Problema centralizrii i descentralizrii n administraia public s-a pus i se pune n orice stat, indiferent de structura sa, de forma de guvernmnt

i de regimul politic. Orice stat, fiind o putere public, organizat pe un teritoriu delimitat i recunoscut de celelalte state, are rolul nu numai de a reprezenta poporul de pe acest teritoriu, ci i de a-i rezolva interesele att de diferite de la o persoan la alta sau de la un grup de indivizi la altul. Pentru a-i ndeplini acest rol, statul i mparte teritoriul i populaia aflat pe acesta n anumite zone de interese, pe baza diferitelor criterii: geografice, religioase, culturale, etc. Aceste zone mai mici sau mai mari, sunt unitile administrativ-teritoriale care de-a lungul istoriei au purtat diverse denumiri: jude, inut, regiune, ora, comun, etc. n toate aceste uniti administrativ-teritoriale statul a creat autoriti publice, care s-l reprezinte i s acioneze n acestea pentru realizarea intereselor sale, dar i ale locuitorilor respectivi. n acelai scop, statul a creat autoriti i la nivel central, care s-l reprezinte i s asigure realizarea intereselor care se pun la acest nivel i care apar ca ceea ce este comun i general tuturor zonelor de interese. Profesorul Paul Negulescu afirma c n orice ar sunt dou categorii de interese: unele care au un caracter cu totul general privind totalitatea cetenilor, ntreaga colectivitate i altele care sunt speciale unei anumite localiti. Pentru armonizarea acestor categorii de interese statul a creat regimuri juridice sau instituii speciale, fiecare dintre ele asigurnd o rezolvare mai mult sau mai puin corespunztoare situaiilor concrete. n aceste condiii vorbim de centralizare, descentralizare, desconcentrare, tutel administrativ. Centralizarea n administraia public nseamn n plan organizatoric, subordonarea ierarhic a autoritilor locale fa de cele centrale i numirea funcionarilor publici din conducerea autoritilor locale de ctre cele centrale, iar n plan funcional, emiterea actului de decizie de ctre autoritile centrale i executarea lui de ctre cele locale. Centralizarea asigur o funcionare coordonat, prompt i eficient a serviciilor publice. Funcionarea pe principiul subordonrii ierarhice a serviciilor publice are drept consecin nlturarea suprapunerilor de acelai nivel, precum i a paralelismelor. Conducerea centralizat, n principiul subordonrii ierarhice asigur

pe planul exercitrii dreptului de control, mai multe trepte de efectuare a controlului i de luare a msurilor legale corespunztoare, fapt ce se constituie n garanii suplimentare pentru aprarea intereselor celor administrai. Pe lng avantajele prezentate mai sus, centralizarea n administraia public are i unele dezavantaje. n regimul organizrii i funcionrii centralizate a administraiei publice interesele locale nu-i pot gsi o rezolvare optim, deoarece autoritile centrale nu pot cunoate n specificitatea lor aceste interese care difer de la o localitate la alta. Concentrarea, la nivel central, a modului de conducere a unor servicii publice de interes local are ca urmare supraaglomerarea autoritilor centrale ceea ce duce la rezolvarea cu ntrziere i superficialitate a problemelor care s-ar rezolva mai operativ i mai bine de ctre autoritile locale. ntr-un regim administrativ centralizat, bazat pe numirea funcionarilor publici de ctre centru, cetenii nu mai particip la administrarea treburilor lor, sunt lipsii de iniiativ. Descentralizarea n administraia public este un regim juridic n care rezolvarea problemelor locale nu se mai face de funcionari numii de la centru ci de ctre cei alei de corpul electoral. n acest regim administrativ, statul confer unor autoriti publice i dreptul de exercitare a puterii publice n unele probleme. Acest regim juridic se fundamenteaz n plan material pe un patrimoniu propriu al unitilor administrativ-teritoriale, distinct de cel al statului, care asigur mijloacele necesare pentru satisfacerea intereselor locale. Descentralizarea administrativ const n recunoaterea personalitii juridice unitilor administrativ-teritoriale, existena autoritilor publice care le reprezint i care nu fac parte dintr-un sistem ierarhic subordonat centrului, precum i transferarea unor servicii publice din competena autoritilor centrale ctre cele locale. Gradul descentralizrii administrative depinde de numrul serviciilor publice date n competena autoritilor locale. Cu ct numrul acestora este mai mare cu att va fi mai mare descentralizarea. Descentralizarea n administraia public depinde i de modul cum sunt organizate autoritile publice locale i raporturile lor cu cele centrale. Autoritile locale pot fi alese (descentralizarea este mai mare) sau pot fi

numite de ctre autoritile centrale (caz n care descentralizarea este mai mic). Gradul descentralizrii administrative depinde i de forma n care se exercit tutela administrativ (controlul special efectuat de autoritatea central). ntr-o descentralizare administrativ se pot rezolva n condiii mai bune interesele locale, serviciile publice locale putnd fi conduse mai bine de ctre autoritile locale ntr-un regim n care acestea nu au obligaia s se conformeze ordinelor i instruciunilor de la centru. Msurile i deciziile pot fi luate mai operativ de ctre autoritile locale iar resursele materiale i financiare i chiar fora de munc pot fi folosite cu mai mare eficien i s rspund unor nevoi prioritare pe care autoritile locale le cunosc mai bine dect autoritile centrale. Funcionarii publici alei sau numii, n regimul descentralizrii administrative, pe un termen limitat, nltur n msur mai mare fenomenele birocratice n activitatea local. Participarea locuitorilor prin alegeri la desemnarea autoritilor locale accentueaz spiritul de responsabilitate i iniiativ pentru viaa public a localitii n care ei locuiesc i determin s caute i s gseasc ei nii soluii la problemele cu care se confrunt. Profesorul Tarangul afirma c alegerea autoritilor descentralizate ,,introduce n administraia local politica de partid, care acapareaz i viciaz totul. Lipsa de competen i de rspundere, demagogia i servilismul sunt unele din cele mai mari inconveniente ale acestui mod de recrutare a autoritilor descentralizate. n localitile mici este greu de gsit buni specialiti n administraia public, care s poat gira serviciile publice, pe care descentralizarea le pune pe seama autoritilor locale. ntre cele dou laturi (centralizare descentralizare) exist i regimuri juridice intermediare ale administraiei publice, fiecare din ele apropiindu-se mai mult sau mai puin de una din laturi. Dintre aceste regimuri intermediare fac parte desconcentrarea administrativ i tutela administrativ. Desconcentrarea constituie un regium administrativ care se situeaz ntre centralizare administrativ i descentralizare administrativ. Ceea ce o apropie de centralizare este faptul c titularii puterii locale nu sunt alei de electoratul local, ci sunt numii de la centru. Ceea ce o apropie de descentralizare este faptul c titularii puterii

locale au competena s rezolve ei problemele locale, fr s le mai nainteze efului su ierarhic de la centru, dar el este supus controlului acestuia i obligat s se conformeze actelor superiorului su. n cazul desconcentrrii, autoritatea public local rmne parte integrant n sistemul ierarhiei centrale. Deciziile date n competena autoritilor publice locale sunt luate de aceasta sub puterea ierarhic a autoritilor centrale. Tutela administrativ este o instituie a dreptului public n baza creia autoritatea central a administraiei publice (Guvernul sau Ministerul de Justiie) i reprezentanii locali ai acesteia, au dreptul de a controla activitatea autoritilor aministraiei publice locale, autonome, descentralizate. Problema tutelei administrative se pune numai ntre acele autoriti administrative ntre care nu exist subordonare ierarhic ntre un subiect din sfera puterii executive i unul din afara acesteia. Nu poate fi vorba de tutel administrativ ntre organele centrale ale puterii executive Guvern, ministere i cele ce exercit aceast putere la nivel judeean sau local prefect i serviciile descentralizate ale ministerelor. Regimul de tutel administrativ este i mai apropiat de cel de descentralizare. n acest regim, titularii autoritii locale nu sunt numii de centru, ci desemnai de nsi autoritatea local. Ei au competena s rezolve problemele locale, emind ei nii acte administrative, ns numai dup ce aceste acte au fost aprobate de autoritatea central prevzut de lege. Tutela administrativ const n dreptul autoritilor tutelare de a aproba, anula sau suspenda anumite acte ale autoritilor descentralizate, pentru motive de legalitate. Cnd numrul actelor administrative supuse regimului de tutel se menine n limite minime, rezumndu-se doar la cele care sunt legate de un interes general, lsndu-se autoritilor locale rezolvarea problemelor economice i sociale care le privesc, regimul de tutel se apropie mult de cel al descentralizrii. Controlul de tutel este necesar din mai multe puncte de vedere: n primul rnd, pentru c autoritile descentralizate gireaz servicii publice, care trebuie s funcioneze n mod regulat i continuu, iar statul este direct interesat pentru buna funcionare a acestor servicii publice.

n al doilea rnd, n cazul descentralizrii, autoritile centrale sunt obligate s veghezee ca nu cumva interesele locale sau regionale s fie satisfcute n detrimentul intereselor generale. n al treilea rnd, puterea central trebuie s vegheze ca autoritile locale s satisfac n condiiile cele mai bune nevoile locale. n al patrulea rnd, autoritatea central trebuie s vegheze la meninerea unitii statului. O autonomie prea mare, spunea profesorul Tarangul, poate s fie cauza unor orientri politice n contradicie cu politica de stat a autoritilor centrale. Acest control trebuie s fie de aa natur nct s ngrdeasc i s micoreze autonomia administraiilor descentralizate, fr ca s o desfiineze. Problematica regimului juridic al instituiilor (centralizare descentralizare) n administraia public din Romnia este legat de modul de organizare i funcionare a autoritilor administraiei publice centrale i locale i a raporturilor dintre acestea. n administraia public a unui stat nu se poate vorbii de existena unui singur regim administrativ, centralizator sau descentralizator, ci de coexistena acestora, predominnd unul sau altul n diverse etape de organizare i funcionare a statului. n ceea ce privete regimul de centralizare administrativ n Romnia, acesta este dat de organizarea i funcionarea autoritilor publice centrale Guvern, ministere i alte organe de specialitate ale administraiei centrale i a serviciilor descentralizate ale acestora, inclusiv instituia prefectului. Att la nivel central ct i local, exist autoriti organizate pe principiul subordonrii ierarhice care realizeaz puterea executiv. Guvernului i se subordoneaz direct ministerele i celelalte organe de specialitate ale administraiei centrale i prefectul, iar ministerelor i celorlalte organe de specialitate ale administraiei centrale li se subordoneaz serviciile lor descentralizate n unitile administrativ teritoriale. n acest sens Constituia Romniei prevede c ,,Guvernul asigur realizarea politicii interne i externe a rii i exercit conducerea general a administraiei publice art. 101 (1) - ,,Ministerele se organizeaz numai n subordinea Guvernului. Alte organe de specialitate se pot organiza n subordinea Guvernului ori a ministerelor art. 115 - ,,Guvernul numete cte un prefect n

fiecare jude i n municipiul Bucureti. Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local i conduce serviciile publice descentralizate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale, din unitile administrativ teritoriale art. 122 (1) i (2). Din dispoziiile constituionale rezult regimul de centralizare administrativ din Romnia, dar numai n segmentul care se refer la realizarea puterii executive a statului nicidecum n administraia public, n totalitatea ei. Dac regimul de centralizare administrativ se caracterizeaz pe plan organizatoric i funcional prin existena unui sistem de organe bine structurat, aflat n dependen unul de altul, de jos n sus, i subordonate din treapt n treapt pna la organul de vrf Guvernul, actualul regim de centralizare administrativ n Romnia prezint unele trsturi specifice. n primul rnd, la nivel de vrf nu se afl numai o singur autoritate Guvernul, ci, alturi de acesta, este i Preedintele Romniei, care potrivit Constituiei exercit n afara unor atribuii din sfera puterii legislative i atribuii specifice puterii executive. n al doilea rnd, tot la nivel central sunt organizate i alte autoriti n sfera puterii executive numite organe autonome, cum este cazul Consiliului Suprem de Aprare a rii, Serviciului Romn de Informaii, Curii de Conturi, organizate n probleme care privesc aprarea rii, sigurana naional, administrarea resurselor financiare ale statului i ale sectorului public. Controlul asupra activitii acestor organe nu mai are caracterul unui control administrativ ierarhic deoarece ele prezint rapoarte n faa Parlamentului, care i desemneaz pe membrii acestora. n unele situaii, aceste autoriti autonome i organizeaz n teritoriu servicii desconcentrate care au competena s exercite atribuii de control i asupra activitii desfurat de autoritile administraiei publice autonome descentralizate consilii locale, primari, consilii judeene n domeniul ce-i constituie obiectul propriu de activitate. Aceste organe autonome, dei sunt autoriti administrative sunt abilitate prin Constituie s exercite i atribuii jurisdicionale. Fundamentul material i obiectiv al descentralizrii administrative l constituie organizarea teritoriului Romniei n uniti administrativ-teritoriale comune, orae, judee n conformitate cu dispoziiile art. 3 (3) din Constituie.

n aceste uniti administrativ-teritoriale sunt constituite autoriti ale administraiei publice, n a cror organizare i funcionare se ntlnesc multe din trsturile specifice regimului administrativ al descentralizrii, dar i al regimurilor intermediare: desconcentrarea i tutela administrativ. Constituia Romniei prevede c ,,Administraia public n unitile administrativteritoriale se ntemeiaz pe principiul autonomiei locale i pe cel al descentralizrii serviciilor publice art. 119 - ,,Autoritile administraiei publice prin care se realizeaz autonomia local n comune i orae, sunt consiliile locale alese i primarii alei, n condiiile legii. Consiliile locale i primarii funcioneaz, n condiiile legii, ca autoriti administrative autonome i rezolv treburile publice din comune i orae. art. 120 (1) i (2). ,,Consiliul judeean este autoritatea administraiei publice pentru coordonarea activitii consiliilor comunale i oreneti, n vederea realizrii serviciilor publice de interes judeean. Consiliul judeean este ales i funcioneaz n condiiile legii art 121. Din prevederile constituionale rezult elementele specifice descentralizrii administrative care caracterizeaz i n prezent administraia public din Romnia. n primul rnd, rezolvarea problemelor locale care intereseaz comuna, oraul sau judeul este dat n competena autoritilor i funcionarilor publici alei de corpul electoral. Aceste autoriti locale au o competen material general, dreptul i obligaia de a rezolva toate problemele care intereseaz unitatea administrativ-teritorial respectiv. n al doilea rnd, persoanele care alctuiesc aceste autoriti (consilierii locali, consilierii judeeni, primarii) sunt alei de ctre locuitorii localitii sau judeului respectiv. n privina raporturilor acestor autoriti cu autoritile centrale, precum i a raporturilor dintre ele este de subliniat faptul c nsi Constituia prevede c administraia public din unitile administrativ-teritoriale se ntemeiaz pe principiul ,,autonomiei locale, deci pe inexistena unei subordonri a acestor autoriti fa de autoritile locale.

n ceea ce privete un element specific descentralizrii administrative i anume imposibilitatea autoritii centrale de a anula actele autoritilor locale descentralizate i acesta este prevzut n actuala legislaie a Romniei. Nici o autoritate a administraiei publice centrale Guvern, ministere nu are competena s emit, s modifice sau s suspende un act adoptat sau emis de consiliul local, consiliul judeean sau de primar. n acest sens, Constituia prevede c ,, Prefectul poate ataca, n faa instanei de contencios administrativ, un act al consiliului judeean, al celui local sau al primarului, n cazul n care consider actul ilegal. art. 122 (4). Dup cum am mai spus, desconcentrarea administrativ este situat ntre centralizare i descentralizare. Dac esena desconcentrrii este faptul c titularii puterii locale sunt numii de autoritatea central, dar au competena s rezolve problemele locale fr s cear aprobarea autoritilor centrale, fiind totui supui controlului acesteia, ntr-o astfel de situaie sunt n prezent serviciile ministerelor i ale celorlalte organe de specialitate ale administraiei centrale numite de Constituie ,, servicii descentralizate, dar care sunt de fapt servicii desconcentrate. Potrivit reglementrilor n vigoare, conductorii acestora sunt numii de ctre minitrii, au competena s rezolve problemele din domeniul respectiv care apar n unitatea administrativteritorial, iar actele emise de ei sunt supuse controlului administrativ ierarhic. Pe de alt parte, aceste servicii desconcentrate fac parte integrant din sistemul ierarhiei centrale, ca orice serviciu desconcentrat. Tutela administrativ este mai apropiat de regimul administrativ de descentralizare, ntru-ct titularii autoritii locale nu mai sunt numii de autoritatea central ( ca n cazul desconcentrrii) ci desemnai de nsi autoritatea local, iar actele lor trebuie s fie aprobate n prealabil de autoritatea central abilitat de lege. n Romnia nici Constituia i nici Legea organic a administraiei publice locale nu consacr un asemenea regim administrativ, care este o excepie de la principiile autonomiei i descentralizrii, prevzute de dispoziiile art. 119 din Constituie. Dac legiuitorul constituant ar fi avut intenia s institiue un regim de tutel pentru autoritile administraiei locale ar fi trebuit s prevad ca autoritile centrale abilitate s

exercite tutela, ar fi trebuit s specifice cazurile pentru care se exercit tutela i actele adoptate sau emise de autoritile locale descentralizate asupra crora se exercit tutela. Tutela administrativ nseamn un control (ntre anumite limite) din partea autoritilor centrale asupra celor locale, descentralizate, control care s nlture sau s limiteze tendinele centrifuge ale autoritilor locale, aflate n disonan cu politica statului, s asigure totodat rezolvarea nu numai a intereselor locale ci i a celor generale. Statul nu are numai dreptul ci i obligaia de a exercita controlul asupra autoritilor administraiei publice, att asupra celor desconcentrate ct i asupra cele descentralizate. Controlul asupra autoritilor descentralizate este un control special numit ,,control de tutel, dar pe care legislaia actual nu-l mai reglementeaz n mod expres. Dar aceasta nu nseamn c el nu exist sau nu se realizeaz. Raiunea pentru care actuala Constituie nu mai consacr n mod expres controlul de tutel este fundamentat pe considerente de ordin politic. Profesorul Antonie Iorgovan spunea c ,,a fi propus aceast noiune (tutela administrativ) n Tezele sau Proiectul Constituiei ar fi nsemnat o greeal de tact politic; aceast noiune ar fi ocat, atunci cnd se cutau formele care s exprime ideea de ,,autonomie nu de ,,tutel; dup zeci de ani de regimuri autoritare se cutau formule pentru o autonomie local real. Chiar dac legislaia actual a Romniei nu mai prevede, n mod expres, instituia tutelei administrative aceasta exist i funcioneaz, avnd unele trsturi specifice care se abat de la modelul clasic al acestei instituii. Pentru ca tutela administrativ s existe, legislaia actual ar trebui s cuprind trei elemente: o autoritate central sau una local abilitat de aceasta, n baza legii, se exercite tutela; precizarea cazurilor pentru care se exercit controlul; precizarea actelor asupra crora se exercit controlul. Toate aceste elemente se gsesc n Constituia Romniei i n Legea nr. 69/1991 privind administraia public local. Cu privire la primul element existena unui organ central sau local abilitat de lege pentru a efectua controlul activitii autoritilor locale autonome, descentralizate art. 101 (1) din Constituie spune c ,, Guvernul asigur realizarea politicii interne i externe a rii i exercit conducerea general a administraiei publice.

Controlul exercitat de Guvern este un control general. Pentru realizarea acestui control general Guvernul i-a constituit structuri adecvate Departamentul de Control, Departamentul pentru Administraia Public Local care potrivit competenelor stabilite prin hotrri ale Guvernului exercit i atribuii de control asupra activitii autoritilor locale, autonome, descentralizate. Dar nici Guvernul i nici Departamentul de Control al acestuia nu au competena de a modifica, suspenda sau anula actele autoritilor locale, autonome, descentralizate. Pentru c aceste acte care contravin prevederilor legale nu pot rmne nesancionate, Constituia i Legea administraiei publice locale prevd alte mijloace de a ntrerupe sau stopa definitiv efectele actelor ilegale emise de autoritile autonome descentralizate. Aceste mijloace speciale sunt puse la ndemna unei alte autoriti locale i care reprezint Guvernul, acionnd n numele acestuia. Este vorba de prefect pe care Constituia l declar ,,reprezentant al Guvernului, ,,numit de Guvern . Art. 122 (4) din Constituie spune c ,,Prefectul poate ataca, n faa instanei de contencios administrativ, un act al consiliului judeean, al celui local sau al primarului, n cazul n care consider actul ilegal. Dar natura controlului efectuat de prefect nu este un control ierarhic, deoarece ntre prefect, pe de o parte i consiliile locale i judeene i primari, pe de alt parte, nu exist raporturi de subordonare. Tutela administrativ prevede faptul c pentru actele prevzute de lege, autoritatea local care urmeaz s le adopte sau s le emit trebuie s aib ,,acordul probabilal organului de tutel prevzut de lege. Din dispoziiile art. 101 alin. 2 din Legea nr. 69/1991 rezult c autoritile administraiei publice locale au obligaia s comunice prefectului actele adoptate, n termen de 10 zile de la adoptare, iar prefectul are obligaia s se pronune asupra legalitii acestora n termen de 15 zile de la data comunicrii. Aceste acte nu intr n vigoare pn cnd prefectul nu se pronun cu privire la legalitatea lor, deci poziia prefectului apare ca un ,,acord probabil. Ct privete celelalte dou elemente de coninut ale tutelei administrative clasice precizarea cazurilor n care se exercit controlul, precum i a actelor supuse controlului i acestea se gsesc n actuala legislaie din Romnia.

Att dispoziiile constituionale ct i cele ale Legii administraiei publice locale precizeaz c prefectul controleaz numai legalitatea, iar controlul privete numai actele administrative adoptate sau emise de autoritile administraiei publice locale i judeene. Legea i recunoate prefectului i dreptul de a putea lua sau de a propune Guvernului al crui reprezentant este, msuri corespunztoare pentru ndeplinirea obligaiilor ce-i revin. Prefectul poate propune Guvernului dizolvarea consiliului local i judeean, demiterea unui consilier local sau judeean ori a unui primar i poate suspenda din funcie consilierul a crui demitere a propus-o, sau primarul aflat n cursul unei anchete judiciare. Tutela administrativ nu este o instituie perimat, mai ales n statele unitare, democratice, bazate pe principiul separaiei puterilor n stat. Ea se racordeaz ntocmai la principiile autonomiei locale i descentralizrii serviciilor publice, consacrate i de actuala Constituie a Romniei asigurnd buna funcionare a administraiei publice, n ansamblul su. n ceea ce privete gradul de descentralizare administrativ acest grad este nemijlocit legat de modul de organizare a autoritilor autonome descentralizate (dac sunt sau nu alese, dac trebuie confirmate de autoritile centrale), de forma n care se exercit tutela administrativ i de numrul serviciilor publice date n componena autoritilor descentralizate. n legtur cu primul element modul de formare a autoritilor autonome, descentralizate reglementrile n vigoare prevd c aceste autoriti sunt toate alese. n ce privete tutela administrativ care exist i funcioneaz i n sistemul administrativ din Romnia, sunt de reinut, n legtur cu gradul de descentralizare administrativ, urmtoarele aspecte: ntruct controlul de tutel exercitat de prefect privete numai legalitatea actelor administrative rezult c este vorba de o descentralizare mare. Tot cu acelai grad poate fi cotat descentralizarea n Romnia i ca urmare a faptului c organul de tutel (prefectul) nu poate anula actele ilegale ale autoritilor autonome descentralizate, aceasta fcndu-se numai de instana de contencios administrativ.

Descentralizarea poate fi apreciat ca fiind mai ngrdit dac inem cont c de la controlul exercitat de prefect sunt exceptate numai actele de gestiune curent. La acceai concluzie duce i dreptul recunoscut prefectului de a propune Guvernului dizolvarea unui consiliu local sau judeean, demiterea sau suspendarea din funcie a unui consilier sau primar, chiar dac hotrrrea n cauz este luat de Guvern. n privina celui de-al treilea element care reflect gradul de descentralizare administrativ numrul serviciilor publice date n competena autoritilor descentralizate potrivit dispoziiilor cuprinse n Legea administraiei publice locale, care stabilesc atribuiile consiliilor locale, ale primarilor i ale consiliilor judeene aceste autoriti au competena de a rezolva toate problemele de interes local sau judeean, n condiiile stabilite prin prevederile legale. Aceast competen exprim un grad mare de descentralizare administrativ. Legislaia romn n materie poate fi apreciat ca profund democratic, instituind pentru autoritile locale, autonome un regim de larg descentralizare, care rspunde pe deplin exigenelor i principiilor statului de drept i se racordeaz n total la legislaia statelor europene cu administraie public eficient.