Observations actualises du Haut Commissariat des Nations Unies pour les rfugis devant la Cour europenne des droits

de lhomme dans laffaire I. M. c. France, requte no. 9152/09 1. 1.1. Introduction Le Haut Commissariat des Nations Unies pour les rfugis (ci-aprs : le HCR) soumet les prsentes observations, linvitation de la Cour europenne des droits de lhomme (ci aprs : la Cour ou la Cour EDH), afin dactualiser et de prciser son intervention crite de septembre 2009 dans laffaire I.M. c. France1. Lactualisation porte sur les dveloppements rcents de la lgislation et de la pratique des autorits franaises concernant la procdure dasile prioritaire en rtention ainsi que sur la rvision actuelle des normes de lUnion Europenne (ci-aprs : lUE) en la matire. En outre, les prsentes observations ritrent et tayent les principales proccupations du HCR relatives aux lacunes de la procdure dasile prioritaire applique aux demandeurs dasile en rtention en France2 la lumire, notamment, de lobligation de non-refoulement et du droit un recours effectif garanti par larticle 13 de la Convention europenne des droits de lhomme (ciaprs : la CEDH) et par la jurisprudence affrente de la Cour EDH. A cet gard, le HCR note que, dans sa dcision sur la recevabilit de la requte no. 9152/09, la Cour a estim que leffectivit des recours disponibles tant devant le tribunal administratif que devant lOffice franais de protection des rfugis et des apatrides (ci-aprs : lOFPRA) pose de srieuses questions de fait et de droit qui ncessite un examen au fond3 . La dcision de la Cour de Cassation de saisir le Conseil constitutionnel franais dune question prioritaire de constitutionnalit relative leffectivit du droit au recours devant la Cour nationale du droit dasile (ci aprs : la CNDA) dans le cadre de la procdure prioritaire tmoigne galement de limportance des questions de droit que soulve cette procdure4. La deuxime partie de ces observations porte sur les dveloppements rcents relatifs la procdure dasile acclre, aussi bien au niveau national quau niveau de lUE. La troisime partie ritre la position du HCR relative aux principes gnraux en jeu dans laffaire I.M. c. France eu gard la qualit de lexamen de la demande dasile en rtention en France.

1.2.

1.3.

1.4.

1.5.

Ces observations ne sauraient sinterprter comme une renonciation implicite ou explicite aucun des privilges ou immunits dont le HCR et son personnel bnficient au titre des instruments juridiques internationaux applicables et des principes de droit international reconnus. 1 Les observations actualises doivent tre lues la lumire des observations initiales de septembre 2009 (ci-aprs Observations du HCR dans laffaire I.M. c. France ) qui restent valables et sont jointes cet effet en Annexe I au prsent document. 2 Ces proccupations sont rsumes au 5.2 des Observations initiales du HCR dans laffaire I.M. c. France, sept. 2009, (Annexe I). 3 Cour EDH, I.M. c. France, no. 9152/09, dcision du 14 dc. 2010, 115-116 : http://cmiskp.echr.coe.int/tkp197/view.asp?action=html&documentId=879570&portal=hbkm&source=externalbydocnumber&table=F69A27F D8FB86142BF01C1166DEA398649. 4 Cour de Cassation, Arrt n 188 du 9 fv. 2011 - Premire chambre civile (non publi). Les auditions par le Conseil constitutionnel des avocats reprsentant le demandeur ainsi que la Cimade et le reprsentant du Gouvernement ont eu lieu le mardi 22 mars 2011.

2.

Dveloppements rcents relatifs la procdure dasile prioritaire en France et au niveau de lUE Aperu de la pratique rcente en France On dnombre 1 568 demandes d'asile en rtention en 2009 contre 1 894 en 20085. Cependant, lOFPRA indique quune grande majorit des procdures prioritaires en rtention se rapporte des premires demandes6 (73% en 2009 alors quelle ne reprsentaient que 64% en 20087) . Par consquent, le nombre de premires demandes dasile en rtention reste quasiment inchang entre 2008 et 2009, respectivement 1 209 et 1 1448. Le HCR note que le taux de reconnaissance de la protection internationale par lOFPRA en 2009 dans le cadre de la procdure prioritaire applique aux demandeurs dasile en rtention continue dtre sensiblement infrieur celui que lon observe toutes procdures prioritaires confondues et, a fortiori, celui en procdure dasile normale. En 2009, lOFPRA na octroy une protection qu 75 personnes en rtention, ce qui constitue un taux de reconnaissance de 4,78 %, premires demandes et demandes de rexamen confondues, tandis que ce taux toutes procdures prioritaires confondues tait de 9,1 %, et que le taux global daccord tait de 14,3%9. Le HCR ritre ses proccupations lgard des conditions de prparation dune demande dasile en rtention, lesquelles demeurent ce jour inchanges, en droit et en pratique, et ne font lobjet daucun assouplissement dans le cadre du projet de loi sur limmigration actuellement en cours dadoption10. Au contraire, le projet de loi prvoit, notamment, dans sa version actuelle, une extension de la dure maximale de rtention de 32 45 jours (article 43). Le demandeur dasile en rtention reste tenu de soumettre dans un dlai de cinq jours une demande complte, en langue franaise et sans lassistance interprte pris en charge par les pouvoirs publics. A dfaut, la demande dasile sera considre comme irrecevable11. En outre, lOFPRA a lobligation de statuer dans un dlai de 96 heures sur ces demandes dposes en rtention. De telles conditions sont susceptibles dexpliquer, au moins en partie, le faible taux de reconnaissance qui caractrise ce type de procdure prioritaire. LOFPRA lui-mme reconnat dailleurs que le nombre accru de premires demandes en rtention pse de plus en plus sur le travail dinstruction compte tenu des dlais de traitement () dans le cadre de la saisine de lOffice en procdure prioritaire12 . Ainsi, il semblerait que le dlai de 96 heures prvu par le lgislateur affecte la capacit de lOFPRA instruire la demande de protection internationale faite en rtention dans des conditions satisfaisantes. Par ailleurs, le recours devant la CNDA demeure dpourvu deffet suspensif. Par consquent, un demandeur dasile en rtention nest pas en mesure de contester la dcision de rejet de lOFPRA de manire effective devant cette juridiction spcialise13. Or, plus du quart des recours devant la

a) 2.1.

2.2.

2.3.

2.4.

Pour plus de dtails sur les statistiques avant 2009, voir 3.4 des Observations du HCR dans laffaire I.M. c. France, sept. 2009 (Annexe I). Une premire demande sentend par opposition une demande de rexamen (ou de rouverture) qui peut se faire aprs le rejet dfinitif de la premire demande et sous condition de produire des lments nouveaux. Il ny pas de limite au nombre de demandes de rexamen et pas de contrainte dans le temps. 7 OFPRA, Rapport dactivit 2009, 8 avril 2010, p. 10 : http://www.ofpra.gouv.fr/documents/Rapport_Ofpra_2009_complet_BD.pdf 8 Le rapport dactivit 2010 de lOFPRA sera rendu public, comme chaque anne, au courant de la premire semaine davril. 9 OFPRA, Rapport dactivit 2009, op.cit., p. 32. 10 Le projet de loi a t adopt en seconde lecture par lAssemble nationale le 16 mars 2011 et sera discut en seconde lecture au Snat partir du 11 avril 2011, avant de faire lobjet dun examen en commission mixte paritaire et ne devrait pas entrer en vigueur avant mai 2011, au plus tt. Le dossier lgislatif est notamment disponible sur le site du Snat : http://www.senat.fr/dossier-legislatif/pjl10-027.html. 11 Ces motifs dirrecevabilit posent question au regard de la Proposition de Directive du Parlement europen et du Conseil relative des normes minimales concernant la procdure d'octroi et de retrait de la protection internationale dans les tats membres (Refonte) (COM(2009) 554 : http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2009:0554:FIN:FR:PDF) car ils ne figurent pas dans la liste exhaustive de motifs figurant larticle 25(2) de cet instrument. Voir infra 2.5. 12 OFPRA, Rapport dactivit 2009, op.cit., p. 10. 13 Voir infra 3.8.
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CNDA ont conduit une annulation de la dcision de l'OFPRA (26,5 %)14, dmontrant ainsi limportance de cette voie de recours en termes de reconnaissance du besoin de protection. b) 2.5. Aperu de la proposition de refonte de la Directive de lUE sur les procdures dasile La proposition de refonte de la Directive sur les Procdures dasile soumise par la Commission europenne en octobre 200915 tmoigne des lacunes relatives aux procdures dasile acclres16, telles quelles ont t mises en uvre par les Etats membres17, notamment en termes de garanties procdurales18. La proposition vise pallier certaines de ces insuffisances19. Le HCR salue en particulier lintroduction dune liste exhaustive de motifs pouvant justifier un examen acclr des demandes dasile manifestement infondes20. Elle prvoit aussi que lautorit responsable de la dtermination dispose dun dlai raisonnable pour procder un examen rigoureux de telles demandes21. Par ailleurs, la proposition de la Commission reconnat expressment que le fait qu'une demande dasile ait t prsente aprs une entre irrgulire sur le territoire ou la frontire ainsi que l'absence de papiers ou l'utilisation de documents falsifis n'entrane pas en soi le recours automatique une procdure d'examen acclre. Enfin, les garanties procdurales requises dans ce type de procdure sont renforces. A titre dexemple, la possibilit domettre lentretien individuel notamment en cas de dclarations incohrentes ou contradictoires du demandeur dasile est supprime22. En outre, dans les cas o le recours contre une dcision de refus de la demande dasile en procdure acclre nest pas deffet suspensif, la proposition de refonte de la Directive prvoit quune juridiction puisse dcider, sur requte du demandeur concern ou bien de sa propre initiative, si le demandeur est autoris rester sur le territoire de l'tat membre23. Enfin, larticle 41(4) requiert que les dlais prvus ne rendent pas impossible ou excessivement difficile laccs des demandeurs un recours effectif.

La Cour nationale du droit d'asile (CNDA) : une juridiction neuve, confronte des problmes rcurrents, Rapport d'information n9(20102011) de MM. Pierre Bernard-Reymond et Jean-Claude Frcon, fait au nom de la commission des finances, dpos le 6 oct. 2010 : http://www.senat.fr/rap/r10-009/r10-009_mono.html. 15 Proposition de Directive du Parlement europen et du Conseil relative des normes minimales concernant la procdure d'octroi et de retrait de la protection internationale dans les tats membres (Refonte), op.cit.. 16 Le HCR souligne dans ses commentaires sur la proposition de refonte de la Directive sur les procdures dasile : () according to the Commission, the grounds listed by recast Article 27 (6) are the logical consequence of serious deficiencies in the application for international protection, in UNHCR, UNHCR comments on the European Commission's proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on minimum standards on procedures in Member States for granting and withdrawing international protection (COM(2009)554, 21 October 2009), August 2010, page 42 : http://www.unhcr.org/refworld/docid/4c63ebd32.html (Annexe II au prsent document). 17 Pour un aperu de la pratique de certains Etats membres, voir UNHCR, Improving Asylum Procedures: Comparative Analysis and Recommendations for Law and Practice - Detailed Research on Key Asylum Procedures Directive Provisions, March 2010 : http://www.unhcr.org/refworld/docid/4c63e52d2.html. 18 Le HCR note que la Cour a dj pris en compte une proposition lgislative de la Commission europenne dans son examen au fond dune requte. Cour EDH, M.S.S. c. Belgique et Grce, no. 30696/09, arrt du 21 janv. 2011, 350 : http://www.unhcr.org/refworld/docid/4d39bc7f2.html. 19 Proposition de Directive du Parlement europen et du Conseil relative des normes minimales concernant la procdure d'octroi et de retrait de la protection internationale dans les tats membres (Refonte), op.cit., p. 6. 20 En droit franais, les motifs de placement en procdure prioritaire semblent aller au-del de cette liste. En effet, le 4me alina de larticle L. 741-4 du Code de lentre et du sjour des trangers et du droit dasile prvoit que la dcision de placement en procdure prioritaire est prise si la demande dasile repose sur une fraude dlibre ou constitue un recours abusif lasile ou nest prsente quen vue de faire chec une mesure dloignement prononce ou imminente . Pour plus de dtails sur la position du HCR concernant lusage des procdures acclres voir 4.1 4.4 et 4.13 des Observations du HCR dans laffaire I.M. c. France, sept. 2009 (Annexe I). 21 Proposition de Directive du Parlement europen et du Conseil relative des normes minimales concernant la procdure d'octroi et de retrait de la protection internationale dans les tats membres (Refonte), op.cit., Article 27(8). 22 Ibid., les articles 13(2)(c) et 23(4)(g) sont supprims dans la proposition de refonte de la Directive. En droit franais, le fait pour le demandeur dasile de faire des dclarations contradictoires est lun des motifs pour considrer la demande manifestement mal fonde et priver le demandeur dun entretien individuel. 23 Ibid, nouvel article 41(6).
14

3.

Les principales proccupations du HCR concernant lexamen de la demande dasile en rtention en France Considrations gnrales Selon le HCR, la procdure prioritaire applique en France aux personnes places en rtention qui dposent une demande dasile ne prsente pas toutes les garanties requises pour assurer un examen quitable et efficace de leur besoin de protection internationale24. Le HCR rappelle que le bnfice des droits dcoulant des dispositions de la Convention de Genve de 1951 relative au statut des rfugis (ci-aprs : Convention de 1951 )25, en particulier le respect effectif du principe de non-refoulement, exige la mise en place de procdures dasile qui permettent aux Etats didentifier les personnes ayant besoin de protection internationale26. Le HCR souligne que les consquences dun examen erron dune demande dasile sont potentiellement dramatiques pour la personne concerne. A cet gard, la Cour de Justice de lUnion europenne (ci-aprs : CJUE) a fait valoir que cet examen porte sur des questions dintgrit de la personne humaine et de liberts individuelles, questions qui relvent des valeurs fondamentales de lUnion et quil doit tre effectu dans tous les cas () avec vigilance et prudence27 . La Cour EDH a tabli, dans une srie darrts, les garanties dcoulant du droit un recours effectif concernant un grief dfendable sous langle de larticle 3 de la CEDH notamment eu gard la nature irrversible du dommage susceptible dtre caus en cas de ralisation du risque de violation de cette disposition. La premire garantie a trait la qualit de lexamen. Un recours effectif doit permettre un examen par une autorit comptente la fois attentif28 , rigoureux29 et indpendant30 du grief sous langle de larticle 3 de la CEDH31. Par ailleurs, selon la Cour, larticle 13 de la CEDH requiert que le recours soit effectif la fois en droit et en pratique. Enfin, larticle 13 de la CEDH impose que les intresss disposent dun recours de plein droit suspensif32. Selon le HCR, la vulnrabilit particulire des demandeurs dasile en dtention, expressment reconnue par la Grande Chambre de la Cour33, justifie dautant plus de telles garanties. La procdure dasile prioritaire en rtention Le HCR estime que la procdure dasile prioritaire en rtention nest pas de nature garantir aux demandeurs dasile un examen quitable et efficace de leurs besoins de protection internationale. Tout dabord, la saisine de lOFPRA en vue deffectuer une demande dasile ne satisfait pas cette exigence. Bien que cette saisine ait un effet suspensif vis--vis de lexcution de la mesure dloignement du territoire34, elle se caractrise par des conditions dexercice contraignantes,

a) 3.1.

3.2.

3.3.

3.4.

3.5.
b) 3.6.

3.7.

Voir 4.9, 4.10, 4.12 et 5.1 des Observations du HCR dans laffaire I.M. c. France, sept. 2009 (Annexe I). Assemble Gnrale des Nations Unies, Convention et Protocole relatifs au statut des rfugis, 189 U.N.T.S. 137 : http://www.unhcr.fr/cgibin/texis/vtx/basics/opendoc.pdf?tbl=BASICS&id=41a30b9d4. 26 Pour plus de details sur ce point voir 2.2 des Observations du HCR dans laffaire I.M. c. France, sept. 2009 (Annexe I). 27 CJUE, Salahadin Abdulla and others v. Bundesrepublik Deutschland, arrt de Grande Chambre du 2 mars 2010, affaires jointes C-175/08, C-176/08, C-178/08 et C-179/08, 90 : http://www.unhcr.org/refworld/docid/4b8e6ea22.html. 28 Cour EDH, Chamaev et 12 autres c. Gorgie et Russie, no. 36378/02, arrt du 12 avril 2005, 448 : http://www.HCR.org/refworld/docid/426fb97d4.html. 29 Cour EDH, Jabari c. Turquie, no. 40035/98, arrt du 11 juil. 2000, 50 : http://www.unhcr.org/refworld/docid/4a54bbf20.html. 30 Ibid. 31 Cour EDH, M.S.S. c. Belgique et Grce, prcit, 293 et 389. 32 Cour EDH, onka c. Belgique, no. 51564/99, arrt du 5 fv. 2002, 81-83 : http://www.HCR.org/refworld/docid/3e71fdfb4.html ; et Cour EDH, Gebremedhin [Gaberamadhien] c. France, no. 25389/05, arrt du 26 avril 2007, 66 : http://www.unhcr.org/refworld/docid/46441fa02.html. 33 Cour EDH, M.S.S. c. Belgique et Grce, prcit, 251. 34 Le HCR prcise cet gard que lobjet de la saisine de lOFPRA est in fine de reconnatre la qualit de rfugi ou de bnficiaire de la protection subsidiaire une personne et non dinterjeter appel lencontre dune dcision administrative qui a t prise par le prfet. Compte
24 25

notamment eu gard au dlai de cinq jours pour dposer une demande dasile en langue franaise et labsence dinterprte pris en charge par les autorits. En outre, la brivet du dlai imparti lOFPRA pour examiner la demande ne permet pas ncessairement de garantir le caractre rigoureux et complet de lexamen du besoin de protection.

3.8.

Or, le recours devant la CNDA nest pas mme dy suppler. En dpit des nombreuses garanties que prsente cette voie de recours, elle nest pas deffet suspensif dans le cadre de la procdure dasile prioritaire. Cette lacune a deux consquences majeures. Tout dabord, la personne concerne risque dtre renvoye dans son pays dorigine de manire directe ou indirecte avant lexamen et la dcision de la CNDA sur son recours. A la lumire du taux lev de reconnaissance de la CNDA35, lloignement prmatur du demandeur dasile pourrait donc porter atteinte au principe de non-refoulement. En outre, si lexpulsion a lieu la CNDA jugera la demande dasile temporairement sans objet. Ainsi, dans son arrt Aydin36, la Commission des Recours des Rfugis37 avait considr que tant les stipulations de larticle 1er A 2 de la convention de Genve que les dispositions de larticle 2 de la directive n2004/83/CE du 29 avril 2004 prcits impliquent que tout demandeur dasile sollicitant leur application se trouve ncessairement en dehors de son pays dorigine ; que le retour involontaire dans son pays dorigine dun requrant, qui na pas entendu renoncer sa demande de protection, a pour consquence dinterrompre provisoirement linstruction de son affaire ds lors que le recours est, dans ces conditions, temporairement sans objet ; quil appartiendra son auteur, en cas de retour en France, de sadresser la Commission afin quil soit statu . Etant donn quil est peu probable quil parvienne revenir en France pour poursuivre la procdure, le demandeur dasile sera de fait priv de toute dcision sur son recours. Cette dernire situation est susceptible dtre aggrave par une disposition du projet de loi en cours dexamen qui prvoit son article 23 la cration dune interdiction de retour sur le territoire franais de cinq ans pour les trangers en situation de sjour irrgulier. Le recours devant le tribunal administratif Le HCR a dj fait tat des caractristiques du recours contre la mesure dloignement devant le tribunal administratif38 et ritre quil ne saurait constituer une alternative effective pour pallier les lacunes de la procdure dasile en rtention39 analyses prcdemment. Bien que ce recours puisse apparatre satisfaisant en thorie40, le HCR soutient quil ne permet pas, en pratique, didentifier systmatiquement de manire quitable et efficace les personnes ayant besoin dune protection internationale. Cela se vrifie dailleurs dans le cas despce ds lors que la CNDA a octroy le statut de rfugi au requrant41 alors que le juge administratif avait rejet sa demande au motif que le requrant napportait aucun lment probant lappui de ses allgations . Selon le HCR, la combinaison de plusieurs caractristiques conduit sinterroger sur leffectivit, en pratique, du recours form par les demandeurs dasile devant le tribunal administratif. En premier lieu, les dlais encadrant ce recours sont encore plus brefs que dans le cadre de la procdure

c) 3.9.

3.10.

3.11.

tenu de la sparation des procdures dasile et dloignement en France, lOFPRA nest pas comptente pour se prononcer sur la lgalit de la mesure dloignement. 35 Comme il a t soulign prcdemment, ce taux atteignait 26,5% en 2009. Voir supra 2.4. 36 Commission des Recours des Rfugis, Section Runie, 1er juin 2007, 573524, Aydin. 37 La Commission des Recours des Rfugis est devenue Cour nationale du droit d'asile en vertu de l'article 29 de la loi du 20 novembre 2007 relative la matrise de l'immigration, l'intgration et l'asile. 38 Voir 4.4 des Observations du HCR dans laffaire I.M. c/ France, sept. 2009 (Annexe I). 39 Ibid., 3.9. 40 Cour EDH, Y.P. et L.P. c. France, no. 32476/06, arrt du 02 sept. 2010, 55 : http://www.unhcr.org/refworld/docid/4d42a2a12.html. 41 Sur ce point le HCR note que loctroi du statut de rfugi au requrant met en lumire, plutt quil npuise, la question des garanties procdurales dans le cadre de la procdure dasile en rtention. Du point de vue de la CEDH, la Cour a dj jug que loctroi du statut de rfugi un requrant ne vidait pas de sa substance le grief sous langle de lart. 13 combin avec lart. 3, notamment lorsquune dcision de recevabilit a dj t adopte, comme en lespce. Voir Cour EDH, Gebremedhin [Gaberamadhien] c. France, prcit, 55 ; a contrario voir Cour EDH, Laleh Mir Isfahani c. Pays-Bas, no. 31252/03, dcision du 31 aot 2008 : http://cmiskp.echr.coe.int/tkp197/view.asp?action=html&documentId=829368&portal=hbkm&source=externalbydocnumber&table=F69A27F D8FB86142BF01C1166DEA398649.

dasile en rtention. Le demandeur dasile est tenu dexercer ce recours dans les 48 heures suivant la notification et le juge ne dispose que de 72 heures pour statuer. En outre, lexamen de la demande est confi un juge unique dont la dcision ne peut faire lobjet que dun appel non suspensif devant la Cour administrative dappel42. Par ailleurs, ltranger qui ne parle pas suffisamment la langue franaise doit demander expressment lassistance dun interprte ses propres frais43.

3.12.

Le HCR souligne que lexamen du juge de lasile est qualitativement diffrent. La CNDA, en formation collgiale et statuant en plein contentieux44, pourra quant elle se prononcer daprs lensemble des circonstances de fait et de droit tablies la date de la dcision et ainsi, le cas chant, substituer son apprciation celle du juge administratif qui naurait pas tabli que ltranger tait expos des menaces au sens de larticle 3 CEDH ainsi qu celle de lOFPRA qui naurait pas reconnu le besoin de protection internationale du demandeur. Il convient par ailleurs de rappeler que, dans les cas de demandes de rexamen, la CNDA a tir toutes les consquences de larrt du Conseil dEtat Thiam qui, tout en rappelant quune dcision du juge de la reconduite la frontire ne simpose pas avec lautorit de la chose absolue de la chose juge la Commission des recours des rfugis () , avait indiqu que toutefois cette dcision est un lment impliquant que la commission procde un rexamen de lensemble des faits soumis son apprciation45 . Ceci confirme donc que ces voies de recours ne sont pas interchangeables. Conclusion A la lumire de ce qui prcde et de ses observations initiales dans la prsente affaire, le HCR raffirme que la procdure dasile prioritaire applique en France aux personnes places en rtention qui dposent une demande dasile nest pas de nature permettre dvaluer de manire quitable et efficace leur besoin de protection internationale. Haut Commissariat des Nations Unies pour les rfugis 31 mars 2011

3.13.

4. 4.1.

Article R. 776-19 du code de justice administrative. A cet gard, il convient de rappeler que la Cour a jug que le recours devant la Cour administrative dappel ne constituait pas un recours effectif. Cour EDH, Sultani c. France, no. 45223/05, arrt du 20 sept. 2007, 51 : http://www.unhcr.org/refworld/docid/470cf3432.html. 43 Voir article R. 776-11 du code de justice administrative. 44 Arrt Conseil dEtat, sect., 19 nov. 1993, n 100288, Brutus. 45 Arrt Conseil dEtat, 3 juil. 2009, n 291855, Thiam.

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