LOS PARADIGMAS POSTBUROCRTICOS: LA NUEVA GERENCIA PBLICA, EL INSTITUCINALISMO, LA GESTIN POR RESULTADOS.

LA NUEVA GERENCIA PBLICA

La respuesta a la crisis del modelo Burocrtico populista centralizado en Venezuela, fue la construccin de un Estado Moderno descentralizado, sobre la base de la eficiencia es decir de la gerencia pblica, es as entonces como se inserta el modelo tecnocrtico en el proyecto para la reforma del Estado en Venezuela, que se inicia formalmente desde 1991, en oposicin al modelo burocrtico populista-centralizado. Se trata de la adecuacin del Estado venezolano y de su aparato administrativo a las nuevas corrientes del pensamiento gerencial y econmico. Estos cambios de diseo y funcionamiento apuntan hacia la eficiencia orgnica institucional bajo una visin gerencial empresarial de las funciones del Estado para el mejoramiento sustancial en la prestacin de ciertos servicios: El modelo se inserta y toma su mayor desarrollo de manera selectiva fundamentalmente hacia aquellas reas o infraestructuras asociadas a la economa, vale decir puertos, aeropuertos, carreteras y minas es decir hacia competencias que la ley venezolana de descentralizacin denomina competencias exclusivas. El modelo se expresa mediante diversas formas de privatizacin que se concentraron en el otorgamiento de concesiones (outsourcing) para la operacin, administracin y aprovechamiento de competencias descentralizadas. Creacin de una doble institucionalidad, por una parte diversas formas jurdicas; Asociaciones, Servicios Autnomos, e Institutos Autnomos, y por el otro lado una institucionalidad social agrupada en por los ciudadanos que conformaron un tercer sector sobre todo el campo de competencias sociales, donde la poblacin asumi ciertas actividades que correspondan al Estado. El trmino de Nueva Gerencia Pblica (new public administration- NPA-NGP) ha sido introducido en los debates, propuestas y anlisis sobre todo en los pases miembros de la (OCDE) Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico, as como en diversas publicaciones y congresos dedicados a la discusin del tema de la administracin pblica, pero no existe an un consenso sobre el mismo, diversas conceptualizaciones se han dado, lo que si pareciera advertirse es que sus aspectos constitutivos no parecen diferenciarse mucho de aquellos que integran a las

propuestas de reforma del estado o modernizacin administrativa llevadas a cabo en Amrica Latina desde la dcada de los aos ochenta, el trmino es tambin algo equvoco porque sus elementos no son tan nuevos, por lo que ha sido acusado de vender -viejo vino en botellas nuevas- (Ormond y Lffler,1999:143), lo que si llegan autores a sealar es que el concepto de nueva gerencia pblica estara orientado a una propuesta del manejo de lo pblico ms cercano a las necesidades de orden econmico de mayor ajuste estructural. Lo que lo vinculara a los esfuerzos de reforma del Estado llamados de segunda generacin que se distinguen de los enfoques institucionalistas. Son varios elementos que podran distinguirse de la Nueva Gerencia Pblica de acuerdo a lo planteado por (Ormond y Lffler, 1999: 143): Devolucin de la autoridad, otorgar flexibilidad: Hace referencia al desmontaje de las estructuras centralizadas en la relacin del gobierno central respecto a los niveles medios y ms cercanos a los ciudadanos, por una distribucin de responsabilidades descentralizadas, as como a lo interno de las estructuras (empresas y agencias gubernamentales). La flexibilidad se maximizara en las agencias ejecutivas debido al hecho, que mediante la aplicacin de la planificacin estratgica el diseo de las estructuras organizacionales sera ad hoc es decir, que la estructura se diseara a partir de los objetivos establecidos. Aseguramiento del desempeo, el control y la responsabilidad (accountability): Este es uno de los aspectos ms promocionados de este abordaje, debido a las implicaciones que la vinculacin Estado, mercado y sociedad. Los mecanismos de responsabilidad seran consustnciales con la idea bsica de la gerencia del desempeo; que incluye la tarea de establecer expectativas de desempeo, el registro de la informacin confiable, la necesidad de conocer si los objetivos han sido logrados, de establecer retroalimentacin sobre el desempeo alcanzado y mantener la responsabilidad sobre incentivos positivos o sanciones negativas (Ormond y Lffler, 1999: 158). Una de las cuestiones presentes en este aspecto sera la conciliacin entre las metas de eficiencia pre establecidas en el diseo de los programas para la ejecucin de la poltica y las necesidades de elevar la equidad en los pases latinoamericanos, que sera uno de los aspectos a superar. Desarrollo de la competencia y la eleccin: Esto sera el desarrollo de estrategias dirigidas al mercado, la resolucin de la relacin entre el Estado y la sociedad establecidas en el mercado de oferta de servicios y la posibilidad que el ciudadano escoja a partir de sus necesidades y valoracin de dichos servicios, ello apunta a una suerte de privatizacin de aspectos clave en la prestacin de servicios, el otorgamiento a los ciudadanos de titularidad de ciertos servicios canjeables ante determinados prestadores de servicio en el sector privado (Ej. bonos para alimentacin que se ha puesto en marcha recientemente en Venezuela mediante tickets canjeables) son casos que ilustran

estas prcticas, De acuerdo a esto, el objetivo formal sera-proveer servicios adecuados y de calidad a los ciudadanos. Desarrollo de la gerencia de Recursos humanos: En este sentido se aprecia que el aspecto flexibilizacin de los aspectos, remuneracin y organizacin del recurso humano en la administracin pblica, es un objetivo claro que abona hacia una reduccin del costo de la burocracia. Esta flexibilizacin est estrechamente vinculada a la cuestin de la descentralizacin, en el caso venezolano se desarroll particularmente a travs de la creacin de las nuevas instancias organizacionales mediante las cuales se contrat personal bajo condiciones diferentes a la de la burocracia tradicional, el adiestramiento y la profesionalizacin con visin plurifuncionalista son rasgos distintivos de este enfoque. EL INSTITUCIONALISMO El nuevo institucionalismo como corriente de pensamiento en Ciencias Sociales se ha desarrollado fundamentalmente a lo largo de las dos ltimas dcadas y viene a reivindicar el papel clave que tienen las instituciones en la regulacin de la vida colectiva. El nuevo institucionalismo no aporta preguntas nuevas, sino una visin ms fresca de la vieja cuestin: Cmo se forman y se toman las decisiones colectivas y cmo se vehiculan a travs de instituciones? (Lane 1993:166, Dimaggio y Powell: 1991: 1-3). La respuesta a esta pregunta proporcionada por el paradigma del Rational Choice consista bsicamente en afirmar que las decisiones colectivas se pueden entender como meros agregados de los intereses individuales. As pues, las unidades de anlisis eran los individuos, por lo cual, las instituciones quedaban relegadas a epifenmenos o variables dependientes de la estructura de las preferencias individuales. Sin embargo, este tipo de respuesta no parece adecuada para las sociedades contemporneas. Puesto que el estudio de las instituciones no es patrimonio de una disciplina social determinada, entonces no es de extraar que haya diversos tipos de nuevos institucionalismos (Powell y Dimaggio 1991). Todos los nuevos institucionalismos tienen en comn la consideracin que las instituciones son relevantes para entender y explicar las interacciones entre los individuos, puesto las instituciones estn dotadas de una lgica propia que condiciona las preferencias individuales.

El

nuevo

institucionalismo

conectara

con

esta

visin

alternativa.

El

nuevo

institucionalismo destacara en relacin con esta visin ms orgnica una serie de puntos. Primero, las estructuras internas y las rutinas de funcionamiento de las instituciones reflejaran las reglas, las estructuras culturales y sociales de los contextos en los que aparecen las organizaciones. Segundo, estas reglas y estructuras confieren legitimidad a las organizaciones y, por tanto, fundamentan su supervivencia (nicamente las organizaciones legtimas son las que sobreviven independientemente de su estructura interna). Tercero, estos contextos son sistemas de creencias culturales que funcionan como mitos racionales. Racionales en la medida que identifican ciertos fines a perseguir y quin est legitimado para conseguirlos, y mitos en tanto que dan un sentido social a las actuaciones de las instituciones (Scott 1983). Las instituciones polticas son elementos claves puesto que, por un lado, restringen las preferencias individuales (no todas las alternativas tericamente posibles estn realmente al alcance de los individuos); por otro lado, dotan de sentido las posibles acciones, puesto que ofrecen informacin sobre los costes y beneficios de las diversas alternativas que se planteen); y, por otro lado, aportan un sentido social o colectivo a las acciones dotndolas de legitimidad. En definitiva, esta aproximacin considera que las concepciones de los individuos referentes a la poltica son el resultado de la combinacin de la educacin, del adoctrinamiento y de la experiencia. En este contexto, segn March y Olsen, los elementos privilegiados de estudio seran las rutinas y reglas de funcionamiento, puesto que en ellas cristalizan todas las consideraciones anteriores. Rutinas y reglas son concebidas de una forma relativamente amplia, en estos conceptos se incluyen tanto procedimientos, convenciones, roles, estrategias, dinmicas organizativas o tcnicas de gestin; como las creencias, cdigos culturales, conocimientos, paradigmas que apoyan y dan sentido a todos los elementos citados anteriormente. La aproximacin institucional permite, por un lado, concebir las instituciones polticas en relacin directa con su entorno social y poltico, y no como entes plenamente autnomos y separados de su entorno. Por otro lado, pensar en dos tipos posibles de cambios diferentes que pueden sufrir las instituciones en su interaccin con el entorno. Estos dos tipos deben entenderse como dos categora analticas, categoras que en la realidad pueden estar interrelacionadas. El primer tipo de cambios seran cambios relacionados con las estructuras internas y la organizacin de la gestin. En otras palabras seran cambios relacionados con las herramientas de actuacin de las instituciones locales. En esta dimensin encajaran los cambios relacionados con la

introduccin de elementos relacionados con la Nueva Gestin Pblica (NGP) y/o los cambios postburocrticos. La NGP es una etiqueta para designar una serie de cambios en la gestin pblica que atacaran dos de los supuestos bsicos de la gestin tradicional o burocrtica: su diferenciacin organizativa respecto la gestin privada, y su supuesta eficacia superior. Aunque los diversos cambios hayan sido descritos por muchos autores (entre ellos podran destacarse Hood 1991, 1994, Dunleavy y Hood 1995, Aucoin 1990, Pollitt 1993, Hoggett 1991, Hugues 1994), la idea bsica es coincidente: hoy en da, es necesario conseguir un funcionamiento de las instituciones pblicas que se aleje de los procedimientos excesivamente formales y genricos, para centrarse en los resultados obtenidos. Sin embargo, es sorprendente cmo esta literatura asume de una forma no ideolgica todos estos cambios (Brugu, Amors y Gom 1994). Frente a todos estos problemas asociados con el desarrollo de las instituciones burocrticas en el contexto del estado de bienestar keynesiano se pueden articular dos tipos de cambios posibles. El primer tipo de cambios equivale a enfatizar la necesidad de mejora de las herramientas o los instrumentos de actuacin de las instituciones, mientras que el segundo tipo sera cambiar, mejorar o alterar las propias concepciones de lo que significa la propia institucin, es decir, actuar sobre las concepciones. LA GESTION POR RESULTADOS

Ante la deficiencia laboral y productiva que tiene la administracin pblica en todos sus mbitos, urge desarrollar la gestin por resultados como herramienta bsica para evaluar la capacidad del personal que trabaja en los diversos estratos del sector pblico. Se afirma que la gestin por resultados se mide en razn de sus indicadores. Por cierto que muchas de estas variables son y sern siempre un poco arbitrarias, pero este sistema es el ms cercano para saber con cierta precisin que est ocurriendo en el sector pblico. Los indicadores revelarn qu tipo de gestin se realiza para lograr los objetivos de la institucin. La gestin se puede evaluar desde la correcta aplicacin de adecuados controles internos hasta la administracin de los riesgos, pasando por la capacitacin, experiencia y conocimiento del puesto del servidor pblico. Es decir, "know how" y "expertise" juntos. Tambin se hace nfasis en la induccin del personal para familiarizarlo con los objetivos de la organizacin. Este aspecto es importante especialmente para el nuevo personal que empieza en la institucin. No solamente basta saber qu tipo de trabajo se va a realizar, sino tambin estar inspirado en el plan estratgico operativo que la institucin tiene.

Se acostumbra en la organizacin, generalmente del sector privado, que el nuevo personal reciba algunas charlas de induccin. En el sector pblico algunas entidades realizan esta tarea, pero siempre para el personal nuevo. Sin embargo, se cree que esta opcin tambin debe aplicarse con el personal que ya tiene tiempo laborando en la organizacin. No todos han participado en la elaboracin del plan estratgico, razn por la cual urge compartir con ellos, el nuevo diseo (visin, misin, objetivos y metas) que la organizacin tiene planificada. En la medida que el personal est "metido" en la organizacin, mejor ser su desempeo laboral, as como su identificacin para comprender con exactitud hacia donde orientar sus esfuerzos. Tambin se dice que el respeto a la lnea de carrera es condicin bsica en la actividad institucional. Creo que uno de los problemas que tiene el sector pblico es precisamente la falta de una lnea de carrera pblica que permita a los servidores ser ms competitivos, eficientes y eficaces en sus labores. Generalmente, los puestos claves son ocupados por "personal de confianza", muchas veces no capacitado para el puesto o sin tener el perfil adecuado para ocuparlo. Esta decisin muchas veces limita el desarrollo del personal de carrera que a veces ven frustradas sus justas aspiraciones. Otro aspecto positivo que tiene la gestin por resultados est relacionado con la poltica de remuneraciones. Se afirma que un estudio tcnico de remuneraciones parte del sustento de los incrementos que se ameriten. Es decir, ganarn ms, los que ms saben o los que han tenido mayor xito en su gestin que por cierto est por encima de la simple administracin. La gestin pblica tiene que ver con la capacitacin contina, experiencia exitosa, conocimiento del puesto y del tema, y desarrollo de valores ticos. Asimismo, se debe considerar en la gestin por resultados, algunas herramientas que los trabajadores pueden echar mano. La primera es por cierto el uso de las nuevas tecnologas de la informacin. El uso de la tecnologa, no solo ayuda a los procesos del desarrollo de la organizacin, sino muchas veces, atena posibles actos de corrupcin, que casi se ha institucionalizado en la administracin pblica. Otro elemento que la gestin por resultados contribuye en la formacin del servidor es la capacitacin contnua. De aplicarse esta poltica, el servidor pblico estara en constantes desafos, obligndolo de una manera a capacitarse en diversos aspectos relacionados con la naturaleza del trabajo. Un jefe ms capacitado ser un lder mejor preparado y un subordinado capacitado ser tambin un trabajador ms eficiente.

En conclusin, la gestin por resultados es el mejor incentivo para que el servidor sea ms competitivo, eficiente, eficaz y tico. Pero no solamente hay beneficios personales, sino como resultado de ello, la organizacin lograr sus objetivos en los plazos establecidos como resultado de la capacitacin del lder; ser ms competitiva en los diversos mercados donde opera, mediante los nuevos conocimientos de sus trabajadores; y ser una institucin moderna que cumpla con los estndares internacionales de desarrollo social y ambiental, como resultado de la aplicacin de mejores polticas pblicas.