Izquierdas

Las izquierdas latinoamericanas
La Coleccin Becas de Investigacin es el resultado de una iniciativa dirigida a la difusin de los trabajos que los investigadores de Amrica Latina y el Caribe realizan con el apoyo del Programa Regional de Becas de CLACSO. Este libro presenta las investigaciones que los autores realizaron en el marco del concurso de proyectos sobre Gobiernos progresistas en la era neoliberal: estructuras de poder y concepciones del desarrollo en Amrica Latina y el Caribe y Partidos, movimientos y alternativas polticas en Amrica Latina y el Caribe, organizados por el Programa Regional de Becas de CLACSO con el apoyo de la Agencia Sueca de Desarrollo Internacional, Asdi.
Las izquierdas latinoamericanas / Pablo Alegre ... [et.al.]. - 1a ed. Buenos Aires : Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales - CLACSO, 2010. 346 p. ; 23x16 cm. - (Becas de investigacin / Bettina Levy) ISBN 978-987-1543-54-0 1. Sociologa Poltica. I. Alegre , Pablo CDD 306.2
Otros descriptores asignados por la Biblioteca virtual de CLACSO: Izquierda / Gobierno / Oposicin poltica / Democracia / Polticas pblicas / Modelos de desarrollo / Economa / Amrica Latina / Cono Sur / Argentina
Coleccin Becas de Investigacin
Las izquierdas latinoamericanas

De la oposicin al gobierno
Pablo Alegre Roco Annunziata Florencia Anta Marcelo Marchesini da Costa Sebastin G. Mauro Julia SantAnna Daniela Slipak Federico Traversa
Introduccin de
Ins Pousadela
Editor Responsable Emir Sader, Secretario Ejecutivo Coordinador Acadmico Pablo Gentili, Secretario Ejecutivo Adjunto Coleccin Becas de Investigacin Directora de la Coleccin Bettina Levy, Coordinadora del Programa Regional de Becas Asistentes Natalia Gianatelli - Luciana Lartigue - Magdalena Rauch Revisin tcnica de textos Ins Mara Pousadela rea de Produccin Editorial y Contenidos Web de CLACSO Responsable editorial Lucas Sablich Director de arte Marcelo Giardino Responsable de contenidos web Juan Acerbi Webmaster Sebastin Higa Logstica Silvio Nioi Varg Produccin Fluxus Estudio Arte de tapa Ignacio Solveyra Primera edicin Las izquierdas latinoamericanas. De la oposicin al gobierno (Buenos Aires: CLACSO, noviembre de 2010) ISBN 978-987-1543-54-0 Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales. Queda hecho el depsito que establece la Ley 11723. CLACSO Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales - Conselho Latino-americano de Cincias Sociais Av. Callao 875 | Piso 5 | C1023AAB Ciudad de Buenos Aires | Argentina Tel. [54 11] 4811 6588 | Fax [54 11] 4812 8459 | <clacso@clacso.edu.ar> | <www.clacso.org> Patrocinado por la Agencia Sueca de Desarrollo Internacional No se permite la reproduccin total o parcial de este libro, ni su almacenamiento en un sistema informtico, ni su transmisin en cualquier forma o por cualquier medio electrnico, mecnico, fotocopia u otros mtodos, sin el permiso previo del editor. Este libro est disponible en texto completo en la Red de Bibliotecas Virtuales de CLACSO <www.biblioteca.clacso.edu.ar>
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ndice
Introduccin Ins Mara Pousadela
Parte I. Genealogas, trayectorias y perspectivas

Los giros a la izquierda en el Cono Sur: gobiernos progresistas y alternativas de desarrollo en perspectiva comparada Pablo Alegre Polticas sociales y desarrollo: los desafos para las izquierdas de Chile y Uruguay Florencia Anta
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Parte II. Los gobiernos de izquierda ante la cuestin social

Irmos que no se falam: programas de transferncia de renda, sistemas de proteo social e a desigualdade na Amrica Latina Julia SantAnna
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Formao da agenda governamental do Brasil e da Venezuela: as polticas pblicas de economia popular e solidria revelando projetos distintos Marcelo Marchesini da Costa La izquierda uruguaya frente al dilema redistributivo. La experiencia del Frente Amplio, de la oposicin al gobierno, 1971-2008 Federico Traversa
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Parte III. Seas de identidad de la izquierda y el progresismo

Entre lmites y fronteras: articulaciones y desplazamientos del discurso poltico en la Argentina pos-crisis (2002-2004) Daniela Slipak Prdica y crisis de la retrica progresista en la ciudad de Buenos Aires (2003-2006) Sebastin G. Mauro Apostando a lo local: la democracia de proximidad en el Municipio de Morn Roco Annunziata
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Introduccin
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En El curso dE la ltima dcada accedieron electoralmente al gobierno de numerosos pases de amrica latina partidos o coaliciones polticas que comparten, con diversos grados de parentesco, una misma filiacin ideolgica que los coloca en algn sitio del espacio de la izquierda del espectro poltico. se designan y autodesignan como de izquierda, de centro-izquierda o progresistas; sin embargo, poco los une adems de su comn oposicin a la ortodoxia neoliberal que han venido a sustituir. se cuentan entre ellos el Frente para la Victoria ensamblado en la argentina por nstor Kirchner con fragmentos del peronismo (un partido-movimiento que, pese a su identificacin con la justicia social, no es en principio ni de derecha ni de izquierda, y que contiene en su interior las tendencias ms diversas) y al que acabara dirigiendo; el brasileo Partido dos trabalhadores encabezado por incio lula da silva; el movimiento al socialismo de Evo morales en Bolivia; el Partido socialista chileno que, en el marco de la concertacin de Partidos por la democracia, elev sucesivamente a la presidencia a ricardo lagos y a michelle Bachelet; la alianza Pais (Patria altiva y soberana) de rafael correa en Ecuador; la alianza Patritica para el cambio liderada por Fernando lugo en Paraguay; el Frente sandinista de liberacin nacional (Fsln) con el cual daniel ortega
Las izquierdas latinoamericanas, de la oposicin al gobierno
retorn a la presidencia de nicaragua; el Frente Farabundo mart para la liberacin nacional (Fmln) que, tras haber dejado las armas, acaba de elevar a mauricio Funes a la presidencia de El salvador; el Frente amplio que, tras varios intentos fallidos, logr elegir a tabar Vzquez en el uruguay; y, en Venezuela, el movimiento Quinta repblica liderado por Hugo chvez. similares avances se han verificado tambin en otros casos especficamente, el del Prd mexicano, con andrs lpez obrador a la cabeza en que, con fraude o sin l, la alternativa progresista qued a las puertas de la presidencia pero no logr acceder a ella. la llegada al poder de tantos partidos, coaliciones y movimientos polticos procedentes del amplio espacio de la izquierda en tan rpida sucesin tras largos aos de hegemona neoliberal fue pronto designada como ola izquierdista o giro a la izquierda; se habra producido, segn esta caracterizacin, un vuelco radical en la poltica latinoamericana. los rtulos capturan, en efecto, el impacto combinado de los procesos polticos que tuvieron lugar en forma casi simultnea en gran parte de los pases de la regin. resultan engaosos, sin embargo, en la medida en que confieren al amplio abanico de experiencias que designan una unidad que ellas en verdad no tienen. El panorama no se aclara en lo ms mnimo cuando esa engaosa homogeneidad es remplazada por maniqueas clasificaciones binarias como las que oponen, dentro de esa ola de corrimiento a la izquierda, una izquierda buena modernizada y responsable, cuyas aristas originalmente revolucionarias habran sido limadas por la comprensin del cambio de poca y la admisin de los errores del pasado, a una izquierda mala anticuada, de races populistas, retricas encendidas y tendencias rupturistas respecto del orden hemisfrico. o cuando, desde la perspectiva contraria, se formula la oposicin igualmente maniquea entre una izquierda neoliberalizada o domesticada y otra izquierda que habra permanecido fiel al ideal socialista y al espritu antiimperialista. la diversidad de formatos y dinmicas que caracteriza a las experiencias arriba citadas exige de nosotros una mirada ms atenta y desprejuiciada y un trabajo de conceptualizacin ms cuidadoso y sutil. En el extremo, es evidente que todas las experiencias histricas, cuando se las observa bajo el microscopio en sus ms nfimos detalles, son absolutamente nicas e irrepetibles en ese sentido, bien lo saba el propio marx, la historia nunca se repite, ni como tragedia ni como comedia. de ms est decir que una mirada de esas caractersticas inhibira toda posibilidad de establecer generalizaciones y de formular conceptos; en otras palabras, impugnara radicalmente el trabajo
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de las ciencias sociales. no es sa, pues, la forma ms adecuada de aprehender los fenmenos que nos ocupan. Es necesario, sin embargo, comprender la especificidad de cada uno de los fenmenos que tenemos ante nosotros para estar entonces en condiciones de escoger acertadamente los criterios de clasificacin que, mediante la confeccin de mapas conceptuales y de las hojas de ruta adecuadas para recorrerlos, han de simplificar nuestro universo de casos. como veremos enseguida, esta tarea es emprendida de modos diversos en varios de los captulos que componen este libro, ya sea mediante el estudio pormenorizado de un caso nacional o subnacional, ya mediante la comparacin de dos o tres casos nacionales, generalmente en torno de alguna de las reas de las polticas pblicas ms afines a las preocupaciones de la izquierda. tras la comn asignacin de los casos mencionados a la ola izquierdista que recorre la regin resaltan los mltiples juegos de diferencias y semejanzas. En muchos de ellos, por ejemplo, encontramos fuertes personalidades que echan sombra sobre los partidos que las acompaan, a menudo en calidad de vehculos ad hoc ensamblados con apuro para enfrentar la competencia electoral; en otros tantos, en cambio, los presidentes electos se colocan a la cabeza de partidos con entidad propia, de ms larga trayectoria y/o de estructuras ms poderosas. la cuestin del timing y la experiencia acumulada en el gobierno tampoco es menor: mientras algunos de los lderes mencionados llevan varios aos en el poder Hugo chvez, el ms longevo, fue elegido por primera vez en 1998, otras experiencias son mucho ms recientes: el gobierno de mauricio Funes, en el extremo, es inaugurado en El salvador mientras se escriben estas lneas. as pues, al frente de fuerzas polticas con mayor o menor consistencia y con mayor o menor experiencia de gobierno, herederos de diferentes linajes polticos, poseedores de recursos dispares y enfrentados con problemas de dimensiones y caractersticas diversas, portadores de discursos de tono y contenidos ms o menos revolucionarios o reformistas, conciliadores o rupturistas, poco hay que pueda predicarse de todos ellos ms que el hecho de que, independientemente de lo que hayan hecho o harn en el gobierno, o de lo que hubieran hecho si hubieran llegado a l, se presentaron ante la ciudadana y fueron votados por ella en calidad de alternativas al modelo neoliberal. de ah que su designacin como alternativas parezca ser un buen comienzo para la tarea de aprehender el denominador comn de todas estas experiencias de izquierda, de centroizquierda y progresistas. En efecto, tanto las izquierdas ms clsicas, discursivamente orientadas a un proyecto socialista o combativamente
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reivindicatorias de las tradiciones polticas comunitarias de los pueblos indgenas, como las de perspectivas ms reformistas, se presentan como alternativas al neoliberalismo en el contexto de la globalizacin. algunas de ellas ciertamente van ms lejos en su ataque al neoliberalismo, pues su blanco ltimo es al menos en el nivel de la retrica el propio sistema capitalista; sin embargo, es la oposicin al capitalismo en su versin neoliberal la que constituye el denominador comn a todas ellas. En verdad, estas izquierdas no se presentan solamente como alternativa a, sino tambin y sobre todo como instancia superadora de un modelo neoliberal perimido; en algunos casos, de hecho, llegan a pensarse a s mismas en forma explcita como el resultado inevitable de los excesos y consiguientes fracasos del fundamentalismo del mercado. Emergen, pues, no slo como expresin del anti-neoliberalismo sino tambin, y sobre todo, como expresin del pos-neoliberalismo. slo en unos pocos casos la retrica beligerante de la izquierda ataca al neoliberalismo como si an estuviera en su apogeo; en la mayora de los casos, en cambio, el neoliberalismo es colocado en el pasado que estas izquierdas vienen, precisamente, a superar. as, pues, ellas se sitan sobre el terreno heredado de ese neoliberalismo fracasado: desigualdades ms pronunciadas, sociedades crecientemente polarizadas, espacios pblicos privatizados, pobres criminalizados y sujetos a la vulneracin de sus derechos civiles ms bsicos por no hablar del retroceso de sus derechos sociales. a ello se agregan la corrupcin galopante alimentada por el estrechamiento de los vnculos entre el poder poltico y el poder econmico-financiero y, como resultado de la repetida constatacin de su incapacidad para responder a las demandas y expectativas de la ciudadana, el fuerte desprestigio de los sistemas polticos y de sus actores tradicionales que se manifest, en algunos casos, en el estallido de agudas crisis de representacin. En ms de un caso, de hecho, los actores de izquierda recin llegados al poder son ellos mismos hijos de esa crisis de representacin, nacidos al calor del rechazo de las formas tradicionales de la democracia representativa y de la voluntad de remplazarlas con mecanismos participativos y dispositivos de democracia directa o, cuando menos, por una renovacin del contrato entre gobernantes y gobernados. Qu es, entonces, ser de izquierda hoy? Por qu seguir empleando esta designacin cuando tantas voces afirman que pertenece a un sistema clasificatorio perimido? la respuesta es simple: porque ese sistema clasificatorio sigue funcionando como la brjula de nuestro mapa cognitivo de la poltica. Y lo hace, precisamente, porque la poltica es de naturaleza adversarial. aunque lo que est en la izquierda o en la derecha puede cambiar, sostiene anthony Giddens
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(1999: 52),1 nada puede estar en la izquierda y en la derecha al mismo tiempo. la distincin es polarizadora. la razn por la cual la pertinencia de esta distincin fue tan cuestionada durante los aos noventa se deriva simplemente del hecho de que uno de sus polos se volvi entonces suficientemente preponderante como para pretender ocupar totalmente el espacio poltico. Puesto que se ya no es el caso, la distincin vuelve a cobrar actualidad. la revitalizacin de la oposicin entre izquierda y derecha, sin embargo, nada nos dice acerca de los rasgos concretos que caracterizaran a aqulla. Existe acaso algn principio capaz de definirla, en contraste con algn otro principio que constituira la esencia de la derecha? Es posible en este punto regresar a la antigua distincin que trazaba norberto Bobbio en torno de la actitud hacia la igualdad y la justicia social. a sta, Giddens agrega algunas especificaciones, tales como que las personas de izquierdas no slo buscan justicia social, sino que creen que el gobierno debe jugar un papel clave en fomentarla. En lugar de hablar de la justicia social como tal es ms preciso decir que estar en la izquierda significa creer en una poltica de la emancipacin. la igualdad es importante sobre todo porque es relevante para las oportunidades vitales, el bienestar y la autoestima de la gente (Giddens, 1999: 55). aun en trminos relativamente abstractos, sin embargo, la distincin entre esferas de la lucha poltica nos permite identificar a, por lo menos, dos derechas y dos izquierdas. En el terreno socioeconmico, en efecto, la izquierda y la derecha pueden ser distinguidas por su mayor o menor nfasis en la igualdad o en la libertad, tal como surge del clsico debate disparado por la teora de John rawls sobre la justicia como equidad, al que rpidamente se sumaron las rplicas libertarias de autores como robert nozick y milton Friedman. En el campo de batalla de la cultura, en cambio, los principios en lucha no son ya la igualdad y la libertad sino, por un lado la libertad y, por el otro, el orden y la autoridad. cierto es que en este campo podra hablarse de posiciones liberales y conservadoras ms que de derecha y de izquierda, pero el punto que vale la pena recalcar es que se observan interesantes cruces entre ambas cuestiones, que dan origen a un cuadro de cuatro casilleros. conviene subrayar, asimismo, que incluso en trminos socioeconmicos, derecha no necesariamente equivale a conservadurismo ni izquierda a reformismo: en los aos noventa, sin ir ms lejos, fue la derecha la que tom el curso reformista (para implantar, precisamente, los cambios
1 Giddens, anthony 1999 La Tercera Va. La renovacin de la socialdemocracia (madrid: taurus).
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conocidos como reformas neoliberales), mientras la izquierda se aferraba con uas y dientes a lo poco que iba quedando del Estado de bienestar o, en el contexto latinoamericano, del ms fragmentario e inconcluso Estado populista. todava en el terreno de los principios, encontramos que muchas buenas causas (incluso muchas que reciben el mote de progresistas) no son, en verdad, ni de derecha ni de izquierda, y que pueden ser reivindicadas por ambos bandos, aunque ciertamente de modos bien diferentes. Entre ellas se cuentan algunas banderas enarboladas en tiempos recientes por muchos de los gobiernos que forman parte de nuestra ola izquierdista: los derechos humanos, la dignidad nacional, la ecologa, el valor de las instituciones rpidamente reapropiado, este ltimo, por algunas de sus oposiciones. En el sensible terreno de los derechos humanos en particular, se impone la antiptica constatacin de que su clasificacin ideolgica suele depender sobre todo de la identidad de quien los ha violado. as, por ejemplo, pese a no haber formado parte del universo mental de la izquierda que fue masacrada en la argentina durante los aos setenta, los derechos humanos han sido erigidos (dado que su violacin sistemtica en aquellos aos fue perpetrada por una dictadura militar de derecha) en eje de la operacin de revisin del pasado emprendida por el gobierno de Kirchner, al que se ha insistido en incluir dentro del mentado giro a la izquierda de la regin. Ellos no constituyen, sin embargo, el eje de ninguna poltica sistemtica de reparacin de las injusticias del presente. otro tanto puede decirse de banderas como las de la anticorrupcin, la transparencia, el buen gobierno y la construccin institucional, tan vulneradas por el neoliberalismo de los aos noventa como, en consecuencia, reapropiadas por la oposicin de entonces, hoy devenida gobierno. Podemos, no obstante, quedarnos en el campo socioeconmico (lo cual es de por s problemtico, ya que la caracterizacin de algunos de los gobiernos citados como de izquierda o progresistas refiere en gran medida a sus posiciones en el campo sociocultural) para afirmar que lo que define a la izquierda es su perspectiva igualitaria, asociada a la idea de la justicia social. ahora bien, al margen de los debates doctrinarios, cmo se identifica a la izquierda en el da a da de la gestin, donde lo que est en juego son delicadas decisiones econmicas y de polticas pblicas con un rango limitado de opciones en un contexto de elevada incertidumbre y pleno de consecuencias no intencionadas? En el marco de un debate ms situado, ya no parece ser tan evidente qu cosa sera de derecha y qu de izquierda. Por lo dems, hemos de juzgar el carcter de un gobierno por sus intenciones, por sus decisiones o por los resultados de sus acciones (u
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omisiones)? consideraremos que un gobierno es de izquierda o, al menos, popular, si sube los salarios por decreto aunque ello suponga un aumento de la inflacin y, como consecuencia, un deterioro del salario real? o lo juzgaremos, retrospectivamente, por su capacidad para mejorar la distribucin del ingreso y disminuir la pobreza, aun en los casos en que en el corto plazo se hubiera conducido con mayor prudencia macroeconmica? Es en este punto donde conviene sealar que los rasgos definitorios de la izquierda de hoy se deben tanto a los fracasos del neoliberalismo como mal que nos pese a sus xitos. dicho de otro modo: es precisamente porque realmente transform la sociedad que el neoliberalismo y la experiencia de los aos noventa en general es el parteaguas a partir del cual se entienden las transformaciones de la poltica latinoamericana y, con ellas, el sentido que adoptan actualmente las viejas denominaciones ideolgicas. Pensemos, por ejemplo, en una cuestin tan central como el rol del Estado. El neoliberalismo de los aos noventa se aboc, por un lado, a liberar a los mercados de las ataduras con las que el Estado sola limitar sus movimientos; por el otro, a reducir las dimensiones, las atribuciones y las funciones del Estado. El fracaso del neoliberalismo no solamente por sus consecuencias sociales, sino tambin por sus catastrficos resultados en el terreno financiero trajo consigo la reivindicacin del Estado por su carcter insustituible a la hora de representar intereses, conciliar demandas, crear y sostener la esfera pblica, suministrar bienes pblicos, proveer infraestructura, regular los mercados y fomentar la competencia, cuidar la paz social, garantizar el imperio de la ley, fomentar alianzas regionales y trasnacionales, y perseguir objetivos globales. as como el neoliberalismo dej la enseanza de que el mercado no puede sustituir al Estado en esas funciones, muchas de las reacciones societales que produjo el neoliberalismo acabaron demostrando que tampoco los movimientos sociales y las organizaciones no gubernamentales pueden hacerlo, independientemente de su inestimable y demostrada capacidad para canalizar productivamente la desconfianza hacia la poltica institucional, expresar conflictos, incluir temas en la agenda e, incluso, suplir en forma temporaria deficiencias o ausencias puntuales del Estado. as pues, las crisis de fin de siglo trajeron consigo, de modos diversos, la reivindicacin del rol del Estado. sin embargo, el Estado por cuyo retorno se aboga ya no es el mismo Estado previo a la irrupcin del neoliberalismo. con harta frecuencia los Estados de entonces cumplan poco y mal con las funciones arriba enumeradas, y eran descriptos por la ciudadana como lentos, costosos, corruptos, sobredimensionados, burocratizados, ineficaces e ineficientes. Fue sobre
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esos Estados que los gobiernos neoliberales pasaron despiadadamente el cuchillo. El trabajo sucio, pues, qued hecho mal hecho, por lo general, pero hecho de todos modos antes del ascenso al poder de las nuevas izquierdas. En consecuencia, el Estado que hoy est de regreso no es, en la mayora de los casos, el viejo Estado empresario o productor sino, cada vez ms, un fuerte Estado regulador capaz de imponer estrictas reglas de juego a los mercados. algo similar puede decirse del sentido que adopta actualmente el nacionalismo. independientemente de su carcter ajeno al ideario original de la izquierda cuyo internacionalismo, sin embargo, fue muy tempranamente desafiado y derrotado lo cierto es que las izquierdas realmente existentes, en amrica latina y ms all, tendieron a lo largo del siglo XX a concebir el nacionalismo en relacin con el rol del Estado. tras la retirada del neoliberalismo, sin embargo, ese nacionalismo parece haberse bifurcado: mientras que en algunos casos supone, como en el pasado, estrategias tales como la nacionalizacin o, mejor, la renacionalizacin de las empresas privadas o previamente privatizadas, en otros ha pasado a identificarse con la reprivatizacin de las empresas de servicios pblicos que fueron mal privatizadas y con la renegociacin de sus contratos y la imposicin de condiciones ms conducentes al inters pblico. otro tanto se aplica al problema de la deuda externa, omnipresente desde hace dcadas en los programas de las izquierdas latinoamericanas: mientras que en algunos casos la izquierda recientemente llegada al poder ha expresado una vez ms su repudio a una deuda de orgenes ilegtimos, en otros el de argentina, ms especficamente el nacionalismo y el izquierdismo se articularon de un modo peculiar con la estrategia exactamente inversa. as pues, el desafo del entonces presidente Kirchner a los organismos internacionales de crdito se expres ya no en la advertencia de que la deuda jams sera pagada sino, en cambio, en el sorpresivo pago de la deuda que el pas mantena con el Fondo monetario internacional con el objetivo declarado de liberarlo de una vez y para siempre de las condicionalidades y dems injerencias del organismo en sus asuntos internos. En otras palabras, es tras el neoliberalismo de los aos noventa y en contraste con l que esta forma de nacionalismo (entendido como rehabilitacin de la dignidad nacional) pudo ser aprehendida como de izquierda. El hecho de que este pago fuera realizado gracias al elevado supervit resultante de la obsesiva preocupacin de Kirchner por las cuentas fiscales no fue obstculo para la aceptacin de la justificacin izquierdista que lo acompa. En cierto modo, es posible afirmar que la posicin de izquierda es hoy, ms que nunca, la de la reivindicacin de la poltica en su capaci-
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dad instituyente o, en los trminos de lefort, de lo poltico entendido como el movimiento que da forma y confiere sentido a lo social. la izquierda accede al poder en nuestros pases precisamente en un momento en que la necesidad de poltica desterrada por el neoliberalismo en nombre de la gestin difcilmente hubiera podido ser mayor, dados los imperativos de reconstituir el vnculo social y de devolver legibilidad a una sociedad compleja e imprevisible, cuyas mltiples lneas de clivaje se entrecruzan desordenadamente. la poltica tiene la capacidad de operar en dos direcciones: por un lado, confiriendo una forma a la materia de que est hecha la sociedad y sobreimprimindole un principio de lectura que la vuelva inteligible; por el otro, ampliando la incertidumbre y, con ella, la libertad humana en la medida en que multiplica las opciones disponibles y ensancha, en ese acto, el campo de lo posible. no es exagerado, en este sentido, decir que el realismo poltico consiste en hacer lo imposible; o, en lo que a nuestro caso se refiere, que la misin de la izquierda ha sido precisamente hacer aquellas cosas que, juzgadas imposibles, haban prcticamente desaparecido del horizonte de las alternativas disponibles. tal es, efectivamente, el rol que ha desempeado la izquierda pos-neoliberal en el contexto de la globalizacin. En su versin neoliberal, el proceso de globalizacin tuvo un fuerte impacto disolvente sobre el Estado de bienestar y, en el caso de amrica latina, sobre su versin populista. de qu mrgenes de maniobra dispone entonces la poltica para actuar sobre la sociedad, toda vez que los huidizos capitales se espantan ante el menor atisbo de peligro y ante la ms mnima provocacin? Qu pueden hacer los gobiernos (de izquierda, en este caso) frente a una serie de variables macroeconmicas que se mueven al comps de los impulsos animales de los mercados burstiles? la respuesta es simple: pueden hacer muchas ms cosas que las que el pensamiento nico de los aos noventa admita como posibles. las restricciones son bien reales; en verdad, ya no es posible partir del supuesto de una economa cerrada para la toma de decisiones de poltica econmica. sin embargo, incluso en el curso de los aos noventa, no todos los pases inmersos en el proceso de globalizacin ni siquiera todos los pases altamente endeudados, dependientes y vulnerables de la regin latinoamericana padecieron sus efectos del mismo modo ni tampoco parafraseando a marx hicieron con ellos las mismas cosas. as, por ejemplo, no todos los pases sujetos a la condicionalidad de los organismos internacionales aplicaron exactamente las mismas polticas, ni las aplicaron de la misma manera. las caractersticas que adoptaron las reformas estructurales inclui-
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das en el paquete del consenso de Washington variaron de pas en pas, segn los arreglos institucionales, los rasgos de las respectivas culturas polticas y las opciones tomadas por los principales actores polticos. En algunos casos ellas preservaron al Estado, cuando menos en su capacidad regulatoria, mientras que en otros redundaron en el desmantelamiento de su capacidad de intervencin y regulacin (de ah que, en lo sucesivo, los mrgenes disponibles para la accin estatal fueran efectivamente menores en estos casos que en aqullos). En ciertos casos, por aadidura, se avanz en algunas polticas ms all de lo requerido por el consenso de Washington, o en direcciones sobreactuadas no exigidas por l. con los matices del caso, sin embargo, es posible afirmar que el globalismo la creencia en la regulacin automtica de los mercados y en los beneficios de renunciar a toda intervencin poltica de relevancia sobre el vasto terreno de lo social fue la ideologa dominante en los aos noventa. Fue en tiempos ms recientes, tras el fin de la hegemona del neoliberalismo, cuando se sucedieron en la regin las alternancias que trajeron consigo la posibilidad, la alternativa, de hacer lo que, segn aqulla, no se deba ni se poda hacer. la poltica volvi a ser pensada en su capacidad transformadora, ms all de la mera gestin de lo existente. los nuevos gobiernos del pos-neoliberalismo se propusieron demostrar que, no obstante las severas restricciones que impona el ambiente econmico internacional, quedaba an cierto margen para regular el flujo de capitales especulativos y dar forma a un nuevo modelo productivo, formular polticas pblicas ms igualitarias y particularmente en los casos en que el fin de los gobiernos de orientacin neoliberal fue acompaado de un fuerte repudio ciudadano hacia su extendida corrupcin y sus prcticas poco republicanas instaurar prcticas ms transparentes y respetuosas de los equilibrios institucionales. En qu medida lograron los nuevos gobiernos de izquierda producir performativamente ese margen de accin cuya existencia postulaban? las respuestas varan tanto como los caminos recorridos. muchas de las experiencias de la izquierda en el poder recin han comenzado. En muchos casos, bastaron los primeros pasos para que muchos se sintieran decepcionados por que la izquierda en el gobierno tal como lo expresa Federico traversa en este volumen se pareciera tanto a la derecha. En otros casos, los partidarios de los gobiernos recin electos ajustaron sus expectativas a aquello que, suponan, caba razonablemente esperar de la situacin existente. En algunos casos se alcanzaron moderadamente algunas de las metas propuestas; en otros, los problemas preexistentes permanecieron o incluso se agudizaron. difcilmente se pueda, en consecuencia, hacer
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un nico balance que d cuenta de esta enorme variedad de experiencias. a la tarea de examinar algunas de ellas se dedican, pues, los artculos aqu reunidos. Este libro contiene los resultados de las investigaciones desarrolladas por un conjunto de jvenes cientistas sociales procedentes de diversos pases de amrica latina en el marco de dos concursos del Programa clacso-asdi: uno acerca de las caractersticas, desafos, dilemas y polticas de los nuevos gobiernos progresistas de la regin; y otro sobre la experiencia de partidos y movimientos constituidos en alternativas polticas en el marco de las crisis de las estructuras clsicas de representacin y mediacin. los artculos que se presentan a continuacin delinean las genealogas de partidos y movimientos polticos a los que designan como de izquierda o de centroizquierda en algunos casos, y como progresistas en otros; describen trayectorias desde la oposicin al poder y las transformaciones experimentadas en el proceso; presentan seas de identidad, enfatizando alternativamente las caractersticas individuales y los parecidos de familia; describen conflictos, dilemas y desafos pasados, presentes y futuros; y examinan algunas de las polticas implementadas desde la llegada al gobierno. las perspectivas y los niveles de anlisis varan ampliamente de uno a otro trabajo. algunos abordan varios casos nacionales en forma comparativa, con el objeto de brindar una mirada abarcadora de los procesos que atraviesan la regin; otros se concentran en la comparacin de dos casos nacionales ya sea en trminos generales, ya en torno de alguno de los temas afines a la identidad de la izquierda; otros tantos se concentran en un caso nacional y otros, finalmente, se abocan al anlisis de alguna experiencia del mbito local. aparecen as retratadas y analizadas, con alcances variados, desde diferentes perspectivas y en distintos niveles, experiencias de gobiernos y/o partidos de filiacin izquierdista/progresista en la argentina, Brasil, chile, el uruguay y Venezuela. ms especficamente, los tres captulos que integran la primera parte de este volumen exploran las genealogas, trazan las trayectorias y analizan las perspectivas de los gobiernos progresistas de nstor Kirchner en la argentina, ricardo lagos y michelle Bachelet en chile, y tabar Vzquez en el uruguay. En el primero de ellos, de alcance ms general, Pablo alegre indaga en busca de factores que expliquen las grandes diferencias existentes entre los gobiernos progresistas de los tres pases mencionados: en el primer caso, el gobierno de un partido de raz movimientista y de contornos ideolgicos imprecisos, el peronismo, que gir en trminos programticos ante el ascenso de un liderazgo de centro-izquierda; en el segundo, el de
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una coalicin multipartidaria, la concertacin, constituida por democristianos, socialistas y otros partidos de izquierda menores; en el tercero, una coalicin aun ms amplia que incluye a comunistas, socialistas, sectores de izquierda independientes y grupos procedentes de los partidos tradicionales. sin ahondar demasiado en aquello que une las tres experiencias y que permite que sean todas catalogadas como progresistas, el autor se aboca a dar cuenta de sus diferencias a partir del anlisis de los factores de largo plazo que contribuyeron a dar forma a trayectorias muy diferentes de desarrollo sociopoltico en los tres pases. En el captulo siguiente, Florencia anta se interroga acerca de la posibilidad de constitucin de un nuevo modelo de desarrollo progresista en dos de esos pases chile y el uruguay y sobre el modo en que los imperativos del dinamismo econmico y la equidad social se integraran en dicho modelo. con ese objeto en mente examina una serie de polticas pblicas orientadas a la promocin de la equidad y a la transformacin de la especializacin productiva impulsadas en chile por los gobiernos de ricardo lagos y michelle Bachelet, y por el de tabar Vzquez en el uruguay. Pese al carcter mucho ms reciente de la experiencia uruguaya, la autora logra entablar comparaciones y arriesga algunas conclusiones acerca de los alcances que posee y los lmites que enfrenta en cada caso la constitucin de un modelo de desarrollo progresista. as pues, afirma que en los dos pases la transformacin productiva entendida como diversificacin de la produccin e incorporacin de contenido tecnolgico es incipiente y no ocupa un lugar prioritario en las agendas de gobierno, aunque ha sido incorporada en ellas. El eje de las polticas econmicas, en cambio, sigue situndose en la generacin de un marco de reglas de juego estables. En lo que se refiere a la promocin de la equidad, la autora sostiene que los esfuerzos ms sistemticos son los que ha realizado el gobierno del Frente amplio en el uruguay; sus alcances son, sin embargo, limitados, porque se han volcado en forma casi excluyente a la regulacin de las relaciones laborales y a la reforma tributaria, descuidando otras reas cruciales como las polticas educativas. otras dos limitaciones importantes radicaran, por un lado, en el escaso margen de maniobra de que goza la coalicin frenteamplista para reasignar el gasto pblico social hacia los sectores sociales ms vulnerables; y, por el otro, en algunos indicios que permiten anticipar que las reformas realizadas no respondern adecuadamente a la nueva estructura de riesgos de la sociedad uruguaya. Para el caso de chile, en cambio, la autora subraya las limitaciones de una estrategia cuya aplicacin ha redundado en crecimiento econmico y disminucin de los ndices de pobreza a la vez que en el mantenimiento de ndices elevados de desigualdad. En el balance,
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anta sostiene que, con mayor o menor xito, los gobiernos analizados impulsaron en los dos pases agendas de reforma moderadas en el marco de la economa capitalista globalizada. En ambos casos, sin embargo, queda mucho por hacer si lo que se busca es la articulacin de un modelo productivo dinmico y un proyecto incluyente y redistributivo. sigue en pie, pues, el desafo de conciliar los fines del crecimiento y la equidad en el marco de un nuevo modelo de desarrollo. la segunda parte del libro se dedica al anlisis de algunos aspectos de la denominada, en trminos amplios, cuestin social. En estos captulos son tratados los casos de Brasil, Venezuela, el uruguay y mxico. la inclusin de este ltimo merece una aclaracin especial, pues lo diferencia de todos los dems el hecho de que no ha accedido a su gobierno un partido o coalicin de extraccin progresista. El caso mexicano aparece, como veremos enseguida, junto con el brasileo en el marco de un anlisis comparativo de los dos mayores programas de transferencia de renta de la regin latinoamericana el Programa oportunidades en mxico y el Programa Bolsa Famlia en Brasil que persigue el objetivo de poner en evidencia las limitaciones que padecen estos programas con independencia de la filiacin ideolgica de sus promotores. En el captulo con que se abre esta seccin, en efecto, Julia santanna explica que los programas de transferencia de renta a los sectores ms pobres de la poblacin formaron parte de las transformaciones sociales implantadas a partir de las reformas del Estado en la regin. muy utilizados por los gobiernos que durante los aos noventa desmantelaron las protecciones sociales universales, fueron continuados por sus sucesores de todos los signos polticos, quienes ampliaron su cobertura sin invertir de modo equivalente en la calidad de los servicios universales de educacin y de salud. tras examinar las principales caractersticas, el modo de funcionamiento y los resultados disponibles de las evaluaciones de que han sido objeto los programas oportunidades y Bolsa Famlia, la autora concluye que si bien en ambos casos se observa un efecto directo positivo, difcilmente pueda decirse lo mismo de sus efectos esperables en el mediano y el largo plazo. Ello se debe a la fuerte desconexin que existe, en ambos pases, entre estos programas focalizados y las polticas universales, particularmente en lo que se refiere a los servicios de salud y educacin. se trata, s, de polticas imprescindibles de alivio inmediato de la miseria, pero lejos estn de constituir estrategias capaces de cortar el ciclo de reproduccin intergeneracional de la pobreza y de atacar el problema de la desigualdad social. si han de hacer alguna diferencia respecto de sus alternativas, los gobiernos progresistas deben, pues, encarar con urgencia este problema.
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El caso brasileo aparece nuevamente en el captulo que firma marcelo marchesini da costa, esta vez en el marco de una comparacin entre la poltica de economa solidaria de ese pas y la poltica venezolana de la economa popular. a partir de un anlisis que combina el uso de fuentes secundarias con el empleo del material resultante de sus entrevistas con actores relevantes en el campo de la economa solidaria o popular dirigentes y ex dirigentes de los rganos de gobierno responsables de su implementacin, representantes de organizaciones de la sociedad civil, diputados y acadmicos, el autor examina las diferencias en los procesos de formulacin de ambas polticas, as como las caractersticas que stas adoptan en cada caso y la forma en que se insertan (o no) en sendos proyectos polticos de transformacin social. Entre las numerosas diferencias detectadas entre ambos procesos de formulacin de polticas, resaltan las que se refieren a la percepcin de los problemas prioritarios, el marco institucional y el grado de conflictividad del contexto social. En primer lugar, el autor seala que hacia fines de los aos noventa la pobreza y la exclusin eran vistas como problemas prioritarios en Venezuela, mientras en Brasil la atencin se centraba en las condiciones del mercado de trabajo y, ms especficamente, en el elevado desempleo. En segundo lugar, subraya que para enfrentar esos problemas el gobierno venezolano opt por comenzar por la transformacin radical de la estructura institucional, mientras que su par brasileo oper dentro del marco provisto por la reforma constitucional que haba tenido lugar a fines de los aos ochenta. tercero, el autor sostiene que la diferencia entre los contextos de formulacin de las polticas en trminos de conflicto social y percepcin de amenaza explica que la poltica brasilea de economa solidaria apuntara a incluir a los excluidos, mientras que la venezolana buscara remplazar a los beneficiarios de la accin gubernamental, excluyendo a los anteriores privilegiados. como consecuencia de ello, el proceso de formacin de la agenda gubernamental en Venezuela respondi al modelo de movilizacin, en la medida en que el autor de todas las iniciativas, el presidente chvez, recurri al apoyo de las organizaciones populares para su implementacin; en Brasil, en cambio, el proceso puede ser descripto como de iniciativa externa, pues la poltica fue impulsada y reivindicada por las propias organizaciones sociales. Finalmente, marchesini da costa identifica una diferencia central en la forma en que se constituy en cada caso la ventana de oportunidad para la formulacin de la poltica: mientras que en Brasil ocurri en forma estructurada, con eje en las elecciones presidenciales en las que fue expuesta y votada una determinada orien-
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tacin general para las polticas pblicas, en Venezuela se produjo como consecuencia de la fuerte reaccin popular y gubernamental a decisiones estratgicas drsticas (y fallidas) de la oposicin. Ello influy decisivamente sobre el carcter de la poltica resultante, que en Brasil pas a ser gestionada desde una modesta secretara del ministerio de trabajo mientras en Venezuela se creaba primero una misin y ms tarde un ministerio encargado de su implementacin masiva. todas estas diferencias remiten concluye el autor al contraste entre dos proyectos polticos de diferente naturaleza. En efecto, si bien en lo que se refiere a sus contenidos las polticas de economa popular y solidaria son semejantes, sus objetivos en tanto que polticas pblicas varan decisivamente. mientras que en el caso de Venezuela la economa popular constituye el eje central de un proyecto de transformacin social que se reclama revolucionario, en el de Brasil la economa solidaria desempea un rol complementario (y muy secundario) en el marco de un sistema capitalista limado, en el mejor de los casos, de sus aristas ms speras en lo que se refiere a las posibilidades de subsistencia de los sectores ms desfavorecidos de la poblacin. aquello que el autor corrobora mediante el anlisis comparativo de estas polticas es, en suma, la presencia en estos dos pases de proyectos polticos bien diferentes: la construccin de una forma de socialismo en el primer caso; la gestin del sistema capitalista mediante la ampliacin de las posibilidades de que gozan sus sectores marginales, en el segundo. cabe sealar por ltimo que, paradjicamente, la centralidad de uno y la marginalidad del otro en el seno de los respectivos proyectos polticos confieren a la poltica de economa popular venezolana un carcter mucho ms centralizado y una autonoma considerablemente mayor que las organizaciones sociales brasileas. la segunda parte del libro se cierra con el captulo de Federico traversa sobre la izquierda uruguaya. se trata, en rigor, de un texto que tambin podra haber sido incluido en la primera parte pues analiza, precisamente, la genealoga, la trayectoria y las perspectivas del Frente amplio. si se opt por insertarlo en la seccin sobre las izquierdas latinoamericanas frente a la cuestin social, ello se debe simplemente a que el eje que ordena su anlisis sobre el Frente amplio es su posicin (o, mejor, sus posiciones a lo largo del tiempo) frente al problema de la redistribucin. El autor, en efecto, examina y periodiza las estrategias de acumulacin poltica de la coalicin uruguaya desde su fundacin en 1971 hasta su llegada al gobierno en el ao 2005. analiza, asimismo, la poltica econmica formulada e implementada durante el primer ao de gobierno frenteamplista a la luz de lo que se supone son los principios de la izquierda, y discute la viabilidad de su
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estrategia redistributiva, tanto en lo que se refiere a la sustentabilidad de su coalicin de apoyo como en lo que se refiere a sus efectos sobre la pobreza, la marginalidad y la desigualdad. respecto de este ltimo punto en particular, traversa pronostica que las polticas redistributivas del Frente amplio probablemente sern relativamente exitosas: no inhibirn el crecimiento de la economa (lo cual no las eximir, sin embargo, de generar tensiones y resistencias) y, aunque no producirn grandes avances en trminos de la disminucin de las desigualdades, mantendrn al uruguay entre los pases latinoamericanos con distribucin del ingreso menos desigual. si se tiene en cuenta el hecho de que estamos hablando de la regin ms desigual del planeta, ello no permite abrigar un optimismo desmesurado; no obstante, no deja de ser una seal positiva para las izquierdas de la regin en la medida en que muestra la viabilidad de este tipo de polticas como arma en la lucha contra la exclusin social. todos los captulos que componen la tercera parte del libro, finalmente, tratan de un modo u otro acerca de la argentina. no parece ser casual que todos los textos que de alguna manera problematizan los contenidos de la identidad izquierdista o progresista se vinculen con ese pas: se trata, despus de todo, de uno de los casos que, al menos en el nivel nacional, presenta mayores dificultades para ser incluido dentro del giro a la izquierda de la regin. El primero de los trabajos que integran esta seccin es el nico que se coloca en el nivel nacional. En l, daniela slipak muestra el modo en que se conforma una identidad kirchnerista pos-neoliberal, anti-neoliberal y de izquierda mediante el anlisis de la dimensin simblica del proceso de recomposicin del lazo representativo que tuvo lugar poco despus del estallido de la crisis de representacin de fines de 2001. as pues, examina las apuestas y desplazamientos discursivos que tanto Eduardo duhalde como nstor Kirchner realizaron durante sus respectivas gestiones presidenciales con el fin de reconciliar a la sociedad con la poltica institucional. la autora observa, en el discurso del primero, la demarcacin de una alteridad conformada por un pasado reciente cuyo modelo econmico-social, fundado sobre la alianza entre la poltica y el sector financiero, es designado como el causante de la crisis. los lmites entre el pasado y el futuro que traza duhalde argumenta slipak son profundizados por Kirchner al punto de convertirse en abruptas fronteras. El modelo que el kirchnerismo viene a superar recibe ahora una delimitacin temporal ms amplia, ya que abarca todo el perodo que se inicia con el golpe de Estado de 1976 y culmina con la crisis de 2001. la contraposicin entre un pasado demonizado y un futuro promisorio que se promete edificar mediante la defensa de los derechos humanos,
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la promocin de la salud y la educacin, la redistribucin del ingreso y el incentivo de la produccin y el mercado interno, configura entonces un verdadero giro refundacional sobre el cual el Kirchner recin electo, el presidente accidental que acababa de acceder al gobierno con apenas el 23% de los votos, reconstruye la autoridad presidencial, construye su propio liderazgo y confiere entidad al kirchnerismo (aprehendido, desde entonces, como una suerte de peronismo de izquierda), al tiempo que trabaja sobre la recomposicin del vnculo representativo. En el captulo siguiente, sebastin mauro se ubica en el nivel local; ms exactamente, en la ciudad de Buenos aires, la capital federal, uno de los distritos ms importantes del pas tanto por su carcter de epicentro de la vida poltica como por su peso especfico y por las caractersticas peculiares de un electorado tpicamente retratado como independiente, autnomo, de lealtades fluctuantes y difusamente progresista. En este caso, el anlisis no se centra en un partido poltico sino, en cambio, en una escena poltica especfica. El autor, en efecto, examina la gnesis del discurso progresista en la ciudad de Buenos aires y el modo en que por su carcter decisivo para la obtencin del apoyo mayoritario lleg a extenderse a todo el espacio poltico, transformado en un discurso de lmites imprecisos y contenidos indeterminados, pasible de ser apropiado por casi cualquier actor poltico. tras dicho vaciamiento, sostiene mauro, el nico rasgo definitorio del progresismo que qued en pie fue su oposicin a la retrica hegemnica del pasado reciente. Ello habilit una amplia gama de articulaciones alternativas del progresismo con, por ejemplo, las ideas de democracia, republicanismo, populismo e, incluso, con la de buena gestin. de ese modo, el triunfo del candidato de la centroderecha modernizada, mauricio macri, en las elecciones de 2005 y 2007 es interpretado por el autor ms como resultado de la explosin del signo progresista a todo el arco poltico y su consiguiente apropiacin en nombre de la gestin eficiente y transparente que como consecuencia de un vuelco ideolgico del electorado. En el ltimo captulo nos desplazamos, junto con roco annunziata, al municipio de morn, uno de los ciento treinta y cuatro que componen el complejo entramado poltico de la provincia de Buenos aires. desde 1999 morn es gobernado por martn sabbatella, un joven poltico procedente del centroizquierdista Frepaso (Frente Pas solidario) que lleg a la intendencia en nombre de la alianza ucr-Frepaso y fue reelecto en 2003 y 2007 al frente de una agrupacin vecinalista de su propia creacin, nuevo morn. la experiencia del progresismo a nivel municipal adopta aqu, segn la autora, la
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forma de la democracia de proximidad. anclada en un principio en el discurso anticorrupcin, la gestin de sabbatella produjo a lo largo del tiempo un amplio abanico de polticas destinadas a generar transparencia en la gestin pblica y a alentar la participacin de los vecinos mediante diversos mecanismos. Entre los avances de su gestin en ambos rubros se cuentan, por ejemplo, la celebracin de audiencias pblicas para la licitacin de obras; la creacin de una oficina anti-corrupcin de activo funcionamiento; el sometimiento de la gestin al escrutinio de las onG; la publicacin de las declaraciones patrimoniales de todos los funcionarios y concejales; la publicacin trimestral de un boletn con el detalle del origen y destino de los recursos pblicos; la descentralizacin de la administracin municipal; la introduccin de un programa El concejo en los Barrios que prev la celebracin de sesiones especiales del concejo deliberante en los barrios para tratar temas y proyectos que los afectan; la creacin de la Banca abierta, que permite a los vecinos expresar sus reclamos y propuestas sobre temas de inters general en las sesiones ordinarias del concejo; la introduccin de la figura del defensor del pueblo del municipio de morn para proteger y promover los derechos e intereses de los habitantes del municipio frente a posibles arbitrariedades de la administracin pblica local; y, ms recientemente, el mecanismo del Presupuesto Participativo, que permite a los vecinos decidir en forma vinculante acerca del destino de una parte de los recursos municipales. la transparencia, la rendicin de cuentas, la participacin y la cercana entre representantes y representados son, pues, implcitamente integrados al conjunto de valores que compondran la identidad del progresismo. implementada en un mbito la localidad que es particularmente propicio para la participacin y el ejercicio del control ciudadano, la democracia de proximidad es aprehendida por annunziata como una canalizacin productiva de la desconfianza del ciudadano contemporneo hacia las instituciones representativas. Ella redunda, por aadidura, en el fortalecimiento de la legitimidad de las gestiones que la practican con xito y logran obtener para s el sello de calidad que otorgan las onG y dems entidades encargadas del monitoreo y la difusin de buenas prcticas. Es posible que, llegados a este punto, nos parezca que hemos viajado demasiado lejos. Qu tiene que ver la democracia de proximidad de martn sabbatella con la economa popular de la Venezuela de chvez? En qu se parecen el peronista nstor Kirchner y el ex lder cocalero Evo morales, el Partido dos trabalhadores y el Partido Justicialista? Qu tienen en comn las polticas aplicadas por todos los gobiernos citados al comienzo de esta introduccin, en cualquier
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rea de polticas pblicas que se decida comparar? Qu nos autoriza, en definitiva, a meterlos a todos en la misma bolsa? los trabajos que integran este libro proponen tantas respuestas como nuevos interrogantes; exponen tantas certezas como dudas. de ms est decir que aqu no se agota el debate. un libro siempre es, a fin de cuentas, nada ms y nada menos que un comienzo.
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Parte I
Genealogas, trayectorias y perspectivas
Pablo Alegre*
Los giros a la izquierda en el Cono Sur

Gobiernos progresistas y alternativas de desarrollo en perspectiva comparada**
Introduccin
El ascenso, durante el ltimo lustro, de gobiernos de izquierda y centroizquierda en amrica latina ha generado en la academia una autntica explosin de abordajes (cleary, 2006; Panizza, 2005; cameron,
* licenciado en ciencia Poltica por la universidad catlica del uruguay. se desempea como investigador del programa sobre integracin, Pobreza y exclusin social (iPEs) de la universidad catlica del uruguay. Es tambin docente de la Facultad de ciencias Humanas de la universidad catlica. E-mail de contacto: palegre@ucu.edu.uy. agradezco los aportes sustantivos y el apoyo permanente de Juan Pablo luna, cristian Prez, Fernando Filgueira y santiago lpez. a su vez, este trabajo debe mucho a otros colegas y amigos que aportan siempre alguna idea, sugerencia o precaucin relevante al enfrentarme a mi trabajo: a carlos aloisio, Juan Bogliaccini, y denisse Gelber, mi agradecimiento permanente. debo un reconocimiento a mis compaeros del iPEs en la persona de su director, rubn Kaztman. tambin a Jorge lanzaro, quien confi en m recientemente desde el departamento de ciencia Poltica de la universidad de la repblica para trabajar con l en temas referidos a los gobiernos de izquierda en la regin. mi agradecimiento especial desde clacso a Patricia davolos por sus comentarios, sugerencias y crticas a lo largo del proceso de investigacin, as como a diversos colegas becarios que me hicieron llegar comentarios relevantes a un informe preliminar. Finalmente, debo un agradecimiento a diferentes acadmicos que me facilitaron sus trabajos en curso referidos a gobiernos de izquierda en la regin: Kenneth roberts, Kurt Weyland, Javier corrales, max cameron, Paul Posner, steve levistky y Edward Epstein.
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2007; roberts, 2006a; castaeda, 2006; Weyland, 2007; schamis, 2006; lanzaro, 2006; luna, 2007; corrales, 2006). Entre los pases sudamericanos, Venezuela en 1998, chile en el 2000 y en 2006, Brasil en 2002 y 2006, la argentina en 2003, el uruguay en 2004, Bolivia en 2005 y Ecuador en 2006 inauguraron o reeligieron gobiernos de izquierda o centro-izquierda en el perodo de una dcada. Este fenmeno se produce tras una dcada y media de hegemona de los modelos de mercado en la regin. como consecuencia de ello, dos procesos enmarcan el contexto en el cual estos gobiernos de izquierda deben actuar. En primer lugar, las transformaciones en las dinmicas laborales, territoriales y de provisin de bienestar tendieron a segmentar, fragmentar y desmovilizar a las bases sociales tradicionales de estos partidos y movimientos. En segundo lugar, la transformacin de las capacidades institucionales de los Estados a partir de su repliegue y las nuevas restricciones externas globales que limitan su soberana acotan los mrgenes de accin para la implementacin de polticas de desarrollo. respecto del primer punto en cuestin, no obstante, ciertos autores afirman que la izquierda logr el ascenso electoral en pases con legados importantes de organizacin y movilizacin de los sectores populares (cleary, 2006; roberts, 2006b). El desarrollo de estructuras de movilizacin de masas precede a las victorias electorales de la izquierda en el terreno electoral, de modo tal que ms all de los efectos de desmovilizacin que genera el actual contexto, existen condiciones polticas estructurales necesarias para que este xito electoral se produzca. Esas condiciones no estn presentes, por ejemplo, en las sociedades centroamericanas, en las cuales los sectores populares fueron tempranamente reprimidos y expulsados de la arena poltica, los sectores tradicionales mantuvieron el control estratgico de la economa (collier y collier, 1991; rueschemeyer et al., 1992) y se consolidaron sistemas de partidos elitistas, de modo que la representacin de los sectores populares estuvo restringida desde el momento mismo de su incorporacin a la arena poltica (roberts, 2006b). sin embargo, a pesar de que existe un amplio consenso acadmico respecto de la heterogeneidad de los gobiernos y fuerzas de izquierda que emergen en la regin (cleary, 2006; Panizza, 2005; cameron, 2007; roberts, 2006a; castaeda, 2006; Weyland, 2007; schamis, 2006; lanzaro, 2006), esta divergencia est estrechamente relacionada con los legados organizacionales diversos de estas fuerzas polticas y los patrones de cambio en los modelos de desarrollo en la ltima dcada (roberts, 2006a; Weyland, 2007; cleary, 2006; luna, 2007). mientras los partidos de raz de izquierda (socialistas, comunistas) se han adaptado moderando sus orientaciones programticas, los par-
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tidos y movimientos populistas muestran un perfil ms radical en la implementacin de polticas anti-mercado (roberts, 2006a; Weyland, 2007; Panizza, 2005). Parte de la academia ha observado esta tendencia como una demostracin de la existencia de dos tipos de izquierda. Por un lado, una izquierda moderada que acepta las reformas de mercado de segunda generacin, que procura polticas macroeconmicas ortodoxas y aplica correctivos a las reformas liberales, bsicamente a partir de la extensin o reforma de los programas sociales existentes (Weyland, 2007; castaeda, 2006; schamis, 2006). Por otro lado, una izquierda populista-radical que rechaza las reformas de mercado y aboga por el retorno al estatismo (castaeda, 2006; Weyland, 2007). Estas son consideradas, respectivamente, the right left and the wrong left la izquierda buena y la izquierda mala (castaeda, 2006). dejando de lado las premisas normativas no explicitadas sobre las cuales se basa, es comn que esta distincin sea asociada a modelos de liderazgos presidenciales radicalmente distintos. Por un lado, la regin ve la emergencia de lderes presidenciales que apelan a posturas radicalizadas en el plano internacional (fundamentalmente frente a los Estados unidos) y abogan por polticas estatistas y nacionalistas directamente enfrentadas con las elites empresariales, en pases como Bolivia, Ecuador y Venezuela. Ellos son considerados como lderes populistas (castaeda, 2006). Por otro lado, existen lderes regionales en Brasil, chile y uruguay que siguen polticas internacionales ms conciliatorias con los Estados unidos y procuran desarrollar polticas amigables con los principios del libre mercado (castaeda, 2006). otros autores sostienen que, si bien es plausible, esta distincin est asociada al contexto institucional donde se insertan estas fuerzas polticas (Weyland, 2007; Panizza, 2005; schamis, 2006). mientras los liderazgos populistas-radicales han emergido en pases con sistemas de partidos fragmentados o virtualmente disueltos (Ecuador, Bolivia, Venezuela), los liderazgos de izquierda de perfil socialdemcrata han emergido en pases con sistemas de partidos institucionalizados (chile, uruguay) o que han mejorado sus niveles de institucionalizacin en los ltimos aos, como es el caso de Brasil (roberts, 2006a; Weyland, 2007; schamis, 2006; Panizza, 2005). En estos pases el sistema de partidos logr canalizar el descontento hacia las polticas pro-mercado por la va de ofertas partidarias estables e integradas a la competencia partidaria, que siguieron procesos de moderacin programtica estimulados por la lgica de competencia centrpeta que generan estos sistemas (Panizza, 2005). a su vez, existen variables de economa poltica que pueden explicar las variantes de tipos de gobierno. Para ciertos autores, los gobiernos populistas-radicales emergieron en pases con estados ren-
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tistas y economas dependientes de la explotacin de ciertos recursos naturales (Weyland, 2007). Estos pases contaron histricamente con elites tradicionales que concentraron el control de los recursos estratgicos y se integraron a un sistema de partidos con baja capacidad de representacin de los sectores populares. En los ltimos aos vieron el surgimiento de lderes populistas radicales o movimientos polticos nuevos que sustituyeron a las instituciones polticas tradicionales (Weyland, 2007; roberts, 2006a). Estos movimientos polticos aprovecharon el boom de los productos clave de alto valor y accedieron a ingresos masivos de divisas, lo cual hizo posible una expansin fiscal ilimitada que gener bajos incentivos para el desarrollo de polticas macroeconmicas equilibradas (Weyland, 2007). Esta ltima distincin, si bien es parcial e incompleta, enriquece los anlisis de los gobiernos de izquierda en la regin en la medida en que supera las explicaciones centradas en variables institucionales para entender y categorizar a estos gobiernos (luna, 2007). En cierta forma, esta distincin preliminar entre gobiernos liderados por partidos populistas radicales y gobiernos social-demcratas no toma en cuenta variables socioestructurales que, articuladas con variables institucionales, se integran a secuencias de largo plazo (luna, 2007). En este sentido, es importante destacar que gobiernos con similares caractersticas institucionales articulan formas distintas de vinculacin con movimientos sociales y sectores sociales organizados a partir de grados diversos de autonoma y con distintos grados de vinculacin con los partidos de izquierda (roberts, 2006a; cameron, 2007; luna 2007). Por tales motivos, resulta conveniente mirar hacia los patrones de representacin existentes como dimensin que interrelaciona las variables arriba mencionadas, contextualizadas por cambios en los modelos de desarrollo (roberts, 2006a; luna, 2007). Este tipo de anlisis permite ver cmo casos con caractersticas similares en trminos institucionales siguen secuencias de desarrollo divergentes. En otros trminos, las caractersticas de los gobiernos de la regin no pueden aprehenderse y tipificarse analizando solamente las caractersticas de los sistemas de partidos o los rasgos organizacionales de los partidos y/o movimientos progresistas. se requiere un modelo de anlisis ms complejo y rico, que incorpore otras variables y dimensiones, tal como el que se describe en el siguiente apartado. a efectos del anlisis de las rutas de desarrollo de largo plazo y de sus variables independientes (sistemas de partidos, patrones de representacin), es importante sealar tambin que las reformas de mercado en amrica latina supusieron cambios estructurales que modificaron la configuracin de los grupos de inters organizados, as como su nivel de organizacin (roberts, 2006a; luna, 2007). Esto produjo formas
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distintas de realineamiento de la competencia partidaria en los pases aqu estudiados (levistky, 2003; Gibson, 1996; roberts, 1998; Posner, 1999; tironi y agero, 1999; mainwaring y torcal, 2000; lanzaro, 2000; Yaff, 2005; luna, 2004a; moreira, 2004). tambin influy en las transformaciones de los patrones de representacin, tanto a partir de la mutacin de los tipos de vnculo con las viejas bases sociales, como por la activacin de vnculos con bases sociales hasta entonces no existentes (Gibson, 1996; roberts, 1998, 2002; murillo, 2001; Etchemendy, 2004; luna, 2004b). Estas configuraciones distintas, impulsadas por transformaciones en los modelos de desarrollo, generan dilemas distributivos de distintas caractersticas para cada uno de estos gobiernos, as como preferencias de poltica pblica divergentes, procesadas de forma diferenciada por las elites polticas a partir de los incentivos diferenciales que provee la interfase con grupos organizados localizados en distintas arenas de la economa (luna, 2007).
Metodologa de anlisis
El anlisis de la trayectoria de los gobiernos progresistas de la regin requiere de un modelo terico capaz de trabajar en varias dimensiones de anlisis y de lograr una adecuada interaccin entre ellas. algunas de las distinciones mencionadas descansan en argumentos que poseen importantes limitaciones analticas para explicar las trayectorias nacionales (castaeda, 2006; Weyland, 2007; Panizza, 2005; schamis, 2006). si bien algunas de las dimensiones utilizadas para la categorizacin de los gobiernos de la regin son relevantes, estos modelos tericos no explicitan divergencias estructurales y de largo plazo que resultan fundamentales para analizar el giro de la regin hacia la izquierda, as como la evolucin de dichos gobiernos. Especficamente, en el marco de este trabajo afirmar que dentro de cada uno de los tipos de gobierno de izquierda presentes en la regin existen patrones heterogneos de adaptacin partidaria, formatos distintos de representacin poltica y bases sociales de composicin diversa que condicionan muy significativamente los dilemas que cada uno de estos partidos enfrenta en el gobierno y su capacidad para enfrentarlos. las secuencias de las polticas de desarrollo seguidas estn condicionadas por la forma en que interactan las dimensiones mencionadas en su relacin con las caractersticas del modelo de desarrollo (econmico y de proteccin social) heredado. Por lo tanto, para mejorar la interpretacin de las rutas nacionales es necesario contar con un diseo de investigacin que permita observar patrones de causalidad coyuntural compleja. Para ello resulta necesario en buena medida recuperar focos de anlisis que durante los ltimos aos han sido dejados de lado por las corrien-
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tes dominantes en la ciencia poltica americana, debido al influjo del neo-institucionalismo (centrado en describir instituciones formales y sus efectos sobre el comportamiento de las elites polticas) y al uso de un herramental metodolgico enfocado en la evaluacin emprica de relaciones causales lineales, aditivas y sincrnicas (Pierson, 2004). Es pues necesario revalorizar la importancia de los enfoques sociolgicos referidos a la composicin y el funcionamiento de los sistemas de partidos. Existen grupos sociales con distintos niveles de organizacin y disponibilidad de recursos a movilizar que tienen intereses que pueden entrar en conflicto. Estas interacciones pueden eventualmente canalizarse por va de instituciones polticas que presentan modalidades mltiples de vinculacin con dichos grupos (Kitschelt, 2000). a su vez, existen incentivos institucionales para orientar la competencia poltica que generan dinmicas de agencia poltica especficas que no pueden ser explicadas por la simple representacin de intereses sociales (mainwaring y torcal, 2000; Kitschelt, 2000). sin embargo, si bien los partidos tienen autonoma estratgica para articular dichos intereses, no son capaces de crear clivajes sociales que no tengan expresin concreta en la propia sociedad (mainwaring y torcal, 2000). de hecho, la forma en que se organizan los recursos de la economa impacta sobre la arena social, alterando la forma en que son distribuidos los recursos de poder social y produciendo la emergencia o la crisis de intereses sociales que se constituyen en redes asociativas o grupos. a su vez, estas dimensiones tienen un fuerte carcter dinmico interrelacionado: los cambios en la sociedad inciden sobre los patrones de representacin poltica; esta ltima lo hace sobre las caractersticas de la competencia partidaria; por otro lado, transformaciones en el sistema de partidos pueden impulsar modificaciones importantes en la organizacin de recursos (modelos de desarrollo) que tendrn influencia directa sobre las caractersticas estructurales de la sociedad. siendo poco parsimonioso, este tipo de modelo terico de anlisis es capaz de atender la lgica compleja que explica la evolucin de las trayectorias polticas (Garretn et al., 2003). En este sentido, la perspectiva histrica es relevante a la hora de entender la forma en que estn conectadas estas dimensiones. la forma en que cada trayectoria poltica evoluciona tiene un alto componente path-dpendent: las condiciones antecedentes y eventos pasados influyen en las trayectorias seguidas por cada rgimen (mahoney, 2006; Pierson, 2004). El enfoque path-dependent se ha caracterizado como un tipo especfico de explicacin que se desarrolla a lo largo de una serie de etapas secuenciales. En este enfoque, los eventos contingentes tempranos estructuran patrones de cambio o secuencias que
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tienen consecuencias previsibles, culminando en resultados que no podran ser explicados de no mediar las condiciones iniciales (mahoney, 2006; Pierson, 2004). la dimensin histrica es aqu reconocida como una variable de anlisis relevante en s misma para comprender patrones de causalidad y as aprehender los procesos polticos y sociales (mahoney, 2006; Pierson, 2004). de este modo, el anlisis histrico permite reconectar las variables institucionales y socioestructurales mencionadas anteriormente, estableciendo secuencias plausibles a partir de determinada constelacin de factores presentes. Este argumento, adems, reconoce la diversidad de patrones de conexin temporal que existen entre eventos o condiciones precedentes y subsiguientes (Pierson, 2004).
Seleccin de los casos
la argentina, chile y el uruguay tienen hoy en el gobierno a partidos de izquierda o autodenominados progresistas. no obstante, estas fuerzas partidarias adoptan caractersticas distintas. as, encontramos una coalicin multipartidaria constituida por democristianos, socialistas y otros partidos de izquierda menores (la concertacin, en chile), una coalicin aun ms vasta que incluye comunistas, socialistas, sectores de izquierda independientes y grupos provenientes de los viejos partidos tradicionales (el Frente amplio, en el uruguay) y un partido de raz movimientista que gira en trminos programticos ante el ascenso de un liderazgo ubicado en la centro-izquierda (el peronismo en su variante kirchnerista, en la argentina). la eleccin de estas fuerzas polticas que comparten entre s legados especficos y algunos factores socioestructurales, pero difieren en otro conjunto de variables sociopolticas es adecuada para analizar la constitucin de rutas divergentes en estos gobiernos de izquierda. la estrategia de seleccionar casos a partir de similitudes y contrastes constituye, en este sentido, un diseo adecuado para analizar cmo ciertos factores de largo plazo condicionan el desarrollo de estos gobiernos de izquierda y colocan, a su vez, una serie de desafos especficos para la construccin de modelos de desarrollo alternativos. Este mtodo de anlisis tiene una extensa trayectoria en los trabajos histricos comparados (collier y collier, 1991). los tres pases que estudiaremos tienen condiciones socioestructurales similares que los diferencian de otros pases de la regin: todos ellos experimentaron procesos de modernizacin social extendidos y construyeron sistemas de proteccin social que se acercaron a niveles de cobertura universales. En este sentido, tanto la argentina, como chile y el uruguay obtuvieron en el pasado indicadores socioestructurales que los colocaron a la vanguardia de la regin: as lo muestran
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sus niveles de ingreso por habitante, tasas de alfabetizacin, bajos niveles de mortalidad infantil, altas tasas de esperanza de vida y niveles de cobertura educativa y de urbanizacin.
Cuadro 1 Indicadores de desarrollo social entre 1950 y 1960
Pases Porcentaje de poblacin urbana (1960) 73,6% 67,8% 80,1% 73,8% 39,3% 44,9% 48,2% 36,6% 34,4% 22,8% 50,8% 39,6% 41,3% 35,6% 46,3% 30,2% 66,6% 41,3% Esperanza de vida (en aos) (1950-1955) 62,7 53,8 66,3 60,9 40,4 51 50,6 57,3 48,4 42,3 50,8 42,3 55,3 62,6 43,9 46 55 49,6 Mortalidad infantil (tasas cada 1000 nacidos vivos) (1950-1955) 63,6 126,2 57,4 82,4 175,7 134,7 123,2 93,8 139,5 195,7 113,9 167,4 93 73,4 158,6 149,4 106,4 132,6 Tasa bruta de escolarizacin (segundo nivel) (1960) 31,9 22,9 36,6 30,4 9,6 6,2 11,9 20,3 11,9 7,4 10,7 7,3 26,9 11,1 18,6 7,3 17,7 12,8
Argentina Chile Uruguay Promedio Bolivia Brasil Colombia Costa Rica Ecuador Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Rep. Dominicana Venezuela Promedio
Fuente: Naciones Unidas (1985).
adicionalmente, estos procesos de modernizacin social fueron acompaados por la construccin de regmenes de bienestar social de amplia extensin. En este sentido, los tres pases presentaron sistemas de proteccin social con rasgos universalistas en determinadas reas sectoriales (Filgueira, 1999; castiglioni, 2005; Huber y stephens, 2005), as como altos niveles de cobertura y generosos tipos de beneficios, ms all de las caractersticas estratificadas del acceso a los mecanismos de proteccin (Filgueira, 1999). En efecto, en arenas como la seguridad social, la educacin y la salud, estos pases contaron con niveles de cobertura por encima del promedio regional (Filgueira, 1999; Huber y
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Pablo Alegre
stephens, 2005); exhiban, asimismo, los niveles de gasto e inversin ms importantes de la regin (Huber y stephens, 2005). Esto se refleja en determinados indicadores sociales alcanzados. como muestran los datos, los porcentajes de la poblacin cubiertos por la seguridad social y por vacunacin, as como los niveles de matrcula y analfabetismo, muestran diferencias significativas entre estos tres pases y los restantes pases de la regin (Filgueira, 1999).
Cuadro 2 Indicadores de cobertura del sistema de proteccin social
Pases Poblacin cubierta por seguridad social sobre PEA (% del total) 68% 95,4% 75,6% 79,6% 27% 28% 14,8% 8,9% 14,8% 11,6% 27% 4,2 % 17% Inmunizacin BCG (% sobre poblacin menor un ao) 93% 97% 98% 96% 66% 80% 61% 40% 90% s/d s/d 75% 68,6% Grupo de edad matriculado en edad primaria (% del total) 105% 112% 107% 108% 82% 104% 97% 100% 80% 85% 57% 87% 86,5% Analfabetismo (%)
Argentina Uruguay Chile Promedio Brasil Mxico Ecuador Rep. Dominicana Nicaragua El Salvador Guatemala Honduras Promedio
7,4% 10,2% 11% 9,5% 33,6% 25,8% 25,8% 33,1% 42,1% 42,9% 53,8% 40,5% 37,2%
Fuente: Filgueira (1999). Datos circa 1980.
la constitucin de estos sistemas de proteccin social estuvo acompaada por fuertes procesos de movilizacin social de sus sectores populares y/o medios. ms all de las caractersticas y formatos diferenciales que adoptaron estos procesos de movilizacin, estos pases se caracterizaron por la importante organizacin de sus sectores populares que impuls procesos de incorporacin a las instituciones de proteccin social. Esta caracterstica est asociada a los tempranos procesos de modernizacin social que tuvieron estos pases, fundamentalmente en relacin con la expansin urbana y el desarrollo de procesos de industrializacin. a mediados de 1950, tanto la argentina como chile y el uruguay contaban con un mayor porcentaje de poblacin ocupada en la actividad industrial que los restantes pases de la
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regin: el 25% de la PEa en el caso argentino, el 19,4% en chile y el 21,7% en uruguay, en contraste con cifras que promediaban el 12% en Brasil, mxico, colombia, Venezuela o costa rica (Kaztman, 2007). los ndices de concentracin sindical y de afiliacin sindical apuntan en la misma direccin (roberts, 2002). la argentina se caracteriz por sus altos niveles de organizacin y de concentracin sindical. mientras que chile presenta tasas de filiacin sindical muy superiores a la media regional (un 35% frente a un 20%); el uruguay, por su parte, presenta niveles de concentracin sindicales iguales a los mximos regionales, incorporando a ms del 70% de la fuerza de trabajo (Kaztman, 2007).
Cuadro 3 Indicadores de movilizacin sindical: cobertura y extensin sindical
Pases Porcentaje de la fuerza laboral sindicalizada (porcentaje ms alto entre 1970-1995) 50,1% 35% 20,9% Promedio: 35,3% 24,8% 24,3% 9,2% 15,4% 13,5% 8,5% 32,1% 37,3% 17% 9,9% 25% 17% 26,4% Promedio:20,0% ndice de concentracin sindical*
Argentina Chile Uruguay Promedio/Moda Bolivia Brasil Colombia Costa Rica Ecuador Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Rep. Dominicana Venezuela Promedio/Moda
Fuente: Roberts (2002).
3 2 3 Moda: 3 3 1 1 1 2 1 3 2 1 1 3 1 3 Moda: 1
* ndice estimado sobre el porcentaje de trabajadores organizados que pertenecen a una confederacin sindical nacional. Da 1 cuando los sindicatos incorporan menos del 40% de fuerza de trabajo; 2 cuando incorporan entre el 40% y el 70%; y 3 cuando incorporan ms del 70%.
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En definitiva, estos tres pases constituyen, con configuraciones distintas, casos caracterizados por los altos niveles de organizacin y/o movilizacin de sectores medios o populares: la argentina, por la organizacin extendida y centralizada de sus sectores trabajadores; chile, por su extendida organizacin sindical concentrada en las zonas de explotacin minera, pese a sus menores niveles de centralizacin nacional; y el uruguay, con una organizacin sindical menos extendida, pero centralizada y complementada con una importante insercin particularista de los sectores medios en el estado (rueschemeyer et al., 1992; collier y collier, 1991). adicionalmente, debe destacarse que aun en grados y variantes distintas, los tres pases han virado hacia modelos de desarrollo ms mercadocntricos que en el pasado. tal como ha sido analizado por diversos estudios (castiglioni, 2005; Kurtz, 1999; Filgueira y Papadpulos, 1997; murillo, 2001; Etchemendy, 2001), estos pases han atravesado procesos de reforma de sus msi [modelo de sustitucin de importaciones? aclarar sigla] hacia modelos de mercado en diversas reas: los mercados financieros, los mercados laborales, la seguridad social, la salud, la educacin y la estructura tributaria, entre otras. de forma sistemtica, los tres pases muestran avances en sus ndices de reformas en las ltimas dos dcadas (lora, 2001).
Cuadro 4 ndice de reformas estructurales*
Pases Argentina Chile Uruguay
Fuente: BID (2001). *Construccin de un ndice agregado que incluye indicadores para las siguientes dimensiones: poltica comercial, poltica financiera, poltica tributaria, programa de privatizaciones y legislacin laboral.
1985 0,338 0,448 0,369
1990 0,468 0,570 0,372
1995 0,595 0,577 0,451
1999 0,616 0,606 0,477
teniendo en cuenta la presencia de similitudes en estas dimensiones, los casos presentan variaciones en otras variables relevantes: los legados histricos de incorporacin de los sectores populares y medios; la estructura de competencia poltica de su sistema de partidos; las formas de intermediacin diversas entre los partidos polticos y sus bases sociales; y, finalmente, las caractersticas propias de las bases sociales a partir del grado de diversificacin de sus economas, as como los patrones de transformacin de estas dimensiones durante la era neoliberal. En este sentido, el anlisis de un nmero reducido
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de casos parte del supuesto de que cada caso constituye una configuracin especfica que combina en forma irrepetible este conjunto de variables, produciendo determinados dilemas y un posicionamiento especfico en la ruta de desarrollo posterior.
Los legados histricos

Argentina la argentina se caracteriz por un tipo de incorporacin movimientista de sus sectores populares (collier y collier, 1991). En el contexto de una importante expansin urbana y profundizacin de la industrializacin durante las dcadas del treinta y cuarenta, la integracin de los sectores subalternos a la arena poltica fue realizada por va de un partido populista (el peronismo), sustentado en un liderazgo vertical de tipo carismtico: el de Juan domingo Pern. aunque el peronismo se constituy como una alianza multiclasista integrada tambin por sectores de la pequea burguesa, tuvo su base social ms importante de apoyo en los sectores trabajadores que fueron incorporados al modelo industrialista a partir de los aos cuarenta. desde un comienzo, el peronismo consolid su base electoral en los llamados cordones industriales de la ciudad (el Gran Buenos aires), y cont con un menor apoyo entre los sectores altos urbanos radicados en la capital. El peronismo estableci enlaces corporativos con los sectores trabajadores sindicalizados por medio de su direccin centralizada (collier y collier, 1991; mcGuire, 1997). no obstante, dichos enlaces se constituyeron desde el comienzo bajo formatos dbilmente institucionalizados, lo cual contribuy a consolidar estructuras polticas fcilmente desbordables por las bases sindicales (mcGuire, 1997). Esta configuracin confiri a la base social de apoyo del msi una forma de alianza defensiva compuesta por facciones heterogneas, lo suficientemente inestable como para articular una coalicin institucionalizada de apoyo y defensa de las polticas pro-msi (odonnell, 1997a). En este contexto, la argentina comenz la edificacin de un rgimen de bienestar con rasgos universalistas. se extendieron los programas de proteccin social en sus diversas reas (seguridad social, educacin y salud) a los sectores urbanos ocupados en la industria y el comercio, se extendi la captacin de empleo pblico, y se consolid un proceso regulado por el Estado de negociacin y acuerdo en la arena laboral. Hasta mediados de los aos setenta, la alianza pro-msi logr bloquear las reformas al modelo de desarrollo (odonnell, 1997a). El golpe de Estado de 1976, adems de significar la emergencia de un nuevo gobierno militar, constituy el primer paso hacia la reestructuracin 42
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del modelo de desarrollo. a los procesos de apertura comercial y financiera y el inicio de endeudamiento externo de la economa, sigui un proceso de represin poltica y desmovilizacin de los sectores subalternos (Kaufman, 1979). ms all del mantenimiento de algunos de los esquemas proteccionistas del msi y de la participacin del Estado en distintas reas de la economa, se trat de un perodo clave para debilitar la heterognea alianza populista que haba obstaculizado las reformas al msi (odonnell, 1997a). no fue sino hasta el ascenso del peronista carlos menem en 1989 que se profundizaron las reformas en el modelo de desarrollo y se proces la transformacin ms profunda a nivel de los vnculos entre los partidos, el Estado y la sociedad. El gobierno impuls un proceso de transformaciones estructurales: se profundiz la apertura de la economa, se implementaron un vasto plan de privatizaciones de los principales servicios pblicos y un programa de flexibilizacin y desregulacin del mercado de trabajo, y se emprendieron reformas neoliberales en el rea de la salud, la educacin y la seguridad social. Este patrn de reformas ha sido explicado por diversos factores. El primero de ellos es el escenario de aguda crisis inflacionaria y econmica. En este caso, la espiral inflacionaria y la crisis econmica abrieron una ventana de oportunidades para las reformas de ajuste estructural, coadyuvado por el proceso de desmovilizacin de los sectores trabajadores en el marco de la propia crisis econmica (roberts, 2002). adems, existieron dos condiciones polticas adicionales para este giro. Por un lado, una estructura partidaria con altos grados de flexibilidad (levitsky, 2003) que permiti a los lderes partidarios contar con una importante autonoma respecto de la estructura orgnica del partido. Por otro lado, una herencia de patrones delegativos de funcionamiento institucional (odonnell, 1997b), que permite concentrar poderes y debilita las instancias de control institucional poltico (partidos, poderes pblicos) y social (sectores sociales organizados). Estos dos factores han sido cruzados por la consolidacin histrica de formatos verticales altamente discrecionales de procesamiento y ejecucin de decisiones polticas que dio a la dinmica poltica un bajo ajuste a normas procedimentales y a formas institucionales de regulacin de la cooperacin y el conflicto. adicionalmente, debe agregarse que los sistemas polticos populistas heredan una mayor flexibilidad para reorganizar sus bases electorales (ostiguy, 2002). de hecho, sobre la base de las condiciones anteriormente expuestas el menemismo logr articular una nueva alianza apoyada en los sectores altos beneficiarios de las reformas de mercado, y en los sectores populares desmovilizados. se trat de una nueva forma de alianza de tipo populista conservadora que, mante-
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niendo el apoyo de los sectores populares, logr canalizar en trminos programticos los intereses de los sectores altos (Gibson, 1996). Esta combinacin de factores permiti que la estructura partidaria del peronismo se desenganchara de los actores beneficiados por el viejo modelo y aislara a sectores corporativos que integraban la constelacin de beneficiarios de dicho modelo (murillo, 2001; Etchemendy, 2004), debilitando las posibilidades de constituir eventuales coaliciones anti-reformistas. Esta estrategia result altamente efectiva para reformar el modelo de desarrollo.
Chile El proceso de incorporacin de los sectores populares en chile se caracteriz por el control vertical ejercido sobre ellos por el Estado (collier y collier, 1991). Esto comenz a cambiar en las dcadas del treinta y cuarenta, en un contexto de modernizacin econmica y expansin urbana que estableci condiciones para el crecimiento de la organizacin de los sectores trabajadores (collier y collier, 1991; Posner, 2007). durante esta etapa, se produjo una reestructuracin de la competencia poltica que consolid la emergencia de partidos de izquierda con base obrera (collier y collier, 1991; scully, 1992). Esta transformacin del sistema de partidos fue importante para procesar la incorporacin social de estos sectores, expandiendo su integracin al sistema de proteccin social. la movilizacin de los sectores subalternos articulados en torno a los partidos socialista y comunista (con base en los enclaves mineros), constituy un factor de presin para la expansin de las polticas de bienestar. Esto confiri al rgimen de bienestar chileno caractersticas de universalidad en la cobertura que comparte slo con la argentina y el uruguay en la regin (Filgueira, 1999). la propia dinmica de competencia del sistema poltico, estable e institucionalizado, con partidos radicales de izquierda competitivos, plante un escenario electoral que produjo incentivos para el mantenimiento y el desarrollo de programas sociales de corte redistributivo (Kurtz, 2002). Hacia 1970, en el contexto de un sistema multipartidista crecientemente polarizado, la unidad Popular coalicin de izquierda integrada por socialistas y comunistas logr llegar al gobierno por la va electoral. tras intentar impulsar un programa radical que pugnaba por constituir una va pacfica al socialismo, las tensiones internas, la crisis econmica y las acciones desestabilizadoras de las elites (con el apoyo de agentes externos como los Estados unidos), provocaron en 1973 un golpe de Estado que derrib al presidente socialista salvador allende. la instauracin de la dictadura militar constituy un autntico proceso de transformacin del modelo de desarrollo chileno. signific una profunda reforma estructural de la economa, que fue orientada 44
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hacia una matriz mercadocntrica de funcionamiento (Kurtz, 1999; Posner, 1999; Weyland, 1999; roberts, 2002). tambin se implementaron profundas reformas en el sistema de proteccin social, el cual gir hacia una matriz claramente neoliberal de prestacin y financiamiento (castiglioni, 2005). la reestructuracin de la economa chilena signific un legado inmodificable para sucesivos gobiernos, dado el equilibrio poltico y econmico que gener (Posner, 1999; Weyland, 1999). al mismo tiempo que posicionaron como actores de poder a los sectores empresariales asociados a la liberalizacin de la economa, las reformas neoliberales debilitaron severamente las viejas corporaciones sindicales y dems actores vinculados al msi. los partidos de izquierda (y fundamentalmente el socialismo) experimentaron un proceso de moderacin programtica y de distanciamiento respecto de sus bases sociales tradicionales (roberts, 1998). En trminos generales, este contexto de desmovilizacin poltica fue una forma de asegurar la gobernabilidad de la frgil democracia, evitando constituir coaliciones que pudieran hacer peligrar las reformas del modelo neoliberal, as como los arreglos institucionales heredados del rgimen militar (Posner, 2007). Por otra parte, la emergencia y la consolidacin de la concertacin estuvieron asociadas a la activacin de un eje de competencia orientado al posicionamiento institucional de los partidos respecto del rgimen anterior (democracia/autoritarismo), que explic el tipo de competencia poltica crecientemente desideologizada (mainwaring y torcal, 2000; tironi y agero, 1999). Estas transformaciones programticas y estructurales de la competencia poltica garantizaron, en combinacin con los enclaves autoritarios heredados (sistema binominal de representacin, legisladores designados), la permanencia de las principales reformas de mercado. de hecho, las reformas realizadas en el rea de las polticas sociales o en el rea tributaria procuraron no alterar las caractersticas fundamentales del modelo de desarrollo instaurado bajo el rgimen militar (castiglioni, 2005). adems, estos mismos factores generaron pocas condiciones para asegurar la constitucin de una coalicin reformista, en presencia de una izquierda radical sin representacin parlamentaria, una centro-izquierda sin mayoras parlamentarias para tramitar reformas, y organizaciones gremiales y sindicales debilitadas en arenas de proteccin social mercantilizadas.
Uruguay El uruguay se ha caracterizado por un sistema de partidos altamente institucionalizado. la incorporacin de los sectores populares se realiz all por medio de partidos polticos policlasistas de baja cohesin 45
ideolgica (los partidos nacional y colorado), orientados clientelarmente e integrados ambos por fracciones liberales y reformistas. En el marco de una relativa autonoma de las estructuras estatales respecto de los sectores sociales altos, estos partidos dispusieron desde comienzos de siglo de importantes recursos estatales para integrar a los sectores medios y populares, articulando extensas redes sociales signadas por una lgica particularista de funcionamiento (collier y collier, 1991). En paralelo, a diferencia de otras experiencias de la regin, los sectores subalternos (especialmente el movimiento sindical) contaron con una importante autonoma organizacional respecto de los agentes partidarios que impulsaron su incorporacin (rueschemeyer et al., 1992; collier y collier, 1991). En este contexto, se constituy un rgimen de bienestar caracterizado tanto por su temprana construccin como por sus rasgos universalistas, combinado con formatos estratificados de inclusin y de cobertura (Filgueira, 1999). no obstante, el sistema de proteccin social logr en casi todas las reas tener niveles de cobertura que abarcaban a casi la totalidad de los sectores urbanos de la poblacin. ms all de que la competencia electoral fuera poco ideologizada, hasta mediados del siglo XX el Partido colorado estuvo asociado al desarrollo y la defensa del msi. Por el contrario, el Partido nacional estuvo hegemonizado por una fraccin conservadora, de base agraria y esencia liberal, opuesta a la orientacin industrialista del msi y al perfil esencialmente urbano y corporativo del sistema de proteccin social. El modelo sustitutivo comenz a mostrar signos de agotamiento a mediados de los aos cincuenta. durante los aos sesenta, en un contexto de creciente polarizacin poltica y alta movilizacin de los sectores trabajadores organizados, los partidos polticos tradicionales comenzaron a evidenciar incapacidad para neutralizar el conflicto social (collier y collier, 1991). reflejo de esta situacin fue la emergencia de una coalicin de partidos de izquierda, el Frente amplio, a comienzos de la dcada del setenta. Ello activ un eje de competencia ideolgico que desafiaba la lgica sistmica de funcionamiento de la competencia poltica existente hasta el momento (moreira, 2004). a mediados de 1973, una coalicin cvico-militar dio un golpe de Estado, inaugurando un rgimen militar con rasgos similares a los de los regmenes modernos de corte autoritario instalados en la regin. si bien comparti con otros regmenes el carcter represivo y la intencin manifiesta de desmovilizar a los sectores sociales organizados (Kaufman, 1979), no hubo en este caso una implementacin coherente de polticas tendientes a desarmar el viejo modelo de desarrollo, ms all de iniciativas de liberalizacin en ciertas reas de la economa y de una reforma impositiva.
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con el retorno de la democracia, la agenda reformista fue impulsada por los viejos partidos tradicionales, los cuales implementaron reformas en la seguridad social, impulsaron la apertura comercial y financiera y desmontaron la negociacin laboral. Para impulsar algunas de estas reformas se constituyeron acuerdos polticos entre ambos partidos, que se institucionalizaron a mediados de la dcada del noventa por la va de la constitucin de coaliciones de gobierno. El corrimiento de los dos partidos tradicionales hacia posiciones ms liberales consolid el crecimiento de la izquierda (el Frente amplio), la cual se posicion en la defensa del viejo modelo estatista (moreira, 2000; lanzaro, 2000; luna, 2004a) y se aline con las corporaciones pro-msi para bloquear las reformas de mercado. Esto le permiti, por un lado, canalizar el descontento social de los sectores perdedores (sectores populares) que comenzaron a votar por ella; y, por el otro, articular la oposicin de las viejas corporaciones estatistas a las reformas de mercado (luna, 2004a). sin embargo, a diferencia de lo ocurrido en otros pases de la regin, el proceso de reformas estructurales estuvo aqu caracterizado por la heterodoxia y el gradualismo en su implementacin (Filgueira y Papadpulos, 1997). con el soporte de la coalicin de izquierda (el Frente amplio) y de un movimiento sindical con vnculos orgnicos con la izquierda, se gener y articul una consistente coalicin de veto que fren y limit la implementacin de las reformas neoliberales. Esta capacidad de determinados grupos organizados para bloquear parcialmente el desarme del modelo estatista puede ser explicada mediante la accin combinada de dos factores. Por una parte, la profundidad de las polticas de bienestar desarrolladas hasta los aos cincuenta estructur un conjunto de actores sociales organizados que se beneficiaron de sus provisiones. Por la otra, el patrn pluralista de incorporacin de los sectores subalternos permiti constituir un legado de capacidad organizacional de los grupos organizados en torno al msi para incidir y posicionar sus intereses en la arena poltica, en el contexto de una izquierda crecientemente competitiva en el sistema de partidos.
Caractersticas generales de los gobiernos de izquierda

Dimensiones sociopolticas
Dimensin institucional una primera dimensin refiere propiamente a la configuracin institucional de la arena poltica. como fue explicitado al comienzo, las experiencias polticas de izquierda que emergen en la regin provienen
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de contextos distintos. la argentina hereda un sistema de partidos con menores niveles de institucionalizacin que chile y el uruguay (mainwaring y scully, 1995). En trminos desagregados esto se refleja en una mayor inestabilidad de los patrones de competencia poltica, as como en la solidez de las instituciones partidarias (mainwaring y scully, 1995). de hecho, la argentina presenta niveles de institucionalizacin menores a los de sus pares, as como niveles de volatilidad electoral mayores que reflejan la ya mencionada inestabilidad de la competencia poltica (Payne et al., 2004).
Cuadro 5 Nivel de institucionalizacin del sistema de partidos*
Argentina Chile Uruguay
Fuente: Payne et al. (2004). * Incluye volatilidad electoral, percepcin sobre identificacin con los partidos, percepcin sobre confianza en los partidos, percepcin sobre legitimidad del proceso electoral.
1,8 2,3 2,7
Cuadro 6 ndice de volatilidad electoral 1980-2004 (Volatilidad media en eleccin presidencial)

Argentina Chile Uruguay
Fuente: Payne et al. (2004).
1983-2003 1989-1999 1984-2004
31,7 22,1 14,5
Chile y Uruguay chile y uruguay han heredado una competencia poltica ms institucionalizada desde la expansin misma de la participacin poltica. recientemente, el sistema de partidos chileno ha mantenido su institucionalizacin, consolidando un tipo de competencia centrpeta, referida a issues institucionales ms que a orientaciones ideolgicas (mainwaring y torcal, 2000; tironi y agero, 1999). a su vez, el sistema de partidos uruguayo ha activado un eje de competencia ideolgica a partir de la emergencia y consolidacin del Frente amplio como partido poltico relevante (luna, 2004a; lanzaro, 2000; Yafe, 2005; moreira, 2004). El ascenso de Bachelet ocurre en un momento decisivo para el sistema de partidos chileno, caracterizado por una alta instituciona-
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lizacin anclada sobre una creciente distancia con sectores sociales organizados, un control de los procesos partidarios de decisin por parte de las elites polticas y una baja diferenciacin programtica de los partidos. al mismo tiempo, la estrategia de desalineamiento del gobierno respecto de los liderazgos polticos tradicionales no parece haber dado los resultados esperados en los primeros meses de gobierno (Valenzuela y damert, 2006). En este sentido, si bien el gobierno ha intentado reiteradamente dar a la agenda poltica una marcada orientacin de apertura hacia la sociedad civil, las fricciones con las elites polticas partidarias de su coalicin han generado de forma reiterada cortocircuitos en la implementacin de polticas de gobierno, lo cual ha debilitado la imagen presidencial y el vnculo con los partidos que componen la coalicin. la creacin de consejos asesores para la negociacin de agendas de reforma no cont con la participacin de las elites parlamentarias de la concertacin en distintas arenas sectoriales, gener dudas y desat bloqueos internos en el proceso de policy-making (Valenzuela y damert, 2006). Esto ha reflejado las dificultades del gobierno para controlar y disciplinar a su coalicin y a los liderazgos internos de los distintos partidos que la componen. como resultado, en numerosos conflictos el gobierno perdi el apoyo de los lderes partidarios, lo cual intensific los conflictos existentes en materia programtica dentro de la concertacin. En otro orden de cosas, si bien por primera vez, luego de las reformas que permitieron la abolicin de los legisladores designados, la concertacin tiene mayoras relativas para emprender su programa de gobierno, las crecientes tensiones programticas entre el Pdc y el Ps en determinados issues (aborto, representacin femenina), as como entre fracciones del propio Ps y los lderes del partido respecto de las reformas, o entre el PPd o el Prsd y los otros partidos, generan una necesidad constante de coordinar y negociar las leyes para que la polticas puedan ser implementadas. cada uno de los partidos tiene hoy la llave para hacer fracasar toda iniciativa del gobierno (Gamboa y segovia, 2006; mardones, 2007). a su vez, esto se ve agravado por la ausencia de los liderazgos ms importantes de los partidos en la jefatura de Estado, lo que distancia a las elites partidarias de la accin del gobierno y agrava los problemas de disciplinamiento de los legisladores y las diferencias entre los partidos de la coalicin (mardones, 2007). En definitiva, la propia dinmica institucionalizada del sistema de partidos chileno y las caractersticas organizacionales de los partidos generan bloqueos permanentes para la implementacin de polticas, en el marco de una intensificacin creciente de la tensin programtica entre los partidos que integran la coalicin. El sistema electoral binominal, que estimula la competencia poltica interblo-
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ques, parece ser lo nico que provee incentivos para evitar la ruptura de la coalicin. En similitud con el caso chileno, el Fa no requiere del establecimiento de coaliciones con otros partidos del sistema para tramitar y aprobar leyes, salvo en aquellos casos en que se requieren mayoras especiales para aprobar leyes especficas (chasquetti, 2005, 2006; Buquet y chasquetti, 2005). Este escenario torna fundamental, al igual que en el caso de la concertacin chilena, el disciplinamiento de la bancada oficialista para lograr efectividad en la tramitacin de las leyes. Esto es particularmente importante dado el alto nivel de fraccionalizacin que muestra la izquierda, superior al del resto de los partidos del sistema (chasquetti, 2005, 2006; Buquet y chasquetti, 2005). Esta fraccionalizacin est ligada al ensanchamiento programtico y organizacional que ha tenido el Fa en su evolucin, que lo ha transformado en un partido catch all desde el retorno de la democracia (moreira, 2004; Yaff, 2005). ante la constitucin de fracciones tradicionales, han emergido en la coalicin fracciones de corte ms liberal, orientadas a posiciones socialdemcratas europeas, y fracciones de corte movimientista menos alineadas con la tradicin sindicalista histrica del socialismo o del comunismo. Esta divergencia programtica constituye un primer bloqueo potencial de la izquierda hacia la orientacin de las polticas pblicas que llega el gobierno (Buquet y chasquetti, 2005; chasquetti, 2007). como mecanismo para lograr balancear eventuales bloqueos programticos, la estrategia del presidente y lder de la izquierda, tabar Vzquez, ha sido la de incorporar a los lderes de fraccin como ministros e integrantes del gabinete nacional. de esta manera, el presidente logr (en parte) diluir el disenso interno, comprometiendo a los propios ministros y jefes de fracciones en el disciplinamiento de las fracciones partidarias (Buquet y chasquetti, 2005; chasquetti, 2007). a diferencia, por lo tanto, del caso chileno, si bien las posibilidades de bloqueos y enfrentamientos entre partidos de la coalicin existen, el liderazgo de la coalicin se localiza en el gobierno, lo cual le da mayores posibilidades de zanjar conflictos previos a la tramitacin de leyes y la implementacin de polticas. Argentina la argentina parece consolidar un sistema poco institucionalizado, en el cual la oferta electoral de centroizquierda liderada por Kirchner cohabita, dentro de un movimiento poltico fragmentando con baja densidad ideolgica, con fracciones polticas conservadoras en el marco de un sistema de partidos altamente fragmentado a nivel nacional. El ascenso de Kirchner consolid la fragmentacin y la territorializacin del sistema de partidos argentino (Bonvechi y Giraudy, 2007;
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calvo, 2005). los lderes territoriales (gobernadores e intendentes) han ganado autonoma respecto de las estructuras partidarias, y el flujo interpartidario se ha reflejado en la gran cantidad de acuerdos entres fracciones y lderes de diferentes partidos nacionales. En este marco, el sector peronista liderado por Kirchner llev adelante alianzas con lderes radicales provinciales (gobernadores K) altamente autonomizados de la estructura nacional de la ucr, hecho que agrav la crisis interna del radicalismo y acentu su tendencia a la faccionalizacin (Bonvechi y Giraudy, 2007; calvo, 2005). de esta forma, el kirchnerismo procur balancear la prdida de poder que signific la divisin interna del justicialismo, principalmente a partir de la oposicin de bloques de legisladores pertenecientes al ala ms tradicional del movimiento, reticentes a las polticas de control institucional y al giro a la izquierda de Kirchner. la victoria del gobierno en las parlamentarias de 2005 en lugares clave como la provincia de Buenos aires provoc el realineamiento de muchos de los lderes locales detrs del gobierno, generando la incorporacin del movimiento de lderes locales y legisladores peronistas identificados con el ala tradicional al bloque oficial (calvo, 2005). Este proceso ha debilitado la conformacin de organizaciones partidarias a nivel nacional que puedan competir electoralmente con el peronismo y estructurar programas de gobierno de alcance nacional. mediante la asignacin de recursos fiscales a nivel nacional, el gobierno logr disciplinar y alinear a liderazgos provinciales, desestimulando a su vez las estrategias de constitucin de organizaciones polticas nacionales (calvo, 2005). Este efecto de federalizacin de la competencia partidaria puede observarse en la distancia entre el aumento del nmero de partidos federales y su representacin nacional en bancas parlamentarias (calvo, 2005; Gibson y surez cao, 2007). como resultado, los mayores partidos de alcance nacional encuentran contextos de competencia partidaria altamente variables a nivel federal, demostrando que un mismo partido puede tener patrones de competencia partidaria absolutamente dismiles de provincia en provincia (Gibson y surez cao, 2007). En este contexto, el peronismo restringe la emergencia de alternativas a nivel nacional y retiene los recursos estatales que le permiten negociar las alianzas con lderes provinciales, hegemonizando la competencia a nivel nacional (levitsky y murillo, 2003). la baja institucionalizacin del propio Partido Justicialista (PJ) (levitsky, 2003) proporciona, en combinacin con los factores antes mencionados, incentivos para intensificar las polticas de acuerdos y alianzas interpartidarias que realimentan la fragmentacin de los partidos polticos a nivel nacional. dado que las caractersticas institucionales del partido garantizan la
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inactividad de la organizacin partidaria, esto reduce la posibilidad de emergencia de jefes alternativos en el PJ que alienten al kirchnerismo a la cooperacin intrapartidaria. a su vez, este escenario consolida al PJ como una confederacin de lderes provinciales y nacionales flexible y de baja cohesin ideolgica (levistky y murillo, 2003). Esta cuestin tambin se podra vincular con caractersticas electorales ms generales de los sistemas de partidos. los sistemas ms institucionalizados presentan menores niveles de volatilidad electoral agregada (mainwaring y scully, 1995). al mismo tiempo, partidos con bases electorales ms estables tienen mayores mrgenes para emprender programas de gobierno. En este aspecto, los tres partidos o coaliciones polticas gobernantes mantienen desempeos electorales distintos en las ltimas dos dcadas. El Frente amplio uruguayo es el que presenta mayores niveles de dispersin en su evolucin electoral, explicados por su vertiginoso ascenso electoral entre 1989 y 2004. El PJ muestra niveles de dispersin un poco menores pero mantiene un mnimo electoral comparativamente ms alto que la izquierda en uruguay (37% en 1983). Finalmente, la concertacin chilena es la que presenta en el ltimo perodo la dispersin electoral menor y el ms elevado piso electoral (45% en 2005).
Cuadro 7 Desempeo electoral en elecciones presidenciales del Justicialismo (peronismo), la Concertacin y el Frente Amplio entre 1983 y 2003
1 eleccin Argentina Chile Uruguay 37% (1983) 55,1%** (1989) 21% (1984) 2 eleccin 45% (1989) 58% ** (1993) 21% (1989) 3 eleccin 47,5% (1995) 47,9%*** (1999) 30% (1994) 4 eleccin 38% (1999) 44,8%*** (2005) 39% (1999) 50,5% (2004) 5 eleccin 60% (2003)* Media 45,5% 51,5% 32,3% Desvo estndar 9,2% 6,1% 12,6%
Fuente: Political database (2005). * Acumularon votos tres candidatos ** Candidato demcrata-cristiano *** Candidato socialista
El PJ tiene oscilaciones pero conserva un piso electoral relativamente alto, lo cual lo convierte en un actor poltico muy fuerte en un contexto partidario frgil. En otras palabras, el PJ funciona como ancla del sistema de partidos argentino, con los otros partidos compitiendo de
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forma satelital respecto del peronismo. sin embargo, esta solidez electoral se sustenta en una estructura partidaria laxa, de baja densidad ideolgica, altamente segmentada, basada en liderazgos locales y federales que negocian su alineamiento poltico mediante la asignacin y distribucin de recursos estatales. El actual liderazgo de centroizquierda requiere del soporte electoral del resto de las facciones locales y municipales para sostener los niveles de competencia electoral del movimiento. El Frente amplio es un partido con un piso electoral menor que el de sus vecinos, con mayores niveles de dispersin, que funciona en un contexto partidario institucionalizado donde la competencia electoral interbloques es relativamente estable. la concertacin, finalmente, es un partido con un piso electoral alto y baja dispersin, lo cual la sita como un actor electoral fuerte en un contexto de competencia electoral tambin estable. si bien las caractersticas coalicionales de ambas fuerzas polticas las llevan a integrar partidos con distintas orientaciones programticas, los trabajos comparados han mostrado que la izquierda uruguaya presenta mayores grados de coherencia ideolgica que la centroizquierda chilena (luna, 2004b). de hecho, la concertacin chilena est compuesta por partidos de centro en el contexto de una competencia partidaria marcadamente ms inclinada hacia la centroderecha del espectro poltico, con pleno consenso respecto del modelo de mercado. Esto provoca que los conflictos en materia programtica se traduzcan en tensiones internas ante la opcin por reorientar las polticas liberales de base de mercado construidas en las ltimas tres dcadas. Por su composicin partidaria, en cambio, la izquierda uruguaya, integrada por partidos heredados o provenientes de la tradicin sindical e inmersa en el contexto de una competencia enmarcada por la continuidad y la reforma del msi, traduce sus tensiones internas en torno de la necesidad de reconstruir o reforzar las polticas estatistas de base corporativa legadas de la era-msi. Dimensin socioestructural las caractersticas de las bases sociales de apoyo de estos gobiernos y el tipo de vnculo que establecen con dichas bases constituyen factores importantes que influyen sobre las posibilidades para articular programas de gobierno alternativos. En este aspecto, la literatura ha demostrado que tanto el partido socialista chileno como el peronismo han transitado importantes transformaciones organizacionales que, a su vez, los han distanciado de sus bases sociales tradicionales (levistky, 2003; roberts 1998). Ya sea bajo la formas de party machine en el caso argentino o mediante la combinacin de un professional party con el funcionamiento de mquinas electorales orientadas a nivel
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municipal en el caso chileno, es claro que ambos sistemas de partidos han visto mutar los formatos de representacin corporativos tradicionales, orientados a la conformacin de estructuras organizacionales de base y modos de afiliacin participacionistas propios de la era del msi (roberts, 2002). Entre otras cosas, los procesos de reforma de los msi en estos pases llevaron al debilitamiento de los movimientos sociales tradicionales que canalizaban los intereses de los sectores populares, fundamentalmente los sindicatos. En el uruguay, sin embargo, en el contexto de la formacin de una coalicin de veto para detener y moderar el proceso de reformas (Filgueira y Papadpulos, 1997), el Frente amplio mantuvo un estrecho lazo con sus bases sociales tradicionales (sindicatos, movimientos sociales organizados), aunque stas resultaron transformadas por los cambios econmicos, con resultados tales como la creciente sobrerrepresentacin de los sindicatos pblicos y las corporaciones estatistas dentro del movimiento social organizado. Argentina En el marco de la crisis de 2002, los movimientos sociales de sectores medios perjudicados por el descalabro financiero (ahorristas, deudores) y los movimientos de desocupados (de creciente participacin durante los aos noventa) incrementaron sus niveles de movilizacin. sin embargo, el ascenso del peronismo logr desactivar progresivamente la movilizacin de estos sectores. En primer lugar, el desarrollo de programas sociales focalizados durante el gobierno de duhalde, continuados durante el de Kirchner, permitieron la desactivacin de la protesta, tanto mediante la reduccin de los incentivos para la accin organizada como mediante la cooptacin directa de liderazgos de estos grupos. sta adopt la forma de la delegacin de la distribucin de los beneficios de los programas en lderes sociales que pasaron, en algunos casos, a ser funcionarios del Estado (Grugel y riggirozzi, 2007; Epstein, 2006). de esta forma, el gobierno peronista logr segmentar la organizacin social de estos grupos, alineando a una parte y reduciendo significativamente sus niveles de movilizacin (Grugel y riggirozzi, 2007; Bonvechi y Giraudy, 2007). El gobierno tambin logr la lealtad de la principal central sindical del pas, la confederacin General del trabajo (cGt). aprovechando la herencia de vnculos estrechos entre el PJ y la central, el gobierno se asegur de que sta apoyara las principales polticas de gobierno. adems, esta relacin de cooperacin garantiz la disposicin de los sindicatos a negociar los topes salariales establecidos por el gobierno (Bonvechi y Giraudy, 2007). no obstante, el gobierno no ha mostrado la misma poltica de cooperacin con la confederacin
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de trabajadores argentinos (cta), central sindical conformada por gremios pblicos y del sector educativo en respuesta al apoyo inicial de la cGt a las polticas reformistas de menem a comienzos de los noventa. su reclamo de reconocimiento de la personera jurdica no ha tenido respuesta en el gobierno, que ha preferido mantener el respaldo del ala tradicional del movimiento sindical. El alineamiento de la principal central sindical, a lo que se suma la cooptacin de los movimientos sociales populares organizados (piqueteros) y el funcionamiento de amplias redes clientelares y patronales a nivel federal de tipo party machine que ha adoptado el peronismo durante los aos noventa (auyero, 2004; stokes, 2005; levistky, 2003), minimizan el conflicto social a la vez que garantizan un control efectivo de los grupos organizados y de los sectores populares no organizados. las instancias de movilizacin de sectores organizados han sido espordicas, localizadas y articuladas sobre la base de issues muy especficos, tales como la seguridad ciudadana o la independencia del Poder Judicial (de luca, 2007). Chile El gobierno de Bachelet asumi en un contexto de desconexin de la coalicin gobernante con las bases sociales tradicionales de la izquierda, estas ltimas debilitadas tras el giro hacia la economa de mercado producido bajo el rgimen militar. un sistema de partidos orientado a la competencia interbloques a nivel de elites, con dbiles lazos con movimientos sociales organizados, ha trado aparejado fricciones permanentes a la hora de articular coaliciones estables para polticas de reforma, aun a pesar de la impronta participativa que la actual conduccin poltica ha intentado dar al gobierno. El movimiento sindical organizado ha aprovechado la oportunidad de apertura de la agenda redistributiva impuesta por el gobierno para movilizarse en reclamo de reformas electorales que ensanchen la representacin electoral de los partidos de izquierda radical, de cambios sustantivos en las relaciones laborales, en particular la recentralizacin de la negociacin laboral, y de polticas de reestructuracin en reas como la educacin o la seguridad social (mardones, 2007). sin embargo, los tiempos y la radicalidad de algunas de las reformas propuestas contrastan con el tono moderado y negociador que el gobierno ha dado a estas agendas, debido tanto a la presencia de sectores internos moderados como al veto impuesto por grupos de inters en cada arena de reforma social. no obstante, la movilizacin de movimientos sindicales por la reforma laboral, o la movilizacin de organizaciones estudiantiles por la reforma del sistema pblico de educacin, hacen mencin a una
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marcada intencin, en un contexto de atomizacin y desmovilizacin de la sociedad civil, de ciertos grupos medios organizados de procurar un giro programtico de las polticas de la concertacin. Uruguay El gobierno del Fa, a diferencia del de la concertacin en chile, tiene enlaces institucionalizados con sus bases sociales tradicionales, las cuales mantienen importantes cuotas de poder dentro de la estructura del Estado, siendo en algunos casos (empresas pblicas, salud, educacin) importantes actores de veto para encaminar reformas. En el ltimo perodo, dichas bases sociales han fluctuado entre el apoyo a polticas sectoriales que reincorporaron algunos de los arreglos corporativos clsicos como la negociacin laboral y la disidencia en materia de poltica macroeconmica, fundamentalmente en lo que hace al rumbo de algunas de las reformas como en el caso de la poltica tributaria y a aspectos especficos tales como el ritmo de aumentos en materia de poltica salarial. El vnculo orgnico entre estas bases y las fracciones tradicionales de la izquierda (socialistas, comunistas) ha provocado dos movimientos: por un lado, la capacidad de la central sindical y de otras organizaciones sociales para alinear el apoyo de dichas fracciones en ciertas arenas sectoriales, en oposicin a la conduccin liberal en el rea econmica. Por otro lado, la capacidad de dichas fracciones para postergar demandas especficas y contener la radicalizacin de la movilizacin de las corporaciones estatales en momentos lmite (como en materia de presupuesto educativo). los sectores populares incorporados mediante los programas de ingresos focalizados creados en el gobierno de izquierda no presentan an formas organizacionales activas, sino que son por ahora grupos pasivos con baja capacidad para articular demandas.
Dimensiones de economa poltica

El sistema de proteccin social una tercera dimensin refiere propiamente a las caractersticas del sistema de proteccin social. la literatura ha identificado a estos pases como los que cuentan con los regmenes de bienestar ms desarrollados de la regin (Filgueira, 1999). sin embargo, en los ltimos treinta aos los sistemas de proteccin social han evolucionado de manera divergente. chile parece ser un caso tpico de transformacin hacia un sistema de proteccin de corte liberal-residual (castiglioni, 2005). El caso argentino parece haber mutado hacia un modelo corporativoresidual (Kaztman, 2002). Pese al desarrollo temprano y extendido de un rgimen de bienestar corporativo con caractersticas de uni-
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versalidad, la argentina vivi un proceso de reconversin predatoria de sus componentes corporativos, combinado con liberalizacin en ciertas reas. El uruguay pareci mutar hacia un modelo corporativo conservador de tipo europeo clsico (Kaztman, 2002). al igual que la argentina, desarroll tempranamente un extendido rgimen de bienestar con caractersticas de universalidad. durante las ltimas dcadas vivi un deterioro de los componentes estratificados del sistema, incorporando algunos componentes liberales y manteniendo algunos rasgos de universalidad. la evolucin de los indicadores sociales muestra diferencias entre los tres pases. mientras chile muestra una tendencia sostenida hacia la reduccin de la pobreza, en la argentina y el uruguay los shocks econmicos de fines de los aos noventa tuvieron impactos negativos sobre los niveles de pobreza (cEPal, 2006). sin embargo, estos dos pases siguen el proceso regional de leve mejora en los niveles de pobreza e indigencia a partir de la expansin de la economa y la mejora en los niveles de ocupacin posteriores a la crisis financiera de comienzos de la dcada de dos mil (cEPal, 2006). a modo de ejemplo, cabe sealar que la argentina logr reducir significativamente los niveles de pobreza registrados durante la crisis econmica de 20012002: su tasa de reduccin, de ms del 40% entre 2002 y 2005, es la ms importante del perodo segn parmetros comparados (cEPal, 2006). durante el perodo 2003-2005, por su parte, el uruguay redujo su nivel de pobreza del 20,9% al 18,7% (cEPal, 2006; inE, 2006).
Cuadro 8 Nivel de pobreza en Argentina, Chile, Uruguay
Pobreza (% personas) Argentina Chile Uruguay
Fuente: CEPAL (2006). * 1996 ** 2000 *** 2003
1990 21,2% 38,6% 17,9%
1997 17,8% 23,3%* 9,5%
2002 45,4% 20,6%** 15,4%
2005 26% 18,7%*** 18,8%
si bien algunos programas sociales focalizados desarrollados en el ltimo lustro en combinacin con un vigoroso crecimiento de la economa han logrado resultados positivos en materia de reduccin de la pobreza (en especial de la pobreza extrema), no se han logrado modificaciones significativas en los niveles de distribucin. tras una dcada y media, stos no muestran variaciones, y en los casos de la argentina y chile se han estabilizado en torno de altos valores segn parmetros
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regionales (cEPal, 2004, 2006). Es de destacar que la distribucin no se ha modificado en chile a pesar de la sensible mejora en los niveles de pobreza, y que ha empeorado en la argentina, con una variacin brusca en el perodo de crisis (del ao 2002). El uruguay muestra an niveles de distribucin favorables en trminos regionales, aunque similares a los niveles ms altos de desigualdad que se registran en los pases desarrollados.
Cuadro 9 ndice de Gini en Argentina, Chile y Uruguay
1990 Argentina Chile Uruguay
Fuente: CEPAL (2004, 2006). * 1996 ** 2000
1997 0,53 0,55* 0,43
2002 0,58 0,56** 0,45
2005 0,53 0,55 0,45
0,50 0,55 0,49
Estos datos resultan especialmente relevantes teniendo en cuenta que reflejan tendencias estructurales que no han variado. Por un lado, si bien estas economas han recuperado dinamismo, la desigualdad salarial, en el marco de la alta dispersin de la inversin de capital humano, experiencia laboral (como determinantes de los ingresos en el mercado de empleo) en los distintos estratos provoca que los procesos de re-formalizacin y expansin laboral encuentren un techo en materia de equidad en los propios niveles de empleo e ingresos (cEPal, 2006). Por otro lado, si bien los programas de ingresos han permitido aliviar la emergencia social en estos pases, resultan insuficientes para reducir brechas distributivas. un vistazo a las caractersticas ms importantes de los sistemas de proteccin social y a las agendas de reforma bajo estos nuevos gobiernos nos permitir conocer cmo enfrentan estos pases los desafos sociales de este nuevo siglo. Argentina En la argentina, las caractersticas de las reformas variaron de sector en sector, pero se caracterizaron por el retiro del Estado de la prestacin directa de los servicios, ya mediante el recorte de las fuentes de financiacin y la localizacin de prestaciones en agentes privados, ya mediante la restriccin de las poblaciones objetivo a las cuales se dirigen los servicios. En materia de seguridad social, se cre un sistema privado de ahorro individual; en el rea de la educacin, se extendi el proceso descentralizador hacia la educacin media, y los servicios
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(docentes, infraestructura) fueron transferidos a las provincias sin las contrapartidas presupuestales requeridas. En el mbito de la salud, la reforma desregul las obras sociales y profundiz la autogestin de los hospitales pblicos. asimismo, descentraliz los servicios pblicos y los focaliz en los sectores de menores recursos, arancelando la prestacin de algunos de ellos. En el perodo reciente, las polticas sociales sectoriales no han sufrido cambios significativos, salvo la expansin de algunos programas sociales de ingresos (que mantienen bsicamente los criterios de selectividad y condicionalidad en su prestacin heredados de los aos noventa) y algunas modificaciones va ley de los servicios educativos en direccin de la recentralizacin del sistema. sin embargo, las modificaciones en reas como la seguridad social, la salud, y el mercado de empleo (ms all de las polticas de fijacin del salario en las reas formalizadas de la economa) permanecen en pie. El gobierno de Kirchner consolid e intensific los programas sociales de cobertura focalizada desarrollados por el gobierno de duhalde, reforzando sus componentes de condicionalidad (Bonvechi y Giraudy, 2007). Programas como Familia o manos a la obra procuraron complementar el Plan Jefas y Jefes aportando ingresos en hogares pobres e indigentes a cambio de distintas contrapartidas (concurrencia a escuelas, asistencia sanitaria, etc.). a su vez, la ley nacional de Educacin sancionada a fines de 2006 revirti las reformas introducidas por la ley Federal de Educacin de 1993. la nueva ley fue precedida por el consenso activo de los sindicatos docentes y de los gobiernos provinciales, a los cuales no obstante rest atribuciones al recentralizar la potestad de establecer contenidos educativos y reordenar desde la nacin el diseo de los ciclos primario y secundario (Bonvechi y Giraudy, 2007). Chile El sistema de proteccin social chileno es el ms consistentemente liberal de los tres aqu analizados. las polticas emprendidas por la dictadura desde la dcada del setenta supusieron el retiro del Estado en la prestacin de los servicios en reas como la seguridad social y la educacin, y de forma tarda en la salud (castiglioni, 2005). los servicios fueron descentralizados, focalizados y transferidos a agentes privados para su prestacin (castiglioni, 2005). mientras los servicios privados fueron dirigidos a sectores medios y altos, los programas pblicos estuvieron orientados a los sectores que no pudieran acceder a las prestaciones privadas, generando una segmentacin del sistema de cobertura en trminos tanto de financiamiento como de calidad de los servicios (Posner, 2007). luego de la instalacin de la democracia, el
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gobierno de la concertacin mantuvo intacto el sistema de proteccin social liberal heredado del rgimen militar. los sucesivos gobiernos de la concertacin emprendieron reformas correctivas: aumento en los niveles de gasto agregado, elevacin de los beneficios mnimos en ciertas coberturas, flexibilizacin de criterios de elegibilidad, reorientacin de las franjas de gasto estatal del gobierno central, cambios en las condiciones de prestacin de los bienes, incorporacin de programas adicionales, etc. no obstante, la democracia mantuvo los cimientos estructurales del sistema liberal de prestacin. En el reciente perodo de gobierno se han planteado diferentes reformas sectoriales que procuran mejorar los componentes redistributivos del sistema de proteccin chileno. sin embargo, las agendas de reforma se han visto cargadas de bloqueos tanto a nivel de grupos sociales organizados como a nivel del sistema de partidos, producindose pocas novedades hasta el momento. El primer ao del gobierno de Bachelet estuvo dominado por la discusin de polticas sectoriales en dos arenas: educacin y pensiones (mardones, 2007). a poco de asumir, Bachelet design una comisin asesora para tratar la reforma del sistema de pensiones, integrada por tcnicos de la concertacin y de la alianza por chile, la coalicin opositora. la comisin recomend el aumento de la edad jubilatoria de las mujeres, y la inclusin de un rgimen de pensiones mnimas que permitiera asegurar la cobertura de los sectores que no logran cubrir una pensin con los aportes acumulados. tambin propuso la reduccin de las comisiones de las aseguradoras privadas, as como formas de licitacin desde el Estado de los nuevos aportantes temporales (mardones, 2007). El proyecto enfrent reparos tanto de la central sindical central unitaria de trabajadores, cut, por el aumento de la edad jubilatoria, como de la oposicin de la derecha y de las aseguradoras privadas (mardones, 2007). la versin finalmente enviada por el Ejecutivo al congreso mantiene la edad jubilatoria de las mujeres y tiene por delante un complejo trmite parlamentario que an no ha finalizado. En el terreno educativo, el gobierno sufri una importante movilizacin estudiantil en contra de medidas arancelarias para el examen de ingreso en las universidades, as como por atrasos en la entrega de pases escolares (mardones, 2007). las movilizaciones se incrementaron en los meses siguientes y pasaron a incluir reclamos de recentralizacin del sistema pblico (desde los municipios hacia el ministerio de Educacin) y de revisin de los programas de jornada escolar completa. las movilizaciones desataron la renuncia del ministro de Educacin, y la creacin de un consejo asesor para revisar los temas de cobertura estructural de los servicios educativos. tambin se tomaron medidas referidas al incremento del gasto educativo en reas como
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infraestructura, subsidios estudiantiles en materia de transporte y aranceles de ingreso. El informe final del consejo asesor, que cont con la participacin de docentes, estudiantes y otros grupos, no fue ratificado por los gremios estudiantiles (mardones, 2007). En materia laboral, el gobierno extendi algunos mecanismos de regulacin en relacin con la subcontratacin de personal por parte de las empresas. de forma creciente, la cut, principal central sindical, y representantes del Ps han hecho hincapi en la necesidad de institucionalizar instancias de negociacin salarial con mayores niveles de agregacin, de forma de garantizar derechos colectivos para los trabajadores. la oposicin ha presentado distintos proyectos en materia de empleo tendientes a mejorar su regulacin, pero manteniendo la negociacin laboral en el mbito de la empresa. a mediados de 2007, el gobierno design un consejo asesor para tratar el tema de la equidad social, con representantes polticos y de la sociedad civil. El consejo deber trabajar en la redaccin de un informe-diagnstico sobre empleo, ingresos y polticas sociales sectoriales. Uruguay En el rea de las reformas del sector social, el uruguay mostr signos de eclecticismo. En materia de seguridad social el uruguay pas, al igual que la argentina, de un sistema de reparto estatal a un sistema mixto que incluye un rgimen de capitalizacin individual. a su vez, el Estado cre una empresa estatal de ahorro individual regida bajo el derecho privado que competira con las otras empresas aseguradoras. El terreno educativo fue el rea de reformas ms decididamente universalistas, fundamentalmente en lo que se refiere a la educacin primaria. la reforma estuvo centralizada en el rea estatal, y no se produjo la descentralizacin de su implementacin ni se otorgaron altos niveles de autonoma a los niveles locales. En el rea de la salud se mantuvieron el sistema privado mutual y el sistema pblico, con una incorporacin creciente de trabajadores pblicos y privados al rea mutual. En materia laboral, desde el comienzo de los aos noventa el Estado apost por un proceso de creciente descentralizacin de las relaciones laborales suspendiendo la convocatoria a mbitos de negociacin laboral. durante el actual gobierno se ha planteado una serie de reformas sectoriales que han tenido distintos niveles de xito. En materia de negociacin laboral, el gobierno decidi reinstalar la negociacin tripartita, mediante la conformacin de consejos de salarios. Estos consejos, convocados por el Poder Ejecutivo, permitieron la negociacin colectiva por rama de actividad luego de quince aos de una poltica de desregulacin laboral que localiz la negociacin laboral a nivel de
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la empresa (notaro, 2007). como resultado, los sectores asalariados lograron negociar mejoras salariales significativas en el perodo. a su vez, los incentivos para la afiliacin sindical incrementaron significativamente el nmero de adherentes de los gremios, especialmente en el rea privada. En materia de poltica social, el gobierno ha desarrollo un programa focalizado de ingresos que tuvo como principal objetivo la mejora de los niveles de ingresos de los sectores pobres, especialmente de aquellos ubicados en el ltimo quintil de ingresos. El programa estableca la transferencia de un monto fijo a los hogares que se encontraran por debajo de la lnea de indigencia, la entrega de vouchers para la compra de alimentos, apoyo para mejorar el acceso a los servicios sociales bsicos y la creacin de programas integrales con componentes de empleo y actividades remuneradas para los sectores beneficiarios (Filgueira y alegre, 2008). las reformas en otras arenas sectoriales se presentan virtualmente bloqueadas (en el caso de la seguridad social) o en proceso de lenta implementacin (en el caso de la salud). En materia de seguridad social, las alternativas manejadas por el gobierno son diversas, y van desde el mantenimiento del actual sistema, preferido por las fracciones ms liberales, hasta su reforma significativa bajo la forma de la expansin de las pensiones mnimas y una mayor regulacin de las aseguradoras privadas (Filgueira y alegre, 2008). la reforma en materia tributaria, pese a aparecer como la reforma sectorial de mayor viabilidad, no ha podido sustraerse a las negociaciones entre las fracciones de la izquierda. la reforma propuesta crea el impuesto a la renta, un mecanismo directo de gravamen que sustituye de forma gradual a los impuestos indirectos. si bien mejora la posicin de los sectores populares informalizados y a los sectores formalizados ms bajos al disminuir gradualmente los niveles de tributacin indirecta, supone gravmenes significativos a sectores de medios ingresos (profesionales, asalariados de cuello blanco) que integran las bases electorales de la coalicin de izquierda. Dimensin econmica y fiscal los pases de la regin han tenido una coyuntura econmica particularmente favorable. la economa regional ha estado viviendo un ciclo de expansin, a partir de un contexto mundial caracterizado por el aumento de los precios internacionales de los principales commodities y el flujo de capitales a la regin (a causa del alto volumen de liquidez existente en los mercados internacionales). Ello ha generado saldos favorables en sus balanzas comerciales y solvencia en materia fiscal (cEPal, 2006). Gracias al crecimiento de la demanda y de los precios
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de sus bienes exportables, la argentina ha tenido un crecimiento acumulado espectacular del 45% en su PBi entre 2003 y 2007, mientras el uruguay ha aumentado su actividad en casi el 35% durante el mismo perodo (cEPal, 2007). chile, a diferencia de otros pases de la regin, no experiment una crisis financiera, por lo que la evolucin de su economa ha sido claramente ms estable. sin embargo, desde 2003 hasta 2007 el pas andino acumul un crecimiento cercano al 25%, sin haber tenido cadas significativas en sus niveles de actividad en los aos anteriores. como resultado, mediante la acumulacin de supervits primarios, estos pases han logrado cancelar o disminuir sensiblemente sus niveles de endeudamiento externo. mientras la argentina logr cancelar su deuda con el Fmi, el uruguay logr reducir su nivel de endeudamiento condicionado, canjeando deuda soberana a largo plazo (cEPal, 2006). En consecuencia, mientras la argentina ha reducido su deuda pblica a una tercera parte (del 184% en 2002 al 65% en 2006), el uruguay logr reducir su endeudamiento en ms del 40% en el mismo perodo (del 106% al 62,6% del PBi), en tanto chile mantuvo su posicin privilegiada en materia de endeudamiento pblico, con una deuda pblica que apenas supera el 10% de su PBi (cEPal, 2006, 2007).
Cuadro 10 Deuda externa del sector pblico 2002-2006 (como % del PBI)
Deuda pblica como % del PBI Argentina Chile Uruguay
Fuente: CEPAL (2006, 2007).
2002 184,4% 22,2% 106%
2003 144,8% 19,5% 100,4%
2004 132,5% 16,8% 78,9%
2005 78,4% 12,9% 70,4%
2006 65,5% 10,6% 62,6%
a su vez, el aumento de la demanda de bienes exportables como el cobre (en el caso de chile), los granos (argentina) y derivados agrcolas en el caso de la argentina y el uruguay, permitieron reactivar la capacidad disponible en muchas ramas del sector industrial y del rea comercial ligada a l, favoreciendo la expansin salarial. En combinacin con la baja de las tasas de inters, ello impuls la expansin del consumo privado as como el crecimiento de la actividad interna, repercutiendo en materia de empleo tanto en trminos de tasa de actividad como, por primera vez en una dcada, en materia de formalizacin de diversas actividades de la economa, fundamentalmente las asociadas a la industria sustitutiva emergente luego de la crisis devaluatoria de estos pases (cEPal, 2006).
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sin embargo, la sustentabilidad de esta coyuntura depende de algunos factores estructurales presentes en las tres economas. chile es el pas menos dependiente de las oscilaciones y variaciones de su balanza comercial, y quizs el ms estable en lo que se refiere al impulso exportador (cEPal, 2006). El cobre tiene una demanda sostenida garantizada, que ha permitido no slo un crecimiento vigoroso de los ingresos fiscales por regalas e impuestos a la renta minera sino tambin el sostenimiento de fondos anticclicos que ponen a la economa al cubierto de los ciclos recesivos. adems, el nivel de vulnerabilidad de la economa chilena es sensiblemente menor al que experimentan la argentina y el uruguay, no slo por la baja elasticidad de la demanda de sus productos mineros, sino tambin por su menor nivel de dolarizacin y su menor endeudamiento pblico (cEPal, 2006). En estos trminos, la argentina an presenta en el corto plazo una mayor fortaleza fiscal que el uruguay, teniendo en cuenta que, al igual que la de chile, su economa presenta un supervit global (posterior al pago de la deuda), en contraste con el supervit primario que sigue presentando el uruguay (cEPal, 2007). mientras la argentina y chile cerraron el ejercicio fiscal de 2007 con un supervit global del 1% y el 8% respectivamente, el uruguay cerr en negativo con un 1,5% (cEPal, 2007).
Grfico 1 Evolucin del ndice de productos agropecuarios en Amrica Latina. 1970-2005
Serie y tendencia 160 140 ndice (2000=100) 120 100 80 60 40 1970

Fuente: CEPAL (2006).
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1995
2000
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Grfico 2 Evolucin del ndice de productos de metales y mineros en Amrica Latina 1970-2005
Serie y Tendencia
200 180 160
ndice (2000=100)
140 120 100 80 60 40 20 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005
Fuente: CEPAL (2006).
como muestran los grficos, mientras el ndice de los productos mineros y metales ha aumentado casi un 100% en la ltima dcada, en el caso de los productos agropecuarios el aumento ha sido del 25% y el comportamiento ha sido mucho ms cclico (cEPal, 2006). asimismo, el ndice de precios de productos como el cobre aument casi un 60% respecto de la dcada del noventa, mientras los productos agropecuarios aumentaron slo un 1% en el mismo perodo. En definitiva, si bien ambos commodities estn en su fase expansiva, el nivel de expansin de precios y la demanda parecen tener mayor intensidad y mayor sustentabilidad en el caso de los productos mineros que en el de los productos agropecuarios.
Conclusiones preliminares: hacia una caracterizacin de las trayectorias de desarrollo de los pases del Cono Sur
Argentina la argentina mantiene un sistema de partidos poco institucionalizado, a lo que debe agregarse un proceso de creciente fragmentacin y faccionalizacin de las elites partidarias. Hoy el gobierno logra, gra65
cias a la localizacin de amplios recursos estatales y poder poltico, tejer alianzas transversales con liderazgos regionales y locales, estableciendo acuerdos con elites dirigentes de diversos partidos. de esta forma, la divergencia programtica se ve diluida por la constitucin de un frente electoral controlado por un liderazgo vertical que procura recomponer algunas de las orientaciones neo-estatistas en materia de polticas de desarrollo. a su vez, las polticas de enlace corporativo, que histricamente el peronismo ha tenido con el movimiento sindical, garantizan que la articulacin con y la movilizacin de sectores organizados desaten presiones para un realineamiento de corte programtico en el sistema. El funcionamiento de esta alianza vertical de corte party machine, que logra articular vnculos de forma exitosa con sectores populares fragmentados por un lado, y con movimientos organizados heredados de la era-msi por el otro (movimiento sindical), ha permitido al gobierno neutralizar el conflicto social, ampliando los mrgenes para implementar distintos paquetes de polticas sin posibilidades de focos de veto. a su vez, la argentina ha presenciado el sostenido aumento del precio de sus bienes exportables que, en combinacin con la sensible disminucin de los niveles de endeudamiento externo a partir de una exitosa poltica de canje, le ha permitido mejorar sus mrgenes fiscales, aumentar la capacidad de ahorro y expandir la economa en materia de oferta en diversas ramas sectoriales. si bien la dependencia respecto de los precios internacionales contina siendo alta dada su insercin como productor y exportador de bienes agrcolas, su capacidad de sostener supervits fiscales globales en un contexto de desendeudamiento genera menores focos de vulnerabilidad que los presentes en la dcada pasada. durante el perodo, aun en un contexto de expansin fiscal, no han existido reformas sectoriales significativas ms all del desarrollo de polticas macroeconmicas heterodoxas y de polticas intervencionistas en el ciclo econmico con apoyos sectoriales selectivas a determinados grupos orientados al mercado interno. En este marco, el giro desarrollista realizado por el ala de centroizquierda del PJ ha garantizado la recomposicin de polticas activas en materia econmica, pero ha tenido poca capacidad de reforma de las polticas de proteccin e incorporacin social. la fuerte fragmentacin del sistema de partidos, y la heredada fragmentacin de los canales de organizacin de los sectores medios y bajos, han orientado la emergencia de una alternativa poltica con fuertes incentivos para establecer enlaces que combinan los vnculos corporativos clsicos con grupos organizados con vnculos clientelares con sectores populares no organizados. si bien minimiza eventuales desbordes de crisis en el sistema, este escenario genera menores condiciones para
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una recomposicin cuasi-universalista e integradora del modelo de desarrollo argentino. no obstante, a diferencia de lo que sucede en el uruguay, por ejemplo, las caractersticas verticales de intermediacin poltica y la baja competencia poltica en el marco de una baja institucionalizacin del sistema de partidos y del PJ en particular dotan de una amplia autonoma a las estructuras estatales para procesar paquetes reformistas que vayan en la direccin de reconstituir ciertos niveles de universalidad e integracin en las polticas de desarrollo, claro est, bajo formas menos plurales. no obstante, es esperable que un sistema de partidos hegemonizado por un aparato partidario de tipo party machine con baja competencia electoral y en un contexto de expansin o cierta estabilidad fiscal tenga incentivos directos para reforzar las formas de intermediacin actuales, sin atraer reformas que pudieran, eventualmente, activar nuevos grupos de inters organizados que puedan presentar recomposiciones en el sistema de partidos y en el formato de representacin.
Chile En chile, la constitucin de una coalicin institucionalizada pero articulada en torno a issues institucionales parece generar tensiones en momentos en que los enclaves autoritarios han ido cediendo y la atencin gubernamental debe orientarse a dilemas de poltica de desarrollo heredados del rgimen militar. En este nuevo marco se hace patente la creciente divergencia programtica entre los distintos partidos de la concertacin, que genera bloqueos y empates permanentes en la negociacin de paquetes de poltica pblica. a su vez, el carcter fuertemente elitista de las estructuras partidarias y su desconexin con movimientos sociales organizados le impide movilizar apoyos para destrabar bloqueos programticos e impulsar una agenda poltica de reformas. la distancia de la centroizquierda respecto de sus bases sociales en el marco del debilitamiento de los movimientos sindicales organizados, as como el vnculo en redes clientelares con los sectores populares, ha generado pocas posibilidades de articulacin de coaliciones reformistas de base amplia para enfrentar las reformas a las polticas pro-mercado. la economa chilena es la que presenta mayores mrgenes fiscales y mayor estabilidad en el largo plazo. a la situacin de bajo endeudamiento externo y la alta capacidad de control de shocks financieros externos que ha mostrado, ligadas a un crecimiento econmico sostenido, suma una baja elasticidad de los precios de sus principales commodities de exportacin. El sensible y sostenido crecimiento del precio del cobre garantiza la existencia de una demanda sostenida con altos ingresos fiscales y mercados internacionales seguros. sin 67
embargo, la creciente expansin de los mrgenes fiscales que tiene la economa chilena no ha generado, en el horizonte, un cambio significativo de sus polticas sectoriales. la expansin fiscal en el actual sistema poltico, caracterizado por la negociacin entre elites de los paquetes de poltica, ha orientado las polticas pblicas hacia un claro perfil incremental que no parece alterar las condiciones de organizacin y accin de los grupos de inters. de hecho, las reformas en curso van en camino a desarrollar mecanismos correctivos a las polticas de mercado que no alteran las caractersticas estructurales de asignacin y localizacin de excedentes y beneficios sociales. En definitiva, si bien el actual contexto de estabilidad poltica y econmica garantiza el avance de agendas de reformas en el contexto de un gobierno de centroizquierda, la ausencia de condiciones para generar coaliciones reformistas transfiere el dilema a cuestiones no ya de ajuste y adaptacin como los que presentan los modelos corporativos, sino de correlacin de fuerzas vis vis los sectores liberalizados de la economa. ms aun, en un contexto de expansin y sustentabilidad de la economa chilena, los dilemas distributivos se localizan en las condiciones estructurales que presenta el modelo chileno para dirigir los excedentes hacia determinadas reas de la sociedad. Pese a esto, la alternativa de profundizar la reconstruccin de algunos de los mecanismos de solidaridad vertical que fueron destruidos tras las reformas de mercado no parece viable en un contexto de alta competencia partidaria y creciente tensin al interior de la coalicin de centroizquierda. no obstante, como contrapartida, un virtual desarme de la lgica de competencia interbloques podra generar condiciones para realinear la competencia bajo ejes programticos, generando efectos positivos sobre la recomposicin del vnculo con las bases sociales tradicionales. Esto permitira dar viabilidad a una agenda mnima de reformas programticas que permita la recomposicin de ciertas alianzas reformistas en al menos algunas arenas sectoriales clave.
Uruguay En el uruguay, la coalicin de izquierda se ha articulado en torno a una fuerte defensa del msi, por lo que en trminos programticos aparece como ms cohesiva que la coalicin chilena. sin embargo, su ascenso al gobierno ha intensificado la puja entre sus fracciones ms liberales y las fracciones ms orientadas a las polticas de base corporativa tradicionales. El fuerte disciplinamiento interno que muestra el Fa, sumado a la presencia de un liderazgo presidencial con amplio consenso interno, ha permitido zanjar los conflictos y avanzar en programas de reforma. sin embargo, esto tiene como resultado un mayor eclecticismo y una menor consistencia sectorial en materia de 68
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polticas, como lo muestra la combinacin de distintos hbridos de reformas corporativas, polticas focales y ortodoxia macroeconmica. los vnculos pluralistas con los movimientos medios organizados en el marco de la permanencia de las polticas pro-msi han generado una importante movilizacin y desbordes de dichos sectores bajo el gobierno de izquierda. Esta situacin ha generado un proceso de negociacin de programas de reforma en el interior de la izquierda y de sta con organizaciones de inters, que va en la lnea de introducir reformas parciales a los paquetes de poltica, conforme las mismas activan la movilizacin de grupos organizados, y sta es canalizada por alguna fraccin interna de la coalicin. El uruguay presenta una economa en recuperacin a partir del empuje exportador mostrado por los bienes agrcolo-ganaderos. sin embargo, a la alta elasticidad de los precios de los bienes de exportacin se suma el alto endeudamiento pblico relativo existente, que en un contexto de alta dolarizacin de la economa genera un equilibrio fiscal endeble que aumenta los niveles de vulnerabilidad de la economa de cara a posibles shocks externos, y puede llegar a recrudecer en un futuro las contradicciones existentes en materia de consistencia sectorial del programa de reformas llevado adelante. En este sentido, en el contexto de un sistema de partidos institucionalizado y de una importante movilizacin de los grupos organizados heredados de la era msi, la coalicin de izquierda se enfrenta a bloqueos endgenos para activar polticas de reforma de mayor consistencia, provenientes de sus propias bases sociales y electorales. El contexto de expansin fiscal ha logrado minimizar los efectos de las pujas distributivas. sin embargo, un contexto de creciente desaceleracin del crecimiento econmico, en el marco de una mayor vulnerabilidad internacional, genera escenarios propicios para desbordes de los sectores organizados que no pueden ser canalizados exitosamente por la coalicin. la clave de la estabilidad del actual sistema de competencia poltica y del programa de reformas de la izquierda radica en la capacidad que tenga sta de alinear a sus bases sociales y electorales en paquetes programticos con eventuales beneficios diferenciales en distintas arenas sectoriales. Esto tambin depender de la capacidad de la propia izquierda para mantener unificada a la coalicin, que en un contexto de puja por el liderazgo podra tener incentivos para desalinearse de las polticas gubernamentales y plegarse al reclamo de muchas de las corporaciones pro-msi. nuevamente, un escenario de restriccin fiscal e intensificacin de las pujas distributivas podra ser propicio para tales estrategias de free rider que debilitaran la cooperacin al interior de la coalicin y, de esta forma, la posibilidad de secuenciar reformas importantes en el modelo de desarrollo.
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En sntesis, tanto la argentina como chile y el uruguay son pases con sociedades que, de modos distintos, presentaron niveles de integracin y bienestar distintivos en el continente. las transformaciones en sus modelos de desarrollo responden en parte a caractersticas sociopolticas especficas, que fueron a su vez redimensionadas por dichas transformaciones. a comienzos de siglo, los tres pases cuentan con opciones polticas de signo reformista. los dilemas y alternativas que enfrentan para seguir vas que logren un reencuentro con ciertos niveles de integracin heredados del pasado son distintos en los tres casos. la forma en que estas alternativas sean procesadas responder en parte a las opciones estratgicas tomadas por los actores. sin embargo, el reconocimiento de ciertas tendencias estructurales permite establecer las probabilidades de que dichas acciones sean emprendidas.
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Polticas sociales y desarrollo

Los desafos para las izquierdas de Chile y Uruguay
Introduccin
En los inicios del siglo XXi, amrica latina presenta una geografa poltica novedosa, a partir de que en varios pases accedieron al gobierno coaliciones y partidos polticos de izquierda y centro-izquierda. El ciclo comienza con el triunfo electoral en chile del socialista lagos en 2000, seguido de la victoria en Brasil del petista Lula en 2002, el triunfo en la argentina del ala izquierdista del peronismo con la candidatura de Kirchner en 2003, y la conquista del gobierno uruguayo por parte del frenteamplista Vzquez en 2004. El repertorio se ampla con los gobiernos de chvez, morales y correa en Venezuela, Bolivia y Ecuador, respectivamente. la renovacin se produce luego de dos dcadas de predominio de polticas de orientacin neoliberal, en las que se impuls un modelo de desarrollo pautado por la apertura econmica, la liberalizacin financiera y la reduccin del rol del Estado, de acuerdo con los postulados sintetizados en el consenso de Washington (Williamson, 1989). los logros sociales y econmicos de este modelo resultaron insuficientes,
* licenciada y magster en ciencia Poltica por la universidad de la repblica del uruguay. candidata a doctora en ciencia Poltica por el instituto de Pesquisas universitrias de rio de Janeiro. investigadora y docente del instituto de ciencia Poltica, Facultad de ciencias sociales, universidad de la repblica, uruguay.
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al no alcanzar la meta del crecimiento econmico sostenido y por su incapacidad para redistribuir la riqueza. En este marco, la investigacin plantea el interrogante de si el acceso al gobierno de partidos de izquierda y centro-izquierda en los pases de la regin constituye una coyuntura crtica a partir de la cual es posible impulsar un nuevo modelo de desarrollo progresista. Especficamente, el objetivo del estudio consiste en identificar y caracterizar los modelos de desarrollo que impulsaron e impulsan tres gobiernos de izquierda y centro-izquierda, los chilenos de ricardo lagos (2000-2006) y michelle Bachelet (2006-2009) y el uruguayo de tabar Vzquez (2005-2009), a travs del anlisis sistemtico de las principales polticas pblicas orientadas a la promocin de la equidad y a la transformacin de la especializacin productiva. El trabajo presenta la siguiente estructura. luego de esta introduccin, el primer apartado discute la nocin de modelo de desarrollo progresista en el contexto latinoamericano. En el segundo apartado se presenta una breve descripcin de los sistemas de partidos y de los actores gobernantes en ambos casos. El cuarto constituye el cuerpo central del trabajo, al plantear una caracterizacin de los modelos de desarrollo de ambos pases, a partir del anlisis de las principales polticas sociales y productivas. Finalmente, el quinto apartado resume las principales conclusiones de la investigacin.
Marco conceptual: la nocin de modelo de desarrollo progresista

Aproximacin a la nocin de modelo de desarrollo Qu se entiende por un modelo de desarrollo progresista? sta es sin duda una pregunta compleja, que puede admitir diferentes respuestas, dependiendo de la perspectiva terica y poltica que se adopte. teniendo en cuenta la amplitud de los abordajes posibles, aqu se presenta uno, que requiere algunas definiciones y distinciones conceptuales. En primer lugar, se trata de determinar qu se entiende por desarrollo. luego, se establecer en qu consiste un modelo de desarrollo. Finalmente, se han de discutir las caractersticas de un modelo de desarrollo de tipo progresista en el contexto latinoamericano. Para estudiar los procesos de desarrollo conviene diferenciar distintos planos de anlisis: a) un aspecto fctico o emprico; b) un aspecto tico o normativo; y c) un aspecto propositivo (arocena, 2007). El primero de ellos alude a los procesos de desarrollo realmente existentes, esto es, a la caracterizacin de la realidad. El componente tico o normativo refiere a la valoracin de esas realidades, a una reflexin sobre los fines y los medios que acompaan a los procesos de cambio 78
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socioeconmico (crocker, 2003: 75-76, apud Pedrajas, 2006: 37). El abordaje propositivo, en tanto, alude a las formulaciones y propuestas orientadas a transformar la realidad. En este trabajo se parte de una nocin de desarrollo integral, que es diferente de la de crecimiento econmico. mientras el crecimiento consiste en el incremento de la produccin de bienes y servicios de una economa, el desarrollo refiere a una serie de transformaciones sociales, econmicas, polticas y culturales ms amplias. incluso si se restringe la mirada al aspecto econmico del desarrollo, ste incluye la consideracin de un espectro ms vasto de dimensiones que trascienden el mero crecimiento. En efecto, el desarrollo econmico comprende procesos de cambio estructural en una economa, a partir del incremento de los niveles de produccin con mayor valor agregado. implica, adems, la distribucin de esa riqueza sobre la base de parmetros de equidad. teniendo presentes estas precisiones conceptuales, es posible diferenciar dos grandes visiones del desarrollo (sen, 1997). la primera plantea la necesidad de que las sociedades realicen grandes sacrificios en el presente en pos de un futuro mejor, tales como generar altos niveles de acumulacin de capital a travs de bajos niveles de vida en el presente o admitir altos niveles de desigualdad. En esta concepcin, que sen identifica con la expresin sangre, sudor y lgrimas, se resta importancia a la obtencin de bienestar y calidad de vida presentes en favor de un desarrollo futuro. una conocida manifestacin en amrica latina de esta visin es la teora del derrame o trickle down, que postula la necesidad de generar primero crecimiento econmico para luego, en una etapa posterior, estar en condiciones de distribuir sus frutos. se asume que tomar medidas redistributivas en etapas tempranas del proceso de desarrollo obstaculizara la posibilidad de crecimiento econmico. En contraste, la segunda concepcin seala que el desarrollo puede ser un proceso esencialmente amigable. no se requiere realizar sacrificios fundacionales, sino que se debe armonizar la mejora del bienestar social, el estmulo de la capacidad productiva y el desarrollo de la economa. En esta categora se inscribe la nocin de desarrollo planteada por el propio sen (2000), de gran impacto en el debate acadmico y poltico contemporneo. Este autor entiende el desarrollo como un proceso de expansin de las libertades reales de que disfrutan los individuos: El desarrollo consiste en la eliminacin de algunos tipos de falta de libertad que dejan a los individuos pocas opciones y escasas oportunidades para ejercer su agencia razonada (sen, 2000: 16). Esta nocin se encuentra muy prxima al concepto de desarrollo humano promovido desde el Programa de las naciones
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unidas para el desarrollo (Pnud), que se entiende como el proceso de expansin de las capacidades de las personas para llevar a cabo el tipo de vida que tienen razones para valorar. de esta forma, se supera la visin estrecha del desarrollo econmico, para poner el foco en el individuo, en sus capacidades, aspiraciones y necesidades (arocena y sutz, 2003). a su vez, esta concepcin del desarrollo tiene puntos de contacto con la visin de la nueva cEPal originada a comienzos de los aos noventa. En la propuesta denominada transformacin productiva con equidad se seala la necesidad de impulsar simultneamente el crecimiento, la transformacin de las bases productivas y la equidad social. desde esta perspectiva, los objetivos econmicos y sociales se condicionan recprocamente y revisten igual jerarqua: ...as como la equidad no puede alcanzarse en ausencia de un crecimiento slido y sostenido, el crecimiento exige un grado razonable de estabilidad sociopoltica, y sta implica, a su vez, cumplir con ciertos requisitos mnimos de equidad (cEPal, 1996). los ejes de lo que se dio en llamar un enfoque integrado pasan por la promocin de la incorporacin del progreso tcnico a la produccin, el logro del pleno empleo productivo y la inversin en recursos humanos (cEPal, 1996). Para cerrar una primera aproximacin al concepto de desarrollo, cabe retomar la visin planteada por adelman (2001: 130), que sostiene que el desarrollo econmico es un proceso multidimensional, no lineal, caracterizado por la dependencia de cada trayectoria histrica, que implica cambios en los patrones de interaccin entre diferentes aspectos del desarrollo y, por lo tanto, requiere cambios predecibles en las polticas e instituciones a lo largo del tiempo.1 Esta definicin tiene la virtud de retomar varios de los conceptos antes mencionados, destacando adems la importancia de la trayectoria histrica de cada pas en la consecucin de una ruta de desarrollo. as, el proceso de desarrollo requiere de acciones deliberadas que pueden expresarse en estrategias de desarrollo de las sociedades. las estrategias de desarrollo comprenden paquetes de polticas pblicas e instrumentos orientadas a producir transformaciones econmicas, polticas y sociales (Haggard, 1990). como se seal antes, los contenidos y orientaciones normativas de ese proceso de transformaciones pueden variar significativamente en funcin de la concepcin de desarrollo que se tenga, as como de las preferencias polticas e ideolgicas predominantes. En ese sentido, los modelos de desarrollo no estn exentos de contradicciones y tensiones, al ser el resultado sociohistrico de un
1 traduccin propia.
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proceso complejo y especfico en el cual intervienen aspectos tales como el rgimen de gobierno, las polticas econmicas, las polticas sociales y la insercin internacional, entre otros factores. a su vez, en su definicin incide un amplio conjunto de actores e instituciones polticas gobernantes, funcionarios estatales, partidos polticos, y sociales sindicatos, gremios empresariales, organizaciones de la sociedad civil, prensa. Es as que la forma que asume un modelo de desarrollo manifiesta una cierta correlacin de fuerzas. asimismo, cabe destacar que las rutas de desarrollo que sigan los distintos pases estarn condicionadas por la estructura social y las instituciones polticas existentes. Este conjunto de condiciones antecedentes puede expresarse en legados institucionalizados, que inciden sobre la trayectoria de desarrollo posterior de los pases. En ese sentido, debe tenerse en cuenta que las opciones de poltica previas pueden influir sobre los procesos polticos del presente (Pierson, 2004). Junto con estos factores, otro elemento que incide significativamente sobre las caractersticas del modelo de desarrollo de un pas, especialmente de los pases subdesarrollados, es el contexto internacional. con la profundizacin del proceso de globalizacin, los Estados-nacin ven reducidos sus mrgenes de accin en la definicin de las polticas pblicas domsticas, a partir de la creciente apertura de sus economas y de la relevancia que adquieren los agentes de los mercados internacionales, los organismos multilaterales de crdito, y los gobiernos de las principales potencias, en la toma de decisiones estratgicas en el plano nacional. Ello no supone afirmar la inexistencia de alternativas de poltica para los pases en desarrollo, aunque s aconseja tener presente la restriccin externa al considerar las caractersticas y alcances de los modelos de desarrollo impulsados por fuerzas progresistas.
Fundamentos de un modelo de desarrollo progresista El trmino progresista es un concepto politolgicamente impreciso (moreira, 2006), en la medida en que engloba una multiplicidad de situaciones diferentes, que abarca gobiernos conducidos por partidos de izquierda clsica, coaliciones de centro-izquierda, movimientos de corte populista, etc. no obstante, resulta claro que el uso contemporneo del trmino progresismo se identifica fuertemente con el campo poltico-ideolgico de la izquierda. de ah que en este trabajo se utilicen indistintamente los trminos de izquierda y progresista. Para aproximarse a la concepcin de un modelo de desarrollo de izquierda, cabe retomar la clsica distincin entre izquierdas y derechas planteada por Bobbio (1985). de acuerdo con este autor, entre las principales seas de identidad de la izquierda figura la preocupacin 81
por la igualdad social.2 Ello se manifiesta en una vocacin por reducir los factores que conducen a la desigualdad entre clases sociales, grupos tnicos, gnero, etc. una vez establecido el criterio central, Bobbio plantea que la valoracin que los partidos e ideologas tengan de la libertad permite distinguir entre alas moderadas y extremistas. a partir de la combinacin de ambos criterios apreciacin de la libertad y de la igualdad, Bobbio identifica a los partidos y movimientos de centroizquierda como aquellos que son a la vez liberales e igualitarios y los diferencia de las agrupaciones de izquierda de tipo jacobino, que son igualitarias, pero tambin autoritarias (Bobbio, 1985: 162). la distincin entre partidos de centro-izquierda y de izquierda extremista es un recurso analtico necesario para este trabajo, ya que los casos estudiados se aproximan mayormente a la definicin de centro-izquierda. adems de la preferencia por la igualdad, otro rasgo caracterstico de la izquierda es que tiende a atribuir al Estado un papel ms relevante en la regulacin de las esferas econmica y social, mientras que la derecha confa mayormente en los mecanismos de autorregulacin del mercado.3 El fenmeno de las izquierdas gobernantes en amrica latina es relativamente novedoso, por lo que recin comienza a producirse una serie de anlisis sistemticos de las distintas experiencias. algunos de estos trabajos acuaron el trmino de nueva izquierda en alusin a los partidos y movimientos de izquierda latinoamericanos que emergen hacia fines de la dcada del ochenta e inicios de los aos noventa. la nueva izquierda surge sobre la base de la transformacin de las viejas organizaciones de izquierda ya sea los partidos comunistas, la izquierda nacionalista o popular, las organizaciones guerrilleras, los partidos de izquierda reformistas o la izquierda social y est asociada a la crisis de la ideologa marxista a nivel internacional y a la cada del bloque socialista (rodrguez Garavito y Barreto, 2005: 23-26).
2 la derecha postula que las desigualdades son ineliminables y que tampoco resulta deseable su eliminacin (Bobbio, 1985). 3 Boix seala que [a]unque todos los gobiernos, con independencia de su orientacin ideolgica, estn interesados en asegurar una tasa elevada de crecimiento econmico, se inclinan por emplear diferentes instrumentos para obtenerla. los partidos de izquierda alientan la intervencin del sector pblico en la economa: aumentan sistemticamente los impuestos para financiar sus esquemas intervencionistas; reclaman para el Estado un importante papel en la provisin de capital fsico y humano, bien sea directamente, mediante los presupuestos generales, bien indirectamente, mediante un sector pblico empresarial; y establecen mecanismos e incentivos fiscales y legales para modificar las decisiones de agentes privados sobre ahorros e inversin. los partidos de derechas, por el contrario, confan en la capacidad del sector privado para proporcionar el volumen ptimo de factores productivos para maximizar la tasa de crecimiento (Boix, 1998: 136; traduccin propia).
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se identifica pues una fuerte heterogeneidad dentro del fenmeno de la izquierda latinoamericana gobernante, en funcin de parmetros tales como la estructuracin ideolgica de la competencia partidaria, la valoracin de la democracia liberal, la evaluacin de las pautas de organizacin de la economa capitalista, las caractersticas propias de cada uno de los pases, as como de la agenda de gobierno. En una caracterizacin que ha resultado polmica, algunos analistas distinguen entre una izquierda de tipo populista y una izquierda reformista o socialdemcrata (castaeda, 2006; lanzaro, 2006; Weyland, 2007). Entre los primeros se cuentan los partidos y gobiernos que surgen de un pasado populista y puramente nacionalista, con pocos fundamentos ideolgicos (castaeda, 2005). En este grupo, los autores referidos suelen ubicar a diferentes gobiernos como el de chvez en Venezuela, el de correa en Ecuador, el de Evo morales en Bolivia y el de Kirchner en la argentina. la segunda categora izquierda reformista o socialdemcrata comprendera a aquellos gobiernos y partidos que asumen las reglas de juego planteadas por el rgimen democrtico y la economa capitalista, movindose en el marco de las restricciones que ambos generan. Esto supone, por un lado, el abandono de la va revolucionaria de acceso al poder y la opcin por un reformismo democrtico. Por otra parte, implica la aceptacin del mercado, el cual se combinar con formas ms o menos extendidas de intervencin estatal. sumado a ello, en materia de agenda de gobierno, la izquierda reformista procura impulsar algunas polticas distintivas, especialmente en el plano social, en el de los derechos democrticos y en algunos aspectos del manejo econmico (lanzaro, 2006). En esta categora se ubicaran los gobiernos chilenos de lagos y Bachelet, el uruguayo de Vzquez y el brasileo de Lula. as, dentro de esta ltima categora, las izquierdas gobernantes no proponen una transformacin sistmica del modo de produccin hacia el socialismo. En cambio, plantean una nueva organizacin del capitalismo con mayor regulacin y equilibrio social, que se podra calificar de reformista. En efecto, si bien desde filas opositoras las izquierdas latinoamericanas plantearon fuertes crticas al modelo neoliberal, algunos autores sostienen que ellas carecen de una alternativa acabada frente al mismo (rodrguez Garavito y Barreto: 2005). no obstante, cabe plantear la hiptesis de que los gobiernos de izquierda y centro-izquierda de la regin impulsan un modelo de desarrollo que, sin proceder de acuerdo con un paradigma preconcebido, busca promover conjuntamente el desarrollo econmico y la justicia social. Esta investigacin parte de una hiptesis respecto del contenido normativo que orienta una estrategia de desarrollo de izquierda. Entre sus prioridades, dicha estrategia jerarquiza las polticas orientadas a la
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mejora de la equidad social, lo que incluye una redistribucin de la riqueza. asimismo, a la luz de la experiencia latinoamericana reciente, se asume que la mejora sostenida de la equidad slo es posible a partir del aumento de la riqueza y de la mejora de las capacidades para generarla. ste constituye un gran desafo para los pases de la regin, pues a lo largo de su historia ninguno de ellos ha logrado conciliar los objetivos de crecimiento y equidad (Fajnzylber, 1989). En las ltimas dcadas, chile logr moverse desde una situacin de ausencia de crecimiento y de equidad, hacia una mejora en los niveles de dinamismo econmico sin avanzar en el objetivo de la equidad. Ese proceso se inici en un contexto dictatorial, aunque continu bajo el influjo de los gobiernos democrticos de la concertacin. El uruguay, en tanto, continu situado en el casillero que combina bajos niveles de crecimiento con altos niveles de equidad dentro del contexto regional, aunque empeorando su posicin relativa en trminos de distribucin del ingreso (Pnud, 2005). Este antecedente plantea uno de los desafos histricos ms importantes para el desarrollo latinoamericano. la izquierda latinoamericana o, ms especficamente, los gobiernos chilenos y uruguayos, estn siendo capaces de construir e impulsar un modelo de desarrollo que concilie transformacin productiva4 con justicia social? teniendo presente esta pregunta orientadora, en la siguiente seccin se fundamenta la pertinencia de comparar las experiencias de ambos pases, al tiempo que se indican las principales diferencias y similitudes entre ellos.
Una mirada a las condiciones iniciales en el desarrollo de Chile y Uruguay
Este trabajo indaga si la ventana de oportunidad que se abre en chile y el uruguay con el acceso de partidos de izquierdas y centro-izquierda al gobierno configura una coyuntura crtica, en la que resulta posible impulsar un modelo de desarrollo de nuevo tipo. los itinerarios polticos de los pases pueden ser analizados como una combinacin de trayectorias estructurales pautadas por momentos o coyunturas crticas en los que el rango de opciones polticas se expande significativamente (collier y collier, 1991; Pierson, 2004). Ello supone que en ciertas circunstancias la agencia poltica adquiere mayor capacidad de moldear las configuraciones polticas, sociales y econmicas imperantes. Este
4 se trata de la transformacin de la capacidad productiva de una economa orientada a la generacin de valor mediante la diversificacin de la canasta de bienes producidos y la produccin de bienes de alto contenido tecnolgico. cabe sealar que en el trabajo se harn referencias a los aspectos econmico-productivos, aunque el foco del anlisis estar en la dimensin del sistema de proteccin social.
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enfoque jerarquiza la existencia de momentos de cambio histrico, como un punto de inflexin, por encima de una visin ms incremental de los mismos. no obstante, presta particular atencin a la importancia de los legados de la trayectoria histrico-institucional de cada pas. retomando este ltimo punto, en lo que sigue se sintetizan los principales rasgos de las configuraciones nacionales, que desde una perspectiva comparada ayudarn a comprender las estrategias de desarrollo que siguen los gobiernos de izquierda y centro-izquierda en estudio. chile y el uruguay tienen una larga tradicin democrtica, de las ms slidas de la regin, y cuentan con sistemas de partidos altamente institucionalizados (mainwairing y scully, 1995). asimismo, los dos tuvieron, en el entorno de los aos setenta, Estados de bienestar relativamente universales. stos han sido caracterizados como sistemas de universalismo estratificado, en la medida en que las prestaciones y la seguridad social alcanzaban a la mayor parte de la poblacin, aunque de forma estratificada en trminos de cobertura, beneficios y calidad, de acuerdo con el sitio que se tuviera dentro de la estructura ocupacional (Filgueira, 1998). a ello se suma que ambos pases presentan niveles de ingreso, alfabetizacin y esperanza de vida relativamente elevados para los estndares de amrica latina, con lo cual se ubican en posiciones similares en el ndice de desarrollo Humano (Pnud, 2006).
Cuadro 1 Posicin en el ndice de Desarrollo Humano (2004)
Chile Posicin en el ndice de Desarrollo Humano PBI per cpita (PPP USD 2004) Esperanza de vida al nacer (aos) Tasa de alfabetizacin en adultos (%)
Fuente: PNUD (2006).
Uruguay 48 9.421 75,6 97,7
38 10.874 78,1 95,7
ms all de estas configuraciones similares, las trayectorias de desarrollo que han seguido ambos pases durante los ltimos treinta aos presentan divergencias significativas, en particular a partir del perodo autoritario de los aos setenta.
Chile y Uruguay: trayectorias de desarrollo divergentes

En consonancia con las tendencias regionales y mundiales, a mediados del siglo XX chile y el uruguay siguieron modelos de desarrollo de
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industrializacin por sustitucin de importaciones (isi), en los que el Estado desempeaba un rol muy activo en el plano econmico y social. a raz de una serie de desequilibrios, el modelo comenz a mostrar problemas en la dcada del cincuenta (thorp, 1998; Ffrench-davis, 2001). las estrategias polticas de ambos pases ante el agotamiento del modelo divergieron sustantivamente: si bien ambos pases comenzaron, alrededor de los aos setenta, a desmontar el modelo isi, chile lo hizo de manera ms radical y con mayor profundidad que el uruguay. En efecto, bajo la dictadura pinochetista (1973-1989) se proces un fuerte viraje en el modelo de desarrollo, inspirado en las ideas neoliberales. Ello implic la promocin de un Estado subsidiario y la maximizacin del espacio del mercado en calidad de asignador de recursos y proveedor de servicios (raczynski, 1995: 227). de esta forma, se propulsaron la apertura comercial indiscriminada, la liberalizacin del mercado financiero y el recorte del rol y del tamao del Estado. sumado a ello, se introdujeron la flexibilizacin laboral y la supresin de los derechos sindicales, as como una reforma tributaria que redujo la participacin de los impuestos directos y ms progresivos (Ffrench-davis, 2001: 27). En el plano de las polticas sociales, tambin predomin una orientacin neoliberal, a partir de la retraccin del Estado y el incremento del rol del mercado en educacin, salud y previsin social. Estas medidas se vieron acompaadas por la contraccin del gasto pblico social (marshall, 1981: 35). se trat de un conjunto de cambios estructurales que modific sustantivamente la orientacin del modelo de desarrollo y tuvo amplios impactos en trminos sociales y econmicos.5 En el uruguay, en cambio, la dictadura cvico-militar (1973-1985) introdujo modificaciones menores al modelo de desarrollo. los cambios fundamentales vinieron de la mano de la liberalizacin y la apertura financiera y, en menor medida, de la apertura comercial. En ese perodo se desarroll una poltica de promocin de exportaciones no tradicionales, al tiempo que se iniciaron acuerdos comerciales con los pases de la regin. Por otra parte, no se introdujeron modificaciones de relevancia en las polticas sociales, a pesar de que stas experimentaron un cierto deterioro en el perodo (castiglioni, 2005: 42). con distintos puntos de partida en ambos pases, consecuencia de sus dismiles trayectorias, los gobiernos que asumieron en el perodo de la redemocratizacin desarrollaron polticas con orientaciones diferentes.
5 contradiciendo la imagen de que la dictadura pinochetista tuvo un desempeo econmico exitoso, Ffrench-davis seala que: el crecimiento fue predominantemente ficticio; la tasa de formacin bruta de capital fue significativamente menor que la histrica; los limitados beneficios fueron recibidos por una minora y elevados costos castigaron a la mayora, registrndose un grave deterioro de la distribucin del ingreso y el patrimonio (Ffrench-davis, 2001: 85).
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los dos primeros gobiernos de la concertacin, encabezados por Patricio aylwin (1990-1994) y por Eduardo Frei (1994-2000), ambos demcrata-cristianos, mantuvieron los principales rasgos del modelo de desarrollo instituido. dentro de los parmetros generales trazados durante la dictadura pinochetista, desarrollaron algunas reformas, en un proceso que fue caracterizado como un cambio en continuidad (Ffrench-davis, 2001). En el uruguay, una vez recuperada la democracia y luego del primer gobierno de Julio sanguinetti, en el que no hubo reformas de entidad, en los aos noventa los gobiernos de los partidos nacional y colorado prosiguieron el proceso de liberalizacin econmica inspirado en el consenso de Washington. las principales medidas consistieron en la profundizacin de la apertura comercial, privilegiando la apertura regional (con la creacin del mercosur); la reforma del Estado, que avanz lentamente y fue acompaada de un aumento del gasto pblico; una reforma laboral parcial; y la reforma previsional, con la creacin de un sistema mixto (anta, 2001: 45). sin embargo, el proceso reformista tuvo un alcance gradual y limitado, fundamentalmente a partir de 1992, cuando triunf en un plebiscito la posicin contraria a la privatizacin de las empresas pblicas. Esta posicin fue liderada por una coalicin de veto conformada por los partidos de izquierda, los sindicatos y las agremiaciones de jubilados y de estudiantes, la cual alcanz sus principales logros mediante el uso de instrumentos de democracia directa para bloquear los procesos de enajenacin de empresas estatales (Filgueira y Papadpulos, 1996).
Trayectorias de desarrollo divergentes en Chile y Uruguay
Perodo Autoritario Primeros gobiernos democrticos* Correctivos menores al modelo neoliberal Cambio en continuidad Algunas medidas de orientacin al mercado Gradualismo
Chile Modelo ISI Uruguay Modelo ISI
Desmantelamiento del modelo ISI Modelo de orientacin neoliberal Modificaciones al modelo ISI en lo comercial y pronunciada liberalizacin financiera
Fuente: Anta (2008: 130). * Chile: dos primeros gobiernos de la Concertacin (1990-1999). Uruguay: gobiernos de los partidos tradicionales (1985-2004).
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la consideracin de las condiciones antecedentes resulta pertinente para enmarcar el anlisis de los modelos de desarrollo promovidos por los gobiernos de izquierda y centro-izquierda de chile y el uruguay, ya que los diferentes puntos de partida de ambos casos condicionan fuertemente la orientacin y los alcances de las polticas implementadas por dichos gobiernos.
Breve caracterizacin de los actores gobernantes en Chile y Uruguay

Caractersticas de los sistemas de partidos en Chile y Uruguay En chile, el sistema de partidos est constituido por seis actores con representacin parlamentaria, nucleados en dos coaliciones estables, una situada a la izquierda la Concertacin6 y otra hacia la derecha del espectro poltico Alianza por Chile.7 las reglas electorales parlamentarias sistema binominal incentivan este tipo de organizacin de la competencia partidaria (aninat et al., 2004). En lo que refiere al sistema de partidos uruguayo, ste se constituye con tres grandes actores, el Partido colorado, el Partido nacional y el Frente amplio (Fa), de extensa tradicin y con profundas races sociales, y un cuarto partido Partido independiente de menor talla. los patrones de competencia de los sistemas de partidos de estos pases presentan diferencias significativas. mientras en el uruguayo la pauta de competencia se despliega predominantemente en torno al modelo de desarrollo (clivaje Estado-mercado), el sistema de partidos chileno se estructura en torno a tres clivajes: Estado-mercado, moral-religioso, autoritario-democrtico. sin embargo, el papel que tuvo cada uno de estos clivajes como estructurante de la competencia partidaria chilena ha variado desde la democratizacin. mientras la dada autoritarismo-democracia, que haba tenido gran relevancia en los primeros aos de la postransicin, comienza a perder centralidad, adquiere mayor importancia la dupla Estado-mercado (alcntara y luna, 2004: 155). respecto de la estructura de los actores polticos analizados, el Fa ha experimentado una significativa transformacin, pasando de
6 la concertacin de Partidos por la democracia (conocida normalmente como Concertacin) es una coalicin de partidos polticos de centro-izquierda conformada por el Partido demcrata cristiano, el Partido por la democracia, el Partido radical social demcrata, el Partido socialista y democrtico de izquierda y el maPu obrero campesino. la concertacin ha gobernado chile desde 1990 hasta la fecha. 7 la alianza por chile est constituida por la unin demcrata independiente y renovacin nacional.
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ser en sus orgenes una coalicin minoritaria de partidos, a estructurarse como un partido de tipo catch all exitoso y mayoritario (lanzaro, 2004). asimismo, ha experimentado un proceso de moderacin ideolgica, abandonando una plataforma programtica fundacional que en 1971 tena un tono antioligrquico y antiimperialista, e inclua propuestas tales como la reforma agraria, la nacionalizacin de la banca y el no pago de la deuda externa, para acercarse a una concepcin socialdemcrata que revaloriza la democracia poltica y conceptualiza el cambio social en trminos de reforma (Garc y Yaff, 2004). En el perodo postransicin, el Fa y la concertacin tuvieron roles marcadamente diferentes en el sistema poltico: la coalicin chilena gobierna desde el ao 1990, en tanto el Fa recin accedi al gobierno en 2005. En tal sentido, mientras la concertacin asuma las responsabilidades de gobierno por tres perodos sucesivos, la izquierda uruguaya se posicionaba como la principal fuerza opositora. En este perodo, el Fa experiment un proceso de acumulacin electoral, pautado por una estrategia doble: por un lado ejerci la oposicin sistemtica a los gobiernos encabezados por los partidos tradicionales, mientras, por el otro, transit un proceso de moderacin ideolgica y de competencia hacia el centro del espectro poltico-ideolgico (lanzaro, 2004: 83). como se indic, ello supuso la oposicin a las iniciativas de orientacin neoliberal en particular la de reforma del Estado, planteadas por las coaliciones de gobierno de los partidos nacional y colorado.
Caractersticas de los actores gobernantes Vzquez asumi la presidencia en marzo de 2005, luego de triunfar en la primera ronda electoral con un apoyo del 51,7%. En cambio, lagos y Bachelet tuvieron que competir en segunda vuelta con los candidatos de la alianza por chile, a quienes derrotaron con un apoyo electoral del 51,3% y del 53,5%, respectivamente. En lo que refiere al respaldo legislativo, los dos presidentes chilenos contaron con una mayora relativa dentro de la cmara de diputados, pero nicamente Bachelet dispuso tambin de un respaldo mayoritario en el senado (cuadro 2).8
8 si bien la concertacin haba obtenido la mayora entre los senadores electos desde la restauracin de la democracia, nunca logr tener mayora debido a la existencia de senadores designados, que dejaron de existir en marzo de 2006 a partir de la reforma constitucional (Gamboa y segovia, 2006: 85).
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Cuadro 2 Composicin poltica del Senado y de la Cmara de Diputados en Chile por coalicin, al ao de inicio de cada legislatura (en porcentajes)
Senadores por coalicin Concertacin Alianza Otros Institucionales Diputados por coalicin Concertacin Alianza Otros
Fuente: Mardones (2007: 94).
1998 41,7 35,4 2,1 20,8 58,3 40,0 1,7
2002 41,7 37,5 0 20,8 52,5 47,5
2006 52,6 44,7 2,6
54,2 45,0 0,8
En el caso uruguayo, a diferencia de los gobiernos de los ltimos veinte aos, Vzquez dispuso de una mayora parlamentaria propia en las dos cmaras (cuadro 3).
Cuadro 3 Composicin poltica del Senado y de la Cmara de Diputados en Uruguay, 2005 (en porcentajes)
Senadores Frente Amplio Partido Nacional Partido Colorado Partido Independiente Total 55 35 10 0 100 Diputados 53 36 10 1 100
Fuente: rea Poltica y de Relaciones Internacionales del Banco de Datos de la FCS sobre la base de datos de la Corte Electoral.
asimismo, los formatos de los actores gobernantes son diferentes. En el caso uruguayo, se trata de una coalicin de partidos de carcter mayoritaria, altamente fraccionalizada,9 en tanto el gobierno chileno descansa en un apoyo de coalicin. En este marco, una dimensin que interesa tener en cuenta al analizar la consistencia del respaldo parlamentario es la distancia ideolgica existente entre las unidades que otorgan el respaldo legislativo. como se aprecia en el grfico 1, segn
9 al inicio del gobierno, el Fa presentaba un total de 4,5 fracciones efectivas, nmero superior al de los partidos de la oposicin (Buquet y chasquetti, 2005: 148).
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la autoidentificacin ideolgica de los legisladores, el Fa se ubica ms a la izquierda que la concertacin. al mismo tiempo, dentro del partido uruguayo se registra una menor distancia ideolgica que la que se advierte en la coalicin chilena (1,5 y 1,9 respectivamente).
Grfico 1 Autodefinicin ideolgica. Legisladores de los partidos gobernantes en Uruguay y Chile (1= muy de izquierda y 10= muy de derecha)
Uruguay (2005)
Distancia mxima = 1,5 Media = 3,1
MPP (2,0)
PCU (2,5)
AP (3,0)
PS (3,2)
AU y VA (3,5)
Chile (2001)
PS (2,3)
PPD (3,7)
DC (4,2)
Distancia mxima = 1,9 Media = 3,8
Fuente: Buquet y Chasquetti (2005: 149).
las diferencias registradas en el posicionamiento ideolgico de la concertacin y del Frente amplio impactan en la orientacin del proceso de reformas de las principales polticas sociales y econmicas en ambos pases.
Anlisis de los modelos de desarrollo de Chile y Uruguay

El modelo econmico
Algunos rasgos generales de las estructuras econmicas tanto chile como el uruguay son pases subdesarrollados, que enfrentan el desafo de construir caminos de desarrollo dentro de los mrgenes que impone la globalizacin. como se aprecia a travs de los indicadores presentados en el cuadro 4, el uruguay es un pas de menor dimensin que chile. la poblacin uruguaya es aproximadamente un quinto de la chilena, al tiempo que el PBi fue en el perodo 1990-2005, en promedio, un 28% respecto del de chile. En varios rubros, la economa chilena mostr en las ltimas dos dcadas un desempeo relativo mejor que la uruguaya, entre cuyos indicadores cabe mencionar los niveles de crecimiento, empleo, inflacin, relacin de la deuda externa respecto del PBi y los niveles de inversin extranjera directa.
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Cuadro 4 Caractersticas socioeconmicas de Chile y Uruguay
Chile 1995 Poblacin PBI a PBI por habitante b Grado de apertura de economa c Desempleo Inflacin Deuda externa / PBI Inversin extranjera directa d
Fuente: CEPAL (2008). a Millones de dlares a precios constantes de 2000; b Dlares a precios constantes de 2000; c Sobre la base de cifras en millones de dlares a precios corrientes; d Millones de dlares.
Uruguay 2005 16.267.000 93.196,20 5.729,20 75,4 9,2 3,1 39,1 4.763,7 1995 18.092,30 5.622,20 38,1 10,3 42,2 27,6 156,6 2005 3.455.000 21.019,90 6.083,90 57,3 12,2 4,7 68,1 715,2
61.347,70 4.261,70 55,8 7,4 8,2 35,6 2.205,0
otra diferencia entre ambas economas radica en los niveles de apertura externa, mucho ms elevada en chile que en el uruguay. tambin se advierten diferencias en el dinamismo econmico: mientras el uruguay muestra una tasa de crecimiento econmico per cpita baja en los ltimos treinta aos (1,01% anual), chile exhibe una tasa ms elevada (2,70% anual). En particular, la tasa de crecimiento del PBi de chile en el perodo 1991-2003 ha sido considerablemente ms alta que la uruguaya, con valores de 5,68% y 1,46% anual, respectivamente.
Cuadro 5 Crecimiento del PBI y del PBI per cpita (1970-2008)
1970-1980 PBI Chile Uruguay 2,99 2,99 PBI per cpita 1,33 2,58 PBI 3,95 0,15 1981-1990 PBI per cpita 2,28 -0,48 PBI 5,68 1,46 1991-2003 PBI per cpita 4,18 0,79 PBI 5,0 8,9 2004-2008 PBI per cpita 3,9 7,2
Fuentes: Cimoli et al. (2005), perodo 1970-2003. CEPAL (2008), perodo 2004-2008.
las estructuras productivas presentan algunas similitudes significativas. como se aprecia en el cuadro 6, ambos pases muestran un peso muy elevado, y creciente en los ltimos treinta aos, de los sectores intensivos en recursos naturales dentro de la estructura industrial (un 67,5% en chile y un 69,6% en el uruguay). adems, se advierte una
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baja incidencia de los sectores difusores de conocimiento dentro de la industria (un 12% en chile y un 9,3% en el uruguay). En las exportaciones de ambos pases predominan fuertemente los bienes basados en recursos naturales con escaso valor agregado (88,5% y 59,9% en chile y el uruguay respectivamente), siendo bajas las ventas de bienes con mayor contenido tecnolgico (cimoli et al., 2005: 39). Entre los principales productos de exportacin de chile se encuentran los minerales (especialmente el cobre, que llega a la cuarta parte de las exportaciones chilenas) y algunos bienes agropecuarios (pulpa de madera, pescado, vinos). Por su parte, el uruguay exporta principalmente bienes agropecuarios, tales como carne vacuna, cueros y arroz (cEPal, 2008), al tiempo que los servicios significan un porcentaje creciente de las exportaciones del pas (especialmente servicios logsticos, tursticos, de software y financieros).
Cuadro 6 Estructura y trayectoria productiva
Pases Estructura industrial Cambio estructural de sectores Sectores intensivos en: Chile 1. Recursos naturales 2. Mano de obra 3. Difusin de conocimiento Uruguay 1. Recursos naturales 2. Mano de obra 3. Difusin de conocimiento
Fuente: Cimoli et al. (2005).
Comercio internacional de bienes Categoras 1985 2002
Tecnologa Patentes 1996-2002 Acum. 19772003 (por mill. hab.)
Especializacin comercial por producto I&D (% PIB)
1970 2000
1. Recursos naturales 61,7 21,8 16,6 67,5 20,5 12,0 2. Baja tecnologa 3. Mediana tecnologa 4. Alta tecnologa 5. Otras 1. Recursos naturales 56,7 32,3 11,0 69,6 21,1 9,3 2. Baja tecnologa 3. Mediana tecnologa 4. Alta tecnologa 5. Otras
92,2 1,4 2,9 0,4 3,1 41,3 22,3 5,1 0,6 30,7
88,5 2,8 6,1 0,7 1,9 59,9 24,1 9,4 3,6 3 0,27 52 0,54 214
las transformaciones que se produjeron en el modelo de desarrollo en las ltimas dcadas en ambos pases impactaron significativamente sobre el mercado laboral y la estructura productiva. as, se produjo una cada de la participacin del sector industrial y un incremento del sector servicios en el PBi. En paralelo, los mercados de trabajo en ambos pases han exhibido una insuficiente capacidad inclusiva en trminos de empleos de buena
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calidad. as, los dos cuentan con una considerable proporcin de poblacin desempleada o que carece de una insercin laboral estable.10 sin embargo, de las dos naciones, el mercado chileno parece tener una capacidad de absorcin de la fuerza de trabajo superior al uruguayo. Por otra parte, ambos pases poseen un nivel de inversin en investigacin y desarrollo (i&d) en relacin al PBi extremadamente bajo, que llega al 0,54% y al 0,27% en chile y el uruguay respectivamente. teniendo presentes los patrones de especializacin internacional y las modalidades de crecimiento recin aludidas, vale destacar que estos pases han seguido una estrategia de desarrollo econmico basada en la especializacin en los productos derivados de los factores abundantes, en este caso, los recursos naturales. Qu innovaciones introducen los gobiernos estudiados? un primer punto a destacar en la caracterizacin de los modelos econmicos impulsados por los gobiernos de lagos, Bachelet y Vzquez es el acatamiento de las reglas de juego de la economa capitalista. dentro de este marco, en estas gestiones se ha priorizado la estabilidad macroeconmica y fiscal, concebida como un prerrequisito para asegurar el crecimiento, atraer inversiones y promover la competitividad de la economa. ste fue un desafo importante, en la medida en que ambos pases tenan una larga historia de desequilibrios macroeconmicos. Y lo fue especialmente para la izquierda uruguaya que, adems, se estrenaba en las funciones de gobierno nacional. una poltica relevante en este sentido, introducida en 2000 por el gobierno de lagos, fue la regla fiscal estructural, que establece un supervit fiscal del 1% del PBi en promedio en el mediano plazo. Este mecanismo permite desarrollar una poltica fiscal contracclica.11 En tanto, en un contexto de elevados ingresos por concepto de exportaciones del cobre, en 2007 el gobierno decidi rebajar el supervit estructural al 0,5% del PBi (muoz Goma, 2007). En este plano, las gestiones de los tres presidentes han sido hasta el momento exitosas, en la medida en que mantuvieron la inflacin
10 de hecho, el uruguay tuvo altas tasas de desocupacin en un entorno del 10% aun en un perodo de expansin econmica, como el que se registr durante los aos noventa. mientras tanto, en chile, la tasa de desempleo promedio del perodo 19862006 se ubic en el 8%. En lo que refiere a la calidad del empleo, segn datos de la oit (2007), los empleos en el sector informal en el uruguay alcanzaron el 44,6% de los ocupados en 2005, mientras que en chile se ubicaron en un 31,9% en 2003. 11 Este mecanismo se incorpor a otro ya existente desde 1987, el Fondo del cobre, cuyo propsito es ahorrar recursos cuando el precio del cobre del ao supera el precio de largo plazo a fin de recurrir a esos ahorros cuando est por debajo (arellano, 2005).
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bajo control (en un dgito), redujeron el cociente deuda pblica-PBi, y obtuvieron resultados fiscales favorables (superavitarios en el caso de chile y levemente deficitarios en el uruguayo). En trminos de contexto, tanto el gobierno de Bachelet como el de Vzquez se enfrentaron a una coyuntura internacional mayormente favorable, a partir del aumento de los precios de los principales productos de exportacin, interrumpida luego por la crisis financiera internacional que se desat en el ao 2008. Ello permiti el mantenimiento de tasas de crecimiento relativamente elevadas durante la mayor parte de sus mandatos. la bonanza no form parte del panorama del gobierno de lagos, que enfrent un fuerte shock externo negativo a raz de la crisis de las economas asiticas (1997-1998). teniendo en cuenta este panorama general, en el siguiente apartado se analizan las principales iniciativas de poltica econmica desarrolladas en diversos mbitos. Poltica tributaria una de las principales innovaciones del gobierno de izquierda en el uruguay es la reforma tributaria, que fue una reivindicacin de la fuerza poltica por largo tiempo. la reforma tiene como propsito principal mejorar la equidad del sistema tributario, al tiempo que estimular la inversin productiva y el empleo. introduce el impuesto a la renta de las Personas Fsicas (irPF), reduce el peso de los impuestos indirectos y elimina un conjunto de tributos. El impuesto a la renta es una variante del sistema dual, cuya principal caracterstica es el tratamiento diferencial de las rentas del trabajo respecto de las rentas del capital (las primeras tienen una tasa progresiva, mientras que las segundas tienen una tasa proporcional). El corto tiempo de implementacin (desde julio de 2007) no hace posible realizar evaluaciones de impacto de la reforma, aunque de acuerdo con diversas estimaciones, cabe esperar un impacto redistributivo positivo.12 En el caso chileno, no se han planteado cambios estructurales en el sistema tributario, aunque se registraron algunos ajustes significativos. al inicio de la transicin democrtica, el gobierno de la concertacin estableci un aumento del impuesto al Valor agregado (iVa) y del impuesto sobre las utilidades de las sociedades, a los efectos de financiar el incremento del gasto social (Fairfield, 2006: 67). mediante alzas posteriores, se elev la carga tributaria desde el 15,1% en 1990 hasta el 18,8% del PBi en 2005 (muoz Goma, 2007: 107).
12 Estimaciones de Barreix y roca (2007: 136) sealan que el impuesto a la renta dual causara una mejora en la distribucin del ingreso de ms de dos puntos del coeficiente de Gini.
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la mayor parte de la carga tributaria es indirecta (el 11,9% del PBi); slo el 6% del PBi es directa (ilPEs, 2004: 17). de acuerdo con algunos estudios, se trata de un sistema tributario regresivo, lo cual implica que la concentracin del ingreso se incrementa luego del cobro de impuestos (cEPal, 2006: 100). Insercin internacional chile ha desarrollado una activa estrategia de insercin internacional, que se sustenta sobre dos pilares. El primero de ellos es la apertura unilateral, proceso que se inici durante la dictadura y fue luego sostenido por los gobiernos de la concertacin. El segundo pilar consiste en la celebracin de numerosos acuerdos comerciales bilaterales. Entre los ms relevantes figuran los acuerdos establecidos con los Estados unidos, la unin Europea, corea, china y mxico. En este plano, la estrategia de apertura comercial ha sido acompaada por una fuerte promocin de la imagen pas. En este marco, se ha producido una diversificacin de los mercados de destino de las exportaciones, as como un aumento del nmero de empresas exportadores, aunque contina registrndose una fuerte concentracin en unas pocas (muoz Goma, 2007: 124). la estrategia de insercin internacional uruguaya ha estado pautada por el proceso de liberalizacin unilateral iniciado en los aos setenta, y especialmente por la apertura a nivel regional a raz de la creacin del mercosur en 1991. En los aos noventa se produjo un significativo aumento de las exportaciones a los pases del mercosur, pero luego de la crisis regional desatada en 1998, stas comenzaron a descender. En paralelo, crecieron otros mercados de destino, tales como los Estados unidos. desde sus inicios, el Frente amplio apoy la participacin del uruguay en el mercosur. sin embargo, la acumulacin de un conjunto de dficits en el proceso de integracin regional entre los que se destacan el carcter imperfecto de la unin aduanera, la falta de incorporacin a los pases miembro de las normas acordadas, el parcial incumplimiento de los compromisos asumidos, las fuertes asimetras al interior del bloque que no han sido compensadas por medidas de poltica ha despertado crticas de algunos sectores del gobierno, los cuales procuraron desarrollar estrategias de insercin internacional complementarias. En efecto, durante 2006 gran parte del debate pblico se concentr en la posibilidad de celebrar un acuerdo de libre comercio con los Estados unidos. no obstante, esa eventualidad gener la oposicin de otras fracciones del gobierno y de algunos actores sociales relevantes (sindicatos, agremiaciones estudiantiles y cooperativas). ante este panorama, la iniciativa
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se ha reducido a la firma de un acuerdo marco de comercio e inversiones. Polticas de apoyo al desarrollo productivo los gobiernos de la concertacin implementan numerosos instrumentos y polticas de apoyo al desarrollo productivo. En trminos generales, stos tienen carcter horizontal, con un enfoque de neutralidad sectorial, sin seleccin a priori de los sectores a promover. En este marco, se han desarrollado polticas orientadas a estimular la productividad de sectores rezagados, como las pequeas y medianas empresas (muoz Goma, 2007). los recursos destinados a las polticas de apoyo productivo fueron en 2001 aproximadamente mil millones de dlares, lo que representa el 1,3% del PBi (silva y sandoval, 2005). El gobierno frenteamplista ha continuado con la implementacin de numerosos instrumentos de desarrollo productivo y apoyo de la competitividad, orientados a Pymes, a la generacin de clusters y conglomerados productivos. En especial, estos ltimos programas se han visto dinamizados con la administracin de izquierda. asimismo, se continu impulsando la inversin nacional y extranjera mediante diversos mecanismos promocionales establecidos con anterioridad (leyes de Promocin de inversiones, Forestal y de Zonas Francas). Poltica de Ciencia, Tecnologa e Innovacin tanto en chile como en el uruguay, los ltimos gobiernos han destacado la importancia de impulsar una poltica de promocin de la ciencia, la tecnologa y la innovacin, al tiempo que han generado mecanismos para ponerla en marcha. una de las lneas prioritarias del gobierno de Bachelet iniciada durante la administracin de lagos consiste en el impulso de la Estrategia nacional de innovacin para la competitividad, elaborada en 2006 por el consejo nacional de innovacin para la competitividad a solicitud de la presidenta. su principal objetivo es profundizar la estrategia de desarrollo basada en la innovacin, para lo cual se propone mejorar la formacin de capital humano, fomentar el desarrollo de la ciencia, desarrollar la actividad innovadora en las empresas, entre otros lineamientos. Esta poltica persigue una estrategia mixta, que combina el impulso de los sectores de recursos naturales en que el pas es competitivo, con actividades productivas que tengan potencial de desarrollo futuro. asimismo, se cre el Fondo de innovacin para la competitividad, financiado con la regala minera. En el uruguay, en tanto, el proceso de elaboracin de una poltica de innovacin est en curso, aunque con mayor retraso que en chile. Hasta el momento se han dado algunos pasos relevantes en ese senti-
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do, como por ejemplo la creacin de la agencia nacional de investigacin e innovacin y la elaboracin del Plan Estratgico nacional en ciencia, tecnologa e innovacin. A modo de resumen ambos pases poseen estructuras productivas poco diversificadas y fuertemente concentradas en la explotacin de recursos naturales. En este contexto, la orientacin predominante de las polticas econmicas en los dos casos se centra en la consolidacin de un entorno institucional estable como herramienta para captar la inversin y promover la competitividad. Para ello, los gobiernos de ambos pases consideran prioritario asegurar la consistencia macroeconmica, generando perspectivas de estabilidad y credibilidad en las reglas de juego. sta ha sido la orientacin predominante en los casos analizados, lo cual no obsta que dentro de los propios gobiernos haya visiones diferentes en relacin con la estrategia de desarrollo a seguir. a modo de ejemplo, dentro del gobierno frenteamplista algunos sectores prefieren un rol ms proactivo del Estado en la promocin de polticas sectoriales. En este marco, se advierte un escaso desarrollo de las polticas de diversificacin productiva, aunque la temtica de la innovacin ha comenzado a ocupar espacio en las agendas de los gobiernos de chile y el uruguay (de forma ms consistente en el primero que en el segundo). Ella es percibida como una va para adaptar las estrategias de desarrollo de estos pases a las exigencias de la economa del conocimiento en un contexto de globalizacin.
El modelo social si hay un mbito en el que se plantea la expectativa de que los gobiernos de izquierda y centro-izquierda realicen innovaciones relevantes, ste es el social. la preocupacin por la igualdad constituye una de las seas distintivas de la izquierda, por lo que sera razonable esperar que estos partidos orientaran sus esfuerzos a desarrollar polticas que mejoren las condiciones de vida de la poblacin, que combatan las situaciones de pobreza y exclusin social, al tiempo que mejoren los niveles de equidad. la forma en que el Estado organiza la provisin de servicios sociales resulta uno de los elementos fundamentales a la hora de analizar el modelo de desarrollo de un pas, pues alude a la manera en que una sociedad y un gobierno reconocen y hacen efectivos los derechos sociales de los ciudadanos. Por tanto, a continuacin se analizan las principales polticas sociales y las innovaciones planteadas en este plano. se han seleccionado las ms significativas en la configuracin 98
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del sistema de proteccin social: poltica laboral, seguridad social, poltica educativa, poltica de salud y polticas de combate a la pobreza. Uruguay El gobierno frenteamplista desarroll un conjunto de iniciativas de reformas en algunas reas, al tiempo que en otras reas no plante modificaciones de relevancia. Por lo tanto, para aproximarse a una caracterizacin del modelo social instaurado resulta pertinente revisar los principales rasgos de la matriz de bienestar tradicional en el pas. El uruguay posee una larga tradicin de polticas de bienestar social, que se constituy tempranamente en los inicios del siglo XX. se caracteriza por un conjunto de polticas de orientacin universal (especialmente las educativas y sanitarias), aunque stas presentaron una estratificacin en la distribucin de los beneficios sociales y las condiciones de acceso claramente apreciable en seguridad social y en salud (Filgueira, 1998). la dictadura cvico-militar no introdujo modificaciones significativas en el campo de las polticas sociales, a pesar de haberse producido un deterioro de los servicios sociales (castiglioni, 2005). luego de la recuperacin democrtica, los gobiernos de los partidos tradicionales introdujeron algunas reformas sectoriales significativas, aunque en trminos generales no alteraron radicalmente los parmetros del sistema de proteccin social predominante. si bien algunos sectores fueron reformados con una orientacin liberal, en otros predomin una orientacin estatista y universalista; de ah que el sistema pueda caracterizarse como un hbrido (midaglia, 2005). Por otra parte, en los aos noventa comenzaron a crearse una serie de programas que abordan problemticas de ciertos grupos etarios vulnerables (como por ejemplo, los nios preescolares). Principales iniciativas de reforma de la izquierda en el gobierno En las ltimas dcadas, el uruguay ha sufrido un proceso de deterioro social, pautado por el incremento de los niveles de pobreza y de desigualdad. dichos cambios se produjeron en el marco de transformaciones ms amplias en aspectos estructurales de la sociedad, que se manifestaron en modificaciones en la familia (aumento de los hogares monoparentales e inestables, cambios en las pautas de fecundidad) y en el mercado de trabajo (desempleo, informalidad y precariedad). En este marco, la arquitectura del Estado social parece no dar cuenta adecuadamente de la estructura de riesgos sociales emergentes (Filgueira et al., 2005). de ah que el gobierno de izquierda enfrente el desafo central de reformar las principales polticas sociales. Entre las principales re-
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formas emprendidas en el rea social, cabe destacar la re-regulacin de las relaciones laborales a travs de la instauracin de los consejos de salarios, la reforma de la salud y la generacin de iniciativas orientadas al combate de las situaciones de pobreza. no obstante, en otros sectores clave, como la educacin y la seguridad social, no se han planteado reformas relevantes. En lo que sigue, se analizan las principales transformaciones, as como las continuidades, que se promovieron en cada sector de poltica. Regulaciones laborales las polticas orientadas al mercado de trabajo experimentaron modificaciones significativas en la dcada del noventa. una de las principales fue el retiro del Estado de la regulacin de relaciones laborales, con lo cual comenz un proceso sostenido de privatizacin de la negociacin colectiva. slo en algunos sectores con alta presencia sindical subsisti la negociacin por rama, al tiempo que algunas empresas desarrollaron negociaciones de forma descentralizada (Ermida, 2000). con el trasfondo de las transformaciones estructurales en el mercado de trabajo, se comenz a desarrollar una serie de polticas activas orientadas a fomentar la empleabilidad de la poblacin desocupada, o de grupos especficos que experimentaban dificultades en trminos de ocupacin, aunque stas tuvieron un alcance limitado. Ya durante el gobierno de izquierda, la principal medida consisti en retomar la convocatoria a los consejos de salarios, a partir de la cual se instituy el mecanismo de negociacin colectiva tripartito (en los sectores privado, pblico y rural). Esta iniciativa impuls un aumento de la sindicalizacin (senatore, 2007), al tiempo que ambient una recuperacin del salario real, el cual tuvo en enero de 2009 un valor del 24% superior respecto del de diciembre de 2004 (midaglia y anta, 2009). otro aspecto relevante en la agenda laboral es la actualizacin del marco legal que regula la negociacin colectiva tripartita, ya que la normativa vigente data de 1942. En ese sentido, en octubre de 2007 el gobierno present un proyecto de ley que establece los alcances de la negociacin colectiva a todos los niveles, incluyendo la negociacin tripartita por rama de actividad y bipartita a nivel de empresa. El proyecto de ley se encuentra an en proceso de discusin parlamentaria. Finalmente, la administracin frenteamplista promovi la formalizacin del empleo que, en un contexto de crecimiento econmico, tuvo resultados positivos: entre 2004 y 2008 el nmero de puestos cotizantes a la seguridad social creci un 27% (BPs, 2009: 23).
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Pobreza y vulnerabilidad social otra de las reas priorizadas por el gobierno de izquierda ha sido la atencin a las situaciones de pobreza y vulnerabilidad social, a travs de dos polticas principales: el Plan de atencin a la Emergencia social (PanEs) y el Plan de Equidad. la primera de ellas es una poltica de emergencia, de dos aos de duracin (2005-2007), orientada a atender las consecuencias sociales ms crudas de la crisis econmica de 2002. Es una poltica focalizada en los hogares de muy bajos ingresos, que alcanza al 8% de la poblacin (arim y Vigorito, 2007). la poltica persigue dos propsitos centrales. El primero es asistir a la poblacin ms vulnerable a travs de la transferencia de dinero (ingreso ciudadano) y medios de alimentacin (tarjeta alimentaria). El segundo objetivo, de ms largo plazo, implica la generacin de canales de integracin social, a partir de intervenciones de capacitacin y alfabetizacin, y de la generacin de espacios de participacin social y laboral. El PanEs cont con 83 mil beneficiarios, 74 mil quinientos de los cuales recibieron el ingreso ciudadano. la prestacin monetaria del ingreso ciudadano alcanza el 42% del valor de la lnea de pobreza medida en 2002 y el gasto pblico asociado es de aproximadamente 100 millones de dlares anuales, lo que representa el 0,6% del PBi (arim y Vigorito, 2007: 9). Por otra parte, el Plan de Equidad es una poltica de carcter permanente, que comenz a implementarse una vez que concluy el Plan de Emergencia. se enmarca dentro de la estrategia de superacin de la pobreza y la indigencia y reduccin de la desigualdad social definida por el gobierno. Entre sus principales medidas, plantea fortalecer la atencin a la infancia y la adolescencia carenciadas, a travs de la reforma del rgimen de asignaciones familiares, que aumenta el monto de la transferencia y se extiende, en una primera fase, a los hogares ubicados en el primer quintil de ingreso, y en una segunda, a toda la poblacin en situacin de pobreza. sta es una medida relevante en la perspectiva de modificar el desbalance generacional de la pobreza presente en el uruguay, que afecta principalmente a los nios y jvenes. asimismo, se incluyeron algunas medidas orientadas a mejorar el bienestar de la poblacin anciana sin proteccin y a la poblacin desempleada. a estas dos polticas se suma una medida de carcter institucional, la creacin del ministerio de desarrollo social (midEs), encargado de la implementacin del PanEs y la coordinacin del Plan de Equidad, as como de la articulacin del conjunto de polticas sociales. Esa ltima funcin es la ms compleja, en virtud de la tradicin y el peso de los dems ministerios sectoriales salud, trabajo, Educacin, Vivienda que operan en el rea social.
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Reforma del sistema de salud la propuesta de reforma surge en un contexto de crisis del sistema de salud, luego de que en las ltimas dcadas se promoviera un conjunto de iniciativas de reforma que, por distintos motivos, resultaron fallidas (moreira y setaro, 2000). En lneas generales, el sistema de salud vigente tiene un carcter mixto: el sector pblico se orienta a la atencin de la poblacin de ms bajos recursos, y el sector privado predominantemente mutual a la de recursos medios y medios-altos. la cobertura del sistema es casi universal, aunque con una segmentacin significativa en trminos de la calidad y equidad de las prestaciones. los problemas no slo se plantean en ese aspecto, sino que tambin se manifiestan en deficiencias en el plano del financiamiento a nivel tanto pblico como privado (Pereira et.al., 2005). En este contexto, la salud ha sido uno de los asuntos priorizados por el gobierno frenteamplista, que propuso una reforma global del sistema orientada a crear un sistema nacional integrado de salud (snis). las principales orientaciones de la reforma persiguen la mejora de la equidad entre los subsistemas pblicos y privados, el fortalecimiento del subsistema pblico y la jerarquizacin de la atencin primaria. la reforma incluy cambios en el plano de la gestin, el modelo de atencin y el financiamiento. En este ltimo aspecto, se cre el Fondo nico de salud Fonasa, con aportes de los trabajadores, empleadores y del Estado. asimismo, se modific la tasa de aporte de los trabajadores, cuyo valor se ajusta de acuerdo con el nivel de ingresos y la situacin familiar del contribuyente. En el nuevo sistema, el Fonasa paga a los prestadores de salud ya sean mutualistas, seguros privados, o los servicios de salud del Estado una cuota salud que se ajusta al sexo y la edad de los usuarios, respondiendo a las necesidades especficas de distintos segmentos de la poblacin. tales cambios buscaron limitar la seleccin adversa de afiliados por parte de las instituciones mutuales y privadas (midaglia y anta, 2007). la reforma, que an est en proceso de implementacin, muestra algunos logros significativos, tales como la ampliacin de la cobertura, el fortalecimiento de los servicios pblicos y un incremento de la capacidad rectora del ministerio de salud Pblica en la materia (Busquets y setaro, 2009). de todas formas, resta un conjunto de desafos referidos a la instrumentacin de la poltica de salud, ya que sta es una arena sectorial conflictiva, en la que operan mltiples actores corporativos (midaglia y anta, 2009). Educacin a diferencia del sector de la salud, el sistema educativo fue reformado en la dcada del noventa. dicha reforma tuvo una orientacin predo-
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minantemente estatista y universalista. Entre sus principales medidas incluy la expansin de la educacin inicial de cuatro y cinco aos, la introduccin de programas especficos para contextos socioeconmicos crticos, la promocin de modificaciones generales a la currcula y carga horaria de la enseanza media, y la formacin de profesores en el interior del pas (lanzaro, 2004). si bien muchas de estas medidas resultaban adecuadas a las problemticas que presentaba la educacin en el pas (anEP, 2005), el proceso de reforma suscit la oposicin de algunos sectores del Frente amplio, y especialmente de los gremios docentes y estudiantiles. actualmente, el sistema educativo exhibe algunas debilidades significativas. la principal se vincula con la insuficiente cobertura de la educacin media, que en 2006 alcanzaba al 85,1% de los adolescentes de entre doce y diecisiete aos. En ese nivel se identifica un problema de rezago y de desercin, especialmente asociado a la pobreza y al gnero. En tal sentido, el 32% de los jvenes de veinte aos declararon haber completado doce aos de educacin formal, al tiempo que tan slo el 8,8% de los jvenes de esa edad en situacin de pobreza alcanz a completar la educacin media (Kaztman y rodrguez, 2007: 30-31). sumado a los problemas mencionados, otros estudios han identificado resultados insatisfactorios de los aprendizajes en educacin primaria y media, as como desigualdades en los logros de los alumnos de distintos contextos socioeconmicos (anEP, 2003). a pesar de los problemas que presenta el sector educativo, el gobierno de izquierda no ha planteado reformas globales del sistema. sin embargo, s prioriz el incremento presupuestal destinado a la educacin, manteniendo el compromiso electoral de arribar en 2009 al 4,5% del PBi. Promovi tambin una poltica innovadora de carcter universal, el Plan Ceibal, que supone la entrega de computadoras porttiles a todos los nios de las escuelas pblicas, con el objetivo de impulsar la inclusin digital de los nios. En paralelo, se aprob la ley de Educacin, que se centr en aspectos relativos a la forma de gobierno del sistema educativo. no se realizaron cambios en la lgica de la provisin de servicios educativos, ms all de la universalizacin de la educacin para los nios de cuatro aos de edad y la obligatoriedad de la educacin media superior, entre otras modificaciones (midaglia y anta, 2009). Seguridad social El sistema previsional experiment dos cambios sustantivos en el perodo democrtico. El primero consisti en la modificacin de la pauta de ajuste de las jubilaciones y pensiones, a travs de la indexacin al ndice medio de salarios. Ello se produjo a partir de la enmienda
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constitucional refrendada en un plebiscito que tuvo lugar en 1989. la segunda consisti en una reforma global del sistema en1995, a partir de la introduccin de un rgimen mixto asentado sobre dos pilares: el de solidaridad o reparto intergeneracional, gestionado por el Banco de Previsin social (BPs), y el de capitalizacin individual administrado por las administradoras de Fondos de ahorro (aFaP). algunos de los resultados del funcionamiento del sistema reformado indican que la cobertura efectiva en 2002 era del 60% de la fuerza laboral. si bien se es un nivel insuficiente, que incluso se ubica por debajo del nivel de cobertura que exista antes de la reforma de 1996 (el 73%), el sistema uruguayo brinda la mayor cobertura de los sistemas de la regin (mesa-lago, 2004). asimismo, estudios recientes advierten el riesgo de que un porcentaje muy significativo de los trabajadores cotizantes del BPs quede excluido del rgimen general de jubilaciones en los prximos aos, al no alcanzar el requisito de treinta y cinco aos de servicio al llegar a las edades usuales de retiro (Bucheli et. al., 2006). En este marco, el gobierno lanz en 2006 el dilogo nacional sobre seguridad social, concebido como un mbito donde actores sociales, tcnicos y representantes del gobierno discuten los principales problemas que presenta el sistema y donde se generen insumos para eventuales reformas. de all emergieron varias recomendaciones, algunas de las cuales dieron lugar a la aprobacin de modificaciones legales. En particular, se promovi la flexibilizacin de los criterios de acceso a las jubilaciones y pensiones, as como medidas orientadas a mejorar la equidad de gnero en el sistema previsional. Chile desde inicios del siglo XX se fue construyendo un Estado social de amplia cobertura, aunque altamente fragmentado y estratificado, que puede ser catalogado como universalismo estratificado (Filgueira, 1998). as, el Estado desempeaba un rol central en el financiamiento y la produccin directa de servicios sociales (educativos y sanitarios). a su vez, jugaba un papel relevante en la regulacin del mercado de trabajo, a travs de los mecanismos de negociacin colectiva, regulacin de los salarios y de las condiciones de trabajo (raczynski, 1995: 226). la dictadura presidida por augusto Pinochet impuso un cambio radical en la orientacin del sistema de proteccin social chileno. su objetivo prioritario en materia social fue erradicar la extrema pobreza; de ah el desarrollo de una estrategia focalizada en los hogares ms pobres y en el segmento materno-infantil (raczynski, 1995: 227).
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como se indic en el tercer apartado, se produjeron modificaciones relevantes en los cuatro pilares fundamentales del Estado social: seguridad social, educacin, salud y trabajo. En todos los casos se introdujeron reformas de orientacin neoliberal, disminuyendo el rol del Estado y aumentando el espacio del mercado en la provisin de servicios pblicos. asimismo, los municipios se responsabilizaron de la provisin de educacin y salud (raczynski, 1995: 228). Posteriormente, en el perodo democrtico, los gobiernos de la concertacin introdujeron una serie de reformas en algunas reas sociales, al tiempo que en otras no se registraron modificaciones mayores. En contraste con el perodo dictatorial, los gobiernos concertacionistas impulsaron una expansin del gasto social, que fue financiado por los ingresos resultantes de la reforma tributaria aprobada en el ao 1990. Existe un amplio debate, tanto a nivel poltico como acadmico, en torno del tenor y la magnitud de los cambios introducidos por esos gobiernos en el plano social. a continuacin se repasan las principales modificaciones implementadas durante las gestiones de lagos y Bachelet. Principales iniciativas de reforma de los gobiernos de Lagos y Bachelet LegisLacin LaboraL la dictadura pinochetista introdujo una serie de reformas dirigidas a la desregulacin laboral. de esta suerte, el Plan laboral de 1979 fij la negociacin colectiva nicamente a nivel de empresa, limit las materias negociables y desnaturaliz el derecho de huelga a partir de disposiciones que permitieron el reemplazo de los trabajadores en huelga. En un marco represivo, se debilit significativamente la capacidad de accin sindical, fortalecindose, en contrapartida, la empresarial (salinero, 2006). En este contexto, los gobiernos concertacionistas procuraron mejorar aspectos de la legislacin laboral, poniendo algunas limitaciones a la flexibilizacin laboral, intentando equilibrar la relacin de fuerzas entre sindicatos y empresarios y aumentando el salario mnimo (salinero, 2006). las medidas ms relevantes fueron tomadas durante el gobierno de lagos, que promovi una reforma orientada a un mercado laboral flexible pero regulado (Wormald et al., 2002: 147). En tal sentido, luego de un largo y controvertido debate, en 2001 se aprob una ley de reforma laboral que procur perfeccionar las normas sobre organizaciones sindicales, mejorar el respeto de los derechos fundamentales e incorporar nuevas modalidades de contratacin ajustadas a los cambios de las estructuras productivas (Gamonal, 2002). lo paradojal es que la reforma, tal como fue aprobada, no recibi el apoyo
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de trabajadores ni de empresarios: en el primer caso porque se pretenda una mayor proteccin estatal; en el segundo, porque se prefera una mayor flexibilidad laboral (Wormald et al., 2002: 148). asimismo, en 2002 comenz a regir un nuevo seguro de cesanta, que se financia con aportes tripartitos y tiene una estructura mixta en la medida en que incluye un fondo de capitalizacin individual y un fondo de reparto. tras una evaluacin crtica del funcionamiento de algunos aspectos del sistema, especialmente la escasa cobertura (oit, 2006: 101) y el bajo monto del seguro (Gatica y romaguera, 2005: 10), en 2009 fue aprobada una reforma. a su vez, en 2006 es sancion una ley que regula el trabajo en rgimen de subcontratacin, estableciendo mejoras en la situacin de una amplia cantidad de trabajadores en esa condicin. si bien el conjunto de medidas referidas supuso una mejora de las regulaciones laborales, la negociacin colectiva continu siendo marginal, abarcando en 2004 a slo el 7,6% de la fuerza de trabajo (salinero, 2006). al mismo tiempo, aumentaron los contratos individuales de trabajo y los trabajadores sin contrato.13 la organizacin sindical tambin tendi a debilitarse: en 1972 la tasa de sindicalizacin era del 40,8% de la fuerza de trabajo, mientras que en 1999 se ubicaba en el 15,3% (Wormald et al., 2002: 149). Es en este contexto que la presidenta Bachelet conform, en 2007, un consejo asesor Presidencial sobre trabajo y Equidad, concebido como un espacio de discusin en el que participan diversos actores de la sociedad con el propsito de elaborar propuestas para lograr una mayor equidad y mejorar las condiciones laborales. tal consejo realiz un conjunto de recomendaciones en esas materias, que an no se han traducido en proyectos de ley (meller, 2009). En sntesis, las reformas laborales impulsadas por los gobiernos de la concertacin promovieron un fortalecimiento de las regulaciones del mercado de trabajo, aunque de forma moderada. incluso, varias de las disposiciones aprobadas, especialmente en la reforma de 2001, tuvieron un carcter ms tmido que las propuestas que originalmente formul el gobierno (Fras, 2002). seguridad sociaL El rgimen de previsin social tambin fue modificado radicalmente durante la dictadura de Pinochet, a partir de la introduccin, en 1981, de un sistema de capitalizacin individual administrado por
13 Estos ltimos pasaron del 17% en 1990 a ms del 22% en 2003. Entre los trabajadores de muy bajos ingresos, la proporcin de los que posean contratos individuales alcanz el 36%, y la de los que no posean contrato el 60% (muoz Goma, 2007: 216).
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el sector privado (del cual fueron excluidas las fuerzas armadas y de carabineros, que mantuvieron el sistema de beneficios definidos). El Estado pas a tener un rol subsidiario, orientado a atender a aquellos que al momento de retirarse no llegaran a una jubilacin mnima (Wormald et al., 2002: 149). Este rgimen se ha mantenido prcticamente sin cambios hasta la actualidad, salvo por ajustes menores en la cobertura, el monto y la focalizacin de las pensiones mnimas y asistenciales,14 as como por la realizacin de algunas modificaciones en el rgimen de capitalizacin individual. si bien chile presenta altos niveles de cobertura previsional en comparacin con los restantes pases de amrica latina, la cobertura efectiva de la fuerza de trabajo se ubicaba en 2004 en el 58,7%, proporcin inferior a la previa a la reforma estructural de 1981, que era del 64% (arenas de mesa, 2006). de acuerdo con un reciente estudio, los principales problemas de cobertura se encuentran en el grupo de los trabajadores independientes, en las mujeres especialmente entre las no calificadas y de bajos ingresos, en los trabajadores y trabajadoras rurales (arenas de mesa, 2004: 96). Estos sectores difcilmente tendrn acceso a una jubilacin. Partiendo de este diagnstico crtico, la presidenta Bachelet lanz en 2006 la iniciativa de reformar algunos aspectos del sistema de previsin social, para lo cual convoc a un consejo de alto nivel al que le encomend elaborar una propuesta de reforma. ste plante diversas medidas para aumentar la cobertura del sistema, mejorar la competencia entre las administradoras y crear un pilar solidario no contributivo. tales cambios beneficiarn al 60% de la poblacin de menores ingresos, brindando una pensin solidaria a la poblacin pobre o un aporte estatal para las personas mayores de 65 aos que no accedan a una pensin mnima (consejo asesor Presidencial, 2006). En suma, la estrategia de reforma promovida conduce a reforzar la solidaridad y el papel del Estado en el sistema previsional chileno, aunque sin modificar sustantivamente el rgimen privado, que contina teniendo un carcter predominante. saLud al igual que en el caso de la seguridad social, los principales rasgos del sistema de salud vigente en chile fueron construidos durante la
14 las pensiones mnimas son pagadas por el Estado a los afiliados que hayan cotizado durante al menos veinte aos y cuyos fondos no alcancen para cubrir una pensin mnima. las pensiones asistenciales tienen carcter no contributivo y son asignadas a las personas invlidas mayores de 18 aos y a las personas mayores de 65 aos indigentes o carentes de previsin.
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dictadura. En ese perodo se cre un sistema dual, en el que los sectores pblico y privado conviven en la prestacin de servicios de salud (drago, 2006: 27). El seguro pblico est a cargo del Fondo nacional de salud (Fonasa) y el privado a cargo de las instituciones de salud Previsional (isapres). la prestacin de los servicios pblicos corre por cuenta del sistema nacional de servicios de salud, y desde 1981 se inici el traspaso de los establecimientos de atencin primaria rural a los municipios (Wormald et al., 2002: 164). los trabajadores asalariados realizan un aporte del 7% de la renta imponible, con el que se financian los servicios de salud, ya sea a nivel pblico o privado. aparte, los usuarios del sistema pblico deben pagar un monto de dinero adicional (co-pago) de acuerdo con su nivel de ingresos. El acceso al sector pblico est abierto a toda la poblacin, sin exclusiones de riesgo o ingresos. En cambio, las isapres discriminan a travs de los precios en contra de las personas de la tercera edad y las mujeres jvenes. En lo que refiere a los perfiles de los afiliados a cada subsistema, se identifica en el sistema pblico una concentracin de poblacin femenina, de mayor edad y de menores recursos (drago, 2006: 28). Por su parte, las isapres cubren a la poblacin de ingresos medio-superior y alto. En 2001, el 78% de la poblacin se atenda en el seguro pblico, mientras que el 22% lo haca en el privado (urriola, 2005: 65). Varios diagnsticos destacan la elevada inequidad y la segmentacin del sistema de salud.15 En 2002, durante el gobierno de lagos, se comenzaron a implementar los primeros pasos hacia una reforma del sistema de salud. En 2005 se aprob el denominado Plan de acceso universal con Garantas Explcitas (auGE), que estipula la cobertura universal de un conjunto de enfermedades o condiciones de salud consideradas prioridades sanitarias, a las que se otorga el estatus de garantas explcitas, esto es, de derechos exigibles. as, se garantiza el acceso, la calidad, la oportunidad y la proteccin financiera de las cincuenta y seis enfermedades priorizadas.16 Vale apuntar que salvo las personas indigentes que acceden a las prestaciones en forma gratuita, los dems usuarios del sistema tienen que realizar los co-pagos. stos tienen un carcter fijo, sin discriminaciones por sexo o edad. de este modo, la reforma implic la introduccin de una nueva lgica dentro del sistema: la lgica de derechos, que supone que todos
15 En materia de equidad financiera, un estudio de la organizacin mundial de la salud ubica al sistema chileno en el puesto nmero 168 a nivel mundial (mesa-lago, 2005). 16 de acuerdo con las estimaciones oficiales, el nmero de garantas exigibles se ir ampliando hasta llegar a ochenta en 2010.
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los ciudadanos, independientemente de la condicin socioeconmica, de la capacidad de pago y del riesgo sanitario, cuentan con un acceso garantizado y jurdicamente exigible para satisfacer algunos derechos de salud definidos como prioritarios (drago, 2006). si bien contribuye a una mayor equidad en el sistema de salud, la reforma no modific el modelo dual, segn el cual la poblacin pobre y/o de mayores riesgos sanitarios se concentra en el sistema pblico, mientras que la de mayores ingresos y ms sana lo hace en el privado. asimismo, uno de los puntales del proyecto de reforma originalmente planteado por el gobierno el Fondo de compensacin solidario no fue aprobado. Este fondo habilitaba la transferencia de recursos entre las isapres y el Fonasa para compensar las diferencias de riesgos sanitarios vinculados a sexo y edad, que se concentran mayormente en el segundo (Ferrer, 2004). Por lo tanto, la reforma no supuso una transformacin radical, ya que las modificaciones se centraron en el perfeccionamiento de algunos rasgos del sistema a travs de la regulacin del sector privado y en la generacin de garantas explcitas a partir de prioridades sanitarias (drago, 2006: 71). Pobreza y vuLnerabiLidad sociaL En el plano de la atencin de la pobreza, los gobiernos de la concertacin desarrollaron distintos programas sociales. El ms emblemtico de ellos es el programa chile solidario, lanzado durante el gobierno de lagos, a travs del cual se procur instaurar [o se instaur?] [pregunta de la autora o del editor VEr] un sistema de proteccin social orientado a las 225 mil familias que experimentan situaciones de extrema pobreza. El programa concibe la pobreza como un problema multidimensional, por lo cual desarrolla intervenciones en varias dimensiones: salud, educacin, vivienda, trabajo, ingresos, dinmica familiar e identificacin. asociadas con esas dimensiones, se establecen un total de cincuenta y tres condiciones mnimas de calidad de vida y se estipula que una familia ha superado el estado de indigencia una vez que logra alcanzarlas (Palma y urza, 2005: 22). En trminos de la operativa, se contacta a las familias seleccionadas y se las invita a ingresar en el programa. al hacerlo, la familia firma un contrato de mejoramiento de sus condiciones de vida, a travs del cual el gobierno se compromete a poner al servicio de la familia un conjunto de apoyos y la familia se compromete a superar los aspectos de mayor precariedad y necesidad (mideplan, 2004). de esta forma, chile solidario combina una vertiente asistencial con una promocional. la primera se manifiesta en las transferencias
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monetarias condicionadas, componente muy extendido en las polticas de combate a la pobreza en la regin latinoamericana. Por otra parte, la vertiente promocional se expresa en el dispositivo de apoyo psicosocial orientado a fomentar el desarrollo de las capacidades en las familias, as como en el componente de acceso preferente a las redes de asistencia social incluidas en el programa (Palma y urza, 2005: 33). educacin los gobiernos de la concertacin no alteraron el sistema educativo implementado durante el perodo autoritario. la reforma educativa de ese perodo introdujo la descentralizacin de los centros educativos pblicos, que pasaron a estar a cargo de los municipios, y consolid el sistema de subsidios para los centros educativos con una modalidad de pago por la asistencia diaria de cada alumno (arellano, 2001). asimismo, elimin la gratuidad de la educacin universitaria (castiglioni, 2005). sin modificar este marco general, los gobiernos concertacionistas trazaron los objetivos de mejorar la calidad, la equidad y la cobertura de la educacin a partir de la implementacin de un conjunto de programas especficos, el fortalecimiento de la profesin docente y el incremento del presupuesto destinado a la educacin (Fernndez, 2005: 162). a partir de las reformas introducidas desde 1990, los indicadores de cobertura educativa mostraron una mejora. sin embargo, los diagnsticos coinciden en sealar que subsisten serios problemas de equidad y calidad. En tal sentido, un anlisis de cobertura de la educacin muestra incrementos en todos los quintiles de ingreso, aunque stos se concentran en los quintiles de ingreso superior (arenas de mesa y Benavides, 2003: 55). asimismo, al considerar las evaluaciones de calidad educativa llevadas a cabo peridicamente a travs de la encuesta simcE, se aprecia que los mejores resultados son obtenidos por los establecimientos particulares pagos con un pblico de nivel socioeconmico alto, al tiempo que los peores se registran en los establecimientos que reciben financiamiento pblico particulares subvencionados y municipales (Fernndez, 2005: 188). En este marco, la problemtica de la educacin pas a ocupar un lugar central en la agenda pblica en el ao 2006, a raz de la fuerte movilizacin de los estudiantes de secundaria en reclamo de amplias modificaciones del sistema educativo. En un contexto muy conflictivo, la presidenta Bachelet convoc al consejo asesor Presidencial para la calidad de la Educacin, del que emergi una serie de propuestas de reforma tales como la modificacin de la ley orgnica constitucional de Enseanza y la creacin de la superintendencia de Educacin. Posteriormente, en noviembre de 2007, el gobierno y la opositora alianza acordaron un proyecto de reforma. En grandes rasgos, ste
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mantiene el sistema educativo de tipo mixto pblico y privado y un rgimen de subvenciones, crea nuevas instituciones consejo nacional de Educacin y agencia de la calidad, establece normas de no discriminacin arbitraria en la seleccin de los estudiantes y formula un nuevo currculo para la formacin bsica y secundaria (acuerdo por la calidad de la Educacin, 2007). Finalmente, otra iniciativa relevante aprobada en 2007 es la creacin un subsidio preferencial para los nios en situacin de vulnerabilidad socioeconmica, que contempla un incremento del monto de la subvencin para ese segmento de poblacin. Esta medida pretende contribuir a reducir las brechas de recursos para la educacin entre alumnos situados en los extremos de la distribucin de ingresos, y modificar los incentivos de las escuelas para la captacin de nios de bajo nivel socioeconmico. Una mirada comparativa de los modelos sociales chileno y uruguayo El sistema de proteccin social chileno posee una orientacin predominantemente liberal: en las principales polticas se aprecia una fuerte participacin del sector privado, una organizacin de tipo descentralizada y la presencia de mecanismos de focalizacin. a pesar de que los gobiernos de la concertacin desarrollaron modificaciones y ajustes a las polticas sociales instauradas durante el perodo dictatorial, en procura de una mayor equidad y de la disminucin de la pobreza, stas no llegaron a alterar la orientacin de las polticas. En trminos generales, no se trat de reformas estructurales, en el sentido de que modificaran radicalmente la orientacin o el tipo de beneficios otorgados, sino de ajustes o modificaciones marginales (castiglioni, 2006). de esta forma, si bien el sistema de polticas sociales chileno sigue mostrando una dualidad bsica entre los sectores que pueden cubrir sus riesgos a travs de las polticas sociales mercantilizadas y aquellos sectores que fracasan en el mercado y recurren a los programas sociales focalizados en la poblacin pobre, se constatan algunos esfuerzos significativos por desarrollar elementos solidarios, que establezcan una mejora en la calidad de los servicios sociales y promuevan canales de comunicacin entre los dos polos del sistema. las principales manifestaciones en ese sentido se encuentran en el Plan auGE que introduce una lgica de derechos, en la reforma de la seguridad social que da cuenta de algunos vacos importantes que se registraban en la cobertura previsional, o en el campo de la educacin a partir de la introduccin de algunos dispositivos compensatorios. igualmente, esos esfuerzos no han sido suficientemente consistentes y profundos como para revertir el carcter general del Estado social chileno.
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En el caso uruguayo, el sistema de proteccin social que emerge luego de las medidas impulsadas por el gobierno frenteamplista combina innovacin y continuidad. al modelo social hbrido que se fue constituyendo en las ltimas dos dcadas se agreg una serie de reformas estructurales que pueden ser catalogadas como progresistas, tales como la regulacin de las relaciones laborales y la reforma de la salud. En ambas se aprecia un mayor involucramiento del Estado en la garanta de derechos sociales clave. asimismo, la reforma laboral viene a fortalecer la posicin de los trabajadores en las relaciones con el capital, contribuyendo al mejoramiento de las pautas salariales. En otras reas, como la de la atencin a la pobreza, se han diseado polticas asistenciales focalizadas en los sectores de menores recursos, procurando ir al encuentro de la nueva estructura de riesgos sociales (Filgueira et al., 2005). En particular, las modificaciones introducidas en el rgimen de asignaciones familiares se orientan a atender la problemtica de la infancia en situacin de pobreza. otros sectores relevantes como la seguridad social y la educacin no han sido sustantivamente modificados. ambos pases muestran diferentes configuraciones en lo referente a los recursos pblicos destinados al sistema de polticas sociales (cuadro 7). En el uruguay, el Gasto Pblico social (GPs) presenta una mayor prioridad macroeconmica que en chile, lo cual se explica mayormente por la fuerte incidencia de la seguridad social en la estructura del primero. asociado con ello, en el uruguay el GPs tiene un fuerte sesgo pro-adulto (Grau, 2005), mucho ms marcado que en chile. En efecto, el gasto en educacin y salud en el uruguay representa el 40% del gasto destinado a la seguridad social. En cambio, en chile, el gasto dirigido a educacin y salud es equivalente al orientado a la tercera edad.
Cuadro 7 Estructura del gasto pblico social en Chile y Uruguay en relacin con el PBI
Chile 2000-2005 GPS / PBI Asistencia social Salud Educacin Seguridad social * Relacin entre gasto en salud y educacin y gasto pblico en seguridad social 14,3 1,7 2,9 3,1 5,8 1,03 2006-2008 13,0 1,7 2,4 2,7 5,6 0,91 Uruguay 2000-2004 20,2 0,5 1,9 3,2 14,1 0,36 2005-2009 17,6 0,8 1,7 3,4 11,2 0,46
Fuentes: Elaboracin propia sobre la base de Azar et al. (2008). Estadsticas de Finanzas Pblicas (1990-2008), Direccin de Presupuestos. * En el caso chileno, refiere al gasto en edad avanzada
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Ello es problemtico a la luz de la fuerte incidencia de la pobreza entre los sectores ms jvenes de la poblacin, marcadamente ms elevada en el uruguay que en chile. En tal sentido, la proporcin de poblacin pobre entre nios y adolescentes es en el primer caso seis veces superior que en la poblacin mayor de 65 aos, mientras que en chile la relacin es de tres veces (sobre datos de mideplan, 2006 y amarante y Vigorito, 2007). sin embargo, el gobierno de izquierda del uruguay estableci un cambio en la definicin de los grupos etarios proritarios a la hora de asignar el gasto pblico social: segn estimaciones oficiales, los recursos pblicos dirigidos a la infancia y la adolescencia llegarn a un 5,5% en 2009, partiendo de un 4% en 2004. con ello, se logra corregir, aunque en parte, el sesgo pro-adulto que caracteriz la estructura del gasto en las ltimas dcadas (azar et al., 2008). sobre la base de la discusin precedente, el siguiente cuadro sistematiza la orientacin de las polticas sociales en los distintos sectores, cotejando la direccin impresa por los gobiernos de izquierda y centro-izquierda en relacin con la predominante en el perodo previo en chile y uruguay.
Cuadro 8 Orientacin predominante en los distintos sectores de polticas sociales en Chile y Uruguay
Uruguay Gobiernos partidos tradicionales (1985-2004) Regulacin laboral Re-regulacin de las relaciones laborales (1985-1992) Desregulacin (a partir de 1992) Reestructuracin pasiva Deterioro de la equidad del sistema Gobierno Frente Amplio (2005-2009) Re-regulacin relaciones laborales Incremento de la proteccin al empleo Promocin de la formalizacin del empleo Fortalecimiento de la asistencia pblica Lmites a la seleccin adversa en las mutualistas Mejora de la equidad en el financiamiento Flexibilizacin de criterios de acceso a jubilaciones y pensiones Expansin de las pensiones a la vejez de carcter no contributivo Gobierno autoritario (1973-1989) Desregulacin Eliminacin de la proteccin laboral Chile Gobiernos Concertacin (con nfasis en el perodo 2000-2009) Regulacin moderada Incremento moderado de la proteccin laboral
Salud
Modelo dual
Modelo dual, aunque se suma la lgica de derechos y se establece una mnima re-articulacin entre el sistema pblico y el privado Modelo de capitalizacin individual. Fortalecimiento del rol solidario del Estado a travs de la extensin del sistema de pensiones no contributivas
Jubilaciones y pensiones
Polo contributivo: Sistema mixto
Modelo de capitalizacin individual Rol subsidiario del Estado para los que no logran asegurarse
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Uruguay Gobiernos partidos tradicionales (1985-2004) Educacin Modelo universal y estatista Gobierno Frente Amplio (2005-2009) Sin modificaciones en el modelo Aumento del gasto Gobierno autoritario (1973-1989) Sistema de subsidio a la demanda, fuerte rol del sector privado y orientacin descentralizadora Polticas asistenciales focalizadas a travs de prueba de medios Chile Gobiernos Concertacin (con nfasis en el perodo 2000-2009) Sin modificaciones en el modelo general Aumento en el gasto, especialmente orientado a los sectores de nivel socioeconmico bajo Focalizacin ms compleja y desarrollo de componentes promocionales
Pobreza y vulnerabilidad social
Polticas asistenciales focalizadas, pero de bajo alcance en trminos de gasto y cobertura
Polticas asistenciales focalizadas, de mayor envergadura en trminos de gasto y cobertura
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de Anta (2008).
Evolucin de la pobreza y la desigualdad en Chile y Uruguay teniendo presentes las principales caractersticas del modelo econmico y social en ambos pases, cabe ahora analizar la evolucin de los principales indicadores sociales. En tal sentido, de acuerdo con los datos de la encuesta casEn, chile ha mostrado una sistemtica disminucin en la incidencia de la pobreza en los ltimos veinte aos, desde un 25,6% de la poblacin en 1990 hasta el 10,5% en 2006. la incidencia de la indigencia ha tendido tambin a disminuir, aunque en forma ms lenta que la pobreza, iniciando los aos noventa en un 13% para ubicarse en el 3,2% en 2006 (grfico 2). En el uruguay, en cambio, la evolucin de la pobreza en las ltimas dcadas ha sido ms variable. desde la recuperacin de la democracia, la pobreza recorri cuatro etapas principales (de armas, 2006). En una primera etapa (1985-1994), la incidencia de la pobreza descendi pronunciadamente (de 46,2% a 15,3%); en la segunda etapa (1995-1999), la tendencia se revirti y la proporcin de hogares pobres aument levemente; mientras que en la tercera etapa (2000-2004), los niveles de pobreza se incrementaron significativamente, alcanzando a poco ms de un tercio de la poblacin (un 31,9% en 2004). Finalmente, en la cuarta etapa (2005-2008), la incidencia de la pobreza descendi, situndose en el ltimo ao en un 20,5% de la poblacin. a pesar de la evolucin favorable del ltimo bienio, la pobreza se ubicaba en 2008 en niveles superiores al perodo previo a la crisis del ao 2002. la indigencia experiment una trayectoria similar a la de la pobreza. El porcentaje de personas en esa situacin aument significativamente durante la crisis econmica de 2002, pasando del 1,32% en 2001 al 3,92% en 2004. sin embargo, en el ao 2008 ese porcentaje descendi, ubicndose en el 1,5% de la poblacin.
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Grfico 1 Evolucin de la pobreza y la indigencia en Chile y Uruguay
50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 P o b re za C h P o b re za U y In d ig e n c ia C h In d ig e n c ia U y
Fuentes: Uruguay: INE (2002) para el perodo 1986-2001; Amarante y Vigorito (2007) para el perodo 2002-2005 e INE (2009) para el perodo 2006-2008. Chile: MIDEPLAN (2007)
Grfico 2 Evolucin de la distribucin del ingreso en Chile y Uruguay (ndice de Gini, 1986-2008, aos seleccionados)
0 ,7 0 0 ,6 0 0 ,5 0 0 ,4 0 0 ,3 0 0 ,2 0 0 ,1 0 0 ,0 0 Urug Chile 86 0,41 0,58 0,57 87 90 91 0,41 0,56 0,57 92 94 95 0,42 96 98 0,44 0,57 0,58 0,58 00 02 03 0,57 04 05 06 0,54 07 08
0,45 0,45 0,45 0,44 0,45 0,46 0,42
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un ltimo punto a destacar es la evolucin de la desigualdad en ambos pases. como ya se seal, ste es un problema muy marcado en la sociedad chilena, que luego de la dictadura de Pinochet pas a exhibir una de las peores distribuciones del ingreso de la regin e, incluso, del mundo. segn diversos estudios, los altos y persistentes niveles de desigualdad en chile se asocian a la fuerte concentracin de la riqueza en el decil superior de ingresos (que en 2006 perciba el 44,7% del ingreso nacional). una de las principales explicaciones de la insuficiencia de progreso en ese campo se encuentra en las disparidades salariales en el mercado de trabajo, que habran aumentado en relacin, principalmente, con las diferencias educativas (Ffrench-davis, 2001: 269). las transferencias que el gobierno realiza a travs de las polticas sociales tienen un impacto levemente desconcentrador del ingreso, con lo cual, luego de su operativa, el ndice de Gini en 2006 mejora levemente (pasa de 0,54 a 0,53), y el decil ms rico pasa a superar al ms pobre en 11,6 veces, en lugar de hacerlo en 31,3 veces (casEn, 2007). En el caso uruguayo, la desigualdad mostr una evolucin desfavorable en los ltimos aos. la concentracin en la distribucin del ingreso comenz a incrementarse en la segunda mitad de los aos noventa, tendencia que se agudiz con la crisis de 2002 (Pnud, 2005). de esta forma, el ndice de Gini pas de 0,41 en 1991 a 0,44 en 2006. tal tendencia respondi especialmente a cambios en el mercado de trabajo en el que aument la remuneracin de los trabajadores ms calificados, y a las transformaciones en los mecanismos de fijacin de los salarios (Pnud, 2008). sin embargo, en el perodo ms reciente se aprecia un moderado descenso de la desigualdad del ingreso entre los hogares, con un coeficiente de Gini que se ubic en 0,42 en 2008, lo cual es atribuible a varias de las reformas promovidas por el gobierno de izquierda en el plano laboral, social y tributario. Hemos planteado una caracterizacin de los modelos de desarrollo de chile y el uruguay en el contexto de los gobiernos de izquierda y centro-izquierda. la pretensin de una mirada integral, que permita abarcar los aspectos econmicos y sociales de los modelos de desarrollo, hizo necesaria la consideracin de muy diversos aspectos en detrimento de la profundizacin en algunos tpicos especficos. teniendo en cuenta estas limitaciones, cabe replantear la pregunta que orient nuestra investigacin: impulsan los gobiernos estudiados un modelo de desarrollo progresista, entendido como aquel que persigue la equi-
A modo de conclusin
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dad social y la transformacin productiva orientada a la generacin de valor mediante la diversificacin de la produccin y la incorporacin de contenido tecnolgico? ambas experiencias combinan esos componentes, aunque con intensidades distintas. En los dos casos, los esfuerzos por llevar a cabo una transformacin productiva con tales caractersticas son an incipientes. En este plano, las polticas pblicas se encuentran en sus primeras etapas de implementacin, y si bien han ido ganando prioridad dentro de las agendas de los gobiernos, no constituyen su orientacin prioritaria. En cambio, el eje central de las polticas econmicas en ambos casos se encuentra en la generacin de un marco de reglas de juego estables. En lo que se refiere a la inequidad, los gobiernos analizados desarrollan un conjunto de polticas orientadas a reducirla. sin embargo, el caso uruguayo muestra un esfuerzo ms sistemtico en las respuestas polticas a este problema central, a travs de medidas tales como la regulacin de las relaciones laborales y la reforma del sistema tributario. no obstante, algunos focos relevantes en la reproduccin de la desigualdad an no han recibido la atencin necesaria. tal es el caso de la educacin, que requerira de polticas que respondieran especialmente a los problemas presentes en la enseanza media. ms all del esfuerzo reformista desplegado durante la administracin de izquierda, queda planteada la pregunta respecto de la adecuacin de las reformas sociales que se han llevado a cabo para responder a la nueva estructura de riesgos que exhibe la sociedad uruguaya. si bien la orientacin parece ser apropiada, ello tendr que ser evaluado con cierta perspectiva temporal, una vez que haya sido implementado el conjunto de reformas. Por su parte, el caso chileno sigue teniendo su taln de aquiles en la desigualdad. los altos niveles de desigualdad tanto en trminos de la distribucin del ingreso como en lo que se refiere al acceso a y la calidad de los servicios de salud, educacin y seguridad social, que se mantienen estables en un contexto de crecimiento econmico y de descenso sustantivo de la pobreza, son indicativos de que el desafo an no ha sido enfocado con las herramientas adecuadas o de que, al menos hasta el momento, stas no han mostrado sus frutos. En tal sentido, resulta ajustada la caracterizacin del modelo concertacionista en trminos de integracin desigual. El trnsito hacia una pauta ms igualitaria demandara la atencin de algunos problemas centrales, tales como la precariedad del empleo y las desigualdades en la calidad de los servicios sociales bsicos (Hardy, 2004). Vale plantear el interrogante acerca de qu factores explican las dificultades para reformar el Estado social chileno, luego de casi
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veinte aos de gobiernos de la concertacin. si bien ste no fue el foco del trabajo, resulta interesante sugerir algunas hiptesis tentativas. una de las principales explicaciones radica en la orientacin liberal del modelo de desarrollo legado por la dictadura chilena. En el plano poltico, la persistencia de enclaves autoritarios que establecieron restricciones al ejercicio de la democracia y distorsiones en la representacin parlamentaria (Garretn, 1990) obstaculizaron el trmite de propuestas de reforma ms audaces. a ello debe sumarse la coexistencia dentro de la concertacin de visiones ideolgicas diferentes unas ms liberales y otras ms estatistas, que exigi constantes negociaciones entre ambas y, en buena medida, contribuy a moderar las iniciativas de reforma. otro factor explicativo es la existencia de una derecha poltica y un empresariado fuertes, partidarios de soluciones liberales, que tuvo, como contrapartida, un sindicalismo dbil. Esta correlacin de fuerzas supuso que se bloquearan, o en algunos casos se moderaran, algunas de las propuestas ms radicales de transformacin de las polticas sociales, tales como la reforma laboral o la creacin de un Fondo de compensacin solidario en la reforma de salud. En el caso uruguayo, el proceso de reformas sociales tambin est sujeto a un conjunto amplio de condicionamientos, entre los que destacan la rigidez del gasto pblico, el alto nivel de endeudamiento pblico y las caractersticas de las bases de apoyo electoral de la izquierda. En efecto, dicho apoyo proviene mayormente de las clases medias y bajas, cuyos intereses distributivos son en cierta medida contrapuestos, lo que podra bloquear o moderar las iniciativas de reforma ms radicales (alegre y luna, 2005). tales tensiones se hicieron sentir, por ejemplo, en las crticas de sectores de clase media-alta a la reforma tributaria recientemente implementada, y por las cuales el gobierno introdujo algunas modificaciones en el sistema. a modo de balance, los gobiernos analizados han impulsado agendas de reforma moderadas, dentro de los marcos delimitados por la economa capitalista globalizada y el rgimen democrtico. las polticas promovidas han permitido corregir algunos de los principales dficit sociales que dej la etapa neoliberal. sin embargo, en los dos pases la articulacin exitosa de un proyecto redistributivo, sustentado sobre un modelo productivo dinmico e inclusivo, es todava un desafo difcil de lograr.
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Parte II
Los gobiernos de izquierda ante la cuestin social
Julia SantAnna*
Irmos que no se falam

Programas de transferncia de renda e os sistemas de proteo social no Mxico e no Brasil
Resumo
Estudos recentes chamam a ateno para a participao das polticas de transferncia de renda nas quedas dos ndices de desigualdade no mxico e no Brasil. se, por um lado, os programas oportunidades e Bolsa Famlia tm indicado efeito positivo sobre a distribuio nestes pases, respectivamente, graas transferncia direta de renda, os resultados fazem aquecer a discusso a respeito dos efeitos de mdio e longo prazos dessas polticas. ao debate que relaciona desigualdade e polticas de transferncia de renda, este artigo pretende associar a discusso sobre a integrao desses programas com o tradicional sistema de proteo social, abordado aqui pelos servios de sade e educao. uma anlise institucional sustentada sobre quatro pilares mostra que, apesar de relacionados atravs da cobrana de condicionalidades impostas aos beneficirios do oportunidades e do Bolsa Famlia, polticas sociais universais e programas focalizados nesses pases ainda so, em certo sentido, irmos que no se falam.
* Julia santanna doutoranda em cincia Poltica pelo iuPErJ e pesquisadora do observatrio Poltico sul-americano (oPsa/iuPErJ).
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os programas de transferncia de renda so um fenmeno recente, desenvolvido nas duas ltimas dcadas como resposta s demandas por polticas de combate pobreza, voltadas para minimizar os problemas sociais agravados com as crises econmicas e o processo de reforma do Estado na amrica latina. Palco do aumento dos nveis de pobreza e indigncia e estimulados a promover polticas austeras, os pases da regio passaram a adotar programas focalizados de apoio aos grupos mais vulnerveis, incapazes de se fazerem clientes do processo de individualizao e privatizao dos servios sociais. a individualizao da pobreza e seu tratamento de forma econmica (linhas e mapas) ou cultural (caractersticas e valores) separa este fenmeno tanto das condies de produo quanto das condies institucionais de proteo social. Paralelamente individualizao da pobreza assistimos individualizao do risco, atravs das reformas dos sistemas de polticas sociais de base mais coletiva em direo associao entre contribuio e benefcio (Fleury, 2002: 4). Essas polticas foram construdas sobre parmetros claramente distintos do tradicional sistema de proteo social, na medida em que benefcios deixam de ser direitos e passam a estar relacionados ao cumprimento de condicionalidades por parte de seu pblico alvo. a partir de uma relao social de cidadania invertida, o indivduo passa a ser objeto da poltica como conseqncia de seu prprio fracasso social (Fleury, 1994: 109), sendo demandado o cumprimento de deveres para receber o benefcio. Para criar condies que viabilizem a sada da pobreza extrema, cabe ao Estado ps-reforma investir em mecanismos que promovam o acesso dessas famlias a alimentao e servios bsicos de educao e sade, como a exigncia de freqncia escolar mnima. Estudos recentes chamam a ateno para a participao dos programas de transferncia de renda (Ptr) na queda dos ndices de desigualdade no mxico e no Brasil. se, por um lado, os programas oportunidades e Bolsa Famlia tm indicado efeito positivo sobre a redistribuio de renda nesses pases, respectivamente, graas transferncia monetria direta, os resultados fazem aquecer a discusso a respeito dos efeitos de mdio e longo prazo dessas polticas. o rompimento com o ciclo da reproduo intergeracional da pobreza o objetivo bsico e comum das polticas de ambos os pases1. Freqncia
Introduo
1 o oportunidades est dirigido a romper la transmisin intergeracional de la pobreza mediante transferencias en efectivo y acciones integradas de salud, educacin y alimentacin (sedesol, 2004: 1). no caso do Bolsa Famlia, a ruptura do ciclo intergeracional da pobreza esperada por meio das condicionalidades, que reforam o exerccio de direitos sociais nas reas de sade e educao (mds, 2007b).
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escolar e acompanhamento mdico estimulados pela transferncia monetria seriam mecanismos indiretos de melhoria de condies para competio no momento em que o beneficirio buscasse insero no mercado de trabalho. o prprio termo intergeracional j indica a extenso de longo prazo sobre a qual so previstos os impactos da poltica. sob essa perspectiva, pode-se dizer que a incluso social para alm dos efeitos diretos da transferncia de renda sobre a desigualdade econmica dependeria tambm da garantia de maior integrao entre estas aes e os sistemas nacionais de proteo social. a garantia do acesso dessas famlias a servios sobre os quais tm direitos constitucionais contribuiria para a gerao dos resultados esperados principalmente se no se limitar a exigir o cumprimento de deveres por parte dos beneficirios e considerar tambm a importncia da qualidade desses servios, uma vez facilitado o acesso a eles. ao debate sobre a relao entre desigualdade e polticas de transferncia de renda, portanto, este trabalho pretende integrar uma discusso sobre aspectos institucionais e de longo prazo, tambm fundamentais para o acompanhamento dos resultados dessas iniciativas. a primeira parte do trabalho se concentrar em descrever os dois maiores Ptrs da amrica latina, o mexicano oportunidades e o brasileiro Bolsa Famlia, e apresentar o estado recente da discusso sobre a contribuio dos dois programas na reduo da desigualdade de renda. a segunda seo dedicada analise de quatro dimenses da construo institucional dessas polticas que podem contribuir para o entendimento a respeito da distncia entre elas e os sistemas de proteo social no mxico e no Brasil, especificamente: (1) a articulao intersetorial e federativa da gesto dos programas, abordada a partir do nvel de descentralizao e da capacidade de comunicao entre as diferentes esferas de gesto da poltica de transferncia de renda; (2) a dimenso que diz respeito cobrana e ao acompanhamento das condicionalidades impostas aos beneficirios dos programas, que indicariam que o que anteriormente se localizava no campo dos direitos tornou-se dever; (3) a avaliao dos resultados do oportunidades e do Bolsa Famlia, buscando-se observar potenciais ganhos do beneficirio do programa em comparao ao cidado do mesmo extrato que no recebe benefcios e a existncia ou no de mecanismos capazes de avaliar os servios prestados pelo governo; e (4) a capacidade do Estado para oferecer servios de sade e educao capazes de promover a incluso. Estas quatro dimenses de anlise contribuem para o que ser discutido na ltima parte do trabalho. apesar de tais programas se mostrarem cada vez mais sofisticados e complexos, sua comunicao com o sistema de proteo social ainda frgil. Prope-se, portanto,
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que as chaves para a superao dessa limitao e para a integrao dos dois sistemas poderiam ser observadas a partir de um componente institucional. o objetivo do trabalho apontar alguns desses elementos e identificar caminhos para a evoluo do sistema de proteo de modo a adaptar a estrutura dos servios sociais ps-reformas visando reduo das desigualdades no longo prazo. Programas de transferncia de renda e a desigualdade Polticas de transferncia de renda vm progressivamente sendo implantadas em pases da amrica latina com a finalidade de atender aos setores menos favorecidos da populao. nos casos do mxico e do Brasil, sua adoo tambm tem relao com as reformas de Estado e com o aumento da informalidade, o que faz com que os trabalhadores informais estejam cada vez mais distantes dos mecanismos tradicionais de proteo social. J em 1989 foi implantado no mxico, pelo governo de carlos salinas, o Programa nacional de solidaridad (Pronasol), que pretendia diminuir a pobreza ps-crise com uma srie de aes, entre elas, a transferncia de renda focalizada a populaes extremamente carentes. a poltica foi alvo de diversas denncias relacionando a iniciativa ao jogo eleitoral (menocal, 2001). durante o governo de Ernesto Zedillo, o Programa de Educacin, salud y alimentacin (Progresa) tomou o lugar do Pronasol e foi se desvencilhando das acusaes de clientelismo atravs do aprofundamento de seu vis tcnico. com o fim dos 71 anos de governo do Partido revolucionrio institucional (Pri) e incio do governo de Vicente Fox (do Partido accin nacional), o programa, que j vinha sendo elogiado internacionalmente por sua base institucional apenas mudou de nome. o Programa de desenvolvimento Humano oportunidades, ou apenas oportunidades, comumente citado como Progresa/oportunidades exatamente pela sua continuidade em relao ao Ptr anterior. o programa beneficia cinco milhes de famlias. no Brasil, os Ptrs comearam a ser implantados em nvel federal no governo de Fernando Henrique cardoso (1995-2002) e foram unificados no primeiro mandato de luiz incio lula da silva. o Bolsa Escola, o auxlio Gs, a Bolsa alimentao e o Programa de Erradicao do trabalho infantil (Peti) foram extintos e seus beneficirios passaram a receber o Bolsa Famlia, sob o guarda-chuva do programa Fome Zero. cerca de 11 milhes de famlias recebem os benefcios do programa. o quadro 1 apresenta dados comparativos relativos cobertura dos principais programas de transferncia de renda da amrica latina. considerando que Brasil e mxico so os pases mais populosos
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listados abaixo, alm de seus altos nveis de produtividade, pode-se concluir que o Bolsa Famlia e o oportunidades so os programas com maior cobertura e oramento. no apenas pela amplitude demogrfica e oramentria, mas tambm por serem os programas mais comentados pelas instituies e agncias internacionais como smbolo de sucesso, foram escolhidos para objeto da anlise que segue.
Quadro 1 Cobertura dos principais PTRs da Amrica Latina
Programa Bolsa Famlia (2003) Chile Solidrio (2002) Famlias em Ao (2001) Programa de Proviso Familiar (1990) Programa de Avano Mediante Sade e Educao (2002) Oportunidades (1997) Mi Famlia (2000)
Fonte: Cepal, 2006 (grifos da autora).
Pas Brasil Chile Colmbia Honduras Jamaica Mxico Nicargua
Beneficirios 16% 6,50% 4% 4,70% 9,10% 25% 1,20%
% PIB 0,28 0,10 0,30 0,02 0,32 0,32 0,02
os Ptrs do mxico e do Brasil foram criados com o objetivo principal comum de auxiliar no rompimento com o ciclo de reproduo intergeracional de pobreza. o complemento de renda concedido s famlias beneficirias sob a condio de que mantenham filhos na escola estimulando o aumento da escolaridade e que freqentem postos mdicos auxiliando a melhoria ou preveno de problemas de sade2. Em termos gerais, os programas viabilizariam o exerccio de direitos universais: educao e sade (Fonseca e roquete, 2005: 129-130)3. o sucesso dos Ptrs, portanto, estaria relacionado a este objetivo principal, o de incluso das famlias como beneficirias de um sistema de proteo social j existente mas que no as alcanava. o aumento da renda seria fundamental para viabilizar este acesso, que possibilitaria o incremento do capital humano, fazendo com que,
2 Para mais detalhes sobre as transferncias monetrias, ver quadros 1 e 2 do anexo. as condicionalidades dos dois programas tambm tm particularidades. Para informaes mais detalhadas a respeito, ver medeiros, Britto e soares (2007) e sedesol (2007d). 3 o primeiro relatrio de avanos do Progresa cita a satisfao das necessidades bsicas como um dos objetivos do programa (sedesol, 1999). no site do Bolsa Famlia, um dos objetivos listados o reforo ao exerccio de direitos sociais bsicos nas reas de sade e Educao (mds, 2007c).
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no longo prazo, essas famlias se tornassem capazes de aumentar suas rendas independentemente de repasses por parte do Estado. Estudos recentes4 chamam a ateno para a participao dos Ptrs na redistribuio de renda. Pesquisadores do instituto de Economia aplicada (ipea) utilizaram as pesquisas por amostra de domiclio, realizadas periodicamente por Brasil, chile e mxico para calcular o percentual de participao das transferncias do Bolsa Famlia, do chile solidrio e do oportunidades, respectivamente, na reduo do ndice de gini5. o quadro 2 mostra que o Ptr foi responsvel por 20,8% da queda de 27 milsimos do gini no caso brasileiro. Praticamente o mesmo foi observado no mxico, onde o percentual foi de 20,5% sobre a mesma variao do ndice de desigualdade.
Quadro 2 Participao dos PTRs na reduo da desigualdade de renda
Brasil 1995 Gini 0.5985 Brasil Trabalho Seguridade Outros PTRs
Fonte: Soares et al, 2007.
Mxico 2004 0.5711 1996 0.5374 Mxico 109,6% -15,5% -14,7% 20,5% 2004 0.5103
Peso das fontes de renda na variao do gini 85,2% -21,8% 15,8% 20,8%
Era de se esperar que a recente ampliao de cobertura dos programas, voltados aos grupos mais pobres das sociedades brasileira e mexicana, fosse mostrar efeito sobre a reduo da desigualdade em curto prazo. se a participao de um quinto na queda da desigualdade de renda pode parecer importante, deve-se destacar que ela foi observada sobre baixssimas variaes do gini. Em pases conhecidos pelo seu alto grau de desigualdade, tais transformaes no chegam a ser grandes conquistas. apesar de, como dito acima, a reduo da desigualdade no ser a finalidade imediata desses programas, a opinio pblica e inclusive o
4 como, por exemplo, soares (2006) e soares et al (2007).
5 ndice que mede a distribuio de renda, em que 1 seria concentrao de toda a renda nas mos de um indivduo e 0 indicaria que todos os indivduos tm renda igual.
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governo brasileiro viram nos nmeros divulgados a comprovao da eficincia do Bolsa Famlia (mds, 2007d). no entanto, a reduo no ritmo de queda da desigualdade observada no Brasil em 2006 sugere, segundo marcelo neri, que as polticas pblicas que tiveram participao na modesta reduo recente do gini at 2005 chegaram a seu limite (Folha de s. Paulo, 2007). a ausncia de nmeros claros a respeito do sucesso dos Ptrs em seus objetivos bsicos no Brasil fez com que o estudo apresentado pelo ipea fosse considerado at ento a melhor representao de eficincia do Bolsa Famlia. o combate desigualdade social faz parte dos objetivos de longo prazo desses programas mas tanto no Brasil quanto no mxico publicaes oficiais sobre o Bolsa Famlia e o oportunidades consideram que a via mais prpria para isso seja o acesso a direitos bsicos e incluso social. Para que a reduo das desigualdades se d de maneira robusta e constante com a ajuda desses programas, necessrio que primeiramente sejam analisados os processos institucionais sobre os quais vm sendo construdos. a questo da aproximao entre os Ptrs e o sistema de proteo social clssico nos dois pases primordial para o debate sobre a eficincia dos objetivos bsicos dessas novas estratgias de incluso. a primeira parte do trabalho foi dedicada apresentao dos recentes resultados sobre o impacto dos Ptrs na distribuio de renda e argumentao de que talvez outros aspectos, mais institucionais, devam ser considerados prioritrios na anlise de desempenho das principais metas desses programas. a prxima seo tratar mais detalhadamente do tema da integrao com o sistema de proteo social atravs de quatro dimenses institucionais: a articulao intersetorial e federativa entre os gestores, o cumprimento de condicionalidades, a avaliao de resultados e as anlises da qualidade de servios ofertados pelo Estado. o objetivo investigar se j h mecanismos e medidas alternativas capazes de enfrentar a tradio de se conferir prioridade a aes de curto prazo decorrentes da situao imediata de pobreza mediante iniciativas pontuais e de institucionalidade rarefeita. E, o que talvez seja o mais grave, em detrimento da consolidao dos instrumentos constitucionais disponveis e de estratgias capazes de acabar com a prpria pobreza (Werneck Viana, 2005: 120-121). tanto no mxico como no Brasil, sade e educao so direitos universais garantidos pelo Estado, mas no chegam a grande parte da parcela mais pobre da populao. o quadro 3 mostra diferena de 16 pontos percentuais da freqncia escolar entre os mais pobres e os
Quatro dimenses de anlise institucional
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mais ricos no Brasil e de 24 pontos no mxico6. os Ptrs, como j dito acima, foram implantados com a finalidade de aproximar as camadas excludas dos servios bsicos e lhes dar condies de superar o ciclo intergeracional de pobreza.
Quadro 3 Freqncia escolar de 13 a 19 anos em reas urbanas
Total Argentina Brasil Chile Mxico Uruguai
Fonte: Cepal, 2005.
20% mais pobre 73,9% 74,5% 81,4% 62,2% 64,2%
20% mais rico 88,8% 90,5% 94,1% 86,2% 94,9%
78,7% 78,4% 85,3% 68,0% 76,5%
Pode-se dizer que os Ptrs j alcanaram amplo apoio tanto de governos quanto de instituies multilaterais e se tornaram polticas de apoio social consideradas exemplares, promovendo alvio imediato da pobreza atravs das transferncias de renda. uma segunda fase parece surgir no debate a respeito dessas polticas, quando a integrao dos programas no marco da proteo social destacada como aspecto particularmente relevante en lo que se refiere a los desafos a ser enfrentados (Fonseca, 2006: 1), criando a possibilidade de, em tese, romper com a fragmentao tpica das polticas sociais (senna et al, 2007: 87). Essa discusso vem freqentemente associada questo da necessidade de no limitar a integrao apenas considerando a freqncia a escolas e postos de sade, mas tambm avaliando a qualidade dos servios oferecidos e a interao entre diversos setores pblicos.
las transferencias de renta condicionadas no los excluyen, al contrario, dependen para su eficacia de la existencia de servicios pblicos accesibles, universales y de calidad. no intentan ni pueden sustituirlos. como sealan aguiar y arajo (2002), ninguna renta distribuida a los ms pobres, por ms alta que sea, sera capaz de proveerles el mnimo de bienes y acceso a servicios bsicos de calidad necesarios para salir de su condicin de pobreza y de exclusin social (simes, 2006: 310).
o Bolsa Famlia e o oportunidades so resultados de esforos de integrao intersetorial a partir de um maior grau de institucionalizao,
6 no foram divulgados dados sobre a populao rural, que deve apresentar ainda maiores desigualdades entre os quintis de renda.
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observado com o passar do tempo, que veio a reunir programas dispersos em agncias. no entanto,
Para o avano de programas que favoream metas tangveis em matria de educao, sade e nutrio, requer-se um trabalho sustentado em nvel pblico, razo pela qual imprescindvel contar com uma slida institucionalidade social, capaz de manter a coerncia intertemporal dos programas e seus objetivos a longo prazo, em virtude especialmente das mltiplas demandas a curto prazo que os governos da regio costumam enfrentar (cepal, 2006: 50).
os subitens desta parte, portanto, pretendem analisar at que ponto esses avanos institucionais podem ter contribudo ou no para a integrao dos Ptrs ao sistema de proteo social a fim de, no longo prazo, contribuir para a reduo das desigualdades sociais. as quatro dimenses abordadas a seguir esto fortemente relacionadas entre si e se tentou separ-las apenas para buscar mais clareza.
Articulao intersetorial e federativa Por tentarem facilitar o acesso a servios bsicos, como sade e educao, o sucesso dos Ptrs depende de boa articulao entre agncias e ministrios e entre entes da Federao. institucionalmente, os dois casos observados esto em dois diferentes estgios de maturidade. Enquanto o oportunidades administrado por uma estrutura mais clara de gesto vertical e horizontal, o Bolsa Famlia mais afetado por imprecises sobre diviso de funes e responsabilidades. destacamse, principalmente a falta de interao entre os diferentes setores de governo, entre governo e sociedade e a conseqente dificuldade de coordenao das aes desenvolvidas (senna et al, 2007: 87). no mxico, as diversas acusaes de clientelismo e uso dos benefcios para fins eleitoreiros durante o antecessor Pronasol podem ter estimulado os gestores do Progresa a tentar se blindar de denncias semelhantes, o que favoreceu a transparncia e o desenvolvimento institucional. desde 1998, a coordenao nacional do programa publica nos primeiros meses do ano as reglas de operacin, que trazem atualizaes das normas de administrao, incluindo, entre outros pontos, a diviso de tarefas entre diferentes rgos e a mecnica de operao. a coordenao nacional estabelece os mecanismos de coordenao, podendo definir aes de coordenao, acompanhamento, superviso e avaliao do programa com os governos de entidades federativas e municipais. Em nvel federal, participam as secretarias7
7 no mxico, os ministrios so chamados secretarias.
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de desenvolvimento social (sedesol), de Fazenda e crdito Pblico, de Educao Pblica, de sade e do instituto mexicano de seguro social. a coordenao presidida pelo secretrio tcnico do oportunidades e se rene duas vezes por ano8. num segundo nvel administrativo, os comits tcnicos Estatais recebem os relatrios bimestrais de monitoramento e formulam propostas para a soluo dos problemas de operao. Entre os aspectos crticos esto: (1) o tempo e os custos do traslado aos mdulos de entrega de apoio; (2) a entrega do componente alimentar; (3) orientao sobre direitos e obrigaes dos beneficirios; (4) recuperao da certificao de cumprimento das condicionalidades; e (5) capacitao ao pessoal de sade, educao e acompanhamento social (cohen, Franco e Villatoro, 2006). o rgo composto pelo coordenador estadual do programa e por representantes estaduais das secretarias citadas acima e se rene bimestralmente. Entre as instncias federal e estadual e o beneficirio, esto os 130 centros de ateno e registro espalhados pelo pas que concentram as funes de registro e resposta dos beneficirios e realizam os ciclos bimestrais de superviso de atividades e as 11 mil mesas de ateno itinerantes, em nvel municipal, que tm a funo de entregar os benefcios, dar informaes e realizar trmites diretamente com os beneficirios. no Brasil, se, por um lado, a gesto do Bolsa Famlia se mostra mais descentralizada, por outro, a definio das funes de cada ente federativo no muito precisa. a pgina do Bolsa Famlia na internet lista o compartilhamento das responsabilidades entre as esferas pblicas (mds, 2007e). cabe ao governo federal, por exemplo, regulamentar a gesto do acompanhamento das condicionalidades; apoiar, articular intersetorialmente e supervisionar as aes governamentais; estabelecer e divulgar diretrizes tcnicas e operacionais e apoiar; e capacitar os gestores municipais e estaduais. os governos estaduais devem disponibilizar servios e estruturas institucionais da rea da assistncia social, da educao e da sade; promover, em articulao com a unio e os municpios, o acompanhamento das condicionalidades; e promover o fortalecimento da rede de proteo social dos municpios. aos municpios cabe disponibilizar servios e estruturas institucionais da rea da assistncia social, da educao e da sade;
8 cabe s secretarias de Educao Pblica e sade, assim como ao instituto mexicano de seguro social, proporcionar os servios de educao e de sade, a capacitao de seu pessoal e a certificao das co-responsabilidades das famlias, no marco dos acordos estabelecidos entre os governos federal e estaduais. a responsabilidade pela capacitao para o pessoal do setor educativo compartilhada com a coordenao Estadual.
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manter dados do acompanhamento das famlias atualizados; identificar e acompanhar famlias com dificuldades de cumprimento das condicionalidades; e disponibilizar informao instncia de controle social conselho municipal responsvel pelo Programa Bolsa Famlia. duas so as principais dificuldades enfrentadas no mbito da articulao federativa. a primeira diz respeito falta de interao entre os entes, o que faz com que mesmo reconhecendo a relevncia das aes complementares, estas no aparecem como obrigao dos entes federados (senna et al, 2007: 90). Embora quase 100% dos municpios j terem assinado um termo de adeso para a integrao de polticas de transferncia de renda,
Em realidade, ainda no foram construdos canais de dilogo eficientes entre os diferentes setores de governo nas trs esferas polticoadministrativas. o desenvolvimento concreto da intersetorialidade ainda se encontra dependente da iniciativa do nvel local, o que no suficiente para sustentar experincias exitosas nessa rea (senna et al, 2007: 91).
o segundo problema diz respeito ao peso de responsabilidades que recaem sobre o municpio, que dever no s acompanhar o cumprimento das condicionalidades por parte das famlias beneficiadas, mas tambm garantir a oferta de servios de educao e sade. o financiamento para a melhoria desses servios, no entanto, continua o mesmo e acaba por expor uma situao em que se questionam as condies e a capacidade mesma dos municpios de ofertarem o que de mais bsico est previsto no elenco de direitos sociais, isto , as aes bsicas de sade e educao (senna et al, 2007: 23). sobre as responsabilidades relativas s contrapartidas, caso haja impossibilidade de o municpio transmitir informaes atualizadas para o governo federal, beneficirios podero ser punidos com a suspenso da bolsa por simples incapacidades administrativas dos gestores. Problemas de gesto no devem ser incomuns, uma vez que o acompanhamento de polticas de transferncia de renda em nvel municipal foi apenas recentemente transmitido s secretarias de assistncia social, que at ento se concentravam em operar a distribuio de cestas bsicas. o Bolsa Escola, principal poltica de transferncia de renda at a unificao dos Ptrs atravs do Bolsa Famlia, era coordenada nos municpios pela secretaria de Educao (silva, 2007). desde 2005, o mds vem tentando estabelecer mecanismos mais eficazes de articulao vertical e horizontal. Em janeiro de 2006, foi criada a rede Pblica de Fiscalizao do Bolsa Famlia, composta por ministrios, pela controladoria Geral da unio e pelo tribunal de contas da unio, con lo que se pretenda otorgar mayor densidad y efi-
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cacia a los mecanismos de acompaamiento y control del Programa (draibe, 2006: 159). meses depois foi iniciada a Estratgia de Gesto descentralizada, na qual municpios com bons indicadores de gesto do Bolsa Famlia passam a receber mais recursos por parte do governo federal. desenvolvido para este fim, o ndice de Gesto descentralizada reflete avaliaes sobre qualidade e integridade das informaes no cadastro nico de beneficirios; atualizao da base pelo menos uma vez a cada dois anos; informaes sobre o cumprimento de condicionalidades da rea de educao; informaes sobre o cumprimento de condicionalidades da rea de sade. Em 2006, os benefcios mensais de repasse pelo iGd totalizaram r$ 189 milhes. a previso de que este nmero chegue a r$ 260 milhes (mds, 2007f). Problemas de articulao intersetorial e federativa podem, portanto, interferir no sucesso das Ptrs no que diz respeito grande parte da operao de concesso de bolsas e servios bsicos aos beneficirios. a falta de solidez sobre funes e responsabilidades dificulta a identificao de falhas de gesto e a possibilidade de melhorias setoriais.
Cobrana de condicionalidades e focalizao o debate a respeito da cobrana de condicionalidades por parte dos beneficirios envolve duas principais concepes. seus defensores acreditam que a transferncia monetria poderia servir como uma medida pedaggica, ao fazer com que o beneficirio tenha que se comprometer a prestar alguma contrapartida direta, o que tambm visto como um mecanismo direto de integrao dos excludos aos servios pblicos bsicos. as fragilidades da constituio do sistema de proteo social tanto no mxico quando no Brasil e a atual condio de marginalizao social fazem com que esse grupo considere as contrapartidas um mecanismo de estmulo reintegrao dessas famlias e ao rompimento do ciclo intergeracional de pobreza. outra corrente se mostra contrria cobrana de condicionalidades por acreditar que a prpria cidadania do indivduo possa estar ameaada, uma vez que lhe passa a ser exigida uma prtica que originalmente era considerada um direito social seu. caso a condicionalidade seja difcil de ser cumprida o que comum, por exemplo, em regies de difcil acesso a escolas e centros de sade , h um risco de que a famlia fique ainda mais margem do sistema. a questo discutida no mxico por araceli damin:
En este caso se da una doble violacin de los derechos socioeconmicos y culturales en nuestro pas. Es el Estado quien tiene la obligacin de proveer los servicios de educacin y salud, y al no haber cumplido con esta obligacin viola una vez ms los derechos socioeconmicos al excluir a la
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poblacin de localidades ms pobres de oportunidades por no poder cumplir con las corresponsabilidades del programa (damin, 2007: 342).
Esta percepo de que houve uma transio do direito ao dever na medida em que educao e sade eram servios garantidos pelo Estado e passam a ser objetos das contrapartidas cobradas aos beneficirios tem relao com a capacidade de negociao dos grupos-alvos dos programas e sua insero na arena poltica. se, por um lado os Ptrs buscam a integrao de cidados anteriormente excludos de regimes heterogneos de proteo social9, por outro, expem a incapacidade de terem papis mais ativos nas negociaes sobre poltica social. isso se explica pela grande necessidade desses atores de solucionarem demandas imediatas (molina, 2003), para as quais os benefcios monetrios se tornam fundamentais. no Brasil, o debate sobre essa dupla violao qual se refere damin esteve presente no incio do governo do presidente luiz incio lula da silva, quando autoridades responsveis pela gesto do Fome Zero e, posteriormente, do Bolsa Famlia no chegavam a um consenso a respeito da cobrana ou no de freqncia a escolas e postos mdicos. o controle foi declarado desnecessrio pelo ministro Patrus ananias, em 2004, lo que gener una situacin bastante incmoda para el gobierno, ante el recrudecimiento de la crtica a la conduccin asistencialista del Programa (draibe, 2006: 159). o mds decidiu reincorporar a cobrana de contrapartidas gradualmente, movimento observado no quadro 4. Em meados de 2007, no entanto, o controle de freqncia escolar deixava de fora 3,2 milhes de estudantes, ou 21% dos jovens cobertos pelo programa (o Globo, 2007).
Quadro 4 Acompanhamento de condicionalidades de sade do Bolsa Famlia
1o semestre de 2005 Municpios que informaram dados Famlias acompanhadas Famlias que cumpriram condicionalidades
Fonte: Sisvan/MDS, 2007.
2o semestre de 2006 85,6% 33,4% 99,5%
30,1% 6,0% 93,4%
associada ao debate a respeito dos grupos mais excludos entre os pobres aqueles sem condio de chegar s escolas mais prximas,
9 duas valiosas contribuies sobre a tipologia dos diferentes regimes de welfare implantados na amrica latina e suas caractersticas de dualidade, estratificao e heterogeneidade no que diz respeito cobertura da populao esto em mesa-lago (1991) e Filgueiras (1999).
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por exemplo est a discusso a respeito da focalizao dos Ptrs. damin (2007) recorda que muitas vezes as localidades mais pobres do mxico no eram includas nas reas de concesso do oportunidades por apresentarem difcil acesso a servios de sade e educao. de esta forma, los hogares ms pobres del pas quedan fuera ya que por lo general no cuentan con (o no estn cerca de) los servicios de salud (clnicas) y de educacin (primaria y secundaria). alm disso, o complicado processo de incorporao de novos beneficirios, realizado em diversas etapas e atravs de um sistema de pontuao que leva em conta mais de 30 itens (sedesol, 2007b), puede convertirse en una barrera de acceso adicional (damin, 2007: 329-330). no caso do Brasil, alguns problemas de focalizao foram identificados a partir do suplemento sobre segurana alimentar da Pesquisa nacional por amostra de domiclios (Pnad) de 2004. apesar de 71,5% dos benefcios como o Bolsa Famlia chegarem a seu pblico-alvo, somente 31% dos 18 milhes de domiclios que registraram algum nvel de insegurana alimentar declararam ter recebido algum tipo de transferncia de renda pblica naquele ano. Estudiosos, tanto no Brasil quanto no mxico, chamam a ateno para a necessidade de se alcanar maior transparncia a respeito da focalizao dos Ptrs. Por no ser um direito universal a todos os cidados cuja renda inferior a um determinado patamar, a escolha de beneficirios acaba por obedecer a critrios ainda obscuros. as discusses sobre condicionalidades e focalizao so levantadas sempre que associado ao tema dos Ptrs a questo dos direitos sociais bsicos. se o Estado no pode garantir que o oportunidades e o Bolsa Famlia cheguem a todos os cidados de uma determinada faixa de renda, necessrio destacar a importncia da transparncia no apenas sobre os mecanismos de escolha dos beneficirios, mas tambm sobre o acompanhamento da situao dos excludos, com a dificuldade de acesso at mesmo a essas polticas.
Avaliao peridica muito se fala dos resultados positivos dos Ptrs, mas pouco se conhece de seus mecanismos prprios de avaliao. comum ver referncia a xitos dos programas que na verdade se limitam a apresentar o cumprimento de metas fisico-monetrias, ou seja, demonstram que um determinado grupo de famlias foi beneficiado e talvez indiquem at mesmo o sucesso da focalizao. ainda so poucos os pases, no entanto, que realizam avaliaes peridicas para alm da descrio no cumprimento de metas sobre famlias atendidas e que avaliam o reflexo do recebimento das bolsas e o cumprimento das condicionalidades sobre as condies de sade e educao do beneficirio. 144
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ao se falar sobre o Bolsa Famlia e as polticas antecedentes a ele, destaca-se a grande distncia entre leis e prtica no que diz respeito a essa questo, pois es innegable el carcter todava incipiente e incompleto de los sistemas de control (draibe, 2006: 172). o prprio mds, do governo lula, declara que
no existia, em quaisquer das organizaes anteriores, uma cultura de avaliao, ou seja, um conjunto de prticas e crenas legitimando a avaliao como parte da gesto de programas e polticas. Pelo contrrio, havia grande desconhecimento no apenas do significado, mas tambm da prpria funo avaliao e monitoramento. no Brasil, a integrao dessa funo ao planejamento e gesto governamental envolvendo uma concepo de administrao pblica transparente e voltada para resultados ainda no se institucionalizou como prtica normal (Vaitsman, rodrigues e Paes-sousa, 2006: 18).
at hoje essa prtica faz com que simpatizantes dos Ptrs falem sobre seu inegvel sucesso sem conhecimento de pesquisas de avaliao, que no caso do Brasil, por exemplo, ainda esto em fase inicial de desenvolvimento. Em um artigo que buscava descrever os mecanismos de avaliao de diversas iniciativas na amrica latina, pesquisadoras do Banco mundial indicaram que, dos sete casos de programas listados (entre eles os brasileiros Bolsa Escola e Peti), apenas quatro sustentavam estrutura de avaliao de impacto. Pesquisas com beneficirios foram realizadas em 20 municpios de Honduras, 21 reas censitrias da nicargua, 186 localidades do mxico e apenas 9 municpios no Brasil. dentre essas quatro experincias, apenas a brasileira foi desenvolvida sem a considerao de um grupo de controle, ou seja, no houve comparao entre beneficirios e no-beneficirios (rawlings e rubio, 2003). Em entrevista ao jornal o Globo em 2003, o economista do ipea ricardo Paes de Barros, especialista em polticas sociais, afirmou:
o Brasil praticamente no tem nenhum sistema abrangente de avaliao de programas sociais, ao contrrio do que mxico e chile tm hoje em dia. no mxico, por exemplo, h uma lei determinando que todos os programas sociais devem ser avaliados uma vez por ano e a avaliao tem de ser entregue ao congresso. sem um sistema desses, jamais saberemos o que tem impacto e, portanto, podemos gastar muito com pouco efeito (o Globo, 2003).
o Brasil faz parte do grupo de pases que comeou a aderir a pesquisas quasi-experimentais em um segundo momento (Brire e rawlings, 2006). tomando em considerao a extenso dos Ptrs, tanto em nmero de beneficirios quanto em oramento, pode-se considerar
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isso um atraso. apenas em 2006, trs anos depois da entrada em vigor do Bolsa Famlia, o mds divulgou uma publicao detalhando o processo de construo do sistema de avaliao e monitoramento do ministrio, que comeou a ser planejado em 2004. Esta posio de retardatrio criticada por draibe.
El Programa Bolsa-Famlia tiene poco ms de dos aos de existencia y no cuenta todava con una evaluacin de sus resultados e impactos netos, sea sobre la situacin de pobreza, sea sobre la escolaridad, nutricin y condiciones de salud de los beneficiados. (...) a diferencia de Progresa y de oportunidades, de mxico, ni el diseo inicial de BolsaFamlia ni los cuatro programas que lo crearon previeron la definicin de una lnea de base y de grupos de control (draibe, 2006: 164).
Entre as avaliaes de impacto realizadas desde ento, e divulgadas apenas em 2007, destacam-se: (1) o estudo encomendado ao centro de desenvolvimento e Planejamento regional (cedeplar/uFmG), cuja primeira fase de coleta de dados aconteceu entre dezembro de 2004 e outubro de 2006; (2) uma pesquisa de impacto sobre questes de gnero realizada pelo ncleo de Estudos e Pesquisas sobre a mulher da universidade de Braslia com a coleta de dados discursivos e quantitativos; (3) a avaliao sobre segurana alimentar desenvolvida pelo ncleo de Pesquisas sociais aplicadas, informaes e Polticas Pblicas da universidade Federal Fluminense (datauFF/uFF) entre fevereiro a abril de 2006; e (4) a pesquisa de opinio sobre impresses dos beneficirios do programa, realizada pela Plis Pesquisa ltda. Entre julho e novembro de 2005. os resultados dessas pesquisas foram recentemente publicados (mds, 2007b). nos concentramos aqui no trabalho do cedeplar por este reunir dados sobre freqncia escolar e indicadores de sade, divulgados trs anos e sete meses depois da entrada em vigor do Bolsa Famlia. chamada avaliao de impacto do Programa Bolsa Famlia (aiBF), a pesquisa coletou dados em 269 municpios cobrindo todos os estados da Federao com exceo de acre, roraima e tocantins. Foram realizadas 15.240 entrevistas atravs de pesquisa domiciliar e longitudinal, que prev a reaplicao do questionrio s mesmas famlias em anos subseqentes. os resultados limitam-se, no entanto, primeira rodada de pesquisa de campo. os prprios pesquisadores admitem que esses dados no podem ser usados para uma avaliao definitiva de impacto. sua anlise permite uma perspectiva bastante preliminar dos potenciais impactos do Programa (mds, 2007b: 20). o estudo considera os grupos de beneficirios que recebem at r$ 50 (extremamente pobres) e at r$ 100 (pobres) e seus respectivos grupos de controle. no quadro 5 esto descritos sinteticamente os resultados preliminares.
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Quadro 5 Resultados preliminares de avaliao do Bolsa Famlia
Educao Presena escolar Estudantes no-beneficirios pobres tm 3.6 pontos percentuais (pp) de ausncia escolar a mais, dado que chega a 7.1pp se considerado o Nordeste apenas. Entre os extremamente pobres, h diferena de 6.5pp entre as mulheres. Menor aprovao dos beneficirios em 3.5 pp. No h diferena significativa entre os grupos. Diferenas desfavorveis para os beneficirios em relao s vacinas obrigatrias at os seis meses de idade. Mostra pequena de grvidas beneficirias impossibilitou avaliao estatstica. Maior participao no mercado dos beneficirios pobres em 2.6 pp e dos extremamente pobres em 3.1pp. Beneficirios tm nvel de consumo maior, sendo a maior proporo destinada a alimentos.
Educao Progresso no sistema de ensino Educao Tempo dedicado ao estudo Sade Vacinao Sade Gravidez Mercado de trabalho Consumo
Fonte: MDS, 2007b.
sobre os dados de vacinao, os autores afirmam que os resultados encontrados nessa subseo evidenciam que o Programa Bolsa Famlia no tem se mostrado eficiente no sentido de garantir o cumprimento das suas condicionalidades, uma vez que os beneficirios mostram menor ndice de vacinao at quando comparados com os receptores de outros programas de transferncia de renda, padro que se repete para Brasil e Grandes regies. uma maneira de interpretar essa questo a possibilidade de os beneficirios do Bolsa Famlia residirem em locais de pior acesso a servios de sade. chama-se ateno para o fato de os impactos no uso dos servios de sade apenas ser possvel quando reunidos os dados da investigao em um segundo momento, que, se j coletados, ainda no foram divulgados. os resultados preliminares apresentados que at ento foram os nicos divulgados pelo mds sobre a efetiva avaliao do Bolsa Famlia no confirmam, portanto, a informao divulgada por muitos como consensual a respeito do xito do programa. os ganhos observados aos beneficirios nesta primeira fase de avaliao tm relao com a freqncia escolar, com o mercado de trabalho e com indicadores de consumo. no entanto, relatou-se relao negativa sobre progresso no sistema de ensino e vacinao, o que talvez tenha relao com um sucesso de focalizao, visto que a populao mais excluda, uma vez na escola, poderia apresentar dados de aproveitamento piores em um primeiro momento e mais difcil acesso a postos de sade. Essas observaes, no entanto, no so conclusivas e representam apenas uma das diversas maneiras de analisar esses resultados.
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no mxico, as avaliaes comearam a ser feitas em um menor espao de tempo, em comparao data de lanamento do programa. o Progresa entrou em vigor em 1997 e dois anos depois eram apresentados os primeiros resultados de impacto sobre a populao beneficiria. os relatrios de avaliao comeam a ser divulgados em 1999, com a publicao Primeros avances de la Evaluacin de resultados del Programa de Educacin, salud y alimentacin. o quadro 5 descreve os principais resultados obtidos atravs do estudo, realizado pelo international Food Policy research institute (ifpri).
Quadro 6 Principais resultados da avaliao do Progresa de 1999
Inscrio escolar Ausncia escolar Visita a postos mdicos Consumo das famlias
Sedesol, 1999.
Entre os beneficirios, 2.2 pp mais alta de 3a a 6a sries do primeiro grau e 8.4 pp mais alta no segundo grau. Com o tempo aumenta tendncia de no cumprir o mnimo de presenas (mais marcado no inverno e no ciclo agrcola da primavera). Beneficirios tm 2.4 vezes mais visitas das famlias a unidades de sade e 2.1 vezes mais visitas entre as crianas para pesagem e medio. 73% da transferncia monetria destinada compra de alimentos.
na anlise, pesquisadores destacam necessidade de se continuar o acompanhamento desses casos para estudo das mudanas em sua permanncia na escola. como parte da avaliao do que oferecido em termos de sade e educao, chamam ateno para caractersticas dos servios educativos que tm relao com os nveis de inscrio escolar como, por exemplo, a quantidade excessiva de alunos em cada turma e a distncia da escola secundria mais prxima dos domiclios, o que afeta negativamente a inscrio, especialmente no caso das meninas. sobre a avaliao de resultados relacionados sade e no apenas presena dos beneficirios nos centros mdicos os pesquisadores destacaram como limitacin para el empleo de los registros institucionales su baja confiabilidad y calidad, afirmando que os resultados indicam efeito positivo, mas pedem maior aprofundamento (sedesol, 1999). os resultados se expandiram na publicao de 2000, informes de evaluacin de impacto del Programa oportunidades, coordenado pelo ifpri e pelo centro de investigacin y Estudios superiores en antropologa social (ciesas), cujos principais resultados encontram-se no quadro 7.
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Quadro 7 Principais resultados da avaliao do Progresa de 2000
Educao Sade Alimentao
Sedesol, 2000.
0,7 anos adicionais aos beneficirios. -12% de doenas que o grupo de controle (crianas) e 19 dias a menos doentes (adultos). Crianas maiores entre 12 e 36 meses e maior consumo de calorias de forma balanceada.
avaliaes de impacto foram publicadas ao longo de todos os anos subseqentes, sempre com nfase nos efeitos sobre sade, alimentao e educao. Em 2001, o centro de investigacin y docencia Econmicas (cide) e o instituto nacional de salud Pblica (insP) se uniram s instituies j envolvidas no corpo de avaliadores. aos poucos, o ifpri foi deixando a coordenao dos trabalhos para outras instituies independentes, porm nacionais, que atualmente contam com a consultoria de especialistas estrangeiros tanto para a avaliao quantitativa, quanto para a qualitativa10. Em 2002, o colegio mexiquense realizou a avaliao do cumprimento de metas, custos e regras de operao por parte das prprias instituies gestoras. Em 2007 foi divulgado o Primer reporte de avance de actividades. Evaluacin Especfica de la calidad de los servicios que ofrece el Programa de desarrollo Humano oportunidades, que apresenta o projeto de avaliao do lado da oferta do programa. a pesquisa foi anunciada aps requerimento do consejo nacional de Evaluacin de la Poltica de desarrollo social (coneval), atravs do alinhamento geral para a avaliao dos programas federais descrito no Programa nacional de Evaluacin para el Ejercicio Fiscal 2007, para que se realizasse a avaliao especfica dos servios oferecidos pelo programa. segundo o documento (sedesol, 2007), a avaliao ser realizada tomando em considerao quatro aspectos: (1) o componente qualitativo, que busca indagar em profundidade o papel do oportunidades na sociedade; (2) o componente que medir a qualidade do servio educacional oferecido; (3) o componente do modelo de operacin por Zonas, que tem por finalidade buscar estratgias para agilizar os trmites para integrao ao programa; e (4) o componente que medir a qualidade do servio de sade oferecido. a necessidade de melhoria da qualidade dos servios oferecidos j foi admitida como prioridade.
10 Para a listagem de consultores atuais, visitar <http://evaluacion.oportunidades. gob.mx:8010/es/grupo_evaluador.php>.
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Existe consenso entre los operadores del Programa respecto de que uno de los principales desafos es lograr mejor calidad en la atencin a las familias beneficiarias e incrementar la presencia de oportunidades en las reas donde tiene lugar la intervencin. Esto es muy relevante, por cuanto los servicios clave son entregados por actores externos (sectores de educacin y salud). (cohen, Franco e Villatoro, 2006: 132)
a falta de critrios de avaliao nas diferentes esferas de governo, o que permitiria melhor avaliao sobre os servios prestados, uma das ressalvas que silva (2007) faz sobre o Bolsa Famlia. ainda se mostra frgil tambm a situao de independncia entre gestores e avaliadores do programa brasileiro. a pesquisa realizada pelo cedeplar, por exemplo, foi desenvolvida por um grupo de estudo cuja coordenadora, pelo menos no momento da divulgao da pesquisa, tambm desempenhava a funo de diretora do departamento de avaliao e monitoramento da secretaria de Gesto da informao do prprio mds11. Esta parte do trabalho se conclui com destaque a duas questes de extrema importncia em relao a relatrios de avaliao dos Ptrs. Em primeiro lugar, necessrio considerar que, se por um lado j se pode avanar em anlises sobre o xito ou no de indicadores de educao e sade, por outro, o objetivo principal dos programas s poder ser devidamente avaliado em longo prazo. damin trata desse ponto, analisando o caso mexicano:
a pesar de que oportunidades es el programa de lucha contra la pobreza ms evaluado en la historia del pas, sus verdaderos alcances no han sido realmente evaluados. al fijar desde su arranque como objetivo romper la transmisin intergeracional de la pobreza, el programa es estrictamente evaluable slo despus de unos 10-20 aos de haberse puesto en marcha, cuando los primeros escolares que recibieron la beca sean adultos y conformen sus propios hogares. Es aqu cuando se podr observar si salieron o no de la pobreza (damin, 2007: 341).
dito isso, pode-se observar a existncia de diferentes enfoques de avaliao dos Ptrs. o primeiro deles, mais comumente identificado, refere-se ao que foi chamado acima de cumprimento de metas fsicomonetrias, que poderia gerar anlises como a de soares (2007), considerando a participao dos programas na reduo da desigualdade, por exemplo. uma segunda dimenso englobaria as avaliaes peri-
11 Para mais detalhes sobre a composio das duas equipes, ver <http://www.cedeplar.ufmg.br/pesquisas/projeto_bolsa-familia.php> e < http://www.mds.gov.br/institucional/secretarias/secretaria-de-avaliacao-e-gestao-da-informacao-sagi/quem-equem>, consultados em 26/10/2007.
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dicas descritas acima, que consideram grupos de controle para identificar as diferenas de indicadores de educao e sade e participao no mercado de trabalho entre universos de beneficirios e de no-beneficirios. a dimenso que avaliaria o sucesso do principal objetivo dos Ptrs, no entanto, s poder ser observada em longo prazo. talvez por desejo de que os Ptrs realmente dem bons resultados, talvez por confiana na opinio pblica, ouve-se muito afirmaes relativas ao xito consensual dos programas. uma anlise mais rigorosa a respeito do que vem sendo desenvolvido em termos de avaliao, no entanto, acaba por expor a contradio de informaes como as contidas no trecho abaixo:
da informao disponvel pode-se tambm concluir que os programas tiveram um efeito significativo em termos de acumulao de capital humano. no que respeita educao, os efeitos so positivos tanto a curto como a mdio prazos. isso se reflete nas taxas de matrcula e freqncia escolar, nas promoes de nvel escolar e nos anos adicionais de escolaridade, entre outros indicadores. Foram ainda constatados, embora em menor medida, efeitos favorveis na diminuio do trabalho infantil. Entretanto, de acordo com o nico caso sobre o qual se dispe de dados (o programa oportunidades no mxico), os resultados so menos alentadores no que respeita aprendizagem (cepal, 2006: 49).
ora, se o mxico era o nico caso a dispor de dados, estes menos alentadores, obviamente frgil a afirmao de que haveria efeito significativo desses programas sobre a acumulao de capital humano. Brire e rawlings referem-se s avaliaes externas como provedoras de an empirical basis for program expansion and modification, as well as a political purpose by providing policy-makers with credible evidence to scale-up effective programs and protect them during political transitions (Brire e rawlings, 2006: 11). apenas a partir da publicao constante e independente de avaliaes ser possvel observar se os Ptrs realmente so bem-sucedidos, afastando-se assim opinies subjetivas e sujeitas a parcialidade poltica.
Oferta de servios a contramo ao cumprimento de condicionalidades j comea a ser includa nas pesquisas de avaliao, mas de forma ainda tmida. ainda muito pequena a ateno dada qualidade da oferta de servios de sade e educao que, aliadas transferncia monetria, compem os trs principais eixos dos Ptrs. draibe se refere ausencia de incentivos a la oferta de los servicios sociales bsicos que hasta ahora han acompaado a Bolsa-Famlia para destacar que el problema mayor 151
est en la calidad y la adecuacin de la prestacin de los servicios, lo que inexorablemente requiere inversiones y programacin de mediano plazo (draibe, 2006: 175). Para ela, fundamental a articulao entre os setores que administram esses servios e os gestores do Bolsa Famlia.
a pergunta por que usar da freqncia obrigatria escola como contrapartida civilizatria de programas que no se constituem em direitos quando o Estado no faz minimamente a sua parte, gerando incentivos e outros mecanismos de incluso (lavinas, 2006: 6).
o tema da balana entre investimentos de oferta e demanda tambm comumente levantado. Brire e rawlings do alguns exemplos sobre estudos que mostram que a m qualidade de servios oferecidos pode interferir nos resultados alcanados pelos beneficirios dos Ptrs e conclui que without greater attention to the provision of quality services, condicional cash transfer programs run the risk of condemning poor households to use low and worsening-quality services, as demand increases (Brire e rawlings, 2006: 21). o aumento do nmero de bolsas, com a ampliao da cobertura dos Ptrs, nem sempre conta com os devidos investimentos em servios pblicos de suporte a eles. se considerarmos que o oportunidades e o Bolsa Famlia teriam levado a escolas e postos de sade, respectivamente, 25% e 16% da populao (ver quadro 1), anteriormente excludos da proviso de servios pblicos, a falta de investimentos se mostra ainda mais grave. isso se d porque, apesar de ter havido pouca variao dos indicadores per capita, considerando-se que as condicionalidades vm sendo cumpridas, supe-se um grande crescimento da procura por esses servios. o grfico 1 mostra que, entre os seis pases com maior gasto social da amrica latina, Brasil e mxico encontram-se em desvantagem. no caso do Brasil, a comparao com o incio dos anos 90 mostra que os nmeros variaram muito pouco. outro dado importante para a anlise, ilustrado no grfico 2, vem do oramento social do Governo Federal 20012004, uma publicao do ministrio da Fazenda do Brasil que mostra que desde 2002 o ministrio da assistncia social, que administra do Bolsa Famlia entre outros programas, vem recebendo maiores transferncias que o ministrio da Educao. Estes dados refletem a tendncia da descentralizao da administrao de escolas e indica que cada vez mais o governo federal direciona verbas para os Ptrs, o que s refora o argumento da maior necessidade de integrao entre os diferentes entes da federao.
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Grfico 1 Gasto social per capita (em US$)
1800 1600 1400 1200 A r g e n t in a 1000 800 600 400 200 0 1 9 9 2 -1 99 3 1 9 9 6 -1 99 7 2 0 0 0 -2 00 1 1 9 9 0 -1 99 1 1 9 9 4 -1 99 5 1 9 9 8 -1 99 9 2 0 0 2 -2 00 3 U r u g ua y C u ba C h ile B r as il Mx i c o
Fonte: Cepal, 2005.
Grfico 2 Brasil: Percentual de participao da verba direcionada aos ministrios no gasto social
14 12 10 8 6 4 2 0 2001 2002 S a d e E d ucao 2003 A s s i s t ncia s ocia l 2004
Fonte: Brasil, 2005.
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se, por um lado, os Ptrs introduziram prticas inovadoras de gesto focalizada sobre o gasto social, por outro, existe um risco de que o baixo investimento social atrapalhe os resultados esperados.
a reduo da desigualdade e da pobreza (...) no tem sido apoiada pela expanso do gasto em investimento social indispensvel ao enfrentamento de dimenses crnicas e refratrias da nossa desigualdade. a opo pelo mercado o gasto social compensatrio constituindo-se essencialmente de transferncias monetrias diretas de renda , ainda assim em patamar muito pequeno no mbito do gasto social, no tem condies de alterar de forma sustentvel e irreversvel o padro de desigualdade brasileiro (lavinas, 2006: 2).
alm da baixa prioridade dada gesto de escolas e hospitais, outras funes imprescindveis para a reduo efetiva da desigualdade, como habitao e saneamento, tambm no tm recebido devida ateno no Brasil. ainda segundo lavinas (2006), entre 2001 e 2004 foi observada a retrao em 45,8% do gasto federal em saneamento bsico. Em pases nos quais o gasto social regressivo, ou seja, em que se gasta mais com as camadas mais ricas da sociedade, a poltica focalizada pode ser uma importante estratgia para atingir os mais necessitados. o quadro 8 mostra a distribuio do gasto social pelos quintis de renda, comeando dos 20% mais pobres da populao.
Quadro 8 Distribuio do gasto social por quintis de renda
Brasil Educao Sade Gasto social (s/ seguridade) Mxico Educao Sade Gasto social (s/ seguridade)
Fonte: Cepal, 2005.
I 17 16 17 I 19 15 18
II 18 20 19 II 20 18 19
III 18 22 20 III 19 21 20
IV 19 23 21 IV 23 23 23
V 27 19 23 V 19 22 20
as informaes servem para mostrar que, se o gasto social per capita nesses dois pases j est bem abaixo dos nveis de argentina, chile e uruguai, a situao mostra-se ainda mais crtica com a anlise sobre o percentual investido nos setores menos favorecidos da populao, que deveriam ser alvo de maiores investimentos exatamente por estarem mais desprotegidos. o grfico 3 ilustra a situao de mxico e
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Brasil de acordo com o coeficiente de concentrao dos gastos sociais calculado pela cepal. Entre os 11 pases analisados, apenas Bolvia, Peru e nicargua tm a distribuio do gasto social mais regressiva do que os pases analisados neste artigo.
Grfico 3 Coeficiente de concentrao do gasto social
0,15 0,1 0,05 0 -0,05 -0,1 -0,15 -0,2 -0,25 -0,3
Fonte: Cepal, 2005.
Nicargua Bolivia Per Mxico Brasil Guatemala Colmbia Costa Uruguai Rica Argentina
Chile
o rigor na cobrana de cumprimento de condicionalidades aos beneficirios mostra-se, tanto no Brasil quanto no mxico, consideravelmente maior que a preocupao dos governos em garantir que os direitos bsicos de educao e sade sejam bem atendidos. do ponto de vista institucional, talvez os gestores do oportunidades j tenham mostrado mais interesse em tratar desta deficincia pela prpria estrutura de coordenao do programa, que conta com a participao das secretarias de Educao Pblica, de sade, de Fazenda e crdito Pblico e do instituto mexicano de seguro social. as primeiras anlises desses esforos associados, no entanto, ainda esto por vir, com a publicao do estudo requerido pelo coneval.
Consideraes finais
a mo dupla das co-responsabilidades, como diz Fonseca (2006), talvez seja um conceito capaz de integrar as quatro dimenses institucionais apresentadas acima. atravs de um esforo coordenado de instncias federais, estaduais e locais, vertical e horizontalmente, o cumprimento de contrapartidas poder deixar de ser apenas um mecanismo de controle sobre aquele que recebe transferncia monetria
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e passar a ter duas direes. avaliaes peridicas que integrarem a seus elementos de anlise o gasto, a qualidade dos servios e a gesto social vistos mais amplamente podero contribuir para a integrao entre os Ptrs e os sistemas de proteo social, o que poder gerar a reduo progressiva e sustentada da pobreza e da desigualdade.
of particular concern to conditional cash transfer programmes is the related lack of coordination with traditional providers of health and education services. there are concerns that without greater attention to the provision of quality services, programme conditionalities run the risk of mandating poor people to use low-quality services, tying them to ineffective service providers. (...) these supply-side concerns have led to calls for renewed attention to the basic task of providing accessible, high-quality health and education services in poor areas (rawlings e rubio, 2005: 152).
alguns dos trabalhos que chamam a ateno para a necessidade de integrao entre os Ptrs e os servios bsicos tambm consideram que programas como o oportunidades e o Bolsa Famlia podem ser instveis, inconstantes e mais frgeis, uma vez que, entre eles, nenhuma das experincias nacionais, na amrica latina, pertencem ao campo dos direitos sociais (Fonseca e roquete, 2005: 125). diferentemente de programas como o brasileiro Benefcio da Prestao continuada, os Ptrs no garantem o direito segurana econmica, seno uma renda, o que radicalmente distinto. Esse diferencial garantir um direito ou dar renda no deve ser menosprezado. trata-se de um divisor de guas em matria de poltica social, com repercusses nada andinas no acesso a oportunidades, melhorias nas condies de vida, bemestar e cidadania. (lavinas, 2006: 8-9). de uma poltica imediata de alvio da misria para se tornarem estratgias capazes de quebrar o ciclo intergeracional de pobreza, os Ptrs talvez tenham um longo caminho de aproximao do campo dos direitos sociais garantidos pela constituio. medeiros, Britto e soares (2007) destacam o fato de que o Bolsa Famlia ser um quasi-direito social acaba deixando-o automaticamente associado ao governo que o instituiu e o mantm. Benefcios como o BPc, ao contrrio, estariam menos vulnerveis a ajustes fiscais em perodos de crise, quando se sabe que a populao pobre se v ainda mais desprotegida12. nesse debate com horizonte de longo prazo que est inserida a questo da desigualdade social. a necessidade de integrao entre os
12 dois bons exemplos disso so os nmeros relativos a argentina e uruguai no grfico 1, que mostra a reduo de investimentos sociais em perodos de crise.
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Ptrs e o sistema de proteo social fundamental para que a ao de ambos os governos no se limite transferncia monetria, colocando de lado uma questo que h muito se mostra essencial: a da melhoria das condies de ensino e dos servios de sade. Em documento intitulado Enfrentando o futuro da proteo social, a cepal afirma que o desenvolvimento do capital humano um dos principais mecanismos para a reduo das desigualdades no futuro e a superao da reproduo intergeracional da pobreza, o que s vem a confirmar a idia defendida neste trabalho. a superao dos debates puramente economicistas, como diz Kliksberg (2002) fundamental para que a qualidade dos servios pblicos retorne ao centro das discusses de poltica social na amrica latina. Para que isso acontea, necessrio que a nova fase de anlise dos Ptrs d mais destaque aos debates de longo prazo, uma vez que melhores esforos para reduzir desigualdades educacionais no surtiro efeitos na distribuio da renda imediatamente (...). as modificaes exigem muito tempo para se concretizar (medeiros, Britto e soares, 2007: 27-28). neste horizonte mais distante vista por fim a integrao entre esses dois eixos de poltica social, cuja separao finalmente comea a ser questionada. logicamente, os altos nveis de desigualdade social nunca sero consideravelmente reduzidos apenas com polticas sociais. Questes produtivas, trabalhistas e tributrias so apenas algumas das dimenses por sobre as quais esta discusso tambm passa obrigatoriamente. Estudos sobre os Ptrs falam da necessidade de se associar a essas iniciativas polticas de estmulo a oferta de trabalho que venham a inserir essa populao excluda no crculo produtivo, e de cobrar reformas tributrias que pelo menos reduzam o teor altamente regressivo da arrecadao de impostos13. os programas de transferncia de renda fazem parte da agenda de transformaes sociais implantadas a partir das reformas do Estado na amrica latina. Voltados a atender a parcela mais pobre da populao, este tipo de poltica social vem sendo cada vez mais adotado por governos da regio, que vm ampliando a cobertura dos programas focalizados sem necessariamente investir de maneira equivalente na qualidade dos servios universais de educao e sade. Este artigo procurou mostrar como algumas questes institucionais podem interferir negativamente nos objetivos dos programas de transferncia de
13 no Brasil, enquanto a tributao indireta representou 16,8% da renda das famlias pertencentes ao primeiro dcimo, na classe das famlias mais ricas (pertencentes ao ltimo dcimo) mobilizou apenas 2% da renda ou seja, 9,5 pontos percentuais a menos (lavinas, 2006: 14).
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renda sobre o combate ao ciclo intergeracional de pobreza e desigualdade social. Werneck Viana fala do risco de aparecimento, daqui a 20 anos, de um novo pobre, velho e desamparado (2005: 121) excludo do mercado de trabalho e cujos filhos no estaro mais em idade escolar para receber o Bolsa Famlia. a integrao dos Ptrs ao sistema de proteo social talvez possa diminuir os riscos de surgimento deste fenmeno, mas a anlise das quatro dimenses institucionais realizada aqui parece indicar que ainda h muito a ser desenvolvido neste campo.
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Julia SantAnna
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Anexo
Quadro 1 Benefcios concedidos pelo Programa de Desenvolvimento Humano Oportunidades (em pesos mexicanos)
Educao Primrio 3o ano 4o ano 5o ano 6 ano
o
Homem $115 $135 $170 $230 Homem $335 $355 $370 $560 $605 $640 $230 $285 Homem $170 $250 Homem $1045 $1775
Mulher
Secundrio 1o ano 2o ano 3o ano Mdio superior 1o ano 2o ano 3o ano Material* Primrio Secundrio Alimentao Bolsistas de educao Adultos Mximo por famlia Com bolsistas no primrio Com bolsistas no secundrio
Fonte: Cohen, Franco e Villatoro, 200614. * (por ano).
Mulher $355 $390 $730 $645 $685 $730
Mulher
Mulher
14 no momento de concluso do artigo, um dlar valia 10,72 pesos mexicanos.
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Julia SantAnna
Quadro 2 Benefcios concedidos pelo Bolsa Famlia (em reais)
Renda mensal per capita De R$50 a R$100 Membros de 0-15 anos ou gestantes e lactantes 1 2 3 ou mais -At R$50 1 2 3 ou mais
Fonte: Simes, 200615.
Benefcio R$15 R$30 R$45 R$50 R$65 R$80 R$95
15 no momento de concluso do artigo, um dlar valia r$ 1,75.
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Marcelo Marchesini da Costa*
Formao da agenda governamental do Brasil e da Venezuela

As polticas pblicas de economia popular e solidria revelando projetos distintos
Este trabalho analisa o surgimento de polticas pblicas de economia solidria na amrica latina a partir da comparao entre essas polticas no Brasil e na Venezuela. a inteno verificar em que medida os pases dessa regio possuem um sistema poltico capaz de fazer com que as demandas da populao se tornem preocupaes do governo, originando polticas pblicas. Procura-se investigar se fatores como a organizao da administrao pblica e a atuao de dirigentes polticos tem o efeito de fazer com que determinado problema seja objeto de ateno do governo. trata-se, portanto, de uma pesquisa sobre o processo que d origem s polticas pblicas, ou seja, sobre a formao da agenda governamental. a agenda do governo evidencia a normalidade ou debilidade da vida pblica ao apontar quem define e como se justificam os problemas pblicos, gerando as prioridades do governo (Villanueva, 2000). define-se formao da agenda governamental como o processo pelo
* Formado em administrao Pblica pela FGV-EaEsP e mestre em administrao pela universidade de Braslia. trabalhou em projetos nos ministrios da sade, da cultura e do desenvolvimento social. atualmente, trabalha como administrador na Petrobras.
Introduo
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qual as demandas de vrios grupos na populao so transformadas em itens para os quais os agentes pblicos prestam ateno seriamente (cobb; ross; ross, 1976: 126). Villanueva (2000) opta por uma definio ligeiramente distinta, afirmando que agenda governamental tudo aquilo que se constitui em objeto da ao estatal. a agenda governamental se relaciona e normalmente deriva da agenda mais ampla de uma sociedade, que definida como o processo pelo qual problemas e alternativas de soluo ganham ou perdem ateno da sociedade (Birkland, 2001). Essa agenda mais ampla constitui a agenda pblica. o objeto desta pesquisa o incio do sculo XXi na amrica latina, perodo que chama ateno no mundo pela emergncia de diversos governos que assumiram o poder com um discurso crtico sobre a agenda neoliberal da dcada de noventa. Por essa razo, optou-se por realizar um estudo de caso comparativo sobre o surgimento de um mesmo tipo de poltica pblica, ainda que com caractersticas distintas, no Brasil e na Venezuela. a poltica pblica em questo a de economia solidria. conhecida, no caso venezuelano, como economia popular ou comunal, partese do pressuposto de que nos dois casos trata-se da mesma poltica, pois h diversos elementos comuns, em especial o propsito de fomentar o trabalho autogestionrio e a organizao cooperativa do trabalho. o objetivo dessas polticas que os trabalhadores se organizem por conta prpria, trabalhem e obtenham sua renda por meio de uma forma de produo que se distinga da empresa capitalista, pois todos os membros do empreendimento so, ao mesmo tempo, proprietrios e trabalhadores, havendo democracia interna e igualdade dos votos na tomada de deciso. a origem da economia solidria remete a movimentos operrios existentes desde o surgimento do capitalismo, porm houve um crescimento desses empreendimentos a partir de 1990, mesmo perodo em que surgem organizaes de apoio, pesquisas e articulao internacional em torno desse movimento. Entre o final da dcada de noventa e os primeiros anos do sculo XXi, para alm das iniciativas espontneas da sociedade civil, tambm comearam a surgir polticas pblicas de fomento economia solidria. Brasil e Venezuela so exemplos de pases que adotam esse tipo de ao, porm no so os nicos. outros pases da mesma regio, como argentina, uruguai, Bolvia e Equador tambm adotam polticas de economia solidria aproximadamente no mesmo perodo, o que refora o interesse desta pesquisa. dessa forma, assume-se que a anlise detalhada dos casos brasileiro e venezuelano possa levantar hipteses aplicveis aos demais pases. no Brasil, houve inicialmente algumas experincias dessas polticas pblicas em municpios, na segunda metade dos anos noventa. Em
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Marcelo Marchesini da Costa
seguida, alguns estados tomaram a mesma iniciativa e, desde 2003, surgiu formalmente uma poltica nacional de economia solidria. J na Venezuela, a poltica se iniciou formalmente, em nvel nacional, no ano de 2004. Em ambos os pases, no entanto, j havia, alguns anos antes, experincias de polticas que se assemelhavam economia solidria, conforme opinio de alguns entrevistados nesta pesquisa1. no possvel fazer um paralelo direto e automtico entre as origens dessas polticas pblicas, uma vez que surgiram em contextos bastante complexos. o objetivo deste trabalho, no entanto, justamente explorar como as diferenas entre a realidade brasileira e venezuelana exerceram influncia sobre as polticas pblicas desses pases e analisar como foram esses processos e no que diferem ou se assemelham. H diversos aspectos dessas polticas pblicas que chamam ateno, merecendo uma anlise cuidadosa, considerando que um novo item surgiu na agenda governamental de dois pases da amrica do sul quase simultaneamente. ter havido alguma articulao entre esses pases? Quem sero os atores, governamentais ou da sociedade civil, que atuaram pela origem de cada uma delas? Quais problemas essas polticas buscam solucionar? Que condies polticas permitiram seu surgimento? so questes que ajudam no s a consolidar o conhecimento sobre esses casos especficos, mas tambm compreenso de como surgem polticas pblicas de maneira geral, no Brasil e Venezuela, nesse incio de sculo XXi. o aspecto central da conjuntura desse perodo a reconfigurao das polticas neoliberais e sua adoo de forma diferenciada pelos pases latino-americanos. no entanto, antes de entrar nessa questo, o que se quer destacar inicialmente que as demandas e condies da sociedade mudam a todo momento, respondendo e tambm gerando novas conjunturas mundiais, nacionais e mesmo locais. uma importante forma de responder aos desafios e obter avanos sociais, resultando inclusive em alteraes na conjuntura, por meio de polticas pblicas. preciso, dessa forma, conhecer mais sobre como surge uma nova poltica pblica. Esta pesquisa foi realizada no ano de 2007 e deu lugar a entrevistas com atores relevantes para as polticas pblicas de economia solidria no Brasil e economia popular na Venezuela. Entre os entrevistados estavam dirigentes e ex-dirigentes das organizaes governamentais
1 os entrevistados desta pesquisa no sero identificados para preservar sua condio profissional, com exceo de algumas passagens do secretrio nacional de economia solidria do Brasil, Paul singer, que foi identificado para garantir a validade da informao.
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responsveis por implementar essas polticas, deputados vinculados economia popular e solidria, acadmicos, pesquisadores e ainda representantes de organizaes da sociedade civil que atuam na rea2. alm disso, foram analisados documentos relevantes para essas polticas e foi realizada uma ampla pesquisa na produo acadmica da rea. aps esta introduo, segue uma contextualizao sobre a amrica latina no incio do sculo XXi, onde surge o fenmeno analisado. nessa mesma seo realizada uma breve reviso de alguns aspectos histricos importantes para a compreenso de como se constituem as sociedades venezuelana e brasileira deste perodo. a seo seguinte apresenta o que se entende por economia popular e solidria, buscando explicar porque esses conceitos se confundem e ainda problematizando alguns aspectos desses conceitos e prticas. na seqncia, h uma seo em que so apresentados os atores governamentais e da sociedade civil vinculados economia popular e solidria, destacando como foram utilizados seus recursos e interesses no surgimento dessas polticas. sero ento apresentados alguns aspectos tericos sobre a formao da agenda governamental, utilizados em seguida na anlise do surgimento das polticas pblicas aqui analisadas. Por fim, apresentam-se as principais concluses deste trabalho e as questes que merecem um maior detalhamento.
Amrica Latina no incio do sculo XXI: reao s polticas neoliberais
na maioria dos pases latino-americanos houve, sobretudo na dcada de noventa, governos que implementaram polticas pblicas de orientao neoliberal, resultando em aumento da pobreza, desemprego e desigualdade (touraine, 2006; Pochmann, 2003). o avano de polticas neoliberais teve forte impacto na estrutura socioeconmica da regio. o neoliberalismo surgiu na dcada de setenta como uma forma de expanso do capitalismo, difundindo a idia de que o Estado havia assumido muitas funes e isso o fazia lento, burocrtico e corrupto, o que estaria atrapalhando o desenvolvimento econmico dos pases. os defensores de polticas neoliberais julgam ser necessrio implementar reformas no sentido de atribuir papel fundamental ao mer2 Foram realizadas nove entrevistas, sendo cinco na Venezuela e quatro no Brasil. na Venezuela entrevistou-se uma ex-ministra do ministrio de Economia Popular, uma assessora do ministrio da agricultura, um professor e pesquisador de cooperativismo, um deputado presidente da subcomisso de Economia Popular e um assessor tcnico da assemblia nacional venezuelana, tambm ligado economia popular. no Brasil entrevistou-se o secretrio nacional de economia solidria, o chefe de gabinete da secretaria nacional de Economia solidria e dois representantes do Frum nacional de Economia solidria.
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cado, enquanto se reduz a interveno estatal (Frana Filho; laville, 2004). normalmente, essas reformas se referiam a pontos como a disciplina fiscal, a liberalizao comercial, financeira e dos investimentos estrangeiros diretos, as privatizaes, direitos de propriedade e outros pontos (camargos, 2004). como resultado da implementao de polticas neoliberais, considerando a amrica latina como um todo, houve aumento do desemprego, da pobreza e da desigualdade, em troca no de aumento, mas de reduo do crescimento econmico dos pases latino-americanos (Kliksberg, 2005). Esse mesmo autor destaca ainda que a situao das administraes pblicas da regio era extremamente frgil ao final desse perodo segunda metade da dcada de noventa e o incio do sculo XXi - devido s demisses de servidores, privatizaes e precarizao das relaes de trabalho. o mercado de trabalho, em especial, vem passando por grandes mudanas em escala global. as polticas neoliberais levaram pases como o Brasil abertura desordenada do seu mercado nacional para a competio com outros pases, causando nveis recordes de desemprego (Pochmann, 2003). Houve ainda um acelerado processo de financeirizao das economias, com diversas e complexas conseqncias, como a falta de incentivo ao investimento produtivo e a fragilidade de economias nacionais frente a ataques especulativos (Pochmann, 2003). destaca-se tambm que a relao entre os pases se d cada vez mais em funo de fruns econmicos e blocos comerciais, configurando a chamada globalizao neoliberal, forma hegemnica que o capitalismo assumiu no final do sculo XX (siqueira, castro e arajo, 2003). Em parte como conseqncia dessas polticas neoliberais, um dos maiores problemas que se coloca hoje, sobretudo na amrica latina, a deteriorao da noo do Estado como representante de uma coletividade (Kliksberg, 2005). as polticas pblicas so uma forma de o governo tentar superar esse desafio, alocando seus recursos em busca de certos objetivos importantes para a sociedade. se o governo falha na definio ou na implementao dessas polticas pblicas, no atingindo os objetivos esperados, natural que a sociedade fique insatisfeita, tendendo a identific-lo como inadequado ou incapaz, e deixando de apoi-lo, o que pode levar perda da sua legitimidade. assim, a eleio de sucessivos governos, mesmo alternando entre governantes e partidos distintos, pode levar perda de legitimidade do prprio sistema poltico, quando a populao no consegue ter suas necessidades atendidas. a desiluso com um governo que a populao pensa representar a mudana pode levar crena de que todos os partidos so iguais e ao rechao poltica (marques e mendes, 2006).
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reagindo globalizao neoliberal, diversos movimentos oriundos da sociedade civil passaram a se articular em redes para denunciar e combater os efeitos negativos desse processo (siqueira; castro; arajo, 2003). Essas aes incluram desde manifestaes de resistncia at a organizao de outros espaos, como o Frum social mundial, que procura articular diversas entidades e indivduos no debate e construo de alternativas para o mundo. Existe, no entanto, uma polmica sobre como a sociedade civil, e os movimentos sociais em particular, interagem com o Estado na definio das polticas pblicas. os movimentos sociais vivem, atualmente, uma tenso entre participar com e atravs do Estado para a formulao e implementao de polticas pblicas ou ser um agente de presso autnoma da sociedade civil (scherer-Warren, 2006: 114). ainda sobre sociedade civil, outra questo importante que a mobilizao social tambm pode servir aos propsitos do neoliberalismo, na medida em que esse projeto necessita de organizaes sociais ativas, que assumam as funes do Estado. Esse processo explicaria a redefinio atual do termo sociedade civil, com a marginalizao dos movimentos sociais e o crescimento e valorizao das organizaes no-governamentais, que se prestariam mais a esse tipo de funo. a distino que precisa ser feita entre esses dois projetos que entre os propsitos daqueles que buscam a democratizao est a participao social na definio e formulao de polticas pblicas, enquanto que, na perspectiva neoliberal cabe sociedade civil apenas implementar tais polticas, que so definidas em outras instncias, sem participao (dagnino, 2004). evidente, no entanto, que a sociedade civil possui um papel decisivo nas eleies nacionais democrticas e pode definir nesses momentos um maior grau de mudana ou a continuidade nas aes daquele governo. a amrica latina vem passando, nesses primeiros anos do sculo XXi, por um momento de ascenso de governos populares, originrios de movimentos crticos s polticas neoliberais (coutinho, 2006). H um grande debate sobre como se caracterizam esses governos latino-americanos. Parte dos autores caracteriza como nacionalistas os governos latino-americanos que buscam reverter a aplicao de polticas neoliberais, porm destacando que esse processo no generalizado, pois h continuidade do neoliberalismo em alguns pases da regio (coutinho, 2006). assim, o ciclo neoliberal no teria acabado, apesar do fortalecimento das crticas e proposio de alternativas a essas polticas. Por outro lado, h quem defenda que a maioria dos pases latino-americanos se mantm com caractersticas populistas, em razo de um elemento comum que uma imensa desigualdade social que gera incapacidade estrutural para o funcionamento de uma
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democracia social capaz de reconhecer a lei e negociar direitos (touraine, 2006). Entre aqueles que utilizam a caracterizao de populista, h tambm quem especifique que essa definio trata da sustentao poltica, uma vez que esses governos estariam construindo sua base de apoio nos setores mais pobres e menos organizados da populao, por meio de programas sociais (marques e mendes, 2006). Entre as diferenas na forma de chegada ao poder dos governos latino-americanos, destaca-se que no cone sul as lideranas polticas tm consolidado mais claramente posies partidrias, enquanto na regio andina os partidos foram amplamente suplantados por novos movimentos sociais3 (coutinho, 2006). Existem muitas diferenas entre os governos recentemente eleitos na amrica latina, mas h, em comum, o desejo de mudana social que leva eleio de governantes identificados com essa mudana. mesmo com todos os problemas enfrentados, em nenhum outro lugar do mundo percebe-se uma confiana no futuro to grande como a presente na amrica latina (touraine, 2006). dois dos casos que ganharam mais notoriedade foram as eleies do presidente luiz incio lula da silva no Brasil e do presidente Hugo rafael chvez Fras na Venezuela. a notoriedade de lula foi conquistada pelo porte da economia brasileira e tambm pelas quatro eleies disputadas at a conquista da presidncia, que criaram, no incio do mandato, uma grande expectativa de mudanas at mesmo em nvel mundial. J chvez passou a chamar ateno internacional progressivamente, na medida em que tomava medidas de grande repercusso na poltica interna, alm de adotar um discurso de enfrentamento do governo dos Estados unidos. Esses governos no somente criam uma expectativa de mudana como so apoiados por amplos setores sociais que as reivindicam, o que pode forar a criao de novas polticas pblicas e prioridades. as tenses por mudanas nessa regio apontam para o Estado como responsvel pela sua implementao (Kliksberg, 2005). dessa forma, a eleio de foras polticas que historicamente haviam se oposto aos governos neoliberais indica um forte desejo de mudana4. a eleio de novas lideranas polticas na amrica latina resultado da presso social por soluo em questes como pobreza,
3 identifica-se como cone sul a regio composta por Brasil, Paraguai, uruguai, chile e argentina, enquanto a regio andina normalmente refere-se a Venezuela, Equador, Bolvia, colmbia e Peru. 4 de 1998 at o incio de 2007 j assumiram o poder na amrica latina grupos polticos relacionados, pelo menos originalmente, a uma idia de mudana na Venezuela com Hugo chvez, na Bolvia com Evo morales, no Equador com rafael correa, na nicargua com daniel ortega, no Brasil com lula, no chile com michelle Bachelet, no uruguai com tabar Vzquez e na argentina com nstor Kirschner.
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desemprego e desigualdade (Kliksberg, 2005). o atendimento aos desejos da sociedade costuma adquirir a forma de polticas pblicas, que consistem em decises polticas para implementar programas visando a atingir objetivos sociais (cochran e malone, 1995). preciso saber se houve, com a eleio desses novos governantes, alguma mudana nas polticas pblicas latino-americanas, e quais processos e condies as possibilitaram. ser considerado, a princpio, que essa mudana deve vir para atender a uma necessidade da sociedade. Essa necessidade fruto de um problema que precisa ser solucionado. assim, preciso compreender qual o processo de identificao de um problema e como isso gera determinada poltica pblica. antes, porm, preciso detalhar alguns aspectos das histrias venezuelana e brasileira, para compreender o contexto de surgimento dessas polticas.
De Punto Fijo a Chvez os aspectos relevantes da histria venezuelana para a compreenso de como surgiu o governo Hugo chvez comeam no incio dos anos 1950, quando o governo de marco Prez Gimnez, adota uma postura autoritria e ditatorial, proibindo manifestaes e organizaes polticas tanto de esquerda quanto de direita. no contexto da derrubada deste governo que ressurge a democracia na Venezuela, em 1958, com o chamado Pacto de Punto Fijo. as caractersticas principais desse Pacto, que se consolida na constituio de 1961, esto em reconhecer possveis diferenas polticas, desde que essas permitam a continuidade do sistema poltico e econmico mais geral (Villa, 2005). Esse acordo de conciliao populista tinha sua base material na distribuio das rendas do petrleo. da destacam-se duas caractersticas fundamentais da sociedade venezuelana at os dias de hoje, j que no se pode compreender a vida poltica venezuelana, desde o incio do perodo democrtico em 1958, sem o entendimento do papel desenvolvido pelo recurso petrolfero, no sendo tambm possvel a compreenso da vida econmica do pas sem o entendimento do papel protagnico do Estado, que, em ltima instncia, apresenta-se como o nico proprietrio do recurso petrolfero (Villa, 2005: 154). Esse perodo tambm foi marcado, do ponto de vista poltico, pela alternncia no poder entre dois partidos, a Accin Democrtica e o Comit de Organizacin Poltica Electoral Independiente. Esses partidos eram fortemente estruturados, com representao de todas as classes sociais, porm dirigidos principalmente pela classe mdia urbana, e se pautavam sempre pela conciliao, alm de manter boas relaes com o governo dos Estados unidos da amrica (Villa, 2005). 172
com esse quadro, era comum a anlise de que a Venezuela tinha um sistema poltico bastante estvel, at comear a sofrer abalos, a partir de 1989. os motivos apontados para a instabilidade desse perodo esto relacionados, mais uma vez, aplicao de polticas neoliberais, somados queda do preo internacional do petrleo a partir de 1984 e o aumento dos encargos da dvida externa, que impediram a continuidade da poltica de distribuio, mesmo que desigual, dos ganhos com o petrleo (Villa, 2005; Franklim, 2006). Houve uma piora de todos os indicadores sociais na Venezuela desde 1979 at praticamente o final da dcada de noventa, o que pode ser atribudo s diversas tentativas de implementar polticas neoliberais na Venezuela j a partir desse perodo (maya; lander, 2001) o governo que assumiu na Venezuela em 1984 implementou um pacote econmico seguindo as recomendaes neoliberais de agncias internacionais como o Fmi, ainda que mantendo alguma preocupao com a gerao de empregos (maya; lander, 2001). J a orientao do governo seguinte, no perodo de 1989-1993, mais clara, pois assume um compromisso formal com o Fmi e cumpre todas as recomendaes neoliberais. Em 27 de fevereiro de 1989, ocorreu o Caracazo, primeiro evidente sinal de instabilidade poltica, que consistiu em uma grande manifestao popular contra as medidas do governo, reprimida fortemente pelas foras militares, resultando em centenas de mortos (Franklim, 2006). em decorrncia desse quadro que apareceu pela primeira vez a figura pblica de Hugo chvez, na poca um militar de mdia patente, que liderou um movimento fracassado para derrubar o governo no ano de 1992. logo em seguida, contribuindo ainda mais para a desestabilizao do regime poltico, o presidente carlos andrs Prez foi afastado do governo devido a denncias de corrupo (Villa, 2005). tentou-se solucionar o problema reformando o sistema poltico venezuelano de ento, que permitia muito pouca participao popular, j que os governadores eram indicados pelo presidente da repblica e os prefeitos eram escolhidos pelas cmaras municipais, porm essas reformas foram insuficientes (Villa, 2005). assumiu ento o poder rafael caldera, que j havia sido presidente entre 1968 e 1972, e adotou um discurso populista, que o aproximava das reivindicaes populares. Porm, seu governo mais uma vez adotou polticas neoliberais, como uma poltica de trabalho e emprego que defendia a flexibilidade salarial e a reduo dos direitos trabalhistas (maya; lander, 2001). considera-se que essa gesto, de 1994 a 1998, encerrou o ciclo do Pacto de Punto Fijo. a taxa de desemprego na Venezuela, como resultado desse perodo de implementao de polticas neoliberais oscilou, entre 1983 e 1998, sempre em torno de 10% da PEa, sendo ainda notvel a
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diminuio de empregos pblicos e o crescimento da economia informal (maya; lander, 2001). a presso por uma renovao dos partidos polticos e dos atores com poder de deciso j era ento latente. nesse quadro que surgiu a alternativa proposta por Hugo chvez. Por ora, importante destacar que a atuao poltica de chavz comeou a se tornar importante dez anos antes da tentativa de tomar o poder em 1992. um movimento basicamente militar chamado movimento Bolivariano revolucionrio 200 (mBr-200) surgiu em 1982, com chvez entre seus fundadores. aps a ao de 1992, quando ainda era um grupo bastante pequeno, o mBr-200 teve um grande crescimento, principalmente entre os civis, de forma at mesmo desordenada (chvez, 2007). Hugo chvez, que havia sido preso aps a tentativa de tomar o poder, foi beneficiado, cerca de dois anos depois, por uma anistia promovida pelo presidente caldera, e passou ento a trabalhar pela criao de um partido poltico, o movimento V repblica (mVr) para disputar as eleies de 1998, que veio a ser sua primeira vitria eleitoral.
Da redemocratizao a Lula no Brasil, os dois processos mais relevantes que marcaram a trajetria das ltimas duas dcadas do sculo XX foram a redemocratizao poltica dos anos 1980 e a liberalizao da economia a partir de 1990 (sallum Jr., 2003). a redemocratizao ganhou fora a partir da campanha popular das diretas J, no incio de 1984, com importante participao do Partido dos trabalhadores (Pt), do qual luiz incio lula da silva foi fundador e uma das principais lideranas desde sua criao, em 1980. o primeiro governo civil a assumir a presidncia do Brasil em 20 anos foi o de Jos sarney, que precisou reformar uma srie de instituies para permitir a participao poltica, processo que culminou na nova constituio de 1988, e trouxe tambm importantes avanos em termos de direitos sociais. dessa forma, a elite poltica daquele momento conseguiu concretizar, com a constituio de 1988, um projeto de nova repblica marcado pela democracia e por um desenvolvimentismo renovado. Porm, essa elite fracassou na articulao de uma coalizo poltica para sustentar esse projeto (sallum Jr., 2003). importante, no entanto, destacar que o Partido dos trabalhadores no era uma base de sustentao do projeto de nova repblica. com apenas dezesseis deputados no congresso constituinte, a atuao desse partido naquele momento foi marcada pela crtica ao carter conservador da constituio que estava sendo elaborada. um dos elementos que mais dificultou a sustentao do projeto da nova repblica foi a crise econmica que se instalou no Brasil, com reduo de investimentos externos, um Estado sem capacidade 174
de investir e um forte crescimento da inflao (sallum Jr., 2003). nesse contexto, a elite econmica foi quem primeiro aderiu ao programa neoliberal que vinha ganhando flego em outras partes do mundo. Houve, no entanto, uma forte oposio j no incio da difuso das idias neoliberais no Brasil, por parte de setores populares e da classe mdia. Essa disputa se materializou no segundo turno das eleies presidenciais de 1989, quando se enfrentaram lula e Fernando collor, este ltimo defensor de idias liberais, que saiu vitorioso por uma margem de aproximadamente 5% dos votos vlidos (sallum Jr., 2003). aps o impeachment de Fernando collor, em razo de denncias de corrupo, quando o projeto neoliberal para o Brasil comeou a ganhar fora, itamar Franco assumiu. nesse perodo se estruturou um plano de estabilizao monetria cujo sucesso permitiu o lanamento da candidatura de Fernando Henrique cardoso (FHc), ento ministro da Fazenda, para presidente em 1994. Essa candidatura foi vitoriosa, revertendo o favoritismo de lula para essa eleio, principalmente devido derrubada da inflao, que conquistou a aprovao de ampla parcela da populao. inicia-se, assim, um perodo de implementao consistente de polticas neoliberais no Brasil, com privatizaes de empresas pblicas, abertura comercial, reduo das reas de atuao do Estado e gerao de supervit primrio nas contas pblicas (sallum Jr., 2003). o setor financeiro era o maior beneficirio das polticas liberais de FHc, enquanto o setor produtivo encontrava grandes dificuldades de investir em razo da taxa de juros extremamente alta, o que provocava baixa taxa de crescimento e aumento do desemprego. FHc foi ainda reeleito em 1998, derrotando mais uma vez a lula e em seu segundo mandato deu continuidade s polticas liberais (sallum Jr., 2003). a despeito do desgaste do governo FHc ao final do seu segundo mandato, grande parte das idias liberais haviam sido incorporadas pela elite poltica do Brasil. dessa forma, o Pt, na quarta tentativa de lula de assumir a presidncia, adotou, na campanha de 2002, o compromisso de dar continuidade poltica de estabilizao econmica e equilbrio fiscal a que anteriormente havia se oposto. a crtica ao governo FHc se concentrava sobretudo na baixa prioridade atribuda s questes sociais (sallum Jr., 2003). importante compreender as transformaes pelas quais o Pt passou e que possibilitaram sua vitria nas eleies de 2002. o Pt surgiu, no incio da dcada de oitenta, com a participao de diversos grupos e setores da sociedade civil, reivindicando um socialismo democrtico, construdo pela base social, o que fez desse partido uma experincia indita no Brasil (samuels, 2004). desde sua origem at aproximadamente as eleies de 1994, o Pt defendia um programa
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socialista. isso comeou a mudar a partir da, culminando nas eleies presidenciais de 2002, em que lula foi eleito com um vice-presidente do Partido liberal e com um programa que no reivindicava o socialismo e se comprometia com a estabilidade econmica e o cumprimento dos contratos. Entre as diversas anlises realizadas sobre as razes das mudanas no Pt, a que parece mais completa considera que esses processos foram tanto de natureza exgena, decorrendo da dinmica dos demais partidos na poltica brasileira e das mudanas ocorridas na sociedade civil, como de natureza endgena, devido s disputas internas promovidas pelas suas tendncias e tambm pelo fato de o Pt ter ganho, no incio dos anos noventa, diversas prefeituras e governos estaduais, o que pode ter contribudo para a adoo de posies mais pragmticas e moderadas (samuels, 2004). mesmo tendo sido eleito em 2002 com um programa j bem distante do socialismo, lula apresentava-se como uma agenda crtica ao neoliberalismo, sobretudo no que se refere aos seus impactos sociais. as idias mais utilizadas na campanha de lula nessa eleio foram de esperana e de mudana. o tema central da eleio de 2002, que levou grande parte dos eleitores a votar em lula, foi o problema do desemprego e as propostas de gerao de trabalho e renda (carreiro, 2004). apesar das mudanas programticas que ocorreram, a relao que a classe trabalhadora manteve com o Pt na sua origem continua, no incio do sculo XXi, fazendo os trabalhadores terem uma referncia nesse partido (marques; mendes, 2006).
Economia solidria como objeto da ao governamental
a economia solidria um fenmeno socioeconmico que tem ganho destaque, em diversos pases, desde o incio dos anos noventa. trata-se de um assunto ainda em desenvolvimento, tanto em relao s prticas como em relao s concepes tericas. alm disso, h uma grande diversidade de termos empregados para se referir a fenmenos semelhantes, como economia popular, economia social ou economia solidria. Entende-se economia solidria como experincias que se apiam sobre o desenvolvimento de atividades econmicas para a realizao de objetivos sociais, concorrendo ainda para a afirmao de ideais de cidadania (Frana Filho, 2002: 13). o recente impulso dessas experincias est relacionado com as oscilaes no nvel de emprego das economias capitalistas e da crise do chamado Estado do BemEstar social, o que leva grupos de trabalhadores desempregados ou autnomos a se organizarem de forma autogestionria para produzir, financiar, comercializar ou trocar mercadorias e servios, criando assim um empreendimento que poder ser parte da economia solidria
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(singer, 2003; Frana Filho; laville, 2004). Para que isso ocorra, autores destacam a necessidade de que haja democracia interna, ou seja, de que todos os participantes do empreendimento possam trabalhar e tomar decises de forma igualitria e democrtica. assim, o empreendimento solidrio nega a separao entre capital e trabalho, que bsica no capitalismo (singer, 2002). H uma grande diversidade nos empreendimentos de economia solidria, porm um elemento em comum a presena de uma integrao entre as dimenses econmica e poltica (laville; Frana-Filho, 2006). isso significa, por um lado, que a economia solidria uma forma de organizao que visa as relaes econmicas, seja para produzir um bem, prestar um servio, consumir, realizar emprstimos ou outras relaes. Por outro lado, a dimenso poltica est presente pois um empreendimento s se torna efetivamente parte da economia solidria na medida em que os seus participantes passam a desenvolver uma atividade militante. segundo esse ponto de vista, a militncia no entendida como uma atividade restrita a partidos polticos ou sindicatos, mas sim como um envolvimento dos participantes em todas as questes relativas ao empreendimento econmico solidrio, suas decises e organizao, alm de seu relacionamento com a comunidade (laville; Frana-Filho, 2006). Portanto, a integrao da dimenso econmica e poltica do empreendimento da economia solidria faz com que seus participantes tomem conscincia da realidade e limites do trabalho e da sociedade, praticando o que singer considera como socialismo no plano da produo (singer, 1998: 128). a economia solidria hoje uma importante rea de pesquisa, porque se relaciona com a crise do trabalho formal e o desemprego, mas tambm com educao, cultura e outras reas a partir das quais caberia desenvolver estudos, e tambm polticas pblicas. dessa forma, as polticas pblicas de economia solidria podem, dependendo de como forem concebidas, ter como objetivo a simples gerao de trabalho e renda ou perseguir objetivos mais ousados, como a formao cidad ou at a criao de um novo modelo de sociedade. o que distingue a economia solidria, termo utilizado pela poltica pblica brasileira, da economia popular, termo inicialmente utilizado pela poltica venezuelana, difcil de precisar. as poucas definies tericas que fazem essa diferenciao apontam que ambos se referem a um espao de vida social e trabalho intermedirio entre o Estado e o mercado (Frana Filho, 2002). seguindo essa linha terica, a economia popular seria particularizada por se referir a empreendimentos de base comunitria, restritos atuao local. Essa caracterizao poderia ser aplicada tambm para a economia comunal, como passou a ser chamada a poltica pblica venezuelana. o perigo dessa
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restrio local seria que, sem um projeto de desenvolvimento mais geral, a economia popular, ou comunal, poderia cumprir apenas um papel de dar condies marginais de sobrevivncia para os mais pobres, sem grandes impactos na alterao do sistema capitalista (Frana Filho, 2002). Percebe-se, a partir das entrevistas realizadas, tanto na Venezuela como no Brasil, que para os principais atores envolvidos com essas polticas pblicas no h uma diferena clara entre os conceitos de economia solidria e economia popular, ou economia comunal. a escolha do termo em cada pas apareceu na pesquisa como fruto de acasos, sem maiores implicaes para o que veio a ser o desenho da poltica pblica. Esse fato, porm, constitui uma fragilidade e foi explorado por um acadmico venezuelano entrevistado, que se define como de oposio ao governo chvez. Ele atacou a confuso e falta de ao pensada, refletida do governo chvez, que estaria presente na adoo do termo economia popular sem uma caracterizao mais criteriosa. nas entrevistas no Brasil, no houve essa problematizao, porm nenhum entrevistado se identificou como de oposio ao governo lula, fato que certamente influencia a deciso de questionar ou no a poltica e sua conceituao. Essa falta de diferenciao real entre economia solidria e economia popular, portanto, confirma o pressuposto inicial de que trata-se de polticas do mesmo tipo. Falta agora detalhar os diversos elementos que individualizam a constituio e o desenvolvimento dessas polticas pblicas.
Atores relevantes para a formao da agenda governamental
o fato de a rea de uma poltica pblica ser considerada predominantemente positiva ou negativa altera o elenco de participantes envolvidos. Quando a viso predominante positiva, existe a possibilidade de criao de um subsistema de polticas pblicas atuando com maior autonomia, mas caso a imagem daquela poltica mude, o subsistema pode passar a ser pressionado (Baumgartner; Jones, 1991). Essa uma diferena clara entre as polticas de economia solidria brasileira e venezuelana. no Brasil, a poltica bastante limitada em termos de alcance e recursos. assim, justificam-se as falas dos entrevistados de que a poltica no incomoda, e por isso no h atores combatendo ou dificultando sua implementao. assim, configura-se um subsistema de polticas pblicas com um grupo de atores bem integrados entre si. J na Venezuela, a poltica de economia solidria , nas palavras de uma ex-funcionria do ministrio de Economia Popular e do ministrio da agricultura, o eixo central da poltica pblica nacional, ou seja, tanto a linha de construo da poltica industrial, a poltica agrcola, etc. Ela
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est pautada como um espao para que outros atores assumam o centro dessa poltica. tendo uma importncia to grande e o objetivo de alterar o sistema socioeconmico, compreensvel que o conjunto de atores na Venezuela seja muito mais difcil de mapear, devido a conflitos e interesses que se mantm estrategicamente ocultos. no que foi possvel mapear nesta pesquisa, existem algumas diferenas no grupo de atores que formam a agenda governamental no Brasil e na Venezuela, mas a principal diferena est nas suas atuaes.
Governamentais a anlise se inicia pelo presidente, que pode exercer um papel dominante na formao da agenda, se assim o desejar, j que dispe de vrios recursos, como o poder de veto e de fazer indicaes, alm de possuir grande destaque pblico (Kingdon, 1995). Essa anlise, no entanto, precisa ser feita juntamente com o grupo de assessores e indicados pelo presidente para cargos de direo. Esses atores costumam ter mais destaque ao especificar alternativas de ao do que na determinao da agenda propriamente, ao contrrio do presidente. os dirigentes indicados pelo presidente, como os ministros, so ainda quem cumpre normalmente o papel de difundir idias que no necessariamente sejam suas (Kingdon, 1995). nesse sentido, as entrevistas realizadas para esta pesquisa forneceram diversos elementos para caracterizar a participao de cada ator. na Venezuela, dado que todos os entrevistados citam diretamente o presidente chvez, percebe-se que este possui interesse em pautar a poltica de economia popular. Para isso, chvez utiliza seu grande destaque pblico e o Al Presidente, seu programa de tV semanal, para pautar novas questes para sua equipe de governo. Em duas entrevistas realizadas com ex-dirigentes do ministerio para la Economia Popular, ficou claro que as estratgias das polticas so determinadas por chvez, sendo que os exemplos de como isso ocorre foram de um evento pblico e de um Al Presidente. o papel dos dirigentes, sempre de acordo com as entrevistas realizadas, fica sendo o de mediadores entre as diretrizes do presidente e as necessidades reais que se recebe da populao. apresentando de outra forma, os dirigentes determinam que o corpo tcnico da estrutura governamental especifique alternativas de ao para o que foi determinado pelo presidente, porm a escolha de uma opo, entre as alternativas especificadas, cabe aos dirigentes. H, por exemplo, um conselho de ministros que recebe demandas do presidente, as encaminha para tcnicos dos ministrios e, ao receber alternativas de ao para aquela diretriz, encaminha a escolha de uma alternativa. uma caracterstica que merece destaque a forma de escolha dos ministros na Venezuela, que foi problematiza179
da apenas por um dos entrevistados. segundo o ponto de vista desse entrevistado, que pesquisador, os ministros so escolhidos entre um pequeno grupo de confiana do presidente, que promove constantemente a rotatividade de seus indicados de um ministrio para outro, ou indica deputados da assemblia nacional como ministros. J no Brasil, o presidente demonstra muito menos interesse em interferir na poltica de economia solidria. lula no aparece na fala dos entrevistados como algum que determina as diretrizes da poltica, nem na especificao de alternativas de ao. o ator que, individualmente parece ter mais poder na determinao dessa poltica o secretrio nacional de economia solidria, Paul singer. Foi ele quem, sendo j um economista respeitado no Partido dos trabalhadores, comeou a difundir o conceito de economia solidria, apresentando-a como uma forma atual de socialismo. alm disso, singer provavelmente a maior referncia terica sobre economia solidria no Brasil, conforme destacou um dos entrevistados. Porm, mesmo com o reconhecimento do poder de influncia que possui Paul singer, no caso brasileiro parece haver um processo de difuso de idias, seleo e especificao de alternativas muito mais coletivo, sendo que a poltica pblica incorpora a plataforma do Frum Brasileiro de Economia solidria, composto por organizaes da sociedade civil que atuam na rea. Essa caracterstica bastante facilitada pelo fato de ser um subsistema bem delimitado. completando a participao dos atores do poder Executivo na formao da agenda governamental venezuelana, pouco foi dito sobre a participao de servidores de carreira nesse processo. os servidores de carreira poderiam aproveitar-se de recursos como a sua estabilidade no servio, que lhes permitiria desenvolver um conhecimento especializado e relaes com o congresso e grupos de presso para influenciar a agenda (Kingdon, 1995). assim, os servidores poderiam influenciar, sobretudo na especificao de alternativas. mesmo no sendo citados diretamente pelos entrevistados, possvel entender que h referncia aos servidores na identificao, feita por diversos entrevistados, do problema que adotar as polticas do governo chvez com base nas velhas estruturas, concebidas do ponto de vista capitalista, onde predominava o burocratismo, a corrupo e a ineficincia. Esse problema da estrutura do Estado teria sido justamente o que levou o governo a optar por implementar inicialmente a poltica de economia popular por meio da misso Vuelvan Caras, e no pela estrutura dos ministrios ento existentes. mais detalhes sobre essa misso constam da seo deste trabalho sobre origens e caractersticas das polticas pblicas. Em relao aos servidores pblicos, algo que se destaca na poltica pblica brasileira que seus dirigentes apostam na difuso de
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idias da economia solidria, e na articulao de parcerias como uma forma de fortalecer a poltica. dessa forma, por exemplo, uma das aes da secretaria nacional de Economia solidria do Brasil (sEnaEs) foi a capacitao em economia solidria de servidores pblicos, que decorreu de uma conscincia de que os recursos de servidores, como sua estabilidade e possibilidade de atuar na especificao de alternativas para polticas pblicas, poderiam ser direcionadas para a economia solidria. no h indcios, no entanto, de que hoje esses servidores possam interferir no desenho dessa poltica de forma destacada, seja no Brasil ou na Venezuela. no que se refere participao do poder legislativo na formao da agenda governamental, o fato de as principais teorias dessa rea serem estadunidenses faz com que se perceba muitas diferenas entre o que aponta a teoria e o que se verifica na prtica de Brasil e Venezuela. H autores que afirmam que senadores e deputados so to importantes quanto poder Executivo, no processo de formulao das polticas pblicas (Kingdon, 1995). outros ainda chegam a insinuar que o legislativo o mais importante dos poderes em termos de definir as polticas pblicas (Birkland, 2001). no se verificou, na Venezuela, indcios de que a assemblia nacional seja um ator determinante na seleo de idias ou especificao de alternativas para polticas pblicas. isso porque, em entrevistas com dirigentes do poder Executivo e pesquisadores, no foi citada qualquer participao do legislativo no processo de formao da agenda governamental. ainda assim, no caso venezuelano percebe-se uma certa importncia do congresso, j que foi necessrio alterar ou criar diversas leis para normatizar polticas pblicas, inclusive as de economia popular. alm disso, a assemblia cumpriu um papel fundamental na elaborao da constituio de 1999, que serve como base para o surgimento de polticas pblicas. Por fim, merece destaque o fato de que na Venezuela h uma subcomisso permanente de economia popular na assemblia nacional. J no Brasil, a participao do legislativo federal parece ser bem menor. nenhuma lei tratando especificamente de economia solidria foi aprovada no parlamento brasileiro. as nicas leis que passam pelo congresso brasileiro e tratam da economia solidria o fizeram de forma indireta, ao incorporar a secretaria nacional de Economia solidria na administrao pblica federal e na aprovao das leis do sistema de planejamento e oramento, como os planos plurianuais de 2004-2007 e 2008-2011. um sinal de que pode crescer a atuao do legislativo na agenda governamental da economia solidria est na recente criao de uma frente parlamentar em defesa da economia solidria, o que ainda assim um frum bem mais frgil do que a subcomisso permanente existente na assemblia nacional venezuelana.
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No-governamentais outro grupo que influencia a formao da agenda governamental, porm com recursos em geral mais limitados, so os atores no-governamentais. nesse ponto importante destacar que os atores mais relevantes para a incluso de determinado item nas polticas pblicas revelam modelos distintos de formao da agenda (cobb; ross; ross, 1976). ao modelo de mobilizao correspondem os itens que entram na agenda por iniciativa governamental, mas que precisam se expandir para uma agenda pblica que envolva a sociedade civil. J o modelo de iniciativa interna tambm corresponde a itens originrios do governo, porm que no precisam ser expandidos para a sociedade (cobb; ross; ross, 1976). a implementao do modelo mobilizao normalmente requer a aceitao do pblico e algum grau de mudana de comportamento por parte da populao. uma das formas de buscar essa aceitao por meio da cooptao de elites de determinados setores. J no modelo iniciativa interna, em geral maior a chance de sucesso na implementao, pois no necessrio expandir a agenda para outros atores alm dos governamentais. um terceiro modelo chamado de iniciativa externa, e indica os processos de incorporao na agenda por iniciativa de grupos no governamentais. o grau de organizao e visibilidade dos atores no governamentais influi nas chances dos mesmos serem bem sucedidos em suas reivindicaes. ao mesmo tempo, setores no governamentais que tm um forte grau de identificao e possuem experincia prvia na negociao de polticas pblicas podem aumentar suas chances de sucesso (cobb; ross; ross, 1976). os estudiosos desses modelos de formao da agenda governamental defendem que o modelo predominante para formar a agenda governamental indica caractersticas da sociedade. dessa forma, em sociedades mais igualitrias predominaria a iniciativa externa, enquanto em sociedades mais hierarquizadas predominaria a mobilizao e em sociedade com maior concentrao de renda predominaria a iniciativa interna. Fora do governo, os atores com maior potencial de intervir na agenda governamental so os grupos de interesse (Kingdon, 1995). na anlise da poltica de economia solidria no Brasil, preciso considerar que essa rea bastante ideologizada no interior nos grupos que atuam na economia solidria, mas bem pouco para quem est fora. H, portanto, diversos grupos de interesse que atuam com economia solidria, como a critas, ligada igreja catlica; a agncia de desenvolvimento solidrio; a associao nacional de trabalhadores e Empresas de autogesto e outras entidades ligadas ao movimento sindical; incubadoras tecnolgicas de cooperativas Populares, ligadas s universidades; alm de organizaes no governamentais e 182
dos prprios empreendimentos econmicos solidrios, como as cooperativas. no h dvida de que parte desses atores fazem a opo de tentar influenciar pautas concretas das polticas pblicas, como exemplificou um dirigente dessa secretaria, ao afirmar que a criao da sEnaEs foi um pedido do Grupo de trabalho de Economia solidria do Frum social mundial. Este merece destaque por ter constitudo um momento central para a articulao de movimentos sociais na amrica latina (scherer-Warren, 2006). ademais, no h nenhum grupo expressivo que se manifeste contra a poltica pblica de economia solidria. nesta pesquisa, os entrevistados reconheceram que a economia solidria no Brasil no representa uma ameaa ou um incmodo para ningum. isso explica que aqueles que atuam em organizaes de economia solidria, sejam empreendimentos ou entidades de apoio e fomento, tenham conseguido aumentar seu poder de influir na poltica pblica a partir de sua organizao nos fruns estaduais e no Frum Brasileiro de Economia solidria (FBEs). confirma-se, portanto, o que aponta a teoria de que quanto menos ideolgica e visvel for a rea da poltica pblica, maior tende a ser a importncia dos grupos de interesse (Kingdon, 1995). na Venezuela, uma primeira anlise parece tambm confirmar a teoria, na medida em que no h meno a nenhum grupo de interesse que participe de forma consistente da formulao e alteraes da poltica. Ficou claro nas entrevistas que as intervenes na poltica partem principalmente do presidente chvez e de relaes diretas com a populao beneficiada pelas polticas. Entretanto, preciso notar que os grandes movimentos ao longo do governo chvez, que fizeram com que se iniciasse a poltica de economia popular por meio da misso Vuelvan Caras, decorreram de um movimento de grupos de presso oposicionistas, com a tentativa de golpe e a sabotagem petroleira de 2002. os grupos de interesse em questo constituam-se de organizaes empresariais e da mdia, que articularam e promoveram tanto a tentativa de golpe como a sabotagem petroleira. H ainda outro grupo de interesse importante na Venezuela que o movimento cooperativista existente antes de chvez. Esse grupo organizado em centrais e federaes cooperativistas que, ao menos em parte, fizeram oposio ao governo chvez. Esse discurso de oposio baseado na suposio de que o governo privilegiaria as cooperativas surgidas da misso Vuelvan Caras, mantendo com elas uma relao de paternalismo e instrumentalizao poltica. o grupo de cooperativistas previamente existente reivindica ainda a elaborao de oito artigos tratando do tema da economia social na constituio de 1999. dessa forma, o fato da economia popular ser uma rea altamente ideologizada, e que restringe a possibilidade de atuao de grupos de
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interesse, decorre justamente da atuao de determinados grupos. preciso considerar ainda que os grupos de interesse se confundem, em determinadas circunstncias, com movimentos sociais. uma forma de definir movimentos sociais considerar que so grupos de interesse que renem um grande nmero de pessoas, unificando grupos menores e adotando estratgias como a mobilizao de massas, protestos e litgios judiciais (Birkland, 2001). Porm, ao que parece, os eventos na Venezuela que originaram a poltica de economia solidria esto muito mais relacionados, do ponto de vista da sociedade civil, com a atuao de grupos de presso oposicionistas e manifestaes populares tanto a favor como contra o governo. um segundo grupo no governamental com potencial de agir sobre a agenda so os acadmicos, pesquisadores e consultores. Por se tratar de um grupo especializado, os mesmos possuem maior capacidade de influir nas alternativas consideradas para uma poltica do que na deciso de incluir um item na agenda (Kingdon, 1995). no Brasil, o prprio secretrio nacional de economia solidria tambm um acadmico bastante respeitado e possivelmente um dos grandes responsveis pela difuso da economia solidria. Em torno do Frum Brasileiro de Economia solidria h ainda outros acadmicos que possuem bastante influncia, o que pode ser verificado, por exemplo, pelo fato de um deles ter elaborado uma primeira verso do que veio a ser o texto base debatido na conferncia nacional de Economia solidria. dessa forma, considerando que acadmicos e pesquisadores tm influncia sobre a especificao de alternativas, mais do que sobre a definio do que entra ou sai da agenda governamental, parece tambm haver adequao da realidade brasileira com o que define a teoria sobre o tema. o que se levantou na Venezuela sobre a participao de pesquisadores tambm corrobora a teoria. um acadmico entrevistado revelou que j foi procurado por tcnicos da assemblia nacional com a inteno de que fizesse a diferenciao entre os termos de economia social, economia solidria e economia popular para que, a partir da, houvesse a construo do que veio a ser a lei de Economia Popular. Porm, no conjunto das entrevistas realizadas na Venezuela poucos foram os atores que indicaram haver alguma participao dos acadmicos, o que pode significar uma menor participao em relao ao caso brasileiro. H uma polmica sobre o quanto a mdia influi no processo de formao das polticas pblicas. certos autores afirmam que a mdia tem pouca margem de ao, em razo do tempo limitado em que as questes permanecem em pauta, o que contribui apenas na comunicao de uma determinada questo e para avolumar a adeso a movi-
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mentos j iniciados (Kingdon, 1995). J outros autores pensam que a mdia cumpre um papel importante na identificao de problemas (Frey, 2000). o que se percebe na Venezuela algo ainda um pouco distinto dessas duas anlises, pois a mdia influencia fortemente o fluxo poltico do pas. l, nas palavras de uma das entrevistadas, a mdia vai dando meus limites, no sentido de demonstrar at que ponto a poltica do governo venezuelano pode avanar e o que no ser tolerado. assim, quando a mdia ataca fortemente uma determinada poltica, ela pode no conseguir que aquela poltica retroceda, mas faz com que no avance mais. Esse pode ser o papel que a mdia exerce hoje, mas importante lembrar que diversos grupos da mdia tiveram um papel ainda mais determinante no momento poltico da tentativa de golpe e sabotagem petroleira de 2002, que foi fundamental para a janela de oportunidade de polticas pblicas de onde surge o Vuelvan Caras. no caso brasileiro, a nica meno mdia nas entrevistas ocorreu quando um entrevistado disse que a mdia capaz de difundir as prticas da economia solidria sem reforar ou mesmo utilizar o termo de economia solidria. ou seja, no se percebe que a mdia tenha participao da formao da agenda governamental de economia solidria, mas que, talvez reforando a concepo de muitos setores da sociedade, ela encare a economia solidria como uma alternativa para minimizar os problemas do atual sistema socioeconmico. os atores relacionados com o processo eleitoral, como os partidos polticos e as campanhas dos candidatos compem o ltimo grupo que influencia a agenda de polticas pblicas. as eleies podem trazer novos atores e propostas, com outros interesses e direcionamentos, que podem vir a ser considerados seriamente no debate sobre polticas pblicas (Kingdon, 1995). Esses elementos foram fundamentais para a construo das polticas pblicas de economia solidria no Brasil, tendo menor intensidade na Venezuela. a prpria idia de uma poltica pblica de economia solidria no Brasil, segundo as entrevistas realizadas, parece ter surgido inicialmente na construo do programa de governo do Partido dos trabalhadores para a eleio municipal em so Paulo, no ano de 1996. Posteriormente, com a difuso dessa idia no partido e na sociedade brasileira, quando lula ganhou as eleies de 2002, mesmo a economia solidria no tendo tido destaque em seu programa de governo, seu espao j havia sido garantido. J na Venezuela, a relao da economia popular com o incio do governo chvez e seu programa de governo no est to clara. a relao mais direta com os acontecimentos do ano de 2002, tendo a poltica de economia popular estado presente nos debates do referendo revogatrio do qual chvez saiu vitorioso em 2004 e nas eleies em
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que foi reeleito em 2006. Porm, nessas ocasies a poltica j vinha sendo implementada.
Origem e caractersticas das polticas de economia solidria

Ambigidade nas polticas pblicas antes de prosseguir a anlise sobre a formao das polticas de economia solidria, preciso brevemente esclarecer como se entende as polticas pblicas de maneira geral neste trabalho. adota-se aqui a definio de polticas pblicas como decises polticas de implementar programas visando atingir objetivos sociais (cochran; malone, 1995). a teoria mais influente sobre formao da agenda governamental afirma que diversos atores - governamentais e no governamentais - com recursos e interesses distintos, interagem na arena poltica e social em torno de trs fluxos independentes de problemas, de alternativas de ao e da situao poltica, buscando um momento de convergncia desses trs fluxos, que caracteriza uma janela de oportunidade para o surgimento de novas polticas pblicas (Kingdon, 1995). o fundamental, no entanto, considerar que no h um modelo ou processo claramente identificado para a formao da agenda governamental, pois o ambiente de formao das polticas pblicas marcado pela ambigidade (Zahariadis, 2003). a economia solidria, por exemplo, poderia ser tratada como uma poltica econmica e isso a tornaria muito distinta do que seria se fosse tratada como uma poltica social. as prprias instituies governamentais tm ritos e procedimentos distintos, que podem formar ou deformar de diferentes maneiras uma poltica pblica. a existncia da ambigidade na definio de polticas pblicas no se deve falta de informao sobre um determinado fenmeno, mas est relacionada a questes como a falta de clareza sobre as preferncias dos atores relacionados com aquela poltica (Zahariadis, 2003). Em uma empresa, por exemplo, est claro para todos os funcionrios que o objetivo das suas decises gerar lucro para a empresa, ainda que outros fatores tambm influenciem as decises no mundo corporativo. nos governos, porm, no h um objetivo nico que oriente o conjunto dos atores. cada ator pode ter seus interesses. alm disso, pode ocorrer que um servidor pblico ou qualquer outro ator receba orientaes conflitantes sobre que decises deve tomar e nesse cenrio ter que fazer opes sem necessariamente possuir uma reflexo prpria sobre o mrito. Em funo disso, importante analisar como a definio de problemas, a construo de alternativas de ao e a conjuntura poltica fo186
ram manipuladas estrategicamente para originar as polticas pblicas de economia solidria. manipulados estrategicamente, pois no se trata de um movimento automtico e inevitvel de encaixe entre determinado problema e determinada soluo em uma conjuntura, mas sim de uma construo simblica e poltica, como se confirmou nas entrevistas.
Origem e caractersticas da poltica de economia popular na Venezuela a poltica pblica de economia popular comea efetivamente na Venezuela entre o final de 2003 e 2004. H uma primeira fase, no entanto, ainda no de funcionamento dessa poltica pblica, mas necessria para sua estruturao. Essa primeira fase comea na elaborao da constituio de 1999, quando se inclui no texto constitucional termos como economia social. a incorporao desses conceitos reivindicada por setores do movimento cooperativista que j existia na Venezuela e que hoje faz oposio ao governo chvez. importante destacar, no entanto, que antes do governo chvez o Estado venezuelano nunca havia privilegiado o modo cooperativo de organizao e produo, ainda que tenha havido aes de incentivo ao cooperativismo em determinados momentos (diaz, 2006). depois da constituio de 1999, mas ainda no incio do governo chvez, as polticas pblicas caracterizavam o que uma das entrevistadas chamou de 1 etapa do processo revolucionrio venezuelano, que consistia em buscar um processo de desenvolvimento com incluso social. ou seja, o objetivo era buscar um capitalismo com aspectos mais humanos. assim, foram criadas algumas instituies financeiras destinadas a promover essa incluso, como o Banco do Povo, o Banco da mulher e o Banco de desenvolvimento micro-Financeiro. Percebe-se, dessa forma, que o problema sobre o qual inicialmente o governo chvez centrava suas aes o problema da pobreza e da excluso. trata-se de um problema que pode ser percebido tanto por indicadores como por eventos de instabilidade como foi o caso do caracazo. o ndice de pessoas em situao de pobreza e indigncia na Venezuela cresceu a partir de 1980, como mostra o grfico 1, atingindo ndices recordes em meados da dcada de 1990. Em vrias entrevistas foi dito que a Venezuela vinha sofrendo um processo de crescente pobreza e excluso social que os governos anteriores no priorizavam como foco de suas aes. conforme afirmou um dos entrevistados, se falava de pobreza, mas se falava pouco, porm, aps o governo chvez, qualquer governo que chegue tem que dar muita importncia, muita prioridade a essas coisas. as aes do governo nesse primeiro momento eram, portanto, medidas para minimizar os danos do sistema poltico e econmico at ento vigente. 187

Grfico 1 Taxa de pobreza na Venezuela
90 80 70 60 50 % 40 30 20 10 0 19 8 0 19 8 2 19 84 1 9 86 1 98 8 1 99 0 19 9 2 19 94 1 9 96 1 99 8 2 00 0
Fonte: Riutort y Balza (2001) apud Maingon (2004). Considera renda mdia domiciliar abaixo de linha de pobreza estipulada por relao de alimentos, bens e servios bsicos.
Em termos das alternativas de ao que foram implementadas nesse primeiro perodo, alm da criao das instituies financeiras, houve ainda algumas mudanas na estrutura da administrao direta, como a criao de um ministrio para o desenvolvimento da Economia social. Esse ministrio ainda no tinha um foco claro na economia popular ou solidria, como exemplificou um entrevistado ao criticar que nem mesmo a superintendncia nacional de cooperativas, que o principal rgo de relacionamento e fiscalizao das cooperativas com o Estado, estava relacionada a esse ministrio. ocorre que, nos anos seguintes, a condio poltica da Venezuela ficou muito mais complexa. a disposio nacional se alterou, dividindo claramente o pas entre aqueles que apiam o governo chvez e aqueles que fazem oposio. determinados grupos empresariais e da mdia, que nunca apoiaram chvez, passam a fazer uma oposio cada vez mais radical, ao mesmo tempo em que a relao de chvez com os setores populares desorganizados foi reforada. as polticas destinadas aos pobres se revertem em grande apoio popular. ao adotar iniciativas pouco usuais de comunicao, como seu programa de televiso semanal, o Al Presidente, no ar desde 1999, chvez contribui para essa proximidade com a populao e d motivo para as crticas da oposio. a popularidade de chvez ficou evidente nos sucessivos processos eleitorais que ocorreram a partir de sua eleio em 1998. no ano se-
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guinte, a populao votou pela aprovao da nova constituio e em 2000 chvez foi reeleito, j na nova ordem constitucional. alm disso, seus partidrios foram vitoriosos nas eleies legislativas ocorridas desde sua primeira eleio. Por fim, o quadro poltico deu origem a dois episdios, no ano de 2002, que alteraram os problemas que o governo se prope a enfrentar na chamada 2 fase da revoluo bolivariana. os episdios em questo foram a tentativa de golpe de Estado e a sabotagem petroleira, que polarizaram ainda mais o pas, com implicaes como perseguies polticas nos ambientes de trabalho e divises territoriais de bairros. a tentativa de golpe de 2002 no se consolidou, em parte pela manifestao popular de apoio a chvez. diversos entrevistados afirmaram que nesse momento foi possvel verificar o resultado das aes do governo, que o aumento da conscincia da populao. isso foi um elemento citado como algo que vinha sendo incentivado desde o incio do governo e se manifestou mais claramente quando a populao, sobretudo os mais pobres, se levantou contra a tentativa de derrotar o governo chvez. o outro episdio foi a sabotagem petroleira, promovida inclusive por setores de direo da empresa de petrleo venezuelana, a PdVsa. Essa sabotagem teve um forte impacto na economia do pas, com graves problemas de desabastecimento e desemprego. ocorrida em um setor fundamental da economia venezuelana, fez com que o produto interno bruto daquele pas casse 8,9% em 2002 e 7,7% em 2003, mesmo ano em que o desemprego atingiu o nvel recorde de 18% da populao economicamente ativa (cEPal, 2007).
Grfico 2 Crescimento econmico venezuelano
20 15 10 5 0 -5 -10 -15 2002 2003 2004 2005 2006
Fonte: CEPAL, 2007
% do PIB
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Esses fatos foram descritos nas entrevistas com dirigentes governamentais e membros do legislativo como evidncia de que o governo no poderia se concentrar apenas no combate pobreza e excluso, pois os grupos historicamente beneficiados pela concentrao de renda no permitiriam a perda de seus privilgios e radicalizariam sua oposio ao governo. nesse momento que se identifica um outro problema amplamente citado nas entrevistas com atores governamentais venezuelanos, relativo ao fato de que o governo est assentado sobre velhas bases do Estado burgus que so viciadas pela corrupo, ineficincia e burocratismo. evidente que, se a prpria direo da empresa petrolfera estatal venezuelana fez oposio golpista ao governo, h algo de errado nesse modelo institucional. da porque fez-se necessrio, por um lado, criar novas formas de atuao do governo, e, por outro, investir com fora na inverso do modelo socioeconmico, j que o atual iria reagir a toda tentativa de incluir novos setores e reduzir as desigualdades. nas palavras de uma ex-ministra do ministrio para a Economia Popular, esse foi o momento em que o presidente comea a falar que o processo revolucionrio na Venezuela no somente era anti-imperialista, ou no somente anti-imperialista, mas um processo revolucionrio que pretende construir o socialismo e comea a falar, em 2004, comea a falar com muitssima fora de que esse processo deve ir at a construo do socialismo. assim, inicia-se o que essa entrevistada caracteriza como a segunda etapa da revoluo bolivariana. como conseqncia desse processo, no final de 2003 lanado pelo presidente chvez o plano de atuar por meio de misses, que seriam estruturas paralelas ao Estado, com participao de diversos rgos, e voltadas para reas como sade, educao e gerao de trabalho e renda de forma cooperativa. com relao a este ltimo elemento criada a misso Vuelvan Caras, no ano de 2004, ano ainda marcado pela forte polarizao poltica, manifesta na realizao do referendo revogatrio do mandato de chvez, mais uma vez vencido por ele. a poltica nacional de economia solidria venezuelana surge, portanto, com a misso Vuelvan Caras, cujo desenho inicial proposto por uma comisso de ministros e funcionrios. as misses so forastarefa organizadas que funcionam como fundaes e respondem diretamente ao presidente, com maior agilidade para contrataes e recrutamento de pessoal (diaz, 2006). os opositores ao governo chvez afirmam que essa uma forma de reforar o controle e a dependncia da mquina pblica em relao ao presidente. a misso Vuelvan Caras entendida pelo governo venezuelano como uma estratgia de transformao social, econmica e de luta contra a pobreza por meio do desenvolvimento endgeno e sustent-
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vel (minEc, 2007a). a definio de alguns pesquisadores que essa misso um gigantesco programa que combina capacitao tcnica com organizao dos participantes em cooperativas (diaz, 2006). a apresentao oficial da misso Vuelvan Caras afirma que esse programa o incio do processo de constituio do novo modelo de desenvolvimento endgeno, rumo ao socialismo do sculo XXi (minEc, 2007a). o propsito bsico do programa, que tambm o que permite a sua identificao como uma poltica nacional de economia solidria, de mudar o modelo econmico, modificando as relaes de produo, com um enfoque no desenvolvimento endgeno (...) baseado na economia popular, centrada na eqidade, solidariedade e cooperao (minEc, 2007a). Percebe-se, na relao entre os problemas que a justificam e os objetivos buscados, que a poltica venezuelana inclui, mas vai alm da questo de gerar trabalho e renda. as preocupaes vo desde equilibrar a ocupao do territrio venezuelano, passando por inverter o ciclo de acumulao de riqueza que gera desigualdade, at melhorar a qualidade de vida e resgatar a identidade da populao (minEc, 2007a). no seu incio, a misso Vuelvan Caras realizou a capacitao de cerca de trezentas mil pessoas para que fossem formadas cooperativas, que tinham tambm acesso facilitado a crdito e outros apoios do governo. Pouco tempo depois, no entanto, foi necessrio criar um rgo mais diretamente responsvel por essa poltica e assim surgiu o ministrio para a Economia Popular, no final de 2004. ou seja, como afirmou uma ex-ministra desse ministrio, a misso Vuelvan Caras foi que pariu o ministrio para a Economia Popular. mantendo a crtica s velhas estruturas, esse ministrio surge praticamente do zero. conforme a informao que se obteve nas entrevistas, uma equipe inicial de dez pessoas comeou a estruturao e desenho de suas polticas. a estratgia adotada para fortalecer a implementao das polticas foi vincular a esse ministrio uma srie de rgos governamentais j existentes, que poderiam ser aproveitados para aes como a capacitao, o registro e o financiamento para os empreendimentos de economia popular. um dos desafios colocados desde o desenho inicial da Vuelvan Caras o de massificar sua atuao. at por pretender um alcance to grande, a prioridade dessa poltica se revela no oramento do ministrio responsvel pela rea, que, para o ano de 2008, corresponde a u$373.494.4515 (onaPE, 2008). dessa forma, em 2005 foram incorporados mais trezentos e cinqenta mil beneficirios, que foram cha5 converso de 800.996.200 bolvares fortes para o dlar, segundo a cotao do Banco central do Brasil de 31 de dezembro de 2007.
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mados de lanceros, pois essa misso seria a ponta de lana da revoluo, segundo chvez. as entrevistas revelam que as estratgias para incorporar os novos grupos de lanceros foram formuladas pelos prprios dirigentes do ministrio para a Economia Popular, que promoveram, por exemplo, a integrao desses novos grupos nos ambientes onde os primeiros beneficirios j vinham se organizando. Percebe-se tambm pelas entrevistas que isso foi considerado positivo, pois teria promovido um alto grau de debate poltico entre os beneficirios do Vuelvan Caras, aumentando a conscientizao desse grupo. um dos resultados mais expressivos dessa poltica, que se integra de forma central no conjunto de polticas do governo venezuelano, foi, alm da maior conscientizao, um grande aumento no nmero de cooperativas atuando na Venezuela, nos mais diferentes setores, o que foi mencionado por vrios entrevistados. no foi possvel determinar o nmero exato de cooperativas anteriormente existentes na Venezuela, embora nas entrevistas realizadas se tenha falado em cerca de mil empreendimentos, mas, em janeiro de 2008, os dados oficiais indicavam a existncia de 9.950 cooperativas (sunacooP, 2008). apesar disso, preciso lembrar, como disse uma ex-funcionria do ministrio para a Economia Popular e tambm do ministrio da agricultura, que depois de uma poltica massiva de investimento para que surjam novas cooperativas, esperado que haja uma alta taxa de cooperativas que fracassem ou desapaream nos primeiros anos, por diversos motivos. isso justifica um segundo momento dessas polticas, que ocorre atualmente, em que se fortalecem as cooperativas que permanecem ativas. ao longo de todo o governo chvez verifica-se a criao de inovaes institucionais que impactam na poltica de economia popular venezuelana. o caso, por exemplo, da nova lei Especial de associaes cooperativas, de 2001, e dos dispositivos que defendem a promoo da economia social como estratgia para a democratizao do mercado e do capital no Plano de desenvolvimento Econmico e social da nao, de cumprimento obrigatrio por toda a administrao pblica para o perodo de 2001 a 2007 (diaz, 2006). importante frisar, ainda, que houve, desde 2004, duas alteraes no nome do ministrio responsvel pela poltica de economia solidria. Primeiro, junto com todos os ministrios da Venezuela, foi incorporado o termo poder popular, ficando ele designado como ministrio do Poder Popular para a Economia Popular. mais recentemente, em 2007, o nome foi alterado para ministrio do Poder Popular para a Economia comunal. nenhum dos entrevistados, no entanto, explicou a razo dessa mudana na denominao. outra medida governamental que pode vir a ter grande impacto na poltica de economia popular, de acordo com todos os entrevista-
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dos, so os conselhos comunais. criados em 2006, esses conselhos so instncias onde os cidados e organizaes da sociedade civil podem participar da gesto das polticas pblicas, recebendo recursos pblicos para tanto. Esses recursos, por sua vez, so administrados por uma cooperativa, chamada de banco comunal, da qual podem participar os cidados que habitam o mbito geogrfico abrangido pelo conselho (diaz, 2006). nas palavras de um deputado entrevistado, a lei dos conselhos comunais uma forma de organizar a comunidade no somente para que apresente projetos, mas para que, alm de fazer o projeto que necessita para sua comunidade, tambm possa executlo por meio das cooperativas formadas dentro de seus conselhos comunais e, por sua vez, se tornem os controladores dessa atividade. ou seja, cumprem as trs funes: a de apresentao do projeto, a de execuo do projeto e a do controle social desse projeto. o reforo do poder popular era uma das grandes medidas tratadas pela proposta de reforma constitucional na Venezuela, encaminhada no ano de 2007. a proposta de reforma abrangia vrias reas, com destaque para o reconhecimento da propriedade coletiva, a transferncia da gesto de empresas estatais para o controle popular, por meio de conselhos comunais, e a introduo de diversos mecanismos de democracia direta. Por outro lado, havia tambm itens polmicos como a possibilidade de reeleio ilimitada do presidente, que foi algo bastante explorado pela oposio para conseguir derrotar a proposta no referendo popular. Essa derrota poltica, a primeira sofrida por chvez em uma votao desde 1999, pode representar uma mudana qualitativa na oposio venezuelana, que passa de uma postura golpista para uma maior legitimidade ao reconhecer as regras democrticas. devido ao pouco tempo transcorrido desde a derrota do projeto de reforma constitucional, cedo para avaliar o impacto desse evento e a possvel mudana qualitativa na oposio, porm necessrio acompanhar os prximos acontecimentos com ateno pela possvel ocorrncia de mudanas significativas. Vale ainda destacar que a reforma constitucional comporia o que uma das entrevistadas caracterizou como a terceira etapa da revoluo bolivariana, que teria se iniciado em dezembro de 2006 com a apresentao, pelo presidente chvez, dos cinco motores constituintes rumo ao socialismo. Esses motores seriam: a) uma nova lei Habilitante, que permite ao presidente legislar por um determinado perodo, b) a prpria reforma constitucional, c) educao com valores socialistas, d) uma nova geometria do poder e e) o fortalecimento do poder comunal. Por fim, uma ltima mudana importante, ocorrida poucos meses aps a realizao das entrevistas na Venezuela, foi a transformao da
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misso Vuelvan Caras em misso Che Guevara. a definio da misso agora de um programa de formao com valores socialistas, integrando o tico, ideolgico, poltico e tcnico-produtivo, para contribuir na gerao de um maior nvel de satisfao social e transformar o sistema socioeconmico capitalista em um modelo econmico socialista comunal (minEc, 2007b). tambm no est claro, no entanto, quais mudanas viro com a alterao do nome da poltica pblica.
Origem e caractersticas da poltica de economia solidria no Brasil a poltica brasileira de economia solidria surgiu, em nvel nacional, no ano de 2003. os anos que antecederam essa origem foram de difuso do conceito de economia solidria, de crescimento dos empreendimentos econmicos solidrios e de estruturao de diversas entidades de apoio e fomento economia solidria. Esses eventos ocorreram vinculados percepo de um grave problema de desemprego. como, nas dcadas de oitenta e noventa do sculo XX, houve nveis extremamente baixos de crescimento econmico, o desemprego nesse perodo chegou a nveis nunca antes atingidos no Brasil, impulsionado pela aplicao de polticas de cunho neoliberal. o desemprego, medido em funo da populao economicamente ativa passou de 2,7% em 1979 e 3,1% em 1989 para 9,5% em 1999 (Pochmann, 2003). a alterao na composio da demanda agregada, a natureza da reinsero externa, o processo de estruturao empresarial e o padro de ajuste do setor pblico foram os fatores mais importantes para esse crescimento do desemprego. o grfico 3 apresenta a evoluo das taxas de desemprego no Brasil entre 1990 e 2002. a reao ao aumento do desemprego por parte dos governos que aplicaram as polticas neoliberais passou, inicialmente, por negar o problema. Em seguida, considerou-se que o desemprego seria algo inevitvel frente necessidade de modernizao tecnolgica, atribuindo a culpa aos prprios desempregados por no serem qualificados. Finalmente, passou-se a considerar o chamado custo Brasil como culpado pelo desemprego. Essa seria a estratgia para considerar o trabalhador ainda mais culpado pelo prprio desemprego, uma vez que fatores como desejar ter a carteira de trabalho assinada ou a atuao de um sindicato forte aumentariam o custo da produo, causando ainda mais desemprego (Pochmann, 2003). Percebe-se, de maneira geral que esse processo foi semelhante nos demais pases latino-americanos. a denncia do desemprego causado pelas polticas neoliberais foi um argumento amplamente utilizado at 2002 pelo Partido dos trabalhadores, seu dirigente lula e por diversos movimentos sociais que tradicionalmente o apoiavam, como a central nica dos trabalhado194
res. diversos acadmicos e pesquisadores, entre eles Paul singer, tambm se situavam prximos ao Partido dos trabalhadores e forneciam dados para que a percepo do problema do desemprego se tornasse ainda mais clara. dessa forma, ao longo de aproximadamente vinte anos, o Partido dos trabalhadores consolidou, junto populao, uma imagem de defesa do emprego e dos trabalhadores.
Grfico 3 Taxa de desemprego no Brasil
9 8 7 6 5
4,21 5,85 5,38 5,31 5,24 7,58 6,83 7,59 8,49
8,2
7,92 7,52
4 3 2 1 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
3,03
Fonte: IBGE/Pnad apud IPEA (2006). Considera porcentagem de indivduos com idade entre 25 e 64 anos, residentes em reas urbanas.
nesse contexto, singer, que j havia sido secretrio municipal na cidade de so Paulo durante a gesto do Partido dos trabalhadores entre 1989 e 1992, em uma nova campanha para a prefeitura, no ano de 1996, contribui na formulao do programa de governo para a disputa das eleies. segundo as informaes do prprio singer, em entrevista, nessa ocasio ele incluiu, para combater o desemprego, a proposta de uma poltica de incentivo governamental a uma forma de trabalho autogestionria e cooperativa. ainda segundo as informaes de singer, caracterizar a poltica como economia solidria foi um processo bastante casual, sem que houvesse uma reflexo terica prvia. aps a derrota do Partido dos trabalhadores na eleio municipal de 1996, singer continuou o desenvolvimento de alternativas de ao para combater o desemprego, reunindo-se com alguns outros professores universitrios e pesquisadores que comeavam a refletir sobre a
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economia solidria. na continuidade desse processo, surgiram grupos de estudo e, pouco tempo depois, foram criadas as primeiras incubadoras tecnolgicas de cooperativas Populares, que eram organizaes universitrias voltadas para o apoio organizao de cooperativas. Em paralelo a esse processo, outras iniciativas vinham surgindo. algumas tambm para combater o desemprego e gerar trabalho e renda, como a associao nacional de trabalhadores e Empresas de autogesto, surgida no incio dos anos noventa. outras entidades tinham um foco em problemas mais relacionados pobreza, como a critas, ligada igreja catlica, enquanto outras ainda se preocupam com problemas como a questo agrria, caso do movimento dos trabalhadores rurais sem terra. o fato que diversas entidades, tanto relacionadas ao combate ao desemprego como voltadas para outros problemas sociais, passaram a atuar com alguma forma de economia solidria. Parece claro tambm que, no incio, no se sabia o que a economia solidria, portanto no havia uma opo explcita de trabalhar com esse tema. a idia naquele momento era apenas de organizar os setores populares que vinham sofrendo alguma forma de vulnerabilidade social, seja pelo desemprego, pobreza ou excluso. no final dos anos noventa, muito em funo da atuao de grupos ligados universidade que demonstravam uma preocupao maior em analisar e teorizar sobre a realidade daquele momento, comeou a aparecer o termo economia solidria como algo que definia o trabalho dessas entidades, e que, portanto, as unificava. seguindo nesse paralelo entre organizaes da sociedade civil e o Partido dos trabalhadores, o incio dos anos 2000 trouxe alguns dados novos e bastante relevantes. Em primeiro lugar, aps a realizao do ii congresso do Partido dos trabalhadores, em 1999, alguns de seus dirigentes teriam dado declaraes imprensa dizendo que o socialismo no existe mais e no reivindicado pelo partido. segundo as entrevistas realizadas, isso teria motivado a realizao de um ciclo de debates sobre socialismo na atualidade, promovidos pelo partido. um dos organizadores desses encontros foi Paul singer. conforme seu relato em entrevista, em uma dessas ocasies, ao fazer a defesa de que a economia solidria seria uma alternativa para a implantao do socialismo, singer afirma ter recebido uma declarao de concordncia e apoio proposta por parte de lula. outro fato relevante, no que diz respeito s aes de governo, foi que comeou a haver algumas experincias de polticas pblicas de economia solidria em prefeituras e governos estaduais. diversas entrevistas confirmam que essas experincias foram relevantes para a construo de uma poltica nacional de economia solidria. os casos com maior destaque nesse sentido ocorreram na prefeitura de so
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Paulo e no governo do rio Grande do sul, ambos na gesto do Partido dos trabalhadores. Houve tambm um reconhecimento por parte de diversos entrevistados de que algum tipo de poltica de economia solidria, mesmo que no assumindo formalmente esse nome e no tendo a mesma participao de movimentos sociais, j existia mesmo no governo federal durante a presidncia de Fernando Henrique cardoso. J por parte da articulao dos movimentos sociais, o momento que recebeu maior destaque nas entrevistas, no incio do sculo XXi, foram os Fruns sociais mundiais. Participaram desses Fruns, desde o incio, diversas entidades que atuavam com economia solidria. Foram realizadas oficinas e palestras voltadas especificamente para o tema, promovendo uma maior articulao desse movimento, at chegar a um ponto em que o grupo de trabalho de economia solidria do Frum social mundial enviou, em 2003, uma solicitao formal ao presidente lula para que fosse criada uma poltica pblica de economia solidria. alm disso, como resultado dessa articulao, em 2003 foi criado o Frum Brasileiro de Economia solidria, e comearam tambm as articulaes de vrios Fruns Estaduais de Economia solidria. Em 2002, lula foi eleito presidente do Brasil, depois de uma campanha que priorizou o problema do desemprego, afirmando ser necessrio criar 10 milhes de novos empregos no Brasil (Pt, 2002). durante a entrevista realizada com Paul singer, este revelou um debate que ocorreu na vspera do incio do governo, quando j estava determinado que a economia solidria teria um espao no novo governo. segundo singer, chegou a haver uma indicao do presidente lula de que ele seria designado para a diretoria social do Banco nacional de desenvolvimento Econmico e social (BndEs), mas os movimentos de economia solidria defendiam que fosse criada uma secretaria nacional de Economia solidria (sEnaEs) no ministrio do trabalho e Emprego. tanto na entrevista com singer, como em outras, essa opo foi justificada por questes como a necessidade de vincular a economia solidria ao rgo do governo que trata do mundo do trabalho e, ao mesmo tempo, de debelar o mito de que o nico mundo do trabalho que existe o da carteira de trabalho assinada. H, porm, rumores de que outro fator que pesou na deciso foi o fato de j estarem nessa altura indicados carlos lessa como presidente do BndEs e luiz Fernando Furlan como ministro do desenvolvimento, indstria e comrcio exterior. como as orientaes polticas de lessa e Furlan apresentavam diversos atritos entre si, e como o BndEs formalmente vinculado a esse ministrio, temia-se que singer e a poltica de economia solidria seriam desgastados por esses atritos. naquele momento j havia, ademais, uma percepo de que a poltica de economia solidria teria que desenvolver aes de forma trans-
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versal com os demais rgos do governo federal. nesse sentido, estar em Braslia, sede da administrao pblica federal brasileira e, portanto, do ministrio do trabalho e Emprego (mtE), seria muito mais interessante do que ficar no rio de Janeiro, onde se localiza o BndEs. Por fim, na vspera da posse de lula, o prprio singer quem levou a posio dos movimentos sociais para o debate com a equipe de transio do governo lula, e assegurou a criao da sEnaEs no mtE. Essa questo do local institucional da poltica de economia solidria foi um dos poucos pontos de polmica na i conferncia nacional de Economia solidria, realizada em 2006. nessa oportunidade, os participantes se dividiram entre a proposta de que a economia solidria deveria continuar como uma secretaria no ministrio do trabalho e Emprego, a proposta de que deveria ser criado um ministrio especfico para a rea e a proposta de que fosse criada uma secretaria especial de economia solidria, ligada Presidncia da repblica. Venceu a proposta defendida, entre outros, pelo secretrio Paul singer, de que continuasse como secretaria nacional de Economia solidria, no ministrio do trabalho e Emprego. conforme afirmou singer em entrevista, a poltica pblica implementada pela sEnaEs incorporou inteiramente a plataforma construda pelo Frum Brasileiro de Economia solidria. seu objetivo central promover o fortalecimento e a divulgao da economia solidria, visando gerao de trabalho e renda, incluso social e promoo do desenvolvimento justo e solidrio (sEnaEs, 2007). atribui-se grande nfase transversalidade dessa poltica, que deveria se materializar em aes com outros ministrios e rgos do governo federal, alm de parcerias com governos estaduais, municipais e organizaes da sociedade civil. a justificativa para a poltica se foca realmente na questo do desemprego e da precarizao das relaes de trabalho. os objetivos especficos envolvem a articulao de polticas de finanas solidrias, a reformulao do marco legal de cooperativas e outros empreendimentos solidrios, a difuso e fortalecimento de empreendimentos autogestionrios, a produo de conhecimento voltado para a economia solidria e ainda o fortalecimento de espaos de organizao e participao da sociedade civil (sEnaEs, 2007). Quanto ao pblico-alvo da poltica de economia solidria brasileira, aponta-se para trabalhadores em risco de desemprego, desempregados e autnomos, cooperativas, empresa autogestionrias, associaes, agncias de fomento economia solidria e fruns municipais e regionais de desenvolvimento (Brasil, 2007). o fato de o pblico visado ser mais restrito est ligado ao oramento bem mais modesto do que na poltica venezuelana. alm disso, ao longo dos primeiros quatro anos da poltica de economia solidria no Brasil, houve redues
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significativas do oramento inicialmente destinado ao Programa Economia solidria em desenvolvimento. Esse foi o nome que a poltica pblica recebeu no Plano Plurianual de 2004-2007. trata-se da lei que define o planejamento de aes do governo federal brasileiro e o oramento inicialmente previsto para um perodo de quatro anos. Para o ano de 2008 a proposta oramentria do Programa Economia solidria em desenvolvimento equivale a u$40.470.6216 (mPoG, 2008). mesmo estando claro nas definies legais da poltica pblica de economia solidria no Brasil que o desemprego a maior justificativa dessa poltica, ainda h atores que tm outra opinio sobre suas principais razes. certos analistas afirmam que a poltica de economia solidria prioritariamente voltada para o combate pobreza urbana, ainda que seu impacto geral ainda seja limitado (andrews, 2004). H autores que defendem que essas polticas podem ser uma frente de luta pela democratizao e pela construo de um Estado republicano, pois elas reconheceriam um novo ator social e poltico que o movimento da economia solidria. alm disso, essa mesma viso destaca que polticas desse tipo resgatam a idia do Estado indutor de desenvolvimento e distribuidor da riqueza, tambm incentivando a organizao social (schwengber, 2005). cabe acrescentar, com base nas entrevistas realizadas, que tambm h, no caso brasileiro, a compreenso das dificuldades que a estrutura governamental acarreta para a poltica de economia solidria. segundo um dos dirigentes da sEnaEs, no incio, o trabalho da secretaria era muito mais espontneo. com o tempo, a estrutura governamental acabou restringindo-os de certa forma. tambm se faz uma avaliao de que seriam necessrias novas bases para essa poltica, mas isso no parece estar em discusso para implementao no curto prazo. Essa restrio, decorrente da incorporao da economia solidria no governo, parece estar colocada com mais fora ainda para as organizaes da sociedade civil. se for possvel compreender que a espontaneidade inicial da sEnaEs foi um sinal da falta de estrutura dessa secretaria, o mesmo no vale para as organizaes da sociedade civil. do incio dos anos noventa at 2002, o movimento de economia solidria teve um crescimento bastante relevante, com base na sua autoorganizao e autonomia. a entrevista com representantes do Frum Brasileiro de Economia solidria aponta claramente que hoje essas mesmas organizaes, pelo menos em sua maioria, ou em seus fruns de articulao, no possuem mais a mesma capacidade de iniciativa
6 converso de 71.633.000 reais para o dlar, segundo a cotao do Banco central do Brasil de 31 de dezembro de 2007
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e comportamento autnomo. os representantes do Frum Brasileiro de Economia solidria confirmaram que sua atuao muito focada nas aes da sEnaEs, assim como reconheceram que, mesmo tendo crticas ao governo lula, no se sentem confortveis para manifestar essas crticas, devido existncia da secretaria de economia solidria, em conjunto com quem desenvolvem atividades. os atores que compe o campo da economia solidria no Brasil, aps o incio da sEnaEs, passaram a se articular de forma muito mais clara em um campo que envolve os empreendimentos econmicos solidrios (EEs), ou seja, as cooperativas, associaes ou grupos que efetivamente produzem ou realizam suas atividades com base na economia solidria (sEnaEs, 2006). tambm fazem parte desse campo os gestores de polticas pblicas de economia solidria, que se organizam em uma rede j estruturada, e as entidades de apoio e fomento, que renem universidades, organizaes no-governamentais, outras associaes, fundaes e agncias de desenvolvimento (Frana Filho, 2006). Em termos de resultados da poltica pblica, todos os entrevistados afirmaram que houve um crescimento do nmero de empreendimentos econmicos solidrios, o que envolve no s cooperativas, mas tambm associaes e outros grupos, inclusive informais. at o final de 2007, foram identificados 21.578 EEs, dos quais cerca de metade foram criados a partir do ano de 2001 (siEs, 2008). Essas informaes esto disponveis graas a uma ao que foi fortemente valorizada tanto pelos atores governamentais entrevistados, como pelos no governamentais, que foi o sistema nacional de informaes em Economia solidria (siEs) e o atlas da Economia solidria no Brasil. Eles mapearam quantos so, onde esto e como atuam os EEs brasileiros. Por fim, necessrio analisar a avaliao da poltica pblica de economia solidria que foi feita pelo prprio governo federal brasileiro. nesse estudo, a poltica de economia solidria foi considerada frgil por se financiar com recursos que podem ser retidos ou destinados a outras finalidades pela rea econmica do governo. ou seja, os recursos da sEnaEs no so vinculados, o que possibilita redues oramentrias com ocorreu nos primeiros anos de existncia da secretaria. alm disso, critica-se o carter discricionrio da poltica, considerado problemtico porque possibilita a caracterizao dessas polticas de trabalho como concesso do governo (iPEa, 2006). J a viso de outros autores, que se colocam como crticos do governo lula como um todo, de que a sEnaEs, bem como outros setores do governo reivindicados ou relacionadas a movimentos sociais e populares progressistas, tm alcance limitado ou sequer tm suas polticas implementadas (Borges neto, 2005).
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Brasil e Venezuela vivenciaram, nos anos noventa, ciclos muito semelhantes, principalmente devido implementao de polticas neoliberais. nesse momento, porm, j havia ocorrido uma diferenciao fundamental entre esses pases, relacionada com a reforma do sistema poltico, que ocorreu no Brasil com a constituio de 1988 e s ocorreu na Venezuela com o governo chvez, uma dcada depois. seria um grande reducionismo atribuir apenas ao processo constituinte do Brasil e da Venezuela as diferenas entre esses pases, porm necessrio reconhecer que nesses momentos se define uma srie de questes importantes para a formao da agenda governamental. os recursos que cada ator possui, suas formas de interao, problemas prioritrios e alternativas de ao governamental so apontados no processo constituinte. trata-se, alm disso, de um momento privilegiado para medir a disposio da populao para aceitar determinadas aes, varivel do fluxo poltico de extrema importncia e difcil mensurao. a teoria sobre formao da agenda governamental no d grande ateno para os processos constituintes, o que deve ser compreendido pelo fato de serem teorias formuladas em sua maioria nos Estados unidos, onde o tempo de existncia da constituio e seu reflexo no sistema poltico no se comparam com o que se encontra na maioria dos pases latino-americanos. na amrica latina tem sido muito mais freqente a elaborao de novas constituies. Posto isso, deve-se considerar que, no final dos anos noventa, havia uma percepo de diversos problemas sociais no Brasil e na Venezuela. a condio de pobreza e excluso social na Venezuela passou a ser vista como um problema prioritrio, para o qual havia uma alternativa no fluxo poltico, representada pela candidatura de chvez, que se diferenciava claramente do restante dos atores poltico-partidrios venezuelanos. J no caso brasileiro, a condio do mercado de trabalho, com alto desemprego, foi o problema que mais centralizou a ateno dos atores no fluxo poltico que representavam uma alternativa ao governo vigente. importante considerar, no entanto, que havia coincidncia de vrios desses problemas nos dois pases, o que poderia levar construo de alternativas semelhantes. Entretanto, no Brasil optou-se por preservar o marco institucional construdo no final dos anos 1980, enquanto, na Venezuela, a primeira medida tomada foi justamente a elaborao da nova constituio. ou seja, havia clareza de que, para solucionar os problemas, seria necessrio primeiro resolver o problema de uma estrutura institucional inadequada. o curioso no Brasil foi o Partido dos trabalhadores no ter optado por uma mudana institucional, quando foi justamente esse partido que
Consideraes finais
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levantou os questionamentos mais severos atual constituio brasileira na poca da sua elaborao. ou seja, ao longo do perodo de implementao de polticas neoliberais, o Pt passou de um questionador da constituio a seu defensor. a alternativa de criar uma poltica pblica de economia solidria na Venezuela surgiu, desde antes do governo chvez, por meio da atuao do movimento de cooperativistas venezuelanos. a difuso de idias sobre a economia popular ganhou fora nos anos seguintes, na medida em que o governo procurou alternativas para combater o problema da pobreza e excluso e se deparou com uma oposio radicalizada por parte de grupos empresariais, partidos polticos tradicionais e grupos de mdia. nessa trajetria, ao mesmo tempo em que as idias sobre uma poltica pblica de economia popular iam se recombinando e sendo incorporadas pelos atores governamentais, percebeu-se que o problema das estruturas e instituies inadequadas no era apenas uma questo governamental, mas da prpria sociedade capitalista. dessa forma, as idias sobre uma poltica de economia solidria passaram a ser consideradas no apenas para combater problemas como a pobreza, mas para alterar o prprio sistema socioeconmico venezuelano, rumo ao socialismo do sculo XXI. a difuso e seleo de idias, resultando na formao da poltica de economia solidria brasileira, por sua vez, um processo que ocorre em grande parte na sociedade civil, ainda que as experincias governamentais de prefeituras e governos estaduais tambm tenham auxiliado na especificao das alternativas de ao. a articulao de organizaes da sociedade civil de diversas reas foi permitindo a difuso das idias, juntamente com eventos, pesquisas e publicaes sobre o assunto. um ator, no entanto, central nesse processo, pois representa claramente o papel de empreendedor de polticas pblicas. trata-se de Paul singer, que soube utilizar seu elevado reconhecimento como economista e militante de longa trajetria para difundir a idia da economia solidria nos crculos dirigentes do Partido dos trabalhadores. alm disso, sua atuao no ficou restrita ao partido, pois singer colaborou muito para o surgimento dessa poltica pblica tambm ao promover aes nas universidades, participar de espaos de articulao e publicar artigos e livros sobre o tema. Houve, portanto, uma definio prvia, ao longo do processo de difuso das idias sobre economia solidria, no caso brasileiro, de quem seriam os atores envolvidos com essa poltica pblica. Esse mesmo processo no ocorreu na Venezuela. mesmo com um movimento pioneiro de cooperativistas que pautavam essa questo, a poltica pblica apareceu como uma opo para o governo com base em uma outra realidade, que era o desafio poltico de superar os dois eventos cruciais
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que ocorreram em 2002: a tentativa de golpe e a sabotagem petroleira. dessa forma, o que definiu a origem da poltica venezuelana foram os atores que no iriam participar das definies dessa poltica, ou seja, os grupos historicamente privilegiados. uma entrevistada, que conhece profundamente as duas polticas pblicas aqui analisadas, afirmou que a diferena fundamental entre as polticas brasileira e venezuelana de economia solidria que, no Brasil, pretende-se incluir quem est de fora, enquanto na Venezuela a inteno substituir quem beneficiado pela ao governamental. sendo assim, faz sentido que, no caso brasileiro, exista a definio prvia, em linhas gerais, de quem faz parte do grupo que se deseja incluir, enquanto no venezuelano se definiu quem deveria ser substitudo. o que se caracteriza, dessa forma, , na Venezuela, um modelo de formao da agenda governamental de mobilizao, j que a iniciativa e deciso de implementar a poltica so basicamente do presidente chvez. Porm necessita-se do apoio e organizao popular para implementar as aes. J no Brasil, o modelo em que se enquadra a poltica de economia solidria o de iniciativa externa, j que as organizaes da sociedade se articularam para reivindicar a poltica. nos dois pases, o fluxo poltico foi fundamental para a criao das polticas pblicas de economia solidria. a diferena fundamental que a janela de oportunidade para tanto, no Brasil, ocorreu de maneira bem estruturada, no momento das eleies presidenciais. Estas revelaram claramente uma disposio nacional de priorizar reas como a gerao de trabalho e renda. J na Venezuela, o fluxo poltico surgiu a partir de decises estratgicas da oposio ao governo, que, alm de no terem sido bem sucedidas, receberam forte oposio popular, criando as condies para que o governo avanasse em novos rumos, para substituir o modo de produo dominante. as caractersticas das polticas pblicas resultantes tambm so reveladoras de suas origens. Enquanto no Brasil foi criada apenas uma secretaria no ministrio do trabalho para lidar com a economia solidria, na Venezuela foi criada inicialmente uma misso, para fugir dos problemas da estrutura governamental, e depois um ministrio, que na verdade implementa uma poltica central para todo o governo. alm disso, enquanto no caso brasileiro uma preocupao importante mapear e conhecer o que existe sobre economia solidria, na Venezuela a preocupao massificar a atuao, com grande nfase na formao tcnico-poltica dos cidados. assim, fica evidente que a economia popular e solidria compreendida de forma semelhante em seu contedo, porm muito diferente nos objetivos da poltica pblica. a poltica venezuelana se insere como eixo central em um projeto que se proclama revolucionrio, e
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o ser, na medida em que consiga substituir o modo de produo dominante e ainda criar condies para que a populao se organize de forma autogestionria. Por outro lado, a poltica brasileira cumpre o papel de forar o Estado a reconhecer o funcionamento de um outro tipo de economia no interior do sistema capitalista, mas sem conseguir pautar a transformao desse sistema. dessa maneira, a prpria organizao dos atores da economia solidria possibilita que eles melhorem suas condies de pautar essa poltica, desde que no tentem extrapolar essa poltica para reas centrais do governo lula. a partir do caso das polticas de economia popular e solidria possvel levantar hipteses sobre algumas caractersticas gerais do processo de formao da agenda governamental no Brasil e na Venezuela. no processo revolucionrio que est em curso na Venezuela, o fluxo poltico assume um papel fundamental, pois a partir da disposio nacional e comportamento dos atores polticos que se determina o ritmo e as possibilidades de avano das polticas implementadas. Em funo disso, se destaca uma ambigidade do sistema poltico que vem sendo construdo, j que o presidente chvez possui um papel fundamental na determinao das aes, caracterizando certa centralizao, ao mesmo tempo em que se refora o poder popular, por meio de iniciativas como os conselhos comunais e as cooperativas. isso ocorre para minimizar a possibilidade de grupos de interesse como os empresrios ou a mdia voltarem a ameaar o governo e suas polticas pblicas. Por sua vez, no Brasil, o governo lula demonstra, na formao de sua agenda governamental, estar disposto a desenvolver aes focadas em reas e grupos especficos, sem que isso comprometa os aspectos centrais de suas polticas, que incorporam as caractersticas neoliberais. Esse tipo de ao tambm possui ambigidades, j que atende parcialmente s reivindicaes de grupos de interesse, porm, quando lida com movimentos sociais acaba por comprometer a autonomia desses movimentos. Essas caractersticas gerais, no entanto, so hipteses que precisariam ser testadas em um estudo mais amplo, que envolvesse diversas reas e no apenas a economia solidria. os estudos sobre formao da agenda governamental podem revelar muito sobre um determinado governo, seus projetos e mesmo sobre uma determinada conjuntura histrica. Estudos comparativos possibilitam esse tipo de reflexo, ao mesmo tempo em que auxiliam na identificao de potencialidades e contradies dos processos analisados. o que se percebe no caso das polticas de economia solidria no Brasil e na Venezuela que revelam projetos bastante distintos. conforme um entrevistado de movimentos sociais brasileiros, a diferena que na Venezuela tem um projeto, e no Brasil no tem proje-
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to. trata-se de uma poltica que central para o governo venezuelano, enquanto absolutamente marginal para o governo brasileiro. a Venezuela tem, com essa poltica, a possibilidade de construir uma nova forma de socialismo e uma sociedade mais igualitria e democrtica. antes, no entanto, preciso cuidar para que as medidas que esto sendo tomadas sejam sustentveis, tendo apoio e participao popular na sua construo, sob o risco de perpetuar o protagonismo estatal, com fracasso econmico e riscos para a democracia. J no Brasil, essa poltica pode ampliar a estrutura e as possibilidades para um setor necessariamente marginal do sistema socioeconmico, que trabalhe com economia solidria. o risco, no entanto, que os movimentos sociais que vinham sendo construdos no Brasil fiquem totalmente desvinculados de um projeto de transformao social, na medida em que se comprometem cada vez mais com um governo que no compartilha desse projeto de transformao.
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Federico Traversa*
La izquierda uruguaya frente al dilema redistributivo

La experiencia del Frente Amplio, de la oposicin al gobierno, 1971-2008
El 31 de octubre de 2004, con el 50,4% de los votos vlidos, el Frente amplio (Fa), coalicin de partidos polticos de izquierda fundada en 1971, consigui acceder por primera vez a la presidencia de la repblica del uruguay. El triunfo electoral coloc al Fa en una situacin indita. como fuerza poltica, el Fa siempre ha dejado en claro su compromiso de conseguir mayores grados de igualdad econmica entre los uruguayos. condenado a la oposicin, el Fa no haba tenido nunca el poder poltico para llevar adelante su programa. sin embargo, desde el 1 de marzo de 2004 encabeza un gobierno de partido: ha integrado con ciudadanos de su eleccin todos los ministerios y cuenta con mayora parlamentaria tanto en la cmara de senadores como en la de diputados. En los ltimos cinco aos, esta situacin se ha repetido en amrica latina. Fuerzas polticas percibidas como situadas a la izquierda han obtenido triunfos electorales en distintos pases: Brasil, chile, Bolivia,
* uruguayo, politlogo. docente e investigador de la universidad de la repblica, uruguay. 1 Quisiera agradecer a ricardo spaltenberg el estmulo y la orientacin constante que como tutor brind a la investigacin cuyos resultados resume este artculo.
Introduccin1
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Venezuela y el uruguay, entre otros. la lista podra ser ms amplia si tomramos en cuenta el siguiente criterio: en la gran mayora de las elecciones latinoamericanas que han tenido lugar en el primer lustro del siglo XXi, han triunfado candidatos con un discurso crtico sobre el liberalismo econmico de la dcada del noventa.2 Esto no resulta extrao, ya que a pesar de la radicalidad de las polticas de apertura comercial, de privatizaciones y de desregulacin laboral de la dcada liberal las promesas de la derecha no se cumplieron. amrica latina creci un 14% en el perodo 1990-2000, mucho menos que durante el perodo de fuerte intervencin econmica estatal comprendido entre 1950 y 1970. Por otro lado, mucho ha empeorado: amrica latina no slo contina siendo la regin ms desigual del mundo, sino que la dcada liberal agudiz esta caracterstica. En la gran mayora de los pases se produjo durante el perodo 1990-2000 una gran concentracin del ingreso: los ricos son ms ricos y los pobres ms pobres. tomando en cuenta este contexto, no resultan extraos los triunfos electorales de la izquierda latinoamericana, que ha prometido mejorar la situacin de los ms desfavorecidos. sin embargo, una sensacin de decepcin ya parece recorrer muchos pases, pues la izquierda en el gobierno se parece muchas veces demasiado a la derecha. algunos se apresuran a clasificar rpidamente a los nuevos gobiernos, y se habla de la existencia de dos izquierdas: izquierdas responsables y modernas como las de chile, Brasil y el uruguay, e izquierdas populistas y anticuadas como las de Venezuela y Bolivia (castaeda, 2006). otros hacen una clasificacin similar pero totalmente opuesta en su adjetivacin: los modernos aparecen como faltos de compromiso con los valores tradicionales de la izquierda, y los populistas son aclamados como los nicos representantes del verdadero espritu revolucionario antiimperialista. En nuestra opinin, las experiencias de la izquierda gobernante en amrica latina deben analizarse y comprenderse en funcin de la realidad econmica, social, y poltica de cada pas. con seguridad, la estructura material de cada pas ofrece incentivos y restricciones distintos a la dimensin ideolgica y programtica de los proyectos polticos (traversa, 2008). as, en este trabajo, ms que abrir un juicio crtico sobre la izquierda uruguaya, se intentar ofrecer algunas
2 Enumeremos: Hugo chvez en Venezuela, ricardo lagos en chile, incio lula da silva en Brasil, nstor Kirchner en la argentina, tabar Vzquez en el uruguay, Evo morales en Bolivia, rafael correa en Ecuador, y Fernando lugo en Paraguay; todos ellos triunfaron en elecciones en las cuales su principal oponente defenda polticas ms liberales. Es evidente que, ms all de cmo han gobernado, estos lderes fueron elegidos como una opcin de izquierda en sus respectivos pases.
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hiptesis para explicar las estrategias de acumulacin poltica del Fa3 desde su fundacin en 1971 hasta la obtencin del gobierno en 2005. asimismo, se ofrecer una evaluacin de la accin de gobierno del Fa a la luz de los principios rectores de izquierda que ha revindicado. nuestra hiptesis fundamental es que el contexto econmico y poltico del uruguay, y su insercin en el mundo, han favorecido un progresivo decantamiento programtico del Fa en favor de propuestas de redistribucin progresiva del ingreso, por encima de propuestas maximalistas de reestructuracin radical del aparato productivo. luego de obtener el triunfo en 2004, el gobierno del Fa parece haber actuado de acuerdo con estos cambios programticos, desarrollando una serie de reformas institucionales que han fortalecido las capacidades redistributivas del Estado en favor de los sectores de menores ingresos, en un modelo que hemos denominado socialdemocracia perifrica. los cambios, aunque graduales, generaron una aprobacin mayoritaria de la opinin pblica al finalizar el mandato. El trabajo se ordena en cinco partes. En la primera se presenta, de forma muy sinttica, el debate terico en torno de la estrategia redistributiva que adopt la izquierda socialdemcrata en el siglo XX. En la segunda se analiza el contexto socioeconmico que rode la fundacin del Fa en 1971, y la elaboracin de su primer programa de gobierno. la tercera analiza brevemente las principales caractersticas de la poltica econmica en el uruguay desde la dcada del setenta, y discute el nfasis redistributivo que adopt el programa de gobierno del Fa para llegar al gobierno en 2005. En la quinta y ltima parte se analiza el tono general de la poltica econmica que ha llevado adelante el Fa en su gobierno, y se discute la viabilidad de su estrategia redistributiva.
Capitalismo, democracia y redistribucin

Pero eso si le digo, no me interesan las elecciones. Los que no tienen plata van de alpargata, todo sigue igual. aLfredo zitarrosa, Mire amigo . Para la izquierda y en particular para la izquierda marxista la democracia representativa en el marco de la economa capitalista signific un dile3 En opinin de marx, as como no se juzga a un individuo por la idea que l tenga de s mismo, tampoco se puede juzgar tal poca de revolucin por la conciencia de s misma; es preciso, por el contrario, explicar esta conciencia por las contradicciones de la vida material, por el conflicto que existe entre las fuerzas productivas y las relaciones sociales de produccin marx (1973 [1859]:13). aqu se intentar, en alguna medida, seguir esa estrategia de investigacin.
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ma serio, ya desde el siglo XiX. las elecciones ofrecan la oportunidad de reivindicar el ideal socialista, de hacer propaganda y dejar al descubierto las contradicciones de la sociedad capitalista. Pero una de las principales contradicciones result ser la propia democracia representativa: hasta dnde era posible que un partido socialista creciera electoralmente? Puesto que los trabajadores sujetos a explotacin son la mayor parte de la ciudadana, qu ocurrira si finalmente accedan al gobierno? sera posible llevar adelante un programa socialista? Y si esto no fuera posible, qu actitud debera tomarse frente a las instancias electorales? marx se pronunci de manera muy clara sobre estos problemas tcticos: el programa del socialismo implica necesariamente la socializacin de los medios de produccin, sin la cual cualquier reforma resultara superficial. su conclusin se deriva del rechazo de la idea de que lo econmico pueda integrarse en etapas diferenciables entre s. Para marx produccin, distribucin, cambio y consumo son todos ellos miembros de una totalidad, diferencias en una unidad (marx, 1973 [1859]: 256). desde esta perspectiva, la produccin mediante la cual los miembros de la sociedad crean productos para satisfacer las necesidades humanas va indisolublemente unida a la distribucin a partir de la cual se determina la proporcin en que cada individuo participa en esos productos, y tambin est relacionada con el consumo mediante el cual los productos se convierten en objeto de disfrute. Por esa razn, marx critica el programa poltico de aquellos socialistas que creen posible transformar la sociedad a partir de un cambio en la distribucin de los bienes producidos sin cambiar la estructura de propiedad de los propios medios de produccin: Es equivocado, en general, tomar como esencial la llamada distribucin y hacer hincapi en ella, como si fuera lo ms importante. la distribucin de los medios de consumo es, en todo momento, un corolario de la distribucin de las propias condiciones de produccin [] [d]istribuidos los elementos de produccin, la distribucin de los medios de consumo es una consecuencia natural. si las condiciones materiales de produccin fuesen propiedad colectiva de los propios obreros, esto determinara por s solo una distribucin de los medios de consumo distinta a la actual (marx, 1955 [1875]: 245). la socializacin de los medios de produccin sera posible en la medida en que el modo de produccin capitalista se extendiera, y que el proletariado aumentara su nmero a la vez que el capital se concentrara en cada vez en menos manos.4 tuviera o no razn marx acerca
4 dada su prediccin de que ello inevitablemente sucedera, no es de sorprender que para el propio marx la democracia representativa no pudiera coexistir con el modo de produccin capitalista por mucho tiempo sin generar un peligro enorme para la burguesa, superada largamente en nmero por los obreros.
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de las posibilidades de la revolucin, la historia demostr que por razones tcticas la tentacin de olvidar el objetivo de la socializacin de los medios de produccin estara siempre presente para los partidos socialistas. Pero mostr adems que, tal como l afirmaba, pueden operarse fuertes cambios en la esfera econmica distributiva como demuestra el desarrollo del Estado de Bienestar sin que desaparezca el modo de produccin capitalista. con el desarrollo posterior del capitalismo se hizo evidente que las sociedades se volvieron ms complejas que lo previsto en trminos sociales y econmicos, y aunque los trabajadores asalariados continuaron siendo la inmensa mayora de la poblacin, ya no se trat de una masa homognea de obreros pauperizados, sino de una poblacin que presenta intereses inmediatos distintos. Esta constatacin llev a muchos autores cercanos al marxismo a incorporar consideraciones de estatus, culturales o ideolgicas en el anlisis de las clases sociales. En concreto, estos aportes intentan comprender por qu no todos los trabajadores se comportan polticamente de la misma forma, y por qu muchos consideran que sus intereses materiales divergen y no estaran, por lo tanto, dispuestos a apoyar un programa de socializacin de los medios de produccin. Przeworski (1989) insiste en la complejidad de intereses de la clase trabajadora, y en que al menos en el corto plazo incluso podra resultar ms beneficioso para ella actuar en busca de cambios en la esfera distributiva sin promover la socializacin de los medios de produccin. desde la perspectiva de Przeworski, los trabajadores deberan enfrentar algunos costos como resultado de la socializacin de los medios de produccin, lo cual hara para muchos poco deseable esta medida, al menos en el corto plazo. Por otra parte, la lucha poltica siempre deja abierta la posibilidad de exigir a los capitalistas un acuerdo para que la inversin productiva no se retraiga y de este modo no se genere desempleo, los salarios aumenten con la produccin, y los beneficios del capitalista se mantengan en un nivel razonable. desde el punto de vista ideolgico, este tipo de acuerdos tuvo un espaldarazo decisivo desde que las ideas de Keynes pusieron de manifiesto la necesidad de efectuar algn tipo de acuerdo redistributivo que permitiese a la economa capitalista mantener su crecimiento, fomentando la inversin pblica y la demanda de productos a partir de los ingresos de los trabajadores. la teora, entonces, jug un papel ideolgico importante en la justificacin de los acuerdos entre trabajadores y capitalistas, como va que permita a la economa capitalista funcionar y crecer en aras de un inters general. segn Przeworski (1989), el resultado redistributivo concreto de este acuerdo sera incierto y dependera de las condiciones de la lu-
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cha poltica de trabajadores y capitalistas. En la medida en que las condiciones materiales de existencia en una economa capitalista no estn aseguradas, y en la medida en que el resultado de los acuerdos es incierto, la contienda poltica en estas sociedades estara dominada por esta puja redistributiva. las hiptesis de Przeworski se ajustan adecuadamente a lo sucedido en la economa y la poltica de las sociedades capitalistas durante buena parte del siglo XX. la lucha por la redistribucin del ingreso caracteriza lo ocurrido en muchas democracias representativas occidentales (offe, 1990), y marca el desafo que enfrentaron muchos partidos socialistas. si ellos no aceptaban representar los intereses de los trabajadores en la lucha poltica que rodeaba los acuerdos de tipo keynesiano, entonces otro partido lo hara.5 los acuerdos entre capitalistas y trabajadores, tantas veces mediados polticamente por partidos polticos socialdemcratas, tuvieron su expresin ms cabal en el Estado de Bienestar Keynesiano (EBK) de la segunda posguerra. Estos aos de capitalismo con crecimiento econmico y creacin de empleos y seguros sociales sufrieron un serio traspi desde fines de los aos sesenta. En este perodo asistimos a la llamada crisis fiscal del Estado, cuando las recetas keynesianas para estimular la demanda parecen dejar de dar resultado: en lugar de crear empleos se genera inflacin (offe, 1990; oconnor, 1981). la derecha liberal encuentra entonces un escenario propicio para su discurso, segn el cual el crecimiento del sector pblico gener ineficiencia y falta de estmulo para la inversin, la innovacin y el esfuerzo. El proceso posterior signific un duro golpe para el consenso keynesiano, y por lo tanto para la confianza socialdemcrata de transformar la realidad influyendo sobre los mecanismos distributivos en una economa capitalista. El Estado, principal instrumento para esta redistribucin, perdi su prestigio y fue considerado como un lastre fiscal para la inversin y la generacin de empleo, mientras que el estmulo keynesiano a la economa a partir de los salarios y el gasto pblico fue acusado de generar inflacin. Posteriormente, los Estados comenzaron a abrir sus economas progresivamente a capitales del
5 Esto ocurri en algunos pases de amrica latina, que lograron crecer a partir de la industrializacin y la sustitucin de importaciones, y donde la socialdemocracia no se encontraba en condiciones polticas de representar los intereses de los trabajadores. cuando esta industrializacin dio sus frutos, stos fueron muchas veces capitalizados por movimientos o partidos no estrictamente socialdemcratas. an se hace sentir el efecto poltico-ideolgico de la redistribucin que ocurri en los aos cincuenta, que reduce el espacio para la organizacin de partidos polticos de izquierda socialdemcrata.
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exterior en un proceso competitivo6 que, adaptando a Jessop (2000), llamaremos aqu Estado shumpeteriano de competencia (Esc).7 a medida que aumenta el comercio internacional y, sobre todo, a medida que lo hacen las transacciones financieras, se impone entonces un nuevo consenso ideolgico, esta vez claramente perjudicial para los trabajadores y favorable al capital. segn dicho consenso, las economas deben estar preparadas para competir e innovar en un mundo ms integrado, y para eso es inevitable reducir el peso del Estado privatizar y desregular, y desmontar los mecanismos redistributivos socialdemcratas. En el nuevo Esc se promueve una redistribucin del ingreso a favor del capital para estimular la inversin, y el salario deja de ser una herramienta de estmulo a la demanda interna para transformarse en un costo a reducir en una economa de competencia internacional.
Dilemas tcticos durante las dcadas keynesianas

La mejor prueba de que la sociedad no est dividida en dos partes perfectamente diferenciadas, la de los que viven del trabajo ajeno y la de los que trabajan para que ellos vivan, es el hecho de que un gran nmero de sus miembros no sabe bien a qu clase pertenece o cree pertenecer a una clase estando en realidad enrolado en la otra. Jos batLLe y ordez, 1917. Presidente constitucional del uruguay en dos perodos, 1903-1907 y 1911-1915. En la seccin anterior se repasaron brevemente algunos dilemas histricos de la izquierda socialista. de all extraemos dos premisas que adoptamos como hiptesis de trabajo en esta seccin: i) aunque por definicin un programa econmico socialista debe afectar la propiedad de los medios de produccin, es difcil construir coaliciones sociales que sustenten este tipo de medidas en el marco de una democracia
6 Boix (2000) demuestra cmo una vez que varios pases europeos decidieron aumentar las tasas de inters a principios de los aos setenta, muchos otros debieron seguir las mismas polticas financieras para evitar una fuga masiva de capitales. 7 Jessop (2000) lo denomina rgimen Pos-nacional schumpeteriano de Workfare, en alusin al protagonismo que el economista austraco schumpeter daba a la competencia empresarial y al progreso tcnico en busca de mayor acumulacin, como factores explicativos del desarrollo del capitalismo. En un contexto de mayor competencia econmica internacional razn por la cual Jessop habla de rgimen pos-nacional la retrica referida al espritu empresarial y la competencia cobra mucha fuerza.
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representativa; ii) si los asalariados buscan mejorar sus condiciones materiales en el muy corto plazo, buena parte de ellos tiene un fuerte estmulo para apoyar polticas redistributivas que no afecten de forma generalizada la propiedad privada de los medios de produccin. la aplicacin de polticas redistributivas supone en s misma una paradoja que haba sido prevista por marx. la redistribucin depende de la marcha de la produccin capitalista. Por lo tanto, la bsqueda de beneficios de corto plazo termina legitimando los intereses del capital privado que toma parte en la produccin, sin el cual es aparentemente imposible satisfacer el deseo de los asalariados. la redistribucin propiamente dicha, aunque implica una forma de satisfaccin para los asalariados, puede poner en marcha estos mecanismos de legitimacin. como afirma Poulantzas (1971: 239): El Estado capitalista [...] permite, por su misma estructura, las garantas de intereses econmicos de ciertas clases dominadas, contrarios eventualmente a los intereses econmicos a corto plazo de las clases dominantes pero compatibles con sus intereses polticos, con su dominacin hegemnica (nfasis propio). El EBK es quizs la mejor expresin de la satisfaccin de intereses econmicos de los asalariados sin cambio de la estructura de clases de la sociedad. En el uruguay, si alguna vez existi algo similar al EBK, ello ocurri durante el perodo de mayor empuje del batllismo, tanto en las primeras dcadas del siglo XX con Jos Batlle y ordez, como en la versin de su sobrino luis Batlle Berres durante la segunda posguerra. En estos perodos, se impulsaron polticas redistributivas que eran ratificadas por la ciudadana con frecuentes triunfos del batllismo en la arena electoral. El uruguay extendi la educacin pblica y los seguros sociales, e instaur mecanismos de negociacin salarial colectiva que implicaban concertacin entre el capital y el trabajo. la ecuacin se resolva con la expansin del producto a partir de la industrializacin sustitutiva de importaciones (isi);8 una parte de este producto era destinado a aumentar la masa salarial que, a su vez, dinamizaba el consumo interno. En lneas generales, durante este perodo la lucha electoral gir en torno del debate sobre los mecanismos distributivos articulados por el batllismo del Partido colorado, que enfrent al conservador Partido nacional. como puede observarse en el grfico 1, en estas dcadas la izquierda tuvo muy poco impacto electoral, lo que no debi sorprender
8 El modelo de sustitucin de importaciones supona la necesidad, para las economas de bajo desarrollo, de industrializar su economa y reducir la brecha tecnolgica. El sector pblico deba jugar un rol activo en la generacin de demanda interna y en la proteccin del mercado nacional frente a la competencia de la industria de pases ya desarrollados. as se generara una dinmica de crecimiento endgeno industrializador.
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a Batlle, que era un reformista escptico respecto de las posibilidades de una revolucin electoral socialista. tal como aparece en el encabezado de esta seccin, Batlle consideraba como parte de la burguesa a la clase media asalariada, que no acta polticamente como proletaria. Ello lo llevaba a formular afirmaciones como la siguiente:
Bastara para que el empuje obrero fuese detenido, que la clase explotadora resolviese ensanchar su crculo hasta constituir en vez del veinte por ciento de la poblacin, el cuarenta si fuese necesario, que no lo sera. si esto ocurriese, no habra ya esperanza de xito para el otro sesenta o cincuenta por ciento, que sera la masa de explotados. En las luchas del comicio, la clase acaudalada vencera irremisiblemente a su adversaria, pues sera tan numerosa o casi tan numerosa como ella, y dispondra abundantemente de todos los medios que se requiere para llevar a las urnas el mayor nmero posible de los votantes amigos (Batlle apud Vanger, 1989: 136).
si analizamos la complejidad de la estructura de ingresos de la economa uruguaya en 1968 tres aos antes de la fundacin del Fa (cuadro 1), encontramos una fuerte heterogeneidad al interior de los distintos sectores de ocupacin. Esta complejidad en algn sentido permite argumentar, como lo hacen Batlle y Przeworski, que si los asalariados piensan en el muy corto plazo, es improbable el xito electoral de un partido que proponga un programa de socializacin productiva. la existencia de grandes diferencias dentro del grupo de asalariados, de los trabajadores por cuenta propia e, incluso, entre los mismos propietarios de empresas, termina por fragmentar tambin su percepcin respecto de la accin poltica, e impide articular coaliciones en torno a intereses inmediatos que agrupen de un lado a todos los asalariados y del otro a los propietarios.
Cuadro 1 Distribucin socioeconmica del ingreso en 1968. Participacin en el ingreso respectivo de su sector de ocupacin (en %)
Segmentos de ingreso 20% ms pobre 60% medio 20% ms rico
Fuente: Bensin y Caumont (1979).
Patrones 5,8 48 46,2
Empleados y obreros privados 4,1 50,4 45,6
Empleados y obreros pblicos 8,9 54 37,1
Trabajadores por cuenta propia 2,1 38,1 59,9
sin embargo, la premisa de que la clase capitalista llegara a estar dispuesta a ensanchar su crculo indefinidamente a partir de meca-
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nismos redistributivos es falsa. Esto qued en evidencia desde fines de la dcada del cincuenta, cuando el modelo de sustitucin de importaciones dio muestras de agotamiento. la isi sufra algunas serias restricciones: dependa de la venta de productos agropecuarios al exterior para poder solventar la compra de insumos para el desarrollo industrial protegido, y careca de un mercado interno de dimensiones suficientes para permitir el desarrollo de una industria con una escala que la hiciera competitiva internacionalmente. Es as que la industria uruguaya slo logr desarrollarse en la produccin de bienes de consumo que requeran la importacin de muchos insumos, la cual se complic cuando los precios de los productos agropecuarios exportables comenzaron a derrumbarse en la dcada del cincuenta (grfico 1). En 1964, el PBi era un 13% menor que en 1956, y la desocupacin pas del 3,7% en 1957 al 12% en 1963. En este contexto, la lucha redistributiva se agudiz: se gener inflacin y la prestacin de beneficios sociales por parte del Estado sufri un serio deterioro.
Grfico 1 Produccin industrial por habitante 1963=100
140 120 100 80 60 40 20 0 1935 1940 1945 1950 1955 1957 1960 1963 1965 1968
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de Anichini (1969).
En el plano poltico, el agotamiento del modelo de sustitucin de importaciones signific un duro traspi electoral para el batllismo en 1958. se produjo entonces el triunfo del Partido nacional, tradicionalmente ligado a los sectores agropecuarios y opuesto al desarrollo industrial sustitutivo. los sectores polticos y sociales vinculados a la isi y la versin criolla del EBK comenzaron a organizarse. Es en este contexto que la izquierda comenz a tomar fuerza electoral, con una
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propuesta de radical transformacin del aparato productivo del pas: a) reforma agraria; b) nacionalizacin de la banca, nacionalizacin de los principales rubros del comercio exterior; d) enrgica accin industrial del Estado, incluyendo la nacionalizacin de la industria frigorfica. como explicaba el documento treinta primeras medidas de gobierno de agosto de 1971, stas son esenciales para iniciar el proceso de cambio social porque enfrentan a los grandes grupos econmicofinancieros nacionales y extranjeros responsables de la crisis del pas. Para alcanzar estos objetivos, el Estado desempear un papel esencial en el proceso econmico. tendr una directa participacin en la acumulacin de capital, imprescindible para el desarrollo y, en lo inmediato, para la reactivacin econmica del pas (aguirre 1985:107) El proceso de crecimiento electoral de la izquierda alcanz su punto crtico en 1971. En ese momento, los mecanismos redistributivos del Estado ya se encontraban desde haca aos completamente bloqueados. Por eso, numerosas capas asalariadas y medias, con altas expectativas generadas por el modelo de isi que se encontraba en crisis, apoyaron como nica salida viable una profundizacin de la transformacin productiva iniciada por la isi. as se conform el Fa, un frente de izquierda donde confluyeron comunistas, socialistas, demcrata-cristianos, ex-batllistas y otros. la izquierda unida triplic en esa oportunidad su promedio electoral histrico.
Grfico 2 Evolucin electoral de la izquierda en Uruguay, 1925-2004
5 0,5% 44 ,7%
40%
3 5,8%
Porcentaje de votos
30,2% 21,3% 18,3 % 9,8 %
20%
2,4%
3,8% 2,3%
5 ,0% 4,0%
7,2% 4,1 % 4,4% 5,5%
6,2%
8 ,8%
0%
1925 1928 1931 1934 1938 1942 1946 1950 1954 1958 1962 1966 1971 1984 1989 1994 1999 2004 Ao
Fuente: Buquet y De Armas (2004)
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Es as que el Fa, que nunca impuls un programa que defendiera la socializacin de los medios de produccin, lleg en 1971 a proponer fuertes transformaciones en la estructura productiva del pas. las principales medidas de poltica econmica del programa de gobierno de 1971 dan una idea de este punto: reforma agraria, no pago de la deuda externa, nacionalizacin de la banca y del comercio exterior y consolidacin de una fuerte presencia industrial del Estado. Estas propuestas, sin implicar una socializacin generalizada, afectaban la estructura de propiedad en algunos sectores de la economa. sin embargo, los cambios en la estructura productiva eran justificados ideolgicamente como el nico camino para retomar el crecimiento econmico y mejorar las condiciones para la redistribucin en el corto plazo.9 En las elecciones siguientes,10 el programa electoral del Fa fue moderndose paulatinamente, y la mayora de estas propuestas fueron abandonadas. desde 1994, el programa electoral del Fa ha permanecido prcticamente sin cambios. En materia econmica se ha concentrado en la promocin de polticas redistributivas y en la defensa de un rol protagnico del sector pblico para la promocin del desarrollo productivo, pero no ha propuesto cambios sustanciales en la estructura de propiedad. En la prxima seccin se analiza justamente este proceso de moderacin programtica, entendido como un reajuste ante una nueva realidad socioeconmica mundial que es muy desfavorable para la izquierda en pases de bajo desarrollo econmico.
El Frente Amplio ante la mundializacin del capital

[T]ratbamos de convencer de que ramos un partido de centro-izquierda, sin esa imagen que extendieron Surez y los suyos de que si llegbamos al poder bamos a nacionalizar hasta las merceras. feLiPe gonzLez11 Finalmente, la salida aplicada en el uruguay a la crisis del modelo de isi y a la puja redistributiva fue favorable al capital. El golpe militar de
9 como explicaba el programa de 1971, las mediadas de redistribucin del ingreso, adems de sus objetivos sociales, propendern a una reactivacin econmica a travs del aumento de la demanda interna, que permita el uso de la capacidad instalada y no utilizada en los distintos sectores de la produccin (aguirre, 1985:111). 10 El uruguay pas por un perodo de once aos de dictadura militar, por lo que las siguientes elecciones democrticas fueron en 1984. 11 Entrevista realizada al ex jefe de gobierno espaol y publicada en el diario El Pas.
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1973 se encarg de callar por la fuerza cualquier reclamo distributivo de sectores subalternos, y el crecimiento fue confiado a las fuerzas del mercado y a los sectores ms competitivos de la economa nacional. El programa econmico de la dictadura estableci que prioritariamente la produccin deba dirigirse al mercado externo, ms amplio y dinmico que el externo. Por supuesto que, dado el escaso valor agregado de nuestra produccin exportable, la masa salarial tambin cay, y la desigualdad en la distribucin del ingreso aument. En las ltimas tres dcadas del siglo XX, la economa uruguaya se abri progresivamente al mundo, y el total del comercio exterior de bienes y servicios pas del 40% del PBi en 1975 al 82% en 2004 (grfico 3). El modelo de sustitucin de importaciones fue reemplazado por el nfasis en el crecimiento exportador a partir de productos con ventajas comparativas generalmente, agropecuarios o agroindustriales. as, en el ao 2004 el 64% de las exportaciones del uruguay se concentraba en productos bsicos, alimentos y materias primas, el 18% en productos industriales de origen agropecuario y el 17% en productos industriales de origen no agropecuario. En este contexto, el salario dej de ser concebido como una variable que sirve para dinamizar el mercado interno.
Grfico 3 Comercio exterior de bienes y servicios sobre valor del PBI
2004 2000 1990 1985 1975 0 20 40 60 80 100
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos del BCU.
como es sabido, este proceso de incremento comercial y apertura financiera no es privativo de la economa uruguaya sino que constituye una tendencia mundial.12 En este proceso, no todos se han beneficiado
12 El fin del consenso keynesiano y del sistema de cambios fijos de Bretton Woods y la bsqueda de mayores ganancias ante el estancamiento econmico tam-
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por igual:13 el valor del comercio en productos agrcolas no ha aumentado al mismo ritmo que el de las manufacturas e, incluso, muchos pases pobres que han logrado industrializarse no han conseguido grandes beneficios de esta industrializacin. tal como lo afirma un documento de la cEPal (2006: 28):
aumentar la participacin de los bienes de media y alta tecnologa en las exportaciones no siempre conduce a un mayor crecimiento, porque no constituye necesariamente una manifestacin de la capacidad tecnolgica del pas. En un mundo globalizado, donde los procesos productivos se encuentran cada vez ms divididos entre pases (con cadenas de produccin mundiales generalmente organizadas a travs de empresas trasnacionales), el hecho de exportar un producto de alto contenido tecnolgico puede significar simplemente que el pas exportador es quien puso el eslabn final en la cadena productiva.
segn Wade (2005), los pases desarrollados han incluso disminuido sus ndices de industrializacin, a partir de la desagregacin espacial del proceso productivo. las actividades ms rentables del proceso productivo, ubicadas ahora en los dos extremos de la cadena productiva, continan desarrollndose en los pases del norte: la investigacin, el diseo y el desarrollo de nuevas tecnologas y productos por un lado, y la distribucin, la publicidad y los servicios pos-venta por el otro. mientras tanto, actividades intensivas en mano de obra menos calificada han sido trasladadas del norte hacia el sur, donde los costos laborales son menores. Es as que en el ao 2000 la inversin extranjera directa en los pases en desarrollo no llega al 20% del total, y las empresas multinacionales, que continan desarrollando sus actividades ms rentables en los pases del norte, tambin venden la gran mayora de sus productos en los mercados de amrica del norte, Europa y el Este de asia. Pero ste no es un proceso del que los pases pobres puedan desconectarse con facilidad; como se ha visto, si una economa diminuta como la uruguaya comercia con el exterior por un 82% de su PBi, sera ingenuo esperar que de un aislamiento total del exterior pudiera obtenerse algn beneficio en el corto o mediano plazo.
bin afectaron a las economas desarrolladas, y fueron el motor que dio el impulso decisivo al movimiento acelerado del capital a nivel mundial. 13 como afirma Wade (2000: 27): luego de dcadas de desarrollo y creciente apertura al comercio, la gran mayora de los pases en desarrollo continan especializndose en muchos de los mismos sectores que antes: en la exportacin de productos primarios y manufacturas de bajo valor agregado basadas en el procesamiento de productos naturales o mano de obra poco calificada (traduccin propia).
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El Estado tambin ha cambiado en un contexto de mayor competencia internacional, en el cual los mayores retornos para el capital se sitan en las nuevas tecnologas ms que en la bsqueda fordista de economas de escala. las polticas econmicas y sociales han sufrido una radical redefinicin en el trnsito desde el Estado de Bienestar Keynesiano (EBK) hacia lo que hemos llamado Estado schumpeteriano de competencia (Esc). En el plano retrico, el rol del Estado consiste en promover la flexibilidad y la innovacin permanente en economas abiertas y la esfera de lo econmico es redefinida en torno de la bsqueda de competitividad. Pero, como bien afirma Jessop (2000), en el Esc tambin son afectadas las polticas sociales, que se subordinan a las necesidades de la competitividad y la flexibilidad del mercado laboral, del mismo modo en que el entrenamiento educacional y vocacional suele articularse con los requerimientos de la sociedad del conocimiento. a ello se suma el hecho de que el salario es visto cada vez ms como un costo internacional de produccin ms que como fuente de demanda domstica. Esto apuntala la tendencia a reducir el gasto social cuando no est directamente relacionado con la flexibilidad y la competitividad del capital. En la dcada del noventa, el uruguay profundiz tres procesos que la derecha neoliberal considera bsicos para adaptarse al nuevo entorno internacional: la liberalizacin financiera iniciada a principios de los aos setenta, la apertura comercial, y la eliminacin de los mecanismos de negociacin salarial colectiva que haban sido reincorporados transitoriamente durante los ochenta. Es as que, con el afn de suprimir cualquier traba a la entrada de capitales que podran favorecer la inversin, el uruguay (as como Brasil y la argentina) se inund de capitales de corto plazo. ante la superabundancia de dlares y como estrategia para combatir la inflacin, se adopt en ese perodo una estrategia de contencin de precios a partir de un ancla cambiaria. Este proceso determin un sustantivo encarecimiento de la economa en dlares que rpidamente afect a los sectores menos competitivos de la industria, los cuales adems vean caer sus protecciones arancelarias con la llegada del mercosur. la produccin industrial sufri un severo retroceso durante esa dcada, mientras que el sector de servicios y el agropecuario tuvieron una breve primavera. El consumo y el endeudamiento aumentaron como consecuencia de la superabundancia de divisas, lo cual posteriormente dificult cualquier posibilidad de devaluacin para retomar la competitividad de los precios internos, dados los altos costos que hubiera tenido una medida de ese tipo. cuando en 1999 Brasil opt por devaluar su moneda, el uruguay perdi competitividad en uno de sus principales destinos de exportacin.
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de all en adelante, la economa no dej de caer en picada. la desocupacin alcanz rcords histricos (cuadro 4), hasta que finalmente el sistema financiero sufri en el ao 2002 un quiebre del que el pas slo pudo emerger a partir de un endeudamiento feroz con el exterior. En 2003, la situacin de endeudamiento externo hizo imprescindible renegociar los ttulos de la deuda pblica, extendiendo los plazos de sus vencimientos para evitar un default. En este contexto ocurrieron las elecciones de octubre de 2004, que dieron el triunfo a la izquierda con la mayora absoluta de los votos. Paradjicamente, y a pesar de la magnitud del triunfo electoral y del notorio fracaso de las polticas liberales de los aos noventa, el marco socioeconmico nacional e internacional no es sencillo para la izquierda en el gobierno. En primer lugar, cabe remarcar que nada ha cambiado respecto de la validez de las premisas tericas adoptadas en el apartado anterior. Para triunfar con la mayora absoluta de los sufragios tal como lo requera la constitucin desde que fuera modificada en 1996, el Fa debi edificar una amplsima coalicin social, la cual evidentemente excluira cualquier propuesta programtica que implicara cambios radicales en la estructura productiva. Baste observar que a pesar del aumento de la desigualdad, y de que el 40% de la poblacin ms pobre slo recibe el 15% del ingreso, la sociedad uruguaya es lo suficientemente compleja como para que exista otro 40% que recibe el 70% del ingreso y que se opondra mayoritariamente a cualquier cambio en la estructura productiva que a corto plazo lo perjudicara. Esta situacin podra ilustrar la percepcin de Gramsci de que las crisis econmicas no conducen automticamente a crisis histricas fundamentales, ya que la sociedad civil se ha convertido en una estructura altamente compleja, resistente a la incursin catastrfica de los elementos econmicos inmediatos (Przeworski, 1989). En segundo lugar, y aunado con lo anterior, dado el deterioro de diversos indicadores sociales que puede apreciarse en los siguientes cuadros, al llegar el Fa al gobierno, los sectores ms sumergidos entre ellos los nios por debajo de la lnea de pobreza exigen ms que nunca una respuesta de muy corto plazo. la urgencia del reclamo coloca una vez ms a la izquierda frente al dilema redistributivo. Posiblemente, de no aceptar una estrategia programtica con este nfasis ocurra que, como en el pasado, otro partido poltico ocupe este espacio en el espectro ideolgico ganando la prxima eleccin. de hecho, ante la eleccin de 2004 el Partido nacional elabor, en un giro oportunista, un programa poltico que reclamaba un rol ms activo del Estado en la economa e, incluso, la implementacin de un impuesto a la renta (narbondo y traversa, 2004).
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Cuadro 2 Personas debajo de la lnea de pobreza segn tramos de edad
0 a 5 aos 1991 1994 1999 2003 41,9 36,5 42,7 66,5 6 a 12 aos 40,6 34,8 38,6 61,5 13 a 17 aos 34 29,3 32,6 53,8 18 a 64 aos 20,2 15,7 21,2 38,4 65 o ms aos 10,9 6,5 7,3 17 Total 25,5 20,2 22,2 41
Fuente: elaboracin propia sobre la base de datos del Instituto Nacional de Estadstica.
Cuadro 3 Evolucin de la distribucin del ingreso

Relacin entre el ingreso medio per cpita del quintil ms rico y el ms pobre de la poblacin 1990 1997 1999 2002
Fuente: CEPAL
9,4 9,1 9,5 10,2
Cuadro 4 Exclusin de la seguridad social, en miles de personas en localidades urbanas, segn problema de empleo
1993 Desempleados sin seguro Asalariados privados precarios Servicio domstico precario Trabajadores por cuenta propia Total
Fuente: Instituto Nacional de Estadstica
1994 86,3 140,1 57 197,1 427,7
1995 98,4 144,5 57,7 202,2 448,3
1996 119,3 142,2 57,4 199,6 466,3
1997 115,5 150,8 58,9 209,7 475,9
1998 105,9 157,1 64,9 222 487,6
1999 114,6 151,3 61,5 212,8 495,6
75,3 136,4 56,2 192,6 406,1
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Perfil del gobierno del Frente Amplio: una socialdemocracia perifrica?

Necesitamos esos cuadros de la produccin trabajadores y obreros integrados aunque despus se peleen entre ellos por la cuestin del salario. Que no me pidan que este gobierno arregle la contradiccin entre capital y trabajo; pero para hacerla respirable tiene que haber un mundo que prospere econmicamente. Jos MuJica, ministro de Ganadera del Fa, ex-guerrillero tupamaro, actual candidato a la presidencia por el Fa. En las secciones anteriores se presentaron dos premisas tericas. una haca referencia a la dificultad para construir una coalicin que apoye cambios en la estructura de propiedad de los medios de produccin capitalista en las sociedades contemporneas; la otra estableca que si en cambio acta en funcin de intereses materiales de muy corto plazo, una parte importante de los asalariados tendr fuertes incentivos para apoyar una coalicin de corte redistributivo. se analizar ahora una tercera premisa, que ya se ha discutido indirectamente ms arriba: dado que la opcin redistributiva no cambia el modo de produccin capitalista, la distribucin estar sujeta a las tensiones propias de este modo de produccin. la frase de Jos mujica14 que encabeza la seccin ilustra este problema: una vez que se abandona como un objetivo inmediato la solucin de la contradiccin entre capital y trabajo para hacer, al menos, ms respirable esta contradiccin, es necesario el crecimiento econmico que genere un entorno ms distendido para la redistribucin. la teora econmica keynesiana se fundaba justamente en este argumento, segn el cual la distribucin y el crecimiento conformaban una dupla compatible, en la medida en que la mejora de la capacidad de consumo de los asalariados poda transformarse en un factor capaz generar mayor demanda interna y por lo tanto mayor inversin y crecimiento. sin embargo, con la crisis del EBK y ante la emergencia
14 la frase, que podra resulta llamativa por su moderacin dado el perfil poltico que por lo general se le atribuye a mujica, en realidad dice mucho respecto del pragmatismo y eclecticismo ideolgico que es propio de este poltico y su fraccin dentro del Fa. El tono discursivo que ha manejado, en lo superficial puede resultar radical, pero su sector incorporado al Fa a mediados de su historia como partido poltico recientemente ha resultado incluso una puerta de entrada al Fa para muchos ciudadanos y dirigentes alineados histricamente a los partidos tradicionales de derecha.
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de un entorno internacional ms abierto y competitivo, la demanda interna ya no parece desempear el mismo papel que en el pasado. como se ha visto, en las ltimas dcadas numerosos pases (en particular los ms pobres, muchas veces presionados por los organismos financieros internacionales) han buscado el crecimiento econmico a partir de la aplicacin de algunas polticas que podramos ubicar en las antpodas del EBK. Este perodo ha estado caracterizado por la apertura sin restricciones al capital externo en ocasiones, con la concesin de exenciones impositivas que atentan contra la propia capacidad distributiva del Estado-, la reduccin del dominio empresarial del sector pblico y la flexibilizacin de las regulaciones en las condiciones de contratacin de la mano de obra asalariada. En lneas generales, podramos afirmar que ha emergido un nuevo Esc, para el cual el salario y los beneficios sociales, ms que una fuente de demanda interna, son un costo a reducir en un entorno internacional competitivo y un obstculo para la inversin y el crecimiento. Frente a este diagnstico propio de la retrica del Esc, qu ha hecho el gobierno del Fa en el uruguay? Ha aplicado, acaso, medidas redistributivas? Efectivamente, desde el 1 de marzo de 2005, el Fa implement algunas polticas pblicas que tienen por objeto afectar la redistribucin del ingreso nacional de manera progresiva, partiendo de la dbil estructura de una economa perifrica, en un mundo que se presenta cada vez ms integrado y competitivo desde hace varias dcadas. como resultado, en el perodo de gobierno 2004-2009 se produjo un proceso gradual de creacin y recreacin15 de instituciones para la redistribucin. la creacin de instituciones redistributivas ha sido una marca distintiva de la socialdemocracia a nivel mundial. En el estilo socialdemcrata, estas instituciones se han caracterizado adems por su nimo universalista: son los ciudadanos, en tanto tales, quienes tienen acceso a los beneficios y responsabilidades que implica la institucionalidad redistributiva. El Fa, desde el gobierno, ha desarrollado entonces un entramado institucional redistributivo de estilo socialdemcrata. Entre las reformas cabe mencionar las iniciativas que buscan perfeccionar la funcin tcnica recaudadora del Estado, disminuyendo la evasin impositiva y mejorando los controles en la tributacin a la seguridad social; una reforma tributaria, que incluye cambios de ca15 Hablamos de recreacin, en tanto en algunos casos, como los consejos de salarios, las polticas aplicadas no supusieron la creacin de instituciones absolutamente innovadoras, sino ms bien la reedicin de instituciones que ya existieron en el pasado.
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rcter levemente progresivos en la imposicin de las personas fsicas y la disminucin de la tributacin a travs de impuestos indirectos; el Plan de Emergencia social, destinado a personas y hogares en situacin de indigencia; mejoras en el sistema y monto de asignaciones Familiares, destinado a atender el universo de hogares pobres con nios y adolescentes; mejoras en el sistema de pensiones a la vejez; la modificacin del contexto institucional en el cual se dirime la puja redistributiva entre capital y trabajo consejos de salarios, legislacin laboral; la reforma del sistema de atencin a la salud, con ampliacin en la incorporacin de beneficiarios; la mejora presupuestal de la educacin pblica. si analizamos las reformas del perodo 2004-2009 como vectores, encontraremos que el impulso del gobierno estuvo orientado a la expansin del accionar del sector pblico en todas las reas mencionadas. En algunas de estas arenas de polticas negociacin laboral, por ejemplo, el pas haba transitado durante la dcada del noventa un camino de marcada retraccin de la regulacin estatal. En otros casos, como la educacin, sin cambiar el sentido de la accin del sector pblico se han fortalecido los recursos pblicos en la tarea, y con ello el accionar redistributivo. la expansin de la actividad pblica y/o el fortalecimiento material para este accionar han sido entonces un comn denominador de las reformas institucionales del perodo. Por su parte, la mejora en la eficacia de la capacidad recaudadora del Estado ha sido un objetivo instrumental imprescindible para captar los recursos que sustentan los procesos redistributivos. En el caso uruguayo, este problema result adems acuciante, dadas las consecuencias de la severa crisis econmica que atraves el pas en el perodo 1998-2002, que se reflejan en los niveles de endeudamiento pblico del pas. la estructura de la deuda a fines de 2004 determinaba un importante porcentaje de vencimientos en un plazo menor a cinco aos, que en su mayora corresponden a prstamos contrados con organismos internacionales. reflejo de esta mejora en la capacidad recaudatoria del Estado es la evolucin de la recaudacin de la direccin General impositiva y del Banco de Previsin social, que aumentaron con relacin total del PBi (ver cuadro 5), y lo hicieron todava mucho ms en trminos absolutos. En el ao 2005, el gobierno debi volcar al pago de la deuda 2 mil millones de dlares alrededor del 15% del valor del PBi en el 2004, por lo cual el uruguay debi emitir nueva deuda por alrededor de 500 millones de dlares en los mercados internacionales y planific emitir bonos y letras en el mercado local por ms de 700 millones. solamente el pago de intereses habra de absorber en 2005 la cuarta parte de los ingresos de la administracin central. En este contexto, se produjo
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una sensible mejora en la recaudacin fiscal, condicin indispensable para que un programa redistributivo siga adelante, sobre todo tomando en cuenta los planes de reforma tributaria. En lo relativo a la reforma tributaria, las principales medidas de corte redistributivo son la incorporacin de un impuesto a la renta de las Personas Fsicas (irPF), y la disminucin de la tributacin indirecta, que actualmente castiga de manera regresiva a los deciles ms pobres. dicha reforma, aunque en general no implic cambios muy profundos en la tributacin de distintos sectores de la poblacin, produjo un aumento aproximado del 5% en la participacin de los impuestos directos sobre el total, y produce una distribucin ms progresiva de los mismos en el caso de las rentas de las personas fsicas. El irPF tiene un carcter ms progresivo que el irP, con distintas franjas de tributacin segn el nivel de ingresos, permitiendo deducciones por gastos en salud, aportes a la seguridad social e hijos menores a cargo. asimismo, se reduce la tributacin a partir de impuestos indirectos, en particular en el caso de productos de consumo bsico como alimentos. En cuanto a la tributacin por actividades empresariales, la reforma impositiva no prev grandes cambios, ms all de equiparar el nivel de tributacin de distintos sectores de la actividad productiva. En resumen, el efecto de la reforma respecto de la distribucin del ingreso es pequeo pero progresivo.16 El Plan de Emergencia social, por su parte, tuvo un carcter focalizado y de corta duracin, con un costo aproximado de 200 millones de dlares en dos aos. se realizaron transferencias directas de alrededor de 55 dlares por mes a 35 mil de los hogares ms pobres y se financi un programa de trabajo temporario para 16 mil adultos; se otorgaron cupones para la compra de alimentos y cuidados gratuitos de salud y tambin se han fortalecido sustancialmente los recursos invertidos en asignaciones familiares para familias pobres con menores a cargo. Finalmente, resta analizar la incorporacin de algunas transformaciones del contexto institucional en el cual se dirime la puja redistributiva entre capital y trabajo. En primer lugar, se aprob una ley de fuero sindical que protege contra los despidos abusivos por actividad sindical, se regul la jornada de trabajo en el sector rural, y se elabor recientemente una ley de negociacin colectiva, muy re-
16 En realidad, ms all de sus efectos inmediatos, que son pequeos (segn estimaciones, el 50% ms pobre de la poblacin aumenta sus ingresos alrededor del 2,5%, y el 10% ms rico pierde un 4,5%), lo ms trascendente de esta reforma es su impacto ideolgico, pues todas las rentas tributarn de forma progresiva. adems, no se descarta que en el futuro pueda profundizarse la progresividad de las tasas.
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sistida por el empresariado. los mecanismos de negociacin laboral colectiva haban sido eliminados durante el gobierno de luis lacalle (1990-1994), de fuerte impronta liberal. El regreso de los consejos de salarios como instancia de negociacin significa un cambio institucional trascendente, sobre todo porque supone el reconocimiento de los sindicatos, que como actor social y poltico haban sufrido una severa erosin durante esa dcada. En menos de un ao de gobierno, se afiliaron a la central sindical (Pit-cnt) 31 mil doscientos nuevos trabajadores, y se registraron ante el ministerio de trabajo entre 1.500 y 2 mil nuevos dirigentes sindicales. la rama de los empleados de la industria y el comercio pas de 2.600 a 8 mil afiliados, la de los metalrgicos de 1.100 a 4 mil, y la de la construccin de 1.000 a 2.500. En el ao 2005, el salario real aument alrededor del 4%, luego del fuerte retroceso sufrido en los aos precedentes, y esta senda de crecimiento continu durante el perodo restante, aunque la evolucin del salario fue ms lenta que la del producto (cuadro 5).17
Redistribucin y crecimiento? Una evaluacin primaria de los resultados de las reformas
los programas redistributivos generan tensiones, producto de que los recursos pasibles de redistribucin son escasos y se hallan con frecuencia muy desigualmente distribuidos. la resolucin de esta tensin depende de las caractersticas de las coaliciones sociopolticas en conflicto, de sus expectativas, de su accionar, y de los resultados que se vayan generando progresivamente a partir de esta tensin. El xito redistributivo, en efecto, puede fomentar la profundizacin de esta estrategia, mientras que un fracaso parcial puede llevar a la desarticulacin de la coalicin que la sustenta. En el esquema del EBK, esta tensin era superada por medio del crecimiento del producto. sin embargo, desde la emergencia del nuevo Esc se ha impuesto una retrica que sostiene que no es posible conciliar la aplicacin de polticas redistributivas con el aumento del crecimiento econmico.18 no obstante, en el primer ao de gobierno
17 Hay que tomar en cuenta que el crecimiento del salario real se produce en realidad con rezago respecto de la recuperacin del PBi, que ya vena creciendo desde 2003. 18 El consenso de Washington, promovido a fines de los aos ochenta por las instituciones financieras internacionales y el gobierno de los Estados unidos, enumeraba diez requisitos indispensables para el crecimiento econmico que, directa o indirectamente, terminaran por dificultar cualquier distribucin ms equitativa del ingreso. as, por ejemplo, se promova el recorte del gasto pblico y se prevena contra la utilizacin de un sistema fiscal que impusiera tasas progresivas demasiado altas.
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del Fa se pusieron en marcha diversos mecanismos redistributivos y, paralelamente, la economa uruguaya creci a tasas muy por encima de la media histrica del pas. cmo se explica este fenmeno? con toda seguridad, ello tiene mltiples explicaciones. En primer lugar, habra que resaltar que el concepto de Esc hace referencia a los cambios en la economa mundial de los ltimos treinta aos, y a la idea de que actualmente es difcil pensar en un desarrollo econmico orientado hacia adentro, tal como lo hacan los modelos de crecimiento endgeno de la isi. sin embargo, toda la retrica que ha acompaado este proceso de cambios en la economa mundial como el llamado consenso de Washington, que se ha impuesto en los pases ms pobres desde los organismos financieros internacionales no ha sido corroborada por la evidencia emprica. Por lo tanto, no hay suficientes elementos para sostener que la redistribucin del ingreso inhibe el crecimiento econmico. la imposicin de trabas al ingreso de capitales de corto plazo en chile, el veto a todos los intentos de privatizacin de las empresas pblicas en el uruguay, la defensa de la propiedad nacional sobre los recursos naturales en Bolivia y Venezuela e, incluso, las quitas sobre la deuda externa practicadas por la argentina, son claras muestras de que a veces las profecas catastrficas de los organismos financieros internacionales no se cumplen. resulta irnico el hecho de que, luego de haber alentado medidas que profundizaron la brecha entre ricos y pobres, los organismos internacionales suelan afirmar ahora que la desigualdad puede resultar un obstculo para el crecimiento. En segundo lugar, cabe acotar que si la estructura productiva del uruguay y el entorno internacional plantean, en trminos generales, importantes dificultades para la redistribucin, la coyuntura particular de los ltimos cinco aos tal vez no ha sido del todo inhspita para el gobierno. Primero, porque el precio internacional de algunos productos que el pas exporta productos primarios no petroleros tuvo un desempeo positivo (cuadro 6). Y segundo, porque luego de la apreciacin del peso durante varios aos consecutivos, la explosin financiera del 2002 permiti, a posteriori, retomar la competitividad en mercados internacionales.
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Cuadro 5 Uruguay: evolucin de algunas variables econmicas 2001-2009 (variacin real anual en %)
2001 PIB Inflacin (IPC var. dic.-dic. en %) Tasa de desempleo (prom. anual en %) Salario real (var. promedio anual ) Importaciones Inversin Bruta Fija Exportaciones Recaudacin DGI/PBI Recaudacin BPS/PBI Resultado fiscal primario consolidado***** (en % del PBI) Resultado fiscal consolidado ***** (en % del PBI) Deuda bruta del sector pblico (en % del PBI) -3,4 3,6 15,3** 0,9 -7,1 -9,4 -9,1 16,2 6,9 -1,2 -4,2 54,3 2002 -11,0 25,9 17** -10,5 -27,9 -32,5 -10,3 16,5 5,8 0,3 -4,5 92,8 2003 2,2 10,2 2004 12,3 7,6 2005 7,5 4,9 2006 4,6 6,4 10,9 4,4 14,8 14,2 2,7 17,9 5,4 3,5 -0,5 68,3 2007 7,6 8,5 9,2 4,8 6,7 6,8 8,2 17,3 5,3 3,3 -0,1 67,1 2008 8,9 9,2 7,6 3,5 19,9 18,1 10,5 18 5,6 1,5 -1,3 51,3 2009* 0,0 7,0 8,6 4,8 -8,5 -1,1 -1 s/d s/d 0,5 -2,5 60,0
18,1** 14,1** 13,1** -11,6 5,8 -11,4 4,2 17,3 4,8 2,9 -3,4 108,8 -0,1 24,5 32 22,7 17,2 4,6 3,9 -2,0 100,3 4,6 9,8 18,9 16 17,6 5,3 3,9 -0,5 80,2
Fuente: Informes de Coyuntura del Instituto de Economa, de la Facultad de Ciencias Econmicas y de Administracin. Universidad de la Repblica, a partir de datos del BCU, INE y proyecciones propias. * Valores Proyectados ** Total del pas urbano. A partir de 2003, corregida sobre la base de Encuesta Continua de Hogares INE *** Calculado a partir de la inflacin minorista **** Calculado a partir de la inflacin mayorista ***** Incluye el resultado de los Gobiernos Departamentales y del Banco de Seguros del Estado
Cuadro 6 Comercio Mundial y Precios (variacin real anual en %)

2001 Comercio Mundial (bienes y servicios; var. real anual) Commodities primarios no petroleros Petrleo 0,1 -4,0 -12,9 2002 3,3 0,8 0,8 2003 4,9 7,1 18,7 2004 9,9 18,7 33,6 2005 7,6 6,1 36,4 2006 9,3 23,2 16,6 2007 7,2 14,1 9,5 2008 4,1 7,4 37,8 2009* -2,8 -28,0 -45,0
Fuente: Informes de Coyuntura del Instituto de Economa, de la Facultad de Ciencias Econmicas y de Administracin, Universidad de la Repblica.
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En el perodo 2005-2009, el PBi y las exportaciones marcaron entonces un crecimiento altsimo para los registros histricos del pas (cuadro 1). cay consistentemente el desempleo, el salario tuvo una recuperacin gradual pero continua, y bajaron la pobreza y la marginalidad. tambin cay el peso relativo de la deuda pblica en relacin con el PBi. Por otra parte, durante el perodo se registr una importante tendencia a la formalizacin de la economa, que es posible apreciar en las continuas mejoras de recaudacin de la dGi y el BPs. ambos organismos pblicos juegan un papel fundamental en un entramado institucional de tipo socialdemcrata: sin formalizacin y recaudacin, no hay universalidad ni redistribucin posibles. todo ello nos obliga a poner el acento en el hecho de que el problema del crecimiento econmico sigue siendo fundamental, no slo para moderar conflictos, sino tambin para solucionar problemas. cada nuevo puesto de trabajo significa una disminucin en el gasto pblico en calidad de prestaciones de seguridad social, a la vez que aumenta la recaudacin fiscal. la estrategia de desarrollo productivo del pas es entonces central para el desempeo econmico y el xito de la coalicin redistributiva. a este respecto, sin embargo, el Fa no parece demasiado innovador. Es aqu donde el concepto de Esc muestra su actualidad. El gobierno uruguayo confa, como lo hicieron sus predecesores, en el desarrollo exportador sobre la base de las ventajas comparativas del pas: la agroindustria alimentaria, el complejo forestal, los servicios transporte, comunicaciones, turismo, puertos y la produccin de tecnologa de la informacin.19 En esta materia, uno de los pocos aspectos rupturistas del gobierno del Fa respecto de las anteriores administraciones es la confianza en el sector pblico para reducir riesgos de crecimiento debidos a cuellos de botella estructurales en reas, tales como la expansin portuaria y la transmisin y generacin de energa elctrica. asimismo, ha resultado novedosa e importante la cooperacin econmica con Venezuela, que facilit algunas inversiones en emprendimientos productivos pblicos y cooperativos. Pero las premisas bsicas para el crecimiento toman en cuenta como punto prioritario estimular la inversin del sector privado, nica manera de sostener un alto crecimiento, para lo cual se est trabajando con el Bid y Bm en la mejora del clima de inversin, en la expansin de la participacin del sector privado en servicios pblicos e infraestructura y en la promocin del desarrollo de mercados de capital internos [...] Protegeremos los derechos de los acreedores y los
19 as lo manifest el ministro de Economa, danilo astori, en un foro de acdE sobre poltica econmica, el 13 de mayo de 2005.
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deudores a travs de una estricta adhesin a los derechos de propiedad y a los contratos establecidos (carta de intencin del gobierno con el Fmi, 2005). Por ltimo, vale la pena sealar que las tensiones respecto de las polticas redistributivas no han sido de magnitud, pero existen resistencias latentes a pesar del crecimiento de la economa. segn la encuesta anual realizada por el semanario Bsqueda, entre 140 grandes empresarios de diversos sectores, el 53% califica la gestin del gobierno como regular, a pesar de que el 81% considera que la produccin de su empresa aument en el ao 2005 y que el 75% espera que aumente nuevamente en 2006. resulta sintomtico que las dos medidas del gobierno que ms preocupan a los empresarios son la ley de Fueros sindicales y la reforma tributaria. En sntesis, qu resultados han tenido las polticas redistributivas del Fa? Han logrado un xito relativo: el crecimiento econmico fue importante durante el perodo, y ha mejorado el ingreso medio de los hogares. En materia distributiva, el uruguay se ha mantenido como uno de los pases con mejor distribucin del ingreso en amrica latina.20 Esto ciertamente no quiere decir mucho, pues amrica latina es la regin del mundo que peor distribuye. Pero al menos reafirma la posibilidad de un alivio de la exclusin social a partir de este tipo de polticas, luego de un deterioro de dcadas. de todos modos, durante el ao 2009 el Fa en algn sentido amag con procesar una discusin respecto de estos puntos, con motivo de las elecciones internas. Jos mujica obtuvo un ajustado triunfo, sustentado en buena mediada en una retrica ambigua sobre la poltica econmica desarrollada por el gobierno del Fa, y consigui as derrotar al ministro de economa danilo astori, pero no ofreci, en definitiva, ninguna alternativa real a la lnea de conduccin econmica del perodo 2005-2009. la eleccin en s misma result una seal de alerta para el Fa, en tanto hasta esta ocasin el partido siempre haba privilegiado lgicas internas muy cercanas al consenso, y nunca antes una candidatura presidencial haba sido definida por un margen tan estrecho en una eleccin abierta. Finalmente, todo pareci concluir en un escenario de unidad del partido, al aceptar y encarar astori la candidatura a la vicepresidencia con particular entusiasmo.
20 Vale la pena resaltar que la distribucin del ingreso en el uruguay ha tenido a la poltica como uno de sus factores determinantes. Han sido justamente el desarrollo de polticas redistributivas, la presencia del sector pblico y la participacin poltica ciudadana los que han permitido una distribucin decorosa para los niveles latinoamericanos.
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a lo largo del artculo se han analizado tres premisas tericas que consideramos que explican algunas orientaciones polticas estratgicas que ha tomado el Fa a lo largo de su historia. En primer lugar, afirmamos que la conformacin de una coalicin sociopoltica que lleve adelante cambios en la propiedad de los medios de produccin en las sociedades capitalistas contemporneas es, cuando menos, muy difcil de conseguir. En segundo lugar, afirmamos que, dada la complejidad social de las sociedades contemporneas, al menos una importante porcin de los asalariados tiene incentivos importantes para apoyar coaliciones redistributivas (Przeworski, 1989). tomando en cuenta estas dos premisas, explicamos el rumbo estratgico de los programas de gobierno del Fa, que desde su fundacin han puesto un nfasis cada vez mayor en la adopcin de polticas redistributivas. las medidas ms radicales del programa de 1971, en cambio, seran explicadas por el hecho de que la crisis del modelo de sustitucin de importaciones era entonces muy reciente en el uruguay, y de que se confiaba en que en esas circunstancias una reforma radical de la estructura productiva del pas era la nica va para recomponer la dinmica de desarrollo endgeno del isi y su patrn redistributivo. la ltima premisa aplicada establece que la estrategia redistributiva en una economa capitalista est sujeta a las tensiones propias de ese modo de produccin. la experiencia del gobierno del Fa demuestra que esas tensiones estn efectivamente presentes; la aplicacin de esta nueva institucionalidad redistributiva no ha estado exenta de reprobaciones por parte de sectores sociales que se han autoproclamado como perdedores por las reformas. En el entorno keynesiano del pasado, estas tensiones eran resueltas a partir del estmulo que significaba la redistribucin para el crecimiento econmico endgeno. con las crecientes apertura y competencia econmicas a nivel internacional, las bases para el desarrollo de un EBK parecen haberse venido abajo. sin embargo, buena parte de este diagnstico obedece ms a la retrica liberal que ha acompaado el derrumbe de la coalicin keynesiana que a la propia realidad. se abre entonces un interrogante acerca de la sustentabilidad de la coalicin redistributiva que llev al Fa al gobierno, punto sobre el que algunos autores han sealado argumentos para el escepticismo (luna, 2004). al finalizar el gobierno, sin embargo, el Fa ha conseguido altos ndices de aprobacin a su gestin. Este xito relativo no anula, sin embargo, lo esencial de la tercera premisa: toda coalicin redistributiva en el marco de una economa capitalista es inestable y, por definicin, no transforma el modo capi-
Conclusiones
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talista de produccin. En el largo plazo, el equilibrio inestable sobre el cual se apoya una coalicin redistributiva es el crecimiento de la economa. la experiencia keynesiana demuestra que el fin del consenso redistributivo puede producirse tan pronto como las tasas de crecimiento econmico comienzan a dar muestras de un estancamiento persistente, algo que el Fa no tuvo que enfrentar. Es por eso que en el contexto actual del Esc, donde los mecanismos keynesianos usados en el pasado para manejar la economa con objetivos sociales resultan impotentes y la brecha entre pases ricos y pobres no parece reducirse, la viabilidad de la coalicin redistributiva en pases perifricos es muy inestable en el largo plazo. tal vez, entonces, la izquierda deba tomar conciencia de que el principal obstculo que enfrenta la idea de la igualdad econmica (que convoca a la izquierda en general) radica en las relaciones econmicas internacionales, que son particularmente hostiles para la izquierda de los pases subdesarrollados. Estos pases estn inmersos en una lucha competitiva por encontrar un espacio en la economa globalizada, y esta competencia generalmente los ha compelido a recrear condiciones amigables para la inversin extranjera y rigurosas para con el trabajo y los derechos sociales. desde este punto de vista, es imprescindible que la izquierda ejerza presin sobre las estructuras e instituciones econmicas y polticas a nivel mundial (Fmi, Bm, omc, etc.) si es que desea generar condiciones para una mayor inclusin social. si la poltica a nivel de los Estados nacionales se ha visto superada por una economa con dimensiones globales, la izquierda internacional debera establecer estrategias que le permitan avanzar para su regulacin en este plano, porque la humanidad no se propone nunca ms que los problemas que puede resolver, y se ver siempre que el problema mismo no se presenta ms que cuando las condiciones materiales para resolverlo existen o se encuentran en estado de existir (marx, 1973 [1859]:12).
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Parte III
Seas de identidad de la izquierda y el progresismo
Daniela Slipak*
Entre lmites y Fronteras

Articulaciones y desplazamientos del discurso poltico en la Argentina pos-crisis (2002-2004)
Es preciso, por tanto, enunciar proposiciones; es preciso, por tanto, hablar para tener ideas generales; porque tan pronto como la imaginacin se detiene, el espritu no camina ms que con la ayuda del discurso Jean Jacques rousseau, Sobre el origen de la desigualdad
En 1992 y en 1998, Bernard manin desarrollaba una serie de argumentos para dar cuenta de ciertos cambios acaecidos en el formato representativo de las democracias occidentales en las ltimas dcadas, estableciendo, de este modo, un diagnstico que lo posicionaba en las antpodas de ciertos juicios aceptados en numerosos crculos de discusin acadmica. En efecto, en metamorfosis de la representacin y en Los principios del gobierno representativo, dicho autor argumentaba agudamente que las transformaciones ocurridas en el ltimo cuarto del siglo XX no se correspondan, como algunos pensadores sostenan, con una crisis de representacin; por el contrario, se estaba en presencia de una metamorfosis de la representacin, puesto que, si bien haban sufrido un conjunto de modificaciones, seguan vigentes los cuatro principios del gobierno representativo,1 instalados desde la consolidacin de las repblicas americana y francesa.
* licenciada en sociologa, becaria conicEt (iiGG-uBa). 1 a saber: la eleccin de gobernantes por parte de los gobernados; la existencia de cierto margen de autonoma de los gobernantes respecto de los gobernados, en oposicin al mandato imperativo; la independencia de la opinin pblica respecto de los gobernantes; y, por ltimo la decisin colectiva como producto de la deliberacin (manin, 1998).
Hacia un objeto
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de esta forma, manin tipificaba dichas transformaciones a travs del trnsito de la democracia de partidos a la democracia de audiencia, en la cual los estilos y estrategias que caracterizaban los vnculos entre representantes y representados son reconfigurados en el marco de una creciente incidencia de los medios de comunicacin en la definicin de los procesos polticos. En efecto, en remplazo de las formas que asuma el vnculo representativo en la democracia de masas donde los partidos polticos desempeaban un rol fundamental en la construccin de voluntades, y las preferencias electorales eran estables, en la democracia de audiencia la representacin adquiere un formato personalizado, establecindose un vnculo directo y voltil entre la elite gobernante experta, ahora, en medios de comunicacin e imagen y el electorado transformado, ahora, en audiencia expresada a travs de los sondeos de opinin (manin, 1998). de este modo, si bien los partidos continan siendo actores indispensables en la dinmica poltica, el papel predominante que otrora tenan en la constitucin de las identidades es desplazado por la centralidad que adquieren los candidatos en el proceso de interpelacin de los representados. Esto supone, entonces, el relativo debilitamiento de los canales institucionales y formales de representacin poltica, junto con la creciente importancia de mecanismos ms informales y directos de interpelacin imgenes, estilos, discursos. Por ello, en las democracias actuales las identidades polticas se vuelven ms directamente tributarias y dependientes del espacio pblico en el cual se escenifica y pone en forma la representacin (Palermo y novaro, 1996; novaro, 2000; lefort, 1985). Varios autores han analizado, desde esta perspectiva, los procesos que signaron la argentina reciente: el carcter personalista y ejecutivista del vnculo de representacin que establece carlos menem durante su gestin, centralizando el proceso de toma de decisiones antes distribuido en una pluralidad de mbitos estatales (novaro, 1994; novaro y Palermo, 1996); el carcter de audiencia que asume la ciudadana en el marco de un espacio pblico mediatizado y en un contexto de desagregacin de las pertenencias y lazos de solidaridad tradicionales (cheresky, 1998); y la transformacin de los viejos partidos polticos mediante la inclusin de candidaturas con elevada popularidad ante la opinin pblica, en detrimento de su insercin en la estructura partidaria, junto con el surgimiento de nuevas formas polticas articuladas en torno a liderazgos de popularidad2 (Pousadela, 2004), entre otros.
2 de todos modos, cabe aqu mencionar que frente a dichas transformaciones de los partidos, junto con el debilitamiento del rol que asumen en el proceso de constitucin de las identidades polticas y el lazo representativo, no puede diagnosticarse
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Para estos autores, durante la dcada del noventa se produce una serie de mutaciones que subvierten las modalidades de representacin y los procesos de constitucin de identidades polticas que caracterizaron a las dcadas pasadas. si bien los vnculos y estilos de representacin propios de la historia de nuestro pas remiten a un marcado presidencialismo y personalismo en la constitucin de las identidades polticas (aboy carls, 2001), es durante la gestin de carlos menem que dichos rasgos se profundizan, en un contexto de debilitamiento de las identidades partidarias tradicionales y de desactivacin de los antagonismos en los cuales stas se fundaban. la identidad por escenificacin menemista se transforma, de esta forma, en un nuevo captulo a la hora de entender las identidades polticas en la historia argentina (novaro, 1994; Palermo y novaro, 1996). ahora bien, si de todos modos los argumentos esbozados por manin permiten aprehender bajo la categora de metamorfosis de la representacin los procesos polticos que signaron la argentina reciente, no es menos cierto que dichos cambios han convivido en nuestro pas con ciertas situaciones que pueden ser catalogadas como de crisis de representacin (Pousadela, 2004). En este sentido, tanto la aparicin del llamado voto bronca en el ciclo electoral de 2001 como, ms enfticamente, las novedosas formas de expresin ciudadana iniciadas a fines del mismo ao pusieron de manifiesto un cuestionamiento per se del lazo representativo: a pesar de haberse constituido de acuerdo con los procedimientos institucionales establecidos, los representantes no eran suficientemente representativos; exista, de este modo, una ausencia de reconocimiento subjetivo del vnculo representativo por parte de la ciudadana. El que se vayan todos condensaba, as, la pretensin de prescindencia completa de los representantes por parte de aquellos que haban dejado de percibirse como partcipes del vnculo representativo. Por lo tanto, antes que optar por el rtulo de crisis o por el de metamorfosis, quizs resulte ms operativo para el anlisis de la coyuntura poltica reciente de nuestro pas, examinar la convivencia y el condicionamiento mutuo que estos procesos presentan: por un lado, cmo las caractersticas que signan la reciente metamorfosis de representacin identificaciones voltiles, fugaces y pasajeras delimitan un terreno frtil para las situaciones de crisis; por el otro, cmo cieruna desaparicin de los mismos. los anlisis de s. levistky (2002) y J. auyero (2001) acerca del peronismo nos recuerdan que ms all de la constitucin de los liderazgos por accin de la imagen meditica y la relacin con la opinin pblica, y en tensin con la misma, el partido contina desempeando un rol fundamental como aparato informal o desorganizacin organizada, consagrando una red de relaciones y representaciones culturales compartidas en las clases populares.
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tos escenarios de crisis condicionan los procesos de recomposicin posterior del vnculo representativo. Es a partir de estos supuestos que se articulan los argumentos del presente artculo. En las pginas siguientes, se buscar analizar una de las dimensiones que signan el proceso de recomposicin del lazo representativo luego de la crisis de fines de 2001: las apuestas y desplazamientos discursivos que tanto Eduardo duhalde como nstor Kirchner realizan durante sus respectivas gestiones presidenciales.3 Porque si, en efecto, durante dichas gestiones, se advirtieron indicios de desafeccin y descontento ciudadanos manifestados en estallidos callejeros4 y en altos ndices de abstencionismo electoral, el lazo representativo fue recompuesto, alcanzando nstor Kirchner, hacia inicios de su mandato, una elevada popularidad en los sondeos de opinin poltica, posteriormente legitimados por los resultados de las elecciones legislativas de 2005. si bien creemos que es necesario indagar, asimismo, otras dimensiones poltico-institucionales, econmicas, sociales, etc. para dar cuenta del proceso de recomposicin del vnculo representativo, nos interesa aqu centrarnos en la dimensin simblica de dicho proceso. Particularmente, en los modos con los cuales los discursos polticos buscan interpelar en la argentina pos-crisis. Porque, en efecto, al interior del campo poltico existe una disputa discursiva por definir imponer, legitimar y, por qu no, naturalizar cierto sentido de lo real (Bourdieu, 1996), y ella posee consecuencias altamente decisivas en la configuracin de los procesos polticos. En trminos generales, todo signo ideolgico no slo aparece como un reflejo, una sombra de la realidad, sino tambin como parte material de esa realidad [...] [t] anto el signo mismo como los efectos que produce, esto es, aquellas reacciones, actos y signos nuevos que genera el signo en el entorno social, transcurren en la experiencia externa (Bajtin, 1982: 33). Veamos, entonces, uno de los aspectos de la lucha simblica que atraviesa la argentina reciente: aquella que se manifiesta en la materialidad de los discursos presidenciales de Eduardo duhalde y nstor Kirchner. Queda delineado, de este modo, nuestro objeto.
3 El corpus construido abarca los discursos emitidos por Eduardo duhalde durante la totalidad de su gestin presidencial y los discursos de nstor Kirchner durante el primer ao de la suya. 4 la forma estallido se corresponde con aquellas formas de expresin ciudadana, espontneas y desarticuladas, que, en un contexto de debilitamiento de las mediaciones partidarias, irrumpen en un espacio pblico mediatizado, ejerciendo control y poder de veto frente a las decisiones del gobierno de turno. Para un anlisis de la lgica del estallido en trminos generales, vase schnapper (2004); para su examen en el caso argentino, vase cheresky (2005).
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Enero de 2002 a mayo de 2003: Eduardo Duhalde o la antesala de una frontera

La tarea de un Estado normal consiste [] sobre todo en asegurar en el interior del Estado y de su territorio una paz estable, en establecer tranquilidad, seguridad y orden y en procurar de ese modo la situacin normal carL schMitt, El concepto de lo poltico
La crisis y el modelo: entre la pacificacin del caos y la definicin de un adversario En una coyuntura crtica signada por sucesivos recambios presidenciales, la declaracin del default, el virtual quiebre del sistema bancario, las incesantes movilizaciones callejeras y una treintena de muertos, aquel candidato que unos aos antes, va comicios nacionales, no haba podido llegar a la presidencia de la nacin, asumi el 1 de enero de 2002 un gobierno de transicin con el apoyo de una amplia mayora legislativa. un anlisis del discurso con el cual este enunciador poltico, ante dicha asamblea, dio inicio al ao y medio de su gestin nos permite identificar una serie de articulaciones y desplazamientos discursivos que se repetiran en sus posteriores intervenciones:
Esta gestin que hoy mismo comienza su tarea se propone lograr pocos objetivos bsicos: primero, reconstruir la autoridad poltica e institucional de la Argentina; segundo, garantizar la paz en la Argentina; tercero, sentar las bases para el cambio del modelo econmico y social (asamblea legislativa, 01/01/02; nfasis propio).
ahora bien, diversos autores clsicos y contemporneos han sealado la importancia de los lmites o fronteras para el anlisis de las identidades polticas (schmitt, 2001; laclau, 2004; aboy carls, 2001). En este sentido, la condicin de posibilidad y de imposibilidad5 de toda identidad poltica supone un principio de clausura que excluye un exterior siempre constitutivo para la conformacin del colectivo, generndose de este modo un doble proceso de diferenciacin externa, por un lado, y de homogeneizacin interna, por el otro. desde esta perspectiva, las lgicas mediante las cuales se establece una ruptura resultan fundamentales en la constitucin de los sujetos polticos, puesto
5 imposibilidad de conformacin de la identidad, dado que si bien dicho exterior posibilita el proceso de conformacin de un colectivo mediante el principio de diferenciacin externa, al mismo tiempo lo amenaza bloqueando su constitucin identitaria pura y plena (derrida, 1989).
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que es a partir de dicha ruptura que se define el espacio identitario por contraposicin a un campo de alteridades. Para ordenar nuestro anlisis, entonces, empecemos sistematizando qu excluye nuestro enunciador ms all de sus lmites,6 para posteriormente indagar qu es lo que puebla el interior de los mismos. El primer punto que identificaremos refiere a la conceptualizacin que duhalde efecta de la crisis que posibilit su presidencia y a la posicin que adopta frente a dicha coyuntura. a lo largo de todas sus intervenciones, este enunciador se refiere a ella dramatizando sus caractersticas: caos, anarqua, guerra civil, tragedia, crisis ms profunda de la historia son significantes mediante los cuales alude al pasado inmediato. la crisis no slo es descrita como una crisis econmica, poltica y social, sino que asume caractersticas estructurales y profundas: es, sobre todo, una crisis cultural, tica e incluso moral. Esta operacin de dramatizacin desarrollada por nuestro enunciador, supone, asimismo, la construccin de una particular posicin de enunciacin7: su persona encarna aquella figura con autoridad y decisin, capaz de resolver y pacificar una situacin de desorden hobbesiano. la recomposicin de la institucionalidad slo es plausible para duhalde mediante fuerza y voluntad:
los mecanismos previstos por la constitucin me confirieron el alto honor de designarme para ejercer el gobierno de la nacin cuando el pas pareca ir inexorablemente al caos en medio de un derrumbe tico nunca conocido. mi objetivo de entonces era el mismo que hoy: pacificar una sociedad que haba elegido la violencia como salida (aniversario de la declaracin de la independencia, 09/07/02; nfasis propio). asumir un gobierno de convergencia en circunstancias verdaderamente crticas, con un pas quebrado y al filo de la anarqua [] reconstruir
6 utilizaremos el concepto de lmite para el discurso de duhalde y el de frontera para el de Kirchner, basndonos en la acepcin que establece aboy carls para este ltimo trmino: entendemos por frontera poltica el planteamiento de una escisin temporal que contrasta dos situaciones diferentes: la demonizacin de un pasado, que se requiere an visible y presente, frente a la construccin de un futuro venturoso que aparece como la contracara vis vis de ese pasado que se pretende dejar atrs (aboy carls, 2004). si bien esta operacin aparece delineada en el discurso de duhalde, se radicaliza plenamente en los desplazamientos kirchneristas. En las pginas siguientes quedar fundamentada la eleccin. 7 nos remitimos aqu al universo conceptual que Eliseo Vern (1987) y silvia sigal (2004) utilizan para el anlisis del discurso: la dimensin ideolgica de los discursos est dada por la posicin que asume el sujeto de la enunciacin, la posicin que asume el destinatario y la imagen del mundo que se construye a partir de dicha relacin. de este modo, se plantea un anlisis que, a travs de las marcas de enunciacin, relaciona los discursos con sus condiciones sociales de produccin, criticando los anlisis que se concentran meramente en los contenidos del enunciado.
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el poder poltico e institucional de la nacin [] necesitamos sin grandilocuencia pero con decisin fundar una nueva repblica edificando una nueva institucionalidad (apertura de sesiones ordinarias del congreso de la nacin, 01/03/02; nfasis propio).
Para realizar este objetivo, duhalde se presenta a s mismo no slo circunstancialmente despojado de insignias partidarias; se manifiesta, a su vez, desprovisto de planes polticos a futuro es en este sentido que anuncia repetidamente su renuncia a ulteriores candidaturas presidenciales, planteando de este modo el ejercicio de una responsabilidad que trasciende sus intereses particulares como miembro de la clase poltica. Por el contrario, es el inters nacional el que viene a encarnar. ahora bien, esta posicin de enunciacin a-partidaria nos permite continuar con el anlisis de dicha operacin discursiva de dramatizacin de un pasado inmediato que urge remediar, va reconstruccin del orden y la paz. En efecto, es mediante el abandono de las pertenencias partidarias y el desarrollo de un amplio proceso de unificacin nacional que nuestro enunciador plantea la recomposicin de una coyuntura caracterizada de manera trgica. Esta articulacin discursiva supone una acepcin negativa del sistema poltico partidario, identificado con las disputas e intereses particularistas que obstaculizan el espritu nacional que amerita la coyuntura. En este sentido, los significantes partidos polticos, banderas polticas, polticos y poltica aparecen ubicados en el polo negativo del mapa semntico; por el contrario, nacin, unin nacional y solidaridad asumen una acepcin positiva en dicho desplazamiento:
son horas de esperanza porque estamos asistiendo a una experiencia indita en nuestra vida poltica, que es la formacin de un gobierno de unidad nacional construido por sobre las banderas polticas y los intereses partidarios [] un proyecto nacional que incluya a los argentinos sin excepcin [] no es momento de cnticos ni de marchas partidarias. Es la hora del himno nacional [] lo que ningn pueblo tolera es el caos, la anarqua (asamblea legislativa, 01/01/02; nfasis propio). tenemos que empujar todos para el mismo lado que es el lado de la Patria, que es lo que nos convoca a todos, sin egosmos, sin especulaciones y entendiendo que es una poca de renunciamientos (ceremonia de ex combatientes de malvinas, 15/07/02; nfasis propio).
Es interesante observar la continuidad que presentan estas articulaciones respecto de una de las dimensiones sealadas por Gerardo aboy carls (2001) para dar cuenta del discurso de J. d. Pern durante sus dos primeras presidencias. En efecto, uno de los elementos
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que este autor identifica refiere a la dimensin nacional-estatal de ese discurso. En ella, el Estado adquiere un rol fundamental frente a una coyuntura crtica, pues se convierte en el nico actor capaz de reconstruir el orden y la paz, mediante la consolidacin de una autoridad, decisin o voluntad que promueva una unificacin nacional y subvierta los antagonismos espurios provocados por la poltica partidaria. como hemos visto, en las intervenciones de nuestro enunciador poltico encontramos este discurso hobbesiano de resolucin del caos: duhalde, apelando a la unin nacional, es el nico actor capaz de dar solucin a aquella situacin catica, enmarcada por interminables y sobre todo, no pertinentes disputas partidarias. Posteriormente analizaremos el rol del Estado que nuestro enunciador presenta, en consonancia con esta dimensin nacional-estatal delineada para el discurso peronista. no obstante, antes de analizar qu es lo que permanece ms ac de los lmites constitutivos de todo colectivo poltico, continuemos analizando los elementos que se excluyen ms all de los mismos:
la argentina est quebrada. Este modelo en su agona arras con todo. la propia esencia de este modelo perverso termin con la Convertibilidad, arroj a la indigencia a dos millones de compatriotas, destruy la clase media argentina, quebr nuestras industrias y pulveriz el trabajo de los argentinos (asamblea legislativa, 01/01/02; nfasis propio). Quiero decirles que quiero dejar atrs esa argentina financiera, especulativa, rentstica, donde los nicos que ganaban eran los financistas, los banqueros (mensaje al pas, 08/02/02; nfasis propio). Modelo econmico de exclusin social que ha producido estragos en casi todos los sectores de la sociedad y que se ha enseado particularmente con la familia argentina (mensaje al pas, 03/04/02; nfasis propio).
de este modo, al igual que en varias intervenciones ms, duhalde establece un lmite temporal respecto de un pasado identificado con un patrn econmico, financiero y rentstico de concentracin, empobrecimiento y exclusin social. Este pasado, muchas veces mencionado vaga y difusamente como el modelo8 obviando, mediante esta opera8 Es interesante, en este sentido, observar las respuestas que desde el peridico La Nacin se presentan frente a dicha operacin discursiva: En la argentina no ha fallado un sistema o un modelo econmico-financiero. Han fallado las conductas polticas que no han atendido otra lgica que la de los intereses ms bajos antes que el bien comn. Y cuando sa es la falla, no hay sistema o modelo capaz de dar resultado (editorial del 20 de febrero de 2002).
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cin discursiva, una caracterizacin ms especfica, se plantea como la alteridad frente a la cual su gobierno se debe diferenciar. Es que, en efecto, ese modelo es identificado como el responsable intrnseco de aquella coyuntura dramticamente crtica. Patria financiera; modelo econmico perverso, rentstico, especulativo y usurero; modelo de concentracin econmica; modelo economicista son, entonces, otros de los tantos significantes que nuestro enunciador excluye ms all de este lmite temporal. sin embargo, duhalde no slo excluye un modelo, sistema o estado de cosas correspondiente a un pasado inmediato: son actores especficos, asimismo, presentes incluso en la coyuntura poltica actual, los que amenazan aquello que nuestro enunciador, como veremos ms adelante, busca desarrollar:
Vengo a decirles que debemos terminar dcadas en la Argentina de una alianza que perjudic al pas, que es la alianza del poder poltico con el poder financiero y no con el productivo. El poder financiero, las finanzas, son imprescindibles para un pas imprescindibles, pero ubicadas en el lugar que corresponden. Por eso vengo a decirles que esa alianza es la que tenemos que terminar a partir de hoy en la Argentina (reunin con empresarios en la residencia de olivos, 04/01/02; nfasis propio). deben entender tambin los economistas y polticos argentinos que las polticas de ajustes estructurales que llevaron a la argentina a este estado de miseria tienen que acabar para siempre (Hospital san Bernardino de siena, 14/02/03; nfasis propio).
Es de este modo que duhalde articula en su discurso una alteridad constituida por un modelo econmico especulativo, financiero, rentstico, usurero sostenido por una alianza entre el sector poltico y ciertos actores sociales especficos economistas, financistas, banqueros; modelo que ha sido responsable no slo de la coyuntura crtica de 2001, sino tambin de consecuencias dramticas para la poblacin argentina: exclusin, empobrecimiento, desempleo, desindustrializacin, recesin, entre otros efectos regresivos. ahora bien, varios autores han sealado cmo en la dcada del noventa la gestin menemista desarticul el antagonismo social propio del discurso peronista. En este sentido, Paula canelo (2004) analiz la desaparicin del adversario social, dentro de un discurso que obvia la identificacin de actores responsables por las consecuencias sociales regresivas de las polticas econmicas desarrolladas durante los aos noventa. aboy carls (2001), por su parte, ha explicitado cmo la identidad menemista desarticul la dimensin nacional-popu-
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lar propia del imaginario peronista, privilegiando, ante una demonizacin de la crisis hiperinflacionaria, la dimensin nacional-estatal de orden.9 Hemos visto hasta aqu la novedad que el discurso duhaldista presentaba en relacin a este punto: mediante una serie de desplazamientos discursivos se demarca una alteridad que reinstala en escena al adversario social el sector financiero, frente a la cual nuestro enunciador opone un proyecto antagnico para la argentina actual. Veamos, ahora, de qu se trata el mismo.
El nuevo modelo: Estado y produccin nacional Frente a aquel modelo desarrollado en un pasado inmediato, con consecuencias sociales regresivas y efectos econmicos altamente recesivos, duhalde propone un proyecto nacional basado en la produccin, la reindustrializacin, el mercado interno y el trabajo, que subvierta la exclusin, va promocin de la integracin y la equidad social:
la nica posibilidad que tenemos los argentinos de salir de esta depresin, de esta profunda depresin en que vivimos, es precisamente apuntando a la reindustrializacin del pas y al fomento de todas las actividades productivas (Planta chevrolet, 04/04/02; nfasis propio). Garantizar la paz social significa recuperar el crecimiento de la economa, promover la transformacin productiva con equidad y propiciar un modelo sustentable fundado en la produccin y el trabajo (asamblea legislativa, 01/01/02; nfasis propio). [debemos] sentar las bases de un nuevo proyecto nacional, fundado en la produccin y el trabajo [] [H]ay una sola garanta para la paz: la justicia social (apertura de sesiones ordinarias del congreso de la nacin, 01/03/02; nfasis propio).
Para sustentar este proyecto de integracin social, segn nuestro enunciador es necesario remplazar la alianza establecida precedentemente
9 cabe aclarar que si bien estos autores poseen planteos similares en relacin con la disolucin del antagonismo social que signaba el peronismo, difieren acerca de la nocin de vaciamiento del campo poltico, utilizada por Eliseo Vern y silvia sigal para dar cuenta de la estrategia discursiva del discurso peronista. Por ella, Vern y sigal hacan referencia a la operacin de descalificacin del adversario poltico identificado como no pertinente frente a los intereses de la nacin en su totalidad. Paula canelo adopta esta terminologa para hacer referencia a la descalificacin que efecta menem del adversario poltico; por el contrario, aboy carls descarta dicho concepto tanto para el peronismo como para el menemismo, con el argumento de que todo discurso y toda identidad poltica suponen una dimensin de alteridad al interior del campo poltico, por lo cual resulta incorrecto hablar en trminos de un vaciamiento del mismo.
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entre el sector poltico y el financiero por una alianza del gobierno con los representantes de la produccin, en defensa de un inters estrictamente nacional. Es mediante esta operacin discursiva que los intereses generales de la nacin y la Patria son identificados con el sector ciertamente particular del trabajo y la produccin: en efecto, ser patriota es defender el trabajo, la industria y la produccin:
[debemos tener un] proyecto de nacin claro que no puede ser otro que el trabajo, la produccin [] [t]oda decisin que se tome [debe estar] destinada a lo mismo: a la defensa irrestricta de los intereses argentinos, de los intereses nacionales (acto de inauguracin de la zona franca Puerto iguaz, 15/03/02; nfasis propio). nadie debe estar excluido porque se trata de la construccin de un nuevo proyecto nacional de desarrollo y justicia social basado en la produccin y el trabajo (acto de conmemoracin de la declaracin de la independencia, 09/07/02; nfasis propio).
Esta operacin discursiva que realiza duhalde, mediante la cual el inters nacional es identificado con un proyecto social inclusivo, de distribucin del ingreso a travs del desarrollo del trabajo, la produccin y el consumo interno, puede relacionarse, asimismo, con la segunda dimensin que aboy carls (2001) explicita para el anlisis del discurso peronista: la dimensin nacional-popular. con esa designacin el autor hace referencia al proyecto de reforma social propio de la identidad peronista, en la cual la nacin y la Patria son asociadas a la justicia social. Queda as delimitada una serie de adversarios sociales, contrapuestos a dicho proyecto, y un principio antagnico al interior del campo poltico. Hemos visto cmo estos significantes aparecen de manera explcita en el discurso duhaldista. Por otro lado, el rol de Estado que este proyecto supone se contrapone radicalmente a aos de desprestigio de este actor en la escena poltica local. En efecto, durante la dcada del noventa, el imaginario poltico que sostuvo la implementacin de polticas dictadas por el consenso de Washington consisti en una serie de articulaciones que adoptaban una acepcin peyorativa del espacio estatal (Beltrn, 1999; armony, 2005). tales articulaciones identificaban como causa ltima de la crisis inflacionaria al crnico dficit fiscal, producto, a su vez, de un elevado gasto pblico. la solucin consista, casi naturalmente, para este imaginario, en la reduccin del aparato estatal, mediante, por ejemplo, la privatizacin de ese espacio. la modernizacin y la eficiencia se oponan semnticamente a la ineficacia estatal. Por el contrario, nuestro enunciador asume una concepcin positiva del Estado, convirtindolo en un actor central a la hora de implementar el desa-
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rrollo de su proyecto nacional: el Estado no slo, como hemos visto, debe pacificar aquella situacin de desorden hobbesiano que signaba el pasado inmediato va decisin y voluntad; debe, asimismo, promover el empleo, la industria y la produccin, y asumir, en definitiva, la recomposicin social:
debemos ser capaces de elaborar una identidad productiva propia y redefinir la relacin entre el mercado, el Estado y la sociedad civil, a partir de las instituciones, la productividad y los valores culturales (apertura sesiones ordinarias del congreso de la nacin, 01/03/02; nfasis propio). El Estado tiene que proteger a los sectores dbiles en todo lo que pueda y debe tomar medidas muchas veces contra sectores muy cercanos al poder econmico (universidad nacional tres de Febrero, 19/03/02; nfasis propio). ahora que el derrumbe ha terminado y tenemos que comenzar a reconstruir, estoy convencido de que en la argentina tenemos que iniciar esa etapa de reconstruccin, donde la obra pblica es naturalmente uno de los aspectos que el Estado Nacional tiene que proyectar con fuerza (Firma del convenio del Plan nacional de obras municipales, 09/10/02; nfasis propio).
Por lo tanto, para terminar este apartado, aquello que duhalde asigna al interior de lmites discursivos adquiere la forma de un proyecto fuertemente nacional, de promocin de la industria, la produccin, el empleo y el mercado interno, en el cual el Estado es identificado como actor capaz de subvertir las consecuencias sociales regresivas producidas por aquel modelo que es excluido ms all de dichas fronteras. de este modo, la frmula de la unificacin nacional ante la dramatizacin de la coyuntura previa adquiere un contenido particular, delineando, mediante esta operacin, un especfico y constitutivo adversario dentro del campo poltico. Veamos, ahora, algunas tensiones existentes en estos desplazamientos de nuestro enunciador poltico.
Exclusin e inclusin del adversario. La poltica y lo poltico En los apartados precedentes hemos identificado la alteridad excluida ms all de los lmites establecidos en el discurso duhaldista, en contraposicin con la cual nuestro enunciador propone un proyecto nacional que, a partir de un fuerte rol estatal, pacifique el caos y desarticule el patrn estructural que lo haba generado. como hemos visto, esto supone un ejercicio dual: por un lado, pacificar la coyuntura crtica, va unificacin nacional, y por otro, desarrollar un proyecto de inclusin, va produccin, empleo y mercado interno. El primero de estos desplazamientos consiste en con254
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traponer, frente a una situacin caracterizada de manera dramtica, un elemento conciliador, de unificacin nacional, que subvierta el enfrentamiento entre actores sociales. as, polticos y partidos polticos son identificados peyorativamente, puesto que intereses particularistas obstaculizan el establecimiento del orden al interior del Estado. la Nacin, en este caso, se encuentra ligada al inters de la totalidad social. El segundo de estos desplazamientos, por el contrario, consiste en establecer un proyecto identificado con intereses especficos la produccin y el trabajo, basado en una alianza entre determinados actores, que delimita, a su vez, un fuerte adversario social como hemos visto, el sector financiero. la Nacin se encuentra ligada, en este caso, a un inters particular. aparece aqu, entonces, la primera tensin que queremos sealar: si la unificacin nacional supone la disolucin del antagonismo social, el establecimiento de un modelo particular implica, por el contrario, su reaparicin. discurso signado por un intento de cierre del campo de conflictividades, por un lado; discurso que activa el antagonismo al definir un proyecto nacional con un contenido especfico, por el otro. El adversario social es, de esta forma, incluido y excluido de los lmites del colectivo que duhalde intenta demarcar.10 la segunda tensin que analizaremos refiere a la concepcin de la poltica presente en los discursos de nuestro enunciador. Por un lado, como hemos sealado, ella adquiere una acepcin peyorativa, en tanto representa intereses particulares y, en este sentido, enfrentamientos y conflictividades espurias que obstaculizan el inters nacional de orden y paz;11 por otro lado, sta es reivindicada en numerosas
10 Este desplazamiento pendular del discurso duhaldista tambin poda encontrarse en el peridico La Nacin: si, como hemos sealado ms arriba, este diario planteaba a la clase poltica como la responsable de la crisis, impugnando, de este modo, la interpretacin duhaldista, a su vez reconoca como necesaria la construccin de cierta autoridad, compartiendo el discurso hobbesiano de pacificacin del caos que duhalde desarrollaba. lo que necesitamos es un presidente que tenga la autoridad moral para convocar a todos los argentinos a ser mejores individuos y a construir una sociedad mejor [] Pero no alcanza con un presidente moral: tambin necesitamos un presidente eficaz. un jefe de Estado que se site por encima de los intereses sectoriales, provinciales o de grupos de poder y que trabaje para recrear una visin de nacin proyectada con nitidez hacia el futuro (editorial de La Nacin del 15 de noviembre de 2002). de esta manera, si bien duhalde y La Nacin presentaban dos modelos antagnicos de interpretacin de los acontecimientos, exista cierta identificacin entre ellos: el referido a la necesidad de institucionalidad y orden en aquella coyuntura crtica. 11 Es interesante, asimismo, comparar estos desplazamientos con la acepcin peyorativa que haba adquirido la poltica en el imaginario de los aos noventa. En efecto, durante esa dcada ella fue identificada como el obstculo irracional para la mentada modernizacin de la economa y el Estado, establecida por el consenso de
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intervenciones como la nica actividad capaz de reformar la sociedad e implantar un nuevo proyecto nacional:
Entre todos debemos rescatar la poltica como herramienta de transformacin social (cena de camaradera de las Fuerzas armadas, 02/07/02; nfasis propio). nuestra capacidad creativa para alcanzar acuerdo cuando la voluntad poltica es rectora de nuestros actos (cumbre de pases del mercosur, 05/07/02; nfasis propio).
Por lo tanto, si bien el discurso duhaldista efecta, por un lado, un desplazamiento mediante el cual la poltica o mejor aun, el intercambio propio de la poltica partidaria aparece en un campo semnticamente negativo, por el otro, la misma es reivindicada en tanto nica actividad capaz de instituir el sentimiento y la identidad necesarios, en ltima instancia, para dar resolucin a la crisis nacional. En palabras de un pensador francs contemporneo, podramos afirmar que la poltica es negativamente concebida en tanto esfera poltico- partidaria, mientras que se reivindica, por lo menos discursivamente, lo poltico en tanto que dimensin instituyente y creadora de lo social (lefort, 1985). Por ltimo, identificaremos una tensin referida a la posicin de nuestro enunciador y a ese modelo con el cual l intenta polemizar. En efecto, si bien haba comenzado hacia fines de la dcada del noventa a efectuar declaraciones contrarias al rgimen de convertibilidad, Eduardo duhalde haba formado parte, durante varios aos, de aquella clase poltica gobernante responsable, en definitiva, del modelo con el cual ahora intentaba polemizar:
Los que hemos gobernado este pas en las ltimas dcadas somos absolutamente responsables de la situacin en la que nos encontramos (casa de Gobierno, 02/01/02; nfasis propio). Una poltica econmica que en mi criterio tuvo hasta mediados de la dcada pasada la virtud de sacar al pas de una situacin muy difcil existente a fines de la dcada del ochenta (residencia Presidencial de olivos, 17/03/03; nfasis propio).
de este modo, si por un lado nuestro enunciador delimita una alteridad constituida por un modelo especulativo, sostenido por una alianza
Washington; por el contrario, la economa era caracterizada como actividad puramente racional, capaz de impulsar la eficiencia necesaria para resolver el endmico problema inflacionario (Beltrn, 1999; Freytes, 2005).
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entre clase poltica y sector financiero, de consecuencias sociales altamente regresivas, por otro lado reconoce, en algunas intervenciones, que l mismo ha defendido ese modelo durante la dcada del noventa, connotando as su persona el pasado del cual se intenta diferenciar. se desdibuja, por momentos, el lmite que duhalde aspira a demarcar, y su figura queda alternativamente ligada al interior y al exterior de ste. Veamos a continuacin cul es la relacin que nuestro prximo enunciador establece con el pasado, y cmo lo resignifica a la hora de construir su propuesta. En otras palabras, veamos, en las pginas siguientes, cmo el discurso kirchnerista transforma los lmites constitutivos en abruptas fronteras.
Mayo de 2003 a mayo de 2004: Nstor Kirchner o la refundacin de la frontera temporal

Mi gua y yo por esa oculta senda fuimos para volver al claro mundo; y sin preocupacin de descansar, subimos, l primero y yo despus, hasta que nos dej mirar el cielo un agujero, por el cual salimos a contemplar de nuevo las estrellas. dante aLighieri, Divina comedia (infierno, canto XXXiV)
Ms all de la frontera: la demonizacin del pasado Hasta aqu hemos analizado los desplazamientos que atraviesan el discurso de aquel presidente provisional que, presionado por ciertos acontecimientos de la escena local, habra de convocar a elecciones nacionales antes del plazo previsto en un inicio por la asamblea legislativa. En efecto, los sucesos de Puente Pueyrredn12 o, ms bien, las consecuencias polticas que se generaron a partir de ellos coadyuvaron a la definicin de una fecha concreta en la cual la ciudadana elegira un sucesor. nstor Kirchner asumi, de este modo, una gestin que si bien estara signada por una dbil legitimidad en sus orgenes haba sido elegido con un bajo porcentaje electoral, el 22,24%, esta situacin se vera rpidamente atemperada por los altos ndices de
12 El 26 de junio de 2002, fuerzas policiales reprimieron un intento de corte del Puente Pueyrredn ubicado en la localidad de avellaneda por parte de un conjunto de movimientos sociales (movimientos de trabajadores desocupados agrupados en la coordinadora de trabajadores desocupados anbal Vern). como resultado de este accionar, se produjeron dos muertes y centenares de heridos.
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popularidad que el presidente obtendra en las encuestas efectuadas por las consultoras de opinin poltica (cheresky, 2004). identifiquemos, entonces, los desplazamientos presentes en el discurso de nuestro nuevo enunciador quien, como veremos, profundizar algunos aspectos delineados por su antecesor. los lmites dibujados por duhalde se transformarn aqu en slidas fronteras. comencemos por observar qu es aquello que se excluye ms all de las mismas:
En la dcada del noventa, la exigencia sum la necesidad de la obtencin de avances en materia econmica, en particular, en materia de control de la inflacin. la medida del xito de esa poltica la daban las ganancias de los grupos ms concentrados de la economa, la ausencia de corridas burstiles y la magnitud de inversiones especulativas sin que importara la consolidacin de la pobreza y la condena a millones de argentinos a la exclusin social, la fragmentacin nacional y el enorme e interminable endeudamiento externo (asamblea legislativa, 25/05/03; nfasis propio). Queremos hacer una argentina diferente [] [en la cual] podamos arrancar y terminar definitivamente con la corrupcin que arras a la Argentina y se qued con la riqueza y el trabajo de nuestro pas (caleta olivia, Provincia de santa cruz; nfasis propio). Me cans de escuchar durante la dcada del noventa las polticas estratgicas que nos marcaban los grandes pensadores del neoliberalismo argentino; derivamos en un quiebre total de la argentina; derivamos en el ms fuerte proceso devaluatorio que haya tenido la nacin en las ltimas dcadas; derivamos en una descapitalizacin muy grande, con todas las consecuencias que ustedes conocen perfectamente; sin embrago, durante muchsimo tiempo nos hablaron de ese proyecto estratgico (Firma del acuerdo Federal para el lanzamiento del gasoducto del noreste argentino, 24/11/03; nfasis propio).
aqu se pone de manifiesto un primer elemento: la delimitacin de una fuerte frontera respecto de un pasado inmediato, la dcada del noventa, signado por la implementacin de un conjunto de polticas econmicas de cuo neoliberal y, en este sentido, antinacionales, especulativas y cortoplacistas que generaron una serie de consecuencias inaceptables para la sociedad, la economa, el Estado y la poltica desindustrializacin, debilitamiento estatal y fragmentacin social, entre otras. al igual que en los discursos de su antecesor, el neoliberalismo de la dcada precedente, junto con los efectos intrnsecos de concentracin econmica y exclusin social, se constituye de este modo como el pasado frente al cual la gestin kirchnerista busca
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constantemente polemizar. Corrupcin, especulacin, endeudamiento, desindustrializacin, exclusin y concentracin aparecen recurrentemente como significantes que aluden a las caractersticas constitutivas de la matriz menemista. sin embargo, una lectura atenta de los discursos pone de manifiesto que tras las fronteras que Kirchner intenta delimitar no slo se establece una ruptura con ese pasado inmediato; las races del paradigma de poltica consolidado durante la dcada del noventa pueden rastrearse en el modelo implantado a mediados de los aos setenta:
[debemos] dejar atrs esa vieja argentina que hasta hace muy poco tiempo martiriz a todos los argentinos en el marco de la conduccin y el proyecto poltico que tuvo este pas lamentablemente de manera fundamental en la ltima dcada del noventa, pero que se inici en marzo de 1976 hasta la explosin de 2001 (localidad de Juregui, 21/08/03; nfasis propio). Con distintos nombres, estatizacin de la deuda, Plan Brady, blindaje, megacanje, se transit un camino que sostenan era la nica va. despus s vimos que era un camino de nica va, nica va a la pobreza, a la destruccin del patrimonio nacional, a la paralizacin de la industria nacional; nica va hacia el default, nica va hacia la exclusin, nica va hacia el oprobio y la vergenza nacional [] Vivimos el final de un ciclo, estamos poniendo fin a un ciclo que iniciado en 1976 hizo explosin arrastrndonos al subsuelo en el 2001 (Bolsa de comercio de Buenos aires, 02/09/03; nfasis propio).
de este modo, se establece una ruptura radical en relacin con el modelo socioeconmico implementado desde 1976. a travs de este desplazamiento se instaura una continuidad entre el ltimo gobierno dictatorial y las gestiones que lo sucedieron. En este sentido, las fronteras que la gestin alfonsinista haba demarcado con su pasado (aboy carls, 2001) se desdibujan en el terreno delineado por Kirchner. En efecto, segn aboy carls la operacin alfonsinista habra consistido en establecer una doble ruptura: en primer lugar, respecto de un pasado inmediato, signado por la dictadura militar iniciada en 1976, a la cual se contrapona el carcter democrtico de la gestin iniciada en 1983; en segundo lugar, una ruptura de ms largo plazo, en relacin con una matriz particular de poltica iniciada con el yrigoyenismo y caracterizada por la pretensin irrealizable de clausurar todo espacio de diferencias polticas al interior de la comunidad. mediante la explcita defensa del pluralismo poltico, el gobierno democrtico de alfonsn rompa con ese hegemonismo que resultaba caracterstico de la tradicin populista.
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ahora bien, como hemos visto, nuestro enunciador plantea una continuidad entre la dictadura y los regmenes democrticos que la sucedieron: las violaciones de los derechos humanos durante el gobierno militar no se distancian de las polticas econmicas regresivas implementadas por las administraciones subsiguientes. los genocidas del gobierno militar y los corruptos de las gestiones democrticas, de esta forma, se equivalen en el trasfondo de una argentina econmicamente regresiva y signada por la impunidad. En efecto:
cambio profundo significar dejar atrs la argentina que cobij en impunidad a genocidas, ladrones y corruptos mientras condenaba a la miseria y a la marginalidad a millones de nuestros compatriotas (asamblea legislativa, 01/03/04; nfasis propio).
En este sentido, Kirchner se posiciona recurrentemente en defensa de los derechos humanos, con una poltica de disciplinamiento de las Fuerzas armadas,13 como si las gestiones precedentes no se hubiesen pronunciado al respecto y hubiesen presentado, de este modo, una lnea de continuidad respecto del gobierno dictatorial. Frente a esta continuidad, el presidente pretende delimitar una abrupta ruptura temporal:
las cosas hay que llamarlas por su nombre y ac, si ustedes me permiten, ya no como compaero y hermano de tantos compaeros y hermanos que compartimos aquel tiempo, sino como presidente de la nacin argentina, vengo a pedir perdn de parte del Estado nacional por la vergenza de haber callado durante veinte aos de democracia por tantas atrocidades (museo de la memoria y para la Promocin y defensa de los derechos Humanos; nfasis propio).
Existen otros innumerables ejemplos que permiten observar los desplazamientos que realiza Kirchner para desdibujar y parasitar la frontera alfonsinista, posicionndose as como punto de inflexin radical luego de dcadas de impunidad. no slo, como hemos citado, la defensa explcita de los derechos humanos; tambin sus recurrentes alusiones a la pluralidad, la diversidad y las verdades relativas permiten a Kirchner contraponerse a dcadas de pensamiento nico: pensamien-
13 cabe sealar que esta operacin, a su vez, posibilitaba a Kirchner distanciarse de su predecesor. si este ltimo haba terminado su gestin marcado por la represin de una protesta social en Puente Pueyrredn, Kirchner, con un discurso de defensa de los derechos humanos y condena de las FFaa, buscaba reprobar cualquier accionar que pudiera ser considerado represivo, incluyendo, claro est, aquel efectuado bajo el mandato de duhalde meses atrs.
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to nico en torno de la poltica represiva del gobierno dictatorial,14 y pensamiento nico acerca de la inevitabilidad de la convertibilidad durante los aos noventa:15
La Argentina de la uniformidad ya vimos que no sirvi, la Argentina de las verdades absolutas tambin es una Argentina de fracasos. sea de un lado, sea del otro, quien lo diga est en el gobierno o no, todo aquel que cree tener verdades absolutas seguramente corre el riego de equivocarse fuertemente y nosotros optamos por esto: pluralidad, consenso, verdad relativa que nos permita encontrar verdades superadoras (acto del Ferrocarril Belgrano carga s. a., 13/11/03; nfasis propio).
Es de este modo que las fronteras alfonsinistas delimitadas, por un lado, respecto del pasado inmediato dictatorial y, por el otro, en relacin con dcadas y dcadas de hegemonismo populista (aboy carls, 2001) son parasitadas en el discurso kirchnerista obviando, en definitiva, que tanto la condena a la violacin de los derechos humanos como la defensa de la pluralidad han pasado a formar parte del imaginario poltico-cultural de la sociedad argentina desde 1983. Por lo tanto, el pasado frente al cual Kirchner delimita su frontera es este modelo iniciado en el ao 1976 y quebrado en el 2001, que supona no slo el desarrollo de un patrn socioeconmico determinado sino tambin una forma particular de gestionar el Estado y la poltica consolidando, en este sentido, una especfica matriz cultural16, y en
14 nos toc vivir tantas cosas, nos toc pasar tantos dolores, nos toc ver diezmada esa generacin de argentinos que trabajaba por una Patria igualitaria, de inclusin, distinta, una Patria donde no sea un pecado pensar, una Patria con pluralidad y consenso [] el hecho de pensar diferente no nos enfrenta[ba], sino por el contrario, nos ayuda[ba] a construir una argentina distinta (Encuentro de la militancia, 11/03/04). 15 tras dejar una fuerte secuela de desocupacin, pobreza, marginacin y exclusin social inditas en nuestra historia, ha entrado en crisis la ideologa del pensamiento nico, del retiro del Estado, la concepcin de que el mercado asegura por s mismo la prosperidad social del conjunto, por medio del supuesto derrame (cumbre de Jefes de Estado del mercosur del 16 de diciembre de 20; nfasis propio). Versin fundamentalista, elitista, de que ac en la argentina se haba terminado la posibilidad de analizar ideolgicamente el pas, que lo que importaba era cerrar una ecuacin econmica en la uniformidad, cualquiera fuera su resultado, y que haba un pensamiento nico y una forma de solucionar todas las cosas y todas las metodologas. Esta fue la dcada del noventa que nos supimos conseguir (acto de firma de convenios con universidades nacionales, 13/05/04; nfasis propio). 16 no puede ser que en este pas durante toda una dcada o ms, los jvenes triunfantes, los dirigentes triunfantes eran los que ms plata hacan de cualquier manera (acto de lanzamiento del Plan nacional anti-impunidad, 04/11/03; nfasis propio). no podemos seguir analizando la poltica argentina y las decisiones institucionales con la cultura y la prctica poltica de los noventa o con la que se fue cultivando desde
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el cual se desarroll hasta niveles insostenibles un proceso de perversin de todas las esferas de la sociedad con consecuencias altamente regresivas para la poblacin argentina. se trata de un pasado de frustracin que es demonizado recurrentemente hasta llegar incluso a ser etiquetado de infernal:
tenemos que consolidar seriamente esta argentina que quiere renacer del infierno, estamos subiendo la escalera duramente (Entrega de fondos para la construccin de viviendas, 21/01/04; nfasis propio). creo que estamos haciendo un gran esfuerzo los argentinos por tratar de reconstruir esta Argentina que viene de las ruinas mismas, estamos en el infierno mismo tratando de escalar la salida hacia un futuro distinto (Quilmes, provincia de Buenos aires, 04/03/04; nfasis propio).
no obstante, ese infierno no slo pertenece a un tiempo pasado y superado; por el contrario, persiste como amenaza latente en la actualidad:
all se levanta queriendo regresar la vieja argentina que queremos superar, que debemos dejar atrs. La Argentina de la violacin de derechos humanos, la de la injusticia, la del poderoso, la de la destruccin de las fuentes productivas y el cierre de las fbricas, de la corrupcin estructural, la del empobrecimiento constante de nuestros sectores medios, la de la exclusin social, la de la concentracin econmica y el endeudamiento eterno. Todava est all y tiene sus defensores (cmara argentina de construccin, 18/11/03; nfasis propio). Hay algunos que quieren volver al pas que gener los hechos de diciembre de 2001 (lanzamiento del Programa Pro-Huerta, 29/03/04; nfasis propio).
de esta forma, aquel pasado demonizado y colocado ms all de la frontera asume el carcter de alteridad encarnada en determinados actores presentes actualmente en el escenario poltico: neoliberales, sector financiero, economistas, tecncratas, corruptos17 se convierten
el 76 en adelante que tuvo su profundizacin en aquel momento, donde pareca ser que cada decisin poltica tena una alquimia malfica para destruir otras cosas, otros hechos, otras personas o decisiones (acto de asuncin de la licenciada ocaa como directora ejecutiva del Pami, 06/01/04; nfasis propio). 17 nos vamos a encontrar siempre con las polticas de los lobbies o de aquellos que escriben en distintos medios diciendo que si ac no se hace tal y tal poltica, la argentina es impracticable; claros agentes de determinados grupos concentrados de la economa (acto de lanzamiento del Plan manos a la obra, 11/08/03; nfasis propio). Estos cuadros los tendran que ver tambin algunos economistas, algunos
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en adversarios con los cuales Kirchner debe disputar su propio modelo de pas. como hemos visto tambin en el discurso duhaldista, se reinstala aqu el adversario social que haba permanecido ausente durante la gestin menemista, subvirtiendo aquel elemento caracterstico de la tradicin populista. ahora bien, ya sea que ms all de las fronteras se excluya al pasado reciente, o bien a ciertos actores que constituyen su encarnacin en el escenario poltico actual, esta operacin de demonizacin de la alteridad permite a la gestin kirchnerista posicionarse como punto de inflexin radical, contraponiendo a dicho infierno un futuro promisorio capaz de superar dcadas de sufrimiento en el pas. Es de este modo que se produce un nuevo giro fundacional dentro de la historia argentina (aboy carls, 2005).18 refundacin de la argentina, refundacin de la historia. Veamos, entonces, de qu trata esta promesa.
Ms ac de la frontera: promesa de un futuro venturoso Para examinar qu existe ms ac de las fronteras, comencemos por observar la semantizacin retroactiva que Kirchner realiza respecto de la crisis de 2001. si, en efecto, una cantidad de significaciones circularon en aquella coyuntura la demanda de amplios sectores de la sociedad contra las polticas econmicas de la dcada precedente, as como, y al mismo tiempo, la reaccin de otros frentes por el agotamiento de un paradigma de poltica con el cual haban tenido bienestar econmico y social; la crtica radical a la clase poltica y a la poltica in toto y tambin la impugnacin de una determinada dirigencia, Kirchner realiza una operacin mediante la cual ancla un sentido particular:
comentaristas de la realidad argentina que viven hablando de dficit y supervit fiscales, para ver cmo viven hermanos que son hermanos de ellos tambin, para darse cuenta [de] qu es lo que est pasando y lo que est sucediendo en esta argentina, cul es el supervit fiscal que va a solucionar el problema de la tremenda pobreza que tenemos entroncada en este pas, que nos va a costar aos levantarla por los golpes que hemos recibido (acto de firma de un convenio de construccin plantas para el saneamiento de la cuenca del ro reconquista, 18/08/03; nfasis propio). Pero ojo, llegamos a esto con la metodologa y los conceptos neoliberales, los conceptos de estos economistas que ustedes ven en la televisin hablando permanentemente, o de estos hombres que se ponen serios para hablar de economa (acto de firma de convenios en el marco del programa nacional de saneamiento, 21/08/03; nfasis propio). o queda alguna duda de las presiones [a las] que me veo y nos vemos sometidos permanentemente, ya sea por determinados lobbies o grupos monoplicos en el pas? (acto de homenaje a los cados en malvinas, 02/02/04; nfasis propio). 18 aboy carls (2005) ha sealado como operacin caracterstica de las articulaciones polticas argentinas el establecimiento de un giro fundacional, consistente en demonizar un pasado que se considera oprobioso y frente al cual se propone una refundacin del pas, ejerciendo de este modo una ruptura abrupta y radical. tanto el populismo como el alfonsinismo y el menemismo habran desplegado dicha operacin.
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En ese contexto econmico y social se construy el estallido cvico de diciembre de 2001. no se trat slo de la queja de aquellos que expresaron su enojo por la falta de respuestas de la dirigencia a los problemas que en concreto se vivan, se trat tambin de un reclamo ciudadano que le demand a la democracia un proyecto de pas que contenga a todos los argentinos, un modelo poltico y econmico que regenere la calidad institucional de la Repblica, que termine con el abuso, la concentracin y la pobreza, que ponga en marcha la produccin y recupere el trabajo como nica fuerza de desarrollo digno en la sociedad moderna (acto por el 149 aniversario de la Bolsa de comercio de Buenos aires; nfasis propio). intentamos clausurar un ciclo histrico que culmin en la ms colosal crisis moral, cultural, poltica, social y econmica, que nos arrastr hasta el fondo de un profundo abismo (cumbre Extraordinaria de las amricas, 13/01/04; nfasis propio).
lo que para nuestro enunciador se demandaba, entonces, en dicha crisis crisis que es descripta con radicalidad por considerrsela como una eclosin no solamente econmica, poltica y social, sino tambin cultural y moral era la nueva Argentina que l mismo propone implantar: una argentina basada en un proyecto fuertemente nacional, de redistribucin del ingreso a travs del desarrollo de la produccin y el consumo interno, con un Estado promotor y presencial; una argentina en la cual se promuevan la inclusin, el bienestar, la dignidad, la justicia y el respeto por los derechos humanos; una nueva argentina, en definitiva, colocada en las antpodas de aquel modelo que Kirchner dice haber dejado atrs. sin embargo, no se puede obviar que en la crisis de 2001 no slo existan demandas contra las polticas econmicas implantadas durante los aos noventa: amplios sectores sociales, por el contrario, reclamaban ante el resquebrajamiento de ese modelo, al cual haban recurrentemente votado y defendido, y lejos estaban como los desplazamientos de Kirchner argumentan de haber experimentado innumerables sufrimientos. Es as como, mediante esta operacin de anclaje y semantizacin de aquellos acontecimientos polismicos, se construye retroactivamente y, descendentemente, podramos decir la demanda ciudadana que l, con su propuesta, apunta a subsanar. En otras palabras, se activa y fabrica una voluntad (schumpeter, 1952).19 ahora bien, veamos esta propuesta sanadora ms detalladamente.
19 En su conocido libro Capitalismo, Socialismo y Democracia (1952), J. schumpeter discute con las teoras clsicas de la democracia que suponen la existencia de un bien comn y una voluntad del pueblo que debe ser representada y, en este sentido, reflejada. Por el contrario, el autor sostiene que la voluntad es fabricada por el propio caudillo poltico.
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a lo largo de los discursos, se enfatiza el carcter disruptivo del proyecto que se busca consolidar. Nueva, diferente, distinta20 son significantes que permiten reforzar la ruptura radical entre un pasado de frustracin y un futuro promisorio, entre una vieja argentina signada por un modelo econmico regresivo, antinacional, de concentracin y exclusin social, en la cual se encuentran pervertidas tanto la cultura como la moral, y una nueva argentina de crecimiento, inclusin y equidad, en la cual se busca defender el inters nacional. Para ello se plantea una concepcin del Estado que profundiza los lineamientos establecidos por el discurso duhaldista: aqul debe asumir un rol fuertemente activo, como promotor de determinadas polticas defensa de los derechos humanos, distribucin del ingreso, incentivo a la produccin, resguardo de la salud y la educacin y, en este sentido, de bienestar, justicia, inclusin, dignidad y equidad, convirtindose as en el espacio comunitario de recomposicin de las heridas y sufrimientos a los cuales la poblacin se vio sometida en las dcadas precedentes. Espacio que es considerado ntegramente nacional, en oposicin a las aristas transnacionales que signaron las polticas regresivas implementadas desde 1976:
En este nuevo milenio, superando el pasado, el xito de las polticas debe medirse bajo otros parmetros en orden a nuevos paradigmas [] [En ese sentido, se debe] concretar el bien comn, sumando al funcionamiento pleno del Estado de Derecho y la vigencia de una efectiva democracia, la correcta gestin de gobierno [] Es el Estado el que debe actuar como el gran reparador de las desigualdades sociales en un trabajo permanente de inclusin y creando oportunidades a partir del fortalecimiento de la posibilidad de acceso a la educacin, la salud, la vivienda, promoviendo el progreso social basado en el esfuerzo y el trabajo de cada uno [] Vengo a proponerles un sueo: reconstruir nuestra propia identidad como pueblo y como Nacin (asamblea legislativa, 25/05/03; nfasis propio).
20 una nueva Argentina est naciendo, estamos llamando a todos a trabajar juntos por su grandeza (da del Ejrcito, 29/05/03; nfasis propio); les puedo asegurar que vamos a poder empezar a construir entre todos una Argentina diferente (la matanza, 12/06/03; nfasis propio); Es dura y difcil la lucha cuando queremos hacer un nuevo pas, cuando queremos hacerles entender a las grandes corporaciones econmicas, a los intereses, a algunos economistas, que ya no es posible, como ellos suean, hacer una Argentina cerradita para ellos solos, que estn estos miles de rostros, que se multiplican en toda la Argentina, que un verdadero proyecto econmico no es aquel que solamente les permite vertebrar la aritmtica sino que les permite a todos ustedes, a los millones de hermanos y hermanas que no tienen trabajo y que buscan un techo que los cobije, ser parte activa de la Argentina y que la bandera de nuestra Patria les devuelva la cobertura de justicia y dignidad perdida (Florencio Varela, 05/08/03; nfasis propio).
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de esta forma, bajo la proteccin de un Estado que implemente un proyecto de pas contrapuesto a aquel modelo identificado como el responsable de mltiples sufrimientos y heridas, se promueve el desarrollo de una comunidad y una identidad nacionales, que no slo devuelva el conjunto de derechos perdidos en este caso, civiles y sociales, siguiendo la conocida clasificacin de marshall (1996) sino que tambin extienda una membresa y un sentido de pertenencia a todos los ciudadanos argentinos. Es, para Kirchner, la nueva argentina la que debe contener a todos bajo las alas de la comunidad nacional. Para ello, no slo se requiere un conjunto de transformaciones de ndole econmica, poltica y estatal; es necesario tambin que la sociedad en su conjunto sea partcipe de una profunda reforma cultural e incluso moral que subvierta dcadas de valores y prcticas consideradas egostas, hipcritas y corruptas:
s que estamos luchando por salir del subsuelo de la patria donde nos han llevado, pero vamos a salir da a da con el trabajo cotidiano, recuperando los valores perdidos, recuperando definitivamente que el mejor dirigente, el mejor argentino no sea el ms vivo, el ms pcaro o el que ms plata hace rpido, sino el que ms estudia, el que ms investiga, el que ms trabaja, el ms honesto (ro cuarto, crdoba, 16/09/03; nfasis propio). Estamos convencidos de que debemos despertar las energas que la repblica argentina atesora en el interior de su propia sociedad [] colaborar en esta reconstruccin, que no slo es econmica sino tambin cultural y moral [] Slo si los polticos, los empresarios, los periodistas, los economistas, los ciudadanos en general damos el paso de empezar a producir los profundos cambios culturales que nos permiten creer en un proyecto de raz y contenido nacional, que nos permita proyectarnos en el mundo, dejaremos atrs un pasado de frustracin (Bolsa de comercio de Buenos aires, 02/09/03; nfasis propio).
Es aqu donde algunas articulaciones comienzan a desdibujarse: aquello que por momentos aparece como un campo de disputa entre dos modelos diferentes y antagnicos de pas ejemplificado, incluso, en disputas acerca del significado de ciertos significantes21 puede re-
21 todos los que tenemos responsabilidad de gobierno debemos tener un claro sentido de responsabilidad y de racionalidad, pero no la racionalidad que nos dieron en la dcada del noventa en el sentido de que la racionalidad era ajuste, era ciruga sin anestesia, era corrupcin, era concentracin econmica y distribucin injusta del ingreso; para nosotros racionalidad debe ser cmo llegamos con los mecanismos ms claros y precisos, con todos los fundamentos para encontrar las respuestas que nuestra sociedad necesita [a saber] trabajo, inversin y posibilidades concretas para todos
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generarse a travs de la conversin del conjunto de la sociedad a partir de una reforma cultural y moral integral. mediante esta operacin, entonces, el adversario y junto con l, el antagonismo en s mismo se diluye, plantendose la posibilidad de regeneracin de conductas y prcticas de frustracin en un colectivo solidario y nacional. En este sentido, asimismo, pueden leerse las mltiples referencias de Kirchner a la tan deseada sntesis superadora:
construir un pas en serio; construir un pas donde entendamos que todos los sectores de la sociedad tenemos verdades relativas, donde tengamos la humildad de comprender que en la verdad relativa de cada uno se halla esa verdad superadora que nos permita encontrar sntesis a los argentinos y que nos permita crecer en solidaridad (Bolsa de comercio, 10/07/03; nfasis propio).
Por lo tanto, al igual que en el discurso duhaldista, los actores excluidos ms all de la frontera kirchnerista son por momentos incluidos ms ac de sta, en la nueva argentina. tanto duhalde como Kirchner establecen de ese modo el juego de exclusin e inclusin propio de toda identidad poltica: en efecto, toda identidad poltica supone un principio de escisin, el establecimiento de un espacio solidario propio detrs del cual se vislumbra la clausura impuesta por una alteridad. Pero a su vez, toda identidad poltica busca la ampliacin de su propio espacio solidario [Es decir], la pretensin de desplazar ese lmite, de captar el espacio que se vislumbra tras la original clausura (aboy carls, 2004). Hemos visto en nuestros enunciadores esta sinuosa operacin. mediante las articulaciones descritas, entonces, Kirchner marca un punto de inflexin respecto de ese pasado infernal, caracterizado por la implementacin de un modelo econmico, poltico y social que ha tenido consecuencias altamente regresivas y perversas no slo para
los argentinos (Firma del convenio del Plan nacional manos a la obra, 23/12/03; nfasis propio). asimismo, Qu es la racionalidad, amigos y amigas, compaeros y compaeras? La racionalidad es bajar la cabeza, acordar cualquier cosa pactando disciplinada y educadamente con determinados intereses, y sumar y sumar excluidos, sumar y sumar desocupados, sumar y sumar argentinos que van quedando sin ninguna posibilidad? O la racionalidad es trabajar con responsabilidad, seriedad, con fuerzas para abrir las puertas de la produccin, del trabajo y del estudio para todos los argentinos? (Encuentro de la militancia, 11/03/04; nfasis propio). Es interesante, en este sentido, comparar estas afirmaciones con los desplazamientos del imaginario poltico caracterstico de la dcada precedente sostenido, asimismo, por los sectores con los cuales Kirchner disputa en el escenario actual, en el cual, como hemos sealado anteriormente, la poltica constitua el obstculo irracional para la tan mentada modernizacin econmica.
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ciertos sectores excluidos sino tambin para el conjunto mismo de la sociedad, que ha visto degradadas su cultura, sus valores y su moral. Para nuestro enunciador, es sta la vieja argentina que urge regenerar a travs de un proyecto integral que mediante la reforma econmica, poltica, cultural y moral permita la constitucin de un espacio sanador de aquel infierno y contenedor de la diversidad y de la pluralidad; propulsor, en definitiva, de un sentimiento de pertenencia nacional. de un nuevo y fundacional sentimiento de pertenencia a una comunidad.
Tradicin: rupturas y continuidades en el discurso kirchnerista22 Eliseo Vern y silvia sigal (2004) han identificado el modelo de la llegada en sus conocidos anlisis sobre el discurso peronista. Este concepto alude a la operacin discursiva desplegada por J. d. Pern, que consiste en plantear la incursin en determinada coyuntura en trminos de una llegada desde un exterior fsico o abstracto. En efecto, a lo largo de sus discursos Pern se presentaba a s mismo como llegando desde el cuartel y, en ese sentido, ajeno a la profunda degradacin de la sociedad civil y la vida poltico-partidaria. lograba, de este modo, legitimar su salvadora y mesinica incursin que era entonces identificada como la nica verdad. ahora bien, cmo construye Kirchner su propuesta refundacional? desde qu posicin la enuncia? tambin nuestro enunciador asume un espacio de exterioridad: exterioridad geogrfica respecto de las ciudades donde radican los centros de poder poltico; exterioridad respecto del aparato poltico justicialista, exterioridad respecto de la clase poltica vapuleada en las jornadas de 2001, exterioridad respecto de las disputas que signan la poltica tradicional; exterioridad, en definitiva, respecto de las connotaciones peyorativas que todo ello supone:
Queridos amigos, los abrazo fuertemente, soy un compaero de ustedes, alguien a quien circunstancialmente le toca ser presidente de la Nacin, pero soy un hombre comn con responsabilidades importantes (Provincia de Buenos aires, 27/08/03; nfasis propio). de corazn, muchsimas gracias, estoy a vuestras rdenes. los quiero mucho, pongamos todo nuestro esfuerzo, con toda la fuerza surea, o como algunos quiere decir de m, ah viene el pingino; que lo digan, viene el pingino, un argentino que quiere una patria distinta, muchas
22 Para un anlisis ms desarrollado de los ecos del discurso peronista en las intervenciones de nstor Kichner, vase slipak (2007).
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gracias (Villa 21, ciudad autnoma de Buenos aires, 20/08/03; nfasis propio). a m no me interesa que me digan que vengo del sur lejano, que soy un pingino. No importa, soy un pingino abrazado con todos ustedes. (Aplausos). Con todos, con la fortaleza de hacer un pas distinto (Firma de convenios de cerrito, 02/09/03; nfasis propio).
mediante esta operacin, presente en numerosos ejemplos ms, Kirchner se convierte en un outsider23 (torre, 2004), en un recin llegado ajeno al escenario de disputa nacional y, de este modo, en un ciudadano capaz de recomponer la crisis de representacin y realizar un giro fundacional. Es en este sentido que retoma un aspecto de la tradicin peronista: el dispositivo de enunciacin que le es propio. Kirchner llega, entonces, desde una provincia lejana, al margen de las disputas de la clase poltica y de las causas de la crisis, asumiendo la posicin de un actor capaz de y legtimo para llevar a cabo una profunda reforma econmica, poltica y moral. aboy carls (2001) ha sealado, asimismo, las caractersticas constitutivas de la tradicin populista: una particular gestin que agudiza la tensin inherente a toda identidad poltica la tensin, ya mencionada, entre la definicin de un lmite y la pretensin de su superacin, que consiste en un inestable borramiento y reinscripcin entre el fundacionalismo y el hegemonismo. Fundacionalismo, en tanto se establecen abruptas fronteras polticas en el tiempo, contraponiendo un pasado demonizado a un futuro venturoso que aparece como contracara de ese pasado. Hegemonismo, en tanto se pretende la clausura siempre imposible de cualquier espacio de diferencias polticas al interior de la comunidad. Y nuestro enunciador se caracterizara, desde la perspectiva de este autor, por una suerte de populismo atemperado (aboy carls, 2005). Es que, en efecto, la gestin kirchnerista presenta algunas caractersticas de esta matriz, pero atemperada por la irrupcin de otros elementos propios del contexto actual. Veamos esto ms detenidamente. Por un lado, el fundacionalismo propio del populismo persiste en el discurso kirchnerista. Hemos analizado precedentemente cmo Kirchner realiza una operacin mediante la cual demoniza el pasado desde 1976 a 2001, al cual contrapone un futuro promisorio que, a partir de un proyecto nacional e inclusivo, transformar la vieja y vapuleada argentina en un nuevo pas, signado por la equidad y el bien23 J. c. torre (2004) ha escrito acerca de la posicin de outsider que Kirchner establece respecto de la clase poltica, posibilitando el desempeo de una gran operacin de transversalidad en la escena poltica.
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estar. asimismo, el juego agudizado de exclusiones e inclusiones de la matriz populista pervive en la estrategia de nuestro enunciador: el antagonismo marcado por la encarnacin de ese pasado en determinados actores presentes en el escenario poltico actual se diluye, por momentos, mediante el llamado a una reforma moral del conjunto social en su totalidad; la alteridad constitutiva desaparece as al interior de la comunidad nacional. Por otro lado, sin embargo, es innegable que dichos elementos de la matriz populista conviven con desplazamientos ajenos a ella, tales como las constantes alusiones a la defensa de los derechos humanos y al pluralismo, propios del pensamiento liberal:
[debemos] recuperar el respeto por los derechos humanos y la dignidad del hombre (Homenaje a los reyes de Espaa, 13/11/03; nfasis propio). Hoy la defensa de los derechos humanos ocupa un lugar central en la nueva agenda de la repblica argentina [] [E]l respeto a la persona y su dignidad deviene de principios previos a la formulacin del derecho positivo y reconoce sus orgenes desde el comienzo de la historia de la humanidad (cumbre de jefes de Estado del mercosur, 16/12/03; nfasis propio). sin abandonar las distintas particularidades que siempre resultarn enriquecedoras del accionar colectivo debemos encontrar el modo para que, unidos en la diversidad, se pueda hacer rendir el pluralismo en beneficio comn (cmara argentina de comercio, 11/12/03; nfasis propio).
de este modo, pluralidad, derechos humanos y dignidad irrumpen en el imaginario kirchnerista, opacando, a travs de la recuperacin de una serie de elementos liberales que ya haban sido introducidos anteriormente por la gestin alfonsinista, los rasgos populistas previamente sealados. no obstante, quisiramos remarcar que, sea a travs de dispositivos especficos de enunciacin, o bien mediante una operacin de fundacionalismo como hemos visto, ambos componentes intrnsecos de la matriz populista, Kirchner ha recuperado, profundizando los desplazamientos de su predecesor, elementos de una tradicin poltica que aunque haba sido resquebrajada a inicios de los aos ochenta, parece no querer desaparecer del imaginario poltico-cultural argentino. la nacin como totalidad que subvierte las diferencias en su interior, la refundacin de la comunidad poltica, el Estado como actor fundamental del juego poltico y el antagonismo social como principio de particin del campo poltico son articulaciones de sentido que aparecen en el escenario pos-crisis de 2001, tiendo con rasgos popu-
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listas las apuestas de reconstruccin del vnculo representativo en los comienzos de la gestin kirchnerista.
Reflexiones finales
circulan fragmentos de l mismo que se hacen pasar por l, que, segn se cree, lo contienen casi por entero y en los cuales finalmente, le ocurre que encuentra refugio; los comentarios lo desdoblan, otros discursos donde finalmente debe aparecer l mismo, confesar lo que se haba negado a decir, librarse de lo que ostentosamente simulaba ser MicheL foucauLt, Historia de la locura comenzamos estas pginas con un breve recorrido por ciertos cambios acaecidos en el formato representativo de las democracias actuales: vnculos personalistas y directos entre representantes y representados, debilitamiento de los partidos polticos, fluctuacin de las preferencias electorales, creciente incidencia de los medios de comunicacin en la dinmica poltica, entre otros. transformaciones que, en el escenario argentino, convivan con situaciones que podan ser consideradas como crisis del vnculo representativo. a partir de este escenario de metamorfosis y crisis, entonces, tanto duhalde como Kirchner realizan una serie de apuestas para reconciliar, en sus propias palabras, la poltica y el gobierno con la sociedad. lo que hemos analizado aqu son las apuestas que estos presidentes desarrollan para regenerar ese vnculo de representacin. En primer lugar, hemos visto que los lmites duhaldistas establecan una alteridad conformada por un pasado reciente, poblado por un modelo responsable por la dramticamente caracterizada crisis de 2001. Modelo sostenido en una alianza entre el sector poltico y el financiero, cuyas consecuencias econmicamente recesivas y socialmente regresivas haban adquirido visibilidad en ese fatdico diciembre. Frente a esta alteridad, duhalde propona una estrategia que resultaba dual: si, por un lado, la dramtica crisis de 2001 haca necesaria una propuesta conciliadora, de unificacin nacional y, en este sentido, de eliminacin de antagonismos y enfrentamientos considerados egostas y espurios, por otro lado, era necesario sentar las bases de un nuevo modelo que posibilitara la subversin del viejo, causante, en definitiva, de los crticos acontecimientos. la Nacin era asociada alternativamente a la unificacin de la totalidad social y al inters de un sector particular. El adversario social, reinstalado luego de la ausencia menemista, era as incluido y excluido de los lmites duhaldistas.
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nuestro segundo enunciador, como hemos visto, desde una posicin de enunciacin que recupera el modelo de la llegada peronista, realiza un nuevo giro fundacional en la historia argentina, consistente en contraponer a un pasado demonizado, un futuro promisorio de bienestar. Para esta operacin era necesario el desdibujamiento de las fronteras delimitadas por gestiones previas y la demarcacin de un punto de inflexin radical, a partir del cual construir una nueva argentina signada por la inclusin y la equidad. la defensa de los derechos humanos, la defensa de la salud y la educacin, la distribucin del ingreso, el incentivo a la produccin y al mercado interno eran otras de las tantas polticas que el Estado deba promover, convirtindose en el reparador de injusticias pasadas tanto del gobierno dictatorial como de las gestiones democrticas que le sucedieron. Esta estrategia, asimismo, haba supuesto una especfica operacin de semantizacin de las jornadas de 2001: si, en efecto, mltiples significaciones circulaban durante estos acontecimientos, Kirchner asume y fabrica para la ciudadana una demanda particular: la de la comunidad sanadora que l vena a implantar. obviaba, de este modo, que amplios sectores de la sociedad no slo no haban sufrido bajo el paradigma de poltica desarrollado en las ltimas dcadas, sino que incluso, recurrentemente, lo haban defendido. ahora bien, a travs de estas articulaciones se delimitaba el antagonismo propio del campo poltico: los adversarios del nuevo pas propuesto eran aquellos actores que, por su defensa del modelo pasado, se convertan en una amenaza en el escenario actual. Este antagonismo, sin embargo, poda diluirse mediante la inclusin de dichos actores, previa regeneracin moral, dentro de la comunidad nacional, ms ac de las fronteras kirchneristas previamente descritas. Esta comunidad, por su parte, no slo propona reasignar derechos perdidos sino que tambin buscaba construir un sentimiento de pertenencia a una totalidad. de esta forma, entonces, nuestro segundo enunciador se asentaba sobre los lineamientos de su antecesor, profundizando aun ms sus articulaciones: aquel modelo identificado por duhalde, por momentos vagamente, se define en Kirchner con una estricta precisin temporal que supera la imprecisin primera. En efecto, ya no se trata de diferenciarse slo del pasado reciente sino tambin respecto del perodo iniciado con el ltimo gobierno dictatorial, culminado en las jornadas de 2001. a su vez, el imaginario kirchnerista no slo dramatiza ese pasado sino que incluso le adjudica, como hemos visto, rasgos infernales. Por ltimo, el discurso de nuestro segundo enunciador acenta el rol del Estado, que llega a constituirse como el espacio comunitario de recomposicin de las heridas causadas por ese pasado infernal.
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mediante estas operaciones de profundizacin, entonces, los lmites duhaldistas se transforman en abruptas y radicales fronteras en el discurso de su sucesor, configurando un nuevo giro fundacional en la historia argentina. Giro legitimado por aquel modelo de la llegada que Kirchner, a diferencia de duhalde, parece explotar. Exterior a las disputas que signan la clase poltica y a sus connotaciones negativas, Kirchner, a diferencia de duhalde, es un actor capaz de reformar la pervertida sociedad. reformarla, asimismo, porque a diferencia de su antecesor no llega de manera transitoria asumiendo la jefatura de un gobierno de emergencia, sino que llega para, por lo menos por un tiempo, ahondar aquellas operaciones discursivas delineadas precedentemente. los aos siguientes mostraran, no obstante, si esta apuesta habra de sedimentar o no en el imaginario de la sociedad argentina, y cmo habra de ser significada la frontera kirchnerista en los desplazamientos de sentido que necesariamente pondran en juego posteriores y nunca definitivas articulaciones discursivas.
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Prdica y crisis de la retrica progresista en la ciudad de Buenos Aires (2003-2006)
dEsdE El surGimiEnto del Frente Pas solidario (Frepaso) a mediados de los aos noventa, la identificacin con el progresismo se ha revelado decisiva para obtener el apoyo de un sector mayoritario del electorado de la ciudad de Buenos aires. luego de la crisis poltica y econmica de 2001 y de la reeleccin del frepasista anbal ibarra en el Ejecutivo local en el ao 2003, que venci en ballotage al candidato de centroderecha mauricio macri, el signo progresista se extendi hasta asociarse al abanico poltico todo, convirtindose en un elemento difuso y susceptible de ser invocado casi por cualquier actor poltico. cules fueron las condiciones que permitieron la explosin del signo progresista en la ciudad? a qu contenidos se ha asociado el significante progresismo en los ltimos aos? Qu antagonismos se han delineado a partir de la articulacin de diversas posiciones polticas con el signo progresista? El trabajo que se presenta a continuacin dar tratamiento a tales interrogantes, analizando, desde una perspectiva histrica, el perodo de preeminencia poltica del discurso progresista en la ciudad de Buenos aires.
* licenciado en ciencia Poltica (uBa) y becario doctoral del conicEt, en el instituto de investigaciones Gino Germani (uBa). doctorando de la Facultad de ciencias sociales (uBa), y docente en la carrera de ciencia Poltica (Facultad de ciencias sociales, uBa)
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En primer lugar, se presentar introduccin conceptual, explicitando los presupuestos del marco terico y metodolgico utilizado para el anlisis del ciclo poltico caracterizado por la preeminencia de la retrica progresista. luego, introduciremos la gnesis histrica del discurso progresista encarnado por anbal ibarra en 2003, que se remonta al perodo menemista, al gobierno de la alianza, a la crisis de 2001 y al interregno del gobierno peronista de Eduardo duhalde. Posteriormente, se caracterizar la articulacin del discurso de anbal ibarra en las elecciones de 2003, en perspectiva con la configuracin general de una escena poltica fluctuante, caracterizada por el predominio del efecto de frontera del discurso de nstor Kirchner respecto del modelo neoliberal menemista, y por el protagonismo de la figura de mauricio macri como referente de la centroderecha portea. continuando dicho anlisis, en el apartado siguiente se ofrecer una descripcin de los avatares de la gestin ibarrista frente a la oposicin, al gobierno nacional y a la sociedad civil, a partir del relato de dos acontecimientos que movilizaron a la opinin pblica y redefinieron la arena poltica: la reforma del cdigo contravencional y el incendio de repblica de croman.1 ambos fenmenos permiten explicar la mecnica de la retrica progresista en contextos de excepcionalidad, revelndose sus elementos constitutivos. luego se tratarn dos procesos polticos simultneos y conexos con estos fenmenos: las elecciones legislativas de 2005 y del desenlace del juicio poltico a que fue sometido el jefe de gobierno por su responsabilidad poltica en la tragedia de croman. ambos fenmenos permiten explicar las caractersticas y el alcance del deterioro de la prdica progresista construida por ibarra. las consecuencias de este deterioro sern tratadas en un eplogo, que desarrolla el cierre definitivo del ciclo inaugurado en 2003: el triunfo de mauricio macri en las elecciones ejecutivas locales, en las que se impuso ampliamente sobre los actores identificados como herederos del progresismo. Finalmente, se presentarn las conclusiones generales, que hilvanan los acontecimientos analizados en la clave de la hiptesis general del estudio.
1 El 30 de diciembre de 2004, durante un recital de la banda de rock Callejeros, se produjo el incendio del local repblica de croman, provocando la muerte de 194 personas (en su gran mayora, menores de 25 aos). El incendio fue provocado por el uso de material pirotcnico por parte del pblico, que entr en contacto con aislantes acsticos inflamables. la cadena de negligencias que deriv en el incidente alcanz a las autoridades estatales de la ciudad y de la nacin, lo que desat un ciclo de protestas protagonizadas por los familiares de las vctimas. stos presionaron, entre otras cosas, por la destitucin de anbal ibarra, que finalmente se produjo en marzo de 2006.
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como hiptesis general se plantea que el nico elemento definitorio del signo progresista, en el campo de la discursividad poltica portea, es su oposicin a la retrica hegemnica del pasado reciente, lo que habilita una amplia gama de articulaciones entre, por ejemplo, progresismo y democracia, progresismo y republicanismo, progresismo y populismo, e incluso, progresismo y gestin. El reflejo del vaciamiento de sentido del progresismo es el vaciamiento de la caracterizacin del pasado reciente, abierto a reinterpretaciones en pugna. de esta forma, un progresismo indeterminado se opone a una corrupcin igualmente indeterminada, que por momentos pone el foco en los condicionamientos estructurales vigentes y en sus posibles alternativas, y por momentos obtura su visibilidad en una retrica moralista e impoltica. En este sentido, el triunfo de mauricio macri en las elecciones de 2005 y de 2007 debe ser entendido en los trminos de la explosin del signo progresista a todo el arco poltico, y de su consecuente apropiacin por actores otrora identificados con la centroderecha. El presente estudio se propone analizar las caractersticas del proceso de articulacin, disolucin y reconfiguracin de las alianzas polticas en la ciudad de Buenos aires, dentro del espacio autodefinido como progresista, durante el perodo comprendido entre 2003 y 2006. En este sentido, se analizarn diferentes aspectos de la conformacin del armado poltico que sostuvo la candidatura de anbal ibarra para su reeleccin como jefe de Gobierno hasta su destitucin por juicio poltico, tomando en cuenta el proceso general de desagregacin y rearticulacin de las fuerzas polticas, con la consecuente transformacin de las relaciones de fuerzas en la escena de la ciudad de Buenos aires. En el anlisis de todo el proceso se prestar especial atencin, focalizando en determinadas coyunturas particulares (como campaas electorales o momentos de conflictividad particular), a las estrategias discursivas de los principales referentes polticos del distrito particularmente, las de anbal ibarra, pero tambin de Elisa carri y referentes de afirmacin por una repblica igualitaria ari, de rafael Bielsa y el kirchnerismo, e incluso de mauricio macri y su partido, en funcin de caracterizar sus definiciones del signo progresista y la productividad retrica de ste como principio de diferenciacin poltica. En este sentido, nuestra propuesta se plantea articular una multiplicidad de problemticas hilvanndolas en una misma serie de fenmenos. Por una parte, un conjunto problemtico se define como estrictamente electoral, en tanto se intenta establecer los criterios de conformacin de candidaturas y los procesos de diferenciacin poltica en las campaas electorales. Este conjunto trae consigo una serie
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de cuestiones respecto de la prdida de centralidad de los partidos polticos como dispositivos de reconocimiento identitario (manin, 1998), cuestiones sobre las que reflexionaremos ms adelante. al mismo tiempo, incluye una articulacin de metodologas diferentes, que abarcan la aplicacin de tcnicas propias de la ciencia poltica junto con elementos extrados del anlisis del discurso (Vern, 1987). Por otra parte, una serie de cuestiones relativas a la irrupcin de protestas sociales en el espacio pblico trae el problema de la intervencin de la sociedad civil, frente a la cual los referentes polticos y los rganos institucionales deben tomar posicin. nuestra estrategia consiste en abordar ambos campos problemticos dentro de una misma concepcin de la poltica democrtica, asociada a la constitucin de identidades colectivas en el espacio pblico. En este sentido, en primer trmino, nuestra estrategia es tributaria de las vertientes contemporneas del pensamiento poltico que problematizan la constitucin de sujetos colectivos (laclau y mouffe, 2003; laclau, 2005; rancire, 1996), en tanto presentan a las identidades polticas como resultado de una serie de prcticas contingentes, y no como su sustrato estable. Estas vertientes resaltan la centralidad del conflicto como constitutivo de las identidades, en tanto la instalacin de un antagonismo es condicin de posibilidad (y al mismo tiempo, de imposibilidad) de cualquier matriz identitaria relativamente homognea (aboy carls, 2001; laclau y mouffe, 2003; schmitt, 1978). siguiendo esta lnea, cobra especial importancia para cualquier estudio sobre la poltica el anlisis de los procesos de instalacin de una alteridad. asimismo, la constitucin de una subjetividad colectiva tambin requiere del proceso representativo (novaro, 2000), pues la unidad del nosotros depende de la capacidad de un particular para asumir la encarnacin, siempre precaria y parcial, del grupo como un todo. En los trminos de laclau (1994), esta funcin est asociada con la hegemona y con el tendencial vaciamiento del significante. a esta lgica de constitucin de actores colectivos, basada en la representacin del todo por una parte y en la exclusin radical de una alteridad como condiciones de la unidad del colectivo, es necesario agregar una tercera condicin, propia de la concepcin moderna y liberal de la democracia: la existencia de un espacio pblico donde las acciones polticas son exhibidas ante una pluralidad de actores que hace las veces de auditorio (lefort, 1990; arendt, 2001; schuster, 2005). Es en funcin de esta escenificacin de las demandas que los ciudadanos asociados pueden ejercer una presin legtima sobre el Estado incorporando al uso de la fuerza un elemento de argumentacin pblica. ahora bien, esta caracterstica propia de las sociedades democrticas modernas se presenta en la argentina contempornea
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con determinadas particularidades que hacen especialmente complejo su funcionamiento. Por un lado, las lgicas de funcionamiento del espacio pblico tienen caractersticas distintivas en sociedades altamente fragmentadas, cuyo desarrollo econmico y distribucin del ingreso distan de cubrir una serie de necesidades bsicas de gran parte de la poblacin. En este contexto, la relativa colonizacin del espacio pblico por poderes fcticos (Habermas, 1998) fenmeno, por otra parte, comn a todas las sociedades modernas es una caracterstica que no puede desconocerse, ya sea en la concentracin de la propiedad de los medios de comunicacin, ya en la concentracin del poder poltico en detrimento de las instancias plurales de representacin, o en la capacidad de movilizacin sustentada en polticas clientelares. Por otro lado, ciertas transformaciones operadas a nivel global en torno al formato de representacin poltica dificultan la constitucin de actores colectivos estables con capacidad de enunciacin pblica legtima. de este modo, tanto las lealtades partidarias como los mecanismos de agregacin de intereses corporativos del mundo del trabajo sufren un proceso de fragmentacin y fluctuacin, por lo que las identidades de los actores representables que deben tomar en cuenta las instituciones polticas son cambiantes y difusas (novaro, 2000), mientras que las estructuras tradicionales tienden a la hipstasis o a la centrifugacin. En este contexto, la dinmica poltica se caracteriza por el pragmatismo electoral y la fuerte personalizacin (cheresky y Blanquer, 2003; novaro, 1994), acordes con la centralidad de la narrativa de los mass media en la construccin de la realidad poltica (Wolton y Ferry, 1998; manin, 1998). Estas cuestiones tienen sus efectos en la conformacin de la ciudadana como sujeto de derechos, fuente de legitimidad y actor poltico. la actitud ciudadana en este formato es anloga a la de la audiencia televisiva, en tanto participa como pblico frente a la escenificacin de los asuntos comunes y se expresa mediante canales de consulta ms o menos institucionalizados las encuestas y las elecciones (manin, 1998). disociados de las posiciones fijas asignadas por las pertenencias sociales, polticas y culturales,2 su capacidad para asociarse y reclamar en conjunto toma, en muchos casos, la forma de un estallido espontneo y de fuerte impacto, pero al mismo tiempo meramente reactivo e incapaz de sostenerse durante el tiempo suficiente como para influir en la definicin de la agenda de problemas
2 Por supuesto, no se trata de que estas posiciones hayan dejado de existir, sino simplemente de que la articulacin entre las caractersticas demogrficas o socioeconmicas y las identidades polticas es ms compleja y variable que antao.
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(schnapper, 2004; cheresky, 2006). Es as como, adems de hablar de una ciudadana de baja intensidad (Quiroga, 2004) en el sentido de una dbil inscripcin de los ciudadanos en la comunidad poltica tanto como de un deficitario reconocimiento y ejercicio de los derechos subjetivos, deberamos hacer referencia a un comportamiento ciudadano paradjicamente meditico e inmediato, en tanto la capacidad de intervencin en el espacio pblico se plantea a travs de la figura de la audiencia o del estallido reactivo. En este contexto de fragmentacin y fluidez, pensar la poltica en los trminos de la constitucin permanente de identidades, tal como lo presentramos al comienzo del apartado, permite reflexionar sobre los fenmenos contemporneos a partir de un principio de lectura coherente. En este sentido, proponemos abordar el fenmeno del predominio de una identidad progresista en la ciudad de Buenos aires, entendiendo a sta exclusivamente como un principio vaco de diferenciacin poltica, que permite incorporar una serie indeterminada de reivindicaciones en nuestra terminologa, abrochar un sentido a una serie de issues de gran impacto en la opinin pblica, como la corrupcin o la inseguridad e instalar una pluralidad de antagonismos de signo diverso. Es precisamente por ello que el signo progresista ha visto su ocaso como principio de lectura de la poltica portea: su operatividad para captar voluntades lo volvi una figurita repetida en los discursos de todos los referentes polticos del distrito, al punto de volverlo una fuente de confusin y no de diferenciacin poltica. si mauricio macri triunf en las elecciones de 2007 no fue por un giro a la derecha del electorado, sino por su capacidad de apropiarse del signo progresista y presentarse de manera verosmil como expresin de esa matriz identitaria. la crisis hiperinflacionaria de 1989 disolvi las certidumbres de los actores sociales y los sumi en una situacin de disponibilidad para cualquier empresa restauradora del orden (canelo, 2001; aboy carls, 2001), habilitando al gobierno de carlos menem a implementar un radical programa de reformas estructurales de las relaciones Estadomercado, dirigido a la obtencin de rentabilidades extraordinarias por parte de las fracciones ms concentradas del capital nacional y transnacional (Basualdo, 2001). En su primera etapa, la poltica menemista logr la estabilidad monetaria y cierto crecimiento econmico, pero dentro de un modelo de fenomenal exclusin y fragmentacin de la estructura social, acompaado por una integracin dependiente en el sistema internacional, que finalmente condujo al estancamiento y la recesin (cheresky y Blanquer, 2003). Estas transformaciones fueron
Introduccin histrica
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asumidas desde la instalacin del discurso neoliberal, cristalizado en el consenso de Washington. se impuso as una visin de la democracia que presentaba a la poltica misma como obstculo para la gobernabilidad y la modernizacin (Boron, 2004; strasser, 2001) y rechazaba, en consecuencia, toda referencia al conflicto poltico en pos de la racionalidad tcnico-administrativa (canelo, 2001). si bien ya no exista una amenaza autoritaria a la democracia, las prcticas institucionales eran deficientes, marcadas por el decisionismo presidencial y por una degradada divisin de poderes (cheresky y Blanquer, 2003). tales procesos transformaron la relacin entre la ciudadana y sus canales de expresin, agregacin y participacin, erosionando sensiblemente la capacidad de los partidos polticos para organizar la dinmica poltica. de esta manera, los procesos de personalizacin, mediatizacin y territorializacin de la poltica aparecan como marco de las transformaciones sufridas por el peronismo y el radicalismo, tanto a nivel identitario como organizacional. En el marco polticoinstitucional, el proceso de reforma del Estado deriv en una reestructuracin del federalismo argentino, marco en el que debemos ubicar al proceso de autonomizacin de la capital Federal, iniciado con la reforma constitucional de 1994. Este proceso trastocaba uno de los elementos fundantes del Estado argentino vigente desde 1880, e inauguraba una esfera poltica propiamente local. la ciudad de Buenos aires fue uno de los primeros distritos en que tales fenmenos se presentaron concretamente. El triunfo del justicialismo en 1992 y, tiempo despus, el surgimiento de una tercera fuerza electoralmente relevante, como el Frente Grande, significaron una novedad contundente en la dinmica poltica local signada hasta entonces por el predominio del radicalismo, as como tambin en la nacional, caracterizada por el bipartidismo. las condiciones de emergencia y predicamento del Frepaso deben buscarse, ms all del contexto que propiciaban la personalizacin y la mediatizacin de la poltica (y su desconexin del plano laboral o social), en primer lugar, en la (temporal) detencin del pndulo ideolgico peronista en el polo nacional-estatal (novaro, 2006) y, en segundo lugar, en la debilidad (y resignacin) del radicalismo para ejercer una oposicin polticamente eficaz y verosmil ante el electorado. Esta nueva fuerza poltica aglutinaba un heterogneo conjunto de espacios polticos detrs de la figura de chacho lvarez, temprano desertor del bloque justicialista en la cmara de diputados, que se haba convertido en el ms hbil enunciador del discurso antimenemista. El descontento presente en un electorado tendencialmente desleal (particularmente en la ciudad de Buenos aires) presentaba, ya con anterioridad a la reeleccin de menem, una multiplicidad de vectores. la
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progresiva convergencia de stos en la figura de lvarez dependa de su capacidad para mantener un discurso polismico y una flexibilidad organizacional que le permitieran esquivar las rigideces de compromisos muy precisos frente al electorado o a sus asociados (corral, 2007). la eficacia de la ambigedad discursiva se verificaba en el vertiginoso crecimiento electoral de la fuerza poltica, facilitando la convivencia entre estructuras y liderazgos superpuestos, y disciplinando a aquellos actores que propugnaban por una definicin programtica ms contundente (corral, 2007; novaro, 2006). la presencia diferencial del Frepaso en los grandes centros urbanos (donde la mediatizacin de la poltica era ms patente) deriv, por otra parte, en una fragmentacin de las dinmicas polticas, y en una progresiva diferenciacin entre una poltica mediatizada donde el peso de las estructuras y las tradiciones era ms dbil y una poltica territorializada en la que las estructuras polticas cumplan una funcin de contencin sobre los pauperizados actores sociales (auyero, 2001; levistky, 2005). de este modo, entre los mltiples vectores del descontento hacia el gobierno menemista, aquellos vinculados a los electorados de clase media aparecan como los ms convocantes, mientras que las referencias demasiado concretas al modelo econmico parecan tener efectos disruptivos en esta convergencia. En este sentido, lvarez ira delineando una forma particular de describir sus crticas al gobierno menemista, exitosa en contener la multiplicidad de expectativas: utiliz el significante corrupcin como dispositivo de diferenciacin poltica. El trmino conflua con facilidad con el discurso meditico, centrado en la denuncia de hechos puntuales y, al mismo tiempo, interpelaba al electorado en su conjunto, sin introducir distinciones ideolgicas que resultaran expulsivas. la centralidad de la expresin de centroizquierda sera confirmada por sus triunfos en las elecciones nacionales de 1994 (para convencionales constituyentes) y 1995 (para el Ejecutivo y la cmara Baja), y en su relevante performance en los comicios de 1996. Estos ltimos fueron especialmente relevantes porque fue cuando tuvo lugar la primera eleccin a jefe de Gobierno porteo, as como de convencionales estatuyentes de la ciudad. Posteriormente, la fluctuacin poltica continuara con el surgimiento de nuevas fuerzas estructuradas en torno de personalidades de gran visibilidad, aunque no identificadas con la centroizquierda, tales como nueva dirigencia (dirigida por Gustavo Bliz) y accin por la repblica (dirigida por domingo cavallo). Ello incentivara la instalacin de lgicas coalicionales y, paradjicamente, personalistas. la estrategia coalicional ensayada entre el Frepaso y la ucr acentuara la tendencia a la heterogeneidad organizacional y al vaciamien-
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to discursivo, habida cuenta de que la figura con mejor proyeccin en el centenario partido era Fernando de la ra, un lder de extraccin conservadora y defensor del modelo neoliberal. Estas tendencias profundizaron el discurso anticorrupcin, que revel tener una inmediata eficacia electoral en los comicios legislativos de 1997. Ella resida en la condensacin de dos expectativas divergentes del electorado: para algunos, la alianza expresaba una alternativa al modelo neoliberal impulsado por el menemismo; para otros, en cambio, significaba la oposicin a un estilo de gobierno transgresor de las normas institucionales (cheresky y Blanquer, 2003; Boron et al., 2006). la articulacin discursiva de ambas reivindicaciones se oper a partir de la nocin de corrupcin, identificada como amenaza a la realizacin plena de la democracia en tanto transgresin al imperio de la ley as como de la realizacin personal de los ciudadanos en tanto la exclusin y el desempleo eran entendidos como sus efectos. En este discurso, bastaba con erradicar la corrupcin entendida como atributo personal de menem y sus funcionarios para eliminar la pobreza, la desocupacin y la marginalidad; as, pues, presentaba como verosmil la compatibilidad entre una versin perifrica del modelo neoliberal y el objetivo de equidad social (mauro, 2005). sobre este marco descriptivo, la alianza se impuso en las presidenciales de 1999, arrastrando el cambio de signo de varios gobiernos locales (cheresky y Blanquer, 2003). a meses de iniciada la nueva gestin nacional, anbal ibarra accedi a la Jefatura de Gobierno luego de ganarle a la frmula domingo cavallo-Gustavo Bliz. El clima de cambio de poca que se vivi entonces fue, sin embargo, de duracin particularmente breve. apenas un ao ms tarde, el discurso aliancista se revelaba incapaz de resolver las faltas que impugnaba a su predecesor; la crisis econmica se agrav por la prdida de financiamiento externo, y estallaron diversos escndalos de corrupcin, uno de los cuales deriv en la renuncia del vicepresidente, con el consecuente quiebre de la coalicin y su reestructuracin a partir de la entrada de domingo cavallo en el ministerio de Economa. Estos fracasos configuraron una coyuntura crtica de disolucin social y poltica, en la cual las deficiencias imputadas al gobierno de menem se trasladaron a al conjunto de las lites polticas, cada vez ms percibidas como una clase parasitaria y corrupta. Esos elementos se pusieron en evidencia electoralmente por el rcord de abstencin y voto blanco y nulo en las elecciones legislativas de 2001, y tuvieron su desenlace en la profundizacin del ciclo de movilizacin y protesta hacia finales de ao, con la renuncia anticipada del presidente, esta ltima condicionada por una manifestacin popular de novedosas caracters-
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ticas. la ciudad se convirti nuevamente en el epicentro de novedosas formas organizacionales surgidas de la sociedad civil, especialmente de ciudadanos de clase media sin anteriores vnculos polticos entre s; y aunque su alcance se revel, posteriormente, mucho ms limitado y breve de lo que poda anticiparse, su irrupcin en el espacio pblico marc el imaginario poltico posterior. El epicentro de la crisis de representacin que sobrevino entonces fue la ciudad de Buenos aires. Ya en las elecciones legislativas de 2001 se constituy un escenario electoral fragmentado, dado el surgimiento de otras tantas nuevas fuerzas construidas en torno a personalidades, como afirmacin por una repblica igualitaria (ari), construido alrededor de la figura de la ex diputada radical Elisa carri, y autodeterminacin y libertad, armado con el que retornaba a la competencia poltica el dirigente trotskista, y ex diputado nacional, luis Zamora. Estas elecciones se caracterizaron adems por el monumental ndice de abstencionismo y las expresiones de rechazo a la oferta poltica toda. Por su parte, los sucesos de diciembre y las posteriores protestas especialmente las de los ahorristas y las asambleas barriales tuvieron su epicentro en la capital federal. la cada del gobierno aliancista hizo visibles las contradicciones del discurso anticorrupcin, que desligaba al progresismo de cualquier intento de reforma estructural del modelo socioeconmico, a partir de una descripcin de los problemas de agenda en trminos personalistas y, en algn sentido, moralistas y potencialmente impolticos (mauro, 2005). diciembre de 2001 abri la posibilidad de discutir los condicionamientos de la estructura socioeconmica en la resolucin de las demandas populares, al presentarse la contingencia de ciertos axiomas del discurso predominante durante los aos noventa. Esta apertura se produjo en una coyuntura crtica de disolucin y emergencia, en la cual el gobierno del justicialista Eduardo duhalde asumi la recomposicin conflictiva, precaria y, eventualmente, represiva de la agenda, dentro del marco general de un clima de transicin hacia un perodo indeterminado de recambio poltico (slipak, 2005). dicha clave de lectura se presentaba, entonces, como la bisagra que separaba un pasado de corrupcin y debacle de un futuro de recomposicin poltica cuyo signo, insistimos, se presentaba incierto, habida cuenta de la incertidumbre respecto del sucesor de duhalde. En este sentido, las identidades partidarias vigentes hasta 2001 estaban en absoluta crisis, en tanto enfrentaban una coyuntura de centrifugacin de sus recursos organizacionales, arrojados detrs de cualquier figura competitiva que pudiera asegurarles el acceso a cargos para reproducirse. tal disponibilidad de los fragmentos partidarios volva la competencia poltica altamente personalista, incluso
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ms que en el perodo precedente, y habilitaba a aquellas figuras que detentaban alguna presencia en los sondeos de opinin preelectorales para construir coaliciones a su medida. En la oferta poltica para las elecciones presidenciales conviva, con igual (y magra) oportunidad en las encuestas, un cmulo de candidatos autoproclamados, cuya definicin ideolgica rondaba la reivindicacin del modelo neoliberal, tanto en su vertiente menemista (el propio menem) como en su rplica institucionalizada aliancista (el ex ministro de la alianza lpez murphy), formas indeterminadas de progresismo (Elisa carri), populismo (rodrguez sa) y hasta el fondo del tarro de los delfines duhaldistas. Fue este ltimo el caso de nstor Kirchner, lanzado a una modestsima campaa y apoyado por el presidente provisional luego de la declinacin de quienes haban sido sus primeras opciones: los gobernadores carlos reutemann (santa Fe) y Juan manuel de la sota (crdoba), dos referentes peronistas (otrora menemistas) decididamente conservadores. ante semejante panorama, el electorado porteo no tom masivamente partido por las alternativas autodenominadas progresistas dando tambin la espalda a la convocatoria zamorista al abstencionismo, aunque s mantuvo su tradicional tendencia a favorecer a candidatos no peronistas: tanto lpez murphy como carri superaron su performance global nacional, mientras que para los tres candidatos de origen peronista la tendencia fue inversa. no obstante, es necesario considerar estas observaciones slo como tendencias: en primer lugar, porque la performance conjunta de los tres candidatos de origen peronista super el techo del justicialismo en comicios anteriores (incluso el de 1992) y, en segundo lugar, porque la buena performance de carri en la capital apenas superaba por dcimas los votos acumulados por Kirchner. luego de que menem desistiera de competir en el ballotage (previendo la unificacin de todo el arco antimenemista en tal instancia), nstor Kirchner accedi a la presidencia con slo el 22% de los votos. sobre la bisagra duhaldista, que estabilizara la economa y redujera la incertidumbre a costa de la represin de otras alternativas y de la introduccin de elementos de una identidad nacional-popular, el nuevo presidente instituy un clima de cambio de rumbo que reinterpretaba al pasado reciente en los trminos de un infierno a ser dejado atrs (slipak, 2005). la poltica de derechos humanos, la salida del default, la renovacin de la corte suprema y, especialmente, la reorientacin estratgica hacia la regin (ya iniciada por el presidente provisional) eran exhibidos como seales de un giro hacia la izquierda en la poltica argentina. su discurso recuperaba ciertos elementos centrales de la retrica de los aos noventa, incorporando las referencias a la gente por oposicin a una vieja clase poltica corrupta. Pero, al mismo tiem-
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po, los inscriba en una retrica nacional-popular que reintroduca la importancia del conflicto y de la voluntad poltica, en tanto los males de la vieja poltica no eran necesariamente entendidos en trminos moralistas sino reinterpretados en el marco de un antagonismo con el neoliberalismo especulativo (montero, 2007).
En este contexto de fragmentacin y crisis, anbal ibarra, en ejercicio del Ejecutivo porteo, apareca como candidato a representar al espacio de centroizquierda, reteniendo la legitimidad de la retrica progresista del Frepaso pero sin haber sucumbido ante la debacle de la alianza. sin embargo, la construccin del armado que sostendra a ibarra en el proceso electoral local no fue producto inmediato de este parecido de familia en la identificacin ideolgica, sino que requiri mltiples usos estratgicos de la legislacin electoral a fin de instalar una escena de polarizacin con mauricio macri (mauro, 2005). El manejo instrumental que hizo ibarra del calendario, acercando las elecciones locales a las nacionales para impedir las candidaturas porteas de figuras que competan por la presidencia (como Elisa carri), termin complementndose con la decisin judicial de prorrogar los comicios, y se abri una brecha temporal en la que el nuevo gobierno nacional elimin de la competencia una serie de precandidatos autoproclamados (como daniel scioli, rafael Bielsa y Gustavo Bliz) e instal el antedicho clima de cambio de poca de centroizquierda, que permita al ibarrismo reconvertirse con xito a la nueva realidad. Gracias a esta disociacin entre las elecciones presidenciales y locales, aquellos lderes autolanzados a la competencia portea contaban con autonoma para obtener apoyo de los candidatos presidenciales, que no tenan partidos estructurados que compitieran en el escenario porteo y buscaban un anclaje en la cmara Baja y en la legislatura local. as se entablaron las relaciones de Kirchner y carri con ibarra, de menem con macri y de lpez murphy con Bullrich. tambin obtuvieron apoyo de los fragmentos que sobrevivan a la desventura de sus partidos, negociando la nominacin de sus principales referentes en las listas legislativas a cambio de sus recursos organizacionales. Quienes tuvieron ms xito en esa bsqueda fueron quienes mayores chances tuvieron de acceder al gobierno. de esta forma, el jefe de Gobierno logr instalar su candidatura al frente de un nuevo sello partidario, Fuerza Portea, cuya lista legislativa se construy segn un sistema de loteo entre partidos polticos (Frente Grande, ari y socialista), fragmentos partidarios del PJ (liderados por Juliana marino) y la ucr (liderados por Graciela Gonzlez
La (re)articulacin de la retrica progresista en el discurso de Anbal Ibarra
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Gass), y movimientos sociales (el sector de la central de trabajadores argentinos, cta, representado por claudio lozano). al mismo tiempo, ibarra acept que otras dos listas legislativas acompaaran su candidatura al Ejecutivo porteo: el Partido de la revolucin democrtica (un sector ligado a Kirchner liderado por miguel Bonasso y diego Kravetz) y el Partido de la ciudad (una fuerza ideolgicamente difusa y eclctica, liderada por un ex frepasista). Por su parte, el millonario empresario y dirigente de ftbol, mauricio macri, defini su primera incursin en la arena poltica al frente de una nueva fuerza, compromiso para el cambio, cuya lista se compona bsicamente de la estructura del PJ capital (que acompa orgnicamente la formacin de la lista a la legislatura local, aunque no la lista al legislativo nacional), a los cuales se agregaban dirigentes de diversas trayectorias partidarias, ubicados estratgicamente en las listas para mostrar la pluralidad de la fuerza. adems, la candidatura de macri al Ejecutivo local fue acompaada por otras tres listas de candidatos a legisladores porteos: el Frente de la Esperanza (que aglutinaba a sectores disidentes del PJ capital), el movimiento Generacional (que en 2000 haba apoyado a anbal ibarra) y la alianza de centro (integrada por ex ucedestas). la campaa de 2003 gir en torno de la confrontacin entre la vieja poltica corrupta y una nueva poltica caracterizada por el giro hacia la izquierda del pas (mauro, 2005). En este sentido, la presentacin de la coalicin que sostena al jefe de Gobierno volva verosmil la idea de un frente de centroizquierda que daba batalla a las aspiraciones personales de uno de los beneficiarios de las polticas de los aos noventa. mientras que detrs de ibarra se alineaba una serie de actores identificados con una retrica progresista cercana al Frepaso, el lado de macri era presentado como la aventura personal de un empresario corrupto y demaggico. tal presentacin inclua una serie de elementos complejos que merecen un anlisis pormenorizado. En primer lugar, el carcter progresista de Fuerza Portea no deba ser identificado con el naufragio de la alianza, sino con la vaga y nebulosa recuperacin de cierta intencin de centroizquierda que definiera al Frepaso. Para ello el jefe de Gobierno intent mostrarse como una versin mejorada de s mismo, tanto en el uso de una nueva etiqueta electoral, como en la campaa grfica y televisiva: la imagen de un ibarra no tan joven, cuyo aprendizaje poltico como piloto de la tormenta haba quedado grabado en los signos fsicos del paso del tiempo, se combinaba paradjicamente con la promesa de un nuevo ibarra como slogan.
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En segundo lugar, el contenido progresista del espacio no encontraba otro anclaje que la negatividad frente a un pasado de corrupcin y debacle, no slo identificado con el menemismo sino con toda una forma de construir poltica que inclua la disuelta alianza. El elemento de negatividad contra la corrupcin giraba alrededor de la idea de apropiacin de los bienes de todos por parte de algunos, y de la consecuente necesidad de proteccin de lo pblico por parte del Estado. Esta idea general tena cierto aire de demanda de inclusin social, pues asociaba la imagen del progresismo con el acceso a los bienes pblicos. Pero, al mismo tiempo, lo pblico era aprehendido como un espacio neutral, igualmente de todos e idealmente ajeno a la lucha poltica. Es por esta operacin que la centroderecha apareca ligada a los intereses particulares en detrimento de lo pblico, al precio de que el progresismo apareciera vaciado de las reivindicaciones histricas de la izquierda democrtica. del lado del macrismo, el intento por desmontar este principio de lectura tambin tom como eje la divisoria entre vieja y nueva poltica, pero entendiendo el carcter corrupto de la vieja poltica en los trminos de una politiquera vaca, que promete para acceder al poder y luego no se esfuerza por solucionar los problemas de la gente. En este sentido, compromiso para el cambio no slo exalt la pluralidad de un armado de dirigentes de trayectorias diversas (mostrando un espacio donde peronistas y radicales podan confluir) sino, especialmente y en esto consisti precisamente la definicin del sello la insercin de recursos humanos ajenos a la poltica (y, automticamente, a su corrupta situacin) dispuestos a llevar adelante los cambios que el pblico esperaba. de esta forma, el progresismo y la centroderecha compartan un modelo de diferenciacin con el pasado reciente (la vieja poltica), caracterizado por la debacle y la corrupcin, entendida esta ltima como obstculo para la plenitud de todos en beneficio de algunos. denunciando el carcter ideolgico de la reduccin de la poltica a la gestin, y sosteniendo su argumento en la imagen pblica de la familia del candidato (hijo de uno de los empresarios ms ricos de la argentina, asociado estrechamente a las polticas de concesiones y privatizaciones encaradas por el menemismo), el ibarrismo inscribi la propuesta de compromiso para el cambio dentro de la vieja poltica, corrupta, tecnocrtica, personalista y antipoltica, ignorando, al mismo tiempo, el hecho de que el propio discurso del jefe de Gobierno se basaba en elementos tan impolticos y moralistas como los de su adversario.
El clivaje construido alrededor de un pasado corrupto y un presente progresista estructur la comunicacin poltica, tanto en momen-
La gestin ibarrista y los vaivenes de la fragmentacin progresista
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tos de normalidad como de crisis, durante toda la gestin ibarrista (mauro y natanson, 2006; mauro y montero, 2006). sin embargo, este principio de diferenciacin, que bastaba para que el jefe de Gobierno retuviera importantes ndices de popularidad, se mostraba insuficiente para sostener la coherencia del armado poltico que lo apoy en su reeleccin. En efecto, Fuerza Portea fue uno de los primeros espacios que se fragmentaron en la legislatura, rearticulndose segn las pertenencias de origen. El alineamiento y el virtual funcionamiento como interbloque slo se mantuvo cuando la coyuntura ubic a sus integrantes en posiciones compatibles. una centrifugacin ms violenta sufrieron los bloques que haban sostenido las candidaturas de Patricia Bullrich y luis Zamora. Ello quebr la coherencia de un campo poltico dividido en cuatro espacios ideolgicamente identificables y gener una dinmica de intercambios personalistas.3 al mismo tiempo, el espacio macrista, numeroso de por s, se mostraba comparativamente mucho ms homogneo que los bloques restantes, y estaba dispuesto a utilizar ese capital para imponerse en el manejo de la agenda local. sta fue la estrategia que ensay tempranamente con el proyecto de reforma total del cdigo de convivencia sancionado por Fernando de la ra en remplazo de los edictos policiales que haban sido derogados por la autonoma portea. Esta propuesta aviv la polmica tanto dentro del rgano legislativo como fuera de l. En la legislatura portea, se marc la oposicin entre un polo de legisladores pro-reforma (que inclua al bloque macrista, a la bancada de recrear y, curiosamente, al progresista Partido de la ciudad), y un polo opositor al proyecto del machismo autodefinido como interbloque progresista que contaba entre sus filas al Frente Grande, el socialismo, el ari y los dispersos bloques de izquierda, adems de dos legisladores procedentes de la unin para recrear, que ms adelante pasaran al ari. En la sociedad civil, numerosos puntos del proyecto (especialmente aquellos que condicionaban los derechos a manifestarse pblicamente o repriman severamente la venta ambulante o la oferta de sexo en lugares pblicos) despertaron el rechazo de agrupaciones defensoras de derechos humanos, asambleas barriales, grupos piqueteros, agrupaciones de travestis y trabajadoras sexuales, y asociaciones de vendedores ambulantes.
3 En este contexto, entre los aos 2003 y 2005 legisladores que haban apoyado la coalicin entre Patricia Bullrich y lpez murphy pasaron a las filas progresistas del ari, mientras se fue conformando un relevante bloque kirchnerista que se nutri de los referentes del justicialismo que haban ingresado al rgano legislativo apoyando a mauricio macri. dicho fenmeno tambin tuvo lugar en la cmara de diputados, donde tres macristas pasaron al kirchnerismo, y se lleg al ridculo cuando Eduardo lorenzo Borocot lo hizo antes incluso de asumir su banca.
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reconociendo la necesidad de modificar ciertos elementos del cdigo vigente, pero sin un proyecto propio, el gobierno de la ciudad intent retomar la iniciativa convocando a audiencias pblicas, de carcter consultivo y sin la intencin siquiera de llegar a instancias de decisin. El objetivo era, en cambio, desactivar la iniciativa de la oposicin mediante el involucramiento de reconocidas organizaciones de la sociedad civil y el planteo de la cuestin en trminos de defensa frente a la avanzada de la derecha (mauro y natanson, 2006). sin embargo, las audiencias derivaron en sucesivos escndalos, protagonizados por grupos de la sociedad civil de escasa visibilidad (como travestis, trabajadoras sexuales o vendedores ambulantes) pero directamente afectados por la reforma. Estos grupos encontraron la compaa de partidos minoritarios de izquierda, tambin encaramados en la defensa frente a la amenaza de la derecha, con los que continuaron una estrategia de bloqueo que cobr gran relevancia meditica e instal sus reclamos en la escena pblica.4 la activa participacin de los referentes polticos ms importantes en el debate sobre el cdigo contravencional contribuy a reforzar las tendencias ya sealadas en torno de la dificultad para encasillar desde un punto de vista partidario o ideolgico a los actores polticos relevantes. dos aliados polticos cercanos ibarra y Kirchner polemizaron por el manejo del conflicto en un debate que no slo aludi a las responsabilidades de cada cual sino que tambin refiri a puntos de vista diferentes en torno de la cuestin del tratamiento concesivo de la protesta social,5 que tendencialmente se ira asociando con la cuestin de la inseguridad, y en la que tambin intervino Elisa carri. El bloque kirchnerista finalmente apoy en la votacin en particular el proyecto, consensuando con la bancada macrista (mauro y natanson, 2006).
4 El punto culminante del proceso se present el 15 de julio de 2004, cuando ante la inminente aprobacin del proyecto, un grupo de cincuenta manifestantes inici una serie de incidentes que se potenciaron por la pasividad policial y la alta visibilidad meditica. legisladores y empleados quedaron virtualmente sitiados dentro del recinto, mientras los factores mencionados contribuan a aumentar la violencia del estallido provocado por grupos que, en principio, contaban con escasa capacidad de presin, pero que encontraban en la aparicin pblica el nico medio de hacer or sus reclamos. 5 El saldo poltico ms ntido de esta protesta fue la primera crisis de gabinete de Kirchner. das despus de los episodios renunciaron el titular de la Polica Federal, el secretario de seguridad y el ministro de Justicia, a raz de sus diferencias de criterio con el presidente en torno del manejo del dispositivo de seguridad para la sesin siguiente de la legislatura. las renuncias se inscriban en una polmica ms amplia, potenciada por la toma de una comisara por parte de un grupo de piqueteros oficialistas, y en el contexto de las multitudinarias marchas que lider el ingeniero Juan carlos Blumberg (padre de un joven secuestrado y asesinado) en reclamo de mayor seguridad frente a la criminalidad.
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En este escenario de fragmentacin de los bloques y fluctuacin de los posicionamientos ideolgicos y polticos, el incendio del microestadio repblica de croman durante un recital, con un saldo de 194 muertos, puso en crisis al Ejecutivo local y al espacio progresista. la crtica a la ineficiencia del gobierno porteo, combinada con la suposicin de sobornos a los organismos de control, hizo factible la articulacin entre la inseguridad entendida como la desproteccin de los ciudadanos por parte del Estado frente a la falta de escrpulos de los empresarios, es decir, como la desproteccin de todos frente a los intereses de algunos y la corrupcin6 definida, como sealramos anteriormente, como la gestin de los bienes de todos en beneficio de los intereses de algunos. El incumplimiento de la proteccin de los ciudadanos por parte del Estado fue entendido como sntoma de una estafa de los polticos, que prometen para hacerse con el cargo y luego no cumplen con una gestin eficiente. resulta de inters sealar hasta qu punto el tratamiento de la catstrofe por los medios y las instituciones y, con sus matices, la construccin del reclamo de justicia por parte de los familiares de las vctimas, se mantuvieron en un registro personalista. la desconfianza frente a la posibilidad de que las responsabilidades se diluyeran en una discusin ms general sobre las transformaciones culturales en las prcticas de los jvenes y el rol del Estado como regulador de la vida social llevaron a los actores involucrados a plantear el problema en los trminos de castigo a los culpables. Ello impidi que el reclamo se articulase efectivamente con otras demandas sociales, y dificult la instalacin de una lectura poltica sobre el caso, que trascendiera los estrechos mrgenes moralistas. En esta concepcin que hilvanaba inseguridad-ineficienciacorrupcin-impunidad, las protestas de los familiares de las vctimas se acercaron al marco interpretativo que haba ofrecido mauricio macri en 2003. la fuerza poltica de este ltimo se encontr entonces no slo con la ventaja institucional que se derivaba de la posesin de un bloque numeroso y relativamente homogneo, sino tambin con la
6 si bien no forma parte de los objetivos de este trabajo, cabe analizar la articulacin discursiva que diversos grupos de familiares de vctimas han establecido entre la nocin de corrupcin (con consignas como la corrupcin mata o no los mat una bengala; a nuestros pibes los mat la corrupcin), y el repertorio de las organizaciones de derechos humanos en torno de la impunidad (la consigna los pibes de croman/ presente/ ahora/ y siempre, por ejemplo, es una parte constitutiva de las protestas de estas ltimas). tal articulacin es de inters para esclarecer hasta qu punto la forma que asumi parte de la izquierda para construir demandas presenta las mismas dificultades que el progresismo, en tanto obtura el conflicto poltico con una autodenominacin en trminos morales y victimistas.
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ventaja de quedar ubicado en un lugar de enunciacin verosmil para ejercer la oposicin. En esta lnea, el macrismo encontr la compaa frrea de los partidos de izquierda, y un aliado renuente en el ari, otrora parte importante de la coalicin progresista gobernante. Pero las intervenciones del macrismo dentro de esta estrategia fueron entendidas por el pblico como desproporcionadas, lo cual hizo factible la rehabilitacin, por parte de ibarra, de la amenaza que volva del pasado para interrumpir el nuevo curso progresista. En este sentido, el jefe de Gobierno inverta los trminos de la denuncia que lo sealaba como principal responsable de la catstrofe para sugerir un intento de golpe institucional y recurrir una vez ms al fantasma que lo colocaba al frente o, al menos, en el centro del arco progresista de la ciudad, defensor de los bienes pblicos contra el pasado privatista.7 En medio de este proceso se produjo el ciclo electoral 2005, en el cual se renovaba la mitad de la legislatura que tena en jaque al titular del Ejecutivo local, as como tambin la mitad de la representacin portea en la cmara Baja. la conformacin de la oferta electoral puso de manifiesto que ni la multiplicacin de fuerzas polticas ni la fluctuacin de los sellos partidarios haban sido fenmenos excepcionales, producto de la incertidumbre poltica pos-2001, sino que se haban convertido en caractersticas distintivas de la nueva formacin poltica. con un oficialismo porteo borrado de la competencia electoral, la escena se constituy sobre la base de otro juego de diferenciaciones, que coloc como actores centrales a tres fuerzas polticas diferentes de las de 2003. En primer lugar, compromiso para el cambio ahora asociado con recrear en la alianza Propuesta republicana (Pro) dejaba a Patricia Bullrich sin respaldo poltico. En segundo lugar, el ari, instalado ahora en el rol de oposicin, presentaba una heterognea oferta producto de dos criterios de nominacin superpuestos: la voluntad expresa de carri que impuso la candidatura de Enrique olivera y las negociaciones entre los referentes del ari capital. En tercer lugar, el Frente para la Victoria que no haba participado de los comicios locales de 2003, en los que el kirchnerismo haba terminado por apoyar improvisadamente a ibarra presentaba una oferta identificada con
Elecciones 2005 y juicio poltico
7 con esta estrategia en sus manos, el gobierno porteo intent recuperar la iniciativa, primero convocando a la sesin especial en la que ofreci sus explicaciones a los legisladores, con la tranquilidad de hacerlo en una instancia no vinculante, y luego impulsando una consulta popular (nunca concretada) para plebiscitar su gestin.
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dos tipos de candidatos: liderazgos de popularidad constituidos en la escena pblica sobre los cuales se edific una lista de candidatos a diputado progres y no peronistas y candidatos basados en un capital organizativo sobre los cuales se constituy la lista de legisladores locales, ms ligada al aparato peronista. no slo el jefe de Gobierno haba desaparecido de la arena poltica: tambin Patricia Bullrich y luis Zamora quedaron en una posicin marginal, producto de la extraordinaria erosin de sus fuerzas a nivel legislativo, lo cual revel la dificultad para mantener las alianzas polticas y para sostener un espacio de enunciacin polticamente relevante en tiempos no electorales. con esta escena configurada, la campaa electoral adquiri una significacin diferente de la de 2003. la reinterpretacin kirchnerista de la crisis y la recomposicin funcion como marco de referencia para cualquier discurso que pretendiera ser polticamente eficaz. sin embargo, los sectores opositores ensayaron un desplazamiento de esta descripcin de la realidad, desdibujando la imagen del progresismo y colocando a macri en una posicin menos antiptica que en 2003. de esta forma, el candidato kirchnerista a la cmara Baja, rafael Bielsa, rehabilit el ncleo del relato que anbal ibarra haba articulado con xito en las elecciones ejecutivas de 2003. segn este relato, la recomposicin poltica encarada por nstor Kirchner a nivel nacional haba dejado atrs un pasado caracterizado por la corrupcin y representado por el empresario-dirigente futbolstico lanzado a la aventura personal de la poltica. En 2005, sin embargo, el surgimiento de un progresismo opositor, representado por la figura de Elisa carri, pona en dificultades la simple dicotoma entre un presente kirchnerista y un pasado menemista, y Bielsa no supo lidiar con ellas para ubicarse en la disputa entre los dos protagonistas, con lo cual su perfil qued desdibujado. tampoco el ari supo construir una identidad que marginara completamente al oficialismo de la contienda e identificara un perfil progresista convincente. durante el primer ao y medio de gestin de Kirchner, al ari se le haba presentado el dilema del debilitamiento de su diferenciacin como fuerza que asociaba progresismo y oposicin, dado que el discurso de denuncia contra la corrupcin se desgastaba mientras la interpretacin kirchnerista de la actualidad fuera exitosa. En este contexto, la estrategia de carri consisti en denunciar al gobierno de falso progresismo, con el argumento de que conservaba los vicios de la vieja poltica corporativista, autoritaria y personalista en otras palabras, peronista. contra ello, el ari representaba no slo un progresismo de tipo econmico (aunque cada vez menos) sino tambin cultural y, especialmente, moral. a travs de este dispositivo, el ari tradujo el clivaje progresismo versus dcada del noventa en
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trminos morales de orden preideolgico: corruptos versus honestos. El nfasis republicano con tintes extrados de la tradicin antiperonista en detrimento de la discusin de las cuestiones sociales, sumado a la incorporacin de una figura claramente exterior al espectro de centroizquierda, deriv en un desplazamiento de la concepcin del progresismo que no todo el electorado asumi como propia. En este marco, el macrismo intent operar el mismo desplazamiento en relacin con la versin kirchnerista del progresismo. reiter el ncleo de su enunciacin en 2003: bsicamente, la localizacin de la campaa (que le permita evitar la confrontacin con el presidente y centrar difusamente el discurso en ibarra), y el foco en la gestin en detrimento de la negatividad poltica como dispositivo de diferenciacin frente a los polticos que discuten y no resuelven los problemas de la gente. a ello se agregaron los matices incorporados con la alianza con lpez murphy. El lanzamiento de Pro busc no caer del lado de afuera de la frontera del progresismo y centrarse en los aspectos tcnico-administrativos de la gestin, imputando estos valores como dficit en la recuperacin poltica y econmica (mauro y montero, 2006). la denuncia de falso progresismo un progresismo centrado en la retrica tom nuevos impulsos luego de la crisis del gobierno de ibarra, y permiti la presentacin de un progresismo de la gestin es decir, de una voluntad poltica de progreso social asentado en la capacidad transformadora de la mquina administrativa estatal como su contracara. En este punto, un hbrido. la asociacin entre poltica y gestin haba sido el tradicional baluarte de la derecha privatista y liberal, pero ahora apareca unida a la revalorizacin de la intervencin estatal y de la capacidad del Estado para reformar a la sociedad. Ella se aplicaba, sobre todo, a la cuestin de la seguridad, en su definicin ms general referida a la necesidad de un Estado protector de todos frente a la amenaza de algunos. sus similitudes con la concepcin desideologizada de lo pblico en el propio discurso de ibarra pueden aparecer, en este sentido, como significativas, cuestin que ser aun ms notoria en la campaa 2007. El contundente triunfo de mauricio macri en todas las circunscripciones porteas, incluyendo las del centro de la ciudad, fue el principal resultado de este proceso. un nuevo equilibrio de fuerzas, en el que el jefe de Gobierno era slo un remanente al igual que la izquierda, con un claro predominio del macrismo que retena su caudal electoral intacto incluso en las secciones que, se supona, le eran esquivas, seguido por dos fuerzas progresistas de expresin nacional, pareca anunciar el fin de la fragmentacin y la fluctuacin polticas en la ciudad. Pero, una vez pasadas las elecciones y la sospecha de oportunismo electoral, e incluso antes de la renovacin del cuerpo
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legislativo, la nueva relacin de fuerzas se hizo patente en el avance hacia la suspensin y el juicio poltico, lo cual puso nuevamente en crisis la delimitacin de estos espacios y la instalacin de una normalidad institucional. En esta instancia, ibarra teji una estrategia defensiva en torno de su popularidad en los sondeos de opinin8 y a la proteccin del gobierno nacional cuyo bloque legislativo era clave para sostener al jefe de Gobierno. En el campo de la opinin pblica, el ex aliancista busc, como ya anticipramos, la identificacin con un espacio progresista amenazado por un pasado privatista, y combin la exhibicin de las mencionadas encuestas y el apoyo de diversos actores de la sociedad civil para mostrar que la sociedad entera aceptaba (y reclamaba) su continuidad, lo cual deslegitimaba a sus adversarios y a la propia instancia del proceso.9 Pero esta estrategia se revel incapaz de disuadir a los opositores luego de las elecciones, debido a la capacidad de presin de los grupos de familiares de las vctimas, que si bien nunca contaron con un masivo apoyo del pblico, movilizaron estratgicamente un recurso de gran potencia: la amenaza de descrdito a quienes no accedieran a sus reclamos inmediatos (mauro y montero, 2006). Esta capacidad de mandar al frente result decisiva en un contexto de desagregacin institucional y desconfianza de los ciudadanos, y contrarrest eficazmente la simpata pasiva de la opinin pblica hacia ibarra en las encuestas. El fracaso de esta lnea de accin tuvo sus repercusiones en la posicin del kirchnerismo en la sala Juzgadora. En efecto, el indisciplinado bloque oficialista fue el ms sensible a las presiones de los grupos de familiares en la instancia de acusacin con el sorpresivo giro de uno de sus legisladores, lo que permiti alcanzar el nmero de votos necesarios para la suspensin. tal influencia no se produca en el vaco, sino que se mostraba efectiva dentro de un bloque heterog-
8 incluso despus de su destitucin, una encuesta realizada por analogas y publicada por La Nacin en marzo de 2006 revelaba que anbal ibarra retena un 69,5% de imagen positiva (muy por encima de las de carri y macri), y que un 62,5% del electorado porteo dentro del cual se contaban electores tanto del FPV como del ari y Pro desaprobaba su destitucin. 9 Para mantener la cohesin y la factibilidad de dicha interpretacin, el ibarrismo deba poner en cuestin la unidad de los grupos de familiares de vctimas (divididos en cuatro grupos, pero cada vez ms identificados por los mass media con la figura de Jos iglesias). con ese objetivo exhibi el apoyo de un puado de padres que diriga sus crticas hacia los responsables directos del incendio sealados por la Justicia, y respaldaban la hiptesis del oportunismo poltico de los padres restantes que los dems actores siempre evitaron explicitar.
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neo, envuelto en una pugna por la definicin del esquema de alianzas del kirchernismo en la capital, y que inclua tanto a circunstanciales miembros del bloque como a su propio jefe. Finalmente, fue nuevamente un legislador kirchnerista el que sum el voto decisivo para la destitucin del jefe de Gobierno. Este desenlace, marcado por las equvocas posiciones de las distintas fuerzas polticas de centroizquierda frente a las demandas de los grupos de familiares de vctimas, ofrece un ejemplo de cmo ciertas expresiones de descontento, incapaces de por s de salir de la mera particularidad de sus reclamos, constituyen un desafo y una interpelacin al propio lazo representativo y, en este sentido, son herederas de la crisis de 2001. Efectivamente, ibarra fue incapaz de ofrecer una respuesta poltica eficaz a estas demandas, lo que determin la futilidad del apoyo del gobierno nacional. Pero las dems fuerzas polticas identificadas con un espacio progresista fueron igualmente incapaces de construir una respuesta al problema de las instancias de control y regulacin del Estado por fuera del mero oportunismo o de la apelacin a valores individuales o prepolticos como la libertad de conciencia. En este vaco, las demandas fueron resignificadas precariamente por el discurso macrista basado en la eficiencia de la gestin y en la seguridad, que logr capitalizar el resultado de la destitucin aunque de manera algo dudosa, dado que el caso nunca fue del todo asimilado por la opinin pblica.10
Eplogo
El gobierno provisional de Jorge telerman incentiv la continuidad de la dinmica de realineamientos polticos permanentes, al impulsar desde el comienzo la instalacin de su candidatura para renovar el mandato y constituyendo vertiginosamente un espacio poltico identificado con el progresismo desde los fragmentos de diferentes pertenencias partidarias, ya fueran oficialistas, opositoras o sencillamente prescindentes. Para este armado, telerman golpe las puertas de todos
10 ms all de las encuestas referidas, resulta de importancia destacar que a casi cinco aos de la catstrofe, la significacin del caso est todava en una nebulosa. su resolucin poltica con la destitucin del jefe de Gobierno no contribuy al esclarecimiento del caso es decir, a la construccin de un relato verosmil de lo sucedido que permitiera al conjunto de la opinin pblica reconciliarse o digerir la experiencia del incendio. Ello queda en evidencia en el tratamiento de tono futbolstico que la televisin dio al veredicto mediante la exhibicin de placas que sumaban los votos a favor y en contra, como si se tratara de los penales de una reida final del mundo, alternadas con imgenes de la hinchada que lo miraba desde los bares. En tal contexto, la definicin slo poda ser interpretada como casual (la lotera de los penales) o arbitraria.
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los candidatos presidenciales y negoci cargos con una multiplicidad de sectores en disponibilidad, siguiendo los criterios de construccin que haba aplicado ibarra en 2003 para la conformacin de un progresismo independiente entre ellos, el manejo instrumental del calendario electoral. En el ari se iran agudizando dos tendencias que confluiran en una crisis del espacio: el desdibujamiento de su perfil de centroizquierda y la divergencia entre el liderazgo de Elisa carri y los sectores institucionalizados del partido en la ciudad. la incorporacin de olivera, el posicionamiento en el juicio poltico y en ciertas sesiones en la cmara de diputados y, como broche de oro, la desafiliacin de la propia lder del partido para conformar una coalicin con otras fuerzas, confluyeron para volver difusas las certidumbres bsicas respecto del lugar de Elisa carri en la arena poltica de la ciudad, lo cual llev a una profunda sangra de referentes del partido. En este sentido, la poltica coalicional del ari de cara a las elecciones 2007 fue errtica y gener una fuerte fragmentacin en el partido, al cual la propia carri impuls a diluir en un armado heterogneo con socios de contradictoria inscripcin poltica. la derrota electoral posterior slo agravara la situacin, dejando al partido en capital profundamente diezmado precisamente en la antesala de las elecciones presidenciales. El kirchnerismo, envuelto en una lucha interna tironeada por esquemas de alianzas contradictorios, apareci dividido por el surgimiento de Jorge telerman como candidato, habida cuenta de que el responsable del armado poltico en la ciudad, el jefe de Gabinete, alberto Fernndez, intentaba instalar la candidatura del ministro de Educacin, daniel Filmus. luego de una pugna hecha pblica, que ocup prcticamente todo el perodo de campaa, Fernndez logr alinear a casi toda la tropa kirchnerista detrs de Filmus, quien obtuvo el segundo lugar en la eleccin local, pocas semanas despus de que los sondeos lo sealaran como un perfecto desconocido para el electorado. sin embargo, el desgaste en la pelea con el telermismo para lograr ese segundo lugar dio una imagen de politiquera vaca y desdibuj el carcter progresista de la oferta, que apareca ante el pblico ms como una interna entre facciones que como una competencia poltica. todo este panorama redund en un crecimiento abrumador del macrismo, hasta entonces menos fluctuante y ms homogneo que las dems fuerzas. la incorporacin de Gabriela michetti a la frmula para el Ejecutivo local y la postulacin de mariano narodowski como candidato a legislador, intentaron dar la idea de una sumatoria de personalidades diversas a una propuesta colectiva, habida cuenta de que
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ambas figuras distaban mucho del perfil de macri.11 Puede decirse que macri no slo aprendi la leccin de desplazarse de la frontera con el progresismo, sino que tambin tom nota del exceso de personalizacin que mostraba a su propuesta como una aventura personal de apropiacin. mostrar una fuerza poltica desapropiada, con figuras poco identificables con la derecha, que podan darse el lujo de llamarlo facho12 en pblico, escenificaba un espacio deliberativo y plural, legible como contracara de una hegemona kirchnerista asociada a una deficiencia de carcter del presidente. de este modo, as como en 2003 el ibarrismo se haba presentado convincentemente como el defensor del espacio pblico de todos frente al intento de apropiacin por parte de algunos, en 2007 fue el macrismo el que se constituy en el defensor de la neutralidad del espacio pblico de todos frente a la amenaza del aspecto nacional-popular del discurso kirchnerista. Ello se puso especialmente en evidencia en el descrdito de la intervencin presidencial ante la segunda vuelta (montero, 2007). de esta forma, mauricio macri logr imponerse en primera vuelta, con un caudal de votos mayor que en 2003, por sobre el kirchnerismo cuyo candidato al Ejecutivo porteo era apoyado por dos listas de candidatos a la legislatura local, una de ellas encabezada por anbal ibarra y el telermismo tambin apoyado por dos listas a la legislatura local, una de ellas sostenida por Elisa carri. lleg incluso a superar la sumatoria de votos obtenidos por los dos ltimos y qued apenas a las puertas de la mayora absoluta de los votos, con una hegemnica primera minora en la legislatura. El ballotage no hizo ms que confirmar el predominio de mauricio macri, el desgaste de la retrica presidencial y la defuncin del discurso ibarrista.
Conclusiones generales
a lo largo del presente artculo hemos repasado el proceso de recomposicin y crisis de la retrica progresista en la ciudad de Buenos aires. comenzamos describiendo la conformacin de una identidad progresista de la alianza mediante su contraste, en trminos morales
11 mariano narodowski es un acadmico reconocido por su extensa trayectoria en temas de pedagoga y educacin, sin vinculacin previa con el macrismo o con expresiones polticas de derecha. a Gabriela michetti, aun cuando desde 2003 se desempeaba como jefa del bloque de compromiso para el cambio en la legislatura portea, su perfil de renovacin poltica y su (corta) trayectoria la marginaban del grupo decisor. 12 En la jerga poltica argentina, el calificativo de facho no significa necesariamente fascista, sino que designa una posicin conservadora (no siempre reaccionaria). En el caso referido, michetti destacaba el conservadurismo sexista de macri, al que inscriba en una visin chapada a la antigua del candidato.
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y personalistas, con la corruptela menemista, as como los lmites de esta diferenciacin al llegar la crisis de 2001, que instal una situacin de incertidumbre respecto del lazo social mismo. luego describimos cmo nstor Kirchner instituy una regeneracin del lazo representativo, en tanto edificaba una diferenciacin respecto del pasado reciente y sealaba un cambio de rumbo para la argentina. de esta interpretacin se vali el jefe de Gobierno para dar cuerpo a su perfil progresista, ordenando la competencia poltica con mauricio macri en trminos del contraste entre centroizquierda y centroderecha. con un espectro poltico mnimamente ordenado, el segundo gobierno de ibarra se inici con el desafo de contener en su seno a fuerzas electoralmente rivales, a lo que se agregaba la preeminencia de una oposicin ms numerosa y homognea en el legislativo local. con el correr de los meses, la centrifugacin de las fuerzas produjo transformaciones en la morfologa del cuerpo legislativo, cada vez ms caracterizado por el pragmatismo y el personalismo, tanto en momentos normales como de crisis. En este sentido, hemos descripto los posicionamientos de los actores polticos respecto de la responsabilidad del jefe de Gobierno en el incendio de croman, en un clima caracterizado por la incertidumbre y la ausencia de mediacin poltica para contener a los particulares damnificados y al pblico en general, necesitados de una elaboracin pblica que permitiera dar sentido a la catstrofe. Hemos visto tambin cmo el proceso electoral de 2005 as como el de 2007 reaviv la fragmentacin y regener una poltica coalicional alrededor de ciertas personalidades. En este sentido, la transformacin de los contendientes mismos y la desaparicin circunstancial de algunos, como el propio jefe de Gobierno en 2005 o el surgimiento de otros, con el sello del presidente contribuy a una reconfiguracin de las coordenadas ideolgicas en las que se haban producido las elecciones de 2003. Bastan como ejemplos los esfuerzos de mauricio macri por ubicarse en el arco progresista, y los de Elisa carri por captar nuevas porciones del electorado opositoras a un presidente que le robaba el rol protagnico de la centroizquierda. con la destitucin de ibarra y la aparicin de telerman en la competencia, el escenario de fluctuacin no hizo ms que profundizarse: el progresismo asentado en la proteccin de todos pas a ser una constante en los discursos de los candidatos principales. El agotamiento del principio de lectura progresista, entonces, no se debi a un giro del electorado a la derecha, sino ms bien a una explosin del propio signo progresista debido a su apropiacin por parte de todos los actores, que termin por configurar una escena aprehendida en otros trminos. El macrismo fue el primero en
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aprender esta leccin, que tanto el kirchnerismo como Elisa carri no supieron identificar correctamente. En este sentido, luego de sucesivas transformaciones que operaron sobre la conformacin de la escena entre las que se cuentan las operadas por Jorge telerman para reconstruir el escenario polarizado de 2003, Pro termin de profundizar el desplazamiento que, un tanto ciegamente, haba venido intentando desde la primera candidatura de mauricio macri. Frente a las recurrentes disputas entre actores que suponan ya resuelta la tarea de diferenciacin respecto del macrismo, pero que asuman con pocas ideas la labor de definir el progresismo ciertamente necesaria luego de la destitucin de ibarra y de la validacin de la idea de un progresismo vaco, el macrismo encontr una forma de diferenciacin poltica que cortaba al electorado de una forma alternativa a la de 2003. lo hizo asumiendo la necesidad de educacin y salud para todos la gran tarea de la centroizquierda en las diversas versiones desideologizadas de ibarra, carri, Bielsa, Filmus y telerman como reivindicacin propia, y sumando a estas buenas intenciones la ya ensayada imagen de una nueva generacin de polticos, trabajadores, honestos, y menos charlatanes y peleadores. si estos ltimos elementos podan ser caracterizados en 2003 como propios de una idea antipoltica defendida por ciertos sectores de la derecha privatista, la crisis del gobierno de ibarra y una la fatiga de la verborragia presidencial los hacan ahora verosmiles ante el electorado. de este modo, el macrismo no hizo otra cosa que apropiarse del elemento moralista e impoltico que haba caracterizado a la definicin ibarrista del progresismo. la crisis posterior a la catstrofe de croman deslegitim a anbal ibarra como cabeza de la defensa de lo pblico frente a los intentos de apropiacin de la vieja poltica, sin que otros actores pudieran presentarse como sus herederos. la exacerbacin de la moralina progresista, junto con su promocionado desplazamiento ideolgico, alej a Elisa carri de la posibilidad de ocupar este espacio. Por su parte, el kirchnerismo fue incapaz de hegemonizar esa identidad hurfana, en tanto la retrica progresista se mostraba, en ltima instancia, incompatible con el elemento nacional-popular del discurso del presidente. Por ltimo, el jefe de Gobierno provisional intent replicar el discurso ibarrista en trminos de un progresismo cultural, exhibiendo un estilo de vida sofisticado y cosmopolita que, por momentos, rozaba el perfil impoltico de la informalidad y las buenas intenciones, propiedad de referentes de centroderecha entre los que se encuentra el propio macri, pero tambin el referente kirchnerista daniel scioli. En este contexto, el mejor heredero de la retrica progresista no era otro que el propio espacio de mauricio macri, que poda mostrarse
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como el garante de la neutralidad del espacio pblico frente a la amenaza de apropiacin, representada ahora por el presidente y las disputas entre sus adlteres. macri apareca, entonces, como la versin ms veraz de los intentos de carri (borrar la asociacin progresismoizquierda en trminos morales) y de telerman (acercar el progresismo a la buena onda), con la yapa de representar un espacio plural y con capacidad de gestin. Elementos, estos ltimos, identificados con el progresismo por ibarra, quien ya no estaba en condiciones de sostenerlos convincentemente ni de transferrselos a un kirchnerismo que intentaba infructuosamente presentarse como independiente. En relacin con estos elementos sera necesario dar tratamiento a una ltima cuestin. la fluctuacin partidaria e ideolgica parece volver ilegibles los fenmenos polticos o, por lo menos, parece dificultar todo anlisis que pretenda trascender la descripcin y la crnica. cmo abordar el anlisis de la dinmica poltica portea sino en trminos de la continuidad de actores polticos estables o de la permanencia de polos ideolgicos en pugna? algunos analistas han propuesto trasladar los elementos de estabilidad del sistema de los partidos a los ciudadanos, sobre el supuesto de una estabilidad ideolgica en el comportamiento electoral como referencia comn de un conjunto variable de fuerzas polticas en constante transformacin (calvo y Escolar, 2005). En este sentido, el argumento consiste en comprobar la existencia de un clivaje permanente entre centroderecha y centroizquierda o, si se prefiere, entre conservadurismo y progresismo anclado geogrficamente (el norte de la ciudad versus el centro-oeste) que encuentra sus races, por supuesto, en la condicin socioeconmica de estos segmentos del electorado (sectores de ingresos altos versus sectores medios). a primera vista, dicha interpretacin parece ser contundente. Habra entonces una continuidad en las costumbres y comportamientos del electorado aunque ste se haya alejado de los signos partidarios, cosa que puede verificarse identificando las transferencias de votos entre elecciones. si los partidos tradicionales se han desideologizado hasta la casi implosin, sus tradiciones sobreviven en las formas de entender el proceso poltico que sostienen quienes fueron sus bases, y que hoy buscan identificar, en una oferta fluctuante, esos elementos que les permitan encontrar un objeto sobre el cual proyectar sus preferencias. ahora bien, el triunfo del Pro en las elecciones de 2007 es una muestra concluyente de los lmites de dicha interpretacin: macri gan en todos los distritos de la ciudad y en todos los niveles sociales. al ya reconocido esquema de alianza norte-sur (o sectores altos-sectores populares) que lo benefici en 2003 y que traa reminiscencias menemistas, el empresario sum su crecimiento en los sectores de
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clase media. Hemos comprobado que es infundado interpretar este fenmeno en trminos de un giro a la derecha del electorado, lo que nos obliga a complejizar nuestro anlisis para ir ms all de la suposicin de una definicin ideolgica cristalina en las actitudes de la ciudadana. El error subyacente en este tipo de interpretaciones consiste en no tomar en cuenta el hecho de que la propia distincin entre progresismo y conservadurismo no es otra cosa que un producto de la estructuracin de la escena poltica en cada coyuntura. de esta forma, la identificacin y la segmentacin del electorado bajo estas categoras, lejos de ser datos que los lderes han de considerar para definir sus estrategias de campaa, son el resultado de dichas estrategias. En este sentido, estudiar las transferencias de voto como internas a cierto espectro ideolgico slo puede dar resultados positivos si nos ubicamos dentro de los principios de lectura que los propios candidatos ofrecen. si no fuera as, cmo explicar el apoyo del electorado progresista al conservador y, en las actitudes de algunos de sus legisladores, reaccionario Partido de la ciudad? cmo explicar que los votos dirigidos hacia coaliciones de centroderecha integradas por la unin de centro democrtico (ucEdE) o por nueva dirigencia puedan ser ledos como expresiones de centroizquierda o centroderecha, segn la eleccin de que se trate? con ello no negamos que los candidatos se formen constantemente una imagen de las preferencias del pblico y estudien formas alternativas de segmentacin, simplemente intentamos enfatizar que en esa auscultacin de las preferencias slo se est definiendo un horizonte de clivajes posibles y no creencias o identidades permanentes. Es decir, la distincin entre centroderecha y centroizquierda en la ciudad de Buenos aires funciona como un principio de diferenciacin poltica vaco, que debe ser reactualizado (y, por ende, redefinido sobre nuevas bases) en cada coyuntura (en los trminos de anticorrupcin, anti-dcada-de-los-noventa, contrato moral o estilo de vida afrancesado). Es un error asociar esta materia prima sobre la que se estructuran las interpelaciones polticas de los candidatos con identidades polticas estables. cmo interpretar la dinmica poltica portea? como una escena en constante recomposicin, cuyo ritmo obedece a los procesos electorales, pero que tambin se ve condicionada por la irrupcin de demandas ciudadanas que cobran un estado pblico de emergencia e inmediatez. ambas instancias subvierten la lgica cotidiana de fragmentacin, y obligan a los actores a tomar posicin a favor o en contra de diversas personalidades clave para la inteligibilidad de la competencia poltica (los lderes de popularidad). En este sentido han de ser
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ledos los procesos de reagrupamiento en la legislatura durante las elecciones de 2005 y 2007, o en las coyunturas crticas de la sancin del cdigo contravencional, o del juicio poltico al jefe de Gobierno. En estos casos, el nmero de bloques unipersonales en la legislatura no necesariamente vari, pero s se constituyeron interbloques y se delimit claramente quin era quin dentro del recinto, obligando a muchos legisladores a definir sus afinidades y a saltar de uno a otro espacio poltico, o (con excepciones) a alinearse dentro del propio. reiteramos: ello no supone que los partidos polticos hayan cesado en su existencia, o que el electorado funcione como una tabla rasa en cada ciclo electoral. muy por el contrario, la centralidad del dispositivo electoral requiere de estructuras organizativas que ordenen la competencia poltica, as como de ciudadanos capaces de reconocerse en las interpelaciones de los lderes. Pero estas interpelaciones ya no se constituyen mediante la apelacin a una tradicin partidaria, sino que se elaboran sobre una multiplicidad de relatos superpuestos y se escenifican en la enunciacin de los medios de comunicacin masiva. Esta multiplicidad es ordenada por los lderes polticos a partir de la definicin de problemas de agenda (polismicos y flotantes), tales como la corrupcin o la inseguridad, frente a los cuales la toma de posicin implica, simultneamente, el hilvanado de una trama narrativa en la que los ciudadanos puedan reconocerse y la delimitacin de un adversario poltico. Pero este esquema en constante recomposicin es tambin un esquema en constante crisis, dado que estas tramas significativas que ordenan la competencia poltica son insuficientes frente a una realidad signada por la incertidumbre y por la yuxtaposicin con otros actores que cargan con la enunciacin pblica y que tambin interpelan al electorado bajo la figura de la audiencia. En este sentido, la mediacin poltica aparece como deficitaria para una ciudadana desconfiada de los polticos, insatisfecha respecto de ciertas demandas bsicas a las que un Estado desbordado no puede responder, e incapaz de mantener una forma de intervencin e influencia estable ms all del estallido reactivo y momentneo. Basndonos en estos tres elementos, y luego del recorrido realizado, podemos identificar el modo en el que issues centrales como la corrupcin o la inseguridad cobran sentido poltico en tanto dan nombre a una experiencia que los trasciende y que seala un dficit de comunidad poltica que atraviesa tanto al Estado en su insuficiencia para satisfacer las demandas sociales, como a los lderes polticos en su negligencia para cubrir el rol de mediacin poltica e, incluso, a los propios ciudadanos en su incapacidad para producir una influencia institucionalizada en el sistema poltico.
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Apostando a lo local
La democracia de proximidad en el Municipio de Morn
...los ltimos lustros se han caracterizado por un aumento de la importancia de los gobiernos locales en lo que hace a su posibilidad de intervenir en la calidad de vida de los vecinos y vecinas. Los gobiernos locales dejaron de ser entidades prestadoras de servicios bsicos, para participar con fuerza en el desarrollo econmico, cultural, urbanstico y social de sus territorios. Este nuevo rol se vio favorecido y se ve favorecido por la cercana entre los representantes locales y la comunidad. Pero esta cercana puede volverse inocua si no se establecen canales, mecanismos y herramientas que garanticen una verdadera democracia de proximidad; esto es, una democracia en la que el vnculo prximo sea recproco para representantes y representados, favoreciendo el protagonismo de estos ltimos en el diseo y la implementacin de polticas gubernamentales. discurso de martn sabbatella en ocasin del anuncio del Plan de descentralizacin municipal, teatro municipal, 2005.
La democracia apuesta a lo local
la democracia electoral-representativa parecera no bastarse a s misma en la renovacin de su legitimidad. ste es el punto de acuerdo de una gran variedad de estudios acadmicos que se han referido a
* roco annunziata es licenciada en ciencia Poltica por la universidad de Buenos aires. Forma parte del equipo de investigacin las nuevas formas polticas con sede en el instituto de investigaciones Gino Germani de la misma universidad. se desempaa como docente de teora Poltica contempornea (Facultad de ciencias sociales, universidad de Buenos aires) y actualmente es doctoranda en ciencias sociales en la universidad de Buenos aires y en la cole des Hautes tudes en sciences sociales, Paris
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la crisis de la representacin. Pero tambin es un discurso del que se han apropiado los actores polticos y sobre todo los actores de la llamada sociedad civil como las onG. acadmicos, polticos, onG y ciudadanos han hecho en este contexto una apuesta ampliamente compartida: la apuesta a lo local, como espacio privilegiado para el control de los gobernantes y para la participacin de los gobernados. En esta apuesta del siglo XXi hay, sin embargo, ecos del pasado. la preocupacin por aumentar la gobernabilidad, reducir la conflictividad poltica y potenciar la eficiencia de la gestin local forman parte de la apuesta del mundo de los aos noventa. Y tambin hay esperanzas de futuro: la intencin de devolver a la poltica su sentido, de fomentar una ciudadana activa, de poner fin a la apata y a la concepcin peyorativa de la poltica heredada, precisamente, de la dcada anterior. Quienes quisieron y quieren un mundo sin poltica y quienes se esfuerzan por repolitizar el mundo se unen en esta apuesta tan compleja como ineludible en nuestros das. las pginas que siguen se dedican a desentraar algunos de sus aspectos. tal como lo ha afirmado dominique schnapper (2004), nos hallamos frente a una crisis de la representacin poltica, que cuestiona la distancia y la diferencia entre representantes y representados. la mera existencia de una clase poltica provoca indignacin en los ciudadanos, que no toleran ser representados ms que por s mismos o por aquellos con quienes puede producirse una identificacin personal. En nombre de la igualdad, no se acepta la diferencia que la eleccin instituye entre representantes y representados y se suea con la presencia in-mediata de los ciudadanos en las instancias de decisin. dice la autora:
En respuesta a la aspiracin del individuo democrtico a no ser representado ms que por s mismo, asistimos a reivindicaciones diversas para que se instaure una democracia a la que se llama participativa. Este trmino [...] implica la idea del ejercicio directo de la ciudadana y la crtica de la representacin. Es tambin eso lo que traduce el valor [...] de la proximidad, opuesta a la abstraccin y al carcter imaginario o tirnico de lo nacional republicano (schnapper, 2004: 178).
otros enfoques sobre el problema de la legitimidad democrtica contempornea, como el de Pierre rosanvallon (2006), impulsan diagnsticos bastante afines. El autor sostiene que la democracia se ha caracterizado desde sus orgenes por una organizacin de la desconfianza paralela a la democracia electoral-representativa; a las instituciones de la segunda siempre se han opuesto y superpuesto toda una serie de prcticas y mecanismos tendientes a contrarrestar el hecho mismo de la representacin y la distancia; la sociedad siempre ha reaccionado a
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las fallas de funcionamiento de los regmenes representativos, manifestando desconfianza frente al proyecto democrtico nunca cumplido plenamente. Pero en nuestra poca se ha exacerbado la desconfianza por mltiples factores: el advenimiento de una era del riesgo ms que del progreso en el rea cientfico-tecnolgica, la declinacin de la posibilidad de predecir en el mbito econmico y la disminucin misma de la confianza interpersonal, de orden sociolgico, en una sociedad crecientemente ilegible para los hombres. los poderes de vigilancia, los poderes de veto y los poderes de juicio poderes contra-democrticos de los que rosanvallon reconstruye la historia tienen, pues, en la actual sociedad de la desconfianza manifestaciones ms intensas. as, el desarrollo de las formas de implicacin de los ciudadanos en las decisiones que les conciernen se halla entre los rasgos ms visibles de la evolucin reciente de los regmenes democrticos. El propio trmino de democracia participativa que se utiliza desde los aos ochenta para calificar estas innovaciones, nota el autor, recubre experiencias y prcticas de alcances muy diferentes, desde el famoso Presupuesto Participativo de la ciudad de Porto alegre hasta prcticas mucho ms modestas de reuniones de barrio. En primer lugar, para rosanvallon, la democracia participativa corresponde a una demanda social. los ciudadanos aceptan cada vez menos contentarse con votar a quienes los representan; pretenden, en cambio, que sus opiniones y sus intereses sean ms continuamente tenidos en cuenta. a la vez, desde el punto de vista de las autoridades polticas, la consolidacin de su legitimidad implica de ahora en ms que tambin ellas pongan en accin formas de intercambio y de consulta. Por otra parte, los procesos de descentralizacin se han vuelto indispensables para gestionar los problemas y las poblaciones de manera eficaz, respondiendo a las crecientes exigencias de la gobernabilidad. dicha participacin tiene, pues, una dimensin funcional, que se aplica sobre todo a cuestiones de alcance local. la puesta en entredicho de la democracia electoral-representativa nos ha conducido a lo que podra llamarse un contexto participacionista (Blatrix, 2002; 2007), esto es, un contexto caracterizado por la valorizacin de la participacin de los ciudadanos comunes y por la multiplicacin de instancias participativas, de procedimientos y prcticas destinadas a asociar a los ciudadanos a la decisin pblica. se busca as completar el funcionamiento representativo de la democracia con una lgica ms participativa,1 subvirtiendo el supuesto de su incompatibilidad y recurriendo a la frmula del complemento.
1 Podemos encontrar muchos autores que hacen hincapi en el valor pedaggico de la participacin; Yves sintomer (2002), por ejemplo, afirma sin ms que la misma constituye una escuela de democracia.
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Y es aqu donde entra la fuerte apuesta al mbito local, como espacio ms propicio para este complemento participativo a la democracia irremediablemente representativa. sta ha sido la concepcin dominante sobre el problema desde los aos ochenta en los contextos acadmicos, concepcin desplegada sobre todo por la corriente pluralista de robert dahl (1991).2 En el camino hacia una mayor democratizacin, aseguraba dahl, podra intensificarse la vida democrtica en pequeas comunidades, por debajo del nivel del Estado nacional. la mayor escala de las decisiones no tiene por qu conducir necesariamente a un sentimiento de mayor impotencia, siempre y cuando los ciudadanos estn en condiciones de ejercer un control significativo sobre las decisiones en todos los asuntos que corresponden a una escala menor pero trascendente para su vida diaria: la educacin, la salud pblica, la planificacin urbana, la cantidad y calidad de los servicios que brinda el sector pblico local (desde el mantenimiento del buen estado y la iluminacin de las calles hasta la conservacin de los parques, paseos y lugares de recreacin, etc. (dahl, 1991: 385). En sintona con su planteo, autores argentinos como Jos nun han afirmado:
[Es] hora de advertir (sobre todo en amrica latina) que no existe necesariamente incompatibilidad entre la democracia representativa y la democracia directa. En sociedades tan diferenciadas y complejas como las actuales, no es cuestin de que una remplace a la otra, sino de que ambas se influyan y condicionen entre s, distinguiendo cules son los niveles de accin ms apropiados para cada una (nun, 2000: 172).
El nivel de accin ms apropiado para la participacin ciudadana era entonces el nivel local. Pero adems, la participacin en su mbito especfico redundara en una mejora de la representacin. En este sentido, nun expresaba:
En contextos tan precarios como a los que aqu aludo [se trata de pases latinoamericanos] la defensa de las libertades pblicas y la propia consolidacin del gobierno representativo dependen de que se desarrollen con bastante rapidez mltiples formas de democracia participativa (nun, 1991: 389).
Esta crisis de representacin a la que nos referimos provoc, ya durante los aos noventa, la definicin del problema de la poltica como
2 Para la corriente pluralista, la representacin poltica aparece casi como una concesin. Por eso decimos irremediablemente representativa. se comprende a la representacin en virtud del problema de la escala: en la modernidad, ella es slo un efecto de la ampliacin del tamao y la complejidad de ella derivada de nuestras sociedades.
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de naturaleza moral (Frederic, 2004), dando lugar a una demanda de mayor transparencia que derivara en un discurso moralizador, centrado en la corrupcin de la clase poltica (svampa, 2005).3 Puede entenderse, tal como lo hace schnapper (2004), que la reivindicacin constante de la transparencia es otra expresin del rechazo de la distancia, instaurada por la eleccin, entre los votantes y los polticos. En este marco, el espacio local tambin termin por aparecer como el ms propicio para el continuo seguimiento y control de las acciones de los gobernantes. dado el contacto ms prximo e inmediato entre representantes y representados, la apuesta por lo local es tambin un sntoma de la desconfianza. Hay un rasgo del presente que ha sido abordado en las ltimas dcadas por una vasta literatura y que no puede dejar de subrayarse aqu: la creciente globalizacin del mundo. El mundo globalizado, como suele sealarse, trae aparejadas mltiples dinmicas de re-localizacin, poniendo en cuestin las fronteras del Estado-nacin no slo por arriba, mediante fenmenos como la transnacionalizacin de la economa y la construccin de instancias polticas supranacionales, sino tambin por debajo, a travs de la aparicin de identidades cada vez ms ancladas en lo local.4 a esta tensin entre las tendencias globalizantes y localizantes algunos autores se han referido con el trmino de glocalizacin (Beck, 1998; robertson, 2000), sealando que la globalizacin implica cada vez ms la vinculacin de localidades pero, sobre todo, la invencin, creacin e incorporacin de la localidad. la globalizacin es un proceso de dimensiones y consecuencias variadas;5 pero en el terreno poltico se han indagado sus efectos sobre la concepcin moderna de la ciudadana, constatndose, por un lado, la configuracin de una ciudadana des-territorializada o cosmopolita, que se desliga de la pertenencia al Estado nacional y, por otro, la paralela emergencia de una ciudadana re-territorializada, como producto especfico de la crisis de los modelos bienestaristas de organizacin social (rodrguez, 2006). En este marco, los ltimos aos han visto una reactualizacin del debate sobre el rol de los mu3 En este sentido, rosanvallon (2006) seala el riesgo de que la ideologa de la transparencia remplace el ideal democrtico de la produccin de un mundo comn. 4 aunque exceda el presente trabajo, hay que decir que es en este marco que se ha acalorado el debate entre liberales y comunitaristas respecto del problema del multiculturalismo y los derechos a la diferencia Vanse, por ejemplo, taylor (1993); norman y Kymlicka (1996); Kymlicka (1996); Habermas (1999), duchastel (2006) y thriault (2006). 5 tienne Balibar (2001) se refiere a ella como una sobredeterminacin de fenmenos: econmicos, poltico-ideolgicos y tcnico-naturales.
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nicipios en el rgimen poltico argentino, abrindose un espectro de problemticas compartidas con los restantes pases latinoamericanos. la pregunta sobre la capacidad de los espacios locales para tomar a su cargo las respuestas polticas puede entenderse como consecuencia de la crisis de los Estados centralizados (ternavasio, 1991). como tambin se ha sealado (merklen, 2005), el desmantelamiento de la sociedad salarial dio lugar a un proceso de desafiliacin que oblig a los perdedores a refugiarse en lo local, reconstruyendo su sociabilidad mediante una creciente inscripcin territorial. la reformulacin de la cuestin social en trminos de pobreza se tradujo, durante los aos ochenta y noventa, en una reorientacin de las polticas sociales a escala local (merklen, 2005). de este modo, los fenmenos concurrentes de la globalizacin del mundo y de la retirada del Estado que trajo consigo el neoliberalismo de los aos noventa, con mucha claridad en nuestro pas, han conducido a que las instancias polticas locales o municipales adquieran una mayor relevancia en la vida cotidiana de los ciudadanos. Veremos en lo que sigue cmo todos estos factores confluyen para que actores de lo ms diverso puedan mostrarse en conjunto, apostando a lo local. En primer lugar, exploraremos las prcticas que contribuyen en el municipio de morn a la construccin de una democracia de proximidad. En segundo lugar, veremos cmo esta construccin dialoga con otras voces y discursos. Finalmente, esbozaremos una conclusin a partir de la articulacin entre proximidad y desconfianza que opera en las transformaciones contemporneas de la legitimidad democrtica.
Un municipio modelo
El municipio de morn es uno de los ciento treinta y cuatro municipios que integran la provincia de Buenos aires, y es histricamente famoso como la capital de la corrupcin, rtulo ganado por los aos de gestin del intendente justicialista Juan carlos rousselot. desde 1999, el intendente martn sabbatella ha desarrollado al frente del gobierno municipal una serie de polticas en pos de la transparencia y de la participacin de los vecinos, razn por la cual consideramos al municipio de morn ejemplar en muchos de los aspectos de la apuesta al mbito local. Para abordarlo, exploraremos la experiencia moronense de la democracia de proximidad, tal como es denominada por el propio intendente sabbatella. martn sabbatella lleg a la intendencia de morn de la mano de la alianza entre la ucr y el Frepaso en 1999. cuatro aos ms tarde, fue reelecto al frente de la agrupacin vecinalista que lidera actualmente, con ms del 53% de los votos. El clivaje activado por el discurso
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sabbatellista, eficaz para arrebatarle el poder al tradicional detentador en el distrito, el justicialismo, se centr en la dicotoma transparencia/corrupcin. Este discurso progresista heredado del Frepaso fue articulndose en adelante con una invitacin al protagonismo de los vecinos y a la recuperacin del valor de la poltica (annunziata, 2006). la lucha contra la corrupcin fue la primera bandera de sabbatella, y la que le otorg desde el principio el reconocimiento nacional e internacional.6 Para transformarse en la encarnacin de la transparencia, sabbatella se amparaba en su previo trabajo en la comisin investigadora del concejo deliberante, desde donde haba contribuido a la destitucin de Juan carlos rousselot. En este sentido, y como veremos en el prximo apartado, sabbatella busc siempre la diferenciacin y ruptura radical con el pasado moronense. El hito nunca ausente en el relato del oficialismo local, la vuelta de pgina en la historia de morn,7 fue la instrumentacin de la primera audiencia Pblica por la licitacin Pblica de recoleccin de residuos domiciliarios (2000), un rea tradicionalmente sospechada de corrupcin en los municipios, y en el de morn en particular. En esa ocasin, la Fundacin Poder ciudadano actu como monitor externo, adjudicndose la concesin del servicio de recoleccin de residuos a la empresa urbaser, dentro del Programa de contrataciones transparentes. En 2005, la experiencia de la audiencia Pblica por una nueva licitacin fue reeditada. Esta vez, la Fundacin Poder ciudadano, la Fundacin ambiente y recursos naturales (Farn) y el centro de implementacin de Polticas Pblicas para la Equidad y el crecimiento (cippec) participaron como observadores externos invitados por el municipio. las audiencias Pblicas,8 como procedimientos para el tratamiento de las cuestiones de mayor trascendencia para la comunidad, a fin de confrontar de forma transparente y pblica las distintas opiniones y propuestas sobre los temas puestos en consulta9 quedaron establecidas como uno de
6 Ya el 1 de julio de 2003, el diario estadounidense The Wall Street Journal le dedicaba una extensa nota por sus prcticas transparentes con el ttulo una lucha en solitario contra la corrupcin en argentina. 7 discurso de martn sabbatella. audiencia Pblica por la licitacin de recoleccin de residuos domiciliarios, 2 de agosto de 2005. 8 Este instituto es de carcter consultivo; las objeciones u opiniones vertidas en el marco de este rgimen de audiencia Pblica no tienen efectos vinculantes para la toma de decisiones. sin embargo, las informaciones, objeciones u opiniones expresadas debern ser tomadas en cuenta por las autoridades convocantes, y en caso de ser desestimadas, deber fundamentarse debidamente tal decisin (artculo 2 de la normativa del Honorable concejo deliberante de morn). 9 sitio web del Honorable concejo deliberante de morn, marzo de 2007: <www. hcdmoron.gov.ar>.
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los puntos del acuerdo discrecionalidad cero firmado con Poder ciudadano, y se transformaron en uno de los mecanismos participativos ms significativos en el relato local de la lucha contra la corrupcin. Pero tambin la creacin de una oficina anti-corrupcin, receptora de las denuncias de los vecinos, fue otro paso adelante en la diferenciacin con el pasado. la oficina anti-corrupcin simbolizaba, como tambin veremos ms adelante, la conviccin de que la corrupcin era un espectro siempre latente y pronto a volver. Por eso se invitaba a los vecinos a ser vigilantes, denunciantes, hacindolos as participar de la transparencia. la oficina puede entenderse como la materializacin de este argumento: la lucha en pos de la transparencia slo es posible mediante la participacin de todos en la vigilancia. En este sentido, no sera absurdo concebirla como uno ms de entre los mecanismos participativos creados desde el municipio, y uno de los ms emblemticos, junto con las referidas audiencias Pblicas, en la constitucin del relato de la llegada de sabbatella al gobierno de morn como el fin de una forma de gobernar y el comienzo de otra. la publicidad de las declaraciones juradas patrimoniales de todos los funcionarios municipales y los concejales, as como el paso ms reciente de la elaboracin del Boletn cuentas claras una publicacin trimestral con el detalle del origen y destino de los recursos pblicos que comenz a difundirse en 2006, se inscriben tambin en el marco de las polticas transparentes del municipio. En la misma tnica se halla el Plan demostrar, surgido de un convenio firmado por el municipio de morn y el cippec el 19 de julio de 2007. El fin del programa es transparentar la gestin de las polticas sociales y permitir el control ciudadano sobre la implementacin de los programas sociales a cargo de la comuna.10 El municipio de morn se ha comprometido a brindar informacin sobre las polticas sociales que administra (padrones de perceptores de planes, presupuesto destinado a reas sociales, criterios de incorporacin, evaluaciones de impacto, etc.), a travs de la oficina de libre acceso a la informacin Pblica, y a recibir denuncias de las irregularidades que pudieran detectar los vecinos mediante la oficina anti-corrupcin, correspondiendo al cippec el monitoreo de la implementacin de las polticas sociales. En trminos generales, podemos decir que transparentar la gestin aparece como uno de los medios de acercar a los vecinos a sus representantes, dndoles la posibilidad de estar bien informados y ofrecindoles as una herramienta de seguimiento y control de las acciones del gobierno. como veremos enseguida, mucho ms se hizo en paralelo para fomentar la cercana entre representantes y vecinos.
10 noticia del 30 de agosto de 2007. Vase sitio web del municipio de morn.
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En el ao 2002 se lanzaba la agrupacin vecinalista nuevo morn liderada por sabbatella, que ganara enrgicamente en las elecciones de 2003. El nuevo morn, como partido local que era, haba debido apelar en la campaa a que los vecinos cortaran boleta.11 Esta apelacin a lo local haba resultado evidentemente efectiva y sera reforzada en adelante en el segundo mandato de sabbatella que se inauguraba en diciembre de 2003. El mbito local se converta en un espacio especialmente propicio para la participacin de los vecinos en los asuntos comunes. como aqu resultaba central el papel de la cercana la proximidad entre representantes y representados caracterstica de los gobiernos locales, una primera medida sera la de profundizar la cercana con el lanzamiento del Programa de descentralizacin municipal en agosto de 2004. los argumentos esgrimidos en este programa vinculaban el rol asumido de hecho por los municipios en funcin de los fenmenos de ajuste y el consecuente desempleo que trajo consigo la dcada del noventa, con la importancia estratgica de la cercana entre el gobierno local y la sociedad, ...en la medida en que el gobierno sea receptivo de las demandas de la ciudadana y, a partir de ellas, identifique las nuevas tareas de intervencin municipal (municipio de morn, 2004). a su vez, la descentralizacin apareca portando una doble ventaja mayor eficiencia y mayor participacin, coextensiva con el doble aspecto que le atribua el propio programa: desconcentracin administrativa y participacin comunitaria. El proceso de descentralizacin se fue consolidando12 a partir de la creacin de siete unidades de Gestin comunitaria (uGc).13 un impulso particular de esta descentralizacin fue la posterior jerarquizacin de dichas uGc al nivel del gabinete en el ao 2006, establecindose, en paralelo con el Gabinete temtico, un Gabinete territorial formado por los secretarios de las siete uGc.
11 corte de boleta es la expresin empleada para designar el acto de votar por distintas fuerzas polticas en los distintos niveles de representacin: nacional, provincial y municipal. como las elecciones para estos distintos niveles suelen ser simultneas, y cada boleta contiene las candidaturas de los tres niveles de representacin, separados mediante una lnea de puntos, el votante puede optar por combinar los fragmentos de las boletas, cortndolos por la lnea punteada. En el caso de un partido poltico que slo presenta cargos locales, el elector tiene dos opciones si quiere votarlo: o slo coloca en el sobre una boleta con candidaturas municipales, votando en blanco para los cargos provinciales y nacionales, o bien hace una opcin nacional y provincial X, corta y desecha el fragmento municipal de esta boleta y agrega en el sobre la boleta que slo contiene cargos locales del partido vecinal en cuestin. 12 con anterioridad, exista una descentralizacin menos institucionalizada que funcionaba mediante los distintos consejos Vecinales, mientras se fueron poniendo en funcionamiento las siete uGc. 13 uGc 1: morn centro norte; uGc 2: Haedo; uGc 3: El Palomar; uGc 4: castelar centro norte; uGc 5: castelar sur; uGc 6: morn sur; uGc 7: Villa sarmiento.
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El concejo en los Barrios es decir, un programa que prev sesiones especiales del concejo deliberante en un barrio determinado para tratar temas y proyectos que lo afectan en forma particular constituy otra va de acercar a los vecinos y sus representantes. as es como se declara en el artculo segundo de la normativa:14 tiene como objetivo general propiciar una mayor vinculacin y proximidad entre el cuerpo legislativo y los vecinos, para el tratamiento de temas especficos que afecten en particular a cada uno de los barrios del distrito. sin duda, una manera contundente de impulsar la proximidad ha sido la herramienta de Banca abierta, puesta en marcha por el concejo deliberante desde principios de 2007.15 tal como se define en su instructivo, esta herramienta promueve el acercamiento entre el concejo deliberante y la comunidad,16 al permitir que los vecinos expresen sus reclamos o fundamenten sus propuestas sobre temas de inters general en las mismas sesiones ordinarias del cuerpo deliberativo. los vecinos deben dejar una solicitud en la mesa de Entradas del concejo para participar de esta instancia; durante la sesin, pueden hacer uso de la palabra por diez minutos y los concejales se comprometen a tratar el tema e informar las respuestas y soluciones encontradas en la sesin subsiguiente. integrar a los representados a la propia labor de sus representantes es una clara expresin de la voluntad de achicar la distancia que supone la representacin. sobre el mecanismo de Banca abierta resulta interesante decir unas palabras ms. Por un lado, sobresale en el tipo de propuestas o reclamos planteados cierta tendencia al particularismo:17 la preocupacin por la instalacin de una antena de telefona celular en una esquina, las inundaciones en otra,18 la falta de asfaltos en otra, ruidos
14 la normativa fue aprobada por el Honorable concejo deliberante de morn en la sesin ordinaria del 23 de septiembre de 2004. En el marco de dicho programa, el concejo deliberante sesion el 14 de junio de 2005 en la EGB n 57; el 18 de agosto de 2005 en el centro de Jubilados Barrio marina; el 17 de julio de 2006 en la Escuela de Educacin media n 18 Hroes de malvinas; y el 15 de diciembre de 2006 en la cmara de comercio e industria de castelar. 15 la normativa de la Banca abierta fue creada en 1998; sin embargo, ella debi actualizarse y adecuarse, demorndose su implementacin hasta 2007. Esta herramienta se halla incluida en el compromiso firmado con Poder ciudadano. Vase nota 32. 16 sitio web del Honorable concejo deliberante de morn, marzo de 2007: <www. hcdmoron.gov.ar>. 17 aunque la intencin de sus propulsores, como se plasma en la normativa, no sea hacer de la Banca abierta un instrumento para resolver el problema particular de tal o cual vecino, sino trabajar asuntos de inters general. 18 En las palabras de una vecina que, tratando el tema de las inundaciones, haca uso de la Banca abierta el 26 de abril de 2007, se nota, casi irnicamente, esta tensin entre lo particular y lo comn: vengo a exponer entre ustedes un problema cuya
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molestos en otra, la inseguridad vial en otra, el no respeto de los semforos en otra. sin duda tambin se plantean cuestiones que van ms all de este tipo de particularismo y que implican asuntos colectivos o de inters general. sin embargo, en estos casos, encontramos cuestiones que reenvan a lo identitario: el problema del reconocimiento cultural de los pueblos originarios, que dio lugar a una charla-debate en el concejo deliberante19 es un buen ejemplo de ello; otro es la problemtica de la tercera edad, que fue tratada en Banca abierta durante la semana de la no-violencia contra las personas adultas mayores.20 al margen de las problemticas que el mecanismo ha puesto en escena durante 2007, podran sealarse otros detalles. uno de ellos es la forma en que los vecinos acceden a la Banca abierta: no se trata, en general, de una iniciativa espontnea. Quiz por lo novedoso de la herramienta y por la dificultad de su difusin, lo cierto es que en la mayor parte de los casos es el municipio el que invita a los moronenses a aprovechar la oportunidad de la Banca abierta cuando ellos presentan alguna inquietud por otra va. otro detalle significativo es la apropiacin de los vecinos de lo que podramos llamar la ceremonia legislativa: el rasgo ms notorio es que durante el tiempo asignado a la Banca abierta, los vecinos suelen leer una presentacin que llevan preparada, que incluye un protocolar agradecimiento y reconocimiento al municipio y se cierra con un aplauso que termina por emocionarlos. El clima general es el del sentimiento de la presencia de lo pblico, como si en el acto de ocupar una banca de concejal y exponer un problema, el vecino transmutara en concejal. Este aspecto se halla en tensin con el primer punto sealado: el particularismo de las propuestas y reclamos presentados para su discusin en el concejo. Es sorprendente tambin cmo se manifiesta en la exposicin de los vecinos el desarrollo de una expertise, fundamentalmente legal o
solucin no slo representa un inters particular, sino tambin y principalmente de los ciudadanos que viven en la calle ingeniero Boatti del 800 al 1000, siendo tambin afectados los vecinos domiciliados en las calles Entre ros, moreno, ortiz de rozas, abel costa y Boquern (versin taquigrfica de la sesin ordinaria del 26 de abril de 2007). 19 la charla-debate Pueblos originarios. de cara al Bicentenario se realiz el 10 de octubre de 2007 y fue producto del entusiasmo suscitado por la Banca abierta del da 9 de agosto de 2007. El evento tuvo como invitados a luis Pincn (de ascendencia tehuelche-mapuche), a Victoriano nahue Pino (mapuche) y a santiago delgado (guaran). unas doscientas personas participaron de la charla (informe de prensa n 134, Honorable concejo deliberante de morn, 11 de agosto de 2007). 20 claro que tambin han sido tratados asuntos con un alto contenido poltico y no identitario, como el problema del consumo de paco narctico compuesto con desperdicios que resultan de la fabricacin de cocana; pero son los casos menos frecuentes.
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normativa citando ordenanzas, leyes, la constitucin nacional pero tambin de tipo tcnica al traer conocimientos sobre arquitectura, sobre ingeniera, medio ambiente, tecnologa, etc. todo esto potencia la tensin sealada en los vecinos que, mientras emulan la labor legislativa sobre lo comn o colectivo, se ven generalmente motivados por un problema particular que los afecta. Volviendo a nuestros argumentos: de lo que se trata, entonces, es de acercar a los vecinos a sus representantes hacindolos participar para que sus problemas sean tomados en cuenta, hacindolos controlar y denunciar al poder poltico cuando no cumple bien con esta tarea de resolver sus problemas. Ya mencionamos varias formas mediante las que el municipio interpela a los vecinos para que tomen a su cargo el control y la denuncia: todos los canales de rendicin de cuentas,21 as como la oficina anti-corrupcin van en la direccin de dar a los vecinos la oportunidad de defenderse de los polticos, de quienes siempre es razonable desconfiar. Pero la figura del defensor del pueblo tiene una significacin aun ms evidente para esta vigilancia ciudadana. El 26 de agosto de 2004 el concejo deliberante aprob la creacin de la institucin del defensor/a del pueblo del municipio de morn, impulsada por el ejecutivo en el marco del acuerdo discrecionalidad cero.22 la misin del ciudadano designado para este cargo es la defensa, proteccin y promocin de los derechos e intereses legtimos de los habitantes del municipio frente a actos, hechos u omisiones de la administracin pblica municipal, de sus entes, organismos y dependencias descentralizadas, que comprometan esos derechos e intereses. Hemos hecho ya referencia a la importancia de la participacin de los vecinos en la toma de decisiones que la gestin fomenta con mltiples mecanismos o canales.23 una de las evoluciones ms recien21 como las declaraciones juradas patrimoniales, los informes de gestin del municipio, la rendicin pblica de la ejecucin presupuestaria y otros de los puntos establecidos en el acuerdo discrecionalidad cero. Vase nota 32. 22 El proceso de seleccin del defensor del pueblo que se llev a cabo en 2006 fue impugnado por una serie de irregularidades y comenz un nuevo proceso que culmin en 2009, poco antes de la publicacin de estas pginas. aqu lo que nos interesa es el carcter simblico de esta figura jurdica, cristalizado en la propia idea de defensa del ciudadano frente al poder poltico. 23 Existen diversos espacios de participacin generados por el municipio, cuya descripcin detallada excede los lmites de este trabajo. a modo ilustrativo, enumeramos los mbitos de participacin por sector o por temtica: consejo asesor, consejo local Econmico social, consejo municipal de la tercera Edad, consejo municipal para Personas con necesidades Especiales, consejo municipal de Economa social y solidaria, mesa de concertacin Juvenil, consejos de nias y nios, comisin Permanente para el ordenamiento urbano, consejo municipal de las mujeres, consejo
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tes de esta dinmica, el Presupuesto Participativo, re-valoriza la participacin al avanzar en el camino de lo consultivo a lo vinculante: los vecinos pueden efectivamente decidir sobre el destino de un porcentaje de los recursos municipales, dentro de los denominados gastos flexibles. la primera experiencia del Presupuesto Participativo tuvo lugar en 2006 y se desarroll en cuatro etapas. En la primera, asambleas por zonas,24 se inform a los vecinos sobre las actividades del Presupuesto Participativo, se lanzaron las ideas y preocupaciones y se eligieron los delegados que transformaran estas ideas en proyectos; en la segunda: consejos Vecinales,25 se transformaron las ideas en proyectos y se evalu la factibilidad de los mismos; en la tercera, Feria de Proyectos,26 los vecinos votaron los proyectos terminados para seleccionar los que habran de implementarse el ao siguiente; en la cuarta, comisin de seguimiento, personas designadas por cada consejo Vecinal controlaron durante 2007 la ejecucin de los proyectos que la comunidad de cada territorio de uGc haba seleccionado. todo este proceso estuvo organizado y encauzado por el municipio: asistido por promotores comunitarios de la secretara de relaciones con la comunidad y descentralizacin y conducido por el secretario de la uGc en cuestin. El monto presupuestado participativamente en 2006 fue de un milln de pesos, repartidos proporcionalmente por uGc, segn la cantidad de habitantes de sus territorios. sin embargo, el propsito aadido de esta instancia participativa era conocer las prioridades de los vecinos para hacerlas propias en la agenda de gobierno, lo cual termina confiriendo a la herramienta un carcter consultivo que es quiz ms definitivo que el vinculante. lo que nos importa aqu es la preocupacin de los representantes por gobernar de acuerdo con las necesidades y problemas planteados por los representados. de esta manera reza el informe de prensa del municipio sobre Presupuesto Participativo 2006 todo el trabajo previo de los vecinos y vecinas que
municipal de salud, Foros Vecinales de seguridad. Vase, por ejemplo, municipio de morn (2006: 8). 24 En las 52 asambleas zonales del Presupuesto Participativo 2006 participaron 1500 vecinos. 25 En 2006 se eligieron 460 delegados que trabajaron en los consejos Vecinales dndoles forma de proyecto a las ideas surgidas en la etapa anterior. 26 ms de 3200 vecinos votaron en las Ferias de proyectos de 2006, quedando seleccionados 35 proyectos ganadores. teniendo en cuenta que en el distrito de morn habitan 331 mil personas segn proyecciones de la direccin de estadstica del municipio de acuerdo al censo 2001, el porcentaje de participacin en esta primera experiencia de Presupuesto Participativo, considerando incluso a quienes slo fueron a votar proyectos, fue bastante pobre: 0,97% del total de poblacin.
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hayan participado tanto de las asambleas como de los consejos Vecinales servir como insumo para evaluar obras y polticas de gobierno que los propios vecinos y vecinas consideran como prioritarios para cada barrio. En marzo de 2007 este proceso de cuatro etapas volva a comenzar, esta vez con 1 milln 500 mil pesos asignados a presupuestar participativamente. un dato significativo es el aumento considerable de la participacin, al menos en la instancia de las Ferias de proyectos,27 lo que habra que interpretar como una consolidacin de la herramienta probablemente resultante de la satisfaccin de los moronenses respecto de su primera implementacin en 2006. sobre el Presupuesto Participativo cabe hacer algunos sealamientos en sintona con los hechos indicados ms arriba acerca de la Banca abierta. la tensin entre lo particular y lo comn reaparece en las motivaciones que llevan a los vecinos a acercarse a los consejos Vecinales y se manifiesta en las discusiones para elaborar proyectos. El hecho de que cada consejo Vecinal elabore proyectos para el territorio de su uGc y no para la totalidad del distrito colabora en la dificultad de pensar lo comn, aunque se trate de una consecuencia no deseada por sus propulsores en el gobierno de morn.28 El espritu particular o de campanario ha sido subrayado por algunos autores que analizan la participacin en el mbito local, como ives sintomer (2003).29 Ya hemos mencionado que el Presupuesto Participativo en morn es un proceso implantado, fomentado y conducido desde arriba y que contiene entre sus objetivos la dimensin funcional de mejorar la gestin. tambin hay que sealar que no son los sectores populares los protagonistas de la participacin; aunque stos no estn ausentes, gran parte de los vecinos que se acercan pertenece a los sectores medios. Es importante hacer esta aclaracin porque si bien coincidimos con sintomer (2003) en su afirmacin anterior, la divisin que establece entre los procesos europeos y latinoamericanos de presupuesto participativo nos parece un tanto mitificante. El autor sostiene que [si bien] los presupuestos
27 En 2007, los vecinos que fueron a votar ascendieron a 9150. de los 45 proyectos presentados, 31 quedaron seleccionados mediante el voto de los moronenses. noticia del 8 de octubre de 2007 en sitio web del municipio de morn: <www.moron.gov.ar>. 28 aadir una dimensin temtica a la dimensin exclusivamente territorial, siguiendo quizs el modelo de Porto alegre, podra contribuir a atenuar los efectos del particularismo. Para una descripcin de la experiencia de Porto alegre vanse, entre otros, sintomer (2002) y Bacqu, rey y sintomer (2000). al momento de publicar estas pginas, el Presupuesto Participativo de morn ha sido rediseado en el sentido de la incorporacin de una dimensin temtica. 29 En sus palabras: il ne faut pas nier quun esprit de clocher tend souvent accompagner la participation lchelle micro-locale (sintomer, 2003 : 9).
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participativos europeos contribuyen a la modernizacin de la gestin pblica y a una cierta democratizacin poltica, no modifican mucho las relaciones sociales, al revs de lo que sucede en amrica latina [] el rasgo distintivo de las experiencias europeas es que son procesos desde arriba que no se basan en un movimiento social. adems, son las clases medias y la fraccin superior de las clases populares las que se apropian ms el instrumento (sintomer, 2005: 21). Por todo lo dicho hasta aqu, estamos en condiciones de afirmar que el caso de morn es una buena ilustracin de las aspiraciones de la democracia de proximidad. Polticas de transparencia, descentralizacin y dispositivos participativos se combinan en la produccin de una cercana fsica y simblica entre representantes y representados. Pero si el municipio de morn es un ejemplo en todos los aspectos de una democracia local y participativa, lo es tambin respecto de otros fenmenos que crecen en paralelo con la globalizacin del mundo actual: el rol cada vez ms destacado de las onG en los procesos polticos y la revalorizacin de las ciudades y mbitos locales en contacto directo con el mundo. sobre lo primero, no hay que olvidar el estrecho vnculo del municipio con Poder ciudadano y otras onG y agencias de auditora. sobre lo segundo, a partir de la nota aparecida en 2003 en the Wall street Journal, el reconocimiento internacional de la gestin de sabbatella slo fue en ascenso: el intendente fue invitado a pases de amrica y Europa para exponer su experiencia de gestin y termin por ser electo secretario ejecutivo de la red de mercociudades, que rene a 160 intendentes de ciudades del mercosur.30 desde el ao 2000, la Fundacin Poder ciudadano, captulo argentino de transparencia internacional, viene trabajando intensamente con el municipio de morn. tanto el departamento Ejecutivo como el Honorable concejo deliberante y el consejo Escolar de morn han firmado el 18 de marzo de 2004 el llamado acuerdo de discrecionalidad cero, con el propsito de profundizar polticas de transparencia en la gestin y participacin ciudadana(astarita, secchi y alonso, 2006: 81), que promueve varias de las polticas desarrolladas en este apartado.31 lo relevante, por un lado, es el nfasis que Poder ciuda30 sabbatella asumi la secretara Ejecutiva el 1 de diciembre de 2006, en el marco de la Xii cumbre de la red de mercociudades. 31 El acuerdo discrecionalidad cero fue tratado de modo superficial al hacer referencia a los distintos mecanismos de transparencia y participacin ciudadana. aqu detallamos los puntos de los distintos acuerdos, pero los lmites del presente trabajo impiden un desarrollo ms profundizado del sentido de cada compromiso. El departamento Ejecutivo se comprometi a: implementar el procedimiento de elaboracin participativa de normas; dar publicidad de las audiencias de gestin de intereses; garantizar el libre acceso a la informacin pblica de todos los ciudadanos
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dano pone en la transparencia, en la existencia de mecanismos de control para los gobernantes, en el achicamiento de la distancia entre stos y los vecinos; por otro lado, la disciplina con que ha respondido al acuerdo el municipio de morn, que se ve reflejada en las evaluaciones excelentes que hace del municipio la propia fundacin. asimismo, el discurso de Poder ciudadano es sorprendentemente afn al de sabbatella. atribuye a lo local el carcter de espacio privilegiado para la democracia participativa y a los gobiernos municipales un rol preponderante en el mundo actual.32 ahora bien, cul es el rol de Poder ciudadano en las actividades o compromisos que se llevan adelante con el municipio, como el referido acuerdo de discrecionalidad cero? Qu significa que una onG trabaje con un municipio? significa, ante todo, poder de sancin pblica. El papel de Poder ciudadano es el de auditor u observador, es decir, el de un actor que pone en prctica un monitoreo, que a su vez se traduce en informes favorables o desfavorables de las acciones y prcticas del municipio. Entonces, qu sucede si el departamento Ejecutivo de morn no cumple con su compromiso? Poder ciudadano elaborar un informe para hacer pblica esta falta. Y si lo cumple al pie de la letra? Poder ciudadano difundir las buenas prcticas del municipio de morn, y el propio municipio difundir la larga lista de reconocimientos de que es objeto. se trata, entonces, de una funcin re-legitimante o deslegitimante de la accin de gobierno. otra onG con la cual el municipio ha trabaja-
del distrito; que la totalidad de los funcionarios contine presentando una declaracin jurada patrimonial; impulsar la sancin de la norma que cree la figura del defensor del pueblo; continuar promoviendo la participacin ciudadana en el monitoreo de la Ejecucin Presupuestaria, garantizando la rendicin pblica de la totalidad del presupuesto aplicado; proseguir realizando anualmente un resumen de gestin informando a la poblacin sobre el cumplimiento de las metas propuestas al inicio del perodo ordinario; continuar implementando el mecanismo de audiencias Pblicas para el tratamiento de las cuestiones de mayor trascendencia para la comunidad. El Honorable concejo deliberante, por su parte, se comprometi a: implementar el procedimiento de elaboracin participativa de normas; dar publicidad de las audiencias pblicas de gestin de intereses; implementar una norma que reglamente el derecho al acceso a la informacin pblica; cumplir con la presentacin de la declaracin jurada patrimonial; sancionar la norma relativa a la defensora del Pueblo; facilitar los mecanismos para promover la participacin ciudadana en el monitoreo de la Ejecucin Presupuestaria y garantizar la rendicin pblica del presupuesto aplicado; presentar un resumen anual de gestin; modificar y adaptar las disposiciones ya existentes que regulan el procedimiento de audiencias pblicas; implementar la Banca abierta; implementar el concejo en los barrios; dar publicidad a la informacin por internet. El acuerdo firmado con el consejo Escolar de morn no es tan significativo para nuestros fines como los arriba mencionados. 32 Vase, por ejemplo, astarita, secchi y alonso (2006).
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do en varias oportunidades es el centro de implementacin para las Polticas Pblicas en Equidad y crecimiento (cippec). la accin ms reciente que se ha emprendido en forma conjunta es el denominado Plan demostrar, al que ya nos hemos referido. En la misma direccin, el municipio se ha relacionado con otras instancias de auditora,33 entre las que sobresale el Programa auditora ciudadana, ejecutado por la subsecretara para la reforma institucional y Fortalecimiento de la democracia (dependiente de la Jefatura de Gabinete de ministros de la nacin), a implementarse entre 2003 y 2007. El programa se propone evaluar las prcticas democrticas en distintos municipios del pas, en torno a cuatro ejes: cultura cvica, participacin ciudadana, trato a los vecinos, rendicin de cuentas.34 El municipio de morn fue auditado a partir de julio de 2004 y el 4 de noviembre de 2005 se realiz una audiencia Pblica para dar a conocer los resultados de la evaluacin. El municipio obtuvo, como era de esperarse, muy buenas calificaciones, lo cual redund positivamente en la imagen de la gestin modelo de sabbatella y en el reconocimiento de morn y de su intendente a nivel nacional e internacional. Entre las mltiples manifestaciones del reconocimiento internacional a la gestin de sabbatella35 hay que subrayar su ya mencionada eleccin como secretario ejecutivo de la red de mercociudades. a ello se sum, el 25 de septiembre de 2007, la eleccin de morn para la vicepresidencia del comit Ejecutivo de la coalicin latinoamericana y caribea de ciudades contra la Xenofobia y la discriminacin, creada
33 no hay que dejar de mencionar que, en el marco de los objetivos del milenio de la onu, el Programa de naciones unidas para el desarrollo (Pnud) ha apoyado en la argentina y en otros tres pases un proyecto piloto con el fin de formular estrategias para alcanzar dichos objetivos desde un enfoque de derechos humanos. En el caso argentino, la estrategia fue diseada para el nivel local. los municipios fueron seleccionados, entre otras variables, por la buena gestin local que estn desarrollando sus gobiernos. no hace falta explicitar por qu el municipio de morn estuvo entre ellos. Vase Pnud (2006: 3). 34 El objetivo general del programa, presentado en power point en la Xii cumbre de la red de mercociudades, consista en reducir la distancia entre lo que el ciudadano demanda y la capacidad del gobierno local para satisfacerlo. Es notable el eco de lo que vimos ms arriba sobre la concepcin de la democracia de proximidad que sostiene el municipio. 35 una de sus expresiones ms recientes ha sido la seleccin del municipio de morn, junto con otras cuatro comunas de todo el pas, para viajar a nueva Zelanda entre el 3 y el 14 de agosto de 2007. Este premio, enmarcado en el proyecto construyendo Puentes: Planificacin colaborativa para fortalecer los lazos entre el gobierno local y la sociedad civil en argentina, fue otorgado al municipio en virtud de sus polticas de transparencia y participacin ciudadana, y tiene el propsito de generar un espacio de intercambio y difusin a nivel local, nacional e internacional de experiencias locales con este tipo de buenas prcticas.
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a partir de una iniciativa de la unesco. Estos hechos nos hablan de nuevos vnculos establecidos por encima de las fronteras nacionales: de ciudades con ciudades, de ciudades con organizaciones no gubernamentales u organismos internacionales de crdito,36 es decir, de las ciudades con el mundo.37 En el caso particular de morn, la imagen excepcional transmitida hacia fuera, as como los fenmenos ya mencionados del vecinalismo y el corte de boleta,38 dan un mayor impulso a esta apuesta a lo local que se ha ido construyendo como democracia de proximidad y se alimenta tambin de la institucin de una subjetividad moronense a partir de la visibilidad del municipio modelo.
Sabbatella y (su)gestin
En este breve apartado nos proponemos identificar los ncleos discursivos de la apuesta moronense a la democracia local. a partir de ello podremos visualizar los puntos de contacto con otros discursos, los discursos retomados, los argumentos y las voces otras que habitan el discurso sabbatellista, as como las novedades que ste nos ofrece. cabe aclarar que en la perspectiva aqu adoptada todo fenmeno social es un fenmeno significante (laclau y mouffe, 1987) y, por lo tanto, el discurso no se circunscribe al mbito de lo lingstico, subvirtindose la dicotoma entre las prcticas y lo dicho sobre ellas. Para abordar el discurso de sabbatella, consideramos que su gestin el conjunto de sus prcticas forma parte de su discurso y que su discurso es su gestin, no slo como (su)gestin como persuasin y encantamiento sino como configuracin de un modo de ser social, de un sentido colectivo anclado, precisamente, en la gestin. En pginas anteriores ya se han insinuado los rasgos ms generales del discurso sabbatellista. Por un lado, dicho discurso se hace eco de ideas muy difundidas sobre el sentido de la globalizacin, que otorgan al mbito local un rol fundamental en el aprovechamiento de sus ventajas tales como la proliferacin de redes de ciudades y en el remedio de sus efectos perversos. El mbito local es presentado como un espacio apropiado para el control de los gobernantes por los gobernados y, por lo tanto, como espacio estratgico de la transparencia.
36 a modo de ejemplo, cabe mencionar el convenio firmado en noviembre de 2006 entre el municipio y el Banco interamericano de desarrollo (Bid) para la creacin del centro nico de asesoramiento y registro de Empresas (cuarE), conocido como Ventanilla nica. 37 Este proceso de intensificacin del vnculo de morn con el mundo ha terminado teniendo por efecto la creacin, en 2007, de un rea de gobierno especfica dedicada especialmente a dicho vnculo: la direccin de relaciones internacionales. 38 Para un mayor desarrollo de estos aspectos, vase annunziata (2006).
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Pero, sobre todo, es el espacio para profundizar la democracia, dada la cercana cotidiana entre representantes y representados, que facilita la construccin de canales para que los vecinos hagan or sus voces y coloca a los primeros en contacto ms directo con las demandas y necesidades de los segundos. a los fines expositivos, distinguiremos dos momentos discursivos, coincidentes con los dos perodos del intendente al frente del municipio, a los que denominaremos perodo del Frepaso (1999-2003) y perodo del nuevo morn (2003-2007).39 como dijimos anteriormente, martn sabbatella asumi la intendencia por primera vez como lder local del Frepaso en el marco de la alianza. Esta etapa se caracteriz por una fuerte ruptura con el pasado y un discurso refundacional construido sobre el eje transparencia/corrupcin. Frente a la figura estigmatizada del ex intendente justicialista Juan carlos rousselot, a quien haba contribuido a destituir desde la comisin investigadora del concejo deliberante, sabbatella se present como la encarnacin de la transparencia. la transparencia se encontraba, entonces, en el centro de una articulacin discursiva que la haca equivalerse a honestidad ms eficiencia. combinando as cierto republicanismo preocupado por la moral y la virtud cvica con el eficientismo propio de la dcada del noventa, sabbatella procuraba escapar a la crtica reiterada de que era objeto la izquierda argentina, en relacin con la incapacidad para ser gobierno, y se enfrentaba al discurso de roban, pero hacen.40 as, el joven intendente trataba de situarse en un nuevo lugar: el de los que no roban, y hacen, y de demostrar que sa era una combinacin posible. En esta demostracin, la transparencia jugaba un papel central; de ah la insistencia en aludir en todos sus discursos a la primera licitacin Pblica por la recoleccin de residuos domiciliarios (realizada en el ao 2000), considerada la vuelta de pgina en la historia de morn (sabbatella, 2005).41 como quedaba claro con el ahorro logrado por el proceso transparente de licitacin,
39 no se trata de perodos estancos. El discurso del segundo perodo siempre retoma al del primero. trazamos aqu la lnea divisoria en funcin de lo que se agrega a partir de 2003. 40 Expresin que se empleaba durante los aos noventa para hacer referencia a los gobernantes que si bien garantizaban cierta gobernabilidad o eficiencia en la gestin eran sospechados de prcticas deshonestas y poco transparentes. El principal antecedente en el uso de esta expresin es el lema rouba mas faz (roba pero hace) que el poltico corrupto del sur de Brasil, adhemar de Barros, utilizaba en sus campaas en la dcada del cincuenta. 41 Estas palabras fueron pronunciadas por martn sabbatella en su discurso de la audiencia Pblica por la licitacin de recoleccin de residuos domiciliarios el 2 de agosto de 2005.
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la transparencia como honestidad en el manejo de lo pblico se poda traducir tambin en una mejora de la eficiencia en la prestacin de los servicios. as lo sugera el discurso de sabbatella en ocasin de la segunda licitacin Pblica por la recoleccin de residuos. Pero dicho discurso daba un paso ms y haca de la transparencia un camino hacia el trato justo de los menos favorecidos al afirmar que el ahorro42 que ella produca quedaba disponible para desarrollar toda una serie de polticas sociales:
[n]uestro desafo fue el de ser honestos en la gestin pblica, al mismo tiempo que garantizbamos una prestacin eficiente de los servicios pblicos. Porque la honestidad sin eficiencia es tan contraproducente para la calidad institucional para la salud de la democracia, como lo es la eficiencia sin honestidad, como lo es ese famoso y tristemente recordado roban pero hacen (sabbatella, 2005; nfasis propio). tenamos y tenemos la obligacin de demostrar que es posible gobernar bien y en forma honesta; que adems de que se puede hacer mucho sin malversar los fondos pblicos, las acciones son ms y mejores cuando se gestiona en forma transparente (sabbatella, 2005). los millones que logramos ahorrar gracias a esos procedimientos innovadores tuvieron causas y consecuencias. son el resultado de la absoluta transparencia del proceso, de la amplia participacin y debate en la audiencia pblica [...] Por otra parte, la principal consecuencia de ese ahorro puede observarse en la calidad de todos los servicios que hoy presta la comuna. Porque es gracias al cuidado del dinero pblico que hemos podido invertir en salud, en educacin, en infraestructura urbana, en cultura, en deportes o en asistencia directa a los sectores ms humildes de morn [...] [N]uestra inversin social hubiera sido inviable sin una poltica de administracin medida y racional de los recursos que aportan los contribuyentes (sabbatella, 2005; nfasis propio).
la articulacin de la transparencia con honestidad, eficiencia y justicia se realizaba por oposicin al enemigo de la corrupcin, un fantasma interior del discurso porque tena su tiempo en el pasado el tiempo de rousselot y el PJ moronense pero que siempre estaba pronto a volver; la corrupcin permaneca, ahora incorprea, escondida en los rincones de la prctica poltica. la creacin de una oficina anti-
42 tomando el discurso de sabbatella como totalidad, no importa slo el ahorro particular generado por tal o cual licitacin pblica. la idea es que transparencia significa ahorro, adems de eficiencia, honestidad, justicia, etc. se ha estimado que la corrupcin de la era rousselotista en el distrito (1987-1999) signific una prdida de 30 millones de pesos para el municipio (martnez, 2005).
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corrupcin receptora de las denuncias de los vecinos fue, desde esta perspectiva, sintomtica: con el fantasma de la corrupcin siempre rondando, hasta el ltimo vecino de morn deba transformarse en un soldado de la transparencia.
En estos aos debimos afrontar la resistencia de quienes fueron beneficiarios del desgobierno y la corrupcin, quienes estuvieron dispuestos incluso a intentar desestabilizar nuestro gobierno para consagrar sus privilegios. Proveedores fantasmas, empleados oquis,43 comerciantes ilegales, grandes evasores o dirigentes clientelares, entre muchos otros, no dudaron en actuar juntos o separados para torcer el rumbo que habamos iniciado (sabbatella, 2005; nfasis propio). [n]uestras acciones [...] sobrevivieron a la asfixia y el asedio de los que quisieron proyectar el pasado en el futuro, pretendiendo consagrar la injusticia y la corrupcin (sabbatella, 2005; nfasis propio). Sin su participacin, la de las organizaciones de la comunidad y la de los vecinos y las vecinas de morn, dejaramos margen para el accionar inescrupuloso de los que ayer se sirvieron del Estado para satisfacer sus propios intereses (sabbatella, 2005; nfasis propio).
Frente a la transparencia, la corrupcin se presentaba articulada no slo con la falta de honestidad sino, sobre todo, con la falta de gobierno de eficiencia y con la injusticia. si bien la bandera de la transparencia nunca fue abandonada, el perodo inaugurado con el inicio del segundo mandato de sabbatella en 2003 acompaado por nuevo morn, el partido local creado poco antes tras la separacin del Frepaso trajo consigo un giro bastante marcado en el eje del discurso. El perodo del nuevo morn se consolid en torno del hincapi en la gestin exitosa y, paralelamente y en estrecha conexin, del reforzamiento de cierta identidad local de lo moronense. Era precisamente la gestin de sabbatella la que converta a morn de la capital de la corrupcin que haba sido en un ejemplo de transparencia; era a partir de la gestin modelo de sabbatella que morn se distingua en el pas y en el mundo.
[Hay que mencionar] el enorme reconocimiento que despertaron nuestras acciones en pos de la transparencia. desde algunos importantes peridicos del exterior hasta casi todos los medios de alcance nacional de nuestro pas [...] rescataron la relevancia de algunas de las medidas
43 Expresin popular utilizada para referirse a los empleados estatales que se ausentan de sus lugares de trabajo, pero s se hacen presentes para recibir su paga mensual.
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que pusimos en marcha en morn a partir de diciembre de 1999 (sabbatella, 2005). [l]as acciones que llevamos adelante, las polticas de transparencia [] hoy distinguen a morn en argentina y en el mundo (sabbatella, 2005).
El corte de boleta, obligado para votar por una fuerza poltica vecinal como nuevo morn, operaba tambin en el sentido de la construccin de una especificidad para lo moronense. la imagen de la tijerita con la que se empapelaron las calles durante la campaa electoral de 2003 y el reparto de tijeritas de plstico que acompa el sentido de los afiches hicieron de la tijera un cono de la localidad. ms tarde, en las legislativas de 2005, el cono volvi a hacerse presente en afiches y en tijeritas de plstico, demostrando una vez ms la efectividad de esa apelacin a lo local moronense.44 Pero en esta oportunidad el discurso pona aun ms nfasis en la gestin: afiches que interpelaban en torno de la confianza en el propio sabbatella, afiches que rezaban Por lo que hicimos, por lo que viene daban cuenta de ello. ahora bien, todo esto quedara incompleto sin la referencia al nuevo eje discursivo, caracterstico de esta segunda etapa, que vena gestndose al menos desde 2003. se trata del llamado a la participacin, que se hace inteligible en el clivaje cercana/distancia. la cercana no aparece slo como la cercana propia del mbito local entre los vecinos y sus representantes; es ms bien esta cercana de ndole geogrfica la que de un modo privilegiado puede dar lugar a una cercana poltica: vecinos que plantean demandas y reclamos en relacin con sus problemas y sus necesidades insatisfechas, y gobernantes que estn ms compelidos, ms dispuestos, a or y atender a los vecinos para resolver sus problemas. Paralelamente, la distancia adopta, adems de un sentido espacial, un sentido representativo. la distancia entre representantes y representados es el sinnimo de una clase poltica alejada de aquellos a quienes representa, una clase poltica que parece no poder ver ms all de s misma y que es, por definicin, inaceptable en democracia, como se haba expresado en diciembre de 2001 con la consigna Que se vayan todos. lo que aparece, pues, en el centro de la escena, es la democracia de proximidad, teida por el doble carcter de local y participativa:
[l]a cercana, la proximidad del gobierno local con la comunidad, constituye a las ciudades en un escenario privilegiado para el ejercicio de la democracia y para el contacto de los vecinos y vecinas con los asuntos pblicos (sabbatella, 2006).
44 del mismo modo, en las elecciones generales de 2007, la tijerita fue la protagonista de la campaa de nuevo morn.
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sabbatella apelaba al protagonismo de los vecinos, presentando al mbito local como el que brindaba mejores oportunidades para una democracia participativa capaz de completar y remediar las deficiencias de la democracia representativa, y esto sin olvidar la preocupacin por la eficiencia. El folleto informativo sobre el Presupuesto Participativo 2006 que elabor el municipio se refiere al Programa de descentralizacin como constituido por dos dimensiones: la primera de ellas es la desconcentracin administrativa, tendiente a lograr una mayor eficiencia; la segunda, la participacin comunitaria. respecto a lo ltimo, se afirma en el folleto:
la democracia representativa se transforma en democracia de proximidad a travs de la creacin de nuevos institutos de participacin comunitaria.
Veamos ms en detalle el sentido del proceso de descentralizacin plasmado en el Programa de descentralizacin municipal que se lanz en 2004:
[E]l proceso de Descentralizacin Territorial, a travs de la creacin de siete unidades de Gestin comunitaria, se traduce en mbitos concretos en los que los vecinos y vecinas pueden participar y ejercer ciudadana (municipio de morn, 2004; nfasis original). la cercana poltica entre el gobierno local y la sociedad es de importancia estratgica, en la medida en que el gobierno sea receptivo de las demandas de la ciudadana y, a partir de ellas, identifique las nuevas tareas de intervencin municipal (municipio de morn, 2004; nfasis original).
a partir de estos fragmentos del Programa de Descentralizacin Municipal notamos que la cercana, la proximidad, articula dos efectos: eficiencia/eficacia (capacidad de resolver problemas) y mayor participacin (mayores oportunidades para reclamar soluciones a los problemas). Esta doble dimensin de la proximidad de la democracia local es ms explcita en la lectura de los dos primeros objetivos estratgicos del programa: mejorar la eficacia en la prestacin de los servicios municipales y fortalecer una gestin democrtica y participativa. El espacio local-municipal se muestra, pues, como un mbito con claras ventajas para la participacin de los vecinos y con marcada trascendencia para la poltica en el mundo contemporneo. Podemos ver cmo se plantea el asunto en la Gua de capacitacin para delegados y delegadas del Presupuesto Participativo:
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algunos problemas que usualmente eran considerados por el Estado nacional han pasado a ser prioridad del Estado local, atendiendo cada da ms las necesidades de sus vecinos y vecinas [...] Ya no se trata slo de mantener limpia e iluminada la ciudad, sino de implementar polticas que mejoren la calidad de vida de los ciudadanos y ciudadanas [...] [l]os vecinos y vecinas descubren que algunos de sus problemas cotidianos pueden ser resueltos con mayor xito en el nivel municipal (municipio de morn, 2006: 6). ante estos cambios, el Estado local debe cambiar la forma tradicional de gobernar, generando mecanismos de participacin ciudadana que permitan que la sociedad y sus organizaciones sean protagonistas a la hora de pensar y elaborar las polticas pblicas (municipio de morn, 2006: 6).
la citada gua define municipio de un modo muy particular y en la direccin de nuestro argumento:
[un municipio es], ante todo, una comunidad de ciudadanos y ciudadanas y, en el fondo, el primer espacio en el que se expresa la opinin y la voluntad del pueblo [...] se caracteriza por la cercana y la familiaridad: cuando un vecino o vecina desea contactarse con algn espacio de gobierno, la instancia ms cercana y vinculada al territorio que habita es el gobierno municipal [...] Permite la construccin de una identidad territorial y cultural: los integrantes de la comunidad se relacionan, comparten intereses, necesidades, creencias y costumbres, identificndose y sintindose parte de ese espacio local (municipio de morn, 2006: 2).
as, la apuesta a lo local, enmarcada en el fenmeno de la globalizacin, era una apuesta a la cercana; y mediante la cercana, una apuesta a la eficiencia y a la participacin. Ya durante la dcada del noventa, el discurso de los organismos internacionales de crdito, como el Banco interamericano del desarrollo o el Banco mundial, y de las organizaciones intergubernamentales ms influyentes, como el Pnud, difunda una nocin de participacin en el mbito local muy vinculada al desarrollo econmico-social y fundamentada en la idea de eficacia/eficiencia. as lo presentaba en 1997 el Libro de Consulta sobre Participacin del Bid:
En la medida que nos enfrentamos a los desafos del siglo XXi, el Banco ve la participacin como un elemento fundamental para mejorar el desarrollo y la democracia en el mundo [...] [l]as lecciones de las ltimas dcadas han demostrado claramente que la participacin en el desarrollo est ntimamente relacionada con la eficacia del mismo.
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las iniciativas de desarrollo tienen mayor probabilidad de alcanzar sus objetivos si las personas afectadas y beneficiadas por las mismas participan en la identificacin, diseo, ejecucin y evaluacin de dichas iniciativas (Bid, introduccin, 1997; nfasis propio).
la participacin era concebida como un instrumento de expresin de intereses u opiniones de los interesados con el fin de solucionar de un modo ms eficiente los problemas, lo cual contribua, por supuesto, a garantizar la gobernabilidad, disminuyendo la conflictividad social y aumentando el consenso y la legitimidad en torno de las medidas adoptadas. la participacin era, entonces, una herramienta para mejorar la gestin.45 tal como declaraba el mismo informe del Bid:
la participacin puede fortalecer las instituciones locales en su capacidad administrativa, autogestin, confianza, transparencia, responsabilidad y acceso a los recursos (Bid, seccin i, 1997).
Haciendo hincapi en la importancia del mbito local para solucionar los problemas cotidianos de los habitantes, el llamado a la participacin acompaaba una concepcin de la ciudadana que tenda al vaciamiento de su contenido poltico, mediante la identificacin del ciudadano con la figura del usuario o del consumidor (Villavicencio, 2002). la combinacin entre la escala local-municipal y la participacin sin duda facilitaba la consolidacin de una nocin de la ciudadana como negacin de la poltica:
El objetivo principal de un gobierno municipal debe ser la promocin y coordinacin del desarrollo de la comunidad basado en la mejora de la calidad de vida de sus miembros. Para lograrlo los municipios tienen que formular un plan de desarrollo de la comunidad que identifique las necesidades cruciales, establezca las prioridades donde se aplicarn los recursos y logre obtener los mejores beneficios para sus ciudadanos. la forma en que un gobierno municipal puede llegar a realizar todo esto es a travs de la participacin de la comunidad [...] la participacin de la comunidad, en todas sus formas, es una herramienta excelente para ayudar a los municipios a encontrar respuestas a las situaciones difciles (Bid, seccin V-F, 1997).
la importancia de convocar de algn modo las opiniones o puntos de vista de los afectados46 daba cuenta de una lgica de objetivacin de
45 Es por este motivo que organismos como el Bid llegaban a destacar y celebrar la experiencia de Porto alegre en Brasil, calificndola de best practice. Vase Bid, seccin V-E (1997). 46 as defina la participacin el Banco mundial: un proceso por medio del cual los individuos e instituciones afectadas por iniciativas de desarrollo pueden influenciar y
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los problemas (rancire, 1996) que contaba a las partes como dadas, como clasificables y como ajenas a todo proceso de subjetivacin poltica. Volveremos sobre este punto. El discurso que promueve la transparencia y el achicamiento de la distancia entre representantes y representados mediante el control y la participacin ha sido y es tambin el discurso de las onG. Ya sealamos el paralelismo entre el discurso de Poder ciudadano, una onG que ha trabajado particularmente con morn, y el discurso del propio sabbatella. En primer lugar, se atribuye a lo local un rol preponderante en el mundo contemporneo:
diversos estudios tericos y empricos muestran que el gobierno local posee posibilidades inmejorables para incrementar la confianza de los ciudadanos en las instituciones [] se presenta aqu, entonces, una oportunidad. aprovecharla es parte del trabajo de los gobernantes locales, la ciudadana y las osc (astarita, secchi y alonso, 2006: 19). a partir de la dcada del ochenta, en varios pases de amrica latina, y acompaando la redemocratizacin, se da comienzo a un intenso proceso de descentralizacin, que signific la transferencia de vitales competencias y recursos de los gobiernos centrales hacia las municipalidades [] Este proceso tuvo efectos dismiles sobre los gobiernos locales. Por un lado, la importancia poltica de los municipios se ha visto incrementada de manera significativa, fundamentalmente porque las autoridades locales antes designadas por los gobiernos centrales pasaron a ser elegidas mediante elecciones democrticas. Por otro lado, en muchos casos gener mayores responsabilidades en la provisin de bienes y servicios pblicos, sin contar con los recursos fsicos, econmicos y humanos necesarios para afrontarlos (astarita, secchi y alonso, 2006: 31).
Y cul es esa especificidad de lo local que lo torna el mbito por excelencia para profundizar la democracia? nuevamente, la cercana, la proximidad:
los gobiernos locales tienen la particularidad de desenvolverse en un espacio territorial de dimensiones reducidas, lo que hace que haya una estrecha y cercana relacin entre representantes y representados. Esta caracterstica presenta una ventaja con respecto a los gobiernos nacionales que, al ejercer su autoridad sobre un territorio extenso y una poblacin numerosa, mantienen una gran distancia respecto de sus gobernados (astarita, secchi y alonso, 2006; nfasis propio).
compartir decisiones y recursos relacionados con esas iniciativas (Bid, seccin Vi G, 1997; nfasis propio).
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dada la cercana de las autoridades locales con sus gobernados, la realidad municipal resulta ideal para poner en prctica distintas herramientas de participacin ciudadana. si bien no resulta imposible, las dificultades para aplicar estas herramientas en el mbito nacional son ampliamente mayores que en el mbito municipal (astarita, secchi y alonso, 2006: 32; nfasis propio).
al nfasis que la dcada del noventa puso en al mbito local como espacio para el desarrollo y para una participacin orientada a la eficiencia, las organizaciones no gubernamentales, como Poder ciudadano y tantas otras,47 le han aadido el contenido normativo de la participacin orientada a profundizar la democracia, posibilitada por la cercana inherente a dicho mbito. Quiz resulte paradjico que la apuesta sabbatellista al mbito local, como apuesta a la democracia, se base en supuestos de un discurso que tendi a vaciar de sentido a la poltica durante la dcada del noventa. de hecho, el discurso de sabbatella representa una apuesta contra los noventa, como vimos ms arriba, en la idea de que el espacio local debe tomar a su cargo responsabilidades nuevas por la ausencia de Estado que el neoliberalismo nos leg en herencia. lo cierto es que todo el entusiasmo por la participacin que reconciliara a los ciudadanos con la poltica no ha podido carecer de las justificaciones de la eficiencia junto con la de la gobernabilidad y de la transparencia. argumentalmente, siempre se requiere volver a enfatizar la relevancia del espacio local para mejorar la eficiencia y la transparencia de la gestin. aun cuando se deposite en la participacin una esperanza de recuperacin de la poltica y de profundizacin de la democracia, parecera ser necesario volver sobre algunos de los tpicos de la apuesta al mbito local que inaugurara el neoliberalismo de los aos ochenta y noventa. Por otro lado, es posible que aqu descanse el xito de experiencias como la de morn, en el hecho de poder articular la participacin poltica con lo que fuera antes la bandera antipoltica de la eficiencia, operando una reapropiacin, con un valor novedoso, de la importancia de la gestin. Pero, sin duda, lo que hay en las miradas esperanza-
47 Y tambin organismos intergubernamentales como el ya mencionado Pnud. El discurso del Pnud, por ejemplo, en sintona con el de Poder ciudadano, rescata el rol de lo local, con referencias a la revitalizacin del papel de los municipios que han dejado su funcin casi exclusivamente centrada en la provisin de algunos servicios pblicos para pasar a asumir un rol de dinamizador del desarrollo local (Pnud, 2006: 131). destaca, asimismo, la importancia de la cercana: son, sin duda, los gobiernos locales los que ms directamente estn en contacto con la poblacin y sus necesidades (Pnud, 2006: 132).
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das hacia el mbito local, y que sabbatella ha debido y sabido capitalizar, es aquello que podramos llamar la sugestin de la gestin. todo lo dicho hasta aqu nos lleva a reflexionar sobre la importancia de la proximidad, uno de los valores ms preciados del homo democraticus (schnapper, 2004). Pero cul es la significacin de la proximidad? como afirmamos al principio, se suele considerar al mbito local, por su reducido territorio y su manejable cantidad de poblacin, como el ms propicio para un deseable complemento participativo a la democracia representativa. la mayor cercana fsica, objetiva entre los representantes y los representados hace del mbito local el espacio que mejor se adapta a la participacin; pero all tambin esta cercana de ndole geogrfica tiene ms posibilidades de traducirse en una cercana de otro tipo simblica, subjetiva entre los unos y los otros. Por eso la democracia de proximidad encierra una doble dimensin; la democracia participativa aparece siempre como ms realizable all donde existe de hecho una proximidad en el primero de los sentidos, aunque su horizonte ltimo, su aspiracin, es la proximidad en el sentido segundo. disentimos con Yves sintomer y marie Hlne Bacqu (2001) cuando proponen no limitar la democracia participativa a una democracia de proximidad, considerando a sta como un subtipo de aqulla. si entendemos la proximidad en su sentido simblico de achicamiento de la distancia entre representantes y representados, toda democracia participativa constituye, o aspira a ser, una democracia de proximidad. lo que el anlisis del caso del morn nos aporta para pensar en esta direccin es muy significativo, revelador de este rechazo a la distancia o la diferencia entre gobernantes y gobernados del que habla dominique schnapper (2004). El discurso de sabbatella se encarga, como vimos, de subrayar la importancia de la cercana. la cercana geogrfica aumenta las posibilidades de participacin y, a la vez, la participacin produce cercana simblica. Esto se ve claramente en los esfuerzos por profundizar la cercana, hacindola objeto de polticas pblicas. El Programa de descentralizacin municipal y el consejo en los Barrios, por ejemplo, tienen por objetivo aumentar la cercana geogrfica entre los vecinos y sus representantes. Pero esto no es lo nico, porque todos los mecanismos participativos a los que hemos hecho referencia descansan en el propsito de acercar a unos y a otros, de aumentar, entonces, la cercana tambin simblica. En este registro cabe contar a las audiencias Pblicas, los consejos Vecinales temticos, el Presupuesto Participativo y todas las polticas de trans-
Los sentidos de la proximidad
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parencia que, como ya sealamos, incluyen el sentido de acercar a los representantes y sus vecinos. El mecanismo de la Banca abierta tiene una fuerza particular en la produccin de la cercana, como puesta en escena de la anulacin de la distancia y la diferencia representativas. as, a la idea tan difundida de que los representantes deber ser hombres comunes, de que deben ser como los representados, esta puesta en escena parecera aadirle que los representados tambin pueden ser como los representantes y, que son sin duda, los mejores representantes de s mismos. las palabras de un vecino durante la Banca abierta del 24 de mayo de 2007 son ilustrativas:
[m]e es sumamente grato dirigirme a ustedes y ni qu decir la emocin que me provoca el hecho de poder hacerlo, y lo que es ms, en este momento y en este lugar, sintindome como un concejal ms.48
decimos, entonces, que la apuesta al mbito local como espacio de la cercana geogrfica debe ser interpretada sobre todo como la apuesta a una cercana simblica entre representantes y representados. la democracia de proximidad se inscribe en el cuestionamiento de la trascendencia de la representacin, aquel que hara decir al homo democraticus de schnapper (2004): en mi lugar, nadie mejor que yo. ahora bien, tambin insinuamos ya una vinculacin entre la proximidad y la preocupacin por los problemas. la Gua de capacitacin para delegados y delegadas del Presupuesto Participativo 2006 sostena:
Por qu el Presupuesto Participativo? Porque nadie conoce mejor los problemas de cada barrio que los vecinos que viven en l (municipio de morn, 2006: 10).
la idea de que nadie conoce mejor los problemas de un barrio que los vecinos que viven en l es compartida por los vecinos y por los representantes que disean instancias para la expresin de estos problemas. Y es el supuesto de la poltica organizada en funcin del homo democraticus. Pero la idea encierra otro supuesto que raramente se explicita: ser un buen representante es or y dar adecuada solucin a los problemas de los representados. los representados esperan y exigen que se resuelvan sus problemas; los representantes saben bien que su legitimidad descansa en conocerlos y resolverlos; los mecanismos
48 Estas palabras se tomaron de la versin taquigrfica de la sesin ordinaria del 24 de mayo de 2007.
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de participacin son la oportunidad ideal para la transformacin de los problemas en soluciones con la menor mediacin posible. como afirma Jacques rancire cuando describe lo que llama posdemocracia, todo litigio se convierte en el nombre de un problema. Y todo problema puede reducirse a la mera falta al mero retardo de los medios de su solucin (rancire, 1996: 135). Esta lgica de la objetivacin de los problemas (rancire, 1996) se inscribe en otro de los sentidos de la apuesta a lo local, y constituye otra de las ventajas de la cercana: la eficiencia. la relevancia de la eficiencia como capacidad de dar mejores respuestas a los problemas ya ha sido sealada en apartados anteriores. Hay que agregar ahora que supone una concepcin de la democracia abanderada del consenso,49 en la que todos los actores pueden contarse objetivamente tanto como sus problemas. los actores aparecen como dados con anterioridad a lo poltico porque aparecen como las partes involucradas, las partes afectadas en el tratamiento de los problemas. las propias nociones de mecanismos, canales, herramientas de participacin nos hablan de procesos objetivados, en la lgica de la objetivacin de los problemas que implica, a su vez, la objetivacin de los actores portadores de dichos problemas.50 Esto nos reenva tambin a la tensin entre lo particular y lo comn. como sostiene schnapper (2004), es en virtud de la identidad privada que se pretende contar en el espacio pblico. El mecanismo de Banca abierta nos mostr, por cierto, que los ciudadanos se apro49 la importancia del consenso como acuerdo negociado entre las partes dadas es coextensiva del carcter controlado de los procesos de participacin. tal como afirman alford y Friedland: las instituciones democrticas crean canales de participacin poltica, y sin embargo limitan sus objetivos y controlan sus efectos. si la poblacin acepta las normas de la participacin autntica pero limitada, queda estabilizado todo el orden social (alford y Friedland, 1991: 370). 50 Para rancire la posdemocracia se caracteriza por el tener en cuenta a todas las partes, por la contabilizacin permanente de lo dado en el orden social o policial: Es el rgimen en que se presupone que las partes ya estn dadas, su comunidad constituida, y la cuenta de su palabra es idntica a su ejecucin lingstica [...] [Es, tambin] la presuposicin de un mundo donde todo se ve, donde las partes se cuentan enteramente y donde todo puede arreglarse por la va de la objetivacin de los problemas (rancire, 1996: 129-130). del mismo modo, se adecua a nuestro anlisis la caracterizacin que hace Ernesto laclau de una totalizacin institucionalista por oposicin a una de tipo populista: un discurso institucionalista es aquel que intenta hacer coincidir los lmites de la formacin discursiva con los lmites de la comunidad. Por lo tanto, el principio universal de la diferencialidad se convertira en la equivalencia dominante dentro de un espacio comunitario homogneo [...] la diferencia reclama ser concebida como el nico equivalente legtimo: todas las diferencias son consideradas igualmente vlidas dentro de una totalidad ms amplia (laclau, 2005: 107-108).
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pian muchas veces de los mecanismos participativos para encontrar solucin a problemas particulares o para reclamar un reconocimiento identitario. incluso en la sola existencia de ciertos consejos Vecinales temticos notamos la importancia de esta participacin a partir de la identidad:51 ejemplos que pueden mencionarse son el consejo municipal de la tercera Edad, el consejo municipal para Personas con necesidades Especiales, los consejos de nias y nios, el consejo municipal de mujeres. Entonces, el cuestionamiento de la distancia entre representantes y representados y la defensa de la proximidad acompaan la apuesta a la expresin de aquello que ya existe.
slo para concluir con el recorrido de estas pginas, diremos que los sentidos de la proximidad que venimos abordando hasta aqu tienen como trasfondo la intensificacin de la desconfianza contra-democrtica puesta de relieve por Pierre rosanvallon (2006). la democracia de proximidad, en este marco, tambin resulta la institucin de un mbito propicio para el control. la cercana geogrfica y la participacin misma pueden concebirse como medios del control de los representantes. la vigilancia, la denuncia y la evaluacin que rosanvallon engloba en lo que llama poderes de vigilancia encuentra en el mbito local un espacio privilegiado para desplegarse. Ya hemos visto en el municipio de morn cmo la vigilancia queda cristalizada en el discurso en pos de la transparencia y en todas las instancias que se ponen en marcha para favorecer el control de los gobernantes por parte de los gobernados. aqu encontramos, paradigmticamente, a la oficina anti-corrupcin, pero tambin a todos los mecanismos de rendicin de cuentas, la publicidad de las declaraciones juradas patrimoniales, el Boletn cuentas claras y, en general, los puntos del acuerdo discrecionalidad cero. la oficina anti-corrupcin simboliza particularmente el espritu de los restantes mecanismos transparentes: la combinacin de la vigilancia con la denuncia. El plan demostrar tiene, por su parte, un aspecto muy interesante en este sentido: el llamado a que los vecinos denuncien las irregularidades en la implementacin de los planes sociales, mediante el establecimiento de urnas en cada unidad de Gestin comunitaria. la puesta en escena de las urnas receptoras de denuncias, que emula el sufragio pero construye su sentido en espejo con l, es un detalle cu51 En la lnea de los planteos de rancire, tienne tassin advertira que la subjetivacin poltica es en realidad no-identitaria: mi accin (y no mi ser) es aquello por lo que me presento como sujeto poltico, como ciudadano (tassin, 2001: 57).
La desconfianza como apuesta: espacio de experiencia, horizonte de expectativa
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rioso que nos recuerda los planteos de Pierre rosanvallon (2006). Por un lado, estn las urnas del voto, que son las urnas en que se deposita una confianza. Por el otro, estn las urnas de las denuncias, montadas para depositar la paralela desconfianza ciudadana. Por otra parte, en todos los mecanismos participativos tiene lugar la vigilancia, y no slo como contracara de la participacin o sea, para controlar que los representantes resuelvan los problemas de los vecinos tal como stos los plantearon, como sera el caso de las comisiones de seguimiento del Presupuesto Participativo, sino porque asumir una vigilancia activa es uno de los modos y de los sentidos de la participacin. Existen tambin unos actores expertos en vigilancia, denuncia y evaluacin: nos referimos a las distintas onG que desempean muchas veces el rol de monitores, observadores y auditores de las acciones del gobierno, y en general acompaan los procesos de puesta en marcha de nuevos mecanismos participativos. Estos actores son, por lo dems, la va de transmisin de herramientas entre distintos municipios y los que recomiendan a las instancias estatales su listado de buenas prcticas. luego, se ocupan de difundir sus evaluaciones favorables o desfavorables de los resultados de dichas prcticas, cuyo poder est dado por la sancin pblica. las onG nacionales con vnculos internacionales, como es el caso de Poder ciudadano, captulo argentino de transparencia internacional, pueden dar una gran visibilidad a aquellos municipios que demuestren ser buenos alumnos. si un municipio decide exponerse al riesgo de ser vigilado, denunciado y evaluado por un auditor de este tipo es porque, superadas estas pruebas, la capacidad legitimante que poseen las onG es muy significativa. las onG han sido capaces de contagiar su espritu vigilante a los propios actores polticos, que incorporan sus argumentos a favor de la participacin, de las ventajas del mbito local, de las virtudes de la proximidad y de la necesidad del control de los vecinos. la apuesta a lo local es, por lo tanto, una de las apuestas de la desconfianza. la participacin de los ciudadanos en los asuntos pblicos que facilita el mbito local puede considerarse, por cierto, una demanda social en un contexto en que el homo democraticus no tolera ser representado ms que por s mismo y vive un fuerte rechazo a toda clase poltica. Pero y aqu resulta ilustrativo el caso abordado en las pginas anteriores se trata al mismo tiempo de una demanda del poder. Es, entonces, un poder que pide participacin desde arriba a sus gobernados, que les pide que lo vigilen, lo denuncien, lo evalen, y pide a las onG que hagan su parte como observadores externos. Y por qu? Porque su legitimidad depende de la incansable superacin de estas pruebas. las gestiones modelo son las que tienen muy en cuenta lo anterior, las que eligen exponerse a los costos de la participacin y a los riesgos de la
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vigilancia porque la contracara de la sancin pblica es el premio de una suerte de sello de calidad y la elevacin al rango de ejemplo a seguir. Hay que advertir, aunque no sea el objeto especfico de estas pginas, en el enfoque predominante a la hora de interpretar los fenmenos que hemos ido abordando. la visin de la democracia que comparten acadmicos, polticos y actores de la sociedad civil cuando alzan la bandera de la democracia de proximidad no es slo una visin fundamentalmente horizontal que cuestiona la representacin y alienta la presencia in-mediata de los representados, sino tambin una visin institucionalista y procedimental que define la democracia como un conjunto de reglas y de prcticas.52 coincidimos con marcos novaro en que de no abandonar la perspectiva procedimental, tanto la representacin como la participacin seguirn siendo reducidas a formas de intercambio que no permiten dar cuenta de las decisiones colectivas y las identidades polticas (novaro, 2000: 55). Por ltimo, hemos querido mostrar que en la apuesta al mbito local como el terreno excepcional para profundizar la democracia en nuestros das resuenan los ecos de discursos anteriores que se enmarcaron en la concepcin neoliberal de la poltica. de hecho, la importancia de la eficiencia en la resolucin de los problemas y de la transparencia en la gestin fueron puntos de apoyo en la apuesta a lo local de las dcadas del ochenta y noventa. El discurso que, como el moronense, encuentra hoy en el mbito local una oportunidad para la participacin y profundizacin de la democracia, en la esperanza de recuperar la poltica contra el neoliberalismo, no puede deshacerse de todos estos ecos. no puede dejar de tener por suelo lo que reinhart Koselleck (1993) llama espacio de experiencia. Y sin embargo se proyecta, a la vez, como horizonte de expectativa. Por eso mismo, lo dicho hasta aqu no significa negarnos a las potencialidades del fenmeno de la democracia de proximidad y mucho menos afirmar su inutilidad o su mentira, sino slo sealar los riesgos de perder de vista una construccin de lo comn, aun cuando la democracia de proximidad sea muchas veces impulsada en el sueo de devolver a lo poltico su dignidad y su poder transformador.
alburquerque, Francisco 2001 Desarrollo econmico local y descentralizacin en Amrica Latina: un anlisis comparativo (cEPal/GtZ).
52 son contundentes en esta direccin las palabras de Yves sintomer: on peut aujourdhui affirmer que la dmocratie participative sera procdural ou ne sera pas (sintomer, 2003: 9).
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Roco Annunziata
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Las izquierdas latinoamericanas

Coleccin Becas de Investigacin

Las izquierdas latinoamericanas

Introduccin Ins Mara Pousadela

Parte I. Genealogas, trayectorias y perspectivas

Parte II. Los gobiernos de izquierda ante la cuestin social

Parte III. Seas de identidad de la izquierda y el progresismo

Las izquierdas latinoamericanas, de la oposicin al gobierno

Las izquierdas latinoamericanas, de la oposicin al gobierno

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Los giros a la izquierda en el Cono Sur

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Seleccin de los casos

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Fuente: Filgueira (1999). Datos circa 1980.

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1985 0,338 0,448 0,369

1990 0,468 0,570 0,372

1995 0,595 0,577 0,451

1999 0,616 0,606 0,477

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Los legados histricos

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Las izquierdas latinoamericanas, de la oposicin al gobierno

Caractersticas generales de los gobiernos de izquierda

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1,8 2,3 2,7

Cuadro 6 ndice de volatilidad electoral 1980-2004 (Volatilidad media en eleccin presidencial)

1983-2003 1989-1999 1984-2004

31,7 22,1 14,5

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Dimensiones de economa poltica

1990 21,2% 38,6% 17,9%

1997 17,8% 23,3%* 9,5%

2002 45,4% 20,6%** 15,4%

2005 26% 18,7%*** 18,8%

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1997 0,53 0,55* 0,43

2002 0,58 0,56** 0,45

2005 0,53 0,55 0,45

0,50 0,55 0,49

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Las izquierdas latinoamericanas, de la oposicin al gobierno

2002 184,4% 22,2% 106%

2003 144,8% 19,5% 100,4%

2004 132,5% 16,8% 78,9%

2005 78,4% 12,9% 70,4%

2006 65,5% 10,6% 62,6%

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Serie y tendencia 160 140 ndice (2000=100) 120 100 80 60 40 1970

Fuente: CEPAL (2006).

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