Tugas Mata Kuliah Analisis Fiskal

Analisis Efektivitas Pelaksanaan Program Subsidi Raskin

Oleh : Lestari Agusalim H151100201 Waluyo H151104484

DEPARTEMEN ILMU EKONOMI FAKULTAS EKONOMI DAN MANAJEMEN INSTITUT PERTANIAN BOGOR 2012

I. PENDAHULUAN

1.1

Latar Belakang Kebijakan subsidi Raskin (Beras untuk Rakyat Miskin) berawal dari krisis

ekonomi yang melanda Indonesia mulai pertengahan tahun 1997. Krisis ekonomi menyebabkan harga beras nasional melambung hingga 2,2 kali lipat dari Rp 1.000/kg di tahun 1997 menjadi Rp 2.200/kg di tahun 2008. Kondisi ini diperparah oleh perubahan iklim (el nino) yang menyebabkan luas panen tanaman padi berkurang. Dampaknya, produksi padi nasional tahun 2008 menurun sebesar 3,65 persen dibandingkan dengan produksi tahun 2006 sehingga supply beras domestik menjadi tertekan. Defisit beras ini mampu diatasi pemerintah melalui kebijakan impor beras, namun persoalan kerawanan pangan masih belum teratasi karena daya beli penduduk yang turun menyebabkan banyak penduduk tidak mampu membeli beras dengan harga pasar pada saat itu. Stabilitas ekonomi, sosial dan politik yang tidak menentu menjelang pergantian kekuasaan membuat akses penduduk miskin terhadap kebutuhan dasar menjadi semakin sulit. Dampaknya terjadi kenaikan jumlah penduduk miskin secara signifikan. Berdasarkan data BPS, jumlah penduduk miskin meningkat dari 34,01 juta jiwa (17,47 persen) di tahun 2006 menjadi 49,50 juta jiwa (24,23 persen) di tahun 2008. Untuk mengatasi permasalahan ini, pemerintah meluncurkan program bantuan pangan bersubsidi yang dikenal dengan nama Operasi Pasar Khusus (OPK) beras dengan target kelompok masyarakat miskin pada bulan Juli 1998. Tujuan utama program ini adalah untuk membantu memenuhi kecukupan pangan dan mengurangi beban pengeluaran rumah tangga miskin. Kegiatan operasional program OPK dilaksanakan oleh BULOG (Badan Urusan Logistik) dengan pertimbangan kesiapan sarana pergudangan, jaringan operasi, SDM dan stok beras yang tersebar di seluruh wilayah Indonesia. Adanya tuntutan agar program ini segera direalisasikan menyebabkan mekanisme distribusi dilakukan oleh BULOG dengan stok beras yang dimilikinya dan mekanisme pembiayaan baru ditagihkan kepada pemerintah setelah proses distribusi. Mulai tahun 2002, program OPK berubah nama menjadi Raskin dengan tujuan untuk lebih mencerminkan sifat program, yakni sebagai bagian dari program perlindungan sosial bagi rumah tangga miskin dan tidak menjadi program darurat

penanggulangan dampak krisis ekonomi. Selain itu, juga untuk mempermudah dalam pelaksanaan di lapangan dan mempertajam ketepatan sasaran penerima manfaat. 1.2 Perumusan Masalah dan Tujuan Program raskin telah mengambil porsi yang cukup besar dalam komponen pengeluaran pemerintah. Seiring dengan harga beras yang semakin meningkat dan jumlah penduduk miskin (head count) yang semakin betambah, maka alokasi anggaran untuk program subsidi Raskin juga semakin meningkat sehingga beban fiskal pemerintah juga menjadi semakin besar. Untuk mengatasi hal tersebut, maka yang dilakukan pemerintah adalah memperbaharui target sasaran dan mengubah alokasi/kuantitas pagu dengan menambah atau mengurangi jatah beras per rumah tangga sasaran. Bertolak dari hal tersebut, maka tujuan utama penulisan makalah ini adalah untuk mengkaji efektivitas pelaksanaan program Raskin. Beberapa aspek yang dikaji dirumuskan sebagai berikut: 1. 2. 3. Bagaimana pelaksanaan distribusi, pembiayaan, evaluasi dan audit program? Apakah pelaksanaan program telah sesuai dengan tujuan yang diharapkan? Apakah program telah memberi manfaat secara luas bagi golongan penduduk miskin? Manfaat yang diharapkan adalah untuk memberikan bahan masukan dalam merumuskan strategi program subsidi pangan yang lebih efektif.

II. DATA DAN METODE ANALISIS Metode analisis yang digunakan merupakan analisis deskriptif dan analisis kepustakaan mengenai latar belakang, tujuan, desain, manfaat dan efektivitas program subsidi Raskin. Pustaka terdiri dari beberapa sumber, yakni pedoman umum pelaksanaan program Raskin, laporan audit dan laporan penelitian dari beberapa lembaga penelitian. Data yang digunakan dalam analisis berasal dari beberapa sumber seperti Badan Pusat Statistik, Bulog, Kementrian Keuangan dan lainnya. Untuk mendukung analisis juga digunakan data sekunder hasil Susenas di Provinsi D.I. Yogyakarta yang berupa raw data selama beberapa tahun terakhir.

III. ANALISIS PROGRAM RASKIN 3.1. Desain dan Target Sasaran Program Raskin Faktor penentu keberhasilah sebuah program terletak pada efektifitas atau kesesuaian tingkat pencapaian dengan sasaran yang dirumuskan dalam perencanaan/desain program (Stiglitz, 1999). Tujuan awal program Raskin adalah untuk membantu daya beli penduduk miskin yang terpuruk akibat dampak krisis. Seiring dengan bertambahnya waktu maka tujuan dirumuskan kembali menjadi program perlindungan sosial bagi rumah tangga miskin dengan cara memberi bantuan/subsidi harga pangan (beras) agar rumah tangga miskin mampu kebutuhan pokoknya dan keluar dari kemiskinan. Target sasaran dari program ini adalah rumah tangga miskin, namun sampai saat ini masih belum ada mekanisme yang baku dalam menentukan target sasaran. Sejak program ini digulirkan, target sasaran selalu berbeda-beda dan selalu terbentur oleh akurasi ketersediaan database rumah tangga miskin sampai level administrasi yang terendah (desa/kelurahan). Mekanisme pemilihan target sasaran yang tepat (screening) belum berjalan dengan optimal sehingga yang sering terjadi adalah munculnya istilah kearifan lokal untuk menjaga stabilitas sosial, menghindari kecemburuan dan menghindari konflik dengan membagi beras Raskin secara merata dan tidak dibagi menurut target sasaran. berbeda. Sampai tahun 2005, penentuan sasaran dilakukan melalui musyawarah desa yang mengacu pada data keluarga pra sejahtera (KPS) dan keluarga sejahtera I (KS-1) hasil pendataan BKKBN. Data sasaran penerima manfaat tahun 2006 bersumber data rumah tangga miskin (RTM) yang dikumpulkan oleh BPS. Pada periode 2006/2007 tidak ada ketentuan yang tegas bahwa musyawarah desa harus mengacu pada data RTM yang dikumpulkan BPS. Tahun 2008 terjadi perubahan dengan mengacu pada Pedoman Umum Raskin 2008 yakni target sasaran berdasarkan data RTM BPS dan berlaku sampai sekarang. Sesuai dengan pedoman, maka penetapan penerima manfaat melalui proses musyawarah desa secara transparan dan partisipatif dengan melibatkan berbagai unsur masyarakat. Mekanisme penetapan kelompok sasaran selama periode 2001-2007 berasal dari beberapa sumber yang

Pada kenyatannya, proses musyawarah desa untuk penetapan sasaran hanya dilakukan secara sepihak oleh level birokrasi di tingkat desa dan kurang melibatkan partisipasi masyarakat (LSM, lembaga keagamaan, termasuk RTM). Daftar Penerima Manfaat (DPM) berisi nama-nama kepala rumah tangga sasaran didasarkan data dari BPS ditetapkan oleh Kepala Desa/Keluruhan dan disahkan oleh Camat. Penelitian Hastuti et al (2007) menyatakan bahwa musyawarah desa tidak dilakukan di semua desa/kelurahan. Meskipun proses musyawarah dilakukan namun belum optimal karena kurang melibatkan partisipasi masyarakat dan kurang mempertajam sasaran. Kenyataan di lapangan menunjukkan penetapan kelompok sasaran antar desa sangat berbeda, ada berdasarkan musyawarah desa, ada yang menggunakan data acuan BKKBN, ada yang berdasarkan data RTM BPS, serta ada yang hanya berdasar ketentuan ketua RT/RW atau oleh kepala desa/kelurahan. 3.2. Pembiayaan dan Alokasi Program Raskin Program Raskin merupakan program nasional, sehingga pembiayaan utama program menjadi tanggung jawab pemerintah pusat melalui APBN. Pada tahun 2000-2001, pembiayaan Raskin didanai oleh Program Jaring Pengaman Sosial (JPS), yaitu dana dari pinjaman lunak Bank Dunia, IMF, Program Pangan Dunia (WFP), hibah dan bantuan bilateral dalam kerangka Social Safety Net Adjustment Loan (SSN-AL). Mulai tahun 2002, pembiayaan Raskin sepenuhnya ditanggung oleh APBN dan didukung oleh sebagian dari anggaran pemerintah daerah dan dana masyarakat untuk menunjang pelaksanaan program di beberapa daerah. Beban pemerintah pusat dalam APBN untuk program Raskin semakin meningkat dari Rp4,24 triliun di tahun 2002 menjadi Rp12,9 triliun di tahun 2009 (Tabel 1).
14 12 10 8 6
4.24 4.8 4.83 4.97 5.32 6.28 11.66 12.9

Anggaran untuk Raskin (Triliun Rp)

4 2 0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Gambar 1. Alokasi APBN untuk Program Raskin

Perkembangan alokasi anggaran program Raskin sangat dipengaruhi oleh harga pasar yang berlaku, besar subsidi, realisasi alokasi raskin per RT sasaran dan banyaknya RT sasaran. Sejak program ini diluncurkan, harga beras kualitas sedang telah mengalami perubahan yang sangat signifikan, yakni tumbuh sekitar 18 persen per tahun (Gambar 2). Di sisi lain harga beras raskin hanya hanya dinaikkan sekali di tahun 2008 sebesar 60 persen, untuk mengurangi selisih atau gap yang cederung membesar. Realisasi alokasi jatah beras per RT setiap bulan juga berfluktuasi disesuaikan dengan jumlah RT sasaran yang data basenya tidak tetap. Dalam pedoman pelaksanaan besarnya pagu per bulan untuk setiap RT sasaran berkisar antara 10-20 kg, tetapi realisasinya selalu di bawah pagu, karena alasan jumlah penerima manfaat yang membengkak, perkiraan harga beras jauh dari realisasi dan penyelewengan dalam distribusi.
Gambar 2. Perkembangan Harga Pasar Beras Kualitas Sedang dan Harga Pagu per Kg
8000 7000
14.38 14.38 14.38 14.38 13 6,112 9.8 10 6,405 6790 13 14.3 14.7 14.9 15 15 7012 15 7372

16 14 12 10

Harga Beras (Rp/kg)

6000 5000 4000 3000 2000 1000 0

2,424 2,537 2,200 2,300 1000 1000 1000 1000 2,826 2,786 2,851 3,479 4,425

8 6
1600 1600 1600 1600

4 2 0

1000

1000

1000

1000

1000

1000

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Harga Raskin/Kg Sumber: BPS dan Bulog

Harga Pasar/Kg

Pagu RT/Bulan (Kg)

Sesuai dengan pedoman umum, dana APBN digunakan untuk membiayai tiga kegiatan pokok, yakni pengadaan, penyimpanan, dan pendistribusian beras sampai titik distribusi. Secara rinci dana APBN digunakan untuk biaya pengadaan Raskin, pengemasan, eksploitasi, manajemen, biaya bank, beban bunga dan Historic stock carryover. Biaya eksploitasi meliputi biaya gudang (sewa, survei, pembangunan, dan perbaikan), transportasi beras antar daerah, penyusutan, fumigasi, dan penyemprotan. Sedangkan historic stock carryover merupakan nilai historis atau nilai buku dari beras yang dibeli pada tahun sebelumnya dan dijual kepada pemerintah pada tahun berjalan.
5

Pagu Alokasi per RT (Kg)

Sumber dana APBD digunakan untuk biaya penyaluran beras dari titik distribusi hingga penerima manfaat. Pemerintah provinsi menyediakan anggaran untuk pembinaan, koordinasi, serta monitoring dan evaluasi program. Sedangkan pemerintah kabupaten/kota menanggung anggaran untuk biaya operasional dari titik distribusi sampai penerima manfaat, serta untuk pembinaan Unit Pengaduan Masyarakat (UPM), koordinasi, serta monitoring dan evaluasi program. Dana dari masyarakat diwujudkan dalam bentuk pembayaran harga beras lebih tinggi dari ketentuan. Secara umum, dana masyarakat digunakan untuk biaya transportasi beras dari titik distribusi hingga titik bagi (misal RT, RW atau dusun). Biaya transportasi mencakup juga biaya bongkar muat dan insentif petugas. Dalam penelitiannya, Tabor dan Sawit (2006) menyatakan bahwa biaya yang bersumber dari masyarakat penerima selama 20022004 secara berturut-turut asalah Rp190/kg, Rp210/kg dan Rp250/kg, atau secara nasional mencapai Rp425 milyar, Rp425 milyar, dan Rp515 milyar. Penyimpangan pedoman umum terkait dengan anggaran terjadi karena penggunaan dana untuk honor pejabat/instansi lokal dan petugas pelaksana di tingkat kecamatan. Pelanggaran ini terjadi karena peran setiap pejabat/institusi dalam pelaksanaan Program Raskin merupakan tugas pokok dan fungsi (tupoksi) yang melekat pada pejabat yang bersangkutan sehingga tidak seharusnya mendapatkan honor atau insentif tambahan. Ketidakefisienan juga terjadi karena biaya operasional dan keuntungan Bulog terlalu besar terkait dengan selisih harga pengadaan dan harga jual beras Bulog kepada pemerintah yang terlalu besar. Hasil audit BPK terhadap biaya perawatan beras Bulog yang diterbitkan pada tahun 2006 menemukan adanya beberapa kekeliruan perhitungan yang cukup mendasar. Tagihan Bulog kepada pemerintah untuk biaya perawatan beras sebelum audit mencapai Rp 350 milyar. Setelah diaudit nilainya berubah menjadi Rp 249 milyar, atau ada koreksi negatif sebesar Rp101 milyar atau 29 persen. Perbedaan tagihan biaya perawatan tersebut muncul akibat Bulog memasukkan biaya lain ke dalam biaya perawatan beras. 3.3. Distribusi Raskin Pada awalnya, beras didistribusikan ke setiap rumah tangga sasaran dengan jatah sebanyak 20 kg per bulan dan senantiasa mengalami perubahan dari waktu ke waktu. Pendistribusian dilakukan setiap sebulan sekali selama 12 bulan, namun

seiring berjalannya waktu pendistribusian Raskin ada kalanya tidak genap 12 kali dalam setahun. Pada tahun 2000 Raskin hanya didistribusikan sebanyak 9 kali dan pada tahun 2006 didistribusikan sebanyak 10 kali. Kalaupun genap 12 kali ada kemungkinan Raskin pada berbagai daerah tidak diterimakan setiap bulannya. Hal tersebut disebabkan oleh berbagai permasalahan. Pertama, pada beberapa daerah tidak diterimakan setiap bulannya disebabkan karena kurangnya pagu (Hastuti dan Maxwell, 2003), dan musim (Tabor dan Sawit, 2006). Kedua, adimistrasi dan pembayaran (Universitas Brawijaya, 2006). Ketiga, jarak kabupaten dari ibu kota propinsi atau titik administrasi yang terlalu jauh serta kondisi geografis dan sarana transportasi yang kurang representatif (Hastuti et al , 2007). Ada beberapa bentuk penyimpangan dalam distribusi di level rumah tangga sasaran. Pertama, frekuensi distribusi Raskin di tingkat wilayah administrasi Wilayah administrasi memperoleh frekuensi distribusi terkecil (desa/kelurahan) tidak selalu sama dengan frekuensi penerimaan oleh rumah tangga sasaran. Raskin sebanyak 12 kali dalam setahun, tetapi ada kalanya rumahtangga sasaran hanya beberapa kali saja menerima Raskin. Bahkan dalam setahun ada rumahtangga yang hanya menerima satu kali dalam setahun. Kedua, keterbatasan dana yang dimiliki RTM untuk menebus Raskin atau kurangnya informasi informasi kedatangan beras menyebabkan RT tidak secara penuh menerima raskin dalam 12 bulan. Ketiga, banyak terjadi kasus jumlah Raskin yang diterima rumah tangga sasaran lebih rendah dari hak yang seharusnya diterima. Kadangkala setiap bulan mereka hanya mendapatkan 5 kg bahkan ada yang 2 kg (Kompas, 11/02/2009). Tidak diterimanya Raskin sesuai haknya tersebut disebabkan karena ada beberapa daerah yang menerapkan sistem bagi rata keseluruh rumah tangga (miskin maupun tidak miskin). Keempat, rumah tangga sasaran harus membayar beras raskin dengan harga di atas harga yang ditetapkan. Alasan tambahan biaya digunakan untuk biaya transportasi dari desa/kelurahan sampai titik distribusi di tingkat pedukuhan/RW/RT dan untuk honor petugas pelaksana di level administrasi tersebut. 3.4. Manfaat Raskin Bagi RT Miskin (Kasus Provinsi D.I. Yogyakarta) Untuk mengkaji manfaat langsung program Raskin bagi RT miskin digunakan data olahan hasil Susenas di Provinsi D.I. Yogyakrta selama tahun 2008-2010. Tabel 1 mengilustrasikan distribusi Raskin yang diterima oleh setiap

kelompok pengeluaran (desil) yang diurutkan dari yang terendah dari yang terendah sampai yang terrtinggi. Secara umum, dengan level kemiskinan di bawah 20 persen maka rumah tangga miskin akan berada di desil pertama (D1) dan kedua (D3). Secara umum, semakin tinggi desil maka persentase raskin yang diterima semakin rendah. Berdasarkan Tabel 1, persebaran rumahtangga penerima Raskin didominasi oleh desil pengeluaran D1-D6 baik di wilayah perkotaan maupun perdesaan. Penyimpangan dalam distribusi raskin di level rumah tangga terlihat dari masih adanya rumahtangga dengan desil pengeluaran atas (D9-D10) yang menerima Raskin. Selama periode 2008-2009, persentase rumah tangga pada kelompok pengeluaran D9 dan D10 berkisar antara 2-5 persen untuk wilayah perkotaan dan 1-9 persen untuk wilayah perdesaan. Hal ini berarti masih ada rumah tangga pada kelompok 20 persen yang berpendapatan tinggi yang menerima beras Raskin. Fenomena tersebut juga menunjukkan bahwa distribusi yang dilakukan di Provinsi D.I. Yogyakarta adalah dibagi tidak sesuai dengan aturan dalam pedoman umum, dengan alasan solidaritas sosial maupun alasan yang tidak rasional seperti kedekatan penerima dengan ketua lingkungan setempat.
Tabel 1. Distribusi Penerima Manfaat Program Raskin Menurut Kelompok (Desil) Pengeluaran Provinsi D.I. Yogyakarta, 2008-2010 (Persen)
Desil Pengeluaran D1 D2 D3 D4 D5 D6 D7 D8 D9 D10 Jumlah Perkotaan (K) 2008 21.76 12.46 13.36 12.21 13.83 7.43 9.62 4.96 2.77 1.61 100 2009 11.90 15.04 14.47 16.44 12.89 12.46 8.10 6.32 2.32 0.08 100 2010 22.48 18.27 12.39 12.74 11.00 8.31 5.82 3.97 3.73 1.28 100 2008 17.73 20.01 14.31 12.39 9.81 11.86 7.16 4.26 1.89 0.57 100 Perdesaan (D) 2009 27.05 21.41 16.03 13.04 8.92 5.61 4.27 2.37 1.10 0.21 100 2010 14.26 15.19 12.17 10.95 9.86 10.70 8.76 8.39 6.19 3.53 100 Perkotaan+Perdesaan 2008 19.45 16.78 13.91 12.31 11.53 9.97 8.21 4.56 2.27 1.01 100 2009 20.57 18.69 15.36 14.49 10.62 8.54 5.91 4.06 1.62 0.15 100 2010 17.71 16.48 12.26 11.70 10.34 9.70 7.53 6.54 5.16 2.59 100

Sumber : Diolah dari Susenas Provinsi DIY, BPS 2008-2010

Fenomena tersebut menggambarkan bahwa efektivitas program Raskin sebagai bentuk perlindungan sosial terhadap rumah tangga miskin masih jauh dari
8

yang direncanakan. Manfaat program justru lebih banyak dinikmati oleh rumah tangga non miskin dibandingkan dengan penduduk miskin. Selain penyimpangan distribusi sasaran, persoalan Raskin di Proinsi DIY juga dapat dikaji dari sisi pagu dengan realisasi maupun harga yang dibayarkan oleh rumah tangga sasaran. Tabel 2 menunjukkan dari pagu sebesar 15 kg per rumah tangga per bulan, realisasi yang diterima setiap rumah tangga baik di perkotaan maupun pedesaan hanya sekitar 50 persen dari pagu. Hal ini mengindikasikan adanya penyimpangan distribusi Raskin. Tabel 3 menunjukkan jumlah rumah tangga penerima lebih besar dibandingkan rumah tangga sasaran karena beras Raskin dibagi secara merata kepada seluruh rumah tangga atau terdapat rumah tangga yang tidak termasuk dalam kualifikasi rumah tangga penerima namun pada kenyataannya menerima Raskin. Aparat desa/kelurahan melakukan kebijakan ini dengan alasan untuk menghindari konflik di masyarakat.
Tabel 2. Jumlah Pagu Raskin dan Realisasi yang Dibeli RT serta Harga
Jumlah Beras (Kg/Bulan) Wilayah Tahun Pagu Alokasi per RT Perkotaan (K) 2008 2009 2010 Perdesaan (D) 2008 2009 2010 K+D 2008 2009 2010 15.00 15.00 15.00 15.00 15.00 15.00 15.00 15.00 15.00 Dibeli RT 8.68 9.14 8.60 8.63 7.65 7.55 8.65 8.29 7.99 Harga Beras (Rp/Kg) Harga Pasar Kualitas Sedang 6 405 6 790 7 012 6 405 6 790 7 012 6 405 6 790 7 012 Rata-rata Harga Dibayar 1 757 1 772 1 837 1 760 1 802 1 804 1 759 1 789 1 817

Harga Subsidi 1 600 1 600 1 600 1 600 1 600 1 600 1 600 1 600 1 600

Sumber : Diolah dari Data Susenas Provinsi DIY, 2008-2012

Ditinjau dari aspek realisasi harga yang dibayar, tampak bahwa rumah tangga penerima harus membayar lebih tinggi daripada harga yang ditetapkan. Kelebihan ini merupakan biaya distribusi dan insentif petugas pembagi yang dibebankan kepada rumah tangga penerima. Data pada Tabel 2 menunjukkan biaya yang dibebankan kepada rumah tangga penerima terus meningkat dari tahun ke

tahun. Realisasi harga yang harus dibayarkan oleh rumah tangga penerima dipengaruhi oleh jarak dari titik distribusi ke titik bagi. Di beberapa wilayah, peran aparat desa/kelurahan sangat besar dalam menentukan harga beras Raskin yang harus dibayar oleh rumah tangga penerima. Penyimpangan ini mengakibatkan manfaat Raskin bagi rumah tangga miskin tidak tercapai karena rumah tangga penerima justru memberikan subsidi kepada aparat desa/kelurahan dan petugas pembagi.
Tabel 3. Rumah Tangga dan Alokasi Raskin di D.I. Yogyakarta Tahun 2006 2008 Rumahtangga dan Alokasi Raskin 1. Jumlah RT Miskin 2. Jumlah RT Sasaran 3. Persentase RTS Terhadap RTM 4. Jumlah RT Penerima Manfaat 5. Persentase RPM Terhadap RTS (%) 6. Persentase RPM Terhadap RTM (%) 7. Pagu Alokasi (ton) 8. Realisasi Penyaluran (ton) 9. Realisasi Penyaluran (%) 2006 15.503.295 10.830.000 69,86 13.882.730 128,19 89,55 1.624.500 1.624.089 99,97 2007 19.100.905 15.800.000 82,72 16.736.411 105,93 87,62 1.736.007 1.731.805 99,76 2008 19.100.905 19.100.000 99,99 19.131.185 100,16 100,16 3.342.500 3.236.644 96,83

Tabel 3 menunjukkan jumlah rumah tangga sasaran program raskin masih lebih rendah dibandingkan jumlah rumah tangga miskin akan tetapi jumlah rumah tangga penerima manfaat lebih tinggi dibandingkan jumlah rumah tangga sasaran. Ditinjau dari jumlah beras yang disalurkan, tampak bahwa realisasi jumlah beras raskin yang disalurkan masih lebih rendah dibandingkan pagu alokasi. Kondisi ini dipengaruhi oleh kebijakan metode pembayaran Raskin. Di beberapa daerah rumah tangga penerima manfaat diharuskan membayar secara tunai Raskin yang diterima, kebijakan ini menyulitkan rumah tangga penerima jika pada saat Raskin datang mereka tidak memiliki uang tunai untuk membelinya. Potensi penyelewengan terbuka ketika terdapat beras yang tidak ditebus oleh rumah tangga sasaran dijual oleh petugas pembagi kepada rumah tangga lain yang tidak berhak menerima. Adanya penyelewengan ini mangakibatkan realisasi penyaluran raskin tidak memenuhi target yang ditetapkan.
10

3.5

Evaluasi dan Audit Raskin Evaluasi mengenai pelaksanaan program Raskin dilakukan secara internal

maupun eksternal. Evaluasi internal dilakukan melalui tinjauan laporan tertulis dan kunjungan lapangan oleh Tim Raskin Pusat, Provinsi dan Kabupaten/Kota secara berjenjang. Tinjauan dokumen maupun lapangan dilakukan secara rutin maupun sesuai kebutuhan namun belum meliputi seluruh wilayah pelaksanaan program. Evaluasi atas pelaksanaan program Raskin didasarkan pada indikator 6T, yaitu: 1. Tepat Sasaran Penerima Manfaat; Raskin hanya diberikan kepada Rumah Tangga Miskin Penerima Manfaat Raskin hasil Musyawarah Desa yang terdaftar dalam Daftar Penerima Manfaat (DPM-1) dan diberi identitas (Kartu Raskin atau bentuk lain). 2. Tepat Jumlah; Jumlah beras Raskin yang merupakan hak Penerima Manfaat adalah sebanyak 10 Kg/RTM/bulan selama 10 bulan. 3. Tepat Harga; Harga tebus Raskin adalah sebesar Rp. 1.600/Kg netto di Titik Distribusi. 4. Tepat Waktu; Waktu pelaksanaan distribusi beras kepada Rumah Tangga Miskin Penerima Manfaat Raskin sesuai dengan Rencana Distribusi. 5. Tepat Administrasi; Terpenuhinya persyaratan administrasi secara benar dan tepat waktu. 6. Tepat Kualitas; Terpenuhinya persyaratan kualitas medium kondisi baik, sesuai dengan standar kualitas beras pemerintah sebagaimana diatur dalam aturan perundang-undangan. Pelaksanaan evaluasi internal selama ini lebih banyak difokuskan pada pemeriksaan dokumen administrasi dan laporan keuangan atas pelaksanaan program Raskin. Evaluasi internal hanya terbatas pada pengelola dan pelaksana program hingga tingkat kecamatan dan tidak melibatkan masyarakat penerima raskin sehingga hasil yang diperoleh lebih banyak mengenai kendala yang dihadapi petugas dan belum mampu menilai efektivitas program secara optimal. Evaluasi eksternal dilakukan oleh berbagai lembaga, baik universitas, lembaga nonpemerintah, lembaga penelitian, maupun lembaga internasional. Sebagian besar evaluasi eksternal berupa evaluasi proses pelaksanaan program, sementara evaluasi dampak program masih sangat terbatas dan bersifat makro.

11

Umumnya monev eksternal telah memberikan informasi tentang pelaksanaan program, baik yang bersifat kasuistik berdasarkan temuan lapangan, maupun yang bersifat makro berdasarkan analisis data sekunder. Evaluasi eksternal ini juga masih terbatas pada level petugas, belum menjangkau hingga tingkat rumah tangga penerima manfaat. Program Raskin merupakan program pemerintah yang dilaksanakan dengan menggunakan dana APBN dan APBD sehingga audit atas program tersebut secara otomatis menjadi tanggungjawab BPK dan BPKP. Kedua lembaga tersebut melaksanakan audit dengan pendekatan yang berbeda, BPKP lebih menekankan pada aspek pelaksanaan program sementara BPK pada aspek keuangan. Hasil audit BPKP pada tahun 2003 menunjukkan tingkat keberhasilan pelaksanaan program baru mencapai 79 persen dan pencapaian program terhadap sasaran rumah tangga miskin hanya sebesar 59,4 persen, terhadap jumlah beras 61,42 persen, dan terhadap harga beras 68,5 persen. BPKP juga menemukan adanya kelemahan administratif dalam pelaksanaan Raskin, dokumen bukti fisik transaksi penyaluran Raskin belum memadai. Beberapa Kabupaten/Kota juga belum menerbitkan petunjuk teknis pelaksanaan program Raskin secara tertulis. Audit yang dilakukan oleh BPK atas anggaran Raskin yang dikelola BULOG pada tahun anggaran 2004 menemukan bahwa telah terjadi pembengkakan dalam biaya perawatan beras yang ditagihkan Bulog kepada pemerintah sebesar 29 persen. Hasil temuan auditor telah ditindaklanjuti dengan menerbitkan pedoman terkait pengadaan barang dan jasa untuk perawatan beras dan memberikan teguran pada Kabupaten/Kota yang melakukan penyimpangan. Namun demikian hasil temuan dan masukan yang diberikan oleh evaluator maupun auditor belum sepenuhnya ditindaklanjuti sehinga pelaksanaan program Raskin belum efektif.

12

IV. Kesimpulan dan Saran

4.1 Kesimpulan Dari pembahasan tersebut dapat disimpulkan beberapa hal sebagai berikut : 1. Target sasaran dari program ini adalah rumah tangga miskin, namun sampai saat ini masih belum ada mekanisme yang baku dalam menentukan target sasaran dan berubah-ubah setiap tahun. Sesuai dengan pedoman, penetapan penerima manfaat melalui proses musyawarah desa secara transparan dan partisipatif dengan melibatkan berbagai unsur masyarakat (LSM, lembaga keagamaan, termasuk RTM). Pada kenyatannya, proses musyawarah desa untuk penetapan sasaran hanya dilakukan secara sepihak oleh level birokrasi di tingkat desa dan kurang melibatkan partisipasi unsur masyarakat lainnya. 2. Distribusi raskin belum mencapai sasaran baik dari sisi frekuensi maupun kuantitas raskin di diterimakan kepada rumah tangga penerima manfaat. Penyimpangan frekuensi penerimaan raskin disebabkan oleh kurangnya pagu, masalah administrasi dan pembayaran serta faktor jarak, kondisi geografis serta sarana transportasi yang menghubungkan titik administrasi dengan titik distribusi. Penyimpangan dalam kuantitas raskin yang diterimakan disebabkan oleh: pertama, kebijakan aparat desa/kelurahan yang membagi raskin kepada seluruh rumah tangga sehingga jumlah penerima lebih besar dibandingkan jumlah rumah tangga sasaran. Kedua, penerima harus membayar lebih tinggi dibandingkan harga pagu sehingga jumlah beras yang mampu dibeli lebih sedikit dibandingkan pagu. 3. Pembiayaan program Raskin diatur dalam APBN dan APBD yang bersumber dari beberapa bantuan lembaga internasional. Pembiayaan program Raskin sangat tergantung pada jumlah rumah tangga miskin dan harga beras di pasar. Dengan semakin meningkatnya jumlah rumah tangga miskin dan kenaikan harga beras maka beban negara untuk memberikan subsidi pangan melalui program Raskin akan semakin meningkat. 4. Evaluasi pelaksanaan dilakukan secara internal maupun eksternal, sementara audit pada aspek palaksanaan dilakukan oleh BPKP dan audit dari aspek keuangan dilakukan oleh BPK. Kelemahan dari evaluasi yang dilakukan adalah masih terbatas pada pelaksana program dan belum melibatkan
13

penerima manfaat untuk mengetahui efektivitas program. Selain itu, saran dan masukan dari hasil evaluasi dan audit belum sepenuhnya ditindaklanjuti oleh pelaksana program. 5. Manfaat program belum sepenuhnya dirasakan oleh rumah tangga miskin karena : pertama, target rumah tangga sasaran dan alokasi raskin masih di bawah jumlah rumah tangga miskin. Kedua, jumlah beras yang diterima setiap rumah tangga penerima manfaat tidak memenuhi target yang ditetapkan. Ketiga, harga yang harus dibayarkan rumah tangga penerima manfaat lebih tinggi dari yang ditetapkan sehingga alokasi subsidi pangan tidak tepat sasaran.

3.6

Saran Berdasarkan pembahasan dan kesimpulan diatas, beberapa saran yang dapat

dikemukakan adalah sebagai berikut : 1. Perlu adanya penetapan masyarakat miskin yang menjadi sasaran yang tepat untuk penyaluran raskin, dengan melibatkan aparat pemerintahan setempat serta tokoh masyarakat sehingga dapat ditentukan masyarakat sasaran yang benar-benar membutuhkan, dan tidak menimbulkan kecemburuan dari masyarakat lain yang tidak berhak menerima raskin. 2. Untuk lebih mengefektifkan dan mengefisienkan program raskin, sebaiknya dilakukan kajian terhadap aspek penerima manfaat raskin, keterlibatan pemerintah daerah dalam menunjang program raskin, dan keterkaitannya dengan sektor lain. 3. Perlu ditingkatkan peran Unit Pengaduan Masyarakat untuk mengidentifikasi permasalahan dan penyimpangan yang terjadi di lapangan sehingga penyelesaian masalah dapat lebih tepat sasaran serta tujuan program dapat tercapai secara efektif. 4. Meningkatkan peran serta pemerintah daerah dalam mengalokasikan anggaran pendukung teknis program raskin, misalnya untuk honorarium petugas distribusi raskin, sehingga mereka dapat bekerja dengan baik untuk kepentingan kesejahteraan masyarakat di daerahnya sendiri.

14

5.

Perlu kajian dan pengawasan secara independen dan kontinyu, sehingga evaluasi dan monitoringnya dapat dilakukan secara terstruktur dan menyeluruh.

6.

Masih diperlukan sosialisasi dan komunikasi kepada para pejabat pelaksana distribusi raskin agar memahami tugas dan tanggungjawabnya dalam mensukseskan program raskin.

15