averii. Tocmai pentru c aceast sanciune complementar a fost considerat de puterea constituant ca afectnd n mod disproporionat dreptul
Bucureti, 2007, p. 52; C. Niculeanu, op. cit., p. 56; A. Boroi, Drept penal. Partea general, Ed. C.H. Beck, 2006, p. 81; V. Ponta, R. Neme, M. Mitroi, Drept penal. Partea general, Ed. Lumina Lex, 2004, p. 35, afirm: criteriul de determinare al legii penale mai favorabile cel mai des folosit este cel al pedepselor principale, prnd, dei nu explic acest lucru, c admit c ar putea fi luate n calcul i pedepsele complementare; aceeai formulare este folosit de V. Ponta, D. M. Dragnea, M. Mitroi, Drept penal. Partea general, Ed. Hamangiu, 2006, p. 50. 25 C. Mitrache, op. cit., p. 47; M.A. Hotca, Codul Penal. Comentarii i explicaii, Ed. C. H. Beck, 2007, p. 174; I. Pascu, Drept penal. Partea general, Ed. Hamangiu, Bucureti, 2007, p. 103; I. Pitulescu, T. Medeanu, Drept penal. Partea general, Lumina Lex, Bucureti, 2006, p. 86. 26 C. Mitrache, op. cit., p. 47.

fundamental la proprietate, ea a fost abrogat implicit prin interzicerea constituional a confiscrii averii. Nu poate fi deci indiferent judecrii caracterului mai favorabil sau mai nefavorabil al unei norme penale instituirea, modificarea sau renunarea prin lege la o pedeaps care afecteaz regimul de exercitare a drepturilor fundamentale (dreptul de a alege i a fi ales, dreptul la munc, dreptul la via familial etc.). O pedeaps complementar nu este neaprat mai puin grav dect una principal. Caracterul complementar al sanciunii privete raportul de dependen al unei sanciuni fa de alta, nu o ierarhizare a gravitii sanciunilor. La fel se ntmpl i cu pedepsele accesorii. Am vzut deja c ntr-o materie calificat de legislaia noastr ca fiind contravenional, Curtea European a decis c retragerea punctelor permisului de conducere, care este accesorie pedepsei principale cu amenda contravenional, ine de sfera acuzaiei n materie penal n sensul art. 6 din Convenie, Curtea afirmnd c ea este o pedeaps accesorie de natur penal, chiar dac legislaia francez o califica drept pedeaps administrativ27. Curtea consider, n ceea ce privete gravitatea sanciunii, c retragerea punctelor permisului poate antrena la termen pierderea valabilitii permisului de conducere i c este incontestabil c dreptul de a conduce un vehicul cu motor se arat a fi de mare utilitate pentru viaa curent i pentru exercitarea unei activiti profesionale. Curtea consider deci c pedeapsa accesorie i nu cea principal este determinant n judecarea caracterului preponderent penal al sanciunii, contra calificrii ei din dreptul intern. Extrapolnd, avnd n vedere c pedepsele complementare sau accesorii pot afecta exerciiul unor drepturi fundamentale ntr-o manier excesiv, ele pot constitui un criteriu de apreciere a caracterului mai favorabil sau mai sever al unei legi penale sau contravenionale, chiar dac pedeapsa principal nu este de aceiai natur i ntre aceleai limite n legile succesive, cci pedeapsa complementar sau accesorie se poate dovedi, n unele circumstane, mai grav dect cea principal. De exemplu, n dreptul romnesc, n cazul contraveniilor privind circulaia pe drumurile publice sancionate cu pedeapsa principal a amenzii i pedeapsa accesorie a retragerii punctelor permisului de conducere, pedeapsa accesorie poate deveni n mod evident mai grav dect cea principal. n ceea ce privete msurile de siguran (obligarea la tratament medical, internarea medical, interzicerea unei funcii sau profesii, interzicerea de a se afla n anumite localiti, expulzarea, confiscarea special i interdicia de a reveni n locuina familiei pe o perioad determinat), exist rezerve n doctrina
27

Malige c. France, 39.

penal cu privire la posibilitatea de a impune aplicarea lor retroactiv. Ar fi astfel justificat aplicarea retroactiv a acelor msuri de siguran care au un pronunat caracter de protecie a persoanei infractorului, considerndu-se ns necesar s fie respinse acele msuri de siguran care prin caracterul lor pronunat aplicativ constituie veritabile pedepse, aducnd atingere libertii individului28. Aceste rezerve, exprimate fa de o legislaie care nu consacr constituional principiul neretroactivitii legii penale, sunt cu att mai justificate n contextul n care prin Constituia Romniei acest principiu este consacrat expres, iar excepiile sunt de strict interpretare29. Totodat, aceasta nseamn c n aprecierea legii penale mai favorabile poate fi luat n calcul i aprecierea acestor msuri de siguran. n ceea ce privete aprecierea caracterului mai favorabil sau mai nefavorabil prin raportare la modul aplicrii sanciunii, trebuie subliniat c o lege este cu att mai favorabil cu ct cel care poate s o aplice are un statut mai pregnant de independen i de imparialitate. De exemplu, va fi mai favorabil o lege contravenional a crei sanciune poate fi aplicat doar de un magistrat independent, n sensul Conveniei Europene a Drepturilor Omului, dect cea care d competena aplicrii sanciunii unui funcionar aflat n raporturi de subordonare ierarhic. Astfel, dac o lege contravenional prevede c retragerea punctelor permisului de conducere este fcut de ctre un agent de poliie n mod automat ca o pedeaps accesorie pedepsei principale n cazul svririi unei contravenii determinate este mai puin favorabil dect o lege care d aceast competen procurorului i cu att mai mult dect o lege care d aceast competen judectorului. O lege nou care ar schimba modalitatea de aplicare a sanciunii, dnd-o n competena exclusiv a judectorului, trebuie n acest caz aplicat nu imediat, ci retroactiv, cci de calitatea procedurii depinde natura nsi a sanciunii aplicate. n ceea ce privete limitele de apreciere lsate de lege judectorului, trebuie considerate mai favorabile legile penale sau contravenionale care las judectorului posibiliti mai largi de a aprecia n favoarea persoanei care suport sanciunea. Sunt, dimpotriv, mai puin favorabile legile care suprim sau reduc posibilitatea unei amenajri mai favorabile a executrii pedepsei30. Ca o concluzie, am putea cita o decizie a naltei Curi de Casaie i Justiie, conform creia, pentru stabilirea legii penale mai favorabile trebuie s se in
28

A se vedea, R. Merle, A. Vitu, Trait de droit criminel, Editions Cujas, Paris, 1973, p. 262 i p. 274-275. 29 V. Paca, Constituia i Codul penal, Ed. All Beck, Bucureti, 2002, p. 18. 30 F. Desportes, F. Le Gunehec, op. cit., p. 289.

seama de toate normele penale care i pot gsi aplicarea n cauz, inclusiv de cele care stabilesc cuantumul sanciunilor administrative, iar instana are obligaia s aplice legea penal care este mai favorabil inculpatului cu privire la toate msurile susceptibile de a fi luate n cauz31. C. Conflictul ntre criterii Uneori, criteriile stabilite mai sus intr n conflict. De exemplu, dac executarea unei pedepse cu nchisoarea poate fi suspendat de la nceput de instan, ar putea ea s fie considerat mai favorabil dect msura internrii inculpatului minor ntr-un centru de reeducare, de unde nu se poate dispune liberarea dect dup executarea unui an din durata acesteia? Criteriile intr, n acest caz, evident, n conflict: pedeapsa cu nchisoarea este considerat legal mai grav, mai defavorabil dect msura educativ, n schimb posibilitatea de apreciere judiciar mai larg n favoarea inculpatului asupra modalitii de executare a pedepsei nchisorii face ca suspendarea executrii, fr s fi fost necesar executarea unei pri din pedeaps, s o fac mai favorabil dect msura educativ privativ de libertate. Legea mai favorabil va trebui s fie considerat legea care prevede pedeapsa nchisorii dac n concret instana va aplica suspendarea executrii pedepsei. La fel, contrar a ceea ce se poate crede la prima vedere, o lege care prevede circumstane agravante nu este neaprat mai sever. Ea poate fi considerat mai sever doar dac instituirea circumstanelor agravante are ca efect agravarea pedepselor suportate conform legii vechi. n cazul contrar, ea apare, dimpotriv, ca o dispoziie mai favorabil, cci, raportndu-se la un element constitutiv al infraciunii, ea instituie o condiie suplimentar pentru declanarea represiunii 32. Un exemplu oferit de reforma Codului penal francez este relevant n acest domeniu. Sub imperiul Codului penal din 1810, pedeapsa prevzut pentru omor simplu era recluziunea criminal perpetu. Noul Cod penal a redus aceast pedeaps la treizeci de ani de recluziune criminal (art. 221-1). Dar, n acelai timp, el a creat noi circumstane agravante permind aplicarea recluziunii perpetue (art. 221-4). Chiar dac sunt noi, aceste circumstane agravante nu au ca efect agravarea pedepsei suportate potrivit textelor vechi, ci doar lsarea ei la acelai nivel. Dispoziiile care le prevd sunt chiar mai favorabile dect cele din 1810, pentru c, pentru a atinge nivelul maxim al
31 32

Decizia nr. 6795/2004, apud I. Pitulescu, T. Medeanu, op. cit., p. 86. F. Desportes, F. Le Gunehec, op. cit., p. 290.

pedepsei prevzute n legea veche (recluziunea perpetu), va trebui s fie adus proba existenei unei circumstane agravante33. D. Coexistena dispoziiilor mai favorabile i mai nefavorabile Situaia poate fi i mai complicat atunci cnd legea nou este n parte mai favorabil, n parte mai defavorabil. De exemplu, o lege care micoreaz maximul pedepsei, dar mrete minimul. Unii34, au judecat o astfel de lege mai favorabil pentru c micoreaz maximul, deoarece judectorul poate da doar o pedeaps maxim mai mic. Pentru aceast parte a doctrinei minimul pedepsei nu conteaz pentru c el poate fi redus cu ajutorul circumstanelor atenuante. Pentru alii35, o astfel de lege este ns mai defavorabil cci ea mrete minimul, iar judectorul nu mai poate aplica o pedeaps mai mic, nivelul maximului nefiind determinant pentru c de regul judectorii nu se orienteaz ctre maxim. Alii36 au subordonat judecarea caracterului mai favorabil sau mai defavorabil de circumstanele concrete ale cazului. Doctrina dominant n Romnia este de prere c dac instana se orienteaz ctre o pedeaps spre minimul special va fi mai favorabil legea care prevede un minim special mai cobort, chiar dac prevede un maxim special mai ridicat dect cealalt lege, n timp ce n situaia n care instana se orienteaz ctre o pedeaps situat ctre maximul special, atunci va fi mai favorabil legea care prevede un maxim mai sczut, chiar dac prevede un minim mai ridicat37. Doctrina din Romnia este unanim n a aprecia c este interzis combinarea dispoziiilor mai favorabile din mai multe legi succesive i crearea deci a ceea ce se numete lex tertia, c deci trebuie s fie aplicat o singur lege. Problema este c acest acord nu mai funcioneaz atunci cnd trebuie decis asupra conceptului nsui de combinare a dispoziiilor ntr-o lex tertia. Astfel, ntr-o concepie restrictiv, se consider c dac o lege este mai favorabil cu privire la calificarea faptei i deci la sanciune trebuie ca ea s se aplice i n ceea ce privete aplicarea altor instituii, cum ar fi recidiva sau concursul de infraciuni, chiar dac sub acest aspect este mai puin favorabil. Alt opinie, mai flexibil, consider c determinarea legii mai favorabile trebuie s se fac n raport cu fiecare instituie care se aplic n mod autonom. n
33 34

Ibidem. De exemplu, Pinatel, Levaseur, Garraud, Vidal. 35 Garcon, de exemplu. 36 Tanoviceanu, Dongoroz, Kahane, Oancea, Bulai, Basarab. 37 C. Bulai, B. N. Bulai, op. cit., p. 140.

aceast opinie, ncadrarea faptei potrivit unei legi, mai favorabil sub acest aspect, nu exclude aplicarea normelor din cealalt lege cu privire la recidiv sau la concursul de infraciuni. Este interzis, n aceast optic, doar combinarea dispoziiilor care nu pot fi aplicate n mod autonom. De exemplu, calificarea dup o lege i aplicarea pedepsei dup cealalt lege este interzis38. Aceast doctrin este inspirat de cea francez, care distinge ntre legile divizibile i cele indivizibile. Conform acestei doctrine, dezvoltat de altfel mai nti de jurispruden, dac ntr-o lege coexist dispoziii mai favorabile i mai nefavorabile, trebuie examinat dac ele sunt divizibile sau indivizibile. Un dispozitiv normativ nou aplicabil unei cauze este divizibil dac este imposibil ca prin aplicarea separat a dispoziiilor mai favorabile i a celor mai severe din legea nou s se obin o aplicare cumulativ a dispoziiilor mai favorabile din cele dou legi succesive, aflate n conflict, fa de aceeai persoan i cu ocazia aceleiai urmriri. Dac dispozitivul normativ din legea nou este divizibil, atunci normele care l compun pot fi aplicate separat, retroactivnd doar cele mai favorabile39. Dispoziiile sunt indivizibile atunci cnd aplicarea separat a dispoziiilor mai favorabile i mai severe din legea nou ar putea avea drept consecin s permit aceleiai persoane cu ocazia aceleiai urmriri s beneficieze cumulativ de dispoziiile mai favorabile din ambele legi n conflict 40. Dac sunt indivizibile, atunci trebuie degajat o soluie unic. Dou sisteme de analiz au fost dezvoltate pentru a ajunge la aceast soluie unic. Potrivit primului sistem, numit al dispoziiei principale, trebuie cutat norma central a dispozitivului normativ al legii aplicabile n cauz, judecat dac aceasta este mai favorabil sau nu dect cealalt lege aplicabil n cauz i apoi judecat, n funcie de rezultatul operaiunii anterioare, c tot acest dispozitiv normativ indivizibil este mai favorabil sau mai sever, indiferent dac unele dintre normele ce l compun ar fi, luate separat, apreciate n mod contrar. Dac deci dispoziia principal este mai favorabil, atunci tot dispozitivul normativ legat de ea este aplicat retroactiv. Potrivit celuilalt sistem de analiz, cel al aprecierii globale, caracterul mai favorabil sau mai nefavorabil al dispozitivului normativ legal indivizibil aplicabil cauzei este apreciat n funcie de ansamblul reglementrii. Deci, nu mai trebuie cutat dispoziia principal, ci apreciat tendina dominant, mai favorabil sau mai nefavorabil, a ansamblului reglementrii.
38 39

Idem, p. 139. F. Desportes, F. Le Gunehec, op. cit., p. 295. 40 Ibidem.

Noi am susinut c instituia juridic este un sistem proiectiv, deschis, ierarhizat i durabil de norme juridice, constituit n jurul unei finaliti particulare, subordonat finalitii sistemului juridic41. Ceea ce intereseaz din aceast definiie a instituiei juridice n acest context de analiz este c ea este un sistem ierarhizat, cu o finalitate proprie. Faptul c instituia juridic este un sistem ierarhizat de norme nseamn c ntr-o instituie juridic exist ntotdeauna un principiu normativ superior care este rezultatul direct al finalitii instituiei i care i subordoneaz celelalte norme din sistem. Pe de alt parte, ideea de finalitate este cea directoare. Aceasta nseamn c norma principal este cea care d seama n gradul cel mai nalt de finalitatea instituiei. Ea intete direct ctre realizarea acestei finaliti, n timp ce celelalte norme care constituie instituia sunt raportate la scopul acesteia doar indirect, prin intermediul normei fundamentale. ntotdeauna finalitatea instituiei juridice este subordonat finalitii sistemului juridic. Astfel, dac sistemul juridic are ca scop comunitatea proprietii, i nu proprietatea privat, instituia cstoriei, care are ca scop n mod normal uniunea conjugal i filiaia legitim, va subordona regimul bunurilor soilor unei reguli de comunitate prezumat. De fapt, norma central a instituiei cstoriei ntr-o societate de tip marxist este proprietatea comun a soilor, cci celelalte elemente ale comunitii erau oricum tipice instituiei i n regimurile liberale. n materie penal, totul depinde deci de scopul pe care societatea i-l propune cnd exercit aciunea public. ntr-o societate liberal, regimul general de exercitare a libertilor este regimul represiv42, nu regimul preventiv43. Aadar, chiar dac sistemul penal poate avea ca scop prevenirea comportamentelor infracionale, aceasta nu poate s transforme sistemul n unul de autorizare prealabil a exercitrii libertii. Regula este c persoana poate s-i exercite libertatea i c, dac depete limitele impuse de libertatea celorlali, atunci statul va reprima comportamentul respectiv. Astfel, n sistemul penal al statelor liberale norma central a oricrei instituii juridice de drept penal este norma represiv. Cnd legea nou este indivizibil, ar trebui ca judecarea caracterului mai favorabil sau mai nefavorabil al regimului normativ s fie fcut prin raportare la aceast norm fundamental. Dac norma represiv este mai favorabil, atunci ar trebui aplicate retroactiv toate dispoziiile legii care formeaz n jurul ei o instituie juridic. Desigur, acest raionament nu se aplic dac normele din legea nou
41

D.C. Dnior, I. Dogaru, Gh. Dnior, Teoria general a Dreptului, Ed. C.H. Beck, Bucureti, 2008, p. 250. 42 A se vedea supra. 43 A se vedea supra.

nu fac parte din aceeai instituie juridic, ci dintr-o alta, deci sunt subordonate unei alte finaliti i unei alte norme fundamentale. Chiar dac legea nou este indivizibil, o limit general se impune, mai ales n sistemul nostru de drept, n care neretroactivitatea este formal constituionalizat: aplicarea indivizibil a legii noi nu trebuie s conduc la aplicarea retroactiv a unei norme penale represive mai severe. Aadar, regulile mai favorabile pot retroactiva, iar cele mai severe vor fi aplicate cel mult imediat. Ce nseamn n aceste condiii interdicia de a construi prin aplicare o lex tertia? Am vzut mai sus c s-a considerat c nu se poate face calificarea dup o lege i aplicarea pedepsei dup cealalt lege 44. Totui aceast afirmaie nu este neaprat valabil. S lum ca exemplu situaia n care o lege lrgete sfera unei incriminri (dispoziie mai sever), dar reduce pedeapsa aplicabil (dispoziie mai favorabil). Conform doctrinei de mai sus, incriminarea i pedeapsa ar constitui un dispozitiv normativ indivizibil i, n consecin, ar trebui judecat ca global mai sever sau mai favorabil. n realitate, potrivit analizei propuse de noi, trebuie s considerm c incriminarea i pedeapsa sunt divizibile i s nu aplicm dect dispoziiile mai favorabile din ambele legi aflate n conflict. ntradevr, acelai individ nu ar putea niciodat s beneficieze n acelai timp de aspectele mai favorabile ale fiecrei legi. Dac beneficiaz de aplicarea dispoziiilor din legea veche cu privire la ncriminare, mai blnde, problema pedepsei aplicabile nu se mai pune. Dac el nu beneficiaz de aceste dispoziii mai favorabile, cci aciunile sale sunt calificate conform vechii incriminri, atunci va beneficia doar de regimul mai blnd al pedepsei din legea nou45. Astfel, dispoziia de ncriminare, mai sever, nu va putea retroactiva, n schimb, dispoziia privind pedeapsa, mai favorabil, va retroactiva. Deci, dac fapta este ncadrat juridic conform legii vechi, pedeapsa va fi aplicat conform legii noi, contrar doctrinei romneti citat mai sus. Dac o dispoziie nou reduce domeniul unei incriminri (dispoziie mai blnd) dar crete pedeapsa (dispoziie mai sever) nu exist nici un inconvenient s considerm regimul normativ ca divizibil, deci s judecm cele dou dispoziii separat din punctul de vedere al retroactivitii. Dac persoana care svrete fapta scap de represiune pentru c fapta sa nu intr n cmpul infraciunii definite conform legii noi, atunci ea nu va fi pedepsit. Dac poate pretinde aplicarea pedepsei mai blnde din legea veche, acest lucru se ntmpl
44 45

C. Bulai, B.N. Bulai, op. cit., p. 139. F. Desportes, F. Le Gunehec, op. cit., p. 296.

pentru c nu i-a profitat reducerea domeniului incriminrii. Deci aceeai persoan nu va putea beneficia niciodat cumulativ, cu privire la aceeai urmrire, de dispoziiile mai favorabile din ambele legi. Regimul normativ care cuprinde calificarea i pedeapsa este deci divizibil46. E. Situaia normelor privind prescripia Compararea legilor succesive pentru a determina caracterul mai favorabil al dispoziiilor lor trebuie s se fac innd cont i de termenul de prescripie a rspunderii penale i a executrii pedepsei. Este lege mai favorabil cea care prevede un termen de prescripie mai mic. Deci legea nou care prevede un astfel de termen mai mic se va aplica retroactiv n baza art. 15 alin. (2) din Constituie47. Legile care reglementeaz prescripia rspunderii penale nu trebuie considerate legi de procedur, deci ca legi care prescriu dreptul la aciune, deci care au doar aplicaie imediat, ci legi penale substaniale care au aplicaie retroactiv dac sunt mai favorabile. F. Situaia normelor privind executarea pedepselor Prima situaie este cea a unei legi care modific regimul de aplicare sau de executare a pedepselor pentru o infraciune care a fost svrit nainte de intrarea ei n vigoare, dar care nu a fost definitiv judecat pn la aceast dat. Dac aceast lege nou prevede aceeai pedeaps ntre aceleai limite, dar prevede un regim mai favorabil de individualizare sau de executare, acest regim este aplicabil retroactiv? Credem c rspunsul trebuie s fie pozitiv, cci legile cu privire la individualizarea i executarea pedepsei pot fi calificate mai degrab ca legi penale substaniale, dect ca legi de procedur. Deci ele trebuie aplicate retroactiv, dac sunt mai favorabile, nu doar imediat. G. Aplicarea legii mai favorabile n cazul pedepselor definitive n aceast situaie, Codul penal distinge ntre retroactivitatea obligatorie a legii i aplicarea facultativ a legii penale mai favorabile. Ceea ce intereseaz aici nu este descrierea soluiei legale48. Important pentru acest comentariu este
46 47

Ibidem. I. Pascu, op. cit., p. 104; A. Boroi, op. cit., p. 82. 48 Pentru aceasta, a se vedea, C. Bulai, B.N. Bulai, op. cit., p. 140-144; I. Pitulescu, T. Medeanu, op. cit., p. 87-90; V. Mirian, op. cit., p. 53-56; C. Niculeanu, op. cit., p. 58-60; A. Boroi, op.

determinarea limitelor de aciune impuse de Constituie legiuitorului atunci cnd reglementeaz retroactivitatea legii mai favorabile n cazul pedepselor definitive. Principiul este acum cel al retroactivitii obligatorii a legilor penale mai favorabile n situaiile prevzute de art. 14 C. pen. i al retroactivitii facultative a legii penale mai favorabile n condiiile art. 15 C. pen. Problema este deci dac legiuitorul poate renuna la principiul retroactivitii obligatorii n situaiile prevzute de art. 14 C. pen., stabilind c legea penal mai favorabil nu retroactiveaz n cazul infraciunilor svrite sub imperiul legii vechi i care au fost definitiv judecate naintea intrrii n vigoare a legii noi mai favorabile. Rspunsul ce pare evident este c, fiind o soluie legal, nu constituional, i avnd de a face cu o msur de favoare, cci principiul retroactivitii este n mod clasic neles ca neafectnd hotrrile definitive, legiuitorul poate, fr niciun impediment constituional, s renune la soluia retroactivitii legii penale mai favorabile n cazul pedepselor definitive. Pentru a simplifica argumentaia, vom lua n considerare doar prima ipotez a art. 14 C. pen. Astfel, dac, dup rmnerea definitiv a hotrrii de condamnare i pn la executarea complet a pedepsei nchisorii sau amenzii a intervenit o lege care prevede o pedeaps mai uoar, pedeapsa aplicat, dac depete maximul special al pedepsei prevzute n legea nou pentru infraciunea care a stat la baza condamnrii, se reduce la acest maxim. Soluia legal are aparent la baz doar un motiv de echitate: este mpotriva eticii ca o persoan s suporte o pedeaps peste maximul reaciei sociale considerat necesar pentru reprimarea acelui tip de fapt, doar pentru c aceast fapt a fost svrit nainte de reducerea acestui rspuns maxim socialmente necesar. De fapt ns, principiul legalitii pedepselor, care este de natur constituional, este implicat n acest raionament, ca i cel al egalitii n drepturi, la rndul su un principiu constituional. n ceea ce privete principiul legalitii pedepselor, art. 23 alin. (12) din Constituie dispune c nicio pedeaps nu poate fi stabilit sau aplicat dect n condiiile i n temeiul legii. Principiul constituional distinge ntre stabilirea pedepsei i aplicarea ei. Stabilirea pedepsei presupune, pe de o parte, aciunea de individualizare a pedepsei n momentul legiferrii, operaiune care trebuie s adapteze pedeapsa gravitii infraciunii, n condiiile art. 53 din Constituie, adic n cadrul general constituional referitor la restrngerea exerciiului unor drepturi sau liberti, cu respectarea limitelor particulare impuse pentru restrngerea
cit., p. 83-87; V. Ponta, D.M. Dragnea, M. Mitroi, op. cit., p. 50-51; C. Mitrache, op. cit., p. 4850; M.A. Hotca, op. cit., p. 177-184; I. Pascu, op. cit., p. 105-108; H. Diaconescu, Gh. Dnior, A. Oroveanu-Haniu, R. Rducanu, op. cit., p. 75-80.

exerciiului anumitor drepturi sau liberti de dispoziii speciale ale Constituiei i, pe de alt parte, limitarea drastic a puterilor judectorului, care nu poate stabili dect pedepsele legale, fr a putea s depeasc maximul legal i adaptnd sanciunea persoanei trase la rspundere, innd cont de funcia pe care reacia social represiv trebuie s o ndeplineasc n raport de pericolul social al infraciunii concrete. Cea de-a doua latur a principiului legalitii pedepselor este cea a aplicrii lor. Doctrina penal determin trei faze ale individualizrii pedepsei: faza elaborrii legii, faza determinrii concrete a pedepsei, pe care le-am analizat mai sus subsumndu-le noiunii constituionale de stabilire a pedepsei i faza executrii pedepsei concrete stabilit prin hotrre judectoreasc49, pe care este clar c trebuie s o subsumm noiunii constituionale de aplicare a pedepsei. Legalitatea ca principiu constituional cuprinde, deci i legalitatea executrii pedepselor. Acesta nseamn c nicio pedeaps nu poate fi executat dect n condiiile i n temeiul legii, pentru a ne exprima n termenii constituionali. Deci, legalitatea executrii pedepsei presupune adaptarea modalitilor i cuantumului acestei executri, ca msur de rspuns social limitnd drepturile fundamentale, la natura i gravitatea infraciunii i la pericolul social al persoanei condamnate. Desigur aceast adaptare nu poate excede cadrul art. 53 din Constituie. Or, acest cadru presupune o operaiune de verificare permanent a proporionalitii msurii de restrngere cu situaia care a determinat-o. Controlul de proporionalitate impus de art. 53 din Constituie este unul complex50. Constituia dispune c msura trebuie s fie proporional cu situaia care a determinat-o. Deci nici scopul restrngerii, nici motivele acesteia, nici obiectul ei nu sunt referent al controlului de proporionalitate, ci situaia care a determinat msura de restrngere. Distincia clasic a noiunilor de motive ale legii, de obiect al legii i de scop al acesteia aparine lui R. Bonnard51. Potrivit acestei accepiuni tradiionale, motivele legii sunt constituite din datele pe care autorul actului le utilizeaz ca baz logic, drept justificare a deciziei sale i ca urmare a regulii juridice care rezult din aceasta. Este vorba de raiunile de fapt i de drept care justific alegerea fcut de legiuitor. Obiectul legii este rezultatul ei imediat, adic decizia rezultnd n mod logic din
49 50

C. Bulai, B.N. Bulai, op. cit., p. 375. Pentru amnunte, a se vedea D.C. Dnior, Reglementarea constituional a restrngerii unor drepturi sau a unor liberti, n Noua Revist de Drepturile Omului nr. 2/2008, p. 3-22. 51 Le pouvoir discrtionnaire des autorits administratives et le recours pour excs de pouvoir, R.D.P., 1923, p. 362.

motivele artate. n fine, scopul legii, este rezultatul su mediat, un rezultat practic, metajuridic, urmrit de legiuitor. Acest scop poate fi diferit de rezultatul real obinut prin aplicarea normei. n materia controlului de proporionalitate a msurilor de restrngere a exerciiului drepturilor sau libertilor, referentul controlului este situaia care a determinat-o. Aceast noiune trebuie neleas clar din punct de vedere juridic. Situaia la care se refer Constituia nu este desigur legat doar de fapte, ci i de norme. Ea trebuie deci s fie juridic. Noiunea de situaie juridic ca referent al controlului de proporionalitate cuprinde motivul, obiectul i scopul legii ntr-un sistem integrat. Proporionalitatea trebuie judecat n raport de situaia care determin msura de restrngere, deci trebuie analizat mai nti adecvarea obiectului msurii de restrngere la motivele acesteia, mai apoi adecvarea mijloacelor utilizate la scopul legii restrictive i, n fine, adaptarea rezultatului concret al legii restrictive la scopul urmrit de legiuitor prin legea respectiv i la motivele care au determinat alegerea sa. Judecarea respectrii sau a violrii principiului proporionalitii presupune deci un multiplu control de necesitate i un multiplu control de adecvare. Adecvarea aceasta multipl presupune la toate nivelurile analizei un control al necesitii msurii de restrngere prin raportare la situaie. Restrngerea trebuie s fie necesar, adic fr ea s nu poat fi atins scopul legii. n al doilea rnd, msura trebuie s fie adecvat scopului urmrit adic s fie apt a priori s realizeze acest scop. Adecvarea trebuie s fie a priori, adic nainte de orice experien, fa de scopul urmrit, pentru c este inadmisibil experimentarea restrngerii libertii. n al treilea rnd, msura trebuie s reprezinte intervenia minim necesar obinerii rezultatului urmrit. Dac exist o alt ingerin posibil care este mai blnd dect cea utilizat, msura este neconstituional, chiar dac este apt s realizeze scopul. Aplicnd acest cadru problemei retroactivitii legii penale mai favorabile n cazul pedepselor definitive care sunt mai mari dect maximul prevzut de legea nou pentru infraciunea respectiv, este clar c legiuitorul modific prin legea nou nu doar cuantumul pedepsei, ci adecveaz pedeapsa motivului, obiectului i scopului legii judecate ca un sistem integrat. Dac analizm n acest sistem reducerea maximului reaciei sociale necesare realizrii scopului social, el modific att termenii necesitii msurii, pedeapsa aplicat care depete maximul legal din legea nou nefiind considerat necesar, ct i pe cei ai adecvrii msurii fa de scopul urmrit, cci legiuitorul consider a priori c acest scop poate fi atins prin noul maxim special. Este evident, pe de alt parte, c o pedeaps aplicat care depete noul maxim legal nu mai poate

reprezenta msura minim necesar realizrii rezultatului urmrit prin sanciune. O prim concluzie se impune: restrngerea incidenei legii mai blnde la faptele care nu au fost judecate definitiv, nseamn n fond o nclcare a principiului legalitii pedepsei52. Este clar c aceasta nseamn c norma care opereaz aceast restrngere este, n sistemul constituional romnesc actual, neconstituional prin raportare la art. 23 alin. (12) din Constituie, care impune principiul legalitii pedepselor. Modalitatea de aplicare a sanciunii este, pe de alt parte, un criteriu constituional de judecare a constituionalitii normei n baza creia este fcut aplicarea. Astfel, art. 53 dispune c msura trebuie s fie aplicat nediscriminatoriu i fr a aduce atingere existenei dreptului sau libertii. Ne vom opri asupra primei condiii. Constituia instituie o condiie de aplicare nediscriminatorie. Desigur c dac msura este n sine i nu prin modul aplicrii ei discriminatorie, ea este neconstituional pentru c ncalc egalitatea n drepturi. Dar ea poate fi o restrngere neconstituional a exerciiului unui drept sau al unei liberti i dac nu ncalc prin prescripiile sale egalitatea n drepturi, dac ea este aplicat ntr-o manier discriminatorie. Modul de aplicare determin neconstituionalitatea normei, nu a actului de aplicare. Dac ne raportm la situaia analizat n acest comentariu, este evident c o aplicare discriminatorie a pedepsei penale ar duce la neconstituionalitatea normei care determin pedeapsa. n ipoteza avut aici n vedere, legiuitorul reduce prin legea nou maximul special al pedepsei sub cuantumul pedepsei concrete stabilite prin hotrre definitiv pentru o anumit persoan pentru infraciunea respectiv. Trebuie vzut dac executarea pedepsei conform legii vechi, mai sever, nu este contrar egalitii. Aplicarea msurii de restrngere a exerciiului unui drept sau a unei liberti este discriminatorie dac este fcut pe baza unuia dintre criteriile de nediscriminare enumerate de art. 4 alin. (2) din Constituie sau pe baza unui criteriu de natura celor enumerate. Dar diferena de tratament juridic poate fi discriminatorie chiar dac nu este bazat pe unul dintre criteriile expres prevzute sau pe unul de natura acestora, dac ea aduce atingere demnitii umane, adic dac accentueaz n mod injust un dezavantaj sau o vulnerabilitate suportate de o persoan. Astfel, nu doar caracteristicile personale sau de grup nu pot constitui baz a discriminrii, ci i aflarea ntr-o situaie dezavantajoas injust. Existena discriminrii nu mai este judecat strict formal, pornind de la
52

C. Bulai, B.N. Bulai, op. cit., p. 135; V. Dongoroz, Drept penal, Bucureti, 1939, p. 135.

criterii interzise, prestabilite, care ar sta la baza reglementrii, ci substanial, lundu-se n consideraie eventuala situare injust prin efectul reglementrii53. Dac nelegem n acest mod egalitatea, atunci este clar c executarea pedepsei conform legii vechi, n condiiile n care pedeapsa aplicat n cazul concret este peste maximul legal prevzut n legea nou pentru infraciunea respectiv este de natur s situeze persoana condamnatului ntr-o situaie dezavantajoas injust prin efectul reglementrii. Apare astfel conform cu egalitatea n drepturi ca pedeapsa s fie redus la maximul prevzut de legea nou, cci aplicarea acestui maxim creeaz cea mai grav situaie n care legiuitorul consider c poate fi pus o persoan condamnat pentru infraciunea respectiv, cci ea este rezultatul reaciei sociale maxime. Concluzionnd, credem c aplicarea retroactiv a legii noi mai favorabile n cazul n care pedeapsa aplicat unei persoane conform legii vechi este mai mare dect maximul special prevzut de legea nou este de natur constituional. n consecin, legiuitorul nu poate s impun aplicarea legii vechi n acest caz. Legea nou mai favorabil va retroactiva chiar n lipsa unei stipulaii legislative exprese, iar orice dispoziie de natur legislativ contrar, care ar interzice efectul retroactiv al legii noi mai favorabile n acest caz, va fi neconstituional, prin raportare la dispoziiile art. 15 alin. (2) coroborate cu cele ale art. 23 alin. (12), art. 53 i art. 16 din Constituia Romniei. Acelai raionament est valabil i n cazul n care pedeapsa deteniunii pe via este nlocuit cu pedeapsa nchisorii, iar n situaia concret fusese aplicat prima sanciune. De asemenea raionamentul subzist i n cazul n care pedepsele complementare, msurile de siguran i msurile educative pronunate, care nu au fost executate, nu mai sunt prevzute de legea nou sau sunt prevzute cu un coninut i n limite diferite mai favorabile i n cazul consecinelor mai favorabile prevzute de legea nou dup executarea integral a pedepselor aplicate conform legii vechi. H. Situaia infraciunilor continui, continuate sau de obicei n cazul infraciunilor ncepute sub legea veche, dar continuate sub legea nou, ca i a infraciunilor continue, continuate i de obicei, problema retroactivitii legii noi nu se pune, aceste infraciuni fiind considerate ca fiind svrite exclusiv sub imperiul legii noi, care este deci singura aplicabil.

53

D.C. Dnior, Drept constituional i instituii politice, Ed. C.H. Beck, 2007, p. 617-621.

I. Existena a mai mult de dou legi succesive Uneori, n perioada scurs de la svrirea infraciunii i pn la judecarea ei definitiv pot interveni mai mult de dou legi succesive. Se apreciaz, de regul, c n acest caz legea aplicabil va fi aleas comparnd toate legile succesive. Va fi deci aplicat retroactiv legea cea mai blnd dintre toate legile intervenite n perioada avut n vedere54. Totui aceast soluie nu este acceptat de toi autorii. Unii estimeaz c trebuie comparat doar legea n vigoare la dat svririi infraciunii i legea n vigoare la data judecrii ei, legile intermediare nefiind aplicabile, cci ele nu au nici un element care s le ataeze infraciunii: ele nu erau n vigoare la data svririi infraciunii i nu mai sunt n vigoare la data judecrii ei; nu se pune deci problema activitii legii penale intermediare n raport cu infraciunea respectiv, ea nefiind n vigoare n nici una dintre fazele svririi infraciunii sau procesului penal55. J. Problema legilor penale mai favorabile declarate neconstituionale Ipoteza avut n vedere aici este cea a unei legi penale care intr n vigoare, care este mai favorabil dect legea veche, sub imperiul creia a fost svrit infraciunea, dar care este declarat neconstituional nainte de a interveni o hotrre definitiv de condamnare. Efectul unei decizii a Curii Constituionale care constat neconstituionalitatea unei legi dup intrarea n vigoare a acesteia este reglementat de art. 147 alin. (1) din Constituie, conform cruia dispoziiile constatate ca fiind neconstituionale i nceteaz efectele juridice n 45 de zile de la publicarea deciziei, dac n acest interval Parlamentul nu pune de acord prevederile neconstituionale cu dispoziiile Constituiei. S-a susinut c retroactivitatea legii penale mai favorabile opereaz i n cazul legilor declarate neconstituionale, dac n timpul ct acestea s-au aflat n vigoare cuprind dispoziii penale mai favorabile56. Credem totui c aceast soluie destul de tranant trebuie regndit. n primul rnd, trebuie remarcat c excepia de neconstituionalitate poate fi ridicat doar cu privire la dispoziiile legii de care depinde soluionarea cauzei n faa instanei de judecat sau de arbitraj comercial i care sunt contrare unui drept sau liberti fundamentale prevzute de Constituie, altfel inculpatul nu are interes s o ridice. n condiiile n care inculpatul este cel care este titularul
54 55

C. Bulai, B.N. Bulai, op. cit., p. 136; F. Desportes, F. Le Gunehec, op. cit., p. 301. R. Merle, A. Vitu, Trait de droit criminel, Cujas, Paris, t. I, 1997, nr. 247. 56 I. Pascu, op. cit., p. 98.

dreptului sau libertii fundamentale nclcate de legea neconstituional, nu vedem cum ar putea aceasta s fie mai favorabil lui, deci cum s se aplice n situaia conflictului de legi n timp. n al doilea rnd, legea declarat neconstituional i nceteaz de drept efectele dac Parlamentul nu o pune de acord cu Constituia n termenul de 45 de zile. Ea nu este scoas din vigoare de decizia Curii i nici de omisiunea Parlamentului de a o pune de acord cu Constituia, ci doar i nceteaz de drept efectele. Aceast instituie este cu totul nou n dreptul constituional romnesc. Contururile ei sunt de aceea neclare. Dac Parlamentul nu i execut obligaia, atunci constatarea ncetrii efectelor juridice ar fi logic n competena instanelor ordinare, iar hotrrile acestora au obligativitate doar inter partes. Deci nu poate fi vorba de constatarea ieirii din vigoare a legii. Dac Parlamentul adopt o lege prin care pretinde c a pus de acord dispoziiile constatate ca fiind neconstituionale cu Constituia, atunci aceast nou lege va putea fi controlat doar dac exist o sesizare a Curii Constituionale nainte de promulgare. Dac aceast sesizare nu intervine, atunci legea de punere de acord rmne necontrolat a priori, cci Curtea nu are competena de a o controla din oficiu. Controlul de constituionalitate a posteriori al acestei legi nu poate interveni pentru c Parlamentul nu a executat obligaia de a pune legea neconstituional de acord cu Constituia, ci doar dac n cauza judecat noua lege este incident i ncalc ea nsi un drept sau o libertate fundamentale. Cu alte cuvinte, obligaia impus de Curte Parlamentului prin decizia care constat neconstituionalitatea unor dispoziii dintr-o lege n vigoare este practic lipsit de o sanciune eficient dac instana ordinar nsei nu face un control al aplicrii deciziei Curii Constituionale57 i, n orice caz, nu face ca legea neconstituional s fie scoas din vigoare dect dac Parlamentul adopt o lege de punere de acord a primeia cu Constituia. n aceast ipotez nu vedem cum ar putea fi mai favorabil vechea lege, neconstituional, dect cea nou, pus de acord cu Constituia. Cnd legea neconstituional i-a ncetat de drept efectele juridice ea nu mai poate fi aplicat de instana ordinar, nici chiar dac, ipotez oricum neplauzibil, ar fi mai favorabil, cci instana nu i poate da niciun efect. S-a susinut chiar c declararea unei legi ca neconstituional repune n vigoare legea anterioar, eventual mai sever58. Aceasta este o regretabil interpretare extensiv a unor dispoziii constituionale care nu pot justifica aceast soluie. Declararea unei legi ca neconstituional creeaz obligaia
57

Vezi D. C. Dnior, Impunerea deciziilor Curii Constituionale o problem a instanelor ordinare, Curierul Judiciar nr. 6/2009, p. 303-305. 58 A. Boroi, op. cit., p. 75.

pentru Parlament de a pune legea de acord cu Constituia. Dac Parlamentul nu se conformeaz obligaiei, consecina este ncetarea efectelor legii neconstituionale, dar nu repunerea n vigoare a legii abrogate de aceasta. Legea veche rmne abrogat. Este adevrat c i instana constituional a czut n capcana interpretrii extensive a ncetrii de drept a efectelor legii neconstituionale, chiar a decis, ea nsi, prin decizia de constatare a neconstituionalitii, c legea veche este repus n vigoare nainte ca Parlamentul s aib posibilitatea s se conformeze obligaiei sale constituionale. Dar aceast soluie este neconstituional59. Nendeplinirea obligaiei de punere de acord are consecine doar asupra efectelor legii neconstituionale, neducnd n nici un caz la ieirea ei din vigoare. Curtea Constituional nu abrog legea neconstituional. Nu se pune deci problema comparrii legii neconstituionale cu legea pe care ea o abrogase, care ar reveni n vigoare, cum crede autorul citat.

59

A se vedea, D.C. Dnior, S. Rduleu, Comentariul Deciziei Curii Constituionale nr. 62/2007, n Curierul Judiciar nr. 3/2007, p. 4-24.

Problemele controlului constituionalitii hotrrilor Camerelor

345