You are on page 1of 43

CUPRINS

INTRODUCERE.... 3

CAPITOLUL I. ASPECTE CONCEPTUALE PRIVIND POLITICA BUGETAR-FISCAL

1.1. Conceptul i sfera de cuprindere a politicii bugetar-fiscale ...... 5 1.2. Politica bugetar-fiscal n domeniul veniturilor publice .... 8 1.3. Politica bugetar-fiscal n domeniul cheltuielilor publice ........ 10

CAPITOLUL II. SISTEMUL BUGETAR, ETAPE I CARACTERISTICI

2.1. Caracteristica procesului bugetar i trsturile sale specifice ...... 14 2.2. Metode i tehnici de dimensionare a veniturilor i cheltuielilor bugetare .....18
CAPITOLUL III. POLITICI FISCAL-BUGETARE N REPUBLICA MOLDOVA I IMPACTUL LOR ASUPRA EVOLUIEI ECHILIBRULUI FINANCIAR PUBLIC

3.1. Caracteristica i evoluia politicii bugetar-fiscale n Republica Moldova 25 3.2. Influena factorului legislativ asupra mrimii resurselor financiare publice n Republica Moldova.... 28 3.3. Determinarea i evaluarea echilibrului financiar al sistemului bugetar din Republica Moldova ....... 32
COCLUZII I PROPUNERI ......................................................................................... 42

BIBLIOGRAFIE ...... 43

Introducere Evoluia economiei naionale, din ultimii ani, poate fi considerat favorabil pentru valorificarea ntregului potenial economico-financiar i dezvoltarea durabil a rii. O contribuie important, la crearea acestor premise, revine sistemului financiar public, care, prin intermediul politicii bugetare i al mecanismului de redistribuire a resurselor financiare publice, are implicaii directe asupra creterii economice, asigurnd realizarea obiectivelor de stimulare a activitilor economice, de protecie social, creterea nivelului de trai i reducerea srciei. Schimbrile din ultimii ani s-au reflectat n perfecionarea continu a esenei i rolului sistemului bugetar. La ajustarea sistemului la condiiile economice i sociale, aflate n permanent schimbare, a contribuit formarea unui nou cadru legislativ i normativ, care reglementeaz structura i funcionarea sistemului bugetar-fiscal. Astfel, au fost elaborate i actualizate o serie de acte legislative, printre care le menionm pe cele mai importante: Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar 1996, Legea privind sistemul public de asigurri sociale 1999, Legea cu privire la finanele publice locale 1999, Legea cu privire la datoria de stat i garaniile la mprumuturile de stat 1996, Codul Fiscal 1997. n acest context, poate fi subliniat actualitatea temei cercetate, care propune elaborarea unui macromodel operaional i integrat n vederea perfecionrii relaiilor dintre diferii participani n cadrul sistemului financiar public, precum i a integrrii coerente n sistemul general economic n condiiile asigurrii unei concordane suficiente ntre resursele financiare disponibile i nevoile ntregii societi. Analiza lucrrilor tiinifice, elaborate de autorii strini i cei autohtoni, i studierea situaiei din sistemul bugetar al Republicii Moldova au demonstrat c procesele de echilibrare financiar sunt periclitate de o serie de aspecte negative. Principalele impedimente constau n caracterul inadecvat i coordonarea ineficient dintre instituiile responsabile, implicate n procesul bugetar, insuficiena
2

suportului metodologic i a indicatorilor financiari de fundamentare i urmrire a rezultatelor, calitatea serviciilor publice, gradul nalt al centralizrii. Scopul lucrrii const n sistematizarea echilibrelor financiare la nivelul tuturor verigilor bugetare din cadrul sistemului bugetar, dup cum urmeaz: asigurarea echilibrului financiar public, diferenierea elementelor componente ale dezechilibrului structural i vertical, modelarea fluxurilor financiare n cadrul sistemului bugetar i formularea direciilor de aciune n vederea asigurrii echilibrului financiar public. Structura lucrrii, conform obiectivelor preconizate, cuprinde: introducere, trei capitole, concluzii i recomandri. n Introducere este argumentat actualitatea, semnificaia, necesitatea i gradul de studiere a temei de cercetare; sunt formulate scopul i sarcinile lucrrii. Capitolul I Aspectele conceptuale privind politica bugetar-fiscal prezint o sintez asupra conceptului privind politica bugetar-fiscal i realizeaz delimitarea acestuia prin prisma sistemului de venituri i cheltuieli publice. Capitolul II Sistemul bugetar, etape i caracteristici prezint o sintez asupra conceptului de sistem bugetar i asupra elementelor care l formeaz. Au fost studiate tipuri de bugete i trsturile lor specifice, precum i diferite metode i tehnici de dimensionare a veniturilor i cheltuielilor bugetare. Capitolul III Politici bugetar-fiscale n Republica Moldova i impactul lor asupra evoluiei echilibrului financiar public abordeaz problema echilibrului financiar public la nivel macroeconomic i sunt identificate principalele direcii de echilibrare a sistemului bugetar al Republicii Moldova. Concluziile i propunerile reprezint o sintez a temei analizate i ne propune direcii principale de transformare a politicii bugetare actuale ntr-o politic de stat activ n scopul relansrii activitaii economice.

Capitolul I. Aspecte conceptuale privind politica bugetar-fiscal 1.1. Conceptul i sfera de cuprindere a politicii bugetar-fiscale Politica bugetar-fiscal, fiind parte component a politicii economice a rii, reprezint prghie efectiv n reformarea economiei. Aceast politic influeneaz toate sferele vieii: economic, politic, social. Prin intermediul ei, se formeaz resursele financiare ale statului, se realizeaz politica social, se stimuleaz activitatea investitional etc. Mecanismul bugetar-fiscal asigur influen dubl asupra proceselor economice: n primul rnd, majornd cheltuielile bugetare n domeniile prioritare i, n al doilea rnd, crend condiii de acumulare a veniturilor prin intermediul sisiemului fiscal. Folosind instrumentele politicii bugetar-fiscale, statul realizeaz reformele pe care e axat strategia de dezvoltare social-economic a rii. Un sistem fiscal perfect reprezint una din cele mai complicate sarcini ale politicii economice a statului, nu doar pentru rile n tranziie, dar i pentru cele dezvoltate. Pe de parte, politica fiscal trebuie s asigure resurse financiare pentru existena statului, pe de alt parte, impozitele trebuie s creeze agenilor economiei condiii favorabile pentru activitate. Orice stat se confrunt permanent cu numeroase i puternice fenomene negative precum inflaia i recesiunea. Preocuprile pentru gsirea soluiilor prin care s se menin sub control excesele ciclului economic sunt de cea mai mare importan pentru orice stat. Soluii importante pe aceast linie au fost oferite de Keynes i adepii si, acestea constnd n folosirea politicilor fiscale i monetare. Inflaia, recesiunea, dezvoltarea economic pot fi influenate printr-o politic fiscal i monetar adecvat. Politica fiscal a Guvernului const n puterea de a percepe impozite i de a cheltui. Ea se manifest, n practic, prin bugetul de stat care cuprinde partea de venituri i pe cea de cheltuieli.
4

Veniturile bugetului de stat se obin n cea mai mare parte pe calea impozitelor. Cheltuielile bugetului de stat, numite i cheltuieli publice sau cheltuieli guvernamentale, au ca destinaie satisfacerea unor necesiti sociale precum cele de nvmnt, educaie, sntate, protecie social, ordine public, protecia mediului, aprare etc. n bugetul unei ri se concentreaz ntreaga politic fiscal a acesteia. Legea bugetului public, n care este concentrat ntreaga politic fiscal a unui stat, este considerat, pe bun dreptate, ca cea mai important lege dintr-o ar, dup Constituia sa. Spre exemplu, n cazul n care statul constat c se impune luarea unor msuri pentru a preveni declinul economiei i a crea noi locuri de munc, trece la realizarea unor proiecte de lucrri publice, precum construcia de uniti de nvmnt, de spitale, electrificarea satelor, extinderea reelei de termoficare, canalizare, alimentarea cu gaze, ap, lucrri n domeniul transporturilor, protecia mediului etc. Prin efectuarea unor asemenea lucrri se creeaz un numr mare de locuri de munc ( conduce la reducerea omajului) i cretere rapid i vertiginoas a activitii economice (prin sporirea volumului de activitate a unui numr foarte mare de ageni economiei cu capital privat i/sau de stat antrenai n realizarea obiectivelor respective). Modificarea impozitelor poate fi utilizat fie pentru a stimula, fie pentru a restrnge activitatea economic. Spre exemplu, scderea impozitelor n special a celor directe (precum impozitul pe salarii) mrete veniturile rmase efectiv la dispoziia populatiei, ceea ce conduce la creterea cheituielilor cu achiziionarea de bunuri i servicii, mrind cererea, care va avea ca efect sporirea volumului produciei (creterea economic). n cazul n care se constat c sunt prea muli bani n circulaie (la persoanele fizice i juridice), care vor genera creterea preurilor, deci inflaie, statul intervine prin creterea impozitelor. Sporind impozitele scade venitul disponibil (puterea de cumprare) i cererea pentru cumprare de bunuri i servicii, avnd ca rezultat reducerea cantitii de bunuri i servicii ce pot fi cumprate de populaie i, ca urmare, reducerea volumului de activitate la agenii economiei, productori i
5

comerciani. Desigur c n practic aceast problem este foarte complex, efectele fiind multe i diferite, uneori de sens contrar. Crescnd preurile ntr-o msur nsemnat se va cumpra cantitate mult mai mic din asemenea produse i servicii, ceea ce va conduce la reducerea volumului de activitate din unitile productoare ale acestora. Pentru activitile care se consider c trebuie dezvoltate se poate acorda reducerea sau scutirea de la impozitare, pe anumite perioade de timp, i chiar anumite stimulente. n situaia n care, ntr-o anumit ar, s-a ajuns c mic parte din populaie s dein cea mai mare parte din produsul national, cei mai multi fiind cei sraci, iar statul urmrete nfptuirea unor msuri mai ample de protecie social, se apeleaz tot la impozite i la cheltuielile bugetului de stat. Pentru nfptuirea unui asemenea obiectiv se va pune un accent mai mare pe: stabilirea impozitelor n funcie de capacitatea de plat a persoanelor fizice i juridice i mai bun redistribute a veniturilor. Prin politica de impunere fiscal guvernul decide propria sa strategie asupra dezvoltrii economice i sociale a rii. Impunerea fiscal reprezint instrumentul prin care se asigur att resursele financiare necesare statului, ct i nfptuirea politicii sale prin care s-a stabilit modul n care rcsursele reale sunt transferate din sfera bunurilor private n cea a bunurilor publice. E foarte important ca, n perfecionarea sistemului fiscal, s se in cont de experiena altor ri n impunerea veniturilor. nsa aceast experien nu trebuie aplicat totalmente n condiiile Republicii Moldova, fr a ine cont de specificul i de gradul de dezvoltare a rii, de modul de funcionare a pieei financiare. E necesar s fie preluate momentele pozitive din aceast experien n vederea revizuirii cotelor de impunere pentru unele impozite, astfel nct ele s contribuie la crearea condiiilor echitabile pentru toi contribuabilii. n scopul stimulrii activitii intreprinderilor, n rile dezvoltate, se folosete pe larg acordarea inlesnirilor fiscale unor ramuri ale economiei prin scutirea complet sau parial de plata impozitelor. Astfel, se stimuleaz activitatea investiional a intreprinderilor concentrate n cele mai
6

importante i de perspectiv sfere de producie din economie. n practica mondial, e stabilit i argumentat c retragerea prin mecanismul de impozitare mai mult de 50% din profit conduce la subminarea activitii antreprenoriale. Impozitarea n limitele unei treimi din profitul intreprinderii, e variant optim att pentru intreprinderi, ct i pentru bugetul de stat. Deci, politica fiscal trebuie s contribuie la stimularea activitii intreprinderilor, la susinerea acelor intreprinderi ce creeaz locuri de munc, implementeaz tehnologii noi, export de mrfuri i servicii, astfel crend condiii favorabile pentru creterea i dezvoltarea economic. 1.2. Politica bugetar-fiscal n domeniul veniturilor publice Instrumentele de politic fiscal care statul le utilizeaz cu scopul de a influena activitatea economic privat sunt: impozitele, cheltuielile bugetare, care includ i transferurile i subveniile de la buget i reglementrile fiscale. Politica fiscal n domeniul veniturilor const n modalitatea n care guvernul concepe i acioneaz pentru obinerea veniturilor bugetare precum impozite, taxe, contribuii etc. Impozitele reprezint transferuri obligatorii, prin fora legii, de bani de la persoanele fizice i juridice la bugetul statului. Din venitul total al unei persoane, scznd impozitul, rezult venitul disponibil. Venitul disponibil reprezint suma de bani rmas efectiv la dispoziia persoanelor fizice i juridice care poate fi folosit de fiecare dup bunul plac. Datorit impozitului pltit persoan rmne cu un venit disponibil mai mic. fa de venitul total i, ca urmare, va cumpra mai puine bunuri sau servicii. n acelai timp, banii preluai de la ceteni, agenii economici i instituii, pe calea impozitelor, ajung la bugetul statului, la capitolul venituri". Din aceste venituri se efectueaz cheltuieli de interes public precum asigurarea ordinii publice, aprarea rii, nvmnt, sntate, construcia de ci de comunicaie, reducerea polurii. Plata impozitelor genereaz reducerea veniturilor populaiei i respective scade cererea de bunuri i servicii.
7

Reducerea veniturilor populaiei i scderea cererii de bunuri i servicii constituie principalii factori (prghii) ale politicii fiscale de a influena economia global n ansamblul su. Fiecare din aceti factori nu se poate folosi independent i chiar dac s-ar urmri acest lucru nu se poate ca efectele produse de folosirea unui factor s nu influeneze i cellalt factor. Consecinele creterii impozitelor sunt numeroase i dintre cele mai diferite. Reducerea cererii de bunuri i servicii conduce la micorarea nivelului real al produsului intern brut (P.I..). Sporirea impozitelor i a celorlalte obligaii de plat bugetare, conduce la creterea preurilor produselor i serviciilor pentru populaie i a factorilor de producie pentru agenii economici. Aceasta va determina schimbarea comportamentului i a atitudinii unor persoane fizice de a munci, economisi, investi. Dispoziia statului de mrire a impozitelor genereaz numeroase i serioase complicaii prin fenomenul reaciilor anticipate: multe persoane fizice i juridice i modific obiectivele fa de mediul economic, social i politic. Pentru cei mai muli faptul de a munci mult, cinstit i bine, pentru a avea un venit disponibil ct mai mare, reprezint problem de via foarte serioas. Din momentul n care statul penalizeaz munca cinstit", prin introducerea unor impozite deosebit de mari, modific comportamentul i atitudinile multor persoane fa de mediul economic, social i politic. Modificrile de comportament i atitudine se pot manifesta i prin refuzul de a mai lucra, considernd c nu merit s munceti pentru a da statului cea mai mare parte de venit i se obine recurgerea la fenomenele de evaziune fiscal, manifestat sub diferite forme, precum: munca la negru; reducerea artificial a veniturilor obinute, declarate i impozitate; nedeclararea n totalitate a veniturilor, emigrarea n alte ri cu fiscalitate mai mic, refuzul investitorilor strini de a-i mai plasa capitalurile ntr-o asemenea ar, schimbarea atitudinii politice, a unei mari pri din populaie, fa de partidul de guvernmnt i de guvernul aflat la conducerea rii i multe altele.
8

Creterea impozitelor genereaz serioase nemulumiri pentru un mare numr de contribuabili persoane fizice i juridice, ale cror reacii pot merge pn la adevrate revolte fiscale, cderea de la putere a Guvernului i partidului care a ctigat uitimele alegeri etc. ncercarea de cuantificare a acestor efecte, unele de sens contrar, va conduce la concluzia c exist mare dificultate n a alege ntre eficien i echitate n elaborarea polilicii fiscal-bugetare. 1.3. Politica bugetar-fiscal n domeniul cheltuielilor publice n rile dezvoltate statul se implic n toate sferele vieii economice i sociale. De modul n care un stat reuete s administreze economia depinde nsi prosperitatea rii respective, locul ei ntre celelalte naiuni ale lumii. Instrumentele de politic fiscal pe care statul le utilizeaz cu scopul de a influena activitatea economic privat sunt: - impozitele; - cheltuielile bugetare, care includ i transferurile i subventiile de la buget; - reglementrile fiscale care includ i msurile de control. Politica fiscal n domeniul cheltuielilor bugetare const n achiziii guvernamentale de bunuri i servicii, transferuri i subvenii. Transferurile i subventiile de la buget se acord pentru asigurrile sociale, pentru ajutorarea persoanelor srace, avnd ca scop asigurarea veniturilor minime necesare mijloacelor de existen pentru parte din populaie. Trebuie de avut n vedere c, din punct de vedere al efectelor ce au loc pe plan economic, ntre cheltuielile efectuate din bugetul de stat i cheltuielile ale agenilor economici i/sau ale persoanelor fizice nu exist nici deosebire. Cheltuielile publice vizeaz bunuri i servicii, care nu se pot vinde i nu se pot cumpra pia. Exemplu sunt aprarea rii, ordinea public, aerul i curate (prin efectuarea unor cheltuieli, suportate de stat, pentru prevenirea polurii). De modul n care sunt cheltuii banii publici depinde n foarte mare msur
9

situaia economic i social dintr-o ar. Nici cheltuial bugetar nu poate fi aprobat fr stabilirea sursei de finanare. Politica fiscal n domeniul cheltuielilor publice reprezint modalitatea n care sunt cheltuii banii publici, din bugetul de stat. Cheltuielile guvemamentale se efectueaz prin achiziiile guvernamentale i transferurile de la buget, care includ i subveniile. Achiziiile guvernamentale cuprind cheltuielile realizate pentru cumprarea de bunuri i servicii publice precum: construcia de coli, spitale, osele, plata profesorilor, medicilor, poliitilor etc. Transferurile de la buget sunt sume de bani acordate de stat persoanelor fizice srace pentru care acestea nu sunt obligate s presteze, n schimb, nici un serviciu. Exemple de transfemri de la buget sunt sumele acordate sub forma ajutorului de omaj, cele pentru nclzirea locuinelor timp de iarn, pensii pentru veteranii de rzboi, pentru incapacitate de munc, pentru vechime n munc etc. ntruct transferurile i subveniile de la buget nu sunt facute pentru realizarea i/sau cumprarea unor bunuri sau servicii, ele nu sunt incluse n P.I.B. Plata dobnzii pentru datoria bugetar nu reprezint cheltuial pentru achiziionarea de bunuri i servicii publice curente, fapt pentru care este deasemenea exclus din P.I.B. Dezvoltarea economic i social a unei ri depinde forte mult i de modul n care sunt efectuate cheltuielile guvemamentale, de politica fiscal a guvernului n acest domeniu, concretizat n reducerea omajului, a inflaliei, sporirea volumului produciei etc. Cu ct mai mult cheltuielile bugetare se concretizeaz n bunuri i servicii, cu att mai mult efectele pozitive, pe plan economic i social vor fi mai mari i se vor concretiza n sporirea volumului produciei, a numrului persoanelor salariate, reducerea omajului, scderea inflaiei. Cheltuielile i veniturile guvernamentale produc cel puin dou efecte majore: - influeneaz repartizarea produsului intern brut i, respectiv, a produsului national brut ntre consumul privat, consumul public i investiii;
10

- influeneaz producia i preul produselor realizate n diferite domenii de activitate. Prin politica bugetar se influeneaz activitatea la nivelul ntregii economii naionale: volumul i structura produciei, omajul, preurile, inflaia etc. Spre exemplu, anumite efecte se obin n cazul n care se cheltuiesc importante fonduri bugetare, care se concretizeaz n bunuri i servicii pentru populaie, i cu totul altele sunt efectele dac aceleai fonduri se aloc spre consumul curent, pentru anumite categorii de persoane. Volumul, structura i eficiena cheltuielilor bugetare sunt decisive pentru ntreaga via economic i social a unei ri. Chiar i n rile cele mai dezvoltate economic unele industrii nu se pot dezvolta de ctre sectorul privat, cel puin n stadiile incipiente sau de criz. Exemplul cel mai semnifcativ este cel cu domeniile n care tiina i tehnologia joac un rol determinant pentru accelerarea dezvoltrii ntregii viei economice i sociale. Construirea de centrale atomo-electrice este un atribut exclusiv al statului ca i explorarea spaiului cosmic. De asemenea, investiii de mare anvergur, care fie nu pot fi efectuate de sectorul privat, fie nu aduc profit (precum diguri i alte lucrri de protecie a localitilor), fie profitul s-ar obine dup mai muli ani (hidrocentrale, termocentrale, autostrzi de mari dimensiuni, industria aeronautic, carbonifer, petrolier etc.) sunt effectuate sau subvenionate de stat. Dezvoltarea msurilor de protecie social are efecte numeroase i nsemnate, asigurnd condiii pentru infaptuirea statului bunstrii sociale". n acelai timp, permanent i n orice ar, se pune problema dac fondurile bugetare sunt cheltuite n mod eficient. Frecvente sunt exemplele n care nsemnate fonduri bugetare fie au fost cheltuite ineficient, fie fraudulos. Viaa uoar" i birocraia din unele instituii fundamental ale statului, ca i fenomenele de fraud, risip i abuzuri, bine surprinse i evideniate de mass-media, au generat n rndul majoritii cetenilor sentimente de nencredere i chiar de dispre fa de puterea legislativ, executiv i judectoreasc. Problema impozitelor este problem pe ct de complex, pe att de greu de
11

rezolvat n practic. n abordarea cheltuielilor bugetare atenie deosebit trebuie acordat subveniilor. Principiile de echitate fiscal impun ca stabilirea impozitelor s se fac n funcie de capacitatea contributiv a fiecruia, adic n funcie de veniturile i averea obinut. Obligaiile fiscale trebuie s nceap de la un anumit nivel al veniturilor unei persoane fizice i juridice, s in cont de situaia economic i social a acestora. Un stat este cu att mai bogat, mai puternic, cu ct are mai muli ceteni bogai. Interesul statului este ca numrul i bogia acestora s creasc tot mai mult ntruct i veniturile sale vor fi mai mari. Realizarea acestor deziderate se poate nfptui, ntr-o mare msur i pe calea subveniilor fiscale i a celor sociale. Folosirea subveniilor este problem foarte delicat, care presupune mult tiin n adoptarea deciziilor n acest sens. Subvenia fiscal de venit reprezint partea din venitul total impozabil obinut de persoan, dar care este scutit de la impozitare. Subvenia fiscal de impozit reprezint impozitul scutit de la plat, ceea ce reprezint n fapt un supliment de salariu. Acordarea subveniei fiscale de venit i de impozit este impus de nfptuirea principiilor de echitate fiscal i social. Mai precis, prin acordarea subveniei fiscale de venit i de impozit se urmrete a se asigura minimul de venit strict necesar mijloacelor de subzisten unui salariat i membrilor si de familie, rude pn la gradul II, fr venituri, aflai n ntreinerea sa. Subvenia social de venit reprezint suma de bani oferit de stat unei persoane sau gospodrii, sub form de ajutor bnesc nerambursabil, n scopul asigurrii supravieuirii, n rile srace, respectiv pentru acordarea mijloacelor necesare unui trai decent, n rile bogate, n special n cele care nfptuiesc statui bunstrii sociale. Acordarea acestor subvenii se constituie efectiv i ca msur de protecie social a persoanelor aflate la limita supravieuirii.
12

Capitolul II. Sistemul bugetar, etape i caracteristici 2.1. Caracteristica procesului bugetar i trsturile sale specifice Procesul bugetar reprezint, n practic, ansamblul msurilor ntreprinse, n conformitate cu cadrul legislativ existent, de ctre instituiile competence ale statului, n scopul nfptuirii politicii fiscale i bugetare a partidului de guvernmnt. Procesul bugetar presupune existena unor resurse financiare i alocarea lor n scopul furnizrii ctre ceteni a bunurilor i serviciilor publice. Obiectivele principale ale bugetului sunt reflectate n tipul bugetului, precum i n importana acordat unor aspecte cum sunt: controlul cheltuielilor publice, mbuntirea managementului public, perfecionarea politicilor fiscal-bugetare, situaia planificrii bugetare, eficiena costurilor serviciilor publice .a. Separat de particularitile care se pot manifesta n modul concret de desfurare, procesul bugetar are unele trsturi specifice i anume caracterul decizional, ciclic, politic, democratic i cu impact public. Caracterul decizional decurge din nsui coninutul procesului bugetar, de alocare a resurselor financiare limitate comparativ cu nevoile de servicii publice ale societii. Continuitatea ciclic este strns legat de principiul anualitii bugetare, care prevede reluarea anual a fazelor care compun procesul bugetar, conform prevederilor cuprinse n legile anuale specifice. Caracterul politic deriv din faptul c opiunea pentru un anumit tip de politic fiscal-bugetar reflect, n general, orientarea i interesele forelor politice din care este alctuit Parlamentul. Caracterul democratic al procesului bugetar este dat de faptul c, pe parcursul etapelor sale componente, se manifesta att atributele statului de drept ct i posibilitatea diverselor grupuri de ceteni, deintori ai majoritii politice decizionale, de a-i impune interesele economico-sociale. Formal i legal, puterea
13

legislativ are rolul de a aproba stabilirea de impozite i efectuarea de cheltuieli publice. Uneori aceast responsabilitate este delegat puterii executive. Impactul public al procesului bugetar are implicaii n plan economico-social, att la nivel micro ct i macroeconomic. n funcie de nivelul de acces al cetenilor i grupurilor de interes la procesul bugetar, acesta poale fi nchis, cnd nu se permite publicului, presei, grupurilor de interes s supravegheze luarea deciziei i s-i exprime punctele de vedere pe parcursul procesului bugetar, sau deschis n situaia opus. n practic, rareori se poate remarca un proces bugetar complet nchis sau complet deschis, manifestndu-se, concomitent aspecte caracteristice ambelor variante. Proiectul bugetului este elaborat de puterea executiv care, n majoritatea rilor este Guvernul. n cadrul Guvernului responsabilitatea revine concret ministrului fmanelor. Ministerul Finanelor are atribuii de coordonare, finalizare i prezentare a acestuia Guvernului. ntr-o prim faz, pe baza programului de guvernare aprobat de Parlament, Ministerul Finanelor mpreun cu Banca Naional, celelalte ministere i instituiile de prognoz, stabilete premisele de la care se pornete la elaborarea proiectului de buget. Aceste instituii au n vedere principalii parametri macroeconomici i principalele evoluii din economie, pentru asigurarea echilibrului economico-financiar, n mod durabil. Totodat, parametrii analizai permit determinarea limitei maxime a nivelului cheltuielilor publice n funcie de posibilitile de finanare interne i externe i de ncadrarea deficitului bugetar ntre anumite marje. Instituia public mputernicit prin Constitute s aprobe proiectul legii bugetului de stat este ParlamentuI, ca form legislativ cu larg reprezentare a populaiei. Modul de desfurare a etapei referitoare la aprobarea proiectului de buget depinde de organizarea Parlamentului: unicameral sau bicameral; n cel de al doilea caz, exist situaii n care drepturile celor dou camere sunt difereniate n ceea ce privete formularea de amendamente la proiectul bugetului. Proiectul de buget naintat Parlamentului urmeaz mai multe faze:
14

- prezentarea proiectului de buget n plenul Parlamentului de ctre primul ministru sau de ctre ministrul finanelor; - analiza proiectului de buget n comisiile parlamentare de specialitate: bugetfinane, educaie, ocrotirea sntii, cultur, protecia mediului, aprare naional, agricultur, industrie etc.; - n continuare are loc analiza i aprobarea proiectului n Comisia de bugetfinane a legislativului, prilej cu care este luat decizia de aprobare sau respingere a amendamentelor formulate de comisiile anterioare; - dezbaterea i aprobarea proiectului de buget n Parlament. n cazul semnalrii unor divergene ntre cele dou Camere ale acestuia, se prevede constituirea unei Comisii de mediere compus din deputai i senatori; - ratificarea de ctre Preedintele rii a proiectului de buget aprobat de Parlament. Din acest moment, bugetul devine lege i trebuie aplicat n aceast form. Toate aceste activiti trebuie s se ncheie, n mod normal, nainte de nceperea anului bugetar cruia i corespunde noua lege a bugetului. n practic, se ntlnesc situaii de depire a termenului legal pentru elaborarea proiectului de buget i pentru dezbaterea acestuia n Parlament. Etapa execuiei bugetului se desfoar pe perioad de un an i const n luarea msurilor necesare pentru realizarea, pe de parte a veniturilor prevzute i pe de alt parte, a cheltuielilor aprobate prin legea bugetului de stat. Executa bugetar const n activitatea de ncasare a veniturilor bugetare i de efectuare a plii cheltuielilor aprobate prin buget. Controlul execuiei bugetare are importan deosebit deoarece trebuie s asigure respectarea legalitii bugetare i ncadrarea n autorizarea bugetar dat de Parlament. Controlului bugetar i se adaug activitate complementar de evaluare a calitii gestiunii financiare publice. Controlul poate fi: - administrativ - exercitat de organele interne de control ale Ministerului Finanelor; - jurisdicional - realizat de Curtea de Conturi;
15

- politic - exercitat de Parlament. Controlul administrativ poate fi preventiv al crui obiectiv principal este verificarea conformitii cu legea, sau ulterior axat mai ales pe evaluarea gestiunii organismelor publice. Controlul administrativ preventiv se desfoar att asupra activitii ordonatorilor, ct i asupra activitii contabililor. De asemenea, poate fi orientat spre operaiunile de ncasare a veniturilor sau spre cele de efectuare a cheltuielilor. n primul caz, se urmrete respectarea legilor care reglementeaz modul de aezare i percepere a veniturilor bugetare, iar n al doilea caz, respectarea legii bugetare i a altor legi care reglementeaz creditele bugetare, urmrind legalitatea, oportunitatea i eficiena cheltuielilor bugetare. Controlul ulterior are ca principal scop s se pronune asupra modului de gestiune a fiecrui serviciu public. Prin exercitarea acestui control se pot identifica unele cheltuieli neoportune sau neeconomicoase, fraude .a. Controlul jurisdicional. Curtea de Conturi i exercit funcia de control asupra modului de formare, administrare i ntrebuinare a resurselor financiare ale statului i ale sectorului public, precum i asupra modului de gestionare a patrimoniului public i particular al statului i al unitilor sale administrativ-teritoriale. Corespunztor momentului n care se efectueaz. Controlul executat de Curtea de Conturi poate fi preventiv i ulterior. Controlul preventiv se exercit prin viz, urmrind respectarea legalitii angajamentelor i efectuarea unor pli precum i utilizarea creditelor bugetare n limita i conform destinaiei stabilit prin legea bugetar anual. Prin controlul ulterior Curtea de Conturi verific, parcursul exerciiului bugetar, urmtoarele: - conturile de bani ale gestiunilor publice i alte valori de bunuri materiale publice; - conturile execuiei de cas a bugetelor publice; - bilanurile i conturile de execuie ale ordonatorilor de credite bugetare i ale administratorilor care gestioneaz fonduri care se supim regimului bugetului public; - conturile operaiunilor referitoare la datoria public.
16

Controlul politic asupra execuiei bugetului de stat se realizeaz, cu precdere, prin intermediul comisiilor de buget-finane din cadrul Parlamentului. De asemenea parlamentarii pot constitui comisii de anchet sau de control financiar viznd diverse aspecte financiare care prezint un interes deosebit la un moment dat. Dei dispune de mijloace importante pentru a urmri bugetul pe parcursul execuiei sale, n acest domeniu Parlamentul exercit un control relativ redus, ceea ce i confer un caracter formal. 2.2. Metode i tehnici de dimensionare a veniturilor i cheltuielilor bugetare Pentru ca bugetul s reflecte ct mai fidel necesitile de resurse financiare care s asigure nfptuirea programului guvernamental propus, precum i posibilitile de acoperire a acestora, este necesar cuantificarea ct mai corect a veniturilor i cheltuielilor bugetare. n vederea dimensionrii indicatorilor de venituri i cheltuieli cuprini n buget, se utilizeaz numeroase metode grupate n dou mari categorii: metode clasice i metode moderne. Dintre metodele clasice de stabilire a mrimii veniturilor i cheltuielilor bugetului de stat, menionm: metoda automat, metoda majorrii i metoda evalurii directe. Metoda automat const n intocmirea proiectului de buget. lund ca baz de pornire execuia bugetar a penultimului an bugetar. Trebuie avut n vedere faptul c elaborarea proiectului bugetului de stat pentru un anumit an se declaneaz cu circa opt luni nainte de nceperea acestuia, respectiv ncepnd din luna mai. Metoda are avantajul simplitii, dar dezavantajul c datele oferite drept baz de pornire sunt foarte puine, nesemnificative, cu att mai mult n perioadele de mari transformri economice. Metoda majorrii presupune stabilirea unui ritm mediu de variaie a indicatorilor bugetari pe perioad anterioar de 5-10 ani. Pentru aceasta. se iau n calcul indicatorii rezultai n exerciiile bugetare ale perioadei anterioare anului pentru care se proiecteaz noul buget. Valoarea ritmului mediu astfel rezultat, se
17

aplic asupra indicatorilor afereni anului bugetar n curs, determinnd nivelul veniturilor i al cheltuielilor pentru anul urmtor. Aceast metod este aproximativ, deoarece se bazeaz pe extrapolarea tendinelor manifestate n evoluia indicatorilor din anii precedeni, neavnd n vedere influenele unor factori diveri care pot aciona n realitatea economic viitoare, mai mult sau mai puin intens. Metoda evalurii directe are n vedere calcule pentru fiecare surs de venit sau categorie de cheltuieli, bazate pe execuia ultimului an fiscal ncheiat, indicatori preliminai ai bugetului pe anul n curs, precum i pe previziunile n domeniul economico-social ale perioadei pentru care se proiecteaz bugetul. n general, metodele clasice sunt depite, folosirea lor, prezentnd serioase neajunsuri, precum: - volumul insuficient de informaii utilizat la construirea bugetului; - imposibilitatea previzionrii i cuantificrii efectelor unor factori ce pot interveni pe parcurs n economia real i finanele rii; - nu vizeaz urmrirea eficienei aciunilor ce se finaneaz din resursele publice; - nu reuesc s cuantifice i s coreleze cheltuielile aferente noilor instituii publice i obiective economice publice, sporul de venituri prin introducerea unor noi impozite sau mrirea celor existente i reducerea de venituri determinate de eliminarea unor impozite sau de diminuarea unora dintre cele existente. Metodele moderne de cuantificare a veniturilor i cheltuielilor bugetare vizeaz raionalizarea cheltuielilor bugetare i au la baz, n principal, analiza cost-avantaje" sau cost-eficacitate". Aceast analiz presupune existena mai multor proiecte alternative pentru realizarea aceluiai obiectiv i reprezint un mod practic de alegere a acelei variante care maximizeaz rezultatele obtenibile la un anumit nivel al costurilor, sau care obine aceleai efecte, cu costuri minime. Renunarea la utilizarea metodelor clasice de evaluare. a condus n practica financiar la alegerea unei variante a metodelor moderne: metoda de planificare, programare, bugetizare; metoda denumit baza bugetar zero"; managementul prin
18

obiective; bugetul bazat pe programe: metoda rationalizrii opiunilor bugetare. Metoda de planificare, programare i bugetizare, reprezint metod de utilizare optim a cheltuielilor bugetare, n contextul aplicrii deciziilor ntr-un mod ct mai eficient. Cheltuielile publice sunt evideniate n funcie de domeniul unde se efectueaz (ministerul care le administreaz), precum i n funcie de modul cum se efectueaz. n cadrul metodei de programare, planificare, bugetizare, cheltuielile publice sunt clasificate prin programe care sunt n strns legtur cu obiectivele politicilor stabilite de guvern. Aplicat iniial n S.U.A. n domeniul militar, metoda a fost extins la nivelul bugetului n ansamblul su i presupune efectuarea unor judeci de valoare n vederea adoptrii soluiei care s maximizeze rezultatele sau s minimizeze costurile. Metoda bugetrii bazat pe programe se concentreaz asupra furnizrii informaiei n legtur cu eficiena serviciilor publice, considerat n funcie de obiectivele propuse. Metoda denumit baza bugetar zero const n examinarea critic a fiecrui tip de cheltuial bugetar i aprecierea utilitii i eficienei sale. Pentru aceasta este necesar existena unei multitudini de programe alternative, urmnd a se opta pentru unul dintre ele, n funcie de efectele posibil de obinut la un anumit nivel al cheltuielilor bugetare. Baza bugetar zero presupune reluarea n permanen a analizei tuturor cheltuielilor bugetare, ca i cum s-ar porni de la zero pentru toate cheltuielile publice. n cadrul metodei, se disting dou faze: - Identificarea unitilor i a modulelor decizionale; - ierarhizarea modulelor decizionale n funcie de prioriti. Prin uniti decizionale se neleg cele ale cror decizii pot fi izolate i analizate. Corespunztor fiecrei uniti decizionale analiza este cuprins ntr-un modul de decizie, care reprezint un ansamblu de informaii ce permit decidentului s aleag ntre diferite niveluri de angajamente bugetare, n vederea realizrii unei anumite aciuni, precum i s ntreprind diverse aciuni pentru atingerea unui anumit obiectiv. n vederea ierarhizrii modulelor decizionale n funcie de prioriti, nivelul
19

angajamentelor bugetare se ncadreaz ntr-una din urmtoarele posibiliti: - nivelul zero, care nseamn anularea resurselor bugetare pentru aciune apreciat ca nefiind prioritar; - nivelul redus, care presupune continuarea aciunii cu resurse sczute, comparativ cu perioada anterioar; - nivelul normal, corespunde situaiei n care aciunea se desfoar la acelai nivel comparativ cu perioada anterioar; - nivelul crescut permite suplimentarea resurselor financiare pentru aciunile considerate prioritare. prim evaluare a prioritilor are loc n unitatea administrativ decizional unde se determin nivelul angajamentului bugetar pentru fiecare aciune. n continuare, modulele de decizie provenind de la mai multe uniti de decizie, sunt transmise unitii decizionale ierarhic superioare, care le agreg i le claseaz n vederea transmiterii lor unui decident aflat la un nivel superior. n acest fel, bugetarea cu baz zero asigur participarea la luarea deciziilor finale, a tuturor decidenilor de la diverse niveluri de pregtire a bugetului. Totalitatea modulelor de decizie reinute n finalul acestui proces, alctuiete bugetul previzional i este clasat n ordinea prioritilor, fiecrui modul corespunzndu-i un anumit nivel al cheltuielilor bugetare. Aplicarea bugetului cu baz zero pe perioade mai ndelungate permite ca la anumite intervale de timp, fiecare dintre beneficiarii de fonduri publice (de exemplu fiecare minister) s fie supus examinrii tuturor cheltuielilor publice pe care le-a ocazionat, identificnd acele cheltuieli care s-au dovedit ineficiente de-a lungul perioadei de timp analizate. Managementul prin obiective reprezint metod de cuantificare a cheltuielilor bugetare care pune accentul pe identificarea finalitilor pentru fiecare domeniu de activitate. Astfel, fiecare administrator al banului public stabilete propriile sale obiective, care vor contribui la realizarea scopurilor propuse. n cadrul fiecrui minister are loc rediscutarea finalitilor, precum i coordonarea obiectivelor i resurselor. Aceast metod a fost conceput n contextul unei planificri globale pe termen mediu. astfel nct s permit coordonarea ntre ministere a obiectivelor. Ea
20

permite identiflcarea opiunilor orizontale privind diferenierea mrimii creditelor bugetare distribuite ntre ministere. Decidentul care procedeaz la selectarea obiectivelor este diferit de utilizator. Prin aceast metod s-a realizat descentralizare a deciziei, dar au apmt dificulti n ceea ce privete asumarea rspunderii la nivelul noilor centre descentralizate de decizie, determinarea precis a obiectivelor, precum i corelarea obiectivelor pariale cu cele finale. Bugetul bazat pe program (sau bugetul de program) reprezint modalitate de pregtire i prezentare a bugetelor, pornind de la obiectivele urmrite i nu de la organizarea administraiei. Se pune accentul pe obiectivele de realizat i pe determinarea ansamblului de mijloace utilizate pentru atingerea lor. Astlel, bugetul de program devine un instrument util i original pentru programarea bugetar i corelarea ei cu un anumit plan. n acest sens, metoda permite: - stabilirea de ctre fiecare minister a prioritilor relative; - alegerea aciunilor prioritare dintr-un cadru bugetar dat; - afectarea alocaiilor bugetare i compararea cu rezultatele; - analiza obiectivitii i eficacitii pe baza comparaiei dintre costurile implicate i rezultatele obinute: - evitarea acoperirii prin finanare bugetar a unor aciuni ne-oportune ale admmistraiei (n special cele care nu fac obiectul acestei finanri). n plan interministerial, metoda este mai puin eficient, deoarece nu reuete s conduc, prin nsumare, la viziune global asupra bugetului statului. De altfel, ntocmirea bugetului de program (care nu are puterea de lege) se realizeaz n paralel cu ntocmirea bugetului de stat, fiind util pentru fundamentarea acestuia. Metoda raionalizrii opiunilor bugetare este conceput ca un sistem cibernetic nchis, ntre componentele cruia sunt relaii de interdependen, astfel c nerealizrile dintr-o faz se repercuteaz asupra celorlalte. Analiza sistemic are drept scop, ca n urma unor iteraii succesive s se reformuleze obiectivele i mijloacele utilizate pentru atingerea lor. Originalitatea i un mare avantaj al metodei const n capacitatea ridicat de adaptabilitate i de reformulare a opiunilor. n aplicarea metodei se remarc patru faze: studiul, decizia, execuia i controlul.
21

Faza de studiu presupune urmtoarele activiti: - formularea problemei; - identificarea obiectivelor i a mijloacelor de realizare a lor;: - analiza i confruntarea soluiilor de realizare a obiectivelor. Obiectivele pot fi complexe, incluznd activitile specifice unui minister n ansamblul su, ori punctuate, pe segmente precise de activitate. Selecia obiectivelor are loc pornind de la criteriile stabilite de ctre decident, n funcie de prioriti, precum i de ierarhizarea obiectivelor. De asemenea, la atingerea obiectivului selectat, importan deosebit revine identificrii i confruntrii soluiilor. Adesea, acelai obiectiv poate fi atins pe mai multe ci, ceea ce impune compararea soluiilor alternative i determinarea costului total de realizare a programului propus n diverse variante. Faza de decizie cuprinde activiti cum sunt: - alegerea programului care maximizeaz efectele; - elaborarea unui buget-program; - includerea bugetului-program n bugetul anual. Adoptarea deciziei se bazeaz pe analiza cost-avantaje, cost-eficacitate sau pe analize multicriteriale. Realizarea programelor aprobate presupune ntocmirea bugetelor-program i includerea creditelor necesare realizrii obiectivului ales, n bugetul anual. Faza execuiei cuprinde: - realizarea programului; - efectuarea cheltuielilor; - identificarea efectelor obinute. n cadrul acestei faze, se ntocmesc diverse analize care pun n eviden ansamblul operaiunilor efectuate, diferitele categorii de costuri, precum i indicatorii de eficacitate care permit msurarea gradului de concretizare a obiectivului propus. Faza de control const n: - determinarea indicatorilor de gestionare a resurselor i de execuie a programului;
22

- reevaluarea opiunilor; - reajustarea programelor. Controlul rezultatelor are drept scop aprecierea gradului n care obiectivele selectate au fost sau nu realizate. n cazul apariiei unor distorsiuni n desfurarea programului, iniiatorii acestuia trebuie s identifice cauzele. Prin aceast metod se urmresc obiective pe termen mijlociu i are avantajul c ofer posibilitatea reexaminrii periodice a opiunilor, n funcie de eventualele modificri aprute. De asemenea, utiliznd modele matematice, se ajunge la estimare a veniturilor i cheltuielilor mai apropiat de cuantumul nevoilor reale ale fiecrei perioade. Aplicarea acestei metode este ns dificil, din cauz c multe fenomene economice sunt influenate de numeroi factori, a cror aciune nu poate fi ntotdeauna comensurat cu exactitate. Totodat, aplicarea n practic a acestei metode a reliefat unele dificulti legate de elaborarea, aprobarea i execuia bugetului. Prin aplicarea sa, sunt nclcate cerinele unor principii bugetare precum: anualitatea bugetar i neafectarea veniturilor bugetare.

23

Capitolul III. Politici bugetar-fiscale n Republica Moldova i impactul lor asupra evoluiei echilibrului financiar public 3.1. Caracteristica i evoluia politicii bugetar-fiscale n Republica Moldova n cadrul principalelor politici economice ale rilor n curs de tranziie, n vederea asigurrii stabilizrii i creterii economice, o importan primordial i revine politicii bugetar-fiscale. Prin intermediul bugetului, se acumuleaz i se repartizeaz resursele financiare ale statului, iar instrumentele politicii bugetar-fiscale permit realizarea gestiunii macroeconomice eficiente i asigurarea echilibrului economic i financiar. n promovarea strategiei de dezvoltare a R.M., trebuie s inem cont c potenialul bugetar-fiscal este determinat de potenialul economic al ei. ns, deseori, sistemului bugetar-fiscal i se atribuie rolul definitoriu n problema ameliorrii substaniale a situaiei economice, fiind neglijat faptul c combaterea crizei e un fenomen mult mai complex, care necesit o combinaie de msuri fiscale, monetare, politice i sociale. Politicile implementate pentru realizarea unei strategii macroeconomice trebuie s se situeze ntr-o perspectiv de lung durat, evitndu-se modificrile frecvente. Fluctuaiile brutale constituie ocuri pe ansamblul economiei, crescnd incertitudinea, nencrederea, ncetinirea proceselor investiionale etc. n prezent, politica de cretere economic se bazeaz pe planificarea bugetar pe termen mediu, precum i pe coordonarea permanent ntre politica bugetar i politica monetar, n condiiile compatibilitii tuturor politicilor economice. n acest context, rolul politicii bugetarfiscale const n acceptarea sau respingerea dezechilibrelor bugetare. n situaia actual a structurii sistemului bugetar al Republicii Moldova, prghiile de gestiune a resurselor financiare publice, la care se mobilizeaz veniturile, sunt: bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurrilor sociale de stat, fondurile extrabugetare, fondul asigurrilor obligatorii de asisten medical. Acest sistem unitar i corelat de fonduri evideniaz fluxurile financiare publice de formare a
24

veniturilor fiscale i nefiscale i de repartizare a acestora pe destinaii, n conformitate cu nevoile sociale i cu obiectivele de politic financiar la nivel macroeconomic. Relaiile financiare de constituire a fondurilor bugetare menionate se desfoar ntre stat, pe de o parte, i agenii economici, instituiile publice i private, precum i populaie, pe de alt parte. Analiza veniturilor bugetare are o importan deosebit n evidenierea unor resurse financiare poteniale, definitivarea strategiei pe termen mediu i lung, precum i n trasarea principalelor direcii pe termen scurt. Opiunea pentru o anumit repartizare a veniturilor i cheltuielilor ntre prghiile sistemului bugetar reflect modul de repartizare a atribuiilor ntre autoritile publice situate la diferite eantioane, precum i raporturile de dependen sau independen existente ntre organele administrative centrale i locale n plan financiar. Privit din acest punct de vedere, structura bugetului public naional n dinamic este prezentat n tabelul de mai jos:
Tabel 3.1.1. Dinamica veniturilor financiare publice ale sistemului bugetar n anii 1997-2007
Indicatorii 1997 1998 1999 3946 32,0 2291,7 59,3 19,6 738,6 18,1 5,9 781,2 19,1 6,3 202,6 6 1,9 * * * 2000 5280 33,0 3134,2 49 15,2 954,1 24 7,4 1005,2 17,8 5,6 315,8 5,2 1,6 * * * 2001 5923 31,3 2905,3 47 15,3 1419,4 24 7,7 1299,2 23 7,4 307,1 9,4 3,2 * * * 2002 7432,2 33,7 3371,2 48,4 16,5 1713,2 22 7,5 1643,8 21 7,1 704,1 8,4 2,8 * * * 2003 9430,1 34,1 4571,7 49,2 17,5 2083,6 17 6 1978,2
22

2004 11407,6 35,6 5613,4 54 21,6 1935,9 14,5 5,8 2492,5 20,2 8,1 1040,3 8,1 3,2 325,5 3 1,2

2005

2006

2007 22292 40 13954,3 62 21,6 5495,8 25,2 7,4 4332,7 19,4 9,3 2493,8 11,2 3 783,7 3,5 1,4

3560 Venituri totale ale Bugetului Public 3550 Naional, mln.lei Ponderea n PIB, % 39,8 39,0 Veniturile Bugetului de Stat 1916,0 2023,8 (Inclusiv granturile), mln.lei Ponderea n veniturile totale 58,1 54 n PIB 23,7 19,4 Veniturile Bugetelor Locale fr transferuri i granturi, mln.lei Ponderea n veniturile totale n PIB Veniturile Bugetului Asigurrilor Sociale Stat , fr transferuri, mln.lei Ponderea n veniturile totale n PIB Venituri extrabugetare, total (fonduri i mijloace speciale), mln.lei Ponderea n veniturile totale n PIB Veniturile Fondului de Asigurri Obligatorii de Asistena Medical, mln.lei Ponderea n veniturile totale n PIB 823,4 696,2 18,7 5,7 779,5 19,8 6,4 131 5,1 1,6 * * *

14694,9 17845,2 39,9 7951,9 56,8 22,2 2137,5 19,6 7,6 2972,2 22 8,6 1191,1 3,2 1,4 442,2 3 1,4 40,4 10918 61 20,4 4178 26,2 12,3 3665,6 20,5 8 1806,7 10,1 3,5 523,7 3,2 1,2

23,1 9,2
729

20,3 8,2
122,40

7,8 794,9 9,1 3,2 1,7 2,8 1

3,4 1,3
* * *

Analiza datelor prezentate confirm faptul c descentralizarea activitii


25

bugetare i asigurarea unei autonomii locale rmn o problem deschis. n raporturile cu finanele locale, se pstreaz un grad nalt de centralizare att n formarea veniturilor, ct i n alocarea cheltuielilor. De asemenea, datele din tabel scot n eviden volumul tot mai crescut al fondurilor extrabugetare. De la patru fonduri extrabugetare, care existau pn n 2000 i care, n perioada 1997-1999, au fost incluse n resursele extrabugetare totale, s-a ajuns la 10 fonduri n 2003. ntruct ncasrile i plile din aceste fonduri sunt derulate prin conturile trezoreriei, s-a creat posibilitatea utilizrii unei metode specifice de consolidare a bugetului de stat, deficitul de resurse fiind parial acoperit de soldul favorabil al majoritii fondurilor extrabugetare. Consecinele economice i sociale, pe care le determin politica bugetarfiscal, sunt dependente de amploarea procesului de distribuire-redistribuire a produsului intern brut. Deci, este necesar prezentarea imaginii pe care bugetul naional o ofer asupra proporiei de redistribuire a produsului intern brut.
Tabel 3.1.2. Dinamica veniturilor, cheltuielilor i deficitului (excedentului) Bugetului Public Naional i a ponderii acestora n PIB n anii 1993-2007
Indicatorii Veniturile publice totale (VT), 1993 504,2 1994 1900, 3 32,8 2228, 8 38,5 -328 -5,7 1995 2619,6 1996 2799, 5 35,9 199 199 199 200 200 2002 2003 2004 2005 2006 2007 7 8 9 0 1 355 356 394 528 5923 7432, 9430,1 11407, 14694, 17845, 22292 0 0 6 0 2 6 9 2 39,8 39,0 32,0 33,0 31,3 33,7 34,1 35,6 39,9 40,4 40

mln.lei
VT n PIB (%) Cheltuieli totale (CT), mlnlei CT n PIB (%) Balana financiar (excedent / deficit bugetar) Excedent / deficit bugetar n PIB, 22,8 619 28 -114,8 -5,2 40,4 3027,1 46,7 -407,5 -6,3 3415, 445 391 430 554 5766 7650,9 9147, 5 6 7 8 0 3 43,8 50,0 42,9 35,0 34,6 30,3 34,7 33,1 -616 -8 -906 -357 -477 -261 157 -218,7 282,8 -3,9 -3,9 -1,6 10,2 0,8 -1 1 11256 13937,2 17963 22415,6 35,2 151,6 0,5 37,9 757,7 0,2 41,7 -117,8 -0,6 41 -123,6 -0,6

(% )

Tabel 3.1.3. Redistribuirea produsului intern brut prin intermediul bugetului public naional n anii 1993-2007
Indicatorii PIB, mlalei Venituri publice totale, mlalei Ponderea veniturilor totale n PIB, % - din care veniturile fiscale, % 1996 199 199 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 7 8 2210, 5780, 6480 7798 891 912 1232 1602 1905 22556 27619 31992 36755,3 44171. 55730 4 2 7 2 2 0 2 2 504,2 1900,3 2619, 2799, 355 3560 3946 5280 5923 7432, 9430, 11407, 14694, 17845, 22292 6 5 0 2 1 6 9 2 22,8 32,8 40,4 35,9 39,8 39,0 32,0 33,0 31 33,7 34,1 35,6 39,9 40,4 40 84,7 70,3 76,1 77,9 82,8 82,3 77,3 75,9 78,1 77,8 79,8 84,6 82 84,6 82,5 1993 1994 1995

26

Astfel, n ultimul deceniu, veniturile totale ale sistemului bugetar au variat ntre 22,8% i 40,4% din produsul intern brut (ponderea veniturilor fiscale n PIB este, n medie, de 33,8%), partea covritoare a acestora fiind mobilizat prin metode fiscale, constituind, n medie, 80%. Un asemenea grad de redistribuire a PIB, prin intermediul bugetului public naional, situeaz Republica Moldova la limita inferioar, comparativ cu rile dezvoltate, unde impozitele agregate au reprezentat ntre 40-50% din PIB. Mrimea veniturilor bugetare depinde de gradul de dezvoltare al activitilor economico-sociale generatoare de venituri, de nivelul presiunii fiscale individuale i globale, de volumul produsului intern brut i de structura acestuia (proporia dintre fondul creterii brute de capital i fondul de consum), de nivelul cheltuielilor publice i de amploarea proceselor de repartiie primar i secundar a PIB prin intermediul bugetului de stat, de posibilitile valorificrii de ctre stat a unor bunuri ce-i aparin. Totodat, creterea real a volumului veniturilor bugetare conduce la amplificarea cheltuielilor publice. 3.2. Influena factorului legislativ asupra mrimii resurselor financiare publice n Republica Moldova Pornind de la structura sistemului bugetar al Republicii Moldova, este evident rolul i importana bugetului consolidat al rii, care include bugetul de stat i bugetele locale i care, mpreun, asigur partea covritoare a resurselor financiare (n medie, 74% din veniturile totale ale bugetului public naional). n cadrul urmririi evoluiei veniturilor acestui buget, n vederea identificrii tuturor factorilor de influen asupra mrimii, structurii i a implicaiilor lor, este necesar, n primul rnd, analiza bazei legislative i a msurilor ntreprinse de ctre puterea executiv. Astfel, influena factorului legislativ asupra mrimii resurselor financiare publice poate fi divizat n cteva etape determinante. Prima etap este caracterizat de crearea cadrului legislativ pentru acumularea resurselor financiare necesare activitii statului, asigurrii realizrii politicii sociale,
27

stimulrii activitii de investire i curente a agenilor economici, i ncepe, n anul 1991, prin instituirea unor noi impozite i taxe, dintre care mai importante sunt introducerea TVA i accizelor la anumite produse. n 1992, reforma continu cu liberalizarea preurilor i a tarifelor, concomitent cu elaborarea principiilor de baz ale sistemului impozitrii prin adoptarea Legii Cu privire la bazele sistemului fiscal i definirea Conceptului cu privire la reforma fiscal, n care au fost determinate principiile de baz ale impozitrii, lista impozitelor stabilite pe teritoriul Republicii Moldova, drepturile i responsabilitatea contribuabililor i ale organelor fiscale, nlesnirile i facilitile fiscale. n anul 1993, fundamentarea bazei legislative continu prin Decretul Preedintelui fiind introduse urmtoarele impozite: impozitul asupra bunurilor imobiliare, pe venitul bncilor i din activitatea de asigurare, tarifele vamale, accizele la unele mrfuri. Prin politica bugetar-fiscal, din perioada 1991-1993, s-a urmrit mobilizarea resurselor n volumul prognozat, restructurarea compartimentelor bugetare, excluderea subveniilor pentru anumite produse i limitarea sumelor alocaiilor pentru bugetele locale. Dei aceast perioad se caracterizeaz prin gradul sczut al echitii, neutralitii i eficienei, totui, sistemul fiscal ncepe procesul complex de adaptare la cadrul economiei de pia. Etapa a doua urmrete perfecionarea sistemului fiscal, astfel nct, n 1994, au fost adoptate 15 legi privind sistemul fiscal i 6 decrete ale Preedintelui privind impozitele i taxele, orientate nu numai asupra intensificrii funciilor fiscale, ci i asupra susinerii i stimulrii producerii. Astfel, n scopul proteciei ntreprinderilor mici, a fost adoptat Legea cu privire la susinerea i protecia micului business, n conformitate cu care agenii micului business, care se ocup de producia i prestarea serviciilor, sunt scutii de plata impozitului pe beneficiu, de la nceputul activitii, pe un anumit termen. n vederea stimulrii activitii de producie, au fost scutite de TVA i impozitul pe bunurile imobiliare ntreprinderile de panificaie; de impozitul pe bunurile imobiliare, funciar i rutier ntreprinderile complexului energetic; n scopul reducerii stocurilor de producie finit, au fost micorate cu 50% cotele accizelor. n plus, s-a recurs la anularea datoriilor ntreprinderilor agricole, iar la 31
28

ageni economici ale Ministerului Industriei i Ministerului Agriculturii li s-au acordat vacane fiscale. Printre principalele obiective-int ale politicii bugetar-fiscale, au fost stabilite reducerea deficitului bugetar i perfecionarea sistemului de impunere. ns, absena unei corelaii strategice ntre politicile economice adoptate, gestiunea ineficient a resurselor bugetare, modificrile repetate n legislaia fiscal i dezechilibrele structurale au contribuit la destabilizarea strii economiei naionale. A treia etap este cea mai important, deoarece, aciunile legislative sunt orientate spre consolidarea finanelor publice, ncurajarea activitii economice i a sferei sociale i au drept obiective atingerea unui nivel de venituri suficient pentru asigurarea funcionrii normale a statului, crearea condiiilor de activitate echitabile pentru toi agenii economici, ncasarea stabil a veniturilor la buget, mbuntirea climatului de business, simplificarea sistemului de impozitare i gestionare a veniturilor. Evoluia imediat urmtoare a veniturilor bugetare a fost afectat de criza financiar regional din 1998, care a condiionat un nou declin al sectorului real. Dei se nregistreaz scderea ponderii veniturilor bugetare n PIB, implementarea consecutiv i ferm a politicii bugetar-fiscale, precum i efectuarea cheltuielilor publice n anumite limite, au condus chiar la diminuarea deficitului bugetar i atenuarea factorilor de influen negativ. Obiectivele politicii bugetar-fiscale, n perioada 1998-2000, au fost orientate spre stimularea activitii agenilor economici, accelerarea reformelor structurale, susinerea micului business i asigurarea condiiilor favorabile n domeniul investiiilor. n scopul realizrii acestor obiective, precum i pentru mbuntirea administrrii fiscale, au fost ntreprinse urmtoarele msuri:

trecerea la un regim de taxare cu TVA unic cu toate rile-parteneri comerciali, meninerea unui regim comercial liberalizat, cu aplicarea unor cote reduse la reducerea cotelor fiscale pentru persoanele fizice i juridice;
29

care simplific administrarea acestui impozit;

tariful vamal;

stimularea productorilor, care plaseaz veniturile obinute de la desfurarea

activitii n dezvoltarea produciei, reutilarea i renovarea tehnic, pentru crearea locurilor de munc noi;

anularea datoriilor istorice fa de buget; crearea Direciei de Urmrire i Controlul Contribuabililor Mari n cadrul limitarea ncasrilor de venituri la buget prin intermediul compensrilor reciproce. n dependen de baza legislativ, de funciile asumate de guvern i tendina

Inspectoratului Fiscal Principal de Stat;

social a politicii promovate, de-a lungul ultimului deceniu, n structura resurselor financiare publice, s-au nregistrat numeroase modificri. Privite din punct de vedere al coninutului economic i n funcie de natura lor, se poate constata c ponderea covritoare n formarea bugetului consolidat dein veniturile fiscale. Pe parcursul celor 14 ani, veniturile fiscale au reprezentat, n medie, 76,6%, veniturile nefiscale -14,8% i alte venituri 8,5%. n ceea ce privete structura veniturilor fiscale, n ara noastr, se pronun tendina de scdere a ponderii impozitelor directe i de cretere a celor indirecte. Tendina actual de formare a veniturilor bugetare, pe seama impozitelor indirecte, nu poate fi pozitiv pentru ara noastr, ntruct afecteaz direct populaia cea mai vulnerabil. Fenomenul creterii ponderii impozitelor indirecte ar trebui s reprezinte un semnal de alarm pentru analitii politicii fiscale, deoarece demonstreaz incapacitatea economiei de a susine actualul sistem de impozitare direct, motiv pentru care statul apeleaz tot mai mult la impozitele indirecte, impactul crora este dificil de identificat de ctre populaie. Astfel, sistemul fiscal al Republicii Moldova nu este neutru n raport cu contribuabilii care se afl n situaii economice egale. Opiunea guvernului n favoarea acestor impozite se justific prin faptul c contribuabilii consider achitarea lor drept plat pentru produse, c este mai dificil evaziunea fiscal, crete indicele colectrii concomitent cu micorarea cheltuielilor legate de administrarea acestor impozite, de lipsa efectelor stimulative. Problemele din sfera finanelor publice se acutizeaz din ce n ce mai mult: un anumit numr de ntreprinderi suport o povar
30

tot mai mare i, n acelai timp, sistemul bugetar nu poate s asigure un volum minim necesar de resurse financiare. Povara fiscal suportat de ctre pltitorii disciplinai corespunde standardelor rilor dezvoltate, ns sistemul fiscal al rii noastre presupune i un nivel nalt al interveniei fiscale. ntreprinderile obin micorarea nivelului efectiv al impunerii prin acumularea obligaiilor fa de buget. Ca urmare, o mare parte dintre agenii economici pltete impozite mici sau deloc, fie datorit scutirilor importante, fie inerii contabilitii duble, fie a altor forme de evaziune. Strategia realizrii reformei fiscale a asigurat efectuarea stabilitii macroeconomice, ns cu preul apariiei unor fenomene negative. Tendina reducerii veniturilor bugetare s-a materializat n adncirea crizei bugetare, iar creterea datoriei publice a determinat o dependen mai mare a economiei Republicii Moldova de conjunctura pieelor financiare mondiale i de preferinele creditorilor externi. Evoluia din ultimii ani, aparent constant, a indicatorilor bugetari arat apropierea unei noi crize n sistemul bugetar, determinate, n principal, de lipsa reformelor de fond privind impunerea activitii agenilor economici i a persoanelor fizice, care va periclita o serie de dezechilibre structurale. n ceea ce privete politica din domeniul veniturilor fiscale, creterea gradului de neutralitate i egalitate al sistemului fiscal poate conduce la mrirea indicatorului eficienei bugetare, concomitent cu micorarea presiunii fiscale asupra contribuabililor coreci. n acest sens, direciile propuse sunt axate pe micorarea nivelului mediu al impunerii, creterea concurenei ntreprinderilor autohtone, simplificarea sistemului fiscal, micorarea posibilitilor de eschivare de la plat a impozitelor i taxelor. ns, toate aceste msuri vor fi benefice rii noastre doar n condiiile restructurrii ntregului sistem financiar public, concomitent cu dezvoltarea efectiv a sectorului productiv. 3.3. Determinarea i evaluarea echilibrului financiar al sistemului bugetar din Republica Moldova Dimensiunea echilibrului / dezechilibrului financiar public este relevant, n primul rnd, ca indicator al consecinelor msurilor de politic fiscal i bugetar.
31

ns, exist o multitudine de consecine, pe care decidenii trebuie s le aprecieze astfel, nct necesitile diverse de evaluare s reflecte dac msurarea dezechilibrului financiar public este sau nu corect. De aici, a rezultat necesitatea existenei mai multor modaliti alternative de msurare, fiecare reprezentnd un anumit grad de adecvare n raport cu nevoile de evaluare. n prezent sistemul bugetar i bugetarea, n special, joac un rol pasiv, rezumndu-se, n mare parte, la nregistrarea operaiunilor statului din cadrul economiei. Bugetarea sectorului public poate avea efecte benefice n dezvoltarea economic prin atribuirea unor funcii, precum sunt: stimularea activitii economice, innd seama de interesele diferiilor participani; reformarea unor sectoare sau ramuri; optimizarea procesului bugetar; monitorizarea i perfecionarea procesului decizional privind intervenia operativ. Pentru a deveni un astfel de instrument funcional, este necesar o reevaluare a mecanismelor interne ale sistemului bugetar n vederea asigurrii flexibilitii i a optimizrii structurii principalelor componente. Echilibrarea sistemului bugetar este reflectat sub trei aspecte i anume:
1)

ca problem a echilibrrii structurale generale, avndu-se n vedere echilibrarea

resurselor financiare ale sistemului bugetar cu necesitile sau cheltuielile acestui sistem;
2)

ca problem a echilibrrii verticale, care se refer la echilibrul n repartizarea ca problem a echilibrrii orizontale, care are n vedere corespondena

veniturilor ntre verigile sistemului bugetar;


3)

(suficiena) veniturilor unitilor teritoriale formate n cadrul sistemului bugetar i al cheltuielilor lor. n ceea ce privete primul aspect, echilibrarea structural a sistemului bugetar, exist o necesitate impus de teoria economic, iar problema realizrii acesteia n practic rmne nesoluionat. Astfel, apare necesitatea analizei dezechilibrului structural, care persist n economiile mai multor ri. Egalitatea dintre veniturile i cheltuielile sistemului bugetar este, deseori, teoretic, ceea ce n practica economic poate aprea n mod accidental. n realitate, diferena dintre cele dou pri ale bugetului are la baz cteva situaii:
32

a)

existena inegalitii iniiale, se are n vedere deficitul (excedentul) bugetar n existena egalitii iniiale n punctul 0, ns n dinamic are loc neconcordana existena unei situaii mixte, combinate, atunci cnd neconcordana dintre

punctul 0, avnd aceeai tendin n dinamic;


b)

dintre ritmul de cretere al veniturilor i al cheltuielilor sistemului bugetar;


c)

volumul veniturilor i cheltuielilor bugetare, n punctul iniial, devine tot mai crescnd n dinamic. Din cele trei situaii prezentate, cel mai frecvent ntlnit i specific pentru Republica Moldova, este situaia mixt. Veniturile bugetare i necesitile sistemului bugetar nu se egaleaz n punctul iniial, mai mult, exist o diferen semnificativ n ritmul creterii lor, adic o dinamic dezechilibrat. Dimensionarea dezechilibrului financiar public poate fi realizat prin diverse metode, care se grupeaz astfel:

clasice, respectiv pentru dimensionarea deficitului convenional; moderne, care permit dimensionarea deficitului curent, deficitului bugetului naional, deficitului ce msoar contribuia diferitelor tranzacii

public

guvernamentale la cererea agregat, deficitului intern, deficitului extern, deficitului conjunctural, deficitului structural, deficitului ajustat ciclic, deficitului primar, deficitului operaional, deficitului fiscal, deficitului virtual i deficitului geamn. Determinarea mrimii dezechilibrului financiar se face n funcie de veniturile i cheltuielile bugetare ce se iau n considerare. n general, literatura economic de specialitate definete dezechilibrul structural ca neconcordana dintre veniturile bugetare i cheltuielile primare. De asemenea, se presupune c volumul cheltuielilor primare este determinat att de ansamblul legilor i actelor normative ce reflect obligaiile guvernului, ct i de eficiena privind finanarea serviciilor publice. Din punct de vedere al practicii macroeconomice, asistm la o politic unilateral de corectare a dezechilibrului, care presupune egalarea veniturilor i a cheltuielilor n punctul zero (iniial). Pentru Republica Moldova, o asemenea msur s-a realizat prin efectuarea cheltuielilor n limitele veniturilor real ncasate. n acest sens, prezint interes determinarea deficitului fiscal primar, care ia n calcul veniturile fiscale obinute din nsumarea veniturilor, de la ncasarea impozitelor i
33

taxelor i din contribuiile la asigurrile sociale, inclusiv contribuia la fondul de asigurri obligatorii de asisten medical din ultimii 2 ani, comparndu-se cu volumul total al cheltuielilor primare la nivelul bugetului public naional. n ceea ce privete aspectul dinamic, sistemul bugetar poate fi considerat echilibrat atunci cnd creterea anual a veniturilor bugetare corespunde ritmului de cretere a cheltuielilor primare. n acest sens, sunt utilizai indicatorii elasticitii veniturilor i a cheltuielilor publice. Totodat, trebuie s menionm c valabilitatea acestor evaluri poate fi considerat de baz, atunci cnd volumul i ritmul de cretere a cheltuielilor sunt determinate de obligaiile bugetare i nu de volumul veniturilor ncasate. Dac constrngerile bugetare sunt foarte restrictive, astfel, nct poate fi eliminat chiar i o anumit parte din cheltuielile publice minim necesare, atunci ritmul creterii cheltuielilor va fi determinat, n mod unilateral, de ritmul creterii veniturilor. Pe de alt parte, ntotdeauna exist acel minim necesar al cheltuielilor bugetare, care trebuie s fie realizat (finanat), indiferent de volumul veniturilor colectate. Avnd n vedere cele expuse, dezechilibrul sistemului bugetar poate fi privit prin prisma a dou situaii i anume:
a)

cheltuielile sunt determinate de obligaiile statului privind finanarea serviciilor cheltuielile se efectueaz la un nivel minim admis, fr posibilitatea micorrii Din situaiile evideniate mai sus, rezult complexitatea situaiei intermediare

publice;
b)

acestora, chiar dac se nregistreaz o scdere a veniturilor ncasate. existente n ara noastr, atunci cnd volumul cheltuielilor publice se determin exclusiv n funcie de veniturile obinute. Problematica dezechilibrului structural poate fi completat prin includerea n analiz a componentei cheltuieli de deservire a datoriei (curente) de stat. Astfel, veniturile bugetare anuale asigur finanarea nu numai a cheltuielilor primare bugetare, ci i a cheltuielilor privind deservirea curent a datoriei de stat. n aceast situaie, asigurarea echilibrului primar trebuie s fie n funcie de 2 variabile: cheltuielile pentru deservirea datoriei de stat i raportul ntre datoria de stat i PIB
34

n final, poate fi evideniat i o a treia posibilitate de analiz a echilibrului bugetar. n situaia existenei unui excedent bugetar general, considerat stabil, echilibrarea ntregului sistem bugetar poate fi evaluat innd seam de datoria de stat general. n acest caz, ritmul de cretere a veniturilor bugetare trebuie s corespund ritmului de cretere a cheltuielilor bugetare generale i a sumelor destinate stingerii datoriei. Prin urmare, putem evidenia urmtoarele tehnici de evaluare a echilibrului structural relativ al sistemului bugetar:
-

echilibrarea static a cheltuielilor primare i a veniturilor bugetare; echilibrarea dinamic a cheltuielilor primare i a veniturilor bugetare; echilibrarea static, respectiv dinamic a veniturilor i a cheltuielilor bugetare

generale (primare i a cheltuielilor pentru deservirea datoriei de stat); - echilibrarea cheltuielilor generale, inclusiv a sumelor destinate stingerii datoriei de stat generale cu veniturile bugetare. Necesitatea diferenierii elementelor componente a dezechilibrului structural general n cadrul analizei este determinat de posibilitatea elaborrii unor msuri concrete privind echilibrarea sistemului. n funcie de cauza apariiei abaterilor n componenta analizat, pot fi ntreprinse i msurile optime de corectare. Evident c implementarea unor msuri de corectare necorespunztoare caracterului sau cauzei ce a declanat discrepana va conduce la agravarea situaiei. De exemplu, ncercarea de corectare a componentei dinamice a dezechilibrului structural printr-o simpl egalare a cheltuielilor bugetare la volumul ncasrilor (cazul politicii bugetare actuale promovate n Republica Moldova), poate avea efecte pozitive doar pe o perioada scurt i cu condiia ca mrimile prognozate ale indicatorilor respectivi s corespund celor realizate. n ceea ce privete problema echilibrrii verticale, care se refer la echilibrul n repartizarea veniturilor ntre verigile sistemului bugetar, aceasta constituie una din preocuprile prioritare ale teoriei i practicii bugetare contemporane. Echilibrul vertical al sistemului bugetar constituie unul din obiectivele majore ale politicii generale de echilibrare bugetar, avnd drept scop determinarea rolului i sferei de cuprindere a fiecrei verigi, precum i redistribuirea fondurilor limitate n funcie de
35

prioriti. ncercarea permanent de optimizare a structurii sistemului bugetar deriv din influena acesteia asupra utilizrii cheltuielilor publice. n ara noastr, verigile sistemului bugetar sunt reprezentate de bugetul de stat, bugetele locale, bugetul fondului asigurrilor sociale de stat, fondurile extrabugetare i, mai recent, de bugetul fondului asigurrilor medicale obligatorii. O astfel de structurare a sistemului presupune anumite relaii de interdependen i de corelare, ct i delimitarea concret a activitilor i obligaiilor fiecrei verigi, n scopul mobilizrii i repartizrii fondurilor financiare publice. Echilibrarea vertical presupune asigurarea echilibrului fiecrei verigi componente. Una din problemele legate de politica bugetar, este cea a existenei incertitudinii efectelor de redistribuire, n sensul c eficiena redistribuirii verticale a veniturilor este incert, deoarece rezultatul efectiv este insuficient cunoscut. . Evoluia indicatorilor bugetului de stat este prezentat n tabelul 3.3.1.
Tabelul 3.3.1. Dinamica excedentului /deficitului bugetului de stat al Republicii Moldova n anii 1999-2007
Indicatori Veniturile bugetului de stat, total n venituri publice totale Ponderea n PIB (%) Cheltuielile bugetului de stat, total n cheltuieli Ponderea publice totale (%) n PIB Cheltuielile bugetului de stat (fr transferuri totale) n cheltuieli Ponderea publice totale (%) n PIB Excedentul /deficitul bugetar n PIB
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

2291,7 59,3 19,6 2853,1 60,7 21,0 2282,8 46 15,9 -3,8

3134,2 49 15,3 3363,5 51 15,4 2553,5 39 12 -1,4

2905,3 47 14,9 2937,6 46,5 15,8 2259,1 32,1 10,9 -0,1

3371,2 48,4 16,5 3555,6 46,5 15,4 2461,2 33,3 11 -0,9

4571,7 49,2 17,5 4255,0 48,1 16,9 3045 33,5 11,8 1,1

5613,4 54 21,6 5411,9 50 19 3773,1 31,1 11,8 0,6

7951,9 48,4 16,5 6954 46,5 15,4 4332 33,3 11 2,7

10918 61 20,4 11297,1 62 21 3791 33,5 11,8 -3,5

13954,3 62,5 21,6 14453,3 62 19 4332 31,1 11,8 -3,5

n primul rnd, trebuie subliniat ponderea semnificativ a resurselor financiare concentrate la nivelul acestui buget, n medie, de 50 % din totalul veniturilor publice i 18% n PIB, care corespunde scopurilor propuse i permite realizarea acestora. n al doilea rnd, volumul cheltuielilor bugetului de stat
36

reprezint circa 55% din cheltuielile bugetului public naional sau 20% n PIB i depinde de elementele componente, determinnd deficitul bugetului de stat n anii 1997-2002. n al treilea rnd, datele tabelului reflect ponderea important a transferurilor de la bugetul de stat, care, n perioada analizat, au constituit 20%-40% din volumul total al acestui buget. Dac nu se ia n considerare mrimea transferurilor, soldul bugetului de stat a fost excedentar n fiecare an. n al patrulea rnd, se observ c excedentul bugetar nregistrat n ultimii ani se datoreaz att scderii ponderii cheltuielilor n PIB, ct i creterii constante a veniturilor bugetului de stat. O alt verig a sistemului bugetar, care constituie partea integrant a bugetului consolidat, se refer la bugetele locale. Importana bugetelor locale deriv din funcia principal a acestora i anume: realizarea msurilor pentru satisfacerea necesitilor social-economice i culturale ale populaiei i pentru dezvoltarea teritoriului din subordine. Prin Legea privind sistemul i procesul bugetar al Republicii Moldova (art. 50), bugetele locale nu pot avea deficit bugetar cu excepia unor situaii determinate de aceeai lege, bugetelor locale legislaia prevede transferurile.
Tabelul 3.3.2. Dinamica excedentului /deficitului bugetelor locale din Republica Moldova n anii 1999-2007
Indicatori Veniturile bugetelor locale, mil. lei Ponderea (%) n venituri publice totale n PIB Din totalul veniturilor bugetelor locale: - veniturile bugetelor locale proprii - transferuri de la bugetul de stat Ponderea (%) n veniturile totale ale bugetelor locale n PIB 1999 1024,0 27 8,9 707,9 2000 1429,6 30 9,4 954,1 2001 2002 2003 2004 2005 3785, 30,6 2006 2007

1797,5 2437 32,7 30,6

2907,4 2942 25,7 9,19 2083,6 25,7

4678,3 5495,8 26,2 12,3 3302,9 24,6 10,3 3918,5

10,8 10,5 1419,4 1713,2

10,3 10,5 1935,9 2137,5

316,1 33,2 3 960,2 25 8,7 0,5

475,5 21 3

378 29,7 3

723,8 28,3 3 2359,7 30,3 10,2 0,3

822,7 29,4 2,7 2788,6 26 9,14 0,4

865,9 38,7 4

1465,6 28,3 3

1375,4 29,4 2,7 6308,1 26 12,5 0,05

1577,2 28,7 3 5958,6 27,1 10,3 0

Cheltuielile bugetelor locale, mil. lei Ponderea (%) n cheltuieli publice totale n PIB Excedentul bugetelor locale n PIB, %

1388 1767,7 30 9,3 0,2 31 10,5 0,1

2924,2 3782 27,1 10,3 0,05 30,3 10,2 0

37

Importana transferurilor bugetare deriv dintr-o dubl semnificaie a acestora, uneori contradictorie i anume: pe de o parte, exist necesitatea obiectiv de susinere a unor uniti teritoriale, care nu pot, prin performanele sale economice, s-i acopere cheltuielile i, pe de alt parte, aceasta creeaz unele inconveniente unitilor puternice din punct de vedere economic, ct i realizarea insuficient a potenialului economic al administraiilor nevoiae. Ponderea veniturilor bugetelor locale n volumul total al veniturilor publice este destul de important, variind ntre 26% i 35%, respectiv circa 10,5% din PIB, ns partea semnificativ a acestora de 31,8% este asigurat de transferurile bugetului de stat. n ultimii ani, se observ restrngerea proporiei acestei verigi n totalul sectorului public. O alt verig a sistemului financiar public este bugetul asigurrilor sociale de stat, care prin reformele promovate n ultimii ani capt o importan tot mai crescnd, att financiar, ct, mai ales, prin impactul economico-financiar asupra ntregii societi. Dinamica indicatorilor financiari ce caracterizeaz situaia la nivelul acestei verigi este prezentat n tabelul 3.3.3.
Tabelul 3.3.3. Dinamica excedentului / deficitului bugetului asigurrilor sociale de stat al Republicii Moldova, n anii 1999-2007
Indicatori Veniturile bugetului asigurrilor sociale de stat, mln. lei n veniturile publice Ponderea totale (%) n PIB Veniturile bugetului asigurrilor sociale de stat fr transferuri, mln.l Ponderea lor n totalul veniturilor bugetului public naional Transferuri de la bugetul de stat, n veniturile totale BASS n PIB Cheltuielile bugetului asigurrilor sociale de stat, mln. lei n cheltuieli publice Ponderea totale (%) n PIB Excedentul BASS n PIB, (%) 1999 907,9 25 8,3 781,2 18,1 124,8 24,9 2,1 888,6 24,2 8,3 0,1 2000 1343,5 27 8,4 1005,2 16,6 334,5 18,7 1,6 1342,4 23,8 7,2 0 2001 1604,3 27 8,9 1299,2 20 300,5 18,4 1,6 1373,3 24,1 8,2 1,2 2002 2015,1 25,1 8,5 1643,8 22 371,4 16,4 1,4 1847,6 23,7 7,8 0,7 2003 2004 2005 3690 25,1 8,5 2972,2 20,2 717,8 16,4 1,4 3691,7 23,7 7,8 -0,004 2006 4347,7 27,5 11 3661,5 22 661,1 16,4 1,4 4378,1 27,5 11 -0,1 2007 5157,2 25,8 10 4332,7 20,2 791,7 19,4 1,9 5244,5 26 10 -0,05

2365,5 2947,9 25,8 9,2 1978,2 21 387,3 15,4 1,4 25,1 10 2492,5 22 455,3 19,4 1,9

Ponderea transferarilor

2173,8 2768,9 24,6 8,6 0,7 26,5 10 0,6

Avnd o menire special n cadrul sistemului financiar, ct i la nivelul


38

economiei, veniturile acestui buget dein o pondere medie de 8% n produsul intern brut i de 25% n veniturile publice globale. ns, i n cazul bugetului asigurrilor de stat, transferurile asigur aproximativ 18% din nevoile financiare. Datele prezentate n tabel arat c cheltuielile se nscriu n limitele veniturilor, nregistrndu-se soldul excedentar pe ntreaga perioad analizat. Totodat, observm o tendin de scdere, de la an la an, a principalelor componente, determinate de schimbrile legislative intervenite n sistemul asigurrilor. O alt problem, care influeneaz acest buget n mod direct, este legat de cetenii Republicii Moldova ce activeaz n strintate, care fr a plti cotizaii rmn n afara sistemului de asigurri. n acest context, credem c este necesar evaluarea experienei rilor dezvoltate i, n special, a comunitii Europene, care ar permite implementarea unui sistem flexibil. O pondere tot mai crescnd, n cadrul resurselor financiare publice, revine fondurilor extrabugetare. Dup cum a fost menionat, procesul de debugetizare n cadrul sistemului bugetar capt proporii importante. Destinaiile acestor fonduri sunt diferite, ns, la nivelul bugetului public naional, se asigur acoperirea nevoilor de resurse financiare, permind echilibrarea ntregului sistem.
Tabelul 2.3.4 Dinamica excedentului fondurilor i mijloacelor extrabugetare (speciale) n anii 1999-2007
Indicatorii Total venituri extrabugetare, mln. Lei Ponderea n veniturile totale ale bugetului public naional, % Ponderea n PIB, % Cheltuielile totale extrabugetare, mln. Lei Ponderea n cheltuielile bugetului public naional, mln. Lei Ponderea n PIB, % 1999 2000 2001 2002 202,6 315,8 417,3 777,2 5,1 6 7,0 9,0 2003 794,9 8,4 2,8 715,5 7,8 2,6 2004 1040,3 9,1 3,2 852,3 7,6 2,6 2005 2006 1191,1 1806,7 8,1 3,2 1023,5 7,3 2,8 10 3,2 1224,8 8,6 2,6 2007 2493,8 10,4 3,2 1312,9 9,3 2,8

1,6 1,9 2,1 3,4 176,4 274,9 377,6 589,1 4 1,4 4,9 1,7 6,5 1,9 7,7 2,6

Analiza datelor din acest tabel reflect un trend cresctor al participrii fondurilor extrabugetare la redistribuirea produsului intern brut, care, n ultimii trei ani, se situeaz la nivelul mediu de 3,0% din PIB. Deficitul bugetar al acestei verigi este interzis prin lege, astfel nct soldul pozitiv nregistrat n perioada analizat crete odat cu ponderea veniturilor extrabugetare. De-a lungul timpului mecanismul formrii i monitorizrii acestor fonduri a suferit o serie de modificri. Pentru
39

perioada 1997-1999, fondurile bugetare au fost incluse n resursele extrabugetare, iar resursele extrabugetare ale instituiilor finanate de bugetele locale au fost incluse n bugetele locale. n anii 2000-2004, mijloacele i fondurile extrabugetare sunt excluse din bugete i monitorizate separat, asigurnd transparena n urmrirea veniturilor i cheltuielilor acestor fonduri. Modificrile legislative din 2005 privind includerea mijloacelor i fondurilor speciale n componena bugetului de stat permit realizarea unor aprecieri globale, mai exacte n ceea ce privete sistemul finanelor publice, ns nu pot fi benefice din punct de vedere al transparenei informaiilor, ct i al monitorizrii eficiente asupra cheltuielilor din aceste fonduri. Din analizele efectuate privind echilibrarea vertical a sistemului bugetar, se observ importana acordat i ponderea nsemnat a transferurilor interbugetare. n cadrul bugetelor locale, bugetului asigurrilor sociale de stat i, n ultimii ani, fondurilor asigurrilor medicale obligatorii, transferurile dein un loc special n asigurarea finanrii acestor bugete. n realitate, o asemenea evoluie reflect deformarea structural a sistemului bugetar, distribuirea iraional a resurselor, ct i ineficiena mecanismelor de redistribuire a potenialului financiar. Cu toate c au fost sporite mputernicirile privind autonomia i managementul financiar, autonomia autoritilor publice de nivelul I rmne pn n prezent limitat. Aceast situaie se exprim prin dependena autoritilor publice locale de nivelul I (sate, comune, orae) fa de autoritile publice de nivelul II (raioane, municipii) privind formarea bugetelor proprii, dat fiind c prin legislaie nu este stabilit o cot fix sau minim de defalcri de la veniturile generale de stat pentru bugetele unitilor administrativ-teritoriale. O alt problem major, care caracterizeaz n prezent relaiile interbugetare, este tendina autoritilor publice locale de diferite niveluri de a subestima baza fiscal n scopul majorrii transferurilor de la bugetul de stat. Actualul sistem de transferuri nu dispune de un mecanism pentru ncurajarea efortului fiscal local i a eficienei cheltuielilor publice. Ca i la nivelul central, procesul de planificare bugetar la nivel local are un ir de deficiene, dintre care principalele sunt capacitile sczute de elaborare a prognozelor financiare pe termen mediu i lipsa
40

fazei de analiz i planificare strategic. Concluzii i propuneri Pentru rezolvarea problemelor social - economice n rile cu economie de tranziie sunt aplicate cu succes mecanismele de intervenie a statului ct i instrumentele mecanismului de pia. Neajunsurile i caracterul restrns ale pieii fac necesar i justificat intervenia statului n economie. Experiena aplicrii finanelor statului n reglarea macroeconomic de ctre alte state reprezint pentru Republica Moldova un interes incontestabil deoarece finanele statului joac un rol important n petrecerea reformelor economice n ar. La momentul de fa una din sarcinile principale este atingerea stabilitii economice i fianciare. Direcia principal a politicii financiare trebuie s fie reper al stabilizrii sistemului financiar i crerii condiiilor pentru investiii. Actuala politic bugetar, promovat de Guvernul R.M poart un caracter pasiv, fr a contribui esenial redresrii strii de criz. Necesitatea modificrii ei este indiscutabil. Problema principal a politicii fiscal-bugetare a Republicii Moldova n domeniul veniturilor este identificarea echilibrului ntre necesitatea majorrii veniturilor ca surs principal a cheltuielilor, direcionate spre reducerea srciei, precum i necesitatea susinerii mediului de afaceri, care este factorul principal de cretere economic, Se impune concluzia c direcia de transformare a politicii bugetare actuale ntr-o politic activ este anume promovarea unor contribuii considerabile ale statului la relansarea activitaii economice. Pentru susinerea acestui scop s-a studiat experiena altor state n vederea aplicrii interveniei guvernamentale pentru redresarea activitii economice. Cercetrile efectuate au contribuit la dererminarea factorilor ce influeneaz deficitul bugetar i marimea lui. ntre deficitul bugetului i factorii, ce-1 afecteaz au fost stabilite anumite corelaii de interdependen. Cile de dezvoltare al cercetrii au adus la elaborarea unui model al politicii bugetare active alternative celei actuale.
41

BIBLIOGRAFIE
1.

Legea Republicii Moldova privind sistemul bugetar i procesul bugetar nr. 847 din 24.05.96 // Legea bugetului de stat pe anul 2003 nr. 1463-XV din 15.11.2002 // Monitorul Oficial al Hotrrea Guvernului Republicii Moldova cu privire la aprobarea Strategiei de dezvoltare socialeconomic a Republicii Moldova pn n anul 2005, nr.1415 din 19.12.2001 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova. 2002. - Nr. 55-8. - 10 ianuarie.

Monitorul Oficial al Republicii Moldova. 1997. - Nr. 19-20. 27 martie.


2.

Republicii Moldova. 2002. - Nr. 166-168. - 10 decembrie.


3.

4.. Hotrrea Guvernului Republicii Moldova privind Direciile principale ale politicii bugetar-fiscale i cadrul cheltuielilor pe termen mediu (2003-2005) nr. 693 din 3 iunie 2002, Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 96-99 din 5 iulie 2002.
5.

Note metodologice privind elaborarea de ctre autoritile administraiei publice locale a Allen R. Administrarea cheltuielilor publice - manual de referin pentru rile n tranziie // R. Brezeanu Petre. Finane publice i fiscalitatea ntre teorie i practic / Petre Brezeanu . Bucureti: Romnia de Mine, 1998.. Casian A. Tranziia: retrospective i perspective, politica bugetar-fiscal / A. Casian, A. Petroia Cmpeanu E. Politici moderne privind echilibrul financiar public / E.Cmpeanu. Bucureti: Cobzari L. Metodologia planificrii bugetare: elaborare de buget / L. Cobzari , T. Manole . Dracea M. Echilibrul financiar n perioada de tranziie / M. Dracea Craiova: Ed. Amicul casei, 1997. Hncu R. Cheltuielile pentru nvmnt n condiiile deficitului bugetar n Republica Moldova / R.Hncu. Chiinu: Ed. A.S.E.M., 2004. Hoan N. Economie i finane publice / N. Hoan. Bucureti: Polirom, 2000. Moteanu T. Finane publice / T.Moteanu i colectiv. - Bucureti: Editura Tribuna Economic, 2002. Secrieru A. Finane publice. Instrumente i mecanisme financiare de intervenie guvernamental I A. Secrieru. - Chiinu: Epigraf, 2004. Stratulat O. Caracteristica general a cheltuielilor publice / O. Stratulat. - Chiinu: Ed.

proiectelor de buget pe anul 2005 i estimrile pe anii 2006-2007 // Ministerul Finanelor.


6.

Allen, D. Tommai . - Bucureti: Pro Transilvania, 2002. 7.


8.

. Chiinu: GUNIVAS, 2002.


9.

Editura Universitar, 2005.


10.

Chiinu: CEP USM, 2004.


11.

12.

13. 14.

15.

16.

42

ASEM, 1997.
17.

Stratulat O. Cheltuielile publice pentru aciuni social-culturale I O. Stratulat. - Chiinu: Institutul Naional de Economie i Informatic, 2001. Stratulat O. Cheltuielile publice pentru obiective i aciuni economice I O. Stratulat. -Chiinu: Institutul Naional de Economie i Informatic, 2002. Studii i analize financiar-bugetare. - Chiinu, 2000. Vcrel I. Finane Publice 11. Vcrel. - Bucureti: Editura Didactic i Pedagogic, 1999.

18.

19. 20.

43

You might also like