N 125 - Ano 2012

ISSN 0103-8109

A V A L I A O

D E

P R O J E T O S

D E

L E I

ORAMENTO 2012

este nmero NOTAS examina o PL 28/201-CN, que compreende a proposta do Oramento Geral da Unio para 2012 encaminhada pelo Executivo ao Congresso Nacional. O valor total da proposta oramentria de R$ 2.225,1 bilhes, sendo que, destes, R$ 653,3 bilhes se referem a refinanciamento da dvida pblica. Como o PIB estimado na elaborao do OGU para 2012 de R$ 4,5 trilhes, o valor total da proposta oramentria corresponde a 49,5% do PIB. Isso significa que quase metade do produto gerado pelos brasileiros transferida para a Unio. Geralmente, ao tratar o oramento federal como proporo do PIB a nfase recai sobre o oramento fiscal e da seguridade social que, nesse caso, monta a R$ 1.464,9 bilho, enquanto que o de investimento das empresas estatais soma R$ 106,8 bilhes. Como proporo do PIB, o oramento fiscal e da seguridade social corresponde a 32,5%. importante destacar que a dvida pblica representa antecipao de receita futura e, portanto, seu valor presente corresponde, hoje, a recursos transferidos pelo setor privado sob a forma de tributos. A importncia do valor do OGU no produto brasileiro pode ser ainda maior, uma vez que o relator

da Comisso Mista de Planos, Oramentos e Fiscalizao, em seu Relatrio da Receita ampliou as receitas primrias brutas em R$ 29,9 bilhes. Essa tem sido uma prtica comum de modo a abrir espao, no oramento, para que as emendas parlamentares possam ser ampliadas. Excluda a rolagem da dvida pblica federal, o PLOA 2012 prev, em relao proposta oramentria apresentada ao Congresso Nacional para 2011, uma expanso nominal de 13,8% nas dotaes do oramento fiscal e da seguridade social e uma reduo de 0,5% no oramento de investimento das estatais. A expanso real do oramento fiscal e da seguridade social ser de 8,9%, caso a alta de preos seja de 4,5% conforme o valor mdio da meta do Bacen. A Lei de Diretrizes Oramentrias de 2012 deveria conter os parmetros a serem usados na elaborao do Oramento Geral da Unio. Examinando a j aprovada LDO 2012, assim como o Projeto de Lei do Oramento Geral da Unio (PLOA 2012), em particular a mensagem presidencial que o encaminha ao Congresso Nacional, no foi possvel identificar de maneira inequvoca os parmetros adotados na elaborao do OGU.

Tabela 1: Principais parmetros e indicadores econmicos para o OGU de 2012

Parmetros e indicadores econmicos Crescimento real do PIB (%) Variao do IPCA (%) Variao da massa salarial (%) Taxa de cmbio R$ / US$ (final de perodo dezembro) Taxa Selic mdia (% a.a) Supervit primrio do setor pblico no financeiro (%PIB) Resultado nominal do governo federal (% PIB) Dvida lquida do governo federal (% PIB)

2012 5,0 4,5* (4,80) (9,79) 1,79 (1,64) 10,76 (12,4) 3,1** -0,86 (-1,4) 25,50

2013 5,5 4,5*

2014 5,5 4,5*

1,83 10,08 3,1 -0,37 23,60

1,89 8,75 3,1 -0,01 21,40

Notas: *A taxa de inflao em 2012 dever se manter consistente com a meta fixada pelo Conselho Monetrio Nacional. As variaes do IPCA para 2013 e 2014 foram obtidas pelo deflator implcito nas tabelas AnexoIII.1.a **Fixado em valor nominal de R$ 139,8 bilhes. Pode ser ampliado caso Estados e Municpios no atinjam a meta de R$ 42,8 bilhes (0,95% do PIB) de supervit primrio. Fontes: LDO 2012, Anexo III. Valores em negrito e entre parnteses constam da Proposta Oramentria para 2012 Informativo Conjunto ou da Mensagem Presidencial com a metodologia de clculo do resultado primrio e nominal dos oramentos fiscal e da seguridade social.

A Tabela 1 resume nosso esforo de identificao. Com relao aos parmetros e indicadores usados no OGU de 2012, registramos quatro diferenas entre a LDO aprovada e a mensagem presidencial e os documentos explicativos que a acompanham. A mensagem presidencial admite uma variao no IPCA superior ao centro da meta do Banco Central e que foi adotada na LDO, e, por isso mesmo, uma taxa Selic superior. Curiosamente, a taxa de cmbio R$/US$ menor na mensagem presidencial, enquanto o dficit nominal do governo federal, como porcentagem do PIB, superior, ambos comparados aos valores correspondentes na LDO. No nos foi possvel encontrar o parmetro da massa salarial na

LDO, e por isso mostramos o valor apresentado no Informativo Conjunto. importante ressaltar que o otimismo refletido no parmetro de crescimento do PIB real para 2012, devido a um maior impacto da crise europia sobre a economia nacional, pode decorrer, na realidade, de uma expectativa de crescimento no corrente ano menor do que o antecipado pelo governo. Ainda assim, a hiptese de uma expanso real do PIB de 5% dificilmente se concretizar, e um crescimento menor implica que a receita tributria ser menor do que a antecipada pelo oramento. Como o PLOA no foi aprovado, h muitos documentos circulando no Congresso com diferentes valores para as mesmas

rubricas, o que torna ainda mais difcil a tarefa de analis-lo. Nossa anlise ser conduzida levando em considerao o projeto originalmente encaminhado pelo Executivo. Note-se que segundo informa o governo, conforme reproduzido na Tabela 2, a administrao federal s tem poder de deciso para alocar 22,5% de seus gastos. Dessa mesma tabela infere-se que 49% das despesas do governo central se referem a pagamentos de seu pessoal e de benefcios previdencirios. Conforme a mensagem presidencial, a arrecadao lquida do Regime Geral da Previdncia Social deve ser de R$ 266,3 bilhes e, portanto, para o total de benefcios previstos o RGPS dever produzir um dficit de R$ 47,6 bilhes.

No oramento de 2011 os gastos com o RGPS correspondiam a 17,88% dos gastos primrios totais. Com o aumento do salrio mnimo previsto em 13,62%, conforme a regra definida (variao do PIB em 2010 mais a variao do IPCA no corrente ano), a importncia desses benefcios no total das despesas primrias chega a quase 31%. Como a reviso do aumento do salrio mnimo, decorrente da variao no IPCA, superior quela antecipada pelo governo, no s a importncia desses gastos ser ampliada como o dficit previdencirio ser ainda maior. A volatilidade dos benefcios, assim como seu montante, sugerem a necessidade de uma reforma radical do atual sistema previdencirio, com o abandono do sistema de repartio e a adoo de um sistema de capitalizao. Embora indispensvel, uma reforma do sistema previdencirio nessa direo enfrenta severas restries polticas,

e por isso dificilmente, em prazo mdio, seria considerada pelo Congresso Nacional. Na Tabela 3 apresentamos a despesa da Unio segundo funes essencialmente de governo e aquelas com elevado teor de externalidades positivas. As despesas essencialmente de governo representam 4,85% do total das despesas primrias. O oramento aprovado de 2011 contemplava essas mesmas funes com 5,15% das despesas primrias totais. Considerando o total das despesas que podem ser livremente alocadas pelo governo, as despesas tpicas de governo corresponderiam a 16,57% desse total, sendo que, conforme o oramento de 2011, tais despesas correspondiam a 19,78% do total das despesas livres. Os resultados para as despesas com elevado teor de externalidades positivas seguem o mesmo padro do ano anterior, registrando-se uma concentrao

de recursos nas funes sade e educao, com acentuada elevao na participao relativa desta ltima. Uma vez mais, os gastos essencialmente de governo mais os associados a funes que produzem externalidades positivas so pouco inferiores a um tero dos gastos livres do governo e inferiores metade dos gastos primrios totais. A atual proposta oramentria distancia ainda mais a Unio dos gastos referentes s atividades caractersticas de um setor pblico em uma sociedade de homens livres. A meta de supervit primrio do setor pblico foi fixada, uma vez mais, em reais e no como uma porcentagem do PIB. Fixado em R$ 139,8 bilhes, esse supervit implica um compromisso do governo central em gerar um supervit primrio de R$ 97,0 bilhes (supostamente equivalente a 2,15% do PIB), sem qualquer contribuio das empresas estatais

Tabela 2: PLOA 2012 Despesa primria total do governo central e principais componentes
(Valores em R$ bilhes)

Despesa total e componentes Total das despesas primrias do governo central Transferncias constitucionais e legais Pessoal e encargos Benefcios previdencirios Demais despesas de carter obrigatrio Despesas discricionrias (todos os poderes, MPU, PAC) Despesas financeiras e extraoramentrias com impacto primrio* TOTAL
Nota: *emprstimos lquidos, subsdios implcitos e outras despesas extraoramentrias.

Valor 1.019,2 181,2 188,2 313,9 105,0 230,9 8,1 1.027,3

% no total 99,2 17,6 18,3 30,6 10,2 22,5 0,8 100,0

Fonte: Mensagem Presidencial PLOA 2012.

Tabela 3- Oramento Geral da Unio: importncia relativa das despesas tpicas de governo (%) Funes Sobre o Total das Despesas Essencialmente de governo Administrao Defesa Nacional Direitos da Cidadania Essencial Justia Funo Judiciria Funo Legislativa Relaes com o Exterior Segurana Pblica SUBTOTAL 1,12 1,56 0,06 0,19 1,14 0,31 0,08 0,40 4,85 Com alto teor de externalidades positivas Cincia e Tecnologia Comunicao Educao* Habitao Saneamento Sade SUBTOTAL TOTAL GERAL 0,40 0,06 2,67 0,04 0,13 3,75 7,06 11,91 1,78 0,28 11,85 0,19 0,58 16,69 31,36 47,93
Fonte: PLOA 2012.

Sobre o Total das Despesas Livres

6,94 0,25 0,83 5,06 1,36 0,38 1,76 16,57

*Excludos os gastos com Educao Superior - Graduao, Ps-Graduao, Ensino, Pesquisa e Extenso.

federais (supervit primrio zero) e R$ 42,8 bilhes (0,95% do PIB) como contribuio dos estados e municpios. Caso estes ltimos no sejam capazes de gerar o supervit previsto, o governo federal dever completar o que se fizer necessrio para que o supervit primrio do setor pblico atinja os R$ 139,8 bilhes. Para o compromisso do Executivo de gerar um supervit primrio definido em reais de 2012 correspondente a 3,10% do PIB, o produto da economia, em reais correntes, dever atingir R$ 4,5 trilhes. Assim, para que o PIB real da economia cresa, como

previsto, em 5%, a variao de seu deflator implcito precisa igualar a variao prevista para o IPCA, a qual, segundo a LDO, de 4,5%. Isso implica que o Executivo tem, no processo inflacionrio, um instrumento para cumprir essa meta. A promoo do crescimento do produto real por meio de um processo inflacionrio, alm de atender s presses polticas tpicas de um ano eleitoral, tornar mais fcil, ao Executivo, o cumprimento da meta fiscal. Uma vez mais, NOTAS registra a pequena importncia dos gastos essencialmente de governo no OGU. Isso significa que os recur-

sos transferidos pelos brasileiros ao governo federal no so usados em atividades que so por natureza de deciso coletiva ou que produzam elevado grau de externalidades positivas. Considerando apenas os recursos livres de que dispe a Unio em seu oramento, mais da metade desses recursos no justificvel pela diviso do trabalho entre o setor pblico e o setor privado. Isso perverte o sistema fiscal, uma vez que o cidado paga impostos e no recebe os servios que o setor pblico deveria oferecer, porque este usa a receita tributria para outros fins.