Working Paper

2012ko Martxoak 13

ZERBITZU PUBLIKOEN
TITULARTASUNA ETA EFIZIENTZIA

OWNERSHIP AND EFFICIENCY TITULARIDAD Y EFICIENCIA

IN PUBLIC SERVICES EN LOS SERVICIOS PÚBLICOS

1. Azken hamarkada hauetan, zerbitzu publikoen
gaineko eztabaida etengabe –nahiz ez soilik–
zerbitzuon jabetza pribatuari edo publikoari
lotuta egon da.
2. Hausnarketa honen abiapuntuan aurkitzen
dugu kudeaketa pribatua kudeaketa publikoa
baino eraginkorragoa delako ustearen gaineko
kontsentsu ia orokorra.
3. Buruera ideologiko-ekonomiko hauetatik
abiatuta, pribatizaziora bideratutako politika
publikoak jarri ziren martxan. Politikok
Mendebaldeko herrietan arrakasta izan dute,
baina baita garapen-bidean dauden herrietan
ere.
4. Dena dela, prozesu hori arrazoi ekonomiko,
ideologiko edo politikoengatik maiz geldiarazi
edo berrorientatu egin da.
5. Horietan lehena, zenbait politikarekiko
herritarrek agertu duten mesfidantza izan da,
hauteman baitute kudeaketa-eraginkortasun
handiago baten aitzakian zerbitzu hauei zegokien
gastu publikoa murriztea baino ez dela bilatu.
Alegia, nahastu egin direla nahita eraginkortasun
handiagoari zor zaion gastu-murrizketa eta
prestazioen maila jaistetik datorren gastu-
murrizketa.
6. 80ko hamarkadako pribatizazio-
mugimenduetatik hasita, argi geratu da
kudeaketa pribatuak ez duela bere horretan
zerbitzuen eraginkortasun handigoa bermatzen.

As a Working Paper, it doesn´t reflect any institutional position or opinion neither of EKAI Center,
nor of its sponsors or supporting entities
EKAI Center seeks to do business with companies or governments covered in its reports. Readers should be aware that
we may have a conflict of interest that could affect the objectivity of this report. Investors should consider this report as
only a single factor in making their investment decision.

GARAIA INNOVATION CENTER, GOIRU 1,A2 MONDRAGON

TEL: 943250104 VITORIA-GASTEIZ 639641457 http://ekaicenter1.blogspot.com
LEKEITIO 675701785 DURANGO 688819520
E-MAIL: info@ekaicenter.eu http://industrialpolicy.blogspot.com
facebook.com/EKAICentre scribd.com/EKAICenter
 ZERBITZU PUBLIKOEN
TITULARTASUNA ETA
EFIZIENTZIA

7. Sarriegi erlazionatu izan dira pribatizazioaren
bidez lor litezkeen efizientzia-abantailak
kudeaketaz arduratzen den entitatearen izaera
“pribatuarekin”.
8. Hori ondorio larriak dituen akatsa da, bai
kudeaketa publikoaren arloan, baina baita
kudeaketa pribatuaren arloan ere.
9. Kudeaketa publikoaren eremura joanda,
kudeatzaile politikoak sarritan itsutu egiten dira
“egitura malguagoak” lortu beharrarekin.
“Enpresa pribatuen tankerako malgutasuna”
aipatzen dute, eta kapital publikoko sozietate
anonimoak, fundazioak eta, oro har, erregimen
administratibotik urrunduko dituzten tresnak
sortzen dituzte. Baina maizegi politika horiek
abiapuntu oker batean oinarritzen dira. Erabaki-
eta gestio-autonomia ez da sekula bere horretan
efizientzia-bermea, ez behintzat bere
ifrentzuarekin batera ez badoa: kudeaketa-akats
edo kudeaketa-arrakasten gaineko
erantzukizuna.
Horrela, bada, egitura administratiboek zenbat
eta autonomia handiagoa eduki, hobeto
funtzionatuko dutela pentsatzea akats hilgarria
izan daiteke. Alderantziz gertatzen da gainera,
administrazioaren arlo batzuk, kudeaketa-
autonomia izanda ere, administrazio publikoko
eraginkortasun gutxienekoak izaten dira.
Zergatik? Pizgarririk gabeko kudeaketa-
autonomiak askotan kaoserako joera ekartzen
duelako.
10. Horrela, bada, kudeaketa pribatuari buruzko
eztabaida gehiegi sinpletu zen. Bazirudien
zerbitzu publikoen pribatizazioa bultzatu zuten
lider politikoek ulertzen zutela zerbitzu publiko
guztiak –autoritate publikoaren egikaritzari
lotuak izan ezik: justizia, polizia edo defentsa–
pribatizatu egin behar zirela, eta beraien
kudeaketa eraginkorragoa izango zela
titulartasun publikotik pribatura pasatze
hutsarekin.
11. Buruera horrek sortutako kalteak ikaragarriak
izan ziren –burdinbide britainiarren adibide
klasikoa hor dago–.
Egia da zerbitzuen kudeatzaile pribatuak bere
erabakietan autonomia handixeagoa duela
titulartasun publikoko kudeatzaileek baino.
Derrigorrez kontuan eduki behar da zein den
autonomia horren ondorio logikoa, kasu
bakoitzean aurki daitezkeen pizgarrien arabera.
Horrela gauzak, aurreikus daiteke titulartasun
pribatuak autonomia hori erabiltzea enpresaren
irabaziak maximizatzeko.
12. Enpresa-emaitzaren maximizazioa lortzeko
epe luzera gastuak murriztuko dira, eta prezioak
maximizatuko dira. “Minimizazio” eta
“maximizazio” hau zehaztea testuinguruaren
araberakoa da, baina baita merkatua lehia irekian
egotearen araberakoa.
13. Lehian dagoen merkatuak baitira
erabiltzaileen eskubideak bermatzen dituztenak,
enpresaren emaitzak mugatuz, eta kudeaketa
pribatua eraginkortasun ezaren maximizazio
bihurtzea eragotziz.
14. Arrazoi horrexengatik, sarritan, monopolio-
egoeran arlo publikotik pribatura pasatu den
kudeaketa gehiegizko tarifetarantz eta behar
besteko inbertsio faltarantz degeneratu da.

As a Working Paper, it doesn´t reflect any institutional position or opinion neither of EKAI Center,
nor of its sponsors or supporting entities
EKAI Center seeks to do business with companies or governments covered in its reports. Readers should be aware that
we may have a conflict of interest that could affect the objectivity of this report. Investors should consider this report as
only a single factor in making their investment decision.

GARAIA INNOVATION CENTER, GOIRU 1,A2 MONDRAGON

TEL: 943250104 VITORIA-GASTEIZ 639641457 http://ekaicenter1.blogspot.com
LEKEITIO 675701785 DURANGO 688819520
E-MAIL: info@ekaicenter.eu http://industrialpolicy.blogspot.com
facebook.com/EKAICentre scribd.com/EKAICenter

15. Konkurrentzia beste enpresekin lehian ezar
daitekeela aintzat hartu behar da zerbitzu
publikoa bezero erabiltzaileei edo “Estatu
bezeroari” saltzerakoan. Era batera edo bestera,
Estatuak prestazioaren kostu osoa edo zati bat
hartzen duen neurrian, Estatua bera bihurtzen da
kudeaketaz arduratzen diren enpresen bezero.
16. Gai honetan finkatu behar den arazo nagusia
lehen-lehenik honakoa da: zeinek erabakitzen
duen zerbitzua enpresa batekin kontratatuko den
ala ez, eta, bigarrenez, kontratatutako kantitatea
zenbatekoa den.
17. Erabakiok Estatuak bakarrik hartzen baldin
baditu, dagokion erakunde publikoa zerbitzua
kudeatzen duen enpresaren benetako bezero
bihurtzen da.
Kasu horretan, lehia egon ala ez, kontratazio
publikoaren prozesuaren izaera irekiagoaren ala
murriztuagoaren baitan egongo da, prozesu
honen seriotasunaren eta eraginkortasunaren
baitan, eta nabarmen, kontratuaren iraupenaren
baitan.
18. Egia da, nahiz eta monopolio-erregimenean
eman zerbitzua, zerbitzu hau kontratazio
publikoaren bidezko prozesu batean gauzatzen
baldin bada, prozesu honek “merkatu-
zuzenketak” sar ditzakeela, Estatuak hainbat
aukeraren artean eraginkorrena aukera
baitezake. Horrela kontratatutako enpresa ere
jakitun izango da eraginkortasun-maila bat
mantendu behar duela kontratua amaitu ostean
berritu nahi baldin badu.
Monopolio “pribatuen” kasuan bezala,
gehiegikeria-aukerak aktibitatera sartzeko
atalaseen araberakoak izango dira, eta atalase
As a Working Paper, it doesn´t reflect any institutional position or opinion neither of EKAI Center,
nor of its sponsors or supporting entities
EKAI Center seeks to do business with companies or governments covered in its reports. Readers should be aware that
we may have a conflict of interest that could affect the objectivity of this report. Investors should consider this report as
only a single factor in making their investment decision.
GARAIA INNOVATION CENTER, GOIRU 1,A2 MONDRAGON
TEL: 943250104 VITORIA-GASTEIZ 639641457
LEKEITIO 675701785 DURANGO 688819520
E-MAIL: info@ekaicenter.eu
facebook.com/EKAICentre scribd.com/EKAICenter
ZERBITZU PUBLIKOEN
TITULARTASUNA ETA
EFIZIENTZIA
horiek kasu honetan zerikusi handia dute
kontratazio publikorako prozesuaren
eraginkortasunarekin. Esperientziak erakusten
digu ezen zerbitzu publiko batzuetan kontratista
ordezkatzeko aukera errealak konplexuak direla.
Egoera horiek sarrera-atalase oso altuak ezartzen
dituzte balizko lehiakideentzat.
19. Egia da, baita ere, Estatua ez dela zerbitzu
publikoen “bezero” bakarra. Sarritan
erabiltzaileek zerbitzuen prezioaren zati
garrantzitsu bat ordaintzen dute, eta kasu
horietan funtsezkoak bihur daitezke zerbitzuaren
kalitatearen kontrolerako.
Noski, kontrol hori egin ahal izateko ezinbestekoa
da erabiltzaileek aukerak edukitzea, bai zerbitzu
berbererako bai zerbitzu alternatiboetarako, edo
bestela zerbitzuari uko egin ahal izatea. Faktore
hauek guztiek merkatu-mekanismoak sorraraz
ditzakete, eta mekanismo horiek erabiltzaileek
ordaintzen dituzten zerbitzuetan zerbitzua
kudeatzen duen enpresa-diziplina baten menpe
jarri.
20. Ikusi dugunez, zerbitzu publikoen kudeaketa
pribatua eraginkorra izango bada, hainbat
irizpideri erantzun egokia eman behar die.
Oinarrizko kontzeptu hauek ez badira aintzat
hartzen zerbitzuen endekatzea, gehiegizko
prezioak eta abar agertzen dira.
21. Gogoan eduki behar da funtsezko beste
elementu bat: gestio publikoaren zintzotasuna
kudeaketan. Egia da kudeaketa publikoa
endekatzeko arrisku handi baten pean dagoela
ustelkeria dela-eta. Azken hamarkadetan ikusten
ari gara zerbitzu publikoen kudeaketarako
enpresa pribatuak kontratatzeko prozesuak
ustelkeria administratiboaren puntu
http://ekaicenter1.blogspot.com
http://industrialpolicy.blogspot.com

nagusietakoak direla. Berauen arrisku-maila
erakunde publikoen kudeaketa zuzenak duena
baino handixeagoa bada beraz.
22. Horrela, bada, ziur asko gestio zuzenak
jardun administratiboaren erantzukizun iraunkor
bat derrigortzen du herritarren aurrean.
Erantzukizun hori, itxuraz behintzat, zeharkakoa
da kudeaketa pribatua denean. Kudeatzaile
publikoen zintzotasun handiagoa ala txikiagoa
garrantzi handiko elementua da zerbitzu publiko
pribatizatuek eraginkortasunez funtziona
dezaten.
23. “Zintzotasunak” kontratazioaren kudeaketan
ez du izaera “ekonomiko” hutsa. Asko izan
daitezke arrazoiak erakunde publiko batek
zerbitzu bat pribatizatzeko, eta horietatik
dezente izan daitezke eraginkortasunaz eta
kalitateaz apartekoak. Deigarrienetako bat da
arrisku politikoa eremu publikotik pribatura
lekualdatzea.
24. Titulartasuna eta eraginkortasunaren
azterketak zerbitzu publikoen kudeaketan
kontuan hartu behar du Mendebaldeko
herrialdeetan funtsezko aukera estrategikoa
dena: zerbitzu publikoen mutualizazioa. Funtsean
titulartasunaren kudeaketa erabiltzaileei ematea,
normalean figura juridiko mutualisten bidez
(kooperatibak, aseguru-mutuak, zerbitzu-
prestaziorako elkarteak…)
25. Mutualizazioa askotan merkatuaren tresna
ordezkatzailea edo osagarria izan daiteke
pribatizatutako zerbitzuaren aktibitatea
erabiltzaileen interesetara bideratzeko,
kudeaketa pribatuak dituen gastuen minimizazio-
arriskuak edo prezioen maximizaziokoak
saihestuz edo mugatuz.
As a Working Paper, it doesn´t reflect any institutional position or opinion neither of EKAI Center,
nor of its sponsors or supporting entities
EKAI Center seeks to do business with companies or governments covered in its reports. Readers should be aware that
we may have a conflict of interest that could affect the objectivity of this report. Investors should consider this report as
only a single factor in making their investment decision.
GARAIA INNOVATION CENTER, GOIRU 1,A2 MONDRAGON
TEL: 943250104 VITORIA-GASTEIZ 639641457
LEKEITIO 675701785 DURANGO 688819520
E-MAIL: info@ekaicenter.eu
facebook.com/EKAICentre scribd.com/EKAICenter
ZERBITZU PUBLIKOEN
TITULARTASUNA ETA
EFIZIENTZIA
26. Arrazoi ideologiko/soziologikoez gain, hau da
figura mutualistek munduan zerbitzu publikoen
kudeaketan hartu duten garrantzi handiaren
arrazoia, zalantzarik gabe. Batez ere, osasun-
zerbitzuetan, hezkuntzakoetan, gizarte-
laguntzakoetan… Baina baita ere energia-
hornidurako zerbitzuetan hainbat herrialdetan.
27. Kudeaketa mutualistak ziurtatu egiten du
interes indibidualen eta orokorren arteko oreka,
eraginkortasunaren eta erantzukizun sozialaren
artekoa, enpresa-kudeaketaren eta
erabiltzailearen lehentasunaren artekoa.
Mendebaldeko herrialde ia guztietan aukera
mutualista titulartasunaren hirugarren aukera
bihurtu da, eta aintzat hartu beharko da
kudeaketa publikoen gaineko etorkizuneko
azterketetan.
28. Kudeaketa mutualistak behin eta berriro
erakutsi du bere eraginkortasuna, baita bere
gaitasuna kudeaketa publikoaren eta pribatuaren
kontraesanak gainditzeko. Dena dela, haren
izaera bereziak eskatzen du dinamika mutualista
barneratzeko gauza izango den ehundura sozial
bat egotea, edo, nahiago bada, mutualismoak
eskatzen dituen kudeaketa-kostuak eta parte
hartzeko kostuak barneratuko dituen ehundura
sozial bat egotea. Horrela, bada, beharrezkoa
izango da prestazioaren hobekuntzarekin
motibatutako pertsona-taldeak egotea, eta
motibazio hori enpresa-proiektuak lideratzeko
adinakoa izatea. Askotan hau guzti hau inguruan
kultura mutualista bat egoteari lotuta egongo da,
baina baita erabiltzaile –edo langile– motibatuen
multzoak egoteari ere.
29. Lehen ere esan dugun bezala, Mendebaldeko
herrietan espektatiba gehien sortzen ari den
http://ekaicenter1.blogspot.com
http://industrialpolicy.blogspot.com

titulartasun-aukeretako bat zera da, zerbitzu
publikoen kudeaketaren titulartasuna bertan lan
egiten duten langileek hartzea. Eta aukera hori
gertatzen ari da, baldin eta ez badago mutua-
kudeaketa bere gain hartzeko zerbitzu-
erabiltzaileen kolektiborik. Zerbitzua ematen
duten langileak, horrela, garrantzi handiko
alternatiba bihurtzen dira.
30. Pribatizazio-prozesuetan ikusten da
nagusitasun-gehiegikeriek, lehen ere esan dugun
bezala, erabiltzaileei kalte ikaragarriak ekartzen
dizkietela. Baina langileei ere ekar diezazkiekete
kalteak, eta beraien lan-baldintzak narriatzea,
ondorioz zerbitzuaren kalitatean eraginez
gainera. Titulartasun osoa edo zati batena
kudeaketaz arduratzen diren profesionalek
hartzea horrelako gehiegikerien kontrapisu
handia izan daiteke.
31. Azkenik, “irabazi-asmorik gabeko”
titulartasun-aukerak asko orokortu dira zerbitzu
publikoak pribatizatzean herrialde askotan, batez
ere osasun-arloan eta hezkuntza-arloan. Ez da
harritzekoa pribatizatutako sektore
garrantzitsuetan hainbat kontratazio publiko
soilik “irabazi-asmorik gabeko” erakundeei
erreserbatzea.
32. Erreserba horien argudio-oinarriak oso
interesgarriak dira ikuspegi kontzeptual batetik.
Zerbitzu publikoen pribatizazioa defendatzen
duten gizarte- eta politika-sektoreak derrigortuta
daude horrela pribatizazio hori praktikara
eramatean irabazi-asmorik gabekoekin egitera.
Arrazoia honakoa da: nahiz eta erakunde horiek
ustez eraginkortasun urriagokoak izan kudeaketa
operatiboaren eta ekonomikoaren ikuspegitik
irabazi-asmoa duten erakundeak baino, saihestsu
As a Working Paper, it doesn´t reflect any institutional position or opinion neither of EKAI Center,
nor of its sponsors or supporting entities
EKAI Center seeks to do business with companies or governments covered in its reports. Readers should be aware that
we may have a conflict of interest that could affect the objectivity of this report. Investors should consider this report as
only a single factor in making their investment decision.
GARAIA INNOVATION CENTER, GOIRU 1,A2 MONDRAGON
TEL: 943250104 VITORIA-GASTEIZ 639641457
LEKEITIO 675701785 DURANGO 688819520
E-MAIL: info@ekaicenter.eu
facebook.com/EKAICentre scribd.com/EKAICenter
ZERBITZU PUBLIKOEN
TITULARTASUNA ETA
EFIZIENTZIA
egiten dituzte –hain zuzen ere beraien irabazi-
asmo ezarengatik– zerbitzuen kudeaketa
pribatuan hain ohikoak diren erabiltzaileen eta
langileen gaineko gehiegikeriak.
33. Gure ustez, ikuspegi kontzeptual batetik,
aukera mutualista garapen-aukera handiena
duena da eraginkortasun ekonomikoa eta
eraginkortasun soziala uztartzerakoan zerbitzu
publikoetan, eta hori gertatzen da, batez ere,
parte-hartzean erabiltzaileak eta langileak
sartzen direlako.
34. Hala eta guztiz ere, kasu guztiak ezberdinak
dira, eta nabarmendu dugun bezala, XX.
mendeko dogma nagusiak lehenago edo
beranduago zalantzan jarri dira. Ez da egia
kudeaketa publikoa beti eraginkortasun
gutxiagokoa dela, eta ez da egia, halaber,
kudeaketa pribatuak ez dituela publikoak dituen
hainbat gabezia, batez ere emaitzaren
maximizazioa bilatzeak ekar ditzakeen
gehiegikeriak zuzentzeko tresnarik ez badago
35. Edonola ere, eraginkortasuna ezin da izan
zerbitzu publikoen kudeaketarako politika
publikoen helburu bakarra. Zerbitzuaren
eraginkortasun operatiboa/ekonomikoa bere
eraginkortasun sozialarekin uztartu behar da beti,
eta biok aldi berean izaera soziologiko, etiko edo
ideologikoko beste interes publikoekin.
36. Hau guztia kasu bakoitzean aztertu beharko
da. Eta aztertzerakoan iritzi publikoa nahastu
gabe egin beharko da, ez ezberdinduz zerbitzu
publikoen gaineko eraginkortasunari buruzko
eztabaida eta zerbitzuak ematerakoan hartu
beharreko gastu publiko handiagoaren edo
txikiagoaren aurrekontuen gaineko eztabaida.
http://ekaicenter1.blogspot.com
http://industrialpolicy.blogspot.com