DR-CAFTA

un año después

Ministerio de Economía, Coordinador del esfuerzo del país para insertarse en un mundo globalizado
DR-CAFTA
un año después
Resumen Ejecutivo

Julio, 2003

Este es el resumen del Estudio

DR-CAFTA un año despues,
documento elaborado
para el Ministerio de Economía
por el Centro de Investigaciones
Económicas Nacionales -CIEN-
Primer Año de Vigencia del CAFTA

CONTENIDO

Ministerio de Economía de Guatemala 3

DR-CAFTA
un año después
Resumen del Impacto
para Guatemala
Primer Año de Vigencia del CAFTA
1. ANTECEDENTES
E l compromiso de Guatemala con
la liberalización comercial se ha
visto coronado con la entrada en
vigencia del Tratado de Libre Comercio entre
Centroamérica, Estados Unidos y República
Dominicana, TLC-RD-CAUSA (DR-CAFTA,
como se conoce en inglés). Desde que el
país se adhirió al Acuerdo General sobre
Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT, por
sus siglas en inglés) en 1991, el compromiso
con la liberalización comercial se ha
consolidado a través de tratados de libre
comercio con los principales socios
comerciales, la adhesión plena a la OMC,
tratados de protección de la inversión y un
papel de liderazgo regional en la materia.
Desde 1984, Guatemala se benefició de la
Iniciativa de la Cuenca del Caribe (CBI),
bajo la cual Estados Unidos otorgó tratos
arancelarios preferenciales para mucha de
la oferta exportable de los países de la región.
El aprovechamiento exitoso de estas ventajas
permitió a Guatemala un cambio gradual
en el modelo exportador tradicional. De
hecho, muchos de los avances que se
lograron en materia de comercio exterior
durante los años ochenta y noventa se
explican en función de estos incentivos.
Estados Unidos se consolidó como el principal
socio comercial de Guatemala. Las
exportaciones a dicho país constituyen casi
la mitad del total de exportaciones del país.
A pesar de la existencia de los beneficios del
CBI, los países de la región continuaron en
búsqueda de mejorar, fortalecer y
transparentar sus relaciones comerciales con
Estados Unidos. Estos esfuerzos se vieron
recompensados el 16 de enero del 2002,
cuando el gobierno de Estados Unidos
anunció su intención de negociar un tratado
de libre comercio con los países de la región.
Hoy, 1 de julio del año 2007, un año después
que dichos esfuerzos se concretaron para
Guatemala con la entrada en vigencia del
DR-CAFTA, resulta importante hacer una
evaluación inicial del impacto económico en
el tiempo transcurrido.
Es importante notar que la mayoría de los
beneficios inmediatos del DR-CAFTA, dados
los incentivos pre-existentes bajo el CBI y el
grado de liberación comercial alcanzado
previamente por el país, no provendrán
necesariamente de cambios drásticos en los
términos de intercambio o en la eliminación
de barreras no arancelarias, sino más bien
de la capacidad de innovación y adaptación
de las empresas, y de la posibilidad de
atracción de inversión extranjera. Las
oportunidades de inversión derivadas del
DR-CAFTA resultan de la estabilidad que
dicho tratado promueve en las reglas del
juego, que permite acceder al mercado más
grande del mundo dentro de un esquema
de certeza respecto la evolución de los
incentivos, restricciones y oportunidades.
Además, por la naturaleza de los
compromisos adquiridos por Guatemala se
espera que el DR-CAFTA sirva para promover
reformas que se han pospuesto por mucho
tiempo. Aunque una reforma del tipo de la
DR-CAFTA necesita varios años para
perfeccionarse y mostrar todo su potencial,
tal y como ha sido el caso del Tratado de
Libre Comercio de Norte América (NAFTA
por sus siglas en inglés), es posible detectar
cambios importantes en la forma que
5
Ministerio de Economía de Guatemala
 Primer Año de Vigencia del CAFTA
Guatemala se está adaptando a las nuevas reglas
del juego después del primer año de vigencia. Y
sobre todo, identificar áreas potenciales en las
cuales el Gobierno y sector privado pueden trabajar
de manera conjunta para aprovechar mejor las
oportunidades existentes.
El presente documento se orienta a:
1. Evaluar el impacto de la vigencia del DR
CAFTA sobre los flujos de comercio,
inversión extranjera, creación de empleo,
recaudación tributaria y crecimiento
económico.
2. Proponer acciones de políticas públicas
destinadas a aprovechar las oportunidades
derivadas del DR-CAFTA, a superar los
obstáculos todavía existentes para el
adecuado funcionamiento del Tratado y a
fortalecer las acciones de gobierno ya
iniciadas.
Para cumplir este cometido, la estructura del
documento es la siguiente. La evaluación del
impacto del DR-CAFTA se divide en seis secciones:
a primera, describe el contexto dentro del cual se
origina el acuerdo comercial; la segunda, evalúa
el impacto del tratado en el intercambio comercial,
tomando en cuenta para ello: las exportaciones,
las importaciones, y realizando un análisis de los
productos que más lograron beneficiarse del
acuerdo. En las cuatro secciones siguientes se
describe el impacto en el crecimiento económico,
el empleo, la recaudación tributaria y la inversión
extranjera directa (IED).
Para finalizar, se hace una evaluación del impacto
generado por Tratado. En un apartado adjunto,
denominado “DR-CAFTA un año después:
Recomendaciones para Guatemala”, se han
incluido las acciones de políticas públicas destinadas
a impulsar el aprovechamiento de las oportunidades
derivadas del DR-CAFTA.
6
2. MEDICIÓN
DEL IMPACTO
DEL DR-CAFTA
Es importante notar que la mayoría de los beneficios
inmediatos del DR- CAFTA, dados los incentivos
pre-existentes bajo el CBI y el grado de liberación
comercial alcanzado previamente por el país, no
provendrán necesariamente de cambios drásticos
en los términos de intercambio o en la eliminación
de barreras no arancelarias, sino más bien de la
capacidad de innovación y adaptación de las
empresas, y de la posibilidad de atracción de
inversión extranjera. Las oportunidades de inversión
derivadas del DR-CAFTA resultan de la estabilidad
que dicho Tratado promueve en las reglas del
juego, para acceder al mercado más grande del
mundo. Se logra un esquema de certeza respecto
a la evolución de los incentivos, restricciones y
oportunidades.
Además, dada la naturaleza de los compromisos
adquiridos por Guatemala, es de esperar que el
DR-CAFTA sirva para promover reformas que se
han pospuesto por mucho tiempo. Aunque un
instrumento del tipo de la DR-CAFTA necesita
varios años para perfeccionarse y mostrar todo su
potencial, tal y como ha sido el caso en otros
países, es posible detectar cambios incipientes
derivados de la operación del nuevo marco
institucional y jurídico después de un año de
vigencia. Y sobre todo, identificar áreas potenciales
en las cuales el Gobierno y sector privado pueden
trabajar de manera conjunta para aprovechar
mejor las oportunidades existentes.
2.1. Contexto
Hablar del impacto de un tratado como éste
durante su primer año de vigencia es una empresa
ambiciosa e importante. Sobre todo para
identificar algunos resultados incipientes que
empiezan a materializarse y señalar la ruta
crítica que deben seguir los siguientes
gobiernos que tengan a su cargo la
administración del Tratado.
Tal y como se dijo tantas veces, el Tratado
ha probado ser únicamente un instrumento
más dentro de la política de comercio exterior
de Guatemala. Las oportunidades o
amenazas que puedan presentarse
dependen, en buen grado, de la forma en
que utilicemos dicha herramienta. No puede
decirse que sea “bueno” o “malo” en sí
mismo. Aunque la apertura del mercado
norteamericano no fue tan amplia como
pudieron haber deseado algunos, lo
negociado representa, sin duda, una gran
oportunidad para el país. Sin embargo,
existen en Guatemala obstáculos importantes
para aprovechar estas nuevas oportunidades
El proceso de apertura económica del país
no inició ni terminó con la ratificación del
DR-CAFTA por parte del Congreso de la
República el 1 de julio del año 2006. Este
es un proceso que tiene sus raíces en el
colapso del modelo de sustitución de
importaciones a principios de la década de
1980. Este proceso de apertura nos llevó,
como país, a eliminar el 95% de las
restricciones no arancelarias, tales como
cuotas y permisos de exportación, y a reducir
el nivel del arancel promedio de un 60% a
casi un 5%. En los últimos años hemos sido
testigos de una política de apertura
negociada, bilateral y multilateral, dentro de
la cual los tratados de libre comercio han
jugado un papel central.
El Tratado de Libre Comercio entre
Centroamérica, Estados Unidos y República
Dominicana, TLC-RD-CAUSA (DR-CAFTA,
por sus siglas en inglés) no tuvo una génesis
1. http://www.sice.oas.org/TPD/USA_CAFTA/Implementation/GUAratif_s.pdf
2. http://www.congreso.gob.gt/archivos/decretos/2006/gtdcx11-2006.pdf
3. http://www.sice.oas.org/TPD/USA_CAFTA/Implementation/Procl8034_e.pdf
4. http://www.sice.oas.org/TPD/USA_CAFTA/Implementation/EiF_GUA_e.pdf
sencilla. Tras una larga y complicada
negociación política, en medio de candentes
demostraciones a favor y en contra, este es
finalmente ratificado por el Congreso de la
República de Guatemala el 10 de marzo del
1
2005, Decreto 31-2005. Sin embargo,
para entrar en vigencia, el acuerdo requería
de una serie de reformas legales adicionales
para su implementación, las cuales, en su
mayoría, fueron aprobadas por el Congreso
2
el 29 de mayo del 2006, Decreto 11-2006.
Dicho paso fue definitivo para que el 30 de
junio del 2006 el Presidente de EE.UU,
George W. Bush, firmara la proclama
presidencial 8034 para la implementación
3
del DR-CAFTA con respecto a Guatemala.
Con esta proclamación, el DR-CAFTA inicia
4
su período de vigencia el 1 de julio del 2006.
A partir de esta fecha Guatemala se une al
resto de países de la región, a excepción de
Costa Rica, en los cuales el Tratado estaba
ya en vigencia.
Tabla 1
Fechas de entrada en vigencia del
DR-CAFTA
País Fecha de entrada
en vigencia
El Salvador 1 marzo 2006
Honduras 1 abril 2006
Nicaragua 1 abril 2006
Guatemala 1 julio 2006
República
Dominicana 1 marzo 2007
Fuente: elaboración propia a partir de www.sice.oas.org
Las condiciones socio-económicas con las
que Guatemala da la bienvenida al Tratado
distan mucho de ser óptimas. Si bien se han
intentado múltiples reformas y se ha dado
inicio a un sinnúmero de iniciativas, son
7
Ministerio de Economía de Guatemala
 Primer Año de Vigencia del CAFTA
muchas las debilidades que todavía persisten dentro
del arreglo institucional de nuestro país. Los retos
para el buen funcionamiento del Tratado son
muchos, aún más para que el mismo se convierta
de verdad en una herramienta que promueve el
bienestar de la mayoría de guatemaltecos. Pero
al igual que cualquier gran empresa, no basta
haberse preparado para la misma, siempre surgirán
imprevistos a lo largo del camino que deben
solucionarse mientras se avanza. En la medida
que el conocimiento de la población guatemalteca
sobre el Tratado aumente, los empresarios se
familiaricen con el mismo, las políticas de Gobierno
empiecen a dar sus frutos, los procesos productivos
se adapten a las nuevas exigencias y se vayan
resolviendo los problemas existentes, el impacto
del Tratado será mucho más fácil de identificar y
medir.
2.2. Impacto en el comercio
Para analizar adecuadamente el impacto del DR-
CAFTA, debe reconocerse la situación comercial
guatemalteca previa a la entrada en vigencia del
Tratado. Desde la década de 1980, Guatemala
ya era una economía que se venía comprometiendo
con la liberalización comercial. Esto adquirió un
mayor impulso con su adhesión al Acuerdo General
sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT por
sus siglas en inglés), en 1991. Por lo tanto, a
través de distintas estrategias de apertura comercial
(unilateral, bilateral, regional y multilateral),
Guatemala es una economía bastante abierta para
la mayoría de bienes y servicios. Es decir, la
vigencia del DR-CAFTA no implica, al menos en
el corto plazo, una apertura significativa del
mercado guatemalteco. Sin embargo, sí lo
significará en el futuro para varios mercados que
actualmente tienen un acceso restringido.
Lo mismo sucede respecto a la apertura del
mercado norteamericano. Guatemala ya obtenía
un trato preferencial, desde 1984, como resultado
de la aplicación de la Iniciativa de la Cuenca del
Caribe (CBI, por sus siglas en inglés), bajo la cual
Estados Unidos otorgó tratos arancelarios
5. Debe resaltarse que esta comparación sería el verdadero contrafactual contra el cual debería compararse la situación actual.
8
preferenciales para mucha de la oferta exportable
de los países de la región centroamericana. La
vigencia del DR-CAFTA no implica, al menos en
el corto plazo, una apertura significativa del
mercado estadounidense, pues la mayoría de los
beneficios se obtenían gracias a la CBI.
Sin embargo, hay diferencias importantes en la
apertura del mercado norteamericano. En primer
lugar, debido a que gozábamos de una concesión
unilateral, la misma estaba sujeta a discrecionalidad
en su otorgamiento, lo cual dificultaba la
planificación empresarial. Al mismo tiempo, los
empresarios guatemaltecos se encontraban sujetos
a procesos administrativos poco claros, como en
el cumplimiento de la normativa fitosanitaria, lo
cual limitaba su acceso al mercado norteamericano.
En tercer lugar, y no menos importante, la
posibilidad de perder los beneficios de la CBI, a
partir del año 2008, si no ratificaban el DR-CAFTA.
Lo anterior genera dos tipos de evaluaciones sobre
el impacto del DR-CAFTA:
• Si se evalúa respecto a la tendencia que
ya tenía Guatemala (incluyendo la CBI),
el resultado, incipientemente positivo, es
el que se detalla a continuación en el
documento.
• El segundo tipo de evaluación del impacto,
se realiza comparando lo que ha sucedido
en este último año versus el escenario
donde se hubieran perdido los beneficios
de acceso preferencial a Estados Unidos
(producto de la CBI), de no aprobar el DR-
CAFTA.
Cuando se realiza este análisis, tomando en cuenta
los resultados de la evaluación anterior, se debe
reconocer que el impacto ha sido positivo y de
una magnitud importante. En todo caso, si se
hubiera perdido dicho acceso es casi seguro que
la pérdida de inversión y empleo en el país sería
muy notoria.5
2.2.1. Descripción del comercio La Gráfica 2 muestra una comparación de
guatemalteco las exportaciones e importaciones de
Guatemala entre un período pre-DR-CAFTA
(julio 2002-abril 2003) y uno post-DR-CAFTA
Para tener una mejor idea de la importancia
(julio 2006-abril 2007).6 Aunque Estados
del comercio internacional dentro de la
Unidos sigue siendo el principal socio
estructura económica del país se puede
comercial del país, tanto en importaciones
analizar el comportamiento del índice de
como exportaciones, su importancia relativa
apertura comercial (exportaciones más
dentro del total es ahora menor. El mercado
importaciones como porcentaje del PIB). La
del resto del mundo es más importante cada
Gráfica 1 muestra la evolución de este índice,
vez para Guatemala. La creciente importancia
que fluctuó alrededor del 31% durante los
del mercado de China es un ejemplo de ello.
últimos cincuenta años. Durante la época
Cuando se realiza la comparación de las
de vigencia del modelo de sustitución de
exportaciones e importaciones del resto del
importaciones este índice muestra una
mundo, China representó un 4% de las
tendencia creciente aunque bastante variable.
exportaciones y un 9.7% de las importaciones
Durante la década de los ochenta el índice
durante el primer trimestre del 2007; hace
cae desde casi un 40% del PIB a un 20%; a
una década ambas magnitudes eran menores
partir de la apertura comercial la importancia
al 1%.
del comercio internacional es cada vez más
grande y más predecible a lo largo del tiempo.

Gráfica 1
Evolución de las exportaciones e importaciones reales en Guatemala
y el Índice de Apertura Comercial 1950 - 2006

1,400 45.0

Indice de Apertura Comercial

40.0
(Millones de Quetzales de 1958)

1,200
Exportaciones e Importaciones

35.0
1,000
30.0

800 25.0

600 20.0

15.0
400
10.0
200
5.0

0
1950
1952
1954
1956
1958
1960
1962
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980

1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
1982
1984
1986
1988
1990
1992

Importación de Bienes y Servicios Exportación de Bienes y Servicios

Indice de Apertura Comercial

Fuente: elaboración propia en base a información del Banguat.

6. El DR-CAFTA ha estado en vigencia desde julio de 2006.

9
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 Primer Año de Vigencia del CAFTA

Gráfica 2.
Distribución para Guatemala de sus exportaciones e importaciones
(Julio 2002- Abril 2003 y Julio 2006- Abril 2007)

Exportaciones Importaciones
C.A. Resto
C.A. Resto 10% del
26% del Mundo
Mundo 56%
11%
19% 28%
26%
E.E.U.U. 47%
34% 42%

2002-2003 2002-2003
E.E.U.U.
55%
46%
2006-2007 2006-2007

Fuente: elaboración propia en base a información del BANGUAT.

La participación de Centroamérica dentro de las
exportaciones e importaciones del país se ha
mantenido constante dentro del período de
referencia. El Salvador es el principal socio
comercial centroamericano de Guatemala,
representando cerca de un 42% de las
exportaciones y un 46.5% de las importaciones
que se realizan con la región.
Respecto a las exportaciones (Gráfica 3), los
productos más importantes son el vestuario y los
textiles, la producción de vegetales y la industria de
alimentos, entre ellos suman un 62% del total para
el año 2006. Aunque aun hay mucho camino por
andar, Guatemala ha logrado un avance importante
en la diversificación de su oferta productiva, tomando
en cuenta que el modelo mono-exportador
caracterizó al país durante mucho tiempo.

Gráfica 3.
Composición de las exportaciones guatemaltecas 2002 y 2006
(porcentajes del total)

28.4%
Textiles y manufacturas 32.1%

Vegetales 19.0%
26.6%

Otros 17.0%
15.5%
13.5%
Industrias alimentarias, bebidas y alcohol 12.7%
9.5%
Industrias químicas o industrias conexas 11.4%

Productos minerales 7.3%

4.4%

Plástico y caucho 5.3%

3.3%

2006 2007

Fuente: elaboración propia en base a información del Banguat.

10
 Gráfica 4.
Composición de las importaciones guatemaltecas según productos para los
años 2002 y 2006 (porcentajes del total)

Máquinarias y aparatos 17%

16%

Minerales 16%
10%
Otros 16%
18%

Industrias químicas o industrias conexas 12%

13%

Materiales para textiles 12%

18%

Material de transporte 8%
8%

Metales comunes 7%
6%

Plástico y caucho 7%
6%

Alimentos, bebidas y alcohol 5%

5%

2006 2007

Fuente: elaboración propia en base a información del Banguat.

Respecto de las importaciones (Gráfica 4), la maquinaria y los minerales (que incluye la
importación de combustibles), son los productos con mayor participación relativa.
Les siguen la importación de producto químicos y los materiales para textiles.

2.2.2. Impacto sobre con la tendencia estimada. Esta tendencia

las exportaciones
e importaciones
El propósito de esta sección es estimar el
efecto del Tratado sobre los flujos comerciales
durante su primer año de vigencia. Para
evaluar este impacto es necesario aislar el
efecto de otros efectos causados por factores
ajenos al Tratado. Una forma para lograr
esto es identificando un grupo de control
(productos con contingente arancelario) cuya
variación pueda atribuirse única y
exclusivamente a los efectos de variables no
relacionadas con el Tratado y suponiendo
que este efecto es de similar naturaleza para
los productos fuera del grupo de control.
En la Gráfica 5 se muestra la serie de
exportaciones mensuales de productos no
sujetos a contingentes para Guatemala junto
sufre un quiebre en su nivel a partir de enero
del 2006 y un cambio en su inclinación a
partir de la entrada en vigencia del Tratado
(julio 2006). Como se observa en dicha
gráfica, la diferencia entre la línea sólida
(tendencia incluyendo efecto DR-CAFTA) y
la línea punteada (tendencia excluyendo
efecto DR-CAFTA) es el incremento en las
exportaciones que puede asignarse al efecto
del Tratado.
Por otro lado, como se observa en la Gráfica
6, en Guatemala las importaciones no sujetas
a contingentes se comportan más suavemente
que las exportaciones, pero el impacto del
Tratado resulta muy pequeño o nulo.
Fenómeno que puede atribuirse a que el
proceso de apertura de nuestro mercado tal
y como quedó establecido necesita varios
años para perfeccionarse. Por lo que no
habría razones para suponer mayores
11
Ministerio de Economía de Guatemala
 Primer Año de Vigencia del CAFTA

cambios durante los primeros meses de vigencia (tendencia excluyendo efecto DR-CAFTA) es muy
del Tratado. Como se observa en dicha gráfica, pequeña, lo cual indica un efecto casi nulo del
la diferencia entre la línea sólida (tendencia acuerdo en las importaciones.
incluyendo efecto DR-CAFTA) y la línea punteada

Gráfica 5.
Comparación de la tendencia de las exportaciones guatemaltecas incorporando el
efecto DR -CAFTA
Exportaciones en Millones de US$ Dolares FPA

3000
2800

2600
2400

2200
2000

1800
1600

1400
1200
2002-Enero

2002-Abril

2002-Julio

2002-Octubre

2003-Enero

2003-Abril

2003-Julio

2003-Octubre

2004-Enero

2004-Abril

2004-Julio

2004-Octubre

2005-Enero

2005-Abril

2005-Julio

2005-Octubre

2006-Enero

2006-Abril

2006-Julio

2006-Octubre

2007-Enero
Exportaciones Tendencia incluyendo efecto RD-CAFTA
Tendencia sin incluir efecto RD-CAFTA
Fuente: elaboración propia.

Gráfica 6.
Comparación de la tendencia de las importaciones guatemaltecas incorporando el
efecto del DR-CAFTA

3500
Exportaciones en Millones de US$ Dolares FPA

3000

2500

2000

1500

1000

500

0
2002-Enero

2002-Abril

2002-Julio

2002-Octubre

2003-Enero

2003-Abril

2003-Julio

2003-Octubre

2004-Enero

2004-Abril

2004-Julio

2004-Octubre

2005-Enero

2005-Abril

2005-Julio

2005-Octubre

2006-Enero

2006-Abril

2006-Julio

2006-Octubre

2007-Enero

Importaciones Tendencia Tendencia incorporando efecto RD-CAFTA

12 Fuente: elaboración propia.

Una vez modelada la tendencia de largo
plazo de las exportaciones e importaciones
guatemaltecas, es posible analizar el efecto
neto de la vigencia del DR-CAFTA sobre las
mismas.7 Mediante este método se evita que
perturbaciones de corto plazo (de naturaleza
estacional o cíclica) influyan los resultados
de largo plazo. El período de referencia para
el cual se analiza el cambio en la tendencia
de ambas series es de Julio del 2006 a
Marzo de 2007. En la Tabla 2 se muestra
el efecto estimado del Tratado sobre las
exportaciones e importaciones. La primera
línea muestra el crecimiento tomando en
cuenta el efecto del Tratado; la segunda
línea indica la magnitud de crecimiento que
hubiera ocurrido en ausencia del DR-CAFTA.
El efecto neto del Tratado se obtiene restando
ambas magnitudes. En términos netos, el
Tratado causó un crecimiento del 6.5% en
la tendencia de las exportaciones de
productos fuera de contingente y un
crecimiento 1.9% en las importaciones fuera
de contingente.
Utilizando la metodología aplicada para el
caso de Guatemala en el resto de países de
la región se encontraron cambios importantes
en las tendencias de largo plazo de sus
Tabla 2
Efecto neto sobre el crecimiento del comercio durante
Julio 2006 y Marzo 2007
Efecto
Crecimiento Total (incluyendo
efecto DR-CAFTA)
Crecimiento Total (excluyendo
efecto DR-CAFTA)
Efecto DR-CAFTA
Fuente: elaboración propia en base a los resultados obtenidos por las estimaciones econométricas.
7. Mediante este método se evita que perturbaciones de corto plazo (de naturaleza estacional o cíclica) influyan los resultados de largo plazo.
El período de referencia para el cual se analiza el cambio en la tendencia de ambas series es de Julio del 2006 a Marzo de 2007.
exportaciones e importaciones: en el caso
de Honduras el impacto sobre ambas
variables fue positivo, mostrando el mayor
crecimiento de la región en cuanto a
exportaciones. Nicaragua mostró el segundo
crecimiento de exportaciones de la región
debido a la entrada en vigencia del Tratado.
Las importaciones no se vieron impactadas
por el Tratado. En el caso de República
Dominicana existe un efecto positivo sobre
las exportaciones y las importaciones, siendo
más grande el efecto sobre estas últimas.
En El Salvador el impacto del DR-CAFTA
sobre las exportaciones fue negativo; pero
las importaciones tuvieron un impacto positivo
debido al DR-CAFTA.
En el caso de Costa Rica, no fue posible
detectar un cambio en la tendencia de largo
plazo de las exportaciones, lo cual valida el
modelo dado que el crecimiento observado
en este país sería atribuible a factores no
relacionados con el DR-CAFTA, los cuales
son de naturaleza común para el resto de
países de la región. Por lo que los cambios
detectados en cada uno de ellos permiten
concluir la presencia de un factor adicional,
el DR-CAFTA.
Exportaciones Importaciones
6.8 20.2
0.3 18.3
6.5 1.9
13
Ministerio de Economía de Guatemala
 Primer Año de Vigencia del CAFTA

2.2.3. Análisis por productos aun persiste cierta concentración de las

Una segunda parte del análisis consiste en analizar
el efecto del Tratado según categorías de productos
de exportación e importación. Para ello, debe
tenerse en cuenta que la Gráfica 7 y la Gráfica 8
muestran la distribución de las principales categorías
de productos de exportación de Guatemala según
la Clasificación Estándar de Comercio Internacional
(SITC -United Nations Statistical Papers, Series M,
No. 34/Rev.3) a dos dígitos de la USA Trade On
Line, durante el 2006. 8
Tal como lo muestra la Gráfica 7, el 53% del total
de exportaciones de Guatemala a Estados Unidos:
corresponden a la categoría vestuario y textiles, le
siguen en importancia la exportación de frutas,
café, minerales y azúcar. Debe notarse que, a
pesar de la diversificación de la oferta exportable,
exportaciones en un número reducido de categorías
de productos. En un extremo, 82% de las
exportaciones se concentran en cuatro categorías
de productos, mientras que en otro extremo un
12.2% de las exportaciones se reparten entre 77
categorías distintas.
La Gráfica 8 muestra la distribución de las
importaciones de Guatemala provenientes de
Estados Unidos, según categorías de productos.
Dentro de éstas sobresalen las importaciones de
maquinaria, materias primas y productos
alimenticios. Un 18.8% del total de importaciones
lo constituyen importaciones de minerales, que
incluyen a los combustibles y aceites, entre otros.
El 80% de las importaciones se distribuyen en 15
categorías de productos.

Gráfica 7.
Participación relativa y acumulada de de las exportaciones guatemaltecas según
categorías de productos: 2006 (porcentajes)

60 100
53.8 100.0
90
87.8
50 85.8
81.9 80
74.8
70
40
65.8
60
33.8
30 50

40
20
30
12.2
9.0 20
10 7.1
3.9 10
2.0
0 0
Vestuario Frutas y Café, té y Minerales y Azucares Vegetales Otros
nueces especies combustibles

Porcentaje del Total Porcentaje Relativo Acumulado

Fuente: elaboración propia utilizando información de USA trade online data base.

8. En esta base de datos las exportaciones de Guatemala hacia E.U.A. aparecen como importaciones de E.U.A. provenientes de Guatemala. Las importaciones
de Guatemala a E.U.A. aparecen como exportaciones de E.U.A. a Guatemala. Los datos en esta sección se corrigieron siguiendo la misma metodología que
en la sección anterior.

14
 Gráfica 8.
Participación relativa y acumulada de de las importaciones guatemaltecas
según categorías de productos: 2006 (porcentajes)

20 18.8 100
18 90
16 80
14 70
12 60
10 50
8 40
6 30
4 20
2 10
0 0

Carne
Material fotográfico

Tela tipo punto

Algodón
Material eléctrico

Automóviles

Fertilizantes
Maquinaria

Otros
Artículos de Plástico

Papel
Cereales

Alimentos procesados

Servicios Aeronáuticos

Grasas vegetales y animales

Minerales

Provisiones especiales

Frecuencia (en porcentaje del total) Frecuencia Relativa Acumulada (en porcentaje)

Fuente: elaboración propia utilizando información de USA trade online data base.

Para analizar del DR-CAFTA por producto, que el Tratado tuvo sobre las exportaciones
se modeló como la diferencia entre: a) las e importaciones de los mismos. No obstante,
importaciones y exportaciones esperadas, dada la importancia relativa de cada
de haber permanecido inalteradas las categoría de producto tiene dentro del total
condiciones que prevalecían antes de entrar de importaciones y exportaciones, el
en vigencia el Tratado; y b) las importaciones ordenamiento inicial debe ser corregido
y exportaciones observadas. El impacto mide según estas ponderaciones para relativizar
el porcentaje de las importaciones y mejor el efecto del Tratado. La razón de esta
exportaciones, por categoría de producto, corrección es evitar una sobreestimación del
que se explica por el efecto del Tratado efecto del DR-CAFTA para aquellos productos
durante los primeros trimestres de vigencia cuyas importaciones o exportaciones son
del mismo. Esta medición permite ordenar muy pequeñas en relación al total.
las categorías de productos según el impacto

9. La metodología utilizada en esta sección se describe en el Anexo V del documento completo.

15
Ministerio de Economía de Guatemala
 Primer Año de Vigencia del CAFTA

Tabla 3.
Estimación del impacto del DR-CAFTA
para los productos exportados por Guatemala

Productos de mayor crecimiento Productos de menor crecimiento

Azúcar Pescado, crustáceos e invertebrados

Árboles y plantas Aceites minerales
Vegetales y raíces Aceites esenciales
Productos

Plásticos y sus derivados Jabones

Aluminio y sus derivados Vegetales para plantación
Frutas y nueces Tabaco y manufacturados
Cobre y sus derivados Aceites de semillas
Madera y sus derivados Hule y derivados
Vestuario Vegetales y frutas

Fuente: elaboración propia en base a los resultados obtenidos por las estimaciones econométricas.

La Tabla 3 muestra los principales productos que,
aplicando la metodología anterior, muestran los
mayores crecimiento en este año de vigencia del
DR-CAFTA, así como aquellos que mostraron el
menor crecimiento. La mayoría de exportaciones
guatemaltecas mostraron un crecimiento superior
al que se hubiera esperado en ausencia del Tratado.
El 76.8% de las categorías de productos de
exportación mostraron un mayor crecimiento debido
al DR-CAFTA; y, un 23.2% de las categorías
mostraron un crecimiento menor.

Tabla 4.
Estimación del impacto del DR-CAFTA
para los productos importados por Guatemala

Productos de mayor crecimiento Productos de menor crecimiento

Vestuario de tejido de punto Cereales

Frutas y nueces Minerales y combustibles
Artículos para calzado Algodón
Productos

Vegetales y frutas preparadas Fertilizantes

Hierro y acero Carne
Café, té y especies Servicios de aeronáutica
Raíces y otros vegetales Residuos de comida
Tabaco procesado Artículos fotográficos
Maquinaria eléctrica Telas de punto
Artículos de metal Telas de fibras artificiales

Fuente: elaboración propia en base a los resultados obtenidos por las estimaciones econométricas.

16
Las importaciones guatemaltecas se redujeron
en un 4.7% durante el período de vigencia
del DR-CAFTA respecto del mismo período
del año anterior. Sin embargo, no es posible
atribuir todo este cambio a los efectos del
Tratado ya que, tal y como se muestra en la
Tabla 4, algunos productos sí han mostrado
un crecimiento en su comercio y se
beneficiaron de la operación del Tratado,
aunque la mayoría de ellos crecieron menos
de lo que se hubiera esperado.
2.3. Impacto sobre el
crecimiento económico
Según el Banco de Guatemala (2006) el
aumento en los flujos comerciales durante
los primeros seis meses de vigencia del
Tratado pudo haber tenido un efecto
incremental entre 0.24 y 0.43 en la tasa de
crecimiento económico. El Recuadro 4
muestra las estimaciones ex - ante realizadas
por la CEPAL acerca del efecto del DR-CAFTA
sobre el crecimiento económico.

Recuadro 1.
Revisión de distintos modelos realizados para evaluar el impacto del
DR-CAFTA sobre el crecimiento económico

Naranjo (2003) calcula que el DR-CAFTA conllevaría un crecimiento adicional de 24%

en el comercio de la región, lo cual generaría un incremento en la tasa de crecimiento
anual de un 1.1%, y; reduciría la brecha del desempleo respecto de su tasa natural en
0.39%. Paunvic (2005), por su parte, reporta distintos estudios acerca de la medición
del impacto del DR-CAFTA sobre la tasa de crecimiento. Estos resultados se resumen en
la siguiente tabla:

CENTROAMÉRICA: ESTIMACIONES DEL CRECIMIENTO DEL PIB PARA

AMÉRICA CENTRAL, CON Y SIN EL EFECTO DEL CAFTA
(Porcentajes)

Pais Tasa Tasa Tasa Escenarios

Potencial Histórica Demográfica Optimista Moderado Pesimista

Costa Rica 4,74 3,50 1,51 5,50 4,26 2,27

El Salvador 5,35 2,60 1,49 6,94 4,19 3,08
Guatemala 7,17 3,30 2,42 9,49 5,62 4,74
Honduras 6,22 2,90 2,08 7,11 3,79 2,97
Nicaragua 6,94 2,50 1,91 8,43 3,99 3,40

Fuente: Paunvic (2005). En base a Ros (2003) para la tasa potencial; CEPAL (2003a)
para la tasa "histórica"; CEPAL (2003b) para la tasa "demográfica". Los tres escenarios
son las tres tasas mencionadas, aumentadas por el efecto del CAFTA estimado por
Hinojosa-Ojeda (2003).

Fuente: elaboración propia en base a información de CEPAL 2003 y Paunvic (2005).

17
Ministerio de Economía de Guatemala
 Primer Año de Vigencia del CAFTA
2.4. Impacto sobre el empleo
Una forma indirecta de estimar el impacto del DR-
CAFTA sobre el empleo es por medio de lo que
se conoce como Intensidad Empleo del Crecimiento,
la relación entre crecimiento del PIB y el crecimiento
del empleo formal (o elasticidad crecimiento-
empleo). Dadas las limitaciones de los datos, las
estimaciones sobre el impacto en el empleo se
realizan únicamente para el sector agrícola y el
industrial. Según Maul et al (mimeo), la elasticidad
crecimiento-empleo de los sectores agrícola e
industrial son -0.86 y 2.19 respectivamente. Lo
cual significa que ante un aumento del 1% en el
PIB sectorial el empleo decrece 0.86% en el sector
agrícola y aumenta en 2.19% en el industrial.
Utilizando el cambio en las exportaciones como
una aproximación del cambio en el PIB, la
participación de las exportaciones totales dentro
del PIB y la participación de las exportaciones de
Guatemala a cada país de la región como
porcentaje de las exportaciones totales, se puede
estimar de manera indirecta el impacto sobre el
empleo de la vigencia del DR-CAFTA. La siguiente
tabla muestra el cambio resultante en el empleo
sectorial derivado del cambio en las exportaciones
de Guatemala a países de la región. Es preciso
Tabla 5.
Impacto del cambio en las exportaciones sobre el empleo de Guatemala:
Julio-Diciembre 2006
EXPORTACIONES
COMO % DEL PIB
COSTA RICA 0.646%
EL SALVADOR 1.983%
ESTADOS UNIDOS 7.887%
HONDURAS 1.365%
NICARAGUA 0.667%
R. DOMINICANA 0.223%
EFECTO SOBRE EL EMPLEO TOTAL EN GUATEMALA
Fuente: Cálculos Propios
18
mencionar que el impacto sobre el empleo total
depende de la importancia de las exportaciones
a cada mercado dentro del PIB (este es el valor
que se reporta en la segunda columna de la
Tabla 5).
Los impactos descritos en la Tabla 5 se calcularon
utilizando el cambio en las exportaciones sectoriales
entre Julio 2006-Diciembre de 2006, lo cual incluye
el efecto del CAFTA así como otros efectos no
relacionados con el mismo. Según estos cálculos,
el empleo agrícola formal se redujo en 1% (1,500
empleos) a causa de las exportaciones agrícolas
a la región DR-CAFTA durante el 2006; el empleo
industrial formal creció en casi 5% (9,200 empleos)
a causa de las exportaciones industriales de
Guatemala a dicha región.
Una forma de aislar el efecto DR-CAFTA de estos
datos es centrándose en las exportaciones agrícolas
e industriales a Estados Unidos y utilizando el efecto
del tratado estimado anteriormente (ver Tabla 2).
Según esa información el efecto DR-CAFTA sobre
las exportaciones de Guatemala a Estados Unidos
fue de 6.2% entre Julio de 2006 y Marzo 2007.
Si se toma como punto de comparación el hecho
que las exportaciones totales crecieron 13% durante
ese mismo período es posible afirma que el efecto
VARIACIÓN EN EL EMPLEO
RESPECTO DEL AÑO 2005
AGRÍCOLA INDUSTRIAL
-0.18% 0.19%
-0.07% 0.17%
-0.80% 3.12%
-0.17% 0.73%
-0.03% 0.16%
0.19% 0.45%
-1.07% 4.84%
del tratado equivale a un 48% del cambio
total.10 Utilizando esta misma proporción
de “efecto DR-CAFTA” para el empleo, resulta
que las tasas de cambio registradas en la
Tabla 9 para Estados Unidos, se reducen a
-0.38% y 1.49% debido al impacto del
Tratado. Unos 700 empleos formales menos
en el sector agrícola11 y unos 4,400 empleos
adicionales en el sector industrial. Un efecto
combinado de unos 3,700 nuevos empleos
en los primeros nueves meses de vigencia
del tratado, una reducción de un 2.7% en
el desempleo total del país.
2.5. Impacto en la recaudación
tributaria
El impacto del DR-CAFTA sobre los ingresos
tributarios depende de complejas
interacciones entre la reducción de los
derechos arancelarios, las variaciones en los
impuestos indirectos relacionados con las
importaciones (IVA sobre importaciones e
impuestos selectivos al consumo) y el grado
de respuesta de las importaciones a cambios
en el ingreso y a cambios en el precio de
las mismas. A todo esto hay que agregar
que, junto con la vigencia del DR-CAFTA, se
observó un repunte en las acciones de la
SAT para reformar las aduanas del país y
reducir la evasión tributaria. Esta multiplicidad
de efectos complica mucho aislar el efecto
del DR-CAFTA sobre la recaudación tributaria.
10. Es importante mencionar que estas estimaciones suponen que la expansión en la producción exportable requirió de un aumento en la
cantidad de trabajadores, lo cual podría no ser el caso si durante el período bajo estudio aumentó la productividad laboral o las unidades
efectivas de trabajo.
11. Esta variación es tan pequeña, que si se toman en cuenta los márgenes de tolerancia estadística, podría concluirse que el efecto ha sido
nulo. Además, en este análisis no se considera el impacto sobre otro tipo de empleos, como el generado en el sector comercial y el de
servicios.
12. Datos provenientes de SAT (2007), Recaudación a Marzo de 2007.
En lo referente a lo derechos arancelarios
de importación, el arancel promedio ha
disminuido de un 4.5% en el 2005 a un
3.2% en el año 2007. Tendencia que se
seguirá acentuando en los años venideros
hasta que se perfeccione totalmente la
apertura comercial. A estos efectos negativos
habría que sumar el impacto positivo de la
ampliación de la base gravable debido a los
efectos del DR-CAFTA. Uno de los canales
a través de los cuales opera este efecto es
a través de mayores tasas de crecimiento y
su efecto sobre las bases de los distintos
impuestos (consumo, ganancias, salarios,
etcétera). Otro de estos canales es el efecto
precio, inducido por la reducción de los
aranceles, sobre el volumen de las
importaciones. En la medida que se reduce
el precio de las mismas es de esperar que
aumente el volumen de las mismas y, por
ende, la recaudación de impuestos indirectos
relacionados con las importaciones.
El efecto neto teórico del DR-CAFTA sobre
los ingresos tributarios se presenta en la
Tabla 6. Estas estimaciones teóricas se pueden
contrastar contra los datos reportados por
la SAT para los primeros nueve meses de
vigencia del Tratado. Según la SAT, los
ingresos tributarios se redujeron en Q 167
millones durante el período comprendido
entre Julio de 2006 y Marzo de 2007,
distribuidos en una caída de Q.149 millones
por concepto de Derechos Arancelarios de
Importación y Q 18 millones por concepto
de IVA sobre importaciones12.
19
Ministerio de Economía de Guatemala
 Primer Año de Vigencia del CAFTA

Tabla 6.
Reducción Neta en los Ingresos Tributarios: Guatemala (% del PIB)

Años de Vigencia del Tratado

1 2 3 4 5

Optimista (g = 9.5%) 0,24 0,24 0,25 0,25 0,25

Moderado (g = 5,6%) 0,32 0,32 0,32 0,33 0,33
Pesimista (g = 4,7%) 0,33 0,34 0,34 0,35 0,35

Fuente: Elaboración propia a partir de Paunovic, I. (2005)

2.6. Impacto sobre la Inversión

Tomando como base el PIB nominal del 2006,
Q 270,000 millones, los Q 167 millones de
reducción en los primeros nueve meses de vigencia
del DR-CAFTA equivale a menos del 0.1% del PIB.
A partir de estos números es difícil concluir que el
efecto del DR-CAFTA ha sido mucho menor a lo
originalmente estimado ya que durante el período
bajo estudio, tal y como se mencionó antes,
confluyen los efectos del Tratado más un combate
frontal contra la evasión y la corrupción en las
aduanas. No obstante, dada la magnitud de la
diferencia entre lo observado y lo pronosticado,
casi una relación de 4:1 es bastante factible que
el impacto tributario del Tratado pueda ser menor
a lo originalmente estimado.
Extranjera Directa
La entrada en vigencia del DR-CAFTA abre nuevas
oportunidades para la atracción de inversión
extranjera directa (IED). Sin embargo, no podemos
olvidar que Guatemala compite por una cantidad
de recursos escasos contra los demás países de la
región. Solamente en la medida que se ofrezcan
mejores condiciones y oportunidades dentro de
nuestro país será posible mejorar el desempeño
que hemos tenido en el pasado. La Tabla 7 muestra
la evolución de la IED en el pasado reciente.
Aunque el DR-CAFTA entró en vigor a mediados
de 2006, es de esperar que la expectativa de la
aprobación del mismo, sumada al tiempo requerido
para establecer una inversión, impactará
positivamente el proceso de atracción de IED antes
que entrara en vigencia el Tratado. Esto explica
el incremento de la IED en Costa Rica, a pesar
que no ha entrado en vigencia en dicho país.

Tabla 7.
Inversión Extranjera Directa (millones de US $)

2002-2006 2005 2006

Costa Rica 830 861 1436

El Salvador 342 517 204
Guatemala 186 208 325
Honduras 301 372 385
Nicaragua 237 241 290

Fuente: CEPAL, 2006

20
 Tabla 8.
Inversión Extranjera Directa Asistida
por Invest in Guatemala en 2007 (miles de US $)
Empleo
Manufactura
Call Centers/Telcom
Agroindustria
Comercio
Turismo
TOTAL
Fuente: Invest in Guatemala.
Dos cuestiones resaltan respecto del
comportamiento reciente de la IED en
Guatemala. Primero, dentro de la región
Guatemala es uno de los países más
rezagados en términos de atracción de
inversión; segundo, Guatemala empieza a
evidenciar un cambio en su capacidad de
atracción de IED, pues la tasa de crecimiento
durante el 2006 da prueba de ello, y se
corrobora cuando se analizan los montos
de inversión asistida por Invest in Guatemala
durante el 2005 (ver Tabla 8)
Según estos datos los prospectos de inversión
para el año 2007 son bastante buenos, la
inversión asistida por esta oficina muestra
un incremento de más de 10% respecto del
monto reportado por CEPAL para el año
2006. Sobresale el interés de las inversiones
en el sector de telecomunicaciones y
actividades como call centers.
3. CONCLUSIONES
Hablar del impacto de un Tratado como este
durante su primer año de vigencia es una
empresa ambiciosa e importante. Sobre todo
para identificar algunos resultados incipientes
que empiezan a materializarse y señalar la
ruta crítica que deben seguir los siguientes
Inversión (miles de US $)
400 34,000
940 254,540
450 6,100
335 56,000
180 14,000
2,305 364,640
gobiernos que tengan a su cargo la
administración del Tratado.
Para identificar el impacto, existen dos
procedimientos. El primero, implica evaluar
los resultados obtenidos en este último año
y compararlos con la tendencia que ya tenía
Guatemala. En ese sentido, la evidencia
permite identificar, a pesar del escaso tiempo
transcurrido, resultados positivos, si bien
pequeños, de la vigencia del Tratado. Parte
de la explicación es que los procesos
productivos necesitan tiempo para madurar
y perfeccionarse. Aunque las oportunidades
estén disponibles y existan empresarios
dispuestos a tomarlas, el proceso de
producción y exportación no es algo tan
sencillo como simplemente presionar un botón.
Por lo mismo, durante este primer año de
vigencia los principales beneficiados han sido
aquellos productores que ya exportaban antes
de la vigencia del Tratado y que vieron
mejorada su condición competitiva o que, al
menos, no sufrieron un deterioro en la misma.
El primer año de vigencia del Tratado ha sido
un año de preparación, los efectos más fuertes
del Tratado se empezarán a sentir más tarde.
El segundo procedimiento, es evaluar el
impacto del DR-CAFTA, comparando lo que
ha sucedido en este último año versus el
escenario donde se hubieran perdido los
21
Ministerio de Economía de Guatemala
 Primer Año de Vigencia del CAFTA
beneficios de acceso preferencial a Estados Unidos
(otorgados por la CBI), por no ratificar el DR-
CAFTA. Lo que se esperaría suceda en el caso de
Costa Rica, si finalmente no lo aprueban. Al
realizar este ejercicio y tomando en cuenta la
conclusión del primer procedimiento, se debe
reconocer que el impacto ha sido positivo y de
una magnitud importante. La razón es sencilla, si
se hubiera perdido dicho acceso es casi seguro
que la pérdida de inversión y empleo en el país
sería muy notoria.
22
Este primer año ha sido para muchos un año de
reconocimiento del terreno. Dado este proceso de
maduración y aprendizaje, es necesario que las
políticas públicas alrededor del Tratado mantengan
coherencia y una dirección definida a lo largo del
tiempo. Sobre todo, dado que una de las pocas
formas disponibles para darle credibilidad e impulso
al proceso es por medio de la consistencia a lo
largo del tiempo con los compromisos que se han
adquirido.
DR-CAFTA
un año después
Resumen de las
Recomendaciones
para Guatemala
LA POLÍTICA INTEGRADA
DE COMERCIO EXTERIOR
L a Política Integrada de Comercio
Exterior, ratificada por el Consejo
Nacional de Promoción de las
Exportaciones (CONAPEX) en el año 2004,
define las prioridades en materia de comercio
exterior. Asimismo, a través del liderazgo del
Ministerio de Economía, dicha política rige
y coordina los esfuerzos de Gobierno
tendientes a fortalecer la posición del país
dentro del comercio internacional.
La Política Integrada de Comercio Exterior
engloba todas las acciones relacionadas con
el mejor aprovechamiento del DR-CAFTA,
así como otro tipo de acciones destinadas a
fortalecer la posición competitiva, institucional
y productiva del país de manera generalizada.
Dentro de este contexto, el DR-CAFTA es
sólo una herramienta muy importante dentro
de dicha política. Una herramienta que,
como otras tantas, se beneficia del
mejoramiento de las condiciones generales
del país y que, como otras tantas, requiere
de acciones específicas para su mejor
funcionamiento. Esta política establece ocho
ejes estratégicos que engloban las acciones
de Gobierno en torno al tema:
1. Competitividad Sistémica.
2. A d m i n i s t r a c i ó n d e l Tr a t a d o .
3. Impulso a la Micro, Pequeña y
Mediana Empresa.
4. Desarrollo de Exportaciones.
5. Atracción de Inversiones.
6. Sistema Nacional de Calidad.
7. Protección y Cultura del Consumidor.
8. Orientación y aprovechamiento del
Tratado.
A continuación se detallan algunas de las
acciones que deben fortalecerse y
perfeccionarse en los próximos años para
aprovechar todas las oportunidades que el
Tratado trae consigo y, en general, para
aprovechar los beneficios del comercio
exterior. Estas recomendaciones no pretenden
ser exhaustivas, sino simplemente mostrar
algunas áreas de acción que merecen
atención especial, sumando así esfuerzos
dentro de la Política Integrada de Comercio
Exterior.
1. Competitividad
Sistémica
El Programa Nacional de Competitividad
(PRONACOM) ha desarrollado la Agenda
Nacional de Competitividad 2005-2015 que
orienta todos los esfuerzos público-privados
destinados a fortalecer la competitividad del
país. Dentro de los campos considerados
por dicha Agenda, conviene resaltar la
importancia de las siguientes acciones en
cada uno de ellos:
a. Desarrollo del capital humano:
Se requiere desarrollar varias
competencias que le permitan al
guatemalteco estar en la capacidad de
competir y aprovechar los beneficios que
pueda traer el comercio exterior. Dentro
de estas resaltan la importancia que las
personas tengan dominio de capacidades
básicas, como lecto-escritura y aritmética,
el idioma inglés y el manejo de
computadora. También es importante
que se desarrolle en las aulas una actitud
positiva hacia el trabajo y se promuevan
roles positivos del empresariado entre
los jóvenes y niños, el trabajador y el
consumidor.
24
Ministerio de Economía de Guatemala
 Primer Año de Vigencia del CAFTA
En cuanto a la capacitación, debe señalarse
la necesidad de promover un marco
institucional que permita al Ministerio de Trabajo
asumir su rol como rector de la capacitación
y que establezca un sistema nacional de
certificación de competencias laborales. Lo
cual implica separar las funciones de regulación
y prestación de servicios de capacitación.
Asimismo, se debe promover un mercado de
capacitación competitivo, flexible y de calidad,
para lo cual debe implementarse un sistema
de evaluación y otro de información y difusión
de la capacitación laboral.
Uno de los objetivos de la aprobación del DR-
CAFTA es incrementar las oportunidades
económicas de la población a través de la
generación de empleo formal. Dado que la
institucionalidad laboral fue diseñada para las
condiciones prevalecientes hace más de
cincuenta años, para lograr el objetivo de
promover el empleo en las condiciones actuales
se hace necesaria una modernización de la
legislación existente. Por ello, se requieren
varias reformas: a) introducir el trabajo por
tiempo parcial; b) modificar los mecanismos
de fijación del salario mínimo; c) flexibilizar la
contratación de trabajadores extranjeros; d)
modificar los criterios que definen la
indemnización por despido injustificado; e)
reformular la seguridad social para garantizar
la eficiencia y sostenibilidad del sistema, así
como los derechos de propiedad de los
trabajadores; f) facilitar la resolución de
conflictos; y g) evaluar el costo beneficio de
tanto impuesto laboral, que podría estar
beneficiando a pocos trabajadores; h) facilitar
la contratación de aprendices para promover
la capacitación laboral; y, j) eliminar los
impuestos al trabajo existentes.
b. M o d e r n i z a c i ó n y f o r t a l e c i m i e n t o
institucional:
Para mejorar el cumplimiento de los
compromisos laborales y ambientales asumidos
por Guatemala, se requiere realizar estudios
sobre los principales riesgos de incumplimiento
de los compromisos del DR-CAFTA, por parte
25
del Ministerio de Trabajo y Previsión Social
(MTPS), y el Ministerio de Ambiente y Recursos
Naturales (MARN). Esta evaluación debe servir
de base para determinar las actividades a
desarrollar y los objetivos que se desean
alcanzar; además, debe hacerse público para
que los empresarios puedan reaccionar y actuar
proactivamente a favor del cumplimiento de
la normativa y evitar sanciones. Para que esto
último se logre, debe penalizarse a los
empresarios que incumplen dichas normas con
las multas impuestas por el incumplimiento del
DR-CAFTA.
Otro tema de vital importancia para el
fortalecimiento de las instituciones en el país
y para mejorar el tipo de decisiones que hoy
se toman en todo nivel es la reforma al Sistema
Estadístico Nacional (SEN). Para superar las
debilidades en materia estadística se requiere
de una mejor coordinación e integración de
la producción de información estadística, algo
que sólo puede lograrse modernizando el
marco legal que rige este sector. Esto incluye,
en el corto plazo, reformar el reglamento del
Instituto Nacional de Estadística, para clarificar
la estructura y funcionamiento del Sistema
Estadístico Nacional. En el mediano plazo se
debe promover una reforma a la Ley del INE
que dote a esta institución de autonomía;
mecanismos e incentivos para garantizar la
obtención de la información y garantizar la
confidencialidad de la misma; y, mayor
capacidad institucional para convertirse en el
ente rector de la estadística.
La promoción de la competencia es un tema
crítico para el funcionamiento eficiente de la
economía y, de cara al Tratado, para evitar
prácticas que limiten los beneficios que trae
consigo la apertura de mercados. La legislación
que responda a este compromiso debe basarse
en la penalización de las prácticas y no en la
penalización de estructuras de mercado. Un
principio importante para el funcionamiento
de la entidad encargada de esta función, es
la transparencia en sus actos, así como el
establecimiento de límites estrictos al ejercicio
de la discrecionalidad de sus funcionarios.
 Asimismo, la agencia encargada de este
tema debe enfocarse en la abogacía por
la competencia y no solamente en la
penalización de acciones no competitivas.
Es decir, adoptar un rol preventivo,
promoviendo libre acceso a los mercados
y eliminando trabas de Gobierno que
limiten la competencia.
c. Desarrollo de infraestructura
productiva y tecnológica:
El desarrollo de la infraestructura vial,
sistema portuario y aeroportuario
nacional y desarrollo de nuevas
alternativas en el sector energético son
importantes para lograr la competitividad
en el ámbito logístico que es uno de los
potenciales de Guatemala. La reforma
en este sector debe guiarse por principios
como: a) la participación pública-privada,
dados los altos costos de este tipo de
inversiones; b) la planificación a largo
plazo, para que la infraestructura
responda a la estrategia general de
desarrollo y pueda garantizar su
funcionalidad a largo plazo; c) la
promoción de condiciones competitivas;
y, d) la transparencia en todos los
procesos.
Dentro de estos temas resalta el de
energía eléctrica. Actualmente la
capacidad instalada efectiva no permite
mucha holgura, en ausencia de nuevas
inversiones en generación y transmisión,
la misma podría ser rebasada muy pronto
por la demanda. La composición
predominantemente termoeléctrica de la
generación aumenta la vulnerabilidad
del país ante variaciones en los precios
de los combustibles e impone costos
elevados al sector productivo. Superar
estos desafíos implica inversiones
importantes en materia de generación,
transmisión y distribución. Sobre todo,
inversión en proyectos hidroeléctricos
que permitan estabilizar el precio a largo
plazo y hacer frente a la creciente
demanda. Las distorsiones generadas
por la Tarifa Social, y su impacto
financiero sobre el INDE, limitan la
eficiencia con la cual puede operar el
sistema. Esta distorsión debería ser
eliminada a la brevedad.
2. Administración
Eficiente del
Tratado
La ratificación y entrada en vigencia del DR-
CAFTA fue tan solo el primer paso en una
larga cadena de compromisos y reformas
institucionales a las que Guatemala debe
hacer frente para el adecuado funcionamiento
del mismo. Aunque los retos son múltiples e
involucran a distintas dependencias del sector
público, los dos puntos más importantes
consisten en: a) el fortalecimiento del
Ministerio de Economía en todo lo referente
a la coordinación y administración de los
tratados hasta hoy suscritos, y; b)
coordinación, al más alto nivel, entre todas
las dependencias relacionadas con el
funcionamiento del Tratado.
Una opción para lograr estos objetivos es
continuar el fortalecimiento del Ministerio de
Economía. Sin embargo, el reto es tal que
sería conveniente evaluar una redefinición
completa de sus funciones actuales. En lugar
de dedicarse a las múltiples funciones que
hoy cumple, este Ministerio debería
especializarse únicamente en todo lo
relacionado al comercio exterior, un Ministerio
de Comercio Exterior.
Otra posibilidad consistiría en darle al
CONAPEX, como instancia de coordinación
multisectorial e interinstitucional del más alto
nivel, mayor jerarquía dentro del arreglo
institucional existente. A cargo de CONAPEX
quedaría la coordinación y puesta en práctica
de las acciones encaminadas a elevar la
competitividad; de impulsar el comercio
exterior; y, de promover la atracción de
inversiones. En cuanto a la promoción de la
competitividad, debe fortalecerse el desarrollo
26
Ministerio de Economía de Guatemala
 Primer Año de Vigencia del CAFTA
del Programa Nacional de Competitividad
(PRONACOM). Dentro de la política de promoción
de las exportaciones es importante fortalecer
Programa de Agregados Comerciales (PACIT) y la
inteligencia de mercados. En lo referente a la
apertura comercial debe fortalecerse todo lo
relacionado con la administración de tratados,
defensa comercial, resolución de controversias y
coordinación intersectorial.
3. Fortalecimiento de
las MIPYMES
Una forma de mejorar la productividad y
competitividad de las micro, pequeñas y medianas
empresas es mediante su encadenamiento
productivo con otras empresas dentro de la cadena
productiva de exportación. El encadenamiento
productivo no puede depender sólo de un ambiente
de cooperación que depende exclusivamente de
la buena fe de los participantes. Las entrevistas
con empresarios de MIPYMES y grandes industriales
arrojó la necesidad de contar con mecanismos
que permitan generar compromisos de largo plazo,
para garantizar la calidad y el suministro de
productos. Por eso, la solución apunta a facilitar
el uso de mecanismos de resolución alterna de
conflictos, las cuales debieran de generar resultados
rápidos y baratos.
Esto permitirá que las MIPYMES puedan coordinarse
mejor y hará que las empresas industriales y las
exportadoras se sientan más atraídas a la
articulación de cadenas productivas. Por supuesto,
esto implica continuar con los esfuerzos para dar
a conocer a las MIPYMES la forma de aprovechar
el Tratado.
Junto con la modernización del marco regulatorio
de las instituciones financieras, también es
importante avanzar también en mejorar el marco
institucional que rige las operaciones de crédito
desde el punto de vista contractual. El uso
generalizado de garantías para respaldar las
operaciones de crédito, sumado a procesos
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judiciales más expeditos y predecibles, permitiría
reducir de manera sustancial los costos de
transacción y los problemas de oportunismo y
riesgo moral que limitan el desarrollo del mercado
y la disponibilidad de crédito a tasas accesibles.
Deben aprobarse las leyes de garantías fiduciarias,
garantías recíprocas, de seguros, etcétera.
4. Desarrollo de las
Exportaciones
En este eje es de vital importancia continuar con
la dirección actual de los cambios en las aduanas.
La reingeniería de los procesos de importación y
exportación deben continuar para hacerlos más
expeditos, transparentes, efectivos y cada vez menos
sujetos a la discrecionalidad de los funcionarios.
En lo que se refiere al recurso humano, es
imperativo continuar con la depuración de
funcionarios asociados con la corrupción y fortalecer
los cuadros profesionales dentro de las aduanas.
Asimismo, es necesario continuar con los esfuerzos
tendientes a crear una cultura pro-competitiva
dentro de las aduanas y a mejorar la infraestructura
física de las mismas.
En lo referente a la promoción internacional del
país no sólo es importante tener un buen clima de
negocios y de inversión, sino saberlo vender.
Modificar la percepción que podría tenerse de
Guatemala en el extranjero, o simplemente dar a
conocer que existimos como destino comercial,
requiere de una campaña publicitaria focalizada
en los grupos a los que se desea atraer al país. El
Programa de Agregados Comerciales, de Inversión
y Turismo juega un papel crucial dentro de esta
estrategia y debería recibir la importancia que
merece, tanto en términos financieros como de
estabilidad institucional. Por último, debe
reconocerse que Guatemala es un destino pequeño
para el interés de muchas inversiones y debe, por
lo mismo, coordinarse con el resto países vinculados
con el DR-CAFTA, para promocionar la región.
5. Atracción
de Inversiones
Aunque históricamente no hemos sido líderes
en la atracción de la inversión extranjera,
la entrada en vigencia del DR-CAFTA abre
nuevas oportunidades que deben
aprovecharse. Para esto es necesario el
fortalecimiento institucional, financiero y en
recursos humanos de Invest in Guatemala.
Esta oficina debe recibir el apoyo del más
alto nivel en sus labores de promoción y
coordinación interinstitucional tendientes a
facilitar la inversión.
La estrategia de atracción de inversiones
debería buscar también la diversificación de
la oferta exportable del país, la incorporación
de nuevas tecnologías de producción y nuevas
habilidades laborales y el desarrollo de
proyectos que favorezcan inversiones a largo
plazo. El desarrollo de zonas francas puede
jugar un rol importante en este campo. Sin
embargo, el desarrollo de las mismas no
debe servir de excusa para no continuar con
reformas tendientes a mejorar la
competitividad global de la economía.
Con la ratificación del DR-CAFTA Guatemala
adquirió una serie de compromisos en materia
de propiedad intelectual, buscando la
implementación de dichos principios en el
marco jurídico y su cumplimiento. Este tipo
de protección a la inversión puede
considerarse importante para distinto tipo de
industrias. Como primer paso, se requiere
considerar dentro de la política nacional la
ratificación de los convenios que Guatemala
tiene pendientes para cumplir con los
requisitos del DR-CAFTA. Como siguiente
paso deben fortalecerse los mecanismos que
faciliten el cumplimiento de la legislación
existente, enfocándose principalmente en
aquellos que cuentan con la infraestructura
para realizar la copia del producto. De
manera paralela, deben generarse programas
para que los vendedores minoristas de estos
productos tengan otra alternativa económica.
En materia impositiva es importante introducir
más estabilidad y predictibilidad en las reglas
tributarias. Es importante tener en cuenta
que la competitividad del país no puede
sustentarse en incentivos fiscales, menos aún
en una competencia abierta con nuestro
vecinos en términos de otorgamiento de
favores impositivos, por lo que hay que buscar
una armonización de este tipo de instrumentos
en toda el área. Por tanto, es importante
avanzar en la armonización de nuestro
sistema tributario con lo dispuesto en las
normas de la OMC, así como perfeccionar
los tratados de doble tributación garantizar
la recaudación tributaria, para no castigar
innecesariamente a los inversionistas
extranjeros.
6. Sistema Nacional
de Calidad
Promover una cultura de la calidad no es
tarea sencilla. Aunque Guatemala es un país
con capacidad de generar productos con
calidad competitiva, nos encontramos en
desventaja al no tener o no utilizar
correctamente las herramientas reconocidas
a nivel internacional para comprobar la
calidad de los productos. El Sistema Nacional
de Calidad, integrado por el Centro Nacional
de Metrología (CENAME), la Comisión
Guatemalteca de Normas (COGUANOR) y
la Oficina Guatemalteca de Acreditación
(OGA), son herramientas esenciales para
superar este desafío. El apoyo financiero e
institucional al más alto nivel es necesario
para garantizar el funcionamiento de estas
instancias.
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Ministerio de Economía de Guatemala
 Primer Año de Vigencia del CAFTA
7. Protección y Cultural
del Consumidor
El principal objetivo de cualquier política que se
implemente al respecto debe prever la reducción
de costos para el consumidor al asumir
transacciones: reduciendo las asimetrías de
información, capacitando e informando al
consumidor sobre las opciones a su alcance;
facilitando la resolución de controversias de manera
barata y expedita; y, finalmente, sancionando a
aquellos empresarios que no respetan a los
consumidores, principalmente aquellos que ponen
en riesgo la salud de las personas. Por último, en
el corto y mediano plazo, se debe continuar con
la reestructuración de la DIACO en una
Procuraduría, que le de estabilidad interna e
independencia política.
8. Orientación y
Aprovechamiento
del Tratado
Este eje gira en torno a la necesidad de dar a
conocer las oportunidades de negocios,
normativa, regulaciones de acceso, estudios,
estadísticas, etcétera, a los potenciales usuarios
del Tratado. Una de las herramientas más urgentes
en ese sentido es la promoción de la inteligencia
de mercados. Aunque el Gobierno ha iniciado
varios proyectos tendientes a mejorar este aspecto,
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todavía existe un marcado reclamo respecto de
la necesidad de inteligencia de mercados más
detallada, identificando oportunidades comerciales,
ubicando futuros proveedores y clientes potenciales
para productos que tienen potencial en Guatemala,
tal y como se hace en otros países. Para que los
esfuerzos actuales puedan dar el salto hacia un
servicio más especializado y efectivo es importante
que las instituciones y programas involucrados
cuenten con mayor cantidad de recursos humanos
y financieros.
Para lograr un mayor impacto de las políticas,
debe tomarse en cuenta la diversidad de los
guatemaltecos. En el caso de la mujer es importante
tener en cuenta que ellas sufren en mayor grado
las disparidades en cuanto al acceso a la
educación, lo cual reduce las posibilidades de
acceder a mejores empleos y salarios; además del
sesgo machista de la sociedad que dificulta su
integración al mercado laboral. Las políticas
públicas complementarias al tratado deben
reconocer estas asimetrías para focalizar sus
esfuerzos de manera que los beneficios del Tratado
lleguen también a las mujeres guatemaltecas.
Los migrantes son otro claro ejemplo de un grupo
que puede beneficiarse del Tratado si son tomados
en cuenta explícitamente en el diseño de la política
pública. En la medida que la población más proclive
a emigrar esté informada sobre los beneficios que
puede ofrecer el Tratado, y los mecanismos bajo
los cuales puede integrarse a una cadena
productiva, menor la probabilidad que estas
personas emigren. Para este tipo de personas el
DR-CAFTA debe representar un cambio positivo,
de lo contrario le emigración continuará.