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ICCT对核算办法的意见

ICCT对核算办法的意见

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The International Council on Clean Transportation (ICCT) comments to MIIT on the proposed Accounting Rule of the Phase 3 Corporate-Average Fuel Consumption standards for New Passenger Cars.
The International Council on Clean Transportation (ICCT) comments to MIIT on the proposed Accounting Rule of the Phase 3 Corporate-Average Fuel Consumption standards for New Passenger Cars.

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12/12/2013

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国际清洁交通委员会对
 
《乘用车企业平均燃料消耗量核算办法》的意见2012年3月7日
(注:本《意见》英文版已于3月2日,即规定的反馈日期内提交给装备司汽车处)
国际清洁交通委员会(下称ICCT)感谢装备司装备司汽车处
(
下称装备司
)
予我们对
乘用车企业平均燃料消耗量核算办法》(下称核算办法)提出意见和建议的机会。我们赞赏在装备司领导下制订的关于乘用车第三阶段燃料消耗量标准的一系列法规,包括在
2011
12
月发布了标准限值,并于今年
2
月公示了核算办法,这是我国首次采用公司平均的达标方式。与以往两个阶段的乘用车燃料消耗量限值标准不同,公司平均达标方式赋予汽车生产企业较大的达标灵活性,从而有助于减少它们的达标成本和负担。我们非常高兴地看到装备司在此核算办法中首次将进口车也纳入核算管理办法中。近年我国进口车数量增幅很大,加上进口车型中绝大多数都是高油耗、大排量的轿车和
SUV
,这导致了进口车在我国整体车辆能耗占据了越来越大的比重。将进口车纳入管理不仅可以控制进口车带来的油耗增长,而且也保障了国外厂商与本土汽车生产企业之间的公平竞争。我们欢迎装备司在本核算办法中对新能源车辆(如电动车,燃料电池和插电式混合动力汽车)进行鼓励。真正的先进技术车辆可大幅度减少传统车用燃料消耗。如与此同时,政府对上游能源的温室气体排放进行控制和削减,这些车辆则也会对总体温室气体减排有所贡献。设计合理的的临时性激励措施可以在新能源车辆的生产成本还未达到规模效应的时候,有助于它们的产业化进程(我们在下文提出了一些优化新能源汽车激励政策的意见和建议)。我们充分理解装备司在引入企业平均达标管理办法上所面临的重重挑战,包括需要建立一个全新的核算和数据核查制度,以及需要多个政府机构间的协调合作。我们认为本核算办法是建立完整、全面的管理办法和实施保障体系的重要的一步(但不是最后一步)。然而,要完全实现第三阶段乘用车油耗标准的节能效益,一套完整、有效、切实可行并包含了对违规的惩罚体系的管理办法是必须的。为了支持装备司建立一套完整、有效的实施和执法体系,我们在这份《意见》中既提出了我们非常支持并建议保留在最终核算办法法规中的内容,也提出了一些我们认为可以进一步完善、改进的地方,以确保标准能有效落实。
 
2
我们支持核算办法中的以下条款:1)
 
允许将优于目标值的额度结转至下一年使用。这一措施给予厂商更多的达标灵活性。我们仅建议在核算办法中明确指出不允许厂商将未来预期的优于目标值的额度结转至现年使用。2)
 
要求厂商提供年前、年中和全年度公司平均油耗核算报告,以令监管机构能尽快掌握企业达标可能性的信息。然而就核算办法附件中报告格式看,报告内容设定未能要求厂商进一步提供如果预期年底不能达标,以何种方法改进来达标的具体计划。另一方面,我们认为核算办法在以下方面有待改善,以便整体管理办法能有效落实:3)
 
核算办法提案未明确任何对于不达标企业能起到威慑作用的惩罚机制。4)
 
核算办法提案未包括任何对企业各车型产量数据的核查办法。5)
 
核算办法提案将电动车和燃料电池车设定为零油耗,这不符合其实际能耗水平。而且本提案中对这些车辆的鼓励措施未能明确排除对技术水平相对落后的铅酸电池的激励,我们认为这样的鼓励措施达不到支持真正先进电池技术的目的。6)
 
核算办法未包括车辆油耗市场抽样核查的具体规定、也未包括一致性核查不达标的任何实质性惩罚措施。在后文部分,我们将逐一阐述我们提出的每一个改善意见,并介绍在美国,欧盟和日本相关法规中比较成功或有效的措施。最后,对于文中未能详述的技术信息,我们在附录中会进行进一步阐述。 
对不达标惩罚机制的缺失
不达标惩罚和执法机制是车辆燃料消耗量达标管理的重要组成部分,其重要程度和意义不亚于标准限值本身。一套完整的标准法规应包括目标值,测试程序和方法,实施计划和不达标惩罚办法和执法四个有机部分。 本核算办法提案未明确任何对于不达标企业能起到威慑作用的惩罚机制,只在附则中提及监管机构将另行制订管理方案。核算办法中《监督管理》一节还简要指出对于未能通过市场抽样核查的车辆,装备司将向公众公开发布。然而,欧盟过去的轻型车平均二氧化碳减排经验表明,如果没有一个实质性的、严厉的不达标惩罚机制,制造商将缺乏改善车辆技术和减低车辆油耗、二氧化碳排放量的动力。即使第三阶乘用车燃料消耗量标准限值按计划于今年1月导入实施,并且核算办法按计划于今年7月实施,因缺乏不达标制裁手段,标准对生产企业不会实质的约束力。这意味着标准很可能不能如期落实(至少在7月份之前不能落实)。
 
3
 适用于前两期乘用车油耗标准的不达标惩罚手段,即不允许不达标车型投入量产也不再适用于第三阶段标准。这是因为过去的标准是针对单车的,而第三阶段标准针对的是生产企业的车队平均油耗水平,即各车型油耗水平以与其对应的车型全年产量为权重加权平均得出。这种达标方式决定了需要一种全新的不达标惩罚手段与之相配套,这种惩罚手段应在全年车辆生产/销售结束后来实施。实施了类似的企业平均油耗标准的美国、欧盟和其他一些主要汽车生产国都确立了相对严格的不达标执法方案。如下表一所示,各地采用了一种或多种经济或非经济惩罚手段。表一、实施了企业平均油耗标准的地区所采用的不达标惩罚手段
 
不达标惩罚手段
 
经济手段 
:对不达标企业进行罚款
 
非经济手段:
吊销型式认
 
非经济手段 
:公布不达标企业
 
美国
 
x x欧盟
 
x日本
 
x x加拿大
 
x x韩国
 
x
如上表所示,对不达标企业进行罚款是国际上应用最普遍,被认为行之有效的针对公司平均达标方式的执法手段。虽然对企业罚款能为政府带来额外的财政收入,但这并不是罚款的目的,罚款的根本目的在于大幅增加企业违反标准的成本,迫使其在经济利益最优化的驱使下选择改进车辆技术来达标,而不是缴付巨额罚款。上述罚款目的决定了制订罚款额度的基本原则——边际罚款率须大于厂商的边际达标成本。最理想的罚款率(即单位超标油耗对应的罚款额)应设在本国市场上所有厂商的边际达标成本之上
1
美国和欧盟的政策制订者都对厂商的达标成本做过多年的、深入的调研。比如最近欧盟委员会的一项厂商达标成本调研
2
表明,目前考虑的对每超标1克/公里二氧化碳排放进行每车罚95欧元的罚款额高于所有欧洲主流厂商的边际达成本。我们建议中国的相关机构也能针对国内厂商的达标成本做类似调研。如在短期之内无法完成深入准确的调研,主管机构应考虑采用国际上较高的罚款率,如欧

1
但实际上,并从以往国际上的经验来看,一些针对专门市场的小规模产量厂商(如只生产超豪华车、跑车、赛车的厂商)达标成本远远超过其他主流汽车生产企业的水平。因而,政策制订者在定夺罚款额度的时候不考虑这些厂商的边际达标成本,只另罚款率高于绝大多数厂商(或所有主流厂商)的边际达标成本。
2
 
SupportfortherevisionofRegulation(EC)No443/2009onCO2emissionsfromcars
 
Servicerequest#1forFrameworkContractonVehicleEmissions,Nov.2011.
13
页图
4.

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