Federalismo y Descentralización

Propuesta de Documento Ejecutivo

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INDICE

I. Introducción

II. Propósito y Alcance del Foro de Federalismo y Descentralización

III. Objetivo

IV. Fases del proceso de construcción de una Agenda Federalista

V. Federalismo y Descentralización: una aportación Académica e Institucional (CIDE,

ITAM, COLMEX, INAP, IIJ-UNAM y CONAGO)

VI. Principios de la CONAGO

VII. Propuestas en materia de federalismo hacendario y descentralización de las

finanzas públicas

VIII. Propuestas en materia de federalismo y descentralización en los ámbitos de

seguridad, justicia y desarrollo económico y agropecuario

IX. Propuestas en materia de federalismo y descentralización en materia de

educación, salud y desarrollo social

X. Propuestas en materia de fortalecimiento y capacidad institucional de los

gobiernos estatales y municipales, y nuevos mecanismos de coordinación
interinstitucional federación-estados.
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I. INTRODUCCION

La Conferencia Nacional de Gobernadores (CONAGO), desde su creación ha buscado ser un escenario

incluyente de discusión y análisis de ideas, planteamientos y propuestas para diseñar un mejor
federalismo para México.

En los últimos años, se han logrado importantes avances en perfeccionar las relaciones
intergubernamentales y en la búsqueda de eficientar los mecanismos que conlleven a reducir de manera
gradual la concentración de potestades. Los Gobiernos Federal, Estatal y Municipales están conscientes de
que las propuestas de mejora, requieren ser analizadas y tomadas en cuenta para actualizar y vigorizar el
federalismo mexicano día a día.

Los Gobernadores de las Entidades Federativas y el Distrito Federal, firmaron la Declaración de Metepec,
el 25 de abril de 2008, en donde acordaron realizar foros para la construcción de una Agenda Federalista.

Los grandes temas nacionales se integraron en 4 rubros de la siguiente manera:

I.- Federalismo Hacendario y descentralización de las finanzas públicas;

II.- Federalismo y descentralización en los ámbitos de seguridad, justicia y desarrollo económico y

agropecuario;

III.- Federalismo y descentralización en materia de educación, salud y desarrollo social;

IV.- Fortalecimiento y capacidad institucional de los gobiernos estatales y municipales, y nuevos

mecanismos de coordinación interinstitucional Federación—Estados.

Como resultado, se obtuvo una gran participación de la CONAGO con todos los actores políticos: Poder
Ejecutivo Federal, H. Congreso de la Unión, Legislaturas Estatales, Poder Judicial, así como a los gobiernos
municipales, instancias de carácter académico y organizaciones y representantes de la sociedad civil, sin
distingo partidista o ideológico, en donde sus propuestas fueron concentradas de manera ejecutiva en el
presente documento.

Con la celebración de esta serie de eventos, la CONAGO asume el papel de interlocutor activo,
participativo y propositivo en la definición y discusión de la agenda nacional, así como agentes de
construcción y diseño de las reformas estructurales que requiere el desarrollo del país.

Para ello es indispensable que las Comisiones de la CONAGO incluyan en sus agendas la prioridad de
atender, analizar y desarrollar las propuestas generadas en los foros, con el objeto de basar su viabilidad
jurídica y técnica para aplicarse, fijando fechas para informar resultados reflejados en iniciativas y
convenios en la primera reunión plenaria que celebre la CONAGO en el año 2009.

El Gran Acuerdo Nacional para el Fortalecimiento del Federalismo a signarse en la XXXV Reunión Ordinaria
de la Conferencia Nacional de Gobernadores, debe coincidir con la esencia de las declaraciones en
materia de Federalismo de la CONAGO.

II. PROPÓSITO Y ALCANCE DEL FORO DE FEDERALISMO Y DESCENTRALIZACIÓN

1. Proporcionar al Pleno de Gobernadores un Acuerdo Nacional para el Fortalecimiento en donde se

marquen principios generales de la construcción de una Agenda Federalista que se realizará en los
meses posteriores como un trabajo conjunto entre el poder federal y CONAGO.
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2. Integrar un Documento Ejecutivo que sintetice las propuestas prioritarias y de mayor relevancia.

3. Elaborar un Documento Integral que sea el rector de las propuestas técnicas y encauce los
trabajos que serán emprendidos por las Comisiones de la CONAGO y el Ejecutivo Federal a través
de sus dependencias, organismos descentralizados y desconcentrados.

III. OBJETIVOS

1. Producir y difundir un compendio ejecutivo de propuestas originadas por la CONAGO, el H.

Congreso de la Unión, Legislaturas Estatales, Poder Judicial, Gobiernos Municipales, instancias
de carácter académico, organizaciones y representantes de la sociedad civil que puedan
debatirse con el Poder Ejecutivo Federal dentro de las comisiones de CONAGO.

2. Generar con base a los resultados que se obtengan dentro de las Comisiones, un proceso y un
programa de reformas de visión a corto, mediano y largo plazo.

3. Construir un nuevo federalismo integral que incluya:

• La modificación del régimen de competencias de los tres niveles de gobierno, de tal forma
que la redistribución de áreas de acción establezca zonas claras para cada gobierno y
responsabilidades gubernamentales precisas sobre las que los ciudadanos puedan exigir
resultados.
• Un nuevo esquema de incentivos fiscales.
• Un sistema de rendición de cuentas y un conjunto de acciones orientadas al desarrollo
institucional de los gobiernos subnacionales.

IV. FASES DEL PROCESO DE CONSTRUCCIÓN DE UNA AGENDA FEDERALISTA.

FASE 1.-

1. Celebración de foros en materia de Federalismo y Descentralización.

2. Gran Acuerdo Nacional para el Fortalecimiento del Federalismo.

FASE 2.-

1. Inclusión de los temas generados en los foros, a las agendas temáticas de las Comisiones
de la CONAGO.

2. Reuniones de Comisiones de la CONAGO con diversos actores federales para analizar e

impulsar las propuestas, otorgándoles gradualidad en su implementación.

FASE 3.-

1. Presentar resultados concretos de las propuestas hachas en la primera reunión plenaria de la

CONAGO que se celebrará en el año 2009.
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V. FEDERALISMO Y DESCENTRALIZACIÓN: UNA APORTACIÓN ACADÉMICA E INSTITUCIONAL (CIDE,

ITAM, COLMEX, INAP, IIJ-UNAM Y CONAGO)

INTRODUCCIÓN A LAS PROPUESTAS EN MATERIA DE FEDERALISMO Y DESCENTRALIZACIÓN1.

Es necesario implementar sistemas de profesionalización del empleo en ambos niveles de gobierno
(estados y municipios). A través de una política deliberada de profesionalización se podrán revertir viejas
prácticas de administración de los cuerpos burocráticos, al tiempo que se reforzarán las capacidades de
gobierno de los estados y municipios y se robustecerá el sistema de rendición de cuentas.

Establecer mecanismos formales de coordinación en áreas cruciales que exceden los ámbitos territoriales
de estados y municipios pero que demandan la participación concertada de los mismos, y que son
responsabilidades concurrentes de distintos niveles de gobierno. Estos mecanismos incorporarán
responsabilidades claras y un sistema de estímulos fiscales que las respalde.

Estas reformas permitirán avanzar hacia un federalismo más eficaz, en donde las responsabilidades sean
claras y los incentivos alineados a ellas. Esta propuesta, apunta hacia un federalismo como solución, como
un instrumento orientado a resolver los problemas públicos con eficiencia, eficacia y respondiendo a las
necesidades y expectativas de los ciudadanos.

ANTECEDENTES DEL FEDERALISMO2

El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF) se creó en 1980 con la introducción del Impuesto al
Valor Agregado (IVA). A raíz de la creación de este gravamen, las entidades federativas cedieron al ámbito
federal de gobierno una proporción sustancial de su capacidad recaudatoria, a cambio de mayores
ingresos.

En la década de los noventa, a causa de las trasformaciones políticas y económicas del país, el escenario
comenzó a modificarse significativamente a partir del proceso de descentralización educativa iniciado en
1992 y al que siguieron algunas otras áreas como salud y gasto social, destacando más recientemente la
conformación del llamado Ramo 33 y el Programa de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades
Federativas (PAFEF).
Los cambios operados en las últimas tres décadas en las relaciones fiscales intergubernamentales han
conducido a un esquema en el que el gobierno federal se encarga de la recaudación de la casi totalidad de
los ingresos, en tanto que, por el lado del gasto, se ha producido una descentralización importante. De
continuar esta tendencia, se pone en riesgo la solvencia de las finanzas gubernamentales, ya que en caso
de problemas financieros, el gobierno federal es el que tiene que ser el recurso de última instancia.
La experiencia en algunos países, advierte que un desbalance vertical como el que se ha producido en los
últimos años en México, no favorece la responsabilidad fiscal ni la rendición de cuentas, lo cual es
particularmente grave si se tiene en mente que la experiencia en materia de eficiencia del gasto público
en México, en las últimas tres décadas, no ha sido buena.
Esta situación exige que, para que se induzca algún mayor grado de responsabilidad fiscal al sistema en su
conjunto, se requiere que los gobiernos subnacionales, y particularmente los estatales, participen más
activamente en el proceso recaudatorio. Ello implica que, las entidades federativas deben participar en
algunos impuestos de base amplia, a fin de que, parte de su gasto, dependa de su propio esfuerzo
recaudatorio y que los resultados del gasto estatal estén más vinculados a los contribuyentes de la propia
localidad o región.

SITUACIÓN ACTUAL DEL FEDERALISMO3

1
El Nuevo Federalismo Mexicano: Diagnóstico y Perspectiva. CIDE 2008
2
Factores clave para el fortalecimiento del federalismo en México: una visión desde las entidades federativas. Centro
de Estudios Económicos. Colegio de México.
3
El federalismo mexicano puesto a prueba: algunas características sobre el estado actual de nuestro sistema federal. ITAM 2008.
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En la actualidad, el federalismo ha cobrado una nueva significación: se ha constituido en un instrumento

clave para la unión de diversidades mediante la articulación perdurable de grandes intereses regionales, y
la conformación de un régimen político idóneo para la articulación de componentes pluriétnicos,
multiculturales, plurinacionales y multiregionales diversos. El régimen federal es una forma democrática,
sometida a la ley para hacer posible el gobierno común y el autogobierno.
En el siglo XX y principios del siglo XXI el federalismo mexicano ha seguido una lógica centralizadora,
determinada con los intereses establecidos desde la capital de la República. Sin ser la única disposición de
la Constitución Federal que atribuye competencias a los poderes federales, el extenso artículo 73 de la
Constitución da cuenta de la progresiva centralización de materias que a lo largo del siglo pasado dejaron
de ser de competencia estatal para transformarse en competencia de los poderes federales. Asimismo,
dicho artículo atestigua el surgimiento de materias nuevas que no siguieron el camino de la cláusula
residual establecida en el artículo 124 de la Ley Fundamental, sino que se determinó constitucionalmente
que pasaran a engrosar el elenco de competencias de los poderes centrales, ya se tratase de
competencias legislativas o de competencias ejecutivas o de una combinación de ambas.

La construcción del federalismo del siglo XXI es una tarea que escapa a las solas instancias centrales y
requiere la visión desde los Estados. Destaca el cumplimiento pleno del pacto federal y la actualización de
sus cláusulas; es decir, el establecimiento de las condiciones necesarias para hacer posible el pleno
autogobierno estatal. Lograrlo implica proporcionar a cada entidad federativa los instrumentos
republicanos, fiscales, técnicos y competenciales que les permitan liberar sus potenciales y definir y
acometer sus grandes tareas, apoyadas en poderes capaces de realizar plenamente su vocación
gubernativa. Esta es la tarea que ha hecho suya la CONAGO.

VI. PRINCIPIOS DE LA CONAGO

Integralidad: Las propuestas que se integren en la agenda deben tener una visión armónica que incluya
ingreso, gasto, deuda y patrimonio públicos, en los tres ámbitos de gobierno.

Congruencia: En el orden constitucional y el Sistema de Planeación Democrática, que definen los

objetivos y el marco general de la política económica y, por ende, de la política hacendaria.

Equidad: Debe basarse en un acuerdo nacional cuyos elementos sean: el fortalecimiento del Pacto
Federal, el equilibrio y la autonomía entre los Poderes de la Unión y el fortalecimiento del federalismo,
para lograr la estabilidad social y cumplir con las responsabilidades de los tres órdenes de gobierno.

Suficiencia: Debe plantear objetivos de mayor amplitud, para asegurar un desarrollo justo, soberano,
sustentable, que contribuya al bienestar de todos los mexicanos.

Calidad Técnica: Los trabajos de diagnóstico, análisis, construcción y selección de alternativas y

formulación de las iniciativas conducentes, deberán efectuarse aplicando las mejores técnicas en los
diferentes campos del conocimiento.

Gradualidad: La profundidad de los cambios potenciales es de tal magnitud y complejidad que se

requerirá de un plazo de transición razonable para que las instituciones y las normas se ajusten, sin
afectar la estabilidad estructural y funcional del sistema actual.

Subsidiariedad: Las reformas deberán otorgar a estados y municipios las facultades y recursos necesarios
para que sean ellos quienes ejerzan las facultades de las que son titulares. Sólo en caso de excepción será
otro orden de gobierno quien las ejerza, mediante acuerdos de coordinación o colaboración.

Solidaridad: Se deberá contemplar la cooperación condicionada, la acción compartida; que los gobiernos
federales, estatales y municipales compartan los problemas y realicen acciones comunes para la

Propuestas de evolución institucional del federalismo mexicano. IIJUNAM 2008.

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prosperidad conjunta, velando por el establecimiento de un equilibrio económico justo entre las regiones
del territorio mexicano.

VII. PROPUESTAS EN MATERIA DE FEDERALISMO HACENDARIO Y DESCENTRALIZACIÓN DE LAS FINANZAS

PÚBLICAS.
FORO CHIHUAHUA

1. Establecer un sistema formal de cálculo y distribución de los ingresos provenientes de los

excedentes petroleros, que de respuestas a las inquietudes que se han generado sobre los mismos

2. Solucionar la interrogante sobre si los ingresos petroleros deben compensar gastos extraordinarios
a PEMEX que no son definidos, ni consultados con las autoridades locales, como la importación de
gasolina.

3. Proponer en lo referente al IEPS negativo, y tomando en cuenta que este subsidio que se otorga a
los consumidores de gasolina y diesel, y que para efecto de determinar la recaudación federal
participable se resta del total de los ingresos tributarios, se propone que éste sea disminuido
directamente del derecho ordinario sobre hidrocarburos que paga PEMEX y no de los ingresos
tributarios, en virtud de que su recaudación negativa está dada por el crecimiento importante del
derecho, el cual solamente es participable en un porcentaje. Esta propuesta debe incorporarse en
la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio de 2009.

4. Homogenizar los criterios en las reglas de operación en programas federales distintas a las
disposiciones del PEF, que significan mayores erogaciones a las entidades federativas y, que en
otros casos, como el subsidio a la seguridad pública municipal, se definen transferencias directas a
los municipios sin participación alguna de las entidades, por lo que es necesario que desde que son
proyectados y aprobados los programas en el Presupuesto de Egresos de la Federación, los
legisladores establezcan medidas que eviten que este tipo de acciones se vuelvan a presentar.

5. Modificar los criterios para el ejercicio del gasto de inversión, ya que prevalece la inercia de que
es hasta el segundo semestre del año cuando se liberan los recursos, lo que genera problemas en
proveedores e impacta la economía al no existir incentivos para estimular las actividades
productivas y de consumo.

6. Revisar y en su caso modificar su diseño y operación en las fórmulas del reparto de las
Aportaciones Federales, especialmente en los Fondos Federales del Ramo 33, como el FAEB, el
FASP y el FASS específicamente, donde su falta de homogeneidad, veracidad y en algunas
ocasiones transparencia en las variables utilizadas y en la información dificulta una asignación
justa.

7. Establecer nuevos sistemas de coordinación fiscal en materia administrativa, buscar un

incremento gradual del monto general de participaciones a estados y municipios durante cinco
años, hasta llegar en un porcentaje de un 25 por ciento.

8. Eliminar la exención del pago del impuesto predial municipal, al Gobierno Federal, ya que gran
número de esos bienes inmuebles no son propiedad del Gobierno Federal o se encuentran
concesionados a negocios privados.

9. Establecer en la Ley del Impuesto Sobre la Renta que los contribuyentes puedan acreditar sus
impuestos cedulares estatales contra el Impuesto Sobre la Renta Federal, para impulsar así el que
las entidades federativas establezcamos esta potestad tributaria que ya tiene tres años que nos
fue otorgada.

10. Proponer que los programas y proyectos de inversión de tipo social y productivo, que hoy son
ejecutados por las delegaciones federales, pasen a ser ejercidos por las entidades federativas y
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sus municipios, se flexibilicen sus reglas de operación y se definan sus indicadores de resultado y
mecanismos de evaluación y rendición de cuentas.

11. Establecer una mayor coordinación y alineación entre el Plan Nacional de Desarrollo y los planes
estatales y municipales. Ello requiere de reformar las leyes de planeación, de coordinación fiscal
federal y de presupuesto y responsabilidad hacendaria, para permitir que las entidades
federativas participen en el proceso de elaboración del Plan Nacional de Desarrollo, los programas
regionales, sectoriales y en los proyectos de presupuesto.

12. Fomentar que los congresos locales legislen en materia de bienes y concesiones con el objeto de
que el patrimonio de los dos órdenes de gobierno se identifique, se valúe, se contabilice y se
transparente y, con ello, se conviertan en una palanca de financiamiento al desarrollo; impulsando
un esquema ordenado y transparente de mecanismos para que estos ordenes de gobierno puedan
concesionar funciones y servicios públicos

13. Replantear la fórmula del Ramo 28, con la idea de que la asignación de recursos sea totalmente
resarcitoria, mientras que la fórmula del Ramo 33 debiera ser totalmente compensatoria.

14. Revisar la dependencia extrema que tienen los estados y municipios de los recursos federales e
inducir una mayor corresponsabilidad fiscal, a fin de no generar una afectación a las finanzas
nacionales.

15. Otorgar a las entidades federativas, por ejemplo, la potestad para establecer un impuesto a las
ventas de bienes y servicio para el consumo final, impuesto que deberá tener una base amplia a
una tasa única del tres por ciento, el cual necesariamente debe de ir acompañado con una
disminución gradual con respecto de la tasa del IVA.

16. Recuperar la facultad que tienen las entidades federativas para administrar impuestos federales
como el IVA

17. Usar la capacidad recaudatoria instalada por las entidades federativas en la administración de
REPECOS e intermedios, transfiriéndoseles la administración a los gobiernos estatales del Impuesto
al Valor Agregado y el ISR a cargo de personas físicas con actividad empresarial

18. Revisar el Acuerdo Nacional de Coordinación Fiscal a fin de que se le devuelvan a las entidades
federativas sus potestades tributarias y las ejerzan con base a una reforma constitucional.
19. Que los estados y municipios cuenten con mayor autonomía y facultades ante la federación, con el
objeto de definir claramente los ámbitos de competencia de distintas materias y se pueda actuar
de manera concurrente y compartida.
20. Que el Congreso de la Unión legisle en materia tributaria, a fin de que los Congresos locales
tengan facultades para imponer nuevas contribuciones y que las entidades federativas puedan
contar con más recursos para cubrir su presupuesto y los de sus respectivos municipios. Es decir,
no habrá federalismo hacendario, en tanto las entidades federativas no contribuyan al aumento
del ingreso nacional.
21. Examinar y evaluar el proceso histórico que condujo al presidencialismo centralizado, a fin de
reconstruir el federalismo equilibrado original, mediante la reasignación de competencias que
permitan a las entidades federativas asumir en plenitud su vocación de autogobierno en el marco
de la unidad federal, con el objetivo de definir, preparar, continuar o culminar, según sea el
caso, los procesos de descentralización y ahondar en sus nuevas dimensiones.
22. Proporcionar a las entidades federativas los instrumentos republicanos, fiscales, técnicos y
competenciales que les permitan liberar sus potenciales y definir y acometer sus grandes tareas,
apoyadas en poderes capaces de realizar plenamente su vocación gubernativa
23. Considerar en un nuevo federalismo hacendario, una redistribución de funciones, competencias,
responsabilidades equilibradas, donde cada orden de gobierno asuma plenamente su papel de
contribuir al bienestar de los mexicanos en cualquier región de nuestro país.
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24. Replantear el sistema nacional de coordinación fiscal y trabajar en el establecimiento de

haciendas públicas eficaces, dotadas de fuentes propias de ingresos y capaces de suministrar a las
entidades federativas los recursos conducentes.
25. Establecer principios y criterios para distribuir las participaciones federales de manera lo más
equitativo posible, y ser proporcional y adecuarse a las características de cada estado, y la
justicia distributiva ya que los que tienen menos deben recibir apoyos adicionales que atemperen
las disparidades. La población es un indicador objetivo respecto del número de personas a las que
se debe atender; desarrollo económico que alienta la productividad y la competitividad,
marginación que sirve para diseñar las políticas de desarrollo social y esfuerzo recaudatorio que
busca reconocer el desempeño acreditado por cada entidad en el cobro de sus propias
contribuciones.
26. Flexibilizar la distribución de las aportaciones federales, para que no sean rígidas e inamovibles.
Que sean las legislaturas locales las que destinen con precisión el destino de dichos recursos y
serían los órganos de fiscalización dependientes de ellas, los que controlarían su correcta
aplicación.
27. Coordinar la participación de los tres ámbitos de gobierno en los procesos de elaboración de los
planes de desarrollo nacional, estatal y municipal, así como en los planes regionales, sectoriales,
políticas y programas que de ellos emanen.
28. Participar en elaboración de proyectos de iniciativas de ley de ingresos y proyectos de
presupuesto de egresos federal, estatales y municipales, a fin de asegurar que las medidas,
políticas, programas, proyectos y recursos derivados de la planeación nacional, estatal y
municipal, preserven la articulación y congruencia que debe existir entre los mismos en orden al
crecimiento económico y al desarrollo social del país.
29. Transitar hacia un nuevo diseño integral de lo que pudiera ser la territorialización de las finanzas
públicas con un sentido de fortalecer un nuevo modelo, un nuevo modelo que tome en
consideración fundamentalmente a las regiones, a los municipios, a los estados.
30. Generar una nueva ingeniería constitucional que establezca las redes de relación
intergubernamental y que recoja con un ánimo representativo, leal, los intereses de los
municipios, los intereses de las entidades, los intereses del todo y no nos coloque frente al abismo
de la fragmentación, de la balcanización
31. Diseñar estrategias que permitan arribar a un nuevo modelo que se aplique de manera gradual,
que sea inclusive valorado en el tiempo, de tal suerte que podamos fijar metas en donde vaya
liberándose, por así decir, los recursos a los estados, dependiendo de sus características, de sus
condiciones, dado que un argumento tradicional es la incapacidad de los estados, y mucho más de
los municipios, para administrar los recursos, pero no sólo para administrar recursos en términos
de gasto, sino también de ingreso.
32. Crear un nuevo modelo institucional que garantice relaciones idóneas entre los distintos ordenes
de gobierno, de suerte que los estados construyan por procedimientos democráticos sus
respectivos destinos, los ayuntamientos puedan también asumir en plenitud sus propias
potestades, y se garantice la unión de todos los mexicanos en una patria federal común, eficaz y
cooperativa.
33. Implementar un Sistema Coordinador de la Hacienda Pública Nacional, que sustituya al Sistema
Nacional de Coordinación Fiscal. Este nuevo sistema estará integrado por representantes del
gobierno federal y de las entidades federativas, que por mandato legal, aplique los mecanismos de
compensación de los egresos de ambos ámbitos de gobierno. Además, esta instancia le daría
coherencia a la potestad tributaria en general y orden al ejercicio del gasto público.
34. Otorgar una base constitucional a un Sistema Hacendario Nacional, el cual estaría dotado de
atribuciones para armonizar los planes, políticas y programas de las administraciones públicas de
las tres esferas de gobierno, que deban articularse por su impacto en el crecimiento económico y
el desarrollo social del país, y para que, con la gradualidad que el mismo determine, genere los
acuerdos y propuestas de cambios que deban realizarse a la Constitución y leyes secundarias sobre
los temas del Federalismo Hacendario.

VIII. PROPUESTAS EN MATERIA DE FEDERALISMO Y DESCENTRALIZACIÓN EN LOS ÁMBITOS DE

SEGURIDAD, JUSTICIA Y DESARROLLO ECONÓMICO Y AGROPECUARIO.
FORO SONORA - COAHUILA
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SEGURIDAD
1. Transitar a un federalismo de coordinación y no de subordinación en el que haya una distribución
más eficiente de funciones, que establezca relaciones intergubernamentales más equitativas y
mayor claridad en los compromisos planteados.
2. Revisar la integración del Sistema Nacional de Seguridad Pública, en atención a las reformas al
artículo 21 Constitucional, a fin de garantizar facultades plenas a los gobiernos de los estados, y
fortalecer un concepto de seguridad pública basado en la procuración y administración de justicia,
así como la prevención del delito.
3. Permitir la celebración de acuerdos de colaboración y cooperación en materia de seguridad
pública entre entidades federativas locales y extranjeras, con el objetivo de diversificar esfuerzos
y fuentes de ingreso para el combate a la delincuencia.
4. Brindar certidumbre en las asignaciones del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública,
estableciéndose un ponderador irreductible que permita su incremento anual y no esté sujeto a
decisiones discrecionales.
5. Lograr la regulación permanente del Subsidio para la Seguridad Pública Municipal, que permita
incrementar la aportación federal y se beneficie a más municipios del país sin que se afecte el
principio de interposición de las entidades federativas entre la federación y los municipios.

JUSTICIA
1. Exigir que se destinen previsiones presupuestales suficientes para la implementación de la reforma
a los poderes judiciales de los estados y a las procuradurías; fondos que deben ser distintos e
independientes de los destinados a seguridad pública.
2. Atender aspectos que originalmente corresponden a la federación, en cuanto a la redefinición de
competencias concurrentes entre la federación y los estados, velando por una adecuada
transferencia de los recursos económicos para cumplir con la función de administrar e impartir
justicia.
3. Activar la participación de los Congresos de los Estados y así no se limiten a aprobar o desaprobar
los correspondientes decretos.
4. Revisar la facultad de atracción de la federación para asumir plenamente aquellos casos de
delincuencia organizada en los estados.
5. Analizar los procedimientos y mecanismos que permitan una coordinación eficaz entre los
subsistemas de justicia en términos de los artículos 21 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos y 3 de la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema
Nacional de Seguridad Pública. (Procuración de Justicia, Administración de Justicia, Ejecución de
Penas y Medidas de Seguridad y Defensoría de Oficio).
6. Revisar la limitación de la procedencia y los efectos del amparo directo en contra de las
sentencias definitivas dictadas por los Tribunales Superiores de Justicia de los Estados, para
fortalecer sus decisiones y la soberanía en el dictado de la justicia de su competencia.
7. Valorar la permanencia de la jurisdicción concurrente (como la mercantil) plasmada en la fracción
I del artículo 104 constitucional.
Asimismo, valorar la permanencia de la jurisdicción auxiliar, prevista tanto por la Constitución
General de la República en su artículo 107 fracción XII para el caso del auxilio de la justicia
federal en materia de amparo, como por las leyes orgánicas del Poder Judicial Federal para las
otras materias como la penal federal a al igual que el punto anterior que pague los gastos que este
servicio ocasiona.
DESARROLLO ECONÓMICO

1. Destinar entre el 30 y el 50 por ciento del recurso total aprobado para el Fondo PyME a proyectos
estatales y facultar a los subcomités Técnicos Estatales para aprobar localmente los proyectos que
el sector productivo demanda.
2. Agilizar la normatividad para la disposición y ejecución de recursos federales, para establecer
esquemas de asignación transparentes y evitar la discrecionalidad de todos los programas
federales.
3. Proponer que el decreto de aranceles para las regiones y franjas fronterizas, así como las
implicaciones a la Ley General del IVA que de él derivan, continúen vigentes a fin de que se
permita mantener un esquema de competitividad en las zonas fronterizas.
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4. Dotar a los estados de verdaderos instrumentos de fomento económico a fin de gestionar de

manera más eficiente los recursos, partiendo del reconocimiento de la heterogeneidad regional
como fuente y fortaleza de una nación, favoreciendo así una verdadera federalización.
5. Adecuar y homologar el marco institucional de la mejora regulatoria a fin de proteger a la
actividad económica local de la competencia desleal externa para favorecer la simplificación
administrativa e implementar esquemas de evaluación de estos marcos regulatorios.

DESARROLLO AGROPECUARIO

1. Replantear las reglas de operación de programas de SAGARPA 2008 y emitir nuevas con visión
federalista que le den a los estados la facultad de definir los estratos de productores, porcentajes
y montos de apoyo, así como los criterios de calificación.
2. Respaldar la propuesta de reformar la Ley Federal de Responsabilidad Hacendaria para establecer
la obligación del Gobierno Federal de anexar al proyecto de Presupuesto de Egresos las reglas de
operación de los programas correspondientes, a efecto de ser sometidas al análisis de la Cámara
de Diputados del H. Congreso de la Unión.
3. Incentivar en forma decidida la producción nacional con proyectos de gran visión y largo alcance.
Un ejemplo claro es el Plan Hidráulico del Noroeste, que ampliaría la frontera agrícola en el
noreste de México en más de 800 mil hectáreas para nuevos cultivos, generaría más de 2700
megawatts/hora de energía eléctrica limpia y permitiría disminuir entre un 30% y un 45% la
importación de maíz, trigo y sorgo.
4. Iniciar un proceso de transferencia de facultades y recursos federales a las entidades federativas
en materia de desarrollo agropecuario encaminado a suprimir las delegaciones federales de la
materia.
5. Promover los presupuestos multianuales para el sector agropecuario, para garantizar la
continuidad de los programas regionales, evitar modificaciones a las reglas de operación y
asegurar la entrega de los recursos y en una sola exhibición.
6. Con relación al pari passu de aportación federal-estatal, insistir enérgicamente en el respeto por
parte de SAGARPA de lo establecido en el Presupuesto de Egresos de la Federación 2008, y en los
puntos de acuerdo de las reuniones de la CONAGO con el Gobierno Federal del 3 de abril y 22 de
mayo de 20084.

IX. PROPUESTAS EN MATERIA DE FEDERALISMO Y DESCENTRALIZACIÓN EN MATERIA DE EDUCACIÓN,

SALUD Y DESARROLLO SOCIAL.
FORO MORELOS

EDUCACIÓN
1. Transformar profundamente del sistema educativo mexicano que considere, en la lógica del
Federalismo, los elementos particulares de cada entidad federativa, cuyos actores principales
deberán ser no sólo las autoridades educativas y la representación sindical, sino también la
sociedad civil organizada.
2. Avanzar en la descentralización del sector educativo, reconociendo en todos los niveles de la
esfera pública a la familia como institución fundamental de la sociedad.
3. Homologar los programas educativos, para establecer un sistema de evaluación eficaz, y reconocer
de los estudios de los diferentes niveles entre instituciones, entidades federativas, y a futuro,
entre países.
4. Trabajar en el establecimiento de redes sociales cuya actividad debe ser complementaria a la
acción eficaz del gobierno en sus distintos niveles, fortalecida a partir de la vivencia de valores.
5. Revisar los esquemas de financiamiento federal concurrente para la construcción, mantenimiento
y equipamiento de los planteles de educación, así como retomar las transferencias fiscales que
operaron hasta el 2000, sin la obligación estatal de aportar recursos económicos para acceder a
los de origen federal.
6. Financiamiento Educativo
a. Esquemas de financiamiento alternativo

4
Para mayor información, se sugiere consultar el sitio de la Comisión de Campo de la Conferencia Nacional
de Gobernadores en Internet: http://www.conago.org.mx.
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• Revisar con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público las capacidades y facultades

recaudatorias de las entidades para equilibrar los gastos en prestaciones de los
maestros.
• Avanzar, de acuerdo con las necesidades de cada estado, en un nuevo modelo de
financiamiento e incluir mecanismos que propicien un gasto adecuado, evitando que el
pliego sea planteado desde el centro.
• Asignar un presupuesto extraordinario que considere, con base en resultados, la
aportación de financiamiento por parte del estado, el índice de retención, la eficiencia
terminal y la implementación de programas innovadores, becas y consolidación de la
infraestructura, entre otros.
b. Construcción y rehabilitación de espacios educativos
• Revisar los esquemas de financiamiento federal concurrente para la construcción,
mantenimiento y equipamiento de los planteles de educación, así como retomar las
transferencias fiscales que operaron hasta el 2000, sin la obligación estatal de aportar
recursos económicos para acceder a los de origen federal.
c. Déficit financiero
• La agenda y el presupuesto educativo deben formularse a través de un trabajo coordinado
entre el Congreso de la Unión, la Secretaría de Educación Pública, las secretarías de
educación de los estados, la Conferencia Nacional de Gobernadores (CONAGO) y el
Consejo Nacional de Autoridades Educativas (CONAEDU) e incluir los siguientes aspectos:
o La participación de los ayuntamientos en el mantenimiento de los planteles y en la
asignación de recursos del Ramo
o Las facultades recaudatorias de estados y municipios para la educación
o Los criterios federales de asignación de recursos para financiar y expandir el sistema
considerando el gasto por alumno, por plantel, por niños en edad escolar y fórmulas de
compensación.
o Distinguir los defectos del federalismo en el financiamiento de la educación, de las
decisiones erróneas de las entidades federativas en las negociaciones salariales y en la
ineficacia en el manejo de los recursos
• Promover mecanismos de regionalización de la educación para unir esfuerzos entre
entidades federativas que permitan sumar recursos económicos e incrementar los
estímulos por parte de la Federación.
d. Compensaciones y prestaciones
• Que las negociaciones de las prestaciones se retomen por la SEP y se paguen centralmente
y que la carga financiera de negociaciones anteriores se asuma como partida regular en el
Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB).
• Plantear la distribución de los recursos del FAEB con base en los mecanismos de planeación
central y rendición de cuentas y regularizar los desfases presupuestales del FAEB en cada
entidad para dar prioridad a las entidades con mayores problemas deficitarios.
7. Abatimiento de los Rezagos
a. Programas compensatorios
• Revisar los programas compensatorios para delimitar las responsabilidades y atribuciones
de los gobiernos estatales.

8. Ampliación de los Servicios Educativos

a. Ampliación de la oferta educativa del nivel de educación media y superior
• Revisar los esquemas de financiamiento, tomando en cuenta a los estados cuando se
pretenda ampliar los recursos estatales para la educación media y superior.
• Propiciar que las instituciones de educación superior particulares diversifiquen la oferta de
programas académicos en función de la normatividad establecida en el Acuerdo 279 y
estimular su crecimiento a través del otorgamiento de becas-crédito.
• Promover ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público el otorgamiento de estímulos
fiscales para las empresas que promuevan la culminación del nivel medio, así como que
sean flexibles con los estudiantes que trabajan.
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• Asignar más recursos a las universidad públicas para dar continuidad al Programa Nacional
de Becas para Educación Superior (PRONABES).
b. Concesiones, permisos y certificación de las instituciones de educación superior
• Revisar las facultades concurrentes entre la Secretaría de Educación Pública y las
entidades federativas para el otorgamiento del Reconocimiento de Validez Oficial de
Estudios (RVOE) para que cada entidad federativa se responsabilice de la educación
superior que se imparta en su territorio, independientemente de la instancia que haya
emitido dicho reconocimiento, garantizando la calidad de los servicios educativos del
nivel superior, cualquiera que sea su tipo de sostenimiento.
• Revisar los criterios federales para la autorización de apertura y financiamiento de nuevas
instituciones de educación superior bajo la modalidad de organismos descentralizados con
financiamiento concurrente federal y estatal, con atención a zonas de medio, alto y muy
alto grado de marginación con población dispersa y criterios de matriculación actuales
más flexibles.
• Buscar mecanismos para que las instituciones que tengan un REVOE federal paguen esos
derechos en las entidades.

9. Calidad Educativa
a. Estrategias orientadas a la revaloración de la función magisterial
• Incrementar el recurso asignado al programa Carrera Magisterial, además de realizar una
revisión integral de sus lineamientos generales y mecanismos de distribución, con la
intención de incorporar a un mayor número de maestros y vincular las mejoras salariales
con el mejor desempeño efectivo en el aula, verificable a través de evaluaciones internas
y externas.
• De ser conveniente, plantear nuevas estrategias alternativas al programa de Carrera
Magisterial, en el marco de la CONAGO – CONAEDU.
10. Participación Social en la Educación
a. Reforzar los Consejos de Participación Social contemplados en la Ley General de Educación,
establecer objetivos que eleven la calidad de la educación y apoyen a los programas de la
escuela a través de la participación de actores sociales diversos.
• Fomentar la retroalimentación entre los legisladores y la Comisión de Educación de la
CONAGO para analizar y revisar las futuras iniciativas que incidan en el sector educativo.
11. Federalismo Educativo
a. Gobernabilidad y financiamiento
• Agregar el componente educativo a todos los programas federales de combate a la
pobreza.
• Ofrecer a las entidades la posibilidad de decidir cuáles programas consideran que son la
mejor opción para resolver su problemática particular.
b. Definición y distribución de funciones y responsabilidades de los niveles de gestión del sistema.
• Revisar y proponer un esquema de coordinación entre los actores que intervienen en los
programas de alfabetización: Instituto Nacional de Educación Abierta (INEA), Subsecretaría
de Educación Básica, Consejo Nacional de Fomento Educativo (CONAFE) y entidades
estatales, ello para favorecer al federalismo educativo.
• Revisar y analizar la problemática existente en las telesecundarias estatales para
fortalecer su ejercicio presupuestal y trabajo educativo.
c. Coordinación entre los tres niveles de gobierno
• Presentar ante el Congreso de la Unión una propuesta de agenda educativa que contenga
los temas sustanciales para la segunda fase del federalismo educativo.
• Agilizar y dar mayor eficiencia a la coordinación entre la SEP federal y las entidades para
que los recursos federales se distribuyan con mayor transparencia.
12. Salarios y Prestaciones
a. Negociación salarial única
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• Revisar el número de plazas federales y estatales, porque desde la descentralización sólo

se han modificado los incrementos de plazas de cada año. Se estima que en muchos
estados no hay una correspondencia adecuada con los recursos financieros disponibles.
• Establecer los parámetros de una negociación única por parte de los estados con base en
la masa salarial de éstos, el número de trabajadores y la zona económica correspondiente;
además de que se definan los importes presupuestales por estado y las prestaciones que
motiven la productividad y el desarrollo humano.
• Diseñar un modelo único de pago para negociar los aspectos económicos y profesionales de
todo el magisterio nacional y en todos los niveles educativos, así como el de los
trabajadores no docentes.
13. Evaluación del Sistema Educativo
a. Eficiencia terminal
• Mejorar la eficiencia terminal trabajando en dos frentes: reprobación enfocada a la
secundaria y a la educación media superior y la reducción de la deserción escolar a través
de la identificación caso por caso, e incluir un estudio socioeconómico realizado por
trabajadores sociales.
b. Pertinencia de los programas educativos de nivel básico
• Promover la formación de un grupo técnico interestatal para trabajar en conjunto con la
SEP en el diseño de los planes y programas de estudio de la educación básica.

SALUD

1. Universalizar los servicios de salud con equidad, calidad y seguridad para el paciente. El seguro
popular es un factor que puede incidir estratégicamente en el eficaz desarrollo de los sistemas
estatale1, así como en la continuación del proceso de descentralización de la salud.
2. Definir responsabilidades y ámbitos de acción de cada uno de los órdenes de gobierno compartir la
responsabilidad en la construcción de un sistema de salud 6 que se reoriente hacia el paciente y
hacia una atención menos curativa y más preventiva.
3. Eliminar los factores que han limitado el proceso descentralizador como son la política laboral que
aún presenta un fuerte componente centralizador y otros que dependen de la condición particular
de cada estado.
4. Impulsar el marco jurídico en el proceso de descentralización, pues contempla leyes estatales
diferentes y presentan una oportunidad que es mejorable.

5. Colocar el tema de salud en la agenda de gobierno como un aspecto relevante que contribuye al
crecimiento y desarrollo del país. El poder legislativo ha contribuido en el proceso
descentralizador mediante reformas de ley.
6. Contar con una mayor participación ciudadana, una transparencia adecuada 10 en el flujo de los
recursos y continuar en la búsqueda de una mayor eficiencia y eficacia en los sistemas locales de
salud1.

DESARROLLO SOCIAL
1. Iniciar la articulación de políticas públicas que adopten los tres órdenes de gobierno.
2. Promover y fortalecer los valores humanos y sociales, que deben ser considerados en todo
gobierno. México dista mucho de tener un régimen municipalista, por lo cual es importante
fortalecer el municipio libre, lo que implica impulsar el federalismo y la descentralización.
3. Generar mecanismos en los sistemas de pensiones que incrementen la cantidad de recursos
financieros que se destinan a la seguridad social. Por ello, se debe incrementar la cantidad de
recursos financieros que se destinan al Fondo de Apoyo a Reformas Pensionarias (PEF).
4. Realicen reformas en las leyes estatales que les den viabilidad financiera a las pensiones, y
negociar nuevas reformas en el caso de que los Estados ya las hayan realizado.
5. Firmar el Acuerdo Nacional para la Descentralización de la Política Social y la Superación de la
Pobreza Extrema en el País, compartiendo registros de beneficiarios y evaluando el impacto de
todos los programas, así también que el Programa Nacional de Desarrollo Social sea propuesto,
discutido y aprobado por el Gabinete Social en donde las Entidades Federativas tengan un asiento
con voz y voto.
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6. Avanzar en el planteamiento de la descentralización en el ámbito de las políticas sociales en pro

de la población, sobre todo la de mayor desventaja social, e impulsar la transparencia en los
programas de impacto social.
7. Convertir la economía social en un motor de desarrollo económico y social, mediante el desarrollo
de capacidades y habilidades de cooperación, participación y cultura empresarial y acciones
técnicas, financieras, de incubación y de seguimiento.
8. Establecer un verdadero federalismo en materia de vivienda para dar coherencia a las políticas
nacionales, promover la coordinación de las acciones de los tres niveles de gobierno y abrir espacios
de consenso como son los institutos estatales de vivienda entre gobierno y sociedad con
transparencia en el acceso a la información y rendición de cuentas.

X. PROPUESTAS EN MATERIA DE FORTALECIMIENTO Y CAPACIDAD INSTITUCIONAL DE LOS GOBIERNOS

ESTATALES Y MUNICIPALES, Y NUEVOS MECANISMOS DE COORDINACIÓN INTERINSTITUCIONAL
FEDERACIÓN—ESTADOS.
FORO ZACATECAS

FORTALECIMIENTO Y CAPACIDAD INSTITUCIONAL DE LOS GOBIERNOS ESTATALES Y MUNICIPALES

1. Profesionalizar la administración pública y la evolución de las relaciones intergubernamentales

hacia un gobierno multinivel y dar paso a la ampliación de las funciones de los gobiernos estatales
y municipales.
2. Buscar la interacción de la gestión pública, el sector empresarial y los trabajadores a través del
proyecto de diversificación económica que deriven en productos con alto valor agregado,
apegados a la normatividad pública, que representen situaciones de corresponsabilidad entre las
empresas y los trabajadores, que a su vez requieren del gobierno para la inversión y la educación
tecnológica y de vanguardia.
3. Lograr la participación social en los programas y políticas públicas para conformar el modelo de
democracia que se quiera construir y que impacte directamente la estructura y la capacidad de
gobernabilidad.
4. Construir políticas públicas nacionales que fortalezcan las potencialidades de cada municipio,
entidad y región.
5. Fortalecer los canales de comunicación horizontal, intermunicipal e interestatal entre estados y
municipios.
6. Establecer un sistema nacional de información estadística, geográfica, incluyente, participativa y
democrática, que fortalezca la relación entre la federación, los estados y los municipios.
7. Conservar la dinámica de agrupación de las entidades federativas, en las mesoregiones con ideas
en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 para ser consistentes con los temas futuros que se
habrán de tratar para la promoción de nuestro desarrollo.
8. Realizar reformas estructurales de competencia, mejorar la distribución de recursos y realizar
reformas mínimas para que las instituciones federales paguen contribuciones municipales.
9. Cambiar el periodo corto de gobierno de los municipios, a cuatro años.
10. Apoyar con los legisladores de la Cámara de Diputados el tema de la reelección inmediata para
presidentes municipales, dejando el candado para que a nivel Presidente de la República no haya
reelección.
11. Modificar el actual sistema de representación en el Senado de la República para que el actual
Senador de representación proporcional sea elegido por los Congreso Locales, previa propuesta de
terna presentada por el Titular del Ejecutivo Estatal.

NUEVOS MECANISMOS DE COORDINACIÓN INTERINSTITUCIONAL ENTRE FEDERACIÓN Y ESTADOS

1. Reconocer formalmente la CONAGO, como actor legítimo del Federalismo.
2. Fortalecer una coordinación institucional más eficaz para la integración regional y nacional con los
actores locales, adoptar experiencias de los nuevos programas y estructuras públicas eficientes,
que intenten mecanismos de coordinación territorial y fortalezca la política pública y los
gobiernos locales.
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3. Crear instancias formales con el encuentro intergubernamental y la construcción de la Ley General

para la Construcción Interinstitucional, que establezca parámetros entre los tres órdenes de
gobierno, hacia el Federalismo cooperativo.
4. Realizar estudios comparativos para la coordinación intergubernamental, que evite la dispersión,
la desarticulación y duplicidad de programas institucionales.
5. Articular las entidades de cada región para consensuar y resolver problemas que rebasan lo local,
mediante estrategias y productos que son las metropolitanas o de desarrollo.