CONSIDERATII GENERALE ASUPRA EVOLUTIEI LEGISLATIEI CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV IN ROMANIA Evolutia istorica a contenciosului administrativ roman Contenciosul nostru

administrativ a cunoscut mai multe perioade determinate de schimbari care au intervenit atat in actele normative care fundamentau contenciosul administrativ, dar, mai ales in cele privind evolutia social-politica a tarii. El a aparut relativ tarziu in organizarea noastra juridica. In acest sens, amintim ca abia odata cu Conventia de la Paris din 1858 se consacra pentru prima data la noi in tara principiul separatiei puterilor in stat, admis in forma incipienta odata cu Regulamentul Organic, pe baza caruia se stabileste infiintarea unei puteri judecatoresti, constituita din magistrati care, in mod progresiv vor obtine inamovibilitatea. Inainte de acest moment nu se putea vorbi de contencios administrativ in tarile romane. Aceste perioade sunt urmatoarele : 1. Prima perioada este cuprinsa intre anii 1864 si 1866. Pe baza Conventiei de la Paris domnitorul Alexandru Ioan Cuza a realizat o serie de reforme care au cuprins si domeniul justitiei administrative, creand, dupa modelul francez, un organ consultativ organizat pe langa Guvern, denumit Consiliu de Stat, care avea si atributii de contencios administrativ. Ea este marcata de instituirea la 11 februarie 1864, prin Legea privind infiintarea Consiliului de Stat, a Contenciosului Administrativ Roman, care cuprindea norme ce reglementau procedura prelabila, repararea daunelor si inlaturarea actelor ilegale. Consiliul de Stat era un organ consultativ pe langa Guvern, compus dintr-un vicepresedinte si 9 membri, numiti si revocati de domnitor. Presedinte era insusi domnitorul Cuza. Membrii erau numiti de preferinta dintre persoane cu capacitatea si varietatea cunostintelor ce reprezentau trebuinte diverselor ramuri de administratiune publica. Pe langa membrii titulari mai erau numiti si 9 auditori, dintre care se puteau, eventual, recruta viitorii membri. Consiliul de Stat avea trei categorii de atributii : a) in materie legislativa, de a pregati proiecte de lege sau cel putin sa fie consultat cu privire la toate proiectele de lege, cu exceptia celor bugetare ; b) in materie administrativa, de organ consultativ al Guvernului, in aceasta calitate el trebuia sa fie consultat asupra proiectelor de regulament, a mai multor probleme de ordin administrativ (conform art. 45 din lege), dar functiona si ca instanta disciplinara pentru judecarea functionarilor publici, putand sa propuna sanctiuni de aceasta natura ; c) de contencios administrativ, atributiile de contencios administrativ ale Consiliului de Stat, stabileau, pe baza art. 51 din lege, ca particularii si persoanele juridice care erau vatamate in interesul lor prin : - hotararile ministrilor date cu exces de putere si cu calcarea legilor si regulamentelor ; - hotararile sau actele de executare ale prefectilor sau altor agenti administrativi, date cu calcarea de legi si regulamente ;

- hotararile comisiunilor de lucrari publice, puteau sa reclame la Consiliul de Stat. Se crea, de asemenea, prin art. 26, posibilitatea de solutionare a reclamatiilor ridicate de particulari pentru apararea intereselor lor in cazurile anume determinate de legi. Reclamatiile se puteau adresa direct Consiliului de Stat daca acei particulari au reclamat inainte la ministerul respectiv si n-au gasit indestulare in termen de 15 zile de la data primirii reclamatiilor. Era, in conditii limitate, stabilit un recurs pentru exces de putere la Consiliul de Stat, analog, intr-o anumita masura, cu recursul la Consiliul de Stat francez, deoarece el putea fi intentat de cei vatamati numai in interesele lor. Prin art. 34 din lege, se stabilea si calea revizuirii hotararilor definitive pronuntate de Consiliul de Stat asupra unei hotarari definitive in materia contenciosului administrativ, partea nemultumita putea cere, in termen de 3 luni de la comunicarea hotararii sau incheierii revizuirea acestora, in urmatoarele cazuri: - cand hotarerea era ca efectul erorii de fapt, situatie ce reiesea din actele si documentele prezentate; - cand in urma pronuntarii hotararii s-au descoperit documente noi, care pot schimba starea chestiunii; - cand prin hotarare s-a dat mai mult decat s-a cerut; - cand hotarerea s-a pronuntat cu incalcarea formelor cerute de lege si regulamente. Totodata, potrivit art. 49 din lege, Consiliul de Stat judeca toate litigiile care erau conferite de anumite legi, asa cum erau, de pilda, in baza art. 27 din Legea de la 15 august 1864 privind reglementarea proprietatii rurale, se constituia in ultima instanta a recursului impotriva deciziilor consiliilor judetene sau a comitetelor permanente, care erau organe de aplicare a reformei agrare. In sfarsit, Consiliul de Stat exercita si un contencios de interpretare deoarece, conform art. 52, particularii se puteau adresa direct Consiliului pentru a cere interpretarea unui decret, regulament sau ordonanta date in materii administrative, prin care s-ar aduce atingere intereslor altor particulari. Cat priveste valoarea actelor Consiliului de Stat, aceasta trebuie analizata in functie de dubla sa competenta, cea stabilita pe baza legii sale organice si, respectiv, cea conferita prin legi speciale. Astfel, potrivit prevederilor art. 49 din lege, numai atunci cand Consiliul de Stat judeca cauze conferite printr-o lege speciala, ca de pilda, cea agrara, hotararile sale erau definitive, judecand in prima si ultima instanta. In celelalte cazuri prevazute de art. 51 din legea sa de organizare, hotararile aveau un caracter consultativ, intr-un dublu sens: a) nu inchideau calea de atac la tribunalele ordinare, decat daca, prin lege, se stabilea astfel sau cand partile se declarau multumite de hotararile Consiliului; b) actele emise in domeniul contenciosului administrativ de Consiliul de Stat nu erau adevarate hotarari judecatoresti, beneficiind de autoritatea lucrului judecat, ci aveau doar calitatea unor avize care erau confirmate prin hotarare definitiva a guvernului. De asemenea, legea organica prevedea ca deliberarile din cadrul proceselor de contencios sunt publice, fara participarea ministrilor la sedintele Consiliului si cu concluzii orale sau scrise, puse direct de parte sau de avocat. 2. A doua perioada, iulie 1866-iulie 1905. Constitutia din 1866 dispunand desfiintarea Consiliului de Stat, stabilea in sarcina unei legi ordinare repartizarea

atributiilor lui. Aceasta a fost legea pentru repartizarea atributiunilor Consiliului de Stat de la 12 iulie 1866, care conferea, prin art. 8, atributiile de contencios administrativ tribunalelor ordinare, iar recursurile in materie agrara, Curtilor de apel. Drept urmare, de la aceasta data, in organizarea contenciosului nostru administrativ se adopta sistemul englez al tribunalelor de drept comun. In aceasta perioada, tribunalele incep sa faca deosebirea intre actele de autoritate si de gestiune, fara insa sa le denumeasca astfel. Actele de gestiune erau judecate de instantele de drept comun care si-au recunoscut o capacitate deplina in aceasta materie. Cat priveste actele de autoritate, pe cale de exceptie, instanetele se considerau competente sa le judece doar sub aspectul legalitatii; ele judecau cererea de despagubire civila a persoanei impotriva administratiilor publice si acordau despagubiri particularului, fara insa a pronunta si anularea actelor respective, care continua sa produca efecte. Daunele obtinute erau insa la nivelul corespunzator in raport cu prejudiciul cauzat. Legiuitorul ordinar, prin diverse legi administrative, a conferit atributiile de anulare a actelor administrative de autoritate insasi autoritatii administrative care le emitea. Acest fapt a facut ca cetateanul sa ramana, in fata abuzurilor administratiei, fara o protectie eficace, absolut necesara intr-un stat democratic care apara demnitatea drepturilor lezate. Cu toate ca, in principiu, contenciosul administrativ din aceasta perioada era in competenta instantelor de drept comun, pe langa diferite servicii publice, in general pe langa ministere, erau organizate si comisii speciale cu atributii de contencios administrativ, in fapt, instante administrative speciale ce judecau litigiile rezultate ca urmare a functionarii acestora, precum si a aplicarii masurilor care formau baza activitatii serviciului respectiv. De pilda, in materie fiscala militara, pensii si contabilitatea banilor publici, ele se apropie mai mult de tipul de administrator judecator, decat de tipul tribunalului administrativ. Ca urmare a acestor aspecte, activitatea contenciosului administrativ din aceasta a doua perioada a fost apreciata, in doctrina de specialitate, ca fiind de importanta destul de redusa si putin eficace pentru administratia publica a Romaniei. 3. A treia perioada, iulie 1905 1948. Aceasta perioada cuprinde mai multe subperioade bine delimitate. Caracteristica acestei perioade este existenta unor reglementari speciale cu privire la competenta instantelor in materia contenciosului administrativ, cum sunt : legile pentru reorganizarea Curtii de Casatie din 1 iulie 1905, din 25 martie 1910, 17 februarie 1912, art. 107 din Constitutia din 1923, Legea contenciosului administrativ din 23 decembrie 1925, Legea comitetelor de revizie din 20 aprilie 1933, Legea curtilor administrative din 15 martie 1939. Legea din 1905 de reorganizare a Inaltei Curti de Casatiune si Justitie, se caracterizeaza prin faptul ca : a) da dreptul particularilor sa atace pe calea unui recurs principal si direct actele administrative ilegale si sa ceara instantei judecatoresti sa pronunte anularea; b) pentru judecarea acestui recurs se infiinteaza, la nivelul Inaltei Curti de Casatie si Justitie, ca instanta obisnuita, Sectiunea a III- a, Sectiune de Contencios administrativ.

Sectiunea a III-a nu avea o competenta generala ci, aceasta se limita la materiile stabilite de lege, iar instanta putea doar sa anuleze sau sa confirme actul, iar in anumite cazuri, sa oblige administratia de a reforma pe cele de autoritate. Curtea de Casatie judeca numai recursurile impotriva unor anumite acte administrative specificate expres, cum erau: a) in contra deciziunilor date in materie de expropriere pentru cauza de utilitate publica; b) in contra deciziunilor Curtii de Conturi; c) in contra deciziunilor date in materie de pensiune; d) in contra deciziunilor comisiunilor de apel si hotararilor judecatoresti in materie administrativa sau fiscala, precum si in materie de contraventiune la legile fiscale, la legile monopolului statului si legea de urmarire, ori de cate ori prin legi speciale este deschisa calea recursului; e) ordonantele si regulamentele intocmite cu incalcarea legii de catre puterea centrala, judeteana, comunala sau de alte autoritati publice, afara de actele de guvernamant; f) recursurile functionarilor inamovibili legal numiti care erau mutati, inlocuiti sau pusi in retragere cu incalcarea prevederilor legale. Functionarul care a obtinut admiterea recursului sau isi pastra, pana la reintegrarea in functie de catre autoritatea competenta, gradul si salariul ce-l avusese inainte de a fi inlocuit, mutat sau in retragere. g) recursurile impotriva ordonantelor si deciziilor prefectilor si a altor autoritati publice, prin care s-ar incalca un drept patrimonial al recurentilor, precum si impotriva refuzului acestor autoritati de a rezolva cererea privind un asemenea drept; h) deciziile consiliilor comunale sau judetene cand se cerea inscrierea in buget a unei sume (datorii) certe lichide si exigibile, recunoscute legal sau constatata printr-un titlu executoriu; i) in contra deciziunilor curtilor de apel in cazurile prevazute de art. 10 din Legea asupra numelui. Recursul nu era admisibil decat daca recurentul dovedea vatamarea unui drept, cu precizarea pentru unele cazuri, chiar a unui drept patrimonial. Curtea de Casatie procedand la judecarea actului, nu putea sa-l examineze decat sub aspectul legalitatii lui si in cazul cand il considera ilegal sa-l declare fara nici o putere. Curtea, prin decizia care o pronunta, nu putea stabili decat anularea actului administrativ, daca actul produsese daune, partea vatamata nu le putea obtine decat pe calea unei actiuni, conform dreptului comun la tribunale ordinare. Prin Legea de reorganizare a Curtii de Casatie si Justitie din 25 martie 1910, este desfiintat sistemul legii din 1905. Sectiunii a III-a a Curtii de Casatie nu I se mai recunosc atributii in materie de contencios administrativ, cauzele de aceasta natura fiind atribuite din nou instantelor de drept comun. Ca atare, tribunalele judecau cauzele conform principiilor generale ale dreptului si se considera ca, daca potrivit acestor principii, nu se putea pronunta anularea actului, ci numai condamnarea la daune, nimic nu se putea opune de a hotari ca statul sa fie condamnat la daune cominatorii, in situatiile cand acesta impiedica exercitiul legal al unui drept sau refuzul de a recunoaste un drept al reclamantului.

Legea pentru Curtea de Casatie si Justitie din 17 februarie 1912, reintroduce contenciosul administrativ din 1905, cu unele modificari, si anume contenciosul de legalitate este redus numai la un contencios de constatare a legalitatii si nu de anulare a actului ilegal. Curtea de Casatie nu mai avea dreptul de a anula actul ci doar il declara ilegal, ea invita autoritatea administrativa sa satisfaca cererea, sa desfiinteze sau sa modifice actul care vatama dreptul particularilor; executarea deciziei era asigurata sub sanctiunea daunelor comunatorii la cererea ulterioara a reclamantului, in cazul in care administratia respectiva nu se conforma acesteia. Legea facea deosebirea intre actele de gestiune pe care le da in competenta tribunalelor de drept comun si actele de autoritate pe care le da din nou in competenta Sectiei a III-a a Curtii de Casatie si Justitie. Curtea de Casatie avea o competenta generala de a judeca legalitatea actelor de autoritate, cu unele exceptii mentionate expres de lege. Cat priveste contenciosul in daune, acesta este stabilit de legiuitorul din 1912 in competenta Curtilor de apel. Prin art. 107 din Constitutia din 1923, legiuitorul constituant a facut din contenciosul administrativ o institutie de ordin constitutional. Potrivit acestei norme constitutionale, judecarea contenciosului administrativ era conferita puterii judecatoresti obisnuite pentru toate litigiile dintre particulari si administratie, cand aceasta le incalca drepturile lor prin actele sale ilegale. In acest sens, se stabilea ca, Cel vatamat in drepturile sale, fie printr-un act administrativ de autoritate, fie printr-un act de gestiune facut cu calcarea legilor si a regulamentelor, fie prin rea-vointa a autoritatilor de a rezolva cererea privitoare la un drept, poate face cerere la instantele judecatoresti pentru recunoasterea dreptului sau. Organele puterii judecatoresti judeca daca actul este ilegal, il pot anula sau pot pronunta daune civile pana la data restabilirii dreptului vatamat, avand caderea de a judeca si cererea de despagubire, fie contra autoritatii administrative chemate in judecata, fie in contra functionarului vinovat. De asemenea, alineatul final al articolului 107 stabilea doua categorii de acte care nu erau supuse niciunui control judecatoresc si anume : actele de guvernamant si, respectiv, actele de comandament militar. Pe baza aceleiasi dispozitii a art. 107 din Constitutia din 1923 a fost adoptata, la 23 decembrie 1925, Legea pentru contenciosul administrativ conform careia se puteau ataca numai actele administrative care aduceau atingere drepturilor subiective, contenciosul fiind de deplina jurisdictie pentru actele de gestiune si de anulare pentru actele de autoritate, atributiile de contencios fiind stabilite in sarcina puterii judecatoresti obisnuite. Potrivit art. 1 din Legea contenciosului administrativ din 1925, orice persoana vatamata in drepturile sale printr-un act administrativ de autoritate facut cu incalcarea legilor si a regulamentelor sau prin reaua vointa a autoritatilor administrative de a rezolva cererea privitoare la un drept, puteau face cerere pentru recunoasterea dreptului sau la instante judecatoresti competente, precizate de lege. Legea contenciosului administrativ stabilea, totodata, reluand la randul ei dispozitia constitutionala a art.7, competenta in materia contenciosului administrativ,

puterii judecatoresti intr-o dubla acceptie si anume : o competenta in baza dreptului comun si o competenta speciala in baza unor legi speciale. De altfel, ulterior intrarii in vigoare a Constitutiei din 1923 si apoi a Legii contenciosului administrativ din 1925, nu numai ca jurisdictiile speciale existente anterior nu au fost desfiintate, dar s-au mai infiintat si altele noi, a caror valabilitate nu a fost contestata in fata instantelor cuvenite. Unul dintre primele organe administrative jurisdictionale a fost Curtea de Conturi, infiintata in 1864, care avea ca obiect litigiile privind contabilitatea banilor publici. De asemenea, au mai functionat ca jurisdictii administrative : Ministerul Lucrarilor Publice, ca instante de appel privind regimul apelor, respectiv, Ministerul Agriculturii, cu privire la regimul padurilor si altele. 4. A patra perioada, 9 iulie 1948 1 septembrie 1967. Aceasta perioada incepe prin adoptarea Decretului nr. 128/1948 care desfiinteaza contenciosul administrativ si curtile administrative. In expunerea sa de motive se sublinia, de altfel explicit, intentia legiuitorului ca prin dispozitiile decretului pe viitor sa se impiedice ca actele autoritatii sa fie puse in discutie de particulari, iar acestia sa mai aiba dreptul sa cheme statul in judecata pentru ca actele lui sa fie cenzurate de o autoritate subordonata . Se interzicea, in acest fel, sa mai fie puse in discutie actele administrative pe cale de actiune directa sau pe cale de executie, fiind exceptate doar cele stabilite printr-o dispozitie legala speciala. Asa cum era de exemplu cazul Codului muncii. Cel care se considera lezat printr-un act administrativ de stat nu putea cere instantelor judecatoresti anularea sau constatarea ilegalitatii actului, intrucat se aprecia ca avea deschisa calea controlului ierarhic. Actiunile de contencios aflate in curs de judecata se considerau stinse iar hotararile pronuntate si neexecutate au fost considerate nule (art.1 si art. 2). Fundamentat pe principiul unicitatii puterii de stat, cadrul constitutional din 1948 reglementa ca toate organele statului sunt subordonate Marii Adunari Nationale, organul suprem al puterii de stat. In acest cadru, instantele judecatoresti de drept comun aveau dreptul de a controla legalitatea actelor administrative numai in mod exceptional, in cazul expres prevazut de lege, iar pe calea exceptiei de ilegalitate, ori de cate ori intentia legiuitorului de a le recunoaste aceasta competenta se desprinde in mod neindoielnic din interpretarea legii. Plangerea, ca mijloc procedural de atac al unor acte prin care se cerea desfiintarea sau modificarea lor era, insa, folosita numai in cazurile expres prevazute de lege. In acest sens, trebuie mentionat ca exista un numar de dispozitii normative foarte limitat in care se prevedea posibilitatea de control a legalitatii actelor. Acestea erau in domeniul notarial, contraventional, al actelor referitoare la carnetul de munca, la actele de stare civila si cele privind stabilirea si plata chiriei pentru locuinte, obligatiuni locative, precum si schimbul de locuinte. 5. A cincea perioada, 1 septembrie 1967 8 decembrie 1990. Contenciosul administrativ din aceasta perioada s-a realizat pe baza art. 35 si 103 din Constitutia din 1965, respectiv a Legii nr. 1/1967 cu privire la judecarea de catre tribunal a cererilor celor vatamati in drepturile lor prin acte administrative ilegale, potrivit acestor acte normative, tribunalele si judecatoriile judecau cererile celor vatamati in drepturile lor prin acte administrative, ele puteau sa se pronunte, in conditiile legii si asupra legalitatii unor acte. Conform prevederilor legii, competenta solutionarii cererilor celor vatamati in drepturile lor printr-un act administrativ ilegal, era stabilita in sarcina instantelor

judecatoresti de drept comun. Cel vatamat intr-un drept al sau printr-un act administrativ ilegal, putea cere instantei judecatoresti competente, tribunalului si judecatoriei, in conditiile legii, anularea actului sau obligarea organului administrativ chemat in judecata sa ia masura corespunzatoare pentru a inlatura incalcarea dreptului sau si repararea pagubei. De asemenea, refuzul justificat de a satisface o cerere privitoare la un drept, precum si nerezolvarea unei astfel de cereri in termenul prevazut de lege, se socotea act administrativ ilegal (art.1). Legea nr. 1 din anul 1967 reglementa un contencios subiectiv, actiunile persoanei fundamentandu-se pe lezarea unui drept subiectiv si nu pe un simplu interes personal. O caracteristica a controlului judecatoresc asupra actelor administrative, potrivit acestor reglementari, precizata de doctrina, era generalitatea. In acest sens, s-a spus ca era un control de principiu si se formulau doua concluzii : a) actele ce nu puteau fi atacate reprezentau o exceptie de la regula, ele trebuiau sa fie expres prevazute de lege ; b) ori de cate ori un litigiu referitor la legalitatea actelor administrative nu era dat prin lege in competenta altor organe cu caracter jurisdictional, solutionarea lui era de competenta instantelor judecatoresti. Acest control mai era caracterizat ca un control strict al legalitatii si nu al oportunitatii si se exercita numai asupra actelor administrative emanate de la organele administratiei de stat. Controlul era exercitat de instantele judecatoresti prin solutionarea de litigii, folosind procedura judiciara (civila), specifica organelor judecatoresti de drept comun, avand insa unele elemente derogatorii prevazute de reglementari speciale. Era un control de plina jurisdictie, un control subsidiar, in sensul ca el nu putea fi exercitat decat dupa ce s-a incercat restabilirea legalitatii pe calea administrativa sub forma recursului gratios sau ierarhic. Exceptiile erau insa foarte numeroase, fapt ce a dus la transformarea regulii in execptie si a exceptiei in regula. 6. A sasea perioada 7 noiembrie 1990 7 ianuarie 2005. Contenciosul administrativ organizat prin Legea nr. 29/1990. Legea 29/7.11.1990 a fost adoptata inaintea Constitutiei Romaniei din 1991 relansand traditia din perioada interbelica prin reluarea, in substanta, a reglementarii din 1925, dar aducand si unele elemente de noutate. Era pentru prima data, dupa desfiintarea Consiliului de Stat, cand se creau in cadrul instantelor judecatoresti, sectii specializate de contencios administrativ, initial la nivelul tribunalelor judetene si la nivelul Curtii Supreme de Justitie, ulterior si la nicelul Curtilor de appel. Contenciosul administrativ reglementat prin Legea nr. 29/1990 s-a caracterizat prin urmatoarele trasaturi : a) era un contencios de plina jurisdictie, intrucat, potrivit art. 11, instanta putea obliga la emiterea actului, putea dispune anularea acestuia si putea obliga la despagubiri ; b) realiza un control direct, pe cale de actiune judiciara, atat fata de actul administrativ propriu zis, cat si fata de actul administrativ asimilat (tacerea sau tardivitatea organului administratiei publice) ; c) actul atacat trebuia sa fie numai al unei autoritati administrative ;

d) reglementa proceduri prealabile, prin art.5, potrivit careia, inainte de a introduce actiunea la instanta de contencios administrativ, trebuie sa se adreseze autoritatii emitente sau autoritatii ierarhic superioare de a inlatura actul ilegal si sa repare eventuala paguba ; e) contenciosul administrativ avea doua grade de jurisdictie, fondul si recursul, ambele date in competenta instantelor judecatoresti, respectiv sectiilor de contencios administrativ ; f) puteau fi atacate si actele administrative jurisdictionale, cu exceptia celor din domeniul fiscal si contraventional, cu recurs, dupa epuizarea cailor administrativ jurisdictionale, in termen de 15 zile de la comunicare, la sectia contencios administrativ al Curtii Supreme de Justitie ; g) actiunile puteau fi formulate si personal impotriva functionarului autoritatii parate, care putea fi obligat la plata de daune solidar cu autoritatea ; h) instanta, in cazul admiterii, hotara si asupra daunelor materiale si morale, fiind pentru prima data in Romania. PREZENTAREA SISTEMULUI ADMINISTRATIEI PUBLICE DIN ROMANIA. ACTELE ADMINISTRATIVE EMISE IN EXERCITAREA AUTORITATII Pentru rezolvarea multiplelor si complexelor sarcini care revin administratiei publice, in activitatea acesteia este necesar sa se actioneze prin acte administrative, contracte administrative, operatiuni administrative si operatiuni materiale. Decizia administrativa este determinanta atat pentru actiunea personalului administratiei publice, cat mai ales pentru persoanele care se gasesc in afara sistemului administratiei publice si in raport cu care lucreaza acest sistem, organizand executarea si executand legea. Decizia administrativa nu este numai o determinanta a comportamentului acestor persoane, ci si o modalitate de participare la administratia publica prin multiple forme a cetatenilor. Prin decizia administrativa se asigura comportamentului uman o anumita coeziune in cadrul diferitelor colectivitati umane in care actioneaza autoritatile si institutiile administratiei publice pe baza si in executarea legii. In luarea deciziei administrative, scopul urmarit este realizarea politicii statului, vointa pe care o exprima decizia administrative fiind intemeiata pe lege. Procesul decizional in sistemul administratiei publice Decizia administrativa este rezultatul unui proces decizional ce parcurge urmatoarele etape : Initiativa deciziei administrative Aceasta initiativa apartine uneori factorilor politici, insa de cele mai multe ori initiativa deciziei administrative revine autoritatilor administratiei publice, pe baza unor informatii proprii sau pe baza sesizarilor diferitelor organe de stat, organizatii obstesti ori ale cetatenilor.

Adesea autoritatile administratiei publice asteapta incuviintarea declansarii actiunii lor de la autoritatile puterii legiuitoare. Intre autoritatile puterii legiuitoare si autoritatile administratiei publice este un flux informational care permite la nivelul politic stabilirea valorilor politice, iar la nivelul administratiei publice realizarea acelor valori care exprima interesul general al societatii. Participarea la luarea deciziei administrative Participarea politica la luarea deciziei administrative se realizeaza prin grupurile parlamentare sau comisiile parlamentare care adesea propun decizia administrativa. Tot participare politica este si cea care se realizeaza de ministri si ceilalti demnitari care conduc organele centrale ale administratiei publice. Participarea sociala releva caracterul democratic al statului si antreneaza in procesul decizional cetatenii sau organizatiile cetatenesti. Aceasta consultare a cetatenilor la luarea deciziei administrative creeaza conditii deosebite pentru executarea acesteia. Participarea tehnica la procesul decizional presupune aportul functionarilor din compartimentele autoritatilor si institutiilor publice, precum si a specialistilor in materie din institutiile specializate, din invatamantul de specialitate si din cercetarea stiintifica. Deliberarea in procesul decizional Prin deliberare intelegem acea activitate care priveste cercetarea problemelor care cad in sarcina administratiei publice, discutarea acestor probleme si manifestarea de vointa, anume hotararea de rezolvare a mentionatelor probleme, care reprezinta decizia administrativa. Desi deliberarea cuprinde cele trei componente amintite, este adesea recunoscut faptul ca deliberarea are ca semnificatie principala luarea hotararii. Efectele deciziei administrative Manifestarea de vointa juridica pe care o cuprinde decizia administrativa are efecte asupra personalului din sistemul administratiei publice, asupra persoanelor fizice si juridice din afara sistemului iar aplicarea acestei decizii produce anumite efecte, indirect si asupra fortelor politice care au elaborat valorile pe care le pun in executare autoritatile administratiei publice prin decizia adoptata. De precizat ca punerea in executare a deciziilor administrative se poate face, in primul rand, prin convingere si, in caz de nevoie, prin folosirea fortei coercitive a statului. Decizia administrativa se ia, de regula, atunci cand prin lege nu s-au indicat si mijloacele de organizare si executare a ei de catre autoritatile administrative si s-a dat acestora posibilitatea de a aprecia asupra modului de organizare si executare a legii. Forma principala a deciziei administrative o constituie actul administrativ unilateral, acesta din urma fiind denumit si contract administrativ. Actul administrativ In activitatea practica se folosesc diferiti termeni pentru desemnarea acestui tip de act juridic pe care il denumim act administrativ (decizie, ordin, instructiune, dispozitie, regulament, autorizatie, permis, etc).

10

In literatura juridica, pe langa termenul de act administrativ se foloseste si termenul de act de drept administrativ sau act juridic administrativ pentru a scoate mai bine in evidenta regimul juridic administrativ aplicabil tipului de act juridic la care ne referim. Personal, ne oprim asupra denumirii de act administrativ. Trasaturile actului administrativ In primul rand, trebuie aratat ca actul administrativ este un act juridic, adica o manifestare de vointa generatoare de efecte juridice, respectiv de nastere, modificare sau stingere a unor drepturi si obligatii. Ceea ce caracterizeaza actul administrativ este faptul ca produce efecte juridice prin el insusi (exemplu : dispozitia unui primar prin care se stabilesc drepturi si obligatii pentru cetatenii care locuiesc in unitatea administrativ-teritoriala respectiva). Prin actele administrative iau nastere drepturi sau obligatii noi, ori se sting cele vechi, dar pot fi si refuzate pretentii juridice pe care le formuleaza persoanele fizice sau juridice, in fata autoritatilor administratiei publice. In al doilea rand, actul administrativ este o manifestare unilaterala de vointa juridica. Desi uneori la emiterea unui act administrativ participa mai multe persoane din cadrul aceleiasi autoritati administrative sau mai multe autoritati ale administratiei publice si, cateodata, alaturi de ele si organizatii particulare, trebuie retinut ca vointele juridice ale tuturor se contopesc formand o vointa juridica unica. In al treilea rand, trebuie aratat ca vointa juridica unilaterala provine, in principal de la autoritati ale administratiei publice. Prin aceasta manifestare de vointa a unei autoritati a administratiei publice se realizeaza autoritatea statala, facand sa se modifice ordinea juridica, prin crearea unor situatii juridice noi. Problema care se pune este de a sti daca alte organe ale statului sau organizatii particulare care actioneaza pe baza si in executarea legii, pot adopta sau emite acte administrative. Raspunsul este pozitiv in sensul ca, prin lege sau in baza legii, se poate da competenta unor astfel de acte si altor organe sau organizatii, caz in care acestor acte li se aplica tot un regim juridic administrativ. In al patrulea rand, vointa juridica unilaterala este supusa unui regim juridic specific pe care il denumim regim juridic administrativ si care cuprinde o serie de reguli de forma si fond ce privesc reglementarea emiterii actelor administrative, conditiile lor de valabilitate, controlul acestor acte si sanctiunile la care pot fi supuse. Trebuie subliniat ca un act administrativ este un act specific prin faptul ca reprezinta o modalitate de executare a legii potrivit cu vointa legiuitorului. Avand in vedere trasaturile de mai sus, putem spune ca actul administrativ este o manifestare unilaterala de vointa juridica a autoritatii administrative, pe baza si in executarea legii, prin care se formeaza o situatie juridica noua sau se refuza o pretentie juridica referitoare la un drept recunoscut de lege, vointa juridica ce este supusa regimului juridic administrativ, regim de putere publica.

11

Comparatie intre actul administrativ si celelalte acte juridice Deosebirea dintre actul administrativ si contract a) deosebirea principala dintre cele doua categorii de acte este aceea ca actul administrativ reprezinta o manifestare de vointa unilaterala, pe cand contractul reprezinta un acord de vointa intervenit in scopul producerii unor efecte juridice, respectiv producerii sau stingerii de drepturi si obligatii ; b) o alta deosebire este pe taramul regimului juridic. In timp ce la actul administrativ vorbim de un regim de drept administrativ, ca forma a regimului de drept public, la contract vorbim de un regim de drept privat, de drept comun. Totodata, exista deosebiri si intre actul administrativ si contractul administrativ care este un contract special pe care il pot incheia autoritatile si institutiile administratiei publice. Deosebirea dintre actul administrativ si lege Desi sunt acte juridice unilaterale, intemeiate pe puterea publica, forta juridica a legii este deosebita de aceea a actelor administrative si la fel, regimul juridic al celor doua categorii de acte juridice. Autoritatea legii se intemeiaza pe suveranitatea statului, pe cand autoritatea actului administrativ deriva din lege. Emiterea si aplicarea actelor administrative se intemeiaza pe organizarea executarii legii si de aceea actul administrativ se subordoneaza intotdeauna dispozitiilor legii, aspect ce justifica si diferitele forme de control la care sunt supuse actele administrative pentru asigurarea legalitatii lor. Deosebirea dintre actul administrativ si hotarare Desi ambele acte sunt acte juridice unilaterale, intemeiate pe lege, din punct de vedere formal hotararea judecatoreasca este actul juridic prin care se realizeaza puterea judecatoreasca, iar actul administrativ este cel prin care se realizeaza interventia puterii executive in organizarea executarii legii. Deosebirea dintre cele doua categorii de acte nu este insa numai formala ci si de natura si de regim juridic aplicabil. Astfel , actul administrativ este acela prin care este organizata executarea legii, pe cand hotararea judecatoreasca intervine pentru a sanctiona incalcarea legii, solutionand un litigiu intervenit intre parti. Clasificarea actelor administrative In principal, avem de a face cu o clasificare a actelor administrative dupa efectele juridice pe care le produc si acest lucru ne ajuta la precizarea notiunii si a regimului juridic al acestora. Sunt astfel acte normative care produc efecte juridice asupra unei categorii nedeterminate de persoane si acestea se numesc acte administrative normative si acte administrative care produc efecte juridice asupra unor persoane determinate si acestea se numesc acte administrative individuale. De precizat ca nu toate autoritatile administratiei publice au competenta de a emite acte administrative normative, in schimb toate pot adopta sau emite acte administrative individuale.

12

In timp ce actele administrative individuale pot fi contestate in justitie, numai pe calea actiunii, deci in mod direct, actele administrative normative pot fi contestate atat pe cale de actiune cat si pe calea exceptiei de ilegalitate, deci in mod indirect. O alta clasificare a actelor administrative consta in acte administrative prin care se constituie o noua situatie juridica, numite si acte administrative constitutive si acte administrative prin care situatia juridica noua este doar declarata si aceste acte se numesc declarative sau recognitive, de drepturi si obligatii. Mai exista o categorie a actelor administrative jurisdictionale care prezinta anumite particularitati cu privire la exercitiul competentei in emiterea lor, la procedura de emitere si de exercitare a controlului jurisdictional. Apoi, avem acte administrative care produc efecte juridice in cadrul sistemului administratiei publice si acte administrative care produc efecte juridice fata de persoane fizice sau juridice, care se afla in afara acestui sistem. Alta clasificare dupa domeniile de activitate in care se aplica actele administrative si anume : securitate si aparare, in domeniul financiar, in domeniul starii civile, etc. Dintre categoriile de acte administrative mentionate, cea mai importanta clasificare este, in acte administrative normative, acte administrative individuale si acte administrative jurisdictionale. Actele administrative jurisdictionale Aceste acte sunt opera unor autoritati care apartin sistemului administratiei publice si care au o competenta speciala, atribuita de lege ce le confera dreptul de a solutiona anumite litigii. De aceea, actul administrativ este un act juridic de speta, care intervine pentru a solutiona un litigiu ce s-a ivit din incalcarea unei dispozitii legale. Actul administrativ jurisdictional este emis dupa o procedura distincta de procedura de emitere a celorlalte acte administrative, prin aceea ca presupune participarea partilor si o elementara contradictorialitate in dezbaterea care precede emiterea acestui tip de acte. In al treilea rand, actele jurisdictionale necesita o motivare in fapt si indrept, premergatoare deciziei propriu-zise, decizie prin care se sanctioneaza incalcarea normei juridice si se solutioneaza litigiul respectiv. Datorita specificului sau, care consta in solutionarea unui litigiu, actul administrativ jurisdictional prezinta o stabilitate juridica mai mare decat actele administrative obisnuite. De aceea, actele administrative jurisdictionale se bucura de autoritate de lucru judecat, insa mai mica decat aceea a hotararii judecatoresti. Legalitatea actelor administrative Actele administrative privind organizarea executarii si executarea legii sunt intotdeauna in raport de subordonare fata de lege. Ele trebuie sa aiba o baza legala, legalitatea actelor administrative fiind o conditie esentiala pentru valabilitatea acestora. In principiu, actele administrative cu caracter normativ nu formuleaza valori politice, formularea acestor valori fiind atribuite legii, ci se limiteaza la stabilirea modalitatilor de punere in executare a legii. Legea insa, nu intotdeauna stabileste, in detaliu, conditiile si modalitatile de interventie a autoritatilor administratiei publice prin acte administrative. De altfel, daca legea ar prestabili intotdeauna modalitatile de executare a ei, autoritatile administratiei publice s-ar transforma in niste organisme automate care nu s-

13

ar putea adapta sarcinilor asa de variate si mereu in schimbare pe care le prezinta viata sociala. De aceea, autoritatile administratiei publice trebuie sa dispuna de o anumita initiativa si sa aiba posibilitatea de a aprecia situatiile in care vor emite acte administrative, oportunitatea emiterii acestor acte. Referitor la legalitatea actelor administrative, putem spune ca atunci cand prin lege se prestabilesc conditiile necesare pentru emiterea acestor acte, suntem in prezenta asa-zisei competente legale a autoritatilor administrative. In cazul in care, prin lege, se creaza posibilitatea mai larga sau mai restransa a autoritatilor administratiei publice de a aprecia conditiile in care vor emite actele administrative, suntem in prezenta unei competente ce presupune un drept de apreciere din partea autoritatilor administratiei publice asupra emiterii acestor acte (competenta de apreciere). De exemplu, pentru emiterea unui permis de circulatie, legea prevede o serie de conditii pe care trebuie sa le indeplineasca persoanele carora li se vor elibera astfel de permise. Unele din aceste conditii vor fi doar constatate de organele administratiei publice competente sa emita actul, precum limita de varsta, plata unei taxe (competenta legala), iar alte conditii, precum capacitatea de a conduce un autovehicul pe drumurile publice, sunt lasate la aprecierea organului de politie (competenta de apreciere sau discretionara). In masura in care trebuie sa se realizeze anumite activitati, autoritatile si institutiile administratiei publice trebuie sa emita acte administrative bazate pe lege (este asa-zisul comportament administrativ pozitiv). In alte imprejurari, de interes general, legea cere autoritatilor si institutiilor administratiei publice, sa se abtina de la efectuarea anumitor activitati (este vorba de asa zisul comportament administrativ negativ). Mobilul si motivul actului administrativ Mobilul este faptul care determina autoritatea administratiei publice sa uzeze de competenta sa in emiterea actului. Mobilul reprezinta ratiunea competentei conferite prin lege autoritatii administratiei publice, de a emite actul. Astfel, conferirea competentei autoritatii administratiei publice de a apara ordinea publica constituie mobilul actelor administrative pe care le emit aceste autoritati. Daca in baza acestui mobil autoritatea administratiei publice emite un act administrativ, nu pentru a realiza ordinea publica, ci pentru a sicana o persoana, actul respectiv este ilegal, datorita ilegalitatii mobilului sau. Motivul actului administrativ este ceea ce constituie justificarea continutului sau, mai precis cauza acestui act. In masura in care un act al administratiei publice este emis in vederea satisfacerii abuzive a unui interes particular, acel act este ilegal, datorita motivului sau. Motivul actului administrativ poate sa fie, de fapt si de drept si el se evidentiaza, in principal, cu ocazia motivarii actului administrativ, in fapt si in drept. Emiterea actelor administrative Actele administrative pot fi emise doar de acele autoritati care se bucura de o anumita competenta pe care le-o confera legea sau actele emise in baza si in executarea legii.

14

Autorii actelor administrative pot fi autoritati personale sau colegiale, investite cu competenta de a emite acte administrative (ex.: primarul este o autoritate unipersonala, iar comisia administrativa este o autoritate colegiala). Cat priveste trasaturile competentei de a emite sau adopta acte adminitrative, acestea sunt urmatoarele : Nu exista competenta decat in baza legii. Astfel, actele administrative nu pot fi emise sau adoptate decat de autoritatile investite de lege sau de acte date in baza legii, cu aceasta competenta. Conform principiului paralelismului actelor juridice, autoritatea care poate emite un act administrativ, are si competenta de a-l desfiinta (ex.: numirea in functie si revocarea din functie). Competenta de a emite acte administrative este legata de functia pe care o indeplineste autorul competentei, nu persoana acestuia. Competenta este, asadar, destinata functiei respective, persoana care o indeplineste nefiind decat mijlocul prin care se realizeaza functia respectiva. Competenta de emitere a actelor administrative exista inainte de numirea persoanei in functie si subzista si dupa plecarea persoanei respective din functie, precum si in cazul in care functia nu este ocupata. O alta caracteristica este cea a abilitarii legale a autorilor actelor administrative, pentru acestia exercitiul competentei fiind un drept si o obligatie in acelasi timp, si nu un privilegiu. Drept urmare, competenta de a emite acte administrative poate fi oricand modificata, fara ca titularul functiei sa aiba dreptul de a pretinde mentinerea acesteia. O alta trasatura a competentei de a emite acte administrative este permanenta acesteia, in sensul ca nu se epuizeaza prin exercitare. Ca atare, autorul competentei poate face actul administrativ ori de cate ori se ivesc conditiile de exercitare a competentei. De pilda, poate fi aplicata sanctiunea, de fiecare data cand sunt intrunite elementele constitutive ale unei contraventii, deci cand starea contraventionala se repeta. Competenta in emiterea actelor administrative derivand din lege, este egala pentru toate persoanele carora li se adreseaza actele administrative emise pe baza acestei competente. Titularii competentelor nu pot renunta la competenta respectiva si nu o pot incredinta spre exercitare altor persoane, ca principiu. Se ivesc insa situatii in care titularul competentei nu poate sa indeplineasca atributiile functiei din diferite motive, cum ar fi lipsa de la serviciu, in caz de boala, o supraaglomerare a sarcinilor de serviciu, etc. Exercitarea competentei pentru emiterea actelor administrative In practica se intalnesc situatii in care titularii competentei pot emite singuri acte administrative, insa in alte cazuri, competenta lor se subordoneaza altor competente exercitate de alti titulari. Asa de pilda, in exercitarea competentei, o autoritate executiva trebuie sa tina seama de competenta unei autoritati deliberative. In aceste cazuri, pentru emiterea actelor administrative, titularul competentei trebuie sa aiba o aprobare prealabila sau o aprobare ulterioara (ratificare) a actelor, din partea organelor fata de care se subordoneaza.

15

In cadrul concursului de competenta in forma directa, suntem in prezenta unui act administrativ emis prin acordul mai multor autoritati ale administratiei publice din diferite domenii si ramuri de activitate (ex.: actul administrativ emis de mai multe ministere, asa-zisul ordin comun al diferitilor ministri). Concursul de competenta in forma indirecta este cel mai frecvent intalnit in practica autoritatilor administratiei publice si se exprima in mai multe feluri : O subordonare a competentei este fata de autoritatea ierarhica. Principiul subordonarii ierarhice da dreptul organelor ierarhic superioare sa exercite o activitate de indrumare prin instructiuni si ordine asupra felului in care trebuie exercitata competenta de catre organele ierarhic inferioare. Alte modalitati privind subordonarea competentei constau in aprobarea prealabila sau aprobarea ulterioara emiterii actului, aprobari fara de care actul administrativ emis este considerat nelegal. O alta situatie este supunerea competentei de emitere a actelor administrative unor reguli de procedura, prevazute de normele juridice. O alta situatie este subordonarea competentei fata de anumite avize conforme date de diferite autoritati ale administratiei publice. Avizul conform este un punct de vedere privitor la o anumita problema pe care o are de rezolvat administratia publica, punct de vedere ce este exprimat de o alta autoritate a administratiei publice in baza competentei stabilite de normele juridice si care este obligatoriu in solutionarea problemei prin actul administrativ care se emite. Rezulta ca, in cazul avizului conform, titularul competentei este nu numai obligat sa ceara avizul altei autoritati ale administratiei publice dar este si obligat sa tina cont de acest aviz (ex.: avizul Ministerului Finantelor in cazul emiterii actelor administrative ce privesc probleme referitoare la aspecte financiare). Pentru toate aceste avize si aprobari, trebuie sa existe o prevedere legala, iar neconsiderarea ca valabile a acestor acte este expresia nerespectarii dispozitiilor legale care fac referire la aceste avize si aprobari. Competenta titularului poate fi legata si de anumite avize, asa-zis consultative, in masura in care se considera binevenit punctul de vedere din acel aviz. Avizele consultative sunt de doua feluri : facultative si obligatorii. Avizele facultative sunt cele pentru care titularul competentei nu are obligatia de a le solicita, iar daca le-a solicitat, nu are obligatia de a tine cont de ele. Avizele obligatorii sunt cele pentru care in normele juridice se prevede obligatia de a le cere, dar nu si obligatia de a tine cont de ele. In masura in care nu s-a solicitat un aviz pentru care dispozitiile legii prevad obligatia de a fi solicitat, actul respectiv este lovit de nulitate. Rezulta ca avizele consultative sunt considerate proceduri pe care trebuie sa le respecte cei care emit sau adopta acte administrative. O alta regula procedurala care trebuie respectata in exercitarea competentei, este cea privind forma scrisa ceruta pentru unele acte administrative. Prin forma actelor administrative intelegem felul in care se exprima vointa juridica pe care o cuprind aceste acte, vointa juridica fiind de altfel continutul actului administrativ. Actul administrativ poate fi, sub aspectul formei, scris, oral sau implicit.

16

Problema formei actului administrativ are importanta deosebita pentru asigurarea legalitatii acestor acte. Referitor la forma scrisa, trebuie mentionat ca si atunci cand nu este prevazuta in mod obligatoriu, aceasta este recomandabila. Astfel, forma scrisa ingaduie autorului competentei sa-si formuleze cat mai clar vointa sa juridica, iar celor care executa actul, care trebuie sa i se conformeze, li se da posibilitatea de a intelege mai usor vointa juridica a celui care a emis actul. In al doilea rand, forma scrisa a actului administrativ permite exercitarea corespunzatoare a controlului, putandu-se stabili relativ usor raportul de conformitate intre baza de referinta care este norma juridica ori actele emise pe baza ierarhiei si actul administrativ controlat. Contractele administrative Cadrul legal In realizarea sarcinilor pe care le au organele administratiei publice sunt folosite nu numai actele administrative care au caracter unilateral, ci si contractele administrative care sunt acte juridice bilaterale. Contractele administrative sunt acte juridice pe care le incheie autoritatile administratiei publice cu cei administrati, acte care cuprind manifestari de vointa pentru parti contractante. Prin natura lor, contractele administrative nu se deosebesc de contractele civile, deosebirea existand doar pe taramul regimului juridic ce li se aplica. In dreptul socialist existenta actelor administrative era contestata, deoarece acest sistem de drept nu admitea existenta si aplicarea deopotriva, cu privire la actele juridice, a dreptului public si a celui privat, contractele administrative fiind din aceasta cauza, inadecvate sistemului de drept amintit. Aparitia in dreptul pozitiv actual a unor reglementari si a unor concepte juridice traditionale, ne determina sa consideram contractele administrative ca apartinand dreptului administrativ. Aceste reglementari au aparut in Legea nr. 18/1991 a fondului funciar si in Legea nr. 15/1990 cu privire la reorganizarea unitatilor economice de stat ca regii autonome si societati comerciale. Astfel, in Legea nr. 18/1991 se prevede ca unele terenuri ce apartin domeniului public si care sunt afectate unei utilitati publice, pot fi folosite in regim de drept public. De asemenea, prin dispozitiile Legii nr. 15/1990 se reglementeaza concesionarea, inchirierea si locatia gestiunii unor activitati comerciale, servicii publice, unitati de productie ale unor regii autonome, bunuri si terenuri proprietate de stat. Trasaturile caracteristice contractelor administrative Contractele administrative prezinta anumite trasaturi caracteristice in privinta partilor, obiectului, clauzelor si executarii acestora, dupa cum urmeaza: Partile in contractele administrative Una din partile contractante are obligatoriu calitatea de autoritate a administratiei publice si prezenta acestei autoritati in contractele administrative este justificata de activitatea de organizare a executarii si de executare a legii potrivit competentei conferita de normele juridice, in vederea realizarii unui interes public sau utilizarii domeniului public.

17

Cealalta parte contractanta este un particular (persoana fizica sau juridica) care se situeaza in afara sistemului autoritatilor administratiei publice. Obiectul contractelor administrative Potrivit legislatiei in vigoare, obiectul contractelor administrative il poate constitui concesionarea unor activitati economice, servicii publice, unitati de productie ale unor regii autonome si terenuri proprietate de stat sau ale unitatilor administrativteritoriale, asa cum au fost stabilite prin hotarare de Guvern, in conformitate cu dispozitiile art. 25 din Legea nr. 15/1990. Obiect al acestui contract poate fi si inchirierea unor bunuri care apartin statului si date in administrarea unor organe ale statului sau unor regii autonome. Obiect poate fi si locatia gestiunii sectiilor sau altor agenti economici cu capital integral sau majoritar de stat. Utilizarea domeniului public poate fi acordata si prin acte unilaterale de autorizare a unor persoane fizice sau juridice, carora li se permite sa foloseasca cu titlu gratuit sau contra cost, pe perioade limitate, anumite portiuni ale domeniului public(ex.: permisiunea de a instala o toneta pe domeniul public). Clauzele contractuale Legea stabileste modul in care se mentioneaza in contracte administrative clauzele contractuale. Astfel, clauzele contractuale sunt cuprinse intr-un caiet de sarcini in care sunt prevazute obligatiile concesionarilor, chiriasilor, locatarilor dupa cum suntem in prezenta unui contract de concesiune, inchiriere sau locatie a gestiunii. Executarea contractelor administrative Conditiile de executare sunt mai riguroase si sanctiunile mai energice. Astfel, autoritatile administratiei publice exercita un control cu atributii largi in ceea ce priveste modul de indeplinire a obligatiilor asumate prin contractele administrative. Sanctiunile pentru nerespectarea clauzelor prevazute in aceste contracte sunt mai aspre decat in dreptul civil, autoritatile administratiei public putand modifica unilateral clauzele contractuale si rezilia aceste contracte daca partile contractante nu isi indeplinesc obligatiile sau daca interesele generale cer acest lucru. NOTIUNEA DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV. TIPURI DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV Notiunea de contencios administrativ Romania este stat de drept si, ca oricare stat de drept, este organizat potrivit principiului separartiei si echilibrului puterilor legislativa, executiva si judecatoreasca in cadrul democratiei constitutuinale, care colaboreaza sau se controleaza reciproc pentru buna functionare a statului. In acest context, doua regului caracterizeaza, din punct de vedere al relatiei cetatean administratie, statul de drept : prima priveste obligatia constitutionala ca intreaga activitate a statului sa fie supusa normelor juridice, pentru a i se limita astfel puterea, fapt ce decurge in mod expres din prevederile art.1 alin.5 ale Constitutiei Romaniei, republicata, conform carora respectarea Constitutiei, a suprematiei sale si a legilor este obligatorie, cea de a doua se refera la dreptul celor administrati de a apela

18

la justitie pentru a face ca normele juridice sa fie respectate de administratie, asa cum rezulta explicit din dispozitiile constitutionale ale art.21, potrivit acestora orice persoana se poate adresa justitiei pentru apararea drepturilor, a libertatilor si a intereselor sale legitime. Nici o lege nu poate ingradi exercitarea acestui drept. Partile au dreptul la un proces echitabil si la solutionarea cauzelor intr-un termen rezonabil. In acest sens, in literatura de specialitate se afirma nu exista libertate si nici respct pentru persoana umana fara judecator : oricine se considera lezat sau oprimat se poate adresa unei autoritati independente. In fata ei, va avea facultatea de a se explica si de a obtine, dupa o dezbatere contradictorie o sentinta care se impune tuturor, in particular, autoritatii publice care l-a lezat prin atitudinea sa,. Statul de drept are in acest cadru, ca fundament, principiul legalitatii, potrivit caruia actele administrative trebuie emise pe baza si in conformitate cu Constitutia si cu legile adoptate de autoritatea legiuitoare, precum si cu celelalte acte normative. Acest principiu fundamental isi are sensul atat din perspectiva apararii drepturilor si libertatilor cetatenesti impotriva eventualelor abuzuri si ilegalitati ale statului, cat si din cel al unei bune si permanente functionari ale serviciilor publice, indiferent de interesul general sau local pe care-l realizeaza, al asigurarii aplicarii legilor, al adoptarii si emiterii actelor administrative si al mentinerii ordinii publice. Administratia publica, ca activitate indispensabila in procesul de organizare a executarii si de executare a legii, are menirea de a realiza anumite valori politice pentru satisfacerea trebuintelor societatii, fiind din aceasta cauza o activitate subordonata acestor valori. Ca atare, prin insasi natura sa, administratia publica necesita supunere fata de multiple forme de control. Controlul activitatii administrative este amplu: el priveste numeroase autoritati publice, precum si guvernul, ministerele, autoritatile administrative autonome, serviciile deconcentrate, agentiile, consiliile locale, consiliile judetene, primarii si multe altele, care emit sau adopta annual, in totalitate, milioane de acte importante pentru viata tarii, a institutiilor si a cetatenilor. Fiecaruia dintre noi fiindu-I adresate, de multe ori pe zi, numeroase acte administrative ale caror autoritati cu caracter general sau individual, nationale sau locale, uneori chiar fara sa stim. In acest sens, pentru ca administratia publica sa fie ferita de a comite ilegalitati, au fost stabilite diferite mijloace preventive, care au drept scop sa asigure, pe de o parte, aplicarea si executarea intocmai a legilor si a altor acte normative, iar, pe de alta parte, sa apere drepturile si interesele administratilor. Aceste mijloace sunt, in primul rand, ordinele, instructiunile si circularele superiorului ierarhic, care lamureste si explica autoritatilor ierarhic inferioare cum trebuie sa actioneze pentru a se conforma intocmai dispozitiilor legale. In al doilea rand, sunt formele procedurale de elaborare a actelor administrative : anterioare, concomitente si posterioare. Exista si o a treia modalitate, cea a controlului activitatii administrative prin functia interna de control a conducerii, cat si cea de control extern, cel specializat, adica controlul exercitat de Guvern si de structurile adminstrative subordonate acestuia. Daca administratia publica a emis un act administrativ si acesta se constata ca este ilegal si nu a fost inlaturat pe caile speciale ale recursului gratios sau ale celui ierarhic, atunci se va putea recurge la sanctiunile deja cunoscute: anularea (cu nulitatea absoluta si ce relativa), revocarea si suspendarea actului.

19

De asemenea, un alt mijloc de control il constituie controlul parlamentar ce se manifesta, de regula, prin interpelari si intrebari adresate Guvernului ori ministrilor cu privire la modul in care functioneaza administratie publica. La acest control parlamentar se adauga si un altul specific, cel exercitat de catre Avocatul poporului, realizat, mai ales, pentru respectarea drepturilor si libertatilor cetatenesti de catre autoritatile publice, pe cale extrajudiciara. Toate aceste mijloace sunt insa insuficiente pentru garantarea legalitatii in activitatea administratiei publice, cat si pentru apararea drepturilor si intereselor administratilor si, ca atare, in statul de drept s-a impus, ca masura complementara, instante organizate dupa principiile de organizare judecatoreasca, investite cu controlul de legalitate al actelor administrative. Instituirea controlului administratiei publice altor autoritati decat cele ale puterii executive se datoreaza faptului ca autoritatile puterii judecatoresti au o pozitie suficient de consolidata fata de acestea, fiind in masura sa ia hotarari in deplina independenta. Aceste instanre judecatoresti sunt chemate sa pronunte sanctiuni impotriva actelor administrative ilegale, conform cu procedura judecatoreasca, prin acte jurisdictionale care se bucura de autoritate de lucru judecat, care se presupun ca exprima adevarul, res judicata pro veritate habetur, in sensul ca, odata ce actul a ramas definitiv, prin epuizarea sau neexercitarea in termen a tuturor cailor de atac permise, chestiunea rezolvata prin hotarare nu mai poate fi pusa in discutie prin nici un fel de cale judecatoreasca si inaintea niciunui fel de instante judiciare. Persoanele vatamate in drepturile lor recunoscute de lege sau in interesele lor legitime printr-un act administrativ ilegal sau prin nesolutionarea in termenul legal al unei cereri au posibilitatea, astfel, sa ceara acestor instante judecatoresti sa aplice sanctiuni impotriva ilegalitatilor savarsite de autoritatile administrative. In acest fel, prin exercitarea controlului judecatoresc, principiul legalitatii detine garantii suficiente, de natura constitutionala ce asigura, in mod eficace, drepturile si interesele administratilor impotriva arbitrarului administrativ. Litigiile care se nasc intre administratie si particulari sau intre doua autoritati administrative sau chiar intre doi particulari cu privire la legalitatea unui act administrativ, precum si rezolvarea unor asemenea litigii de drept de catre instantele judecatoresti, in conformitate cu procedura judecatoreasca, se numeste contencios administrativ. Contenciosul administrativ este o ramura speciala a dreptului administrativ care studiaza ansamblul de reguli privitoare la organizarea si functionarea activitatii de control jurisdictional al administratiei publice. El are drept finalitate un dublu scop: pe de o parte, cresterea eficienta a apararii interesului general si a celui local iar pe de alta parte, asigurarea unei protectii sporite pentru administrati fata de excesele administratiei publice. Intr-un stat de drept, contenciosul administrativ reprezinta forma democratica de reparare a incalcarilor savarsite de catre organele administrative, de limitare a puterilor arbitare a acestora, de asigurare a drepturilor individuale ale administratilor sau altfel spus o forma juridica de aparare a particularilor, persoane fizice sau juridice, impotriva abuzurilor administratiei publice.

20

Contenciosul administrativ este aspectul patologic al activitatii administrative, spune Charles Debbasch, el ilustreaza comportamentele, deviatiile si excesele administratiei. a) In notiunea de contencios administrativ trebuie sa intre, arata Erast Ditti Tarangul, toate aceste litigii, fie ca este vorba de litigiile de drept in care apare administratia ca parte, fie ca este vorba de litigii de drept public care pot sa aiba loc si numai intre particulari, deoarece toate aceste litigii intra in sfera dreptului administrativ si sunt supuse mai mult sau mai putin regimului exorbitant al dreptului public. Notiunea de contencios administrativ este inteleasa de alti autori, numai in sensul organic se rezolvare a litigiilor de drept data de competenta unor instante special investite, asa fiind de prilda, in Franta, Consiliul de Stat iar la noi, in perioada interbelica, fostele curti de apel, curtile administrative, infiintate potrivit Legii pentru organizarea Curtilor Administrative din 15 martie 1939. Ca atare, se aprecia ca numai rezolvarea litigiilor date in competenta acestor instante poate fi considerata drept un contencios administrativ. Fata de o asemenea abordare, ED Tarangul preciza ca prin cuvantul contencios nu trebuie sa intelegem o instanta, ci rezolvarea unui litigiu iar contenciosul administrativ reprezinta rezolvarea unor litigii speciale in care administratia este parte sau care sunt cu privire la dreptul public. El arata, in acest sens, ca exista numai instante investite cu contencios administrativ. Contenciosul administrativ reprezinta una dintre institutiile fundamentale ale dreptului public care a evoluat, in principal, datorita practicii judiciare si a doctrinei si apoi a reglementarilor juridice. Sub aspect material, notiunea de contencios administrativ poate fi definita ca ansamblul litigiilor ce se nasc intre particulari si administratiile publice, care pun in cauza reguli, principii si situatii juridice ce apartin dreptului public. In acest sens, definitia lui Ducrocq, devenita clasica, arata ca sub aspect formal contenciosul administrativ este constituit din totalitatea litigiilor de competenta tribunalelor sau a justitiei administrative. Inceputul evolutiei contenciosului administrativ este marcat de revolutia franceza din 1789. Astfel, in Franta, prin legea din 16-14 august 1790, si apoi prin cea din 16 fructidor anul III, a fost realizata o separatie absoluta a puterii executive de cea judiciara, ca atare, orice interventie a tribunalelor asupra administratiei si a actelor acesteia este interzisa. Ulterior, s-a statuat si principiul responsabilitatii statului pentru daunele cauzate, regula raspunderii functionarilor publici, precum si principiul garantarii functionarilor publici, consacrat de art. 75 din Constitutia anului VIII (1799). Acest din urma principiu era si cel care impunea ca urmarirea judiciara a functionarilor publici sa fie conditionata de autorizarea Consiliului de Stat. Initial, Consiliul de Stat a fost organizat ca organ consultativ al guvernului, el emitea avize asupra proiectelor de acte normative, legislative si administrative. Avizul primeste foarte curand valoare obligatorie pentru instantele inferioare. Incepand din 24 mai 1872, Consiliul de Stat are o sectie de contencios administrativ care isi exercita atributiile ca tribunal administrativ, natura sa este, insa si astazi, de organ al puterii execuitve. Un moment semnificativ in evolutia contenciosului administrativ il constituie Decizia Blanco a Consiliului de Stat din Franta, din 8 februarie 1873, prin care s-a

21

impus teoria raspunderii statului pentru fapta culpabila a functionarilor, precum si teoria regimului exorbitant al raspunderii administratiei, care, ulterior, se va extinde si in alte tari europene. Acest act preciza ca responsabilitatea care poate incumba statului prejudicii particularilor printr-un fapt al persoanelor care functioneaza in serviciu public nu este nici generala, nici absoluta, ea are regulile sale speciale. Sistemul francez se fundamenteaza pe doua principii esentiale : separarea activitatii administrative de cea judiciara si separarea administratiei active de puterea judecatoreasca. Specificarea acestui sistem este faptul ca justitia administrativa are propriul sau organ suprem, respectiv, sectia de contencios a Consiliului de Stat, care apare ca o autoritate a puterii executive si nu a puterii judecatoresti. Din aceste considerente jurisdictiile administrative sunt constituite din consilieri juridic ce apartin administratiei si nu din magistrati, ceea ce face ca ei sa fie supusi regulilor de recrutare si de cariera proprii. Sub aspect formal, in general, exista trei tipuri de contencios administrativ: a) justitii administrative paralele cu instantele de drept comun, denumite tribunale administrative, curti de apel si Consiliul de Stat; b) sectii specializate la nivelul acelorasi categorii de instante si cuprinse in sistemul unei singure curti supreme de justitie; c) sistemul anglo-saxon al competentei instantelor de drept comun, care au atributii si in materia contenciosului administrativ. A existat si un al patrulea sistem, cel al administratorului-judecator, realizat de organe administrative cu caracter jurisdictional dar, care, in prezent, tinand seama de mutatiile intervenite in raporturile dintre puterile publice, au condus la renuntarea sistemului administratorului judecator unic. Notiunea de contencios administrativ roman este unul dintre conceptele traditionale ale dreptului nostru administrativ, care se sprijina pe doua principii fundamentale ale oricarui stat de drept: principiul respectarii drepturilor legal dobandite si pe principiul obligativitatii statului de a asigura executarea hotararilor judecatoresti. In prezent, la noi in tara, principiul constitutional care guverneaza contenciosul administrativ pentru daune cauzate prin acte ilegale ale statului (administratiei) sau ca urmare a riscului serviciilor publice este principiul raspunderii patrimoniale a statului. Nu se poate concepe viata sociala si o societate civilizata unde cetateanul sa nu aiba constiinta ca raporturile juridice, incheiate in cadrul ordinii juridice constitutionale, sunt intangibile, astfel ca ele sa poata constitui fundamentul activitatii sale. De asemenea, nu este de conceput un stat, cel putin in forma sa de organizare de stat de drept, care sa nu puna in executare sau sa nu vrea sa execute hotararile sau deciziile juridice ori chiar impotriva statului. Fenomenul contencios apare in mod incidental si anormal atunci cand o persoana fizica sau juridica pretinde ca s-a produs o incalcare a unui drept, ce consta dintr-o activitate materiala sau juridica, sau chiar intr-o abtinere si sesizeaza instanta judecatoreasca competenta pentru a solutiona acest conflict. Termenul de contencios desemneaza caracterul actelor si procedurilor judiciare are implica dezbateri contradictorii, citarea partilor, etc. El provine din cuvantul latin contendere, a lupta, intrucat procesele care se desfasurau in fata instantelor erau asamanate, de mult timp, unor lupte judiciare, unde fiecare parte lupta contradictoriu

22

pentru recunoasterea si apararea dreptului sau. Din aceasta perspectiva, Tudor Draganu defineste contenciosul administrativ ca totalitatea mijloacelor juridice puse la dispozitia cetatenilor pentru a putea lupta in vederea restabilirii ordinii de drept, tulburata prin actele juridice si faptele materiale ale organelor administratiei de stat, intervine in aplicarea legilor si din functionarea serviciilor publice. In perioada interbelica chiar terminologia folosita de jurisprudenta romaneasca pentru plangerile celor vatamati, intentate pe temeiul art. 1 din Legea contenciosului administrativ, erau denumite actiuni de contencios administrativ. Aceasta face ca, in dreptul nostru administrativ, termenul de contencios sa fie utilizat pentru a delimita caile de atac jurisdictionale impotriva actelor si operatiunilor administrative. De altfel, in doctrina romaneasca interbelica, notiunea de contencios administrativ se folosea fie intr-un sens larg, material, care desemna totalitatea litigiilor dintre administratie si particulari (indiferent cine solutiona litigiul, un organ judecatoresc sau un organ administrativ), fie intr-un sens strict, mentionand doar litigiile solutionate de instantele judecatoresti. In acest context, contenciosul administrativ roman era definit ca o totalitate a litigiilor nascute intre particulari si administratiunile publice, cu ocaziunea organizarii si functionarii serviciilor publice si in care sunt puse in cauza reguli, principii si situatiuni juridice apartinand dreptului public. Contenciosul administrativ poate fi inteles si prin prisma faptului ca administratia publica are ca atributii asigurarea aplicarii legilor si de a emite acte normative pentru organizarea executarii legilor, de a asigura functionarea serviciilor publice, de a lua masuri pentru executarea contractelor administrative, de a ocroti drepturile persoanelor si de a satisface cerintele celor doi, ori de a mentine ordinea publica. In indeplinirea acestor atributii, uneori administratia publica lezeaza drepturile si intereselor persoanelor, ele pot formula o plangere, o contestatie juridica, rezolvata de catre autoritatile competente in mod contencios. De aici si denumirea de contencios administrativ. Asemenea litigii sunt de competenta fie a autoritatilor judecatoresti de drept comun, prin tribunale specializate, ca la noi in tara, fie a unor autoritati speciale admin istrative, dupa sistemul adoptat de Franta si in multe alte state. Contenciosul administrativ ia nastere din ciocnirea intereslor care se gasesc fata in fata. In acest context, trebuie sa precizam ca cetatenii vatamati, in raporturile lor cu autoritatile publice, prin actele administrative ale acestora au la dispozitie doua categorii de mijloace juridice prin care poate solicita sa le fie recunoscute drepturile sau interesle legitime incalcate prin aceste acte, ele fiind : recursurile administrative si recursul contencios. Pe baza actualei legislatii putem defini contenciosul administrativ ca pe o activitate de solutionare a litigiilor in care cel putin una din parti este o autoritate publica, o autoritate administrativa, respectiv un functionar public, generate prin emiterea unui act administrativ sau nesolutionarea in termen a unei cereri, de catre instante specializate de contencios administrativ stabilite de Legea 554/2004.

23

CLASIFICATII TIPURI DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV In literatura de specialitate se disting doua categorii de contencios administrativ determinate de competenta instantelor de contencios administrativ, respectiv sa anuleze ori sa modifice un act administrativ emis de o autoritate publica sau sa oblige autoritatea publica sa rezolve o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege si sa oblige autoritatea publica la repararea pagubelor, fie prin eliberarea unui act administrativ, fie prin solutionarea in termen a unei cereri. Astfel, o prima clasificatie este contencios administrativ in anulare si contencios administrativ de plina jurisdictie. Contenciosul administrativ in anulare este cel in care instanta de contencios poate sa anuleze sau sa modifice un act administrativ emis cu nerespectarea conditiilor prevazute de lege ori sa oblige autoritatea publica sa rezolve o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege. Contenciosul de plina jurisdictie este cel in care instanta de contencios administrativ este competenta sa anuleze ori sa modifice actul administrativ atacat, sa oblige autoritatea publica sa rezolve o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege si sa acorde repararea daunelor cauzate. Contenciosul pentru exces de putere, impreuna cu contenciosul de interpretare si contenciosul de represiune reprezinta o alta clasificatie realizata pe baza doctrinei franceze. Contenciosul pentru exces de putere este cel prezentat in Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 si este bazat pe principiile generale de drept, contra tuturor actelor administrative si exercitat in scopul asigurarii respectarii legalitatii in activitatea administrativa. Contenciosul de interpretare are ca obiect obtinerea pe cale principala sau incidentala a unei clarificari asupra sensului unui act administrativ neclar. Contenciosul de represiune este cel in care se exercita in fata instantelor competente in aplicarea de amenzi ca urmare a neexecutarii hotararilor judecatoresti definitive si irevocabile. REFLECTII PE MARGINEA LEGII NR. 554/2004 IN COMPARATIE CU LEGEA NR. 29/1990 Noua Lege a contenciosului administrativ nr. 554/2004, a reprezentat o necesitate ca urmare a faptului ca, atat doctrina de specialitate, cat si instantele de specialitate au comentat pe larg ineficienta in anumite situatii a continutului Legii nr. 29/1990 care era o lege depasita si care urma sa fie pusa de acord cu noile relatii sociale. Totodata, era necesara modificarea ca urmare a intrarii in vigoare a noii Constitutii din octombrie 2003, dar si a Legii 215/2001 privind administratia publica locala, acte normative care stabileau principii noi si ce urmau sa fie cuprinse intr-o alta lege a contenciosului aministrativ. In aceste conditii prezentarea unor reflectii legate de oportunitatea Legii 554/2004 este necesara si ca o comparatie cu un act normativ care la momentul respectiv era adecvat dar in prezent era ineficient.

24

In cele ce urmeaza vom realiza cateva comparatii in ceea ce priveste reglementerile dintre actuala lege a contenciosului si vechea lege a contenciosului administrativ. a. Conditiile privitoare la calitatea reclamantului se refereau la : 1) calitatea reclamantului de a sta in justitie si 2) dovada vatamarii unui drept al sau. 1. Conform prevederilor art. 1 alin.1 din Legea nr. 29/1990, se stabilea ca au calitatea de a sta in justitie doua categorii de persoane : persoane fizice si persoane juridice (potrivit art. 52 din Constitutia republicata, orice persoana vatamata de o autoritate publica). Legea nr. 29/1990 stabilea ca persoanele fizice pot fi reclamante daca au capacitate de folosinta, capacitate de exercitiu si capacitate procesuala. Puteau avea calitatea de reclamant in litigiile de contencios administrativ si functionarii publici, in conditiile prevazute de Legea nr. 188/1999, republicata, in cazurile in care se aducea atingere drepturilor privind functia publica, prin acte administrative emise de autoritatile sau institutiile publice unde isi desfasurau activitatea. 2. Potrivit aceluiasi alin. (1) al art. 1 din Legea nr. 29/1990, se cerea persoanei conditia de a dovedi ca a fost vatamata in drepturile sale recunoscute de lege, pentru a se putea adresa instantei de contencios competente, in vederea anularii actului, recunoasterea dreptului si repararea pagubei ce i-a fost cauzata. Din acest punct de vedere, contenciosul nostru administrativ era un contencios subiectiv, intrucat reclamantul nu poate sta in instanta decat in masura in care actul administrativ sau refuzul nejustificat vatama drepturile lui subiective. Actualul art. 52 din Constitutia Romaniei, republicata aduce modificari de substanta atat fostului art. 48 cat si legii, in sensul ca se adauga ca este indreptatita sa obtina reparatii nu numai persoana vatamata intr-un drept al sau, ci si persoana vatamata intr-un interes legitim. Potrivit legii, insa, nu este suficient ca persoana fizica sau juridica sa aiba capacitatea de a sta in justitie, ea trebuind sa dovedeasca si faptul ca a fost vatamata in drepturile sale recunoscute de lege. Cu alte cuvinte, reclamantul trebuia sa fi fost beneficiarul unui drept recunoscut de lege sau de actele administrative, emise pe baza si in executarea legii, drept pe care autoritatea administrativa parata avea obligatia sa-l respecte si eventual sa-l realizeze in favoarea sa. Daca autoritatea administrativa nu indeplinea aceasta obligatie, ea vatama dreptul subiectiv al reclamantului, ceea ce ii permitea sa introduca actiunea in contencios administrativ. In acest cadru, reamintim ca dreptul subiectiv este definit de doctrina ca puterea garantata de lege vointei subiectului activ al raportului juridic, in temeiul careia acesta este in masura, in vederea valorificarii unui interes direct, sa desfasoare o conduita determinanta sau sa pretinda subiectului pasiv al raportului juridic o anumita comportare, care, la nevoie, poate fi impusa acestuia cu sprijinul fortei de constrangere a statului. Cat priveste interesul ocrotit de lege, se precizeaza ca acesta nu confera purtatorului sau posibilitatea garantata de lege prin eventuala aplicare a constrangerii de stat, de a desfasura anumite activitati sau de a se abtine de la ele. De asemenea, se impune sa subliniem si faptul ca art. 1 al Legii nr. 29/1990 trebuia interpretat, dupa intrarea in vigoare a Constitutiei Romaniei, in conditiile prevazute de normele constitutionale ale art. 21, care consacra principiul potrivit

25

caruia orice persoana se poate adresa justitiei pentru apararea drepturilor, libertatilor si intereselor sale legitime. De altfel, prevederile actualului art. 52 din Constitutia Romaniei, republicata, schimba conceptia cu privire la aceasta conditie in sensul ca pentru introducerea unei actiuni directe in contenciosul administrativ este suficienta dobandirea unui interes legitim, precizand ca este vorba despre vatamarea in drepturile si interesele legitime recunoscute de lege. Pentru a fi considerat un interes legitim, in literatura noastra de specialitate se apreciaza ca acesta nu este suficient ca el sa nu contravina ordinii juridice in vigoare, ci este necesar sa-si aiba izvorul si sa fie ocrotiti de o prevedere a unei norme juridice scrise sau cutumizare. Cu privire la dispozitiile art. 1 al Legii nr. 29/1990 este de mentionat ca doctrina si, de cele mai multe ori si jurisprudenta, considera ca au actiune, in baza legii contenciosului administrativ, numai persoanele fizice sau juridice care sunt vatamate in drepturile lor existente recunoscute de lege, nu si persoanele care solicita apararea unor vocatii si interese. Astfel, actiunea in contencios administrativ prin care reclamanta cerea sa se constate ca interesele sale legitime ar fi fost grav vatamate prin faptul ca in urma prezentarii la un concurs nu a fost clasificata pe primul loc, ci pe al doilea, neputand ocupa postul vacant de bibliotecar, a fost respinsa. Mai mult, Curtea Suprema de Justitie, Sectia de contencios administrativ a aratat ca reclamantul nu avea dreptul recunoscut de lege, de a ocupa postul scos la concurs, ci doar vocatie la acel post si dreptul de a se prezenta la acel concurs. In continuare, se mai precizeaza ca abia in urma obtinerii celei mai mari medii, reclamanta ar fi avut si dreptul, in sensul legii, de a ocupa postul respectiv. Cu toate acestea, instanta suprema a pronuntat si solutii in care a hotarat ca, potrivit art. 21 din Constitutie, instanta judecatoreasca trebuie sa se pronunte asupra actiunii in contencios administrativ si prin prisma interesului legitim, nu doar a dreptului subiectiv, rolul contenciosului administrativ fiind acela de garant al legalitatii actelor administrative. Subliniem, de asemenea si faptul ca actiunea in justitie trebuie sa prezinte interes pentru reclamant deoarece fara interes nu exista actiunea in justitie, ca atare, acesta nu poate introduce o actiune prin care sa solicite anularea unui act administrativ ce a fost revocat de autoritatea emitenta. De altfel, doctrina noastra chiar precizeaza ca potrivit noii baza constitutionale a contenciosului administrativ, o actiune nu se poate respinge decat atunci cand reclamantul nu are de aparat nici drepturi, nici libertati si nici interese legitime, ceea ce echivaleaza cu exercitarea abuziva a actiunii de contencios administrativ. b. Conditiile privind natura actului. In temeiul art. 1, alin.1 din Legea nr. 29/1990, persoana vatamata in drepturile sale poate actiona numai impotriva actelor administrative si impotriva refuzului nejustificat al unei autoritati administrative (conf. art. 48, alin.1, respectiv art.52 din Constitutie, republicata autoritate publica) de a-I rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege cu privire la admiterea actiunii in justitie numai impotriva actelor administrative propriu-zise cat si pentru refuzul nejustificat de a rezolva o cerere privitoare la un drept recunoscut de lege, se impun urmatoarele precizari.

26

Initial legea a avut o conceptie restrictiva cu privire la actul administrativ, adica ea se referea la actul administrativ ilegal care provenea doar de la un organ al administratiei de stat, nu si de la alte autoritati publice. Prin Decizia nr. 97/1997 Curtea Constitutionala a precizat ca textul respectiv din lege trebuie considerat modificat de normele constitutionale, in sensul ca termenul de autoritati administrative este inlocuit cu cel de autoritati publice. In context constitutional, notiunea de autoritate publica apare, in mod evident, ca este folosita intr-un sens larg, ce desemneaza orice organ sau functionar care are prerogative de putere publica si in sens restrans, mentionand clasicele puteri prin care se exercita functiile statului. Termenul de autoritati publice are, insa, un sens foarte larg, fiind incluse pa langa autoritatile administratiei publice centrale, autoritatile administratiei publice locale si institutiile publice si alte structuri neguvernamentale, cum ar fi : asociatiile, fundatiile sau alte structuri care, in baza legii, sunt autorizate sa presteze servicii publice, in regim de putere publica. Acordarea unei astfel de aprecieri se datoreaza faptului ca, prin lege, le este atribuita acestor structuri competenta de a face acte administrative, intrucat ele realizeaza o activitate de interes public, se derviciu public sau de utilitate publica. In privinta actului administrativ, exista opinia potrivit careia legiuitorul s-a ferit sa elaboreze o definitie a actului administrativ propriu-zis, intrucat aceasta era sarcina doctrinei, care, in general s-a oprit la formularea manifestare unilaterala de vointa, in scopul de a da nastere, a modifica sau a stinge drepturi si obligatii, in regim de putere publica, adica a modifica situatii juridice subiective sau obiective!. De asemenea, legiuitorul ordinar nu facea nici o mentiune speciala cu privire la distinctia dintre actul normativ si cel individual, aratand doar ca instanta este competenta sa se pronunte si asupra legalitatii actelor sau operatiunilor administrative cate stau la baza actului supus judecatii (art. 11). Fapt pentru care, in lieteratura noastra de specialitate s-a aratat ca, invocandu-se acest articol instanta se va putea pronunta si asupra legalitatii actului administrativ normativ pe care se intemeiaza actul individual atacat in speta. Astfel, de pilda, intr-o speta, printr-un ordin emis de prefect, atacat in contencios administrativ, s-au prevazut unele interdictii pentru functionarii publici din judetul Alba, ordin cu caracter normativ. Curtea Suprema de Justitie a aratat ca art. 1 din Legea nr. 29/1990 se refera la incalcarea unui drept recunoscut de lege printr-un act administrativ si nu distinge dupa cum acel act este normativ sau are caracter individual. Doctrina si jurisprudenta romaneasca apreciaza si cu privire la varietatea actului, in sensul ca si titlurile de proprietate reprezinta un act juridic administrativ, chiar daca pe baza lui se nasc raporturi juridice civile, iar competenta solutionarii cererii de anulare totala sau partiala trebuie sa apartina instantei de contencios administrativ. Tinand seama de punctele de vedere diferite ale instantelor judecatoresti cu privire la titlul de proprietate, Curtea Suprema de Justitie, Sectiile unite, prin Decizia nr.1/1997, a stabilit in unanimitate ca titlul de proprietate este un act administrativ, in baza caruia se creeaza raporturi juridice civile vizand drepturi de proprietate, precum si faptul ca instanta careia ii revine competenta materiala de a solutiona cererile in anulare a titlurilor de proprietate este judecatoria. In sfarsit, amintim ca, potrivit art. 11 din Legea nr. 29/1990, legalitatea operatiunilor materiale tehnice putea fi verificata numai odata cu actul administrativ propriu-zis, supus judecatii; pe cand, impotriva inscrisurilor materiale prevazute

27

conform Ordonantei Guvernului nr. 33/2002 privind reglementarea eliberarii certificatelor si adeverintelor de catre autoritatile publice centrale si locale, nu se poate promova o actiune directa in contencios administrativ. Cu privire la refuzul nejustificat, intr-o opinie se sustine ca sunt fapte materiale asimilate de lege actelor administrative (Tudor Draganu), iar intr-o alta opinie la care ne raliem, sunt calificate acte administrative asimilate (Antonie Iorgovan). In majoritatea cazurilor, vatamarea unui drept recunoscut de lege, al unei persoane fizice sau juridice, se produce prin intermediul unui act administrativ individual. In consecinta, reclamantul va ataca la instanta judecatoreasca competenta acest act, iar daca prevederile lui se intemeiaza pe un act administrativ normativ, instanta se va pronunta si asupra legalitatii acestuia, inlaturandu-l din cauza. Cu toate acestea, asa cum aratam mai inainte, in aceasta situatie si actul administrativ normativ poate fi atacat direct de persoana caruia i-a fost vatamat un drept, cerand fie anularea acestuia sau a dispozitiei care i-au produs vatamarea, punct de vedere exprimat atat de Curtea Constitutionala cat si de Inalta Curte de Casatie si Justitie. c. Conditiile privitoare la forme si termene. Potrivit alin.1 al. art.5 din Legea nr. 29/1990, unde se preciza ca inainte de a cere instantei anularea actului sau obligarea la eliberarea lui, cel care se considera vatamat se adresa pentru apararea dreptului sau, in termen de 30 de zile de la data cand I s-a comunicat actul administrativ sau la expirarea termenului prevazut la art.1, alin.2, autoritatii emitente, care era obligata sa rezolve reclamatia in termen de 30 de zile de la aceasta. Acest termen ramane a fi aplicat, in continuare, chiar si dupa intrarea in vigoare a Ordonantei Guvernului nr. 27/2002 privind reglementarea activitatii de solutionare a petitiilor, care reprezinta sediul materiei in domeniu, termenul de solutionare a petitiilor fiind de 30 de zile, respectiv, de 45 de zile in cazul in care este necesara o cercetare amanuntita. In cazul in care cel care se considera vatamat nu era multumit de solutia data reclamatiei sale, el putea sesiza instanta in termenul de 30 de zile de la comunicare (alin.2,art.5). Daca cel care se considera vatamat in dreptul sau se adresa cu reclamatie si autoritatii administrative ierarhic superioare celei care a emis actul, folosind recursul ierarhic, termenul de 30 de zile se calcula de la comunicarea de catre acea autoritate a solutiei date reclamatiei (alin.3 art.5). In lipsa unei precizari legale exprese, autoritatea administrativa superioara putea fi sesizata concomitent, la un termen posterior celui in care s-a introdus recursul gratios, ori dupa ce s-a primit raspunsul nefavorabil din partea emitentului. Sesizarea instantei se putea face in cazul in care autoritatea administrativa emitenta sau autoritatea ierarhica superioara nu rezolva reclamatia in termenul prevazut la alin.1 (art.5, alin.4). In sfarsit, in toate cazurile, introducerea cererii la instanta nu se putea face mai tarziu de un an de la comunicarea actului administrativ a carui anulare se cerea (art. 5,alin.5). Neindeplinirea procedurii prealabile atragea dupa sine respingerea actiunii judecatoresti, considerand-o ca inadmisibila, reclamantul trebuind sa demonstreze ca s-a adresat autoritatii emitente in termen de 30 de zile de la data comunicarii actului pe care il ataca.

28

Insa, asa cum se poate constata, art. 5 din lege avea in vedere dupa termene procesuale, primul de 30 de zile, cel de al doilea, de un an. Fata de aceste termene si de corelatia dintre ele, instanta suprema s-a pronuntat in sensul ca, daca cererea se introduce la instanta dupa trecerea a 30 de zile de: a comunica solutia asupra reclamatiei, chiar inauntrul termenului de un an de la comunicarea actului administrativ, ea urmeaza a fi respinsa ca prescrisa. De asemenea, instanta suprema arata ca termenul de 30 de zile de sesizare a instantei era un termen de prescriptie, ce incepea sa curga din momentul cand se naste dreptul la actiune in sens material, iar temenul de un an poate fi considerat un termen limita de prescriptie a dreptului de a sesiza instanta sau chiar ca termen de decadere, in sensul ca reclamantul nu ar mai putea cere anularea actului daca termenul de 30 de zile pentru sesizarea instantei ar urma sa-si inceapa cursul dupa expirarea unui an de la comunicarea actului. Totusi, in aceasta privinta, ne raliem opiniei exprimate in doctrina si anume ca termenul de un an incepea sa curga, atat pentru refuzul nejustificat, cat si pentru actul administrativ explicit, de la expirarea termenului in care autoritatea administrativa trebuia sa rezolve cererea, care este de 30 de zile de la inregistraraea cererii respective. d. Absenta unor cauze sau fine de neprimire. Atunci cand actiunile intentate in baza dispozitiilor Legii nr. 29/1990 intruneau toate aceste trei categorii de conditii deja enumerate, totusi ele puteau fi respinse de la inceput, atunci cand i se puteau spune reclamantului cauzele de neprimire prevazute de art. 2 din lege. Cauzele de neprimire erau grupate in doua categorii: 1) cauze de neprimire rezultand din natura actului si 2) cauze de neprimire rezultand din existenta unui recurs paralel. Finele de neprimire a actiunilor de contencios administrativ, precizate in dispozitiile Legii nr. 29/1990, trebuiau insa interpretate in conformitate atat cu legislatia in vigoare dar mai ales cu prevederile Constitutiei Romaniei, republicate. 1. In conformitate cu prevederile art. 2,lit.a din Legea nr. 29/1990 nu puteau fi atacate in justitie: a) actele care privesc raporturile dintre Parlament sau Presedintele Romaniei si Guvern; Dupa cum se poate constata, legiuitorul nu precizeaza natura juridica a actelor emise in exercitarea atributiilor prevazute de lege pentru Parlament si pentru Presedintele Romaniei in raporturile lor cu Guvernul. Aceste acte nu sunt acte administrative, ci prin excelenta acte politice, si, ca atare, legiuitorul le-a exceptat de la controlul instantelor de contencios administrativ. b) actele administrative de autoritate si de gestiune ale organelor de conducere din cadrul Parlamentului. Atunci cand examinam acest fine de neprimire, va trebui sa avem in vedere mai ales doctrina si jurisprudenta din perioada interbelica. Pe de o parte, exista teoria actelor de autoritate si de gestiune, formulata in Franta de prof. Laferriere si dezvoltata de H. Berthelemy, apoi, in 1904, introdusa de Paul Negulescu si la noi in tara. Conform acestei teorii, statul actioneaza in doua moduri, apreciindu-se in mod eronat ca acesta are o dubla personalitate de drept public si, respectiv, de drept privat. In prima ipostaza, statul actioneaza in calitate de persoana juridica de drept public, titulara de drepturi de putere publica si, ca atare, el ordona si face uz de dreptul sau de comanda, prin acte de autoritate. In cea de a doua, statul actioneaza in calitatea sa de titular al unui patrimoniu pentru administrarea acestuia. Drept urmare, el face acte

29

de aceeasi natura ca si persoanele fizice, respectiv, cele de drept comun, adica acte de gestiune. Pe de alta parte, in perioada interbelica, activitatea birourilor, serviciilor compuse din functionari publici care se aflau la nivelul aparatului Parlamentului era considerata o activitate de natura administrativa, fara legatura cu exercitiul functiei parlamentare. In consecinta, Inalta Curte de Casatie a socotit ca actele emise de Presedintii corpurilor legiuitoare, in calitatea lor de sefi ai acestor servicii, pot fi caracterizate drept acte administratie supuse controlului judecatoresc. Avand in vedere actualele dispozitii constitutionale ale art. 52, care fac referire la actul administrativ, se poate observa ca acestea stabilesc o sfera larga de autoritati publice care pot emite acte administrative. Aceste autoritati sunt nu numai cele ale autoritatilor administratiei publice sau cele ale autoritatilor executive ci si ale altor autoritati, cum sunt cele ale autoritatii legiuitoare si ale celei judecatoresti. Totusi, se impune sa facem distinctia intre administratia publica realizata de structurile statale si ale colectivitatilor locale, de activitatea de administratie desfasurata de celelalte autoritati. Distinctie care poate fi facuta prin teza, inca actuala, a administratiei scop si a administratiei mijloc, in primul caz, un fapt administrativ politico-statal iar in cel de al doilea, un fapt administrativ ce mijloceste realizarea competentei. c) actele administrative referitoare la siguranta interna si externa a statului. Actele administrative din domeniul sigurantei nationale ppot fi emise numai de catre structurile serviciilor de informatii, de Consiliul Suprem de Aparare a Tarii sau unele structuri specializate din cadrul unor ministere. Controlul activitatii acestor servicii de informatii ca si a rapoartelor Consiliului Suprem de Aparare a Tarii, se indeplineste de catre Parlament, in plenul celor doua camere, in sedinta comuna, conform prevederilor art. 65 alin.2, lit.g din Constitutia Romaniei, republicata. d) actele administrative referitoare la interpretarea si executarea tratatelor internationale la care Romania este parte. Ele sunt o reluare a finelui de neprimire din legea contenciosului administrativ din anul 1925, potrivit caruia erau considerate exceptate, fiind caracterizate drept acte de guvernamant. Aceasta exceptie priveste, insa, in contextul actual constitutional, dispozitiile referitoare la raportul dintre dreptul international si cel intern, care, conform prevederilor art.11 alin.2 Constitutia Romaniei, republicata, precizeaza ca tratatele ratificate de Parlament fac parte din legislatia interna, ceea ce face sa nu se mai poata ca actul administrativ emis in executarea unui tratat international, n-ar putea fi atacat in fata instantelor de contencios administrativ. e) actele administrative prin care s-au luat masuri urgente de organele puterii executive pentru evitarea sau inlaturarea efectelor unor evenimente prezentand pericol public, cum sunt actele emise ca urmare a starii de necesitate si a starii de urgenta sau pentru combaterea calamitatilor naturale, incendiilor de paduri, epidemiilor, epizootiilor si altor evenimente de aceeasi gravitate. f) potrivit dispozitiilor art. 2, lit.b din Legea nr. 29/1990, nu puteau fi atacate in justitie actele de comandament cu caracter militar. Notiunea actului de comandament militar nu este rezultatul unei analize juridice, intrucat ea este o notiune extra juridica generata de cerinta satisfacerii conditiilor unui

30

serviciu public de natura speciala, acela al apararii nationale. Un asemenea serviciu impune o ordine ierarhica riguroasa, fapt ce face ca interventia unei autoritati judecatoresti care sa controleze actele de comandament sa fie incompatibila. Notiunea de act de comandament cu caracter militar cuprinde, intr-o opinie, acte si masuri privitoare la pregatirea, instruirea trupei si ofiterilor, mobilizarea de contingente, concentrari si miscari ale elementelor militare, repartitia si dislocarea lor, atribuirea si luarea de comenzi, ordinea si disciplina trupelor, manevre si operatii militare, etc. Aceste actiuni nu sunt acte juridice de natura administrativa, ci instructiuni, ordine de serviciu care prin aplicarea principiilor precizate mai inainte nu sunt susceptibile de a fi controlate de catre instantele de contencios administrativ. In doctrina din perioada interbelica, actele cu caracter militar erau caracterizate prin urmatoarele trasaturi: a) actul emana de la o autoritate cu caracter de comandament militar, prin comandament militar intelegandu-se o totalitate de trupe puse sub comanda unui sef determinat (seful statului, ministrul de razboi, comandamentele militare superioare, corpurile de armata, divizii); b) cuprinsul actului de natura militara, adica este in legatura cu serviciul si indatoririle militare; c) actele contin ideea de ordin, de comanda, cu corelativul ei de disciplina militara. Conform Deciziei nr. 1051/1997, instanta noastra suprema arata ca, prin acte de comandament militar se inteleg acele acte care sunt emise de autoritatile militare competente, in scopul asigurarii ordinii si disciplinei in cadrul unitatilor militare, a cadrelor militare din aceste unitati. In acelasi mod, Curtea de Apel Brasov, sectia civila, prin incheierea nr. 902/19 iunie 1998, retine ca notiunea de act de comandament, definita de teoria si practica judiciara, este actul emis de autoritatile militare competente, in scopul asigurarii ordinei si disciplinei in cadrul unitatilor militare, a cadrelor militare din aceste unitati. Actele care se include in aceasta notiune trebuie sa aiba urmatoarele caractere: - sa emane de la autoritatile publice care au caracter de comandament militar; - sa aiba un cuprins de natura militara, referindu-se la acte si operatiuni in legatura cu serviciul si indatoririle militare; - sa cuprinda ideea de ordin, de comanda. Insa, nu toate actele provenite de la autoritatile militare pot fi cuprinse in exceptia stabilita de legea contenciosului administrativ, ci numai acelea care sunt de comandament, cu excluderea acelora care nu intrunesc aceasta conditie. Astfel, autoritatile care au caracter de comandament militar si care, de fapt, sunt organe de conducere ale unui serviciu public, sunt si autoritati administrative, drept pentru care ele pot emite acte administrative, in intelesul lor juridic, in vederea producerii unor efecte juridice. Un astfel de act este si ordinul de trecere in rezerva, care nu poate fi sustras controlului instantelor de contencios administrativ, intrucat aceasta ar insemna ca un astfel de serviciu public administrativ sa se bucure de o situatie privilegiata fata de celelalte autoritati administrative. g). in conformitate cu dispozitiile art. 2, lit.d din Legea nr. 29/1990, nu puteau fi atacate la instantele de contencios administrativ actele de gestiune savarsite de stat in calitate de persoana juridica si pentru administrarea patrimoniului sau.

31

Acest text este in parte abrogat prin fostul art. 150 alin.1, actualmente art. 154, coroborat cu art. 48, in prezent art. 52 din Constitutia Romaniei, republicata, legiuitorul constituant largind sfera actelor administrative susceptibile de a fi atacate in contenciosul administrativ, incluzand si actele emise de alte autoritati publice, altele decat cele ale autoritatilor administratiei publice. h) art. 2, lit. e din Legea nr. 29/1990 dispune ca nu puteau fi atacate in instanta de contencios administrativ actele administrative adoptate in executarea atributiilor de control ierarhic. Consideram, alaturi de alti autori, ca nu exista, in conditiile prevazute de dispozitiile constitutionale actuale (art.21) dar si de organizarea administratiei publice (art. 116-117), care reglementeaza autoritati administrative autonome si chiar o administratie publica locala, autonoma (art. 120-122), temei ca asemenea acte sa fie sustrase controlului instantelor de contencios administrativ. In conformitate cu dispozitiile art. 126 alin.6 din Constitutia Romaniei, republicata, se precizeaza care sunt, in prezent, categoriile de acte exceptate de la controlul instantelor de contencios administrativ, astfel :Controlul judecatoresc al actelor administrative ale autoritatilor publice pe calea contenciosului administrativ este garantat, cu exceptia celor care prin raporturile cu Parlamentul, precum si a actelor de comandament cu caracter militar. Cu alte cuvinte, sunt exceptate doar actele administrative care privesc raporturile cu Parlamentul si actele de comandament militar.. 2. Cauze de neprimire rezultand din existenta unui recurs paralel. Actiunile introduse la instantele de contencios administrtaiv, in conditiile art. 2, lit. e din Legea nr. 29/1990 puteau fi declarate inadmisibile, ca urmare a faptului ca reclamantul avea la dispozitie un recurs paralel, o alta procedura prevazuta prin lege speciala. Teoria recursului paralel nu are drept efect de a sustrage anumite acte administrative oricarui control judecatoresc, ci doar instantelor de contencios administrativ, unele acte pentru atacarea carora s-au instituit prin legi speciale jurisdictii si cai de atac speciale (de ex.Legea nr. 215/2001 a administratiei publice locale si Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autoritatilor administratiei publice locale). Aceste acte normative intregesc cadrul juridic al contenciosului administrativ stabilind, impreuna cu Legea nr, 29/1990, regimul juridic de drept comun al contenciosului administrativ, pe cand legile care reglementeaza actiuni in fata instantelor de drept comun contra unor acte administrative stabilesc regimuri derogatorii de la dreptul comun al contenciosului administrativ. Pe baza legislatiei din perioada interbelica, pentru existenta unui recurs paralel, constituind o cauza de neprimire, GC Rarincescu cerea intrunirea mai multor conditii : a) sa fie vorba de un adevarat recurs jurisdictional si nu de un recurs administrativ ierarhic; b) sa fie vorba de o actiune directa si nu de o exceptie, care nu duce la anularea actului, ci numai la inlaturarea actului in cauza; c) reclamantul sa obtina prin calea de atac speciala o satisfactie echivalenta cu cea a actiunii de contencios. In literatura de drept administrativ, fundamentata pe dispozitiile Legii nr. 29/1990, exista o opinie, pe care o impartasim si anume ca a doua si a treia conditie sunt pe deplin actuale. Ca urmare, persoana vatamata in dreptul sau, dupa ce a epuizat

32

calea de atac speciala, dar care nu da dreptul instantei sa oblige autoritatea publica la emiterea unui act sub sanctiunea amenzii pentru fiecare zi de intarziere. Sunt acte care, potrivit terminologiei folosite de Legea contenciosului administrativ, pot fi atacate numai pentru exces de putere, deci controlul se limiteaza la excesul de putere al acestora, pentru categoria de : a) acte administrative emise pentru aplicarea regimului starii de razboi, al starii de asediu sau al celei de urgenta; b) cele care privesc apararea si securitatea nationala c) cele emise pentru restabilirea ordinii publice; d) cele pentru inlaturarea consecintelor calamitatilor naturale, epidemiilor si epizootiilor. In litigiile prevazute mai inainte, respectiv in alin.3 al art. 5 din lege, nu sunt aplicabile prevederile referitoare la suspensarea executarii actului administrativ, reglementata de art. 14 si judecarea recursului in situatii deosebite, dispuse de art. 21 din lege. Jurisdictiile administrative speciale sunt facultative si gratuite, conform art. 6 din Legea nr. 554/2004, norma care este de fapt o reluare a textului constitutional al alin. 4 al art. 21 din Constitutia Romaniei, republicata. Cat privesc actele administrativ jurisdictionale, acestea pot fi atacate direct la instanta de contencios administrativ, competenta potrivit art. 10 din Legea contenciosului administrativ, in termen de 15 zile de la comunicare, daca partea nu exercita caile administrativ-jurisdictionale de atac. Daca partea care a optat pentru jurisdictia administrativa speciala intelege sa nu utilizeze calea administrativ-jurisdictionala de atac, va notifica aceasta organului administrativ-jurisdictional competent. Termenul de 15 zile de la comunicare incepe sa curga de la data notificarii. Totodata, daca partea care a optat pentru jurisdictia administrativa speciala intelege sa renunte la calea administrativ jurisdictionala in timpul solutionarii litigiului respectiv, va notifica intentia sa organului administrativ-jurisdictional sesizat, ce va trebui sa emita o decizie care sa ateste renuntarea la jurisdictia administrativ speciala. Termenul de 15 zile incepe sa curga de la data comunicarii acestei decizii. CONDITII NECESARE PENTRU INTRODUCEREA ACTIUNII DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV Potrivit doctrinei in materie, conditiile necesare pentru introducerea actiunii sunt urmatoarele : a)actul atacat sa fie un act administrativ; b) actul sa vatame un drept sau un interes legitim; c) actul sa emane de la o autoritate publica; d) sa fie indeplinita procedura administrativa prealabila; e) actiunea sa fie introdusa intr-un anume termen; f) actul sa nu fie emis anterior intrarii in vigoare a legii contenciosului administrativ. a) Actul atacat sa fie un act administrativ

33

Potrivit legii, orice persoana care se considera vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim de catre o autoritate publica, printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea in termenul legal a unei cereri, se poate adresa instantei de contencios administrativ competenta, pentru anularea actului, recunoastrea dreptului pretins sau a interesului legitim si repararea pagubei ce i-a fost cauzata. Interesul legitim poate fi atat privat, cat si public. Actul administrativ reprezinta actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publica in vederea executarii ori a organizarii executarii legii, dand nastere, modificand sau stingand raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, in sensul prezentei legi si contractele incheiate de autoritatile publice care aui ca obiect : - punerea in valoare a bunurilor proprietate publica; - executarea lucrarilor de interes public; - prestearea serviciilor pyublice; - achizitiile publice (art. 2 alin.1 lit.c din Legea nr. 554/2004). Observam, asadar, o inovatie de esenta pe care o face Legea nr. 554/2004, in sensul ca asimileaza actului administrativ si contractele incheiate de autoritatile publice care au ca obiect punerea in valoare a unui bun public, efectuarea unei lucrari publice, prestarea unui serviciu public sau efectuarea unei achizitii publice; astfel, legea a consacrat ceea ce doctrina in materie a recunoscut de mult si anume, doua categorii de contracte care emana de la autoritatile publice si anume : unele incheiate in regim de drept comun, drept privat, in sensul alrg al termenului si altele in regim de drept public, daca au ca obiect punerea in valoare a unui bun public, efectuarea unei lucrari publice, prestarea unui serviciu public sau efectuarea unei achizitii publice. De asemenea, este demn de remarcat, spre deosebire de legislatia veche Legea nr. 29/1990, posibilitatea atacarii si a unui act cu caracter normativ; in acest mod noua lege a contenciosului administrativ a rezolvat o serie de chestiuni ignorate de vechea lege, care, desi nu facea diferentiere intre actele administrative normative si cele individuale, sub aspect procedural se raporta doar la actul administrativ individual. In conformitate cu noua lege, se asimileaza actelor administrative unilaterale si refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim, ori, dupa caz, faptul de a nu raspunde solicitantului in termenul legal (art. 2 alin.2 din Legea nr. 554/2004). Legiuitorul a simtit nevoia sa explice si intelesul concret al unor notiuni printre care si pe acela al nesolutionarii in termen legal a unei cereri si al refuzului nejustificat de a solutiona o cerere; astfel, potrivit art. 2 alin.1 lit.g din Legea nr. 554/2004, nesolutionarea in termenul legal a unei cereri reprezinta faptul de a nu raspunde solicitantului in termen de 30 de zile de la inregistrarea cererii, daca prin lege nu se prevede alt termen; de asemenea, refuzul nejustificat de a solutiona o cerere reprezinta exprimarea explicita, cu exces de putere, a vointei de a nu rezolva cererea (potrivit art. 2 alin.1, lit.h din Legea nr. 554/2004). b) Actul sa vatame un drept sau un interes legitim Potrivit noii legi, un drept vatamat reprezinta orice drept fundamental prevazut de Constitutie sau de lege, caruia i se aduce o atingere printr-un act administrativ. De asemenea, retinem ca art. 1 alin.1 din Legea nr. 554/2004 clasifica interesul legitim in interesul legitim privat si public; astfel, interesul legitim privat reprezinta

34

posibilitatea de a pretinde o anumita conduita, in considerarea realizarii unui drept subiectiv viitor si previzibil, prefigurat; pe de alta parte, interesul legitim public reprezinta posibilitatea de a pretinde o anumita conduita, in considerarea realizarii unui drept fundamental care se exercita in colectiv ori, dupa caz, in considerarea apararii unui interes public. c) Actul sa emane de la o autoritate publica O alta conditie necesara pentru introducerea actiunii potrivit noii legi a contenciosului administrativ este aceea ca actul sa emane de la o autoritate publica. Autoritatea publica reprezinta orice organ de stat sau al unitatilor administrativ teritoriale care actioneaza, in regim de putere publica, pentru satisfacerea unui interes public; sunt asimilate autoritatilor publice, in sensul Legii nr. 554/2004, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obtinut statut de utilitate publica sau sunt autorizate sa presteze un serviciu public (art.2, alin.1, lit.b din Legea nr. 554/2004). Asadar, din textul legal mai sus amintit, rezulta o alta inovatie a noiii legi a contenciosului administrativ, in sensul ca aceasta asimileaza autoritatilor publice si persoanele juridice de drept privat atrase fie printr-o dispozitie expresa a legii, fie printro autorizatie data de autoritatea publica cometenta, in baza legii, sa presteze diferite servicii publice. d) Sa fie indeplinita procedura administrativa prealabila Desi in proiectul de modificare a legii contenciosului administrativ era prevazut caracterul facultativ al procedurii administrative prealabile, totusi, noua Lege nr. 554/2004 a inteles sa mentina caracterul obligatoriu al procedurii prealabile, legiuitorul roman inspirandu-se probabil si din dreptul comunitar si, ma refer aici, la noua Constitutie europeana. Potrivit art. 7 din Legea nr.554/2004, inainte de a se adresa instantei de contencios administrativ competente, persoana care se considera vatamata intr-un drept al sau sau intr-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, trebuie sa solicite autoritatii publice emitente, in termen de 30 de zile de la data comunicarii actului, revocarea, in tot sau in parte, a a cestuia. Plangerea se poate adresa in egala masura organului ierarhic superior, daca acesta exista. Legiuitorul arata ca prevederile mai sus amintite sunt aplicabile si in ipoteza in care legea speciala prevede o procedura administrativ jurisdictionala, iar parte nu a optat pentru aceasta. De asemenea, este indreptatita sa introduca plangere prealabila si persoana vatamata intr-un drept al sau sau intr-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, din momentul in care a luat cunostinta, pe orice cale, de existenta acestuia, in limitele termenului de 6 luni prevazut la art. 7 alin.7 din Legea nr. 554/2004. Plangerea prealabila, formulata potrivit prevederilor art. 7 alin.1 din Legea nr. 554/2004, se solutioneaza in termenul de 30 de zile de la inregistrarea cererii, daca prin lege nu se prevede alt termen. Legiuitorul arata ca, in cazul actiunilor introduse de prefect, Avocatul poporului, Ministerul Public, Agentia Nationala a Functionarilor Publici sau al celor care privesc cererile celor vatamati prin ordonante sai dispozitii din ordonante, precum si in cazul judecarii exceptiei de ilegalitate de catre instantele de contencios administrativ, nu este obligatorie procedura prealabila. Cu alte cuvinte, subiectele de drept mai sus amintite

35

pot totusi, daca doresc acest lucru, sa parcurga si procedura prealabila inainte de a sesiza instanta de contencios administrativ. Plangerea prealabila in cazul actiunilor care au ca obiect contractele administrative are semnificatia concilierii in cazul litigiilor comerciale, dispozitiile din Codul de procedura civila fiind aplicabile in mod corespunzator. Ca un element de noutate fata de vechea reglementare, legea noua arata ca plangerea prealabila in cazul actelor administrative unilaterale se poate introduce, pentru motive temeinice si peste termenul de 30 de zile, dar nu mai tarziu de 6 luni de la data emiterii actului. Termenul de 6 luni este termen de prescriptie. Din logica interna a textului si din coroborarea acestuia cu alte dispozitii din lege rezulta ca procedura prealabila este posibila numai in cazul actului administrativ unilateral tipic, adica numai atunci cand este vorba de o manifestare expresa de vointa, nu si de un refuz nejustificat sau de tacerea administratiei. e) Actiunea sa fie introdusa intr-un anumit termen Potrivit art. 11 alin.1 din Legea nr. 554/2004, cererile prin care se solicita anularea unui act administrativ individual sau recunoasterea dreptului pretins si repararea pagubei cauzate se pot introduce in termen de 6 luni de la : a) data primirii raspunsului la plangerea prealabila sau, dupa xaz, data comunicarii refuzului, considerat nejustificat, de solutionare a cererii; b) data expirarii termenului legal de solutionare a cererii, fara a depasi termenul prevazut la alin.2; c) data incheierii procesului verbal de finalizare a procedurii concilierii, in cazul contractelor administrative. Pentru motive temeinice, in cazul administrativ unilateral, cererea poate fi introdusa si peste termenul de 6 luni, dar nu mai tarziu de un an de la data emiterii actului (art.11,alin.2 din lege). Asadar, art. 11 stabileste un termen general de 6 luni, termen de prescriptie care, de altfel, reprezinta si regula in materie, de acest termen putand beneficia toate subiectele de drept; de asemenea acelasi articol de lege stabileste si termenul de 1 an, termen care constituie exceptia in materie si care este unul de decadere, care se aplica numai in cazul unor motive temeinice. Termenul de 1 an se calculeaza in mod diferit, dupa cum priveste un act administrativ sau un contract administrativ, baza de calcul fiind data primirii raspunsului in cadrul procedurii prealabile sau expirarii termenului in care acest lucru trebuia sa se intample, in cazul actelor individuale, sau ,dupa caz, data finalizarii procedurii de conciliere, in cazul contractelor administrative. De retinut ca, in cazul actiunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agentia Nationala a Functionarilor Publici, termenul curge de la data cand s-a cunoscut existenta actului nelegal, fiind aplicabile in mod corespunzator prevederile art. 11 alin.2 din Legea nr. 554/2004. Potrivit legii, ordonantele sau dispozitiile din ordonante care se considera a fi neconstitutionale, precum si actele administrative cu caracter normativ care se considera a fi nelegale, pot fi atacate oricand. Asadar, prin noua lege a contenciosului administrativ s-a deschis calea, pentru cei vatamati prin ordonante ale Guvernului, de a promova actiuni in justitie in instanta de contencios administrativ si de a ridica exceptia de neconstitutionalitate, in situatia in

36

care Curtea Constitutionala nu s-a pronuntat deja asupra ordonantelor sau dispozitiilor din ordonante considerate vatamatoare. d) Actul sa nu fie emis anterior intrarii in vigoare a legii contenciosului administrativ Avand in vedere faptul ca Legea nr. 554/2004 a intrat in vigoare la 30 de zile de la data publicarii in Monitorul Oficial al Romaniei, respectiv la data de 7.01.2005, rezulta ca, pentru a fi aplicate prevederile noii legi a contenciosului administrativ, actul administrativ trebuie emis dupa data de 7.01.2005. Cauzele aflate pe rolul instantelor la data intrarii in vigoare a Legii nr. 544/2004 vor continua sa se judece potrivit legii aplicabile in momentul sesizarii instantei, adica potrivit Legii nr. 29/1990. PROCEDURA DE SOLUTIONARE A CERERILOR IN CONTENCIOS ADMINISTRATIV Procedura prealabila Procedura administrativa prealabila este reglementata de Legea contenciosului administrativ prin art. 7, urmarind sa realizeze prin instituirea sa, un dublu scop : pe de o parte, din punctul de vedere al administratiei, se da posibilitatea autoritatii emitente sau celei ierarhic superioare de a-si putea repara eventualele sale erori, beneficiind astfel de o cale mai rapida de restabilire a legalitatii. Pe de alta parte, chiar functionarii publici vor trebui sa acorde o mai mare atentie cererilor si reclamatiilor cetatenilor cunoscand ca acestia au dreptul de a se adresa justitiei pentru apararea drepturilor si intereselor lor legitime. Totodata, institutia recursului prelabil are drept scop si protejarea cetateanului, prin crearea posibilitatii concrete a realizarii dreptului pretins sau a interesului legitim, anularii actului ori a emiterii acestuia printr-o procedura administrativa ..simpla, rapida. De aceea, potrivit legii, se prevede ca inainte de a se adresa instantei de contencios administrativ competente, persoana care se considera vatamata intr-un drept al sau sau intr-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, trebuie sa solicite autoritatii publice emitente, in termen de 30 de zile de la data comunicarii actului, revocarea, in tot sau in parte a acestuia. Plangerea se poate adresa in egala masura organului ierarhic superior, daca acesta exista. Dispozitiile respective sunt aplicabile si in ipoteza in care legea speciala prevede o procedura administrativ-jurisdictionala, iar partea nu a optat pentru aceasta. De asemenea, este indreptatita sa introduca plangere prealabila si persoana vatamata intr-un drept al sau sau intr-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, din momentul in care a luat cunostinta, pe orice cale, de existenta acestuia, in limitele termenului de 6 luni prevazut de lege. Plangerea prealabila, formulata in conditiile legii, se solutioneaza in termenul de 30 de zile de la inregistrarea cererii, termen prevazut la art. 2 alin.1 lit.g , daca prin lege nu se prevede alt termen.

37

In cazul actiunilor introduse de prefect, Avocatul poporului, Ministerul Public, Agentia Nationala a Functionarilor Publici sau al celor care privesc cererile celor vatamati prin ordonante sau dispozitii din ordonante, precum si in cazul judecarii in procedura de urgenta, in sedinta publica, cu citarea partilor, nu este obligatorie procedura prealabila. Atunci cand actiunile au ca obiect contractele administrative, plangerea prealabila are semnificatia concilierii in cazul litigiilor comerciale, in aceasta situatie dispozitiile din Codul de procedura civila fiind aplicabile in mod corespunzator. Cat priveste plangerea prealabila in cazul actelor administrative unilaterale, aceasta se poate introduce, pentru motive temeinice, si peste termenul de 30 de zile de la data comunicarii actului, dar nu mai tarziu de 6 luni de la data emiterii actului. Termenul de 6 luni este un termen de prescriptie. Cu privire la obiectul actiunii judiciare, art. 8 din Legea nr. 554/2004, stabileste ca persoana vatamata intr-un drept recunoscut de lege sau intr-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, nemultumita de raspunsul primit la plangerea prealabila adresata autoritatii publice emitente sau daca nu a primit nici un raspuns in termenul de 30 de zile de la inregistrarea cererii, daca nu este prevazut de lege un alt termen, poate sesiza instanta de contencios administrativ competenta, pentru a solicita anularea, in tot sau in parte, a actului, repararea pagubei cauzate si, eventual, reparatii pentru daune morale. De asemenea, se poate adresa instantei de contencios administrativ si cel care se considera vatamat intr-un drept al sau recunoscut de lege, prin nesolutionarea in termen sau prin refuzul nejustificat de solutionare a cererii. Instanta de contencios administrativ este competenta sa solutioneze litigiile care apar in fazele premergatoare incheierii unui contract administrativ, precum si orice litigii legate de aplicarea si executarea contractului administrativ. La solutionarea litigiilor mentionate, instantele vor avea in vedere regula dupa care principiul libertatii contractuale este subordonat principiului prioritatii interesului public. Noua Lege a contenciosului administrativ prevede, in art. 9, pentru prima oara in evolutia contenciosului nostru si actiuni impotriva ordonantelor Guvernului, stabilind posibilitatea ca o persoana vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim prin ordonante sau dispozitii din ordonante introduce actiune la instanta de contencios administrativ, insotita de exceptia de neconstitutionalitate. Instanta de contencios administrativ, daca apreciaza ca exceptia indeplineste conditiile prevazute de art. 29, alin. 1 si 3 din Legea nr. 47/2003 privind organizarea si functionarea Curtii Constitutionale, republicata, sesizeaza, prin incheiere motivata, Curtea Constitutionala si suspenda solutionarea cauzei pe fond. Dupa pronuntarea Curtii Constitutionale, instanta de contencios administrativ repune cauza pe rol si va da termen, cu citarea partilor, numai daca ordonanta sau o dispozitie a acesteia a fost declarata neconstitutionala. In caz contrar, respinge actiunea ca inadmisibila pe fond. In situatia in care decizia de declarare a neconstitutionalitatii este urmarea unei exceptii ridicate in alta cauza, sesizarea instantei de contencios administrativ se va face fara a fi obligatorie procedura prealabila (art.7, alin.5), iar cererea se va introduce in termen de 6 luni, iar pentru motive temeinice, nu mai tarziu de un an,de la data emiterii actului administrativ unilateral (art.11, alin.1 si 2), cu precizarea ca termenele incep sa

38

curga de la data publicarii deciziei Curtii Constitutionale in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I. Instanta competenta de contencios administrativ, prevazuta in art. 10 din legea nr. 554/2004, pentru litigiile privind actele administrative emise sau incheiate de autoritatile publice locale si judetene, precum si cele care privesc taxe si impozite, contributii, datorii vamale si accesorii ale acestora, de pana la 5 miliarde lei, se solutioneaza, in fond, de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau incheiate de autoritatile publice centrale, precum si cele care privesc taxe si impozite, contributii, datorii vamale si accesorii ale acestora, mai mari de 5 miliarde lei, se solutioneaza, in fond de sectiile de contencios administrativ si fiscal ale curtilor de apel, daca prin lege speciala nu se prevede altfel. Recursul impotriva sentintelor pronuntate de tribunalele administrativ fiscale se judeca de sectiile de contencios administrativ si fiscal ale curtilor de apel, iar recursul impotriva sentintelor pronuntate de sectiile de contencios administrativ si fiscal ale curtilor de apel se judeca de Sectia de contencios administrativ si fiscal a Inaltei Curti de Casatie si Justitie, daca prin lege speciala nu se prevede altfel. Reclamantul se poate adresa instantei de la domiciliul sau sau celei de la domiciliul paratului. Daca reclamantul a optat pentru instanta de la domiciliul paratului, nu se poate invoca exceptia necompetentei teritoriale. Termenul de introducere a actiunii, potrivit art. 11 din Legea contenciosului administrativ, pentru cererile prin care se solicita anularea unui act administrativ individual sau recunoasterea dreptului pretins si rapararea pagubei cauzate se pot introduce in termen de 6 luni de la : a) data primirii raspunsului la plangerea prealabila sau, dupa caz, data comunicarii refuzului, considerat nejustificat, de solutionare a cererii, fara a depasi termenul de un an de la data emiterii actului; b) data incheierii procesului verbal de finalizare a pricedurii concilierii, in cazul contractelor administrative. Pentru motive temeinice, in cazul actului administrativ unilateral, cererea poate fi introdusa si peste termenul de 6 luni, dar, nu mai tarziu de un an de la data emiterii actului. In cazul actiunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agentia Nationala a Functionarilor Publici, termenul curge de la data cand s-a cunoscut existenta actului nelegal, fiind aplicabile in mod corespunzator prevederile alin.2 al acestui articol, adica nu mai tarziu de un an de la data emiterii actului. Ordonantele sau dispozitiile din ordonante care se considera a fi neconstitutionale, precum si actele administrative cu caracter normativ care se considera a fi nelegale, pot fi atacate oricand. Termenul prevazut de 6 luni (prevazut de alin.1) este termen de prescriptie, iar termenul de 1 an (prevazut de art. 2) este termen de decadere. Reclamantul va trebui, pentru introducerea actiunii la instanta de contencios administrativ competenta, conform art. 12 din lege, sa anexeze anumite documente necesare la actiune, cum sunt : copia actului administrativ pe care il ataca sau, dupa caz, raspunsul autoritatii publice prin care i se comunica refuzul rezolvarii cererii sale. In situatia in care reclamantul nu a primit nici un raspuns la cererea sa, va depune la dosar copia cererii, certificata prin numarul si data inregistrarii la autoritatea publica, precum si orice inscris care face dovada indeplinirii procedurii prealabile.

39

Odata cu primirea cererii, potrivit art. 13 din legea contenciosului administrativ, instanta va dispune citarea partilor si va putea cere autoritatii al carei act este atacat, sa ii comunica de urgenta acel act, impeuna cu intreaga documentatie care a stat la baza emiterii lui, precum si orice alte lucrari necesare pentru solutionarea cauzei. In situatia in care , reclamant este un tert in sensul art. 1, alin.2 din Legea nr. 554/2004 sau cand actiunea este introdusa de Avocatul poporului ori de Ministerul Public, instanta va cere autoritatii publice emitente sa ii comunice de urgenta actul atacat, impreuna cu documentatia care a stat la baza emiterii lui, precum si orice alte lucrari necesare pentru solutionarea cauzei. Corespunzator situatiilor aratate mai inainte, se va proceda si in cazul actiunilor care au ca obiect refuzul de rezolvare a cererii privind un drept recunoscut de lege sau un interes legitim. In situatiile in care o autoritate publica nu trimite in termenul stabilit de instanta lucrarile cerute, conducatorul acesteia va fi obligat, prin incheiere interlocutorie, sa plateasca statului, cu titlu de amenda judiciara, 10% din salariul minim brut pe economie, pentru fiecare zi de intarziere nejustificata. Pentru cazuri bine justificate si in vederea prevenirii unei pagube iminente, o data cu sesizarea, in conditiile art. 7 din lege, a autoritatii publice care a emis actul, persoana vatamata poate sa ceara instantei competente sa dispuna, asa cum stabileste art. 14, suspendarea executarii actului administrativ pana la pronuntarea instantei de fond. Instanta va rezolva cererea de suspendare, de urgenta, cu citarea partilor. Cand in cauza este un interes public major, de natura a perturba grav functionarea unui serviciu public administrativ de importanta nationala, cererea de suspendare a actului administrativ normativ poate fi introdusa si de Ministerul Public, din oficiu sau la sesizare, prevederile alin.2 aplicandu-se in mod corespunzator. Incheierea sau, dupa caz, sentinta prin care se pronunta suspendarea este executorie de drept. Ea poate fi atacata cu recurs in termen de 5 zile de la pronuntare. Ea poate fi atacata cu recurs in termen de 5 zile de la pronuntare. Potrivit art. 15 din Legea nr. 554/2004, solicitarea suspendarii executarii actului administrativ unilateral se poate face si prin actiunea principala. In acest sens, suspendarea executarii actului administrativ unilateral poate fi solicitata de reclamant si prin cererea adresata instantei competente pentru anularea, in tot sau in parte, a actului atacat. In acest caz, instanta va putea dispune suspendarea actului administrativ atacat, pana la solutionarea definitiva si irevocabila a cauzei. Cererea de suspendare se poate formula o data cu actiunea principala sau printr-o actiune separata, pana la solutionarea actiunii in fond. Si in aceasta situatie, instanta va trebui sa rezolve cererea de suspendare de urgenta, cu citarea partilor, incheierea sau sentinta fiind executorie. Recursul se poate face in termen de 5 zile de la pronuntare. Hotararea data cererii de suspendare este executorie de drept, iar introducerea recursului, potrivit art. 14 alin.4 din lege, nu suspenda executarea. Cererile in justitie prevazute de prezenta lege vor putea fi formulate, in conditiile art. 16 din noua lege a contenciosului administrativ, si personal impotriva persoanei fizice, a functionarului care a elaborat, a emis sau a incheiat actul, ori, dupa caz, care se face vinovata de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, daca se solicita plata unor despagubiri

40

pentru prejudiciul cauzat ori pentru intarziere. In cazul in care actiunea se admite, persoana respectiva va putea fi obligata la plata despagubirilor, solidar cu autoritatea publica respectiva. Persoana actionata astfel in justitie il poate chema in garantie pe superiorul sau ierarhic, de la care a primit ordin scris sa elaboreze sau sa nu elaboreze actul. Judecarea cererilor, conform art. 17 din Legea nr. 554/2004, adresate instantei se judeca de urgenta si cu precadere in sedinta publica, in completul stabilit de lege. Pentru cererile formulate in baza prezentei legi se percep taxele de timbru , cu modificarile si completarile ulterioare, pentru cauzele neevaluabile in bani, cu exceptia celor care au ca obiect contractele administrative, care se vor taxa la valoare. Hotararile vor fi redactate si motivate de urgenta, in cel mult 10 zile de la pronuntare. Solutiile instantei, potrivit art. 18 din Legea nr. 554/2004, date odata cu solutionarea cererii la care se refera art. 8 alin.1, pot fi, dupa caz, sa anuleze in tot sau in parte actul administrativ, sa oblige autoritatea publica sa emita un act administrativ ori sa elibereze un certificat, o adeverinta sau orice alt inscris (alin.1). Instanta este competenta sa se pronunte, in afara situatiilor prevazute la art. 1 alin.8 si asupra legalitatii actelor sau operatiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecatii. In cazul solutionarii cererii, instanta va hotari si asupra despagubirilor pentru daunele materiale si motale cauzate, daca reclamantul a solicitat acest lucru. Atunci cand obiectul actiunii in contencios administrativ il formeaza un contract administrativ, in functie de starea de fapt, instanta poate (alin.4): a) dispune anularea acestuia, in tot sau in parte; b) obliga autoritatea publica sa incheie contractul la care reclamantul este indrituit; c) impune uneia din parti indeplinirea unei anumite obligatii; d) suplini consimtamantul unei parti, cand interesul public o cere; e) obliga la plata unor despagubiri pentru daunele materiale si morale. Solutiile prevazute la alin.1 si la alin.4, lit.b si c, pot fi stabilite sub sanctiunea unei penalitati pentru fiecare zi de intarziere. Cand persoana vatamata a cerut anularea actului administrativ, fara a cere in acelasi timp si despagubiri, termenul de prescriptie, in conformitate cu art. 19 din Legea contenciorului administrativ, pentru cererea de despagubire curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia sa cunoasca intinderea pagubei. Cererile se adreseaza instantelor de contencios administrativ competente, in termenul de un an prevazut la art. 11 alin.2. Cererile prevazute la alin.2 se supun normelor prezentei legi in ceea ce priveste procedura de judecata si taxele de timbru. Hotararea pronuntata in prima instanta poate fi atacata cu recurs, in termen de 15 zile de la pronuntare ori de la comunicare, potrivit art. 20 din Legea nr. 554/2004. Recursul suspenda executarea si se judeca de urgenta.

41

In cazul admiterii recursului, instanta de recurs casand sentinta, va rejudeca litigiul in fond, daca nu sunt motive de casare cu trimitere. Cand hotararea primei instante a fost data cu incalcarea dispozitiilor referitoare la competenta materiala din prezenta lege, cauza se va trimite la instanta competenta. Cand hotararea primei instante a fost pronuntata fara a se judeca fondul, cauza se va trimite, o singura data, la aceasta instanta. Judecarea recursului in situatii deosebite a fost reglementata prin art. 21 din Legea contenciosului administrativ, si prevede ca recurentul, in situatii deosebite, cum ar fi implinirea termenului pana la care isi poate valorifica dreptul pretins, va putea solicita presedintelui instantei competente sa solutioneze recursul si stabilirea termenului de judecata a recursului chiar inainte de primirea dosarului. Cererea de fixare a unui termen de urgenta, insotita de dovada inregistrarii recursului la instanta de fond, se solutioneaza in termen de 24 de ore de la prezentarea acesteia presedintelui instantei de recurs. Solutia de admitere a cererii se comunica de indata instantei de fond, care are obligatia redactarii hotararii atacate, a comunicarii acesteia partilor, precum si a expedierii dosarului, intr-un termen de 5 zile. Motivarea recursului se poate face sub sanctiunea nulitatii pentru tardivitate, in termen de 2 zile de la comunicare. Procedura de citare a partilor si de comunicare a motivelor de recurs se va efectua cu prescurtarea termenului la 48 de ore, prin agent procedural sau prin orice mijloc rapid de comunicare a informatiilor scrise. SUSPENDAREA ACTULUI ADMINISTRATIV Noua lege organica a contenciosului administrativ trateaza suspendarea actului administrativ sub cele doua dimensiuni deja consacrate: - suspendarea de drept, in ipoteza in care subiectele de sezina sunt prefectul si Agentia Nationala a Functionarilor Publici; - suspendarea judiciara a actului atacat. Problema suspendarii judecatoresti a actului administrativ este abordata in cuprinsul art. 14-15 din lege, primul fiind dedicat suspendarii executarii actului ulterior formularii reclamatiei administrative prealabile, dar pana la sesizarea instantei de contencios, iar cel de al doilea analizand suspendarea actului atacat supa inregistrarea actiunii principale. In acelasi timp, in art. 3 alin.3 se reglementeaza suspendarea de drept care opereaza in cazul promovarii actiunii in contencios administrativ de catre prefect sau de Agentia Nationala a Functionarilor Publici, autoritati publice titulare ale unui drept de tutela administrativa in ceea ce priveste activitatea administratiei publice autonome locale, pe de o parte, respectiv emiterea (adoptarea) de autoritatile publice centrale sau locala a unor acte cu incidenta in materia functiei publice, pe de alta parte. Se observa ca desi Ministerul Public se numara printre autoritatile publice care nu au obligatia parcurgerii procedurii administrative prealabile, o actiune promovata de acesta nu atrage suspendarea ope legis a actului in cauza.

42

In ceea ce priveste un alt subiect de sezina Avocatul Poporului, desi legea ii confera acestuia calitate procesuala activa, putand fomrula actiuni in contencios administrativ, la sesizarea unei persoane fizice (dar numai impotriva actelor ce emana de la autoritati administrative, nu de la orice autoritate publica), observam ca legea nu ii confera expres dreptul de a solicita suspendarea actului atacat. Aceasta suspendare poate fi insa ceruta de Avocatul Poporului si, in mod cert, de catre persoana fizica petitionarul initial care dobandeste de drept calitatea de reclamant intr-un asemenea litigiu, dar in conditiile art. 15 din Lege. 1. Suspendarea executarii actului administrativ in baza art. 14 din Legea nr. 554/2004 Dupa cum am aratat anterior, solutia suspendarii inainte de inregistrarea actiunii in anulare, preluata de art. 14 al Legii nr. 554/2004, nu a fost agreata de legiuitorul din 1990, desi, paradoxal, fusese prevazuta intr-o reglementare anterioara anului 1989. Pe langa faptul ca aceasta procedura nou introdusa reprezinta o garantie suplimentara a protejarii drepturilor si intereselor legitime ale particularilor reclamanti, ea are si meritul de a pune capat controverselor legate de posibilitatea recurgerii la ordonanta presedintiala pentru suspendarea prealabila inregistrarii actiunii in anulare. In privinta subiectelor de sezina, regula este prezentata in cuprinsul art. 14 alin.1, in sensul ca suspendarea actului administrativ poate fi ceruta de persoana vatamata intrun drept sau interes legitim (evident este vorba despre cei vizati de alin.1 si 2 ale art. 1 din Lege, nu si de celelalte subiecte de sezina). Exceptia se refera la posibilitatea ca cererea de suspendare sa fie facuta si de Ministerul Public, in conditiile fixate de art. 14 alin.3 si numai in cazul actelor administrative cu caracter normativ care produc o serie de efecte defavorabile interesului public national. Asadar, dupa cum rezulta din cuprinsul art. 14, doar persoana vatamata intr-un drept sau interes legitim, respectiv Ministerul Public, pot solicita, in baza acestui articol, suspendarea actului administrativ inainte de introducerea actiunii principale, conditiile de admisibilitate ale unei asemenea cereri fiind insa, dupa cum vom arata in continuare, diferite. 1.1. In cazul suspendarii reglementate de art. 14 alin.1, persoana vatamata trebuie sa probeze in fata instantei de contencios administrativ intrunirea a doua conditii cumulative, la fel ca si in vechea reglementare a Legii nr. 29/1990 :existenta unui caz bine justificat, respectiv iminenta unei pagube care poate fi prevenita prin suspendarea executarii actului administrativ. Semnificatia concreta a celor doua conditii impuse de lege rezulta pe de o parte chiar din continutul art. 2 al legii, iar pe de alta parte poate fi deuda din practica anterioara a instantelor de contencios administrativ, in special cea a Curtii Supreme, la care am facut trimitere anterior. Remarcam faptul ca art. 2 lit.s defineste paguba iminenta ca fiind prejudiciul material viitor, dar previzibil cu evidenta, sau, dupa caz, perturbarea previzibila grava a functionarii unei autoritati publice sau a unui serviciu public. Evident, gravitatea prejudiciului sau a perturbarii activitatii unei autoritati/serviciu public reprezinta o chestiune de fapt, care va forma obiectul analizei instantei in fiecare caz in parte.

43

In acelasi timp, o asemenea cerere este admisibila din punct de vedere procedural doar daca reclamantul va face dovada sesizarii prealabile a organului emitent, deci daca va depune la dosarul cauzei dovada inregistrarii reclamatiei administrative, prevazute de art. 7 din lege. Desi in art. 14 alin.1 se prevede ca cererea de suspendare se promoveaza o data cu sesizarea organului emitent, este logic ca, in realitate, nu putem vorbi de o depunere concomitenta, pentru ca, pe de o parte reclamatia administrativa se depune la autoritatea publica de la care provine actul, pe cand cererea de suspendare se inregistreaza la instanta de contencios administrativ competenta, iar pe de alta parte este logic ca la momentul depunerii cererii de suspendare sa se faca si dovada inregistrarii anterioare a reclamatiei administrative. In acest sens este si art. 109 alin.2 Cod procedura civila, conform caruia In cazurile anume prevazute de lege, sesizarea instantei competente se poate face numai dupa indeplinirea unei proceduri prealabile, in conditiile stabilite de acea lege. Dovada indeplinirii procedurii prealabile se va anexa la cererea de chemare in judecata. Aceste dispozitii trebuie raportate si la art. 114 Cod procedura civila care obliga judecatorul care primeste cererea de chemare in judecata sa verifice daca indeplineste toate conditiile cerute de lege, inclusiv existenta dovezii de sesizare prealabila a organului emitent. In cazul in care aceasta dovada nu este anexata cererii de suspendare iar lipsa nu poate fi complinita pe loc, reclamantului i se va inregistra cererea si se va acorda un termen scurt, in care aceasta lipsa trebuie remediata. In principiu, neindeplinirea sarcinilor fixate de judecatorul de serviciu sau, daca cererea a fost trimisa prin posta, precizate in citatia remisa reclamantului, atrage sanctiunea suspendarii judecatii prin incheiere, potrivit art. 155 Cod procedura civila. Apreciem ca, in raport cu specificul actiunii in suspendarea actului administrativ (in special judecarea sa in procedura de urgenta, in termene extrem de scurte), masura suspendarii judecatii nu poate fi dispusa daca reclamantul nu este in masura sa aduca in fata instantei, la primul termen de judecata, un instrumentum care sa probeze sesizarea organului emitent. De altfel, parcurgerea procedurii prealabile (de fapt, demararea acesteia in cazul de fata) nici nu constituie o simpla carenta care sa poata fi indreptata prin acordarea unui nou termen de judecata sau prin suspendarea judecatii, ci este o conditie esentiala de admisibilitate, una procedurala evident, nu de fond, care se adauga la celelalte conditii dovedirea cazului bine justificat si a pagubei iminente. Din acest punct de vedere, daca la dosarul cauzei nu se depune dovada sesizarii emitentului, solutia corecta ar fi ca instanta sa respinga ca inadmisibila cererea de suspendare daca a expirat si termenul de 30 de zile de la comunicarea actului, prevazut de art. 7, alin.1 din lege. Daca insa, nu se face in fata instantei de judecata dovada demararii procedurii prealabile administrative dar reclamantul se mai afla inca in termenul legal de sesizare a emitentului, solutia instantei ar trebui sa constea in respingerea actiunii ca prematur introdusa, similar solutiilor pronuntate de instantele de contencios administrativ sub imperiul Legii nr. 29/1990, pentru introducerea actiunii de anulare a actului administrativ, fara parcurgerea recursului gratios. Exceptia lipsei reclamatiei administrative prealabile, fiind o chestiune de ordine publica, va putea fi ridicata la primul termen de judecata sau chiar ulterior, daca va fi cazul, nu doar de paratii din dosar ci si de instanta de judecata, din oficiu.

44

Dincolo de aceste aspecte procedurale care pot forma obiect de controversa, este cert ca nici o instanta nu va putea dispune suspendarea actului administrativ in temeiul art.14 alin.1 daca nu se face dovada sesizarii organului emitent. In acelasi timp, chiar daca formularea art. 14 alin.1 pare potrivnica acestei interpretari, apreciem ca se va putea trece la solutionarea pe fond a cererii de suspendare si daca sesizarea organului emitent se face dupa inregistrarea acesteia la instanta competenta, daca viciul initail este practic acoperit pana la primul termen de judecata la care se va pune in discutie acest aspect. Solutionarea cererii de suspendare se face de urgenta si cu precadere, in sedinta publica si cu citarea partilor. In mod normal, judecarea cererii se va putea face si la primul termen de judecata, chiar daca autoritatea parata va depune intampinare iar reclamantul va cere termen pentru a lua cunostinta, in conditiile in care instanta de judecata va putea lasa dosarul cauzei la urma sedintei de judecata, timp suficient de altfel pentru reclamant de a se pune la curent cu apararile paratului. Aceasta procedura caracterizata de celeritate este practicata, de altfel, chiar de instantele civile care solutioneaza cereri formulate in baza textelor referitoare la ordonanta presedintiala, cum ar fi , de exemplu, suspendarea provizorie a executarii silite in conditiile art. 403 alin.final sau contestatii la executare impotriva diverselor masuri asiguratorii prevazute de Codul de procedura fiscala. Doar in situatii speciale, in care pentru edificarea instantei asupra intrunirii cumulative a conditiilor care justifica suspendarea este nevoie de acordarea unui nou termen pentru prezentarea unor probe absolut necesare (inscrisuri aflate in posesia paratului, spre exemplu), este admisibila si rezonabila prelungirea in timp a solutionarii cererii. In ceea ce priveste mijloacele de proba care pot fi acceptate intr-un asemenea dosar, de principiu Legea contenciosului administrativ nu interzice administrarea vreunuia dintre mijloacele la care face referire Codul de procedura civila, dar este greu de admis ca in cadrul unei cereri de suspendare a actului administrativ, care trebuie solutionata de urgenta, s-ar putea accepta proba testimoniala, interogatoriul sau efectuarea unei expertize, care ar putea duce la prelungirea exagerata a solutionarii cauzei. Poate fi pusa in discutie in asemenea ipoteze chiar compatibilitatea normelor procedurale de drept comun referitoare la probatoriu cu specificul actiunilor in contencios administrativ, compatibilitate la care se refera de altfel art. 28 din Legea nr. 554/2004. Evident, proba cu inscrisuri ramane cheia de bolta in cadrul cererii de suspendare. 1.2. In cazul in care avem de-a face cu un act administrativ normativ, cererea de suspendare poate fi introdusa, la sesizarea unui tert subiect de drept sau din oficiu si de Ministerul Public, dar numai in anumite conditii restrictive si cumulative : in cauza se regaseste un interes public major, respectiv perturbarea grava a functionarii unui serviciu public administrativ de importanta nationala. Evident, aceste texte trebuie interpretate prin corelare cu dispozitiile art. 1 alin.4 si 5 din lege, in care se arata ca Ministerul Public poate ataca numai acele acte administrative individuale sau normative emise prin exces de putere. De aici rezulta ca Ministerul Public poate solicita suspendarea numai a acelor acte administrative

45

normative pe care le poate si ataca in vederea anularii, adica numai acele acte normative emise cu exces de putere si care aduc sau pot aduce atingere interesului public. Observam ca art.14,alin.3 se refera in mod exclusiv la actele administrative normative, ceea ce printr-o interpretare restrictiva duce la concluzia ca, desi Ministerul Public poate ataca si acte administrative individuale emise cu exces de putere, el nu poate cere suspendarea provizorie decat in privinta actelor administrative normative prin care se vatama un interes public major, legat de activitatea unui serviciu administrativ de interes national. Aceasta limitare, in ceea ce priveste natura actelor a caror suspendare poate fi ceruta, se poate explica prin faptul ca suspendarea actelor administrative individuale este logic sa fie ceruta de cei care au interes in acest sens persoanele fizice sau juridice vatamate in drepturile sau interesele lor legitime private, deci o cerere de suspendare promovata de Ministerul Public, in conditiile in care destinatarul actului ramane pasiv, nesolicitand el insusi suspendarea actului in baza art. 14 alin.1, ar aparea ca un exces de zel nemotivat. O problema reala se pune insa daca ne gandim ca pot exista situatii in care si prin acte administrative individuale se poate vatama un interes public major, prin perturbarea grava a functionarii unui serviciu public de importanta nationala. Or, pentru aceasta ipoteza, legea nu prevede dreptul Ministerului Public de a solicita suspendarea actului administrativ, desi in baza principiului analogiei, solutia ar trebui sa fie identica, indiferent de tipul actului administrativ normativ sau individual emis cu exces de putere, daca efectele produse sunt cele prevazute de alin.3 al art. 14 din Legea nr. 554/2004 (Ubi idem ratio est, idem solutio debe esset). Chiar si in lipsa unui text expres care sa se refere la acest aspect, apreciem ca o cerere a Ministerului Public de suspendare a unui act administrativ individual a carui executare poate duce la consecintele grave mentionate, ar trebui sa fie considerata ca admisibila. Oricum, art. 14 alin.3 nu aduce nici o limitare in privinta emitentului actului administrativ normativ, acesta putand fi, ca regula, o autoritate publica centrala a carei activitate este concretizata inclusiv prin emiterea de acte de autoritate, cu incidenta asupra unor servicii publice administrative de interes national. In ceea ce priveste formularea cererii de suspendare de catre Ministerul Public, se pune intrebarea cand si in ce ipoteze concrete poate fi efectuata, din moment ce aceasta autoritate reprezinta un subiect special de sezina, neavand obligatia parcurgerii procedurii administrative prealabile la care face referire alin.1 al. art. 14. Dintru inceput, asadar, nu se pune problema existentei unei reclamatii administrative prealabile formulate de Ministerul Public, in interiorul careia sa poata fi formulata cererea de suspendare. Raman, pe cale de consecinta, mai multe posibile interpretari (fara a avea pretentia ca sunt exhaustive): a) Ministerul Public poate formula din oficiu sau la sesizare, daca sunt intrunite conditiile art. 14 alin.3, o actiune in suspendare , solutionata cu respectarea alin.2 si 4 ale art. 14, urmand ca ulterior sa formuleze si actiunea in anulare. In acest caz, efectele suspendarii vor dura, daca apreciem ca se aplica aceeasi regula din alin.1 al art. 14, pana la pronuntarea instantei de fond. Evident, o data cu investirea instantei de contencios cu

46

actiunea principala, Ministerul Public ar putea formula si o cerere de suspendare in conditiile art. 15, pentru a obtine o prelungire a efectelor suspendarii actului administrativ normativ pana la solutionarea irevocabila a cauzei. In aceasta interpretare nu ar avea nici o relevanta existenta prealabila a unui recurs gratios demarat de cel care sesizeaza Ministerul Public. b) Daca recursul gratios a fost deja demarat de catre o persoana vatamata, aceasta poate sesiza Ministerul Public cu privire la existenta unui act administrativ normativ care prin efectele sale intruneste cerintele din alin.3 al art. 14. In aceasta ipoteza desi reclamatia administrativa nu ii apartine, Ministerul Public ar avea posibilitatea sa formuleze o cerere de suspendare ale carei efecte ar dura pana la pronuntarea instantei de fond asupra actiunii principale formulate de petitionarul vatamat. Daca insa, avem de-a face cu o actiune din oficiu a Ministerului Public, aceasta ar urma sa fie legata de actiunea principala (ceea ce ridica probleme legate de motivele care trebuie invederate instantei pentru admiterea actiunii, adica asupra aplicabilitatii celor clasice de la alin.1 sau a celor mai restrictive de la alin.3 al art. 14, dat fiind ca art. 15 nu aduce precizari in acest sens) fie va putea fi promovata fara a se impune si demararea concomitenta a actiunii in anulare. c) Cererea de suspendare a unui act administrativ normativ, in toate cazurile, va putea fi inregistrata de Ministerul Public la momentul depunerii actiunii in anulare sau ulterior acestui moment, caz in care se vor aplica regulile de solutionare fixate de art. 15, deci automat si dispozitiile alin.2 si 4 ale art. 14, iar suspendarea va fi dispusa de la inceput, pana la solutionarea definitiva si irevocabila a actiunii in anulare. Motivele de admisibilitate a suspendarii vor fi cele aratate de alin.3 al art. 14 (care se refera la interesul public), pentru ipoteza actului admninistrativ normativ, respectiv cele de la alin.1 al art. 14 pentru actele administrative individuale emise cu exces de putere (care vatama dreptul subiectiv sau interesul legitim privat al unui subiect de drept). Interpretarile de la literele a si b ni se par destul de problematice, intrucat cel putin teoretic, se poate formula o cerere de suspendare care sa nu fie urmata de inregistrarea actiunii in anulare, ceea ce pune oarecum sub semnul intrebarii oportunitatea ca Ministerului Public sa-i fie recunoscut dreptul de a cere doar suspendarea actului in cauza, nu si anularea acestuia, desi are la indemana aceasta parghie fara a mai trece prin faza recursului gratios. Se poate discuta, la modul faptic, despre seriozitatea procedurala a unui asemenea demers. Aceasta oportunitate ar insemna (pentru ipoteza in care nici nu se formuleaza recurs impotriva solutiei de suspendare dispusa de instanta) ca efectele sentintei de suspendare sa aiba o durata practic nedeterminata, din moment ce in dispozitiv instanta va trebui sa dispuna suspendarea pana la pronuntarea solutiei privind actiunea principala, dar nu va exista o pronuntare pe fond in privinta nelegalitatii actului in cauza, suspendarea pierzandu-si astfel, de facto, caracterul de masura provizorie. Este adevarat, in acelasi timp, ca si in aceasta situatie, din momentul expirarii celor 6 luni de la emiterea actului termen de prescriptie prevazut de art. 11 in vederea introducerii actiunii in anulare efectele suspendarii trebuie interpretate ca incatand de drept, din moment ce nu mai este posibila din punct de vedere procedural promovarea cu succes a actiunii principale.

47

In ceea ce priveste solutia de la lit.b, este pe deplin justificata, din perspectiva interesului public ce trebuie ocrotit, promovarea actiunii in suspendare la sesizarea persoanei vatamate care a declansat recursul gratios, dar din punct de vedere procedural aceasta solutie este destul de complicata. Nu trebuie sa uitam ca instanta va trebui sa pronunte o sentinta de admitere a suspendarii in care sa arate durata in timp a acestei masuri adica pana la pronuntarea instantei de fond. Aceeasi problema infatisata mai sus se poate ridica si in acest caz posibilitatea ca persoana vatamata de actul normativ la care face referire alin.3 sa nu continue demersurile procesuale, nepromovand actiunea principala. Practic, cererea de suspendare a Ministerului Public, desi promovata in principal pentru apararea unui interes public major si doar in subsidiar pentru sprijinirea persoanei vatamate, ar fi legata in mod exclusiv de actiunea acesteia din urma, ceea ce este discutabil. Eventuala lipsa de combativitate a persoanei vatamate, care nu ar promova actiunea principala dupa ce s-ar admite cererea Ministerului Public ar putea fi, insa, suplinita de o actiune in anulare promovata tot de Ministerul Public, care in acest cadru procesual ar putea sa formuleze si o cerere de suspendare intemeiata pe art. 15 ale carei efecte sa se intinda pana la pronuntarea unei solutii irevocabile. In acelasi timp, ramane de discutat, dincolo de plasarea textului intr-un articol care se refera la suspendarea inainte de actiunea principala, daca nu cumva alin.3 reprezinta sediul exclusiv al materiei in ceea ce priveste dreptul Ministerului Public de a formula cereri de suspendare. Cu alte cuvinte, putem oare conchide ca aceasta autoritate poate sa formuleze asemenea cereri, inainte, o data cu sau dupa inregistrarea actiunii in anulare, doar in ceea ce priveste acte administrative normative care in acelasi timp sunt emise cu exces de putere (lezand drepturi si libertati fundamentale) dar lezeaza si interese publice majore? In concluzie, credem ca o interpretare logica, mergand si pe aplicarea mecanismului per a contrario, duce la ideea ca inainte de existenta unei actiuni in anulare pe rolul instantei de contencios administrativ, Ministerul Public nu poate formula cereri de suspendare decat pentru acte administrative normative, nu si individuale, dar cu conditia ca aceste acte sa produca efectele negative prevazute de alin.3 al art. 14. Dupa promovarea actiunii principale, din moment ce Ministerul Public poate aparea ca reclamant atat in litigii privind acte individuale, cat si in litigii privind acte normative ce afecteaza interese publice, ambele emise cu exces de putere conform art. 1 alin.4 si 5 din lege, rezulta a fortiori ca el poate cere suspendarea oricaruia dintre actele pe care le ataca. Aceasta suspendare va putea fi ceruta si incuviintata indiferent daca prin actiune s-ar urmari protejarea unor drepturi subiective sau interese legitime private sau ar viza, exclusiv sau nu, ocrotirea unui interes public, indiferent la ce palier s-ar regasi. In alta ordine de idei, dupa cum se arata in art. 1 alin.9, participarea in instanta a reprezentantului Ministerului Public este obligatorie, solutie care se justifica cu atat mai mult cu cat ne gasim in ipoteza unei actiuni promovate chiar de catre aceasta autoritate. 2. Suspendarea actului administrativ in baza art. 15 din Legea nr. 554/2004 Art.15 din Legea nr. 554/2004 se refera la posibilitatea reclamantului de a cere suspendarea actului administrativ prin cererea adresata instantei de contencios privind anularea actului.

48

Cel care poate solicita, asadar, suspendarea actului atacat, o data cu promovarea actiunii principale este cel care poate avea calitatea de reclamant intr-un litigiu de contencios administrativ: persoana fizica sau juridica vatamata in drepturile sau interesele sale legitime prin actul al carui destinatar este, indiferent de tipul actului administrativ in cauza; tertul vatamat afectat de un act individual adresat altei persoane; Ministerul Public, dupa cum am aratat anterior, numai in ceea ce priveste actele administrative normative ce vatama interese publice sau actele administrative individuale pe care le poate ataca pentru exces de putere; Avocatul Poporului, care are calitate procesuala activa in conditiile fixate de art. 1, alin.3 din lege. Desi art. 15 nu prevede in mod expres, este de la sine inteles ca reclamantul va trebui sa probeze intrunirea cumulativa a acelorasi conditii care justificau admiterea cererii de suspendare in baza art. 14 alin.1. In concret, in raport de solicitant - persoana vatamata, Ministerul Public sau Avocatul Poporului trebuie sa se dovedeasca existenta cazului bine justificat si a pagubei iminente. In ceea ce priveste criteriile prevazute la alin.3 al art. 14 pentru cererile de suspendare promovate de Ministerul Public, respectiv prezenta interesul public major, de natura a perturba grav activitatea unui serviciu administrativ de importanta nationala, am precizat deja ca sunt aplicabile doar pentru cererile de suspendare formulate de Minister pana la inregistrarea actiunii principale. Din momentul in care instanta de contencios administrativ este investita cu actiunea principala, o eventuala cerere de suspendare a actului va putea fi formulata, indiferent de reclamant, de tipul actului atacat sau de interesul protejat, doar in conditiile art. 15 si prin revenirea la conditiile clasice de admisibilitate cazul bine justificat si iminenta pagubei nemaifiind incidente criteriile deosebit de restrictive prevazute de art. 14 alin.3. Pe cale de consecinta, apreciem ca in conditiile art. 15, Ministerul Public, in calitate de reclamant, poate cere suspendarea oricarui act administrativ normativ pe care l-a atacat, nemaifiind limitat la cele care lezeaza un interes public major privind activitatea unui serviciu public de interes national. In ceea ce priveste calitatea procesuala activa a Avocatului Poporului, apreciem ca aceasta autoritate publica are si dreptul de a solicita suspendarea actului administrativ pe care l-a atacat, chiar daca legea nu prevede expres acest lucru. Insa, interpretand a fortiori, se poate sustine ca, in conditiile in care aceasta autoritate publica poate cere chiar anularea unui act administrativ, cu atat mai mult poate cere si suspendarea acestuia, ca masura provizorie. Se pune problema conditiilor de admisibilitate ale unei asemenea cereri; ar fi oare aplicabile conditiile cumulative relative la cazul bine justificat si paguba iminenta ce sar produce petitionarului sau ar trebui sa fie vorba, similar situatiei suspendarii cerute de Ministerul Public, de vatamarea unui interes public. Dupa cum am aratat, normele din alin.3 al art. 14 sunt de stricta interpretare, astfel incat o cerere de suspendare formulata de Avocatul Poporului, intemeiata pe art. 15 alin.1, trebuie sa se raporteze la motivele clasice de admisibilitate formulate de alin. 1 al art. 14. Se intelege ca motivarea cererii va fi, totusi, diferita in functie de obiectivul urmarit de Avocatul Poporului. Daca obiectul actiunii il reprezinta un act administrativ individual, vatamator pentru o persoana fizica, vor fi avute in vedere argumente care vizeaza intrunirea conditiilor cumulative prevazute la alin.1, raportate la situatia creata petitionarului prin aplicarea actului in cauza.

49

Daca insa, se ataca un act administrativ normativ care prin efectele sale prejudiciaza interese publice, motivarea cererii de suspendare (fiind vorba, pana la urma de un contencios obiectiv) se va axa pe aceste aspecte de ordine publica, nefiind necesara si dovedirea unei pagube iminente ce s-ar produce persoanei care a facut sesizarea initiala. Oricum, intotdeauna iminenta vatamare a unui interes public reprezinta, fara nici un dubiu, un caz bine justificat. Cererea de suspendare trebuie sa priveasca un act administrativ unilateral, fiind excluse asadar contractele administrative care sunt asimilate, conform art. 2 lit.c, actelor administrative; aceasta conditie este valabila, de altfel si pentru suspendarea anterioara a actiunii principale, din moment ce art. 14 se refera in alin.1 la autoritatea care a emis actul, deci la o manifestare de vointa unilaterala a puterii publice. In acelasi timp, din moment ce legea nu face distinctie, se deduce ca se poate cere suspendarea atat a unui act normativ, cat si a unui act individual. Dispozitiile art. 14 si 17 referitoare la judecarea de urgenta si cu precadere a cererii de suspendare, cu citarea partilor si in sedinta publica, precum si la faptul ca incheierea sau sentinta de suspendare este executorie de drept, se aplica in mod corespunzator si pentru ipotezele vizate de art. 15. Suspendarea va fi ceruta, indiferent de situatie, doar din momentul inregistrarii actiunii in anularea totala sau partiala a actului administrativ, existand doua posibilitati : formularea cererii ca si capat de cerere in cadrul actiunii principale sau formularea cererii de suspendare in mod distinct, ulterior actiunii principale. In primul caz, instanta va avea de solutionat un singur dosar, avand capete de cerere distincte privind anularea actului atacat, respectiv suspendarea actului in cauza pana la judecarea definitiva si irevocabila a cauzei. Instanta va pronunta o incheiere de admitere sau de respingere a cererii de suspendare, executorie de drept, care va putea fi atacata cu recurs in termen de 5 zile de la pronuntare. Pentru a evita perpetuarea interpretarilor legate de efectul suspensiv al recursului, nascute sub imperiul Legii nr. 29/1990, legiuitorul a prevazut in mod expres ca introducerea recursului nu suspenda executarea hotararii de suspendare (solutie de natura a elimina interpretarile divergente date aceleeasi chestiuni sub imperiul Legii nr. 29/1990), aceasta putand fi, insa, desfiintata prin decizia pronuntata in eventualul recurs. Pentru a doua ipoteza se va forma un dosar separat avand ca obiect cererea de suspendare a actului administrativ, iar reclamantul va trebui sa faca dovada existentei actiunii in anulare pe rolul instantei de contencios administrativ. Instanta se va pronunta printr-o sentinta care este, de asemenea, executorie de drept si poate fi atacata cu recurs in termen de 5 zile de la pronuntare, recursul nefiind, nici in acest caz, suspensiv de executare. 3. Competenta de solutionare a cererilor de suspendare Cererile de suspendare formulate in baza art. 14 si art. 15 din lege se inregistreaza la instanta de contencios administrativ competenta din punct de vedere material sa solutioneze si actiunea in anulare, in functie de natura actului atacat si pozitia autoritatii publice emitente putand fi vorba de tribunalul administrativ fiscal (sectia de contencios administrativ a tribunalului, pana la infiintarea acestor instante specializate) sau de curtea de apel sectia de contencios administrativ.

50

In ceea ce priveste competenta teritoriala, reclamantul vizat de alin.1 si 2 ale art. 1 persoana fizica sau juridica vatamata are posibilitatea de a alege intre instanta de la domiciliul sau sediul sau si instanta de la sediul paratului, dupa cum ne indica art. 10 alin.3, in ultima ipoteza neputand fi invocata exceptia necompetentei teritoriale. Se mentine asadar, solutia competentei alternative din Legea nr. 29/1990, care corespunde in cea mai mare masura interesului celui vatamat prin acte administrative de a alege cea mai convenabila solutie, sub aspectul competentei teritoriale, de a se judeca cu puterea publica. O situatie speciala regasim in cazul cererii de anulare formulate de Avocatul Poporului, care va sesiza instanta de la domiciliul petentului, ceea ce inseamna ca aceeasi instanta va fi competenta, din punct de vedere teritorial, sa solutioneze cererea de suspendare. In cazul cererii formulate de Ministerul Public intalnim doua situatii distincte: - daca se cere suspendarea unui act administrativ individual, ca si pentru situatia atacarii acestuia, in conditiile art. 1 alin.4, va fi sesizata instanta de la domiciliul/sediul persoanei vatamate; - daca se ataca un act administrativ cu caracter normativ se va sesiza instanta de contencios administrativ de la sediul autoritatii publice emitente. Dupa cum s-a precizat in doctrina recenta, nu se poate admite ideea ca cererea de suspendare a actului administrativ, indiferent de cine o promoveaza sau de tipul actului, ar putea fi inregistrata la instanta de la domiciliul reclamantului, iar actiunea principala la instanta de la sediul autoritatii parate (evident, nici ipoteza inversa nu este de acceptat). Totusi, in absenta unei interdictii exprese a legii, apreciem ca nu trebuie absolutizat acest deziderat de judecare unitara a intregului litigiu, dat fiind ca, in anumite situatii si circumstante concrete, este preferabil pentru persoana vatamata sa depuna cererea de suspendare la instanta de la domiciliul/sediul sau iar actiunea principala la instanta de la sediul paratului, fara a ne regasi in ipoteza unui abuz de drept sau a unor intentii sicanatorii. 4. Efectele suspendarii judiciare a actului administrativ Indiferent daca suspendarea se dispune in baza art. 14 sau 15 din lege, efectele hotararii judecatoresti incheiere sau sentinta se produc din chiar momentul pronuntarii, solutia instantei fiind executorie de drept. Aceste efecte constau in incetarea temporara a actului administrativ de a produce efecte juridice, adica de a da nastere, modifica sau stinge drepturi si obligatii corelative. Exista diferente in ceea ce priveste durata in timp a masurii de suspendare: - suspendarea dispusa in baza art. 14 alin.1 si 3 dureaza pana la pronuntarea instantei de fond; - suspendarea dispusa in baza art. 14 alin.3, ca si cea dispusa in baza art. 15 dureaza pana la solutionarea definitiva si irevocabila a cauzei. In ambele situatii, aceste solutii sunt valabile doar daca nu s-a formulat si solutionat recursul impotriva solutiei de suspendare inainte de termenele limita mentionate; in caz contrar urmeaza ca efectele suspendarii sa depinda de solutia data la judecarea acestei cai de atac. Daca nu s-a declarat recurs sau daca acesta a fost respins, solutia de suspendare in baza art. 14 din lege va produce efecte, intr-adevar, pana la pronuntarea sentintei privind actiunea principala.

51

In acelasi timp, chiar daca deja s-a admis suspendarea actului administrativ prin procedura pusa la dispozitie de art. 14, instanta sesizata cu actiunea principala va avea posibilitatea (daca s-a formulat un capat de cerere in acest sens, desigur) de a mentine masura suspendarii pe timpul judecarii fondului si de a o prelungi pana la ramanerea irevocabila a solutiei privind cererea de anulare. Instanta se va pronunta printr-o incheiere care poate fi atacata cu recurs, dupa cum prevede art. 15 alin. 2 corelat cu art. 14 alin.4. Foarte improtant este faptul subliniat in doctrina ca o cerere de suspendare nu poate fi reiterata in fata instantei de recurs care va analiza dosarul privind cererea de anulare, acest lucru rezultand chiar din interpretarea alin.1 teza a II-a a art. 15, care statueaza ca instanta de fond sesizata cu cererea de suspendare va putea dispune aceasta masura panal la ramanerea definitiva si irevocabila a cauzei, acoperind practic si perioada de timp in care se judeca recursul in cauza principala. O serie de probleme apar in legatura cu opozabilitatea unei hotarari judecatoresti de suspendare in situatia in care avem de-a face cu un act administrativ normativ. Astfel, observam ca in ceea ce priveste anularea unui asemenea act, legea contine prevederi exprese care fac o asemenea solutie judecatoreasca opozabila erga omnes. De fapt este vorba doar despre o simpla opozabilitate, in intelesul dreptului civil, administrativ normativ le produce, sub aspectul subiectelor de drept vizate. Astfel, potrivit art. 23 din lege, hotararile judecatoresti definitive si irevocabile prin care s-au anulat acte administrative cu caracter normativ sunt general obligatorii si au putere numai pentru viitor, urmand a fi publicate in Monitorul Oficial al Romaniei partea I sau, dupa caz, in monitoarele oficiale ale judetelor sau municipiului Bucuresti, la cererea instantei de executare sau a reclamantului. Fara a mai sublinia similitudinea evidenta cu regimul aplicabil deciziilor Curtii Constitutionale, in ceea ce priveste solutiile irevocabile de anulare a unui act administrativ normativ, ne-am putea intreba daca nu cumva si solutiile de suspendare a executarii actului, irevocabile sau nu in ceea ce priveste strict aceasta masura, ar trebui sa urmeze aceleasi coordonate. Cu alte cuvinte, este oare logic, din punct de vedere juridic, ca un act cu caracter normativ (sau anumite dispozitii din acesta) sa fie suspendate in raport cu un subiect de drept reclamantul iar in raport cu alte subiecte de drept, in egala masura afectate de acelasi act, acesta sa fie in continuare aplicabil. Fara indoiala, daca ne plasam in ipoteza unui litigiu de contencios obiectiv, vizand ocrotirea unui interes public, declansat de autoritatile publice care au atributii de tutela administrativa (prefectul Agentia Nationala a Functionarilor Publici), de Ministerul Public sau chiar de Avocatul Poporului, suspendare, indiferent ca opereaza ope legis sau este dispusa de instanta, nu poate avea decat efecte erga omnes. Este o interpretare care se raporteaza la natura unui asemenea litigiu si la interesul public care este in joc. In schimb, daca actul normativ nu vatama un interes public, ci drepturi subiective sau interese legitime private (deci ne aflam intr-un litigiu de contencios administrativ subiectiv), solutia judiciara de suspendare nu poate produce decat efecte inter partes litigantes, conform principiilor clasice ale procedurii civile. In acest sens invocam si faptul ca legea prevede conditii concrete care trebuie indeplinite pentru admiterea cererii de suspendare cazul bine justificat, paguba iminenta, care, in mod evident, nu se regasesc, probate in mod corespunzator, decat in speta concreta supusa judecatii.

52

PARTILE IN LITIGIUL DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV - SUBIECTELE DE SEZINAPartile in litigiile de contencios administrativ, asa cum era reglementat de art. 1 din Legea nr. 29/1990 a carui aplicabilitate se va continua pentru cauzele aflate pe rolul instantelor la data intrarii in vigoare a Legii nr. 554/2004, ca urmare a faptului ca sesizarea instantei s-a facut potrivit Legii nr. 29/1990 (art. 27 din Legea nr. 554/2004), sunt reclamantul si paratul. Calitatea de reclamant era conferita pentru orice persoana fizica sau juridica, daca se considera vatamata in drepturile sale recunoscute de lege sau intr-un interes legitim printr-un act administrativ, sau prin refuzul nejustificat al unei autoritati publice de a-I rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege. Calitatea de parat putea fi atribuita oricarei autoritati publice, autoritate a administratiei publice centrale, autoritate a administratiei publice locale, instante judecatoresti, institutii publice, autoritate a administratiei publice autonome, etc. In consecinta, sfera subiectelor cu drept de a sesiza instantele de contencios administrativ s-a largit, in mod semnificativ, fata de veche reglementare care prevedea numai orice persoana fizica sau juridica, noile dispozitii ale legii contenciosului administrativ vorbesc despre orice persoana, care se considera vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim de catre o autoritate publica, printr-un act administrativ . Interesul legitim poate fi atat privat cat si public (art. 1 alin.1). In acest sens, se poate adresa instantei de contencios administrativ si persoana vatamata intr-un drept al sau sau intr-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept (art. 1 alin.2). Articolul 1 al Legii nr. 554/2004 reprezinta o schimbare optica dupa cum se apreciaza de catre Tudor Draganu : ea se deosebeste, in aceasta opinie atat prin continut cat si prin filosofia pe care se fundamenteaza, iar redactarea sa fiind apreciata ca drept o conturare a actiunii populare in contenciosul administrativ. Textul acestui articol nu precizeaza despre ce persoana se are in vedere, utilizandu-se termenul de orice persoana, deci atat o persoana fizica, cat si o persoana juridica. Referitor la persoana juridica, se poate adauga, prin coroborarea textului alin.1 cu cel al alin.8 al art. 1, ca actiune in contenciosul administrativ prin invocarea incalcarii unui drept subiectiv sau a unui interes legitim personal nu va putea introduce decat persoana juridica de drept privat. Persoana de drept public poate introduce actiuni, in conformitate cu prevederile alin.8 al art. 1 din lege, pentru apararea unui drept propriu incalcat, atunci cand este vorba de contencios subiectiv, fie pentru apararea unui interes, care nu poate fi decat interes public, in cazul unui contencios obiectiv. Fundamentat pe dispozitiile Legii nr. 29/1990, s-au admis, de catre unele instante, actiuni ale primarilor impotriva hotararilor consiliilor locale, fapt care apare admisibil si in temeiul prevederilor noii legi, insa numai daca temeiul actiunii il reprezinta un interes legitim public, cum ar fi respectarea legii si a Constitutiei. La fel va trebui sa intelegem si actiunea prefectului. In schimb, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agentia Nationala Functionarilor Publici, vor apare intr-o dubla calitate, adica atat in cea de titular ai actiunilor in contenciosul subiectiv in numele cetateanului vatamat, cat si ca titulari

53

ai unor actiuni introduse pentru apararea unui interes public, care fac obiectul unor actiuni in contenciosul obiectiv, actiune de ordine publica, la care nu se mai poate renunta in conformitate cu prevederile art. 28 alin.2 din Legea nr. 554/2004. Noua reglementare nu mai face distinctia dintre notiunile legalitate si oportunitate, aceasta din urma fiind o dimensiune a legalitatii. In acest sens, oportunitatea este explicata ca o exercitare in colectiv a unor drepturi fundamentale prevazute de Constitutie, cum sunt : dreptul la libertate economica, dreptul la asociere, libertatea intrunirilor, etc. Sunt subiecte de sesizare a instantei de contencios administrativ, in noul context legislativ: Avocatul poporului, Ministerul Public, prefectul si Agentia Nationala a Functionarilor Publici, precum si de orice persoana de drept public vatamata intrun drept al sau, dupa caz, cand s-a vatamat un interes legitim. Se pot introduce actiuni la instanta de contencios administrativ si de catre grupuri de persoane interesate, care nu au personalitate juridica. Cat priveste Avocatul Poporului si Ministerul Public, acestea pot introduce actiunea la domiciliul petentului sau la sediul persoanei juridice vatamate, fie ca urmare a controlului realizat, potrivit legii sale organice, in cazul primei autoritati, in baza unei sesizari a unei persoane fizice, daca se apreciaza de catre avocatul poporului ca ilegalitatea actului sau excesul de putere al autoritatii administrative nu poate fi inlaturat decat prin justitie, fie cand, in urma exercitarii atributiilor, de catre cea de a doua, se apreciaza de catre Ministerul Public ca incalcarile drepturilor, a libertatilor si intereselor legitime ale persoanelor se datoreaza existentei unor acte administrative individuale ale autoritatilor publice emise cu exces de putere. In aceste cazuri, petitionarul dobandeste, de drept, calitatea de reclamant, urmand sa fie citat in aceasta calitate. De asemenea, cand Ministerul Public apreciaza ca, prin excesul de putere, concretizat prin emiterea unui act administrativ normativ, se vatama un interes public, acesta va sesiza instanta de contencios administrativ de la sediul autoritatii publice emitente. De mentionat, cu caracter de noutate, faptul ca legea stabileste ca si o persoana vatamata in drepturile sale sau in interesele sale legitime, prin ordonante sau dispozitii din ordonante ale Guvernului, neconstitutionale, se poate adresa instantei de contencios administrativ. In acelasi timp, noul act normativ reglementeaza posibilitatea si pentru autoritatile publice emitente ale unui act administrativ nelegal de a putea cere instantei constatarea nulitatii acestuia, in situatia in care nu mai poate fi revocat, intrucat a intrat in circuitul civil si a produs efecte juridice. In cazul admiterii actiunii, instanta se va pronunta, la cerere, si asupra legalitatii actelor civile incheiate in baza actului administrativ nelegal, precum si asupra efectelor civile produse. Se precizeaza, in mod expres, de legiuitor ca in instanta de contencios administrativ este obligatorie prezenta reprezentantului Ministerului Public, mai mult chiar, pentru excesul de putere, se prevede ca instanta, din oficiu sau la cerere, sa poata introduce in cauza organisme sociale cu personalitate juridica interesate. De asemenea, se impune sa subliniem ca actiunile introduse de Avocatul Poporului, de Ministerul Public, de prefect si de Agentia Nationala a Functionarilor

54

Publici, precum si cele introduse impotriva actelor administrative normative nu mai pot fi retrase. Legea contenciosului administrativ, nr. 554/2004 acorda o atentie deosebita intelegerii corecte si coerente a normelor sale, fapt pus in evidenta prin dispozitiile art. 2 alin.1 si 2 care precizeaza semnificatia termenilor si expresiilor utilizate in cuprinsul sau. Astfel, sunt: - persoana vatamata, care are intelesul de orice persoana fizica sau juridica ori grup de persoane fizice, titulare ale unor drepturi subiective sau interese legitime private vatamate si organismele sociale care invoca vatamarea unui interes public prin actul administrativ atacat; - autoritatea publica, semnificand orice organ de stat sau al unitatilor administrativteritoriale care actioneaza, in regim de putere publica, pentru satisfacerea unui interes public; sunt asimilate autoritatilor publice, in sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obtinut de utilitate publica sau sunt autorizate sa presteze un serviciu public; - act administrativ, semnifica actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publica in vederea executarii ori a organizarii executarii legii, dand nastere, modificand sau stingand raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, in sensul prezentei legi si contractele incheiate de autoritatile publice care au ca obiect : - punerea in valoare a bunurilor proprietate publica; - executarea lucrarilor de interes public; - prestarea serviciilor publice; - achizitiile publice; - act administrativ-jurisdictional, fiind, in intelesul legii, actul juridic emis de o autoritate administrativa cu atributii jurisdictionale in solutionarea unui conflict, dupa o procedura bazata pe contradictorialitate si cu asigurarea dreptului la aparare; - contenciosul administrativ, reprezinta activitatea de solutionare, de catre instantele de contencios administrativ potrivit legii, a litigiilor in care cel putin una dintre parti este o autoritate publica, iar conflictul s-a nascut fir din emiterea sau incheierea, dupa caz, a unui act administrativ, in sensul prezentei legii, fie din nesolutionarea in termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim. - instanta de contencios administrativ, denumita in continuare instanta Sectia de contencios administrativ si fiscal a Inaltei Curti de Casatie si Justitie, sectiile de contencios administrativ si fiscal ale curtilor de apel si tribunalelor administrativfiscale. De asemenea, legea precizeaza si alti termeni si sintagme, cum sunt: - cele de nesolutionare in termenul legal a unei cereri, prin care se mentioneaza faptul de a nu raspunde solicitantului in termen de 30 de zile de la inregistrarea cererii, daca prin lege nu se prevede alt termen; - refuzul nejustificat de a solutiona o cerere, adica exprimarea explicita, cu exces de putere, a vointei de anu rezolva cererea; - plangerea prealabila, cu semnificatia de plangerea prin care se solicita autoritatii publice emitente sau celei ierarhic superioare, dupa caz, reexaminarea unui act administrativ individual sau normativ, in sensul revocarii acestuia; - act de comandament militar, actul administrativ referitor la problemele strict militare ale activitatii din cadrul fortelor armate, specifice organizarii militare, care

55

presupun dreptul comandantilor de a da ordine subordonatilor in aspecte privitoare la conducerea trupei, in timp de pace sau razboi, dupa caz, la indeplinirea serviciului militar; - serviciul public activitatea organizata sau autorizata de o autoritate publica, in scopul satisfacerii, dupa caz, a unui interes public; - interes public, interesul care vizeaza ordinea de drept si democratia constitutionala, garantarea drepturilor, libertatilor si indatoririlor fundamentale ale cetatenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competentei autoritatilor publice; - exces de putere, exercitarea dreptului de apreciere, apartinand autoritatilor administratiei publice, prin incalcarea drepturilor si libertatilor fundamentale ale cetatenilor, prevazute de Constitutie sau de lege; - drept vatamat, orice drept fundamental prevazut de Constitutie sau de lege, caruia i se aduce atingere printr-un act administrativ; - interes legitim privat, posibilitatea de a pretinde o anumita conduita, in considerarea realizarii unui drept subiectiv viitor si previzibil, prefigurat; - interes legitim public, posibilitatea de a pretinde o anumita conduita, in considerarea realizarii unui drept fundamental care se exercita in colectiv ori, dupa caz, in considerarea apararii unui interes public; - organisme sociale interesate, structuri neguvernamentale, sindicate, asociatii, fundatii si alte asemenea, care au ca obiect de activitate protectia drepturilor diferitelor categorii de cetateni sau, dupa caz, buna functionare a serviciilor publice administrative; - paguba iminenta, prejudiciu material viitor, dar previzibil cu evidenta sau, dupa caz, perturbarea previzibila grava a functionarii unei autoritati publice ori a unui serviciu public; - instanta de executare, instanta care a solutionat fondul litigiului de contencios administrativ; Sunt asimilate actelor administrative unilateriale si refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, dupa caz, faptul de a nu raspunde solicitantului in termenul legal. Exista insa si opinii contrare introducerii definitiilor in cadrul dispozitiilor legii exprimate atat de doctrina clasica refractara solutiei definitiilor date prin acte normative, cat si de cea actuala, prin vocea Patriarhului Dreptului public romanesc asa cum este considerat prof. Tudor Draganu. In acest sens, acesta apreciaza ca solutia fie nu reflecta realitatea, fie nu corespunde sensului general acceptat in literatura juridica si in practica Curtii europene a drepturilor omului. Se exemplifica, printre multe altele, cu pct. a) al art. 2 al legii, care pune in evidenta un nou sens, sau, asa cum se mentioneaza de catre T.Draganu, cum ar fi posibil ca o persoana fizica sa fie titulara a unui drept public. Odata ce un drept, pentru a fi public, trebuie sa apartina colectivitatii, iar aceasta trebuie sa fie o persoana juridica . Sau, pct.c) al art. 2 din lege, care nu tine seama de faptul ca astazi punerea in valoare a unor bunuri proprietate publica, executarea unor lucrari de interes public si prestarea unor servicii publice se fac in unele cazuri prin contracte de drept privat (inchirieri, achizitii, etc.). Totusi, includerea definitiilor reprezinta in opinia autorului un pas important pe drumul fortificarii institutiei contenciosului administrativ in dreptul romanesc, ca

56

institutie de garda a drepturilor fundamentale ale cetateanului in fata comportamentelor abuzive ale autoritatilor publice. Sunt prevazute, in noua lege, de asemenea, o sfera largita de acte administrative ce pot fi atacate, cum sunt : actul administrativ unilateral si cel normativ, cel asimilat cu actul administrativ unilateral, ca de pilda refuzul nejustificat de a rezolva o cerere, precum si faptul ca o autoritate nu raspunde in termenul legal si, nu in cele din urma, includerea contractelor incheiate de autoritatile publice, ca acte administrative asimilate. Fata de prevederile legale anterioare, respectiv art.7 din Legea nr.29/1990, actiunile introduse la instanta de contencios administrativ competenta, conform dispozitiilor Legii nr. 554/2004, acestea sunt taxate cu taxe de timbru prevazute in cauzele neevaluabile in bani, iar cele care au ca obiect contractele administrative se vor taxa la valoare. S-au corelat, totodata, obiectul litigiilor privind actele administrative cu cele cuprinse in Codul de procedura fiscala cum sunt : contributii, datorii vamale si accesorii ale acestora de pana la 5 miliarde de lei care se solutioneaza in fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele mai mari de 5 miliarde de lei cum sunt solutionate in fond de sectiile administrativ-fiscale ale curtilor de apel, daca nu se prevede altfel prin lege speciala. Prin art. 3 al legii se instituie, in mod expres, norme care reglementeaza tutela administrativa sau controlul de legalitate, conform caruia prefectul poate ataca, in termenele prevazute la art.11, in fata instantei de contencios administrativ, actele emise de autoritatile administratiei publice locale, daca le considera nelegale. Tutela administrativa este, de altfel, inclusa ca o componenta a contenciosului administrativ, in conditiile organizarii si functionarii administratiei publice locale pe baza principiului constitutional al descentralizarii administrative si al autonomiei locale (art.120, alin.1), conform caruia activitatea colectivitatilor locale se desfasoara autonom, nu independent. Acest mod de functionare a autoritatilor locale rezulta din insasi principiul unitatii si indivizibilitatii statului roman (art.1, alin.1 din Constitutia Romaniei), fapt ce creeaza autoritatilor publice centrale, respectiv Guvernului, dreptul si obligatia de a supraveghea activitatea lor, prin tipul de control denumit de tutela administrativa sau control administrativ, reglementat de art. 123 alin.5 din Constitutia Romaniei, republicata. Prin aceste norme ale legii contenciosului administrativ consideram ca, in sfarsit, sfera actelor administrative ale autoritatilor publice locale ce pot fi atacate de prefect in fata instantei de contencios administrativ, au fost puse astfel, de acord cu dispozitiile constitutionale, in sensul de a se preciza ca pot fi atacate toate actele, deci si cele de gestiune exceptate de prevederile art. 24 alin.1, lit.f din Legea nr. 340/2004 privind institutia prefectului. Totodata, alin.2 al art. 3 din Legea nr. 554/2004 introduce, alaturi de prefect si o alta autoritate, Agentia Nationala a Functionarilor Publici care, insa, poate ataca in fata instantei de contencios administrativ actele autoritatilor publice centrale si locale prin care se incalca legislatia privind functia publica, in conditiile prevazute de legea contenciosului administrativ si ale Legii nr. 188/1999 privind Statutul functionarilor publici, republicata.

57

In ambele situatii mentionate, pana la solutionarea cauzei, actul atacat este suspendat de drept. Cu privire la exceptia de nelegalitate, legea contenciosului administrativ, in art. 4, stabileste ca legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetata oricand in cadrul unui proces, pe cale de exceptie, din oficiu sau la cererea partii interesate. In acest caz, instanta de contencios administrativ se pronunta, dupa procedura de urgenta, in sedinta publica, cu citarea partilor. Solutia instantei de contencios administrativ este supusa recursului, care se declara in 48 de ore de la pronuntare, ori de la comunicare si se judeca in 3 zile de la inregistrare, cu citarea partilor prin publicitate. Atunci cand instanta de contencios administrativ a constatat nelegalitatea actului, instanta in fata careia s-a ridicat exceptia va solutiona cauza, fara a tine de actul a creui nelegalitate a fost constatata. Nu pot fi atacate in instanta de contencios administrativ, conform art. 5 din legea contenciosului administrativ a) actele administrative ale autoritatilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul si b) actele de comandament militar. Aceste doua categorii de acte, care nu sunt supuse controlului instantei de contencios administrativ, le regasim si in cadrul Legii nr. 29/1990, art. 2, lit.a, prima teza si lit.b. De asemenea, nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ c) actele administrative pentru modificarea sau desfiintarea carora se prevede, prin lege organiza, o alta procedura judiciara ; textul alin.2 al art. 4 din Legea nr. 554/2004 este, de fapt, o reiterare a cauzei de neprimire ce rezulta din existenta unui recurs paralel, prevazut de art. 2 lit.c din Legea nr. 29/1990 unde, in loc de lege organiza, era introdusa sintagma de lege speciala. Daca in urma admiterii actiunii autoritatea publica este obligata sa incheie, conform art. 24 din lege, sa inlocuiasca sau sa modifice actul administrativ, sa elibereze un certificat, o adeverinta sau orice alt inscris, executarea hotararii definitive si irevocabile se va face in termenul prevazut in cuprinsul ei, iar in lipsa unui astfel de termen, in cel mult 30 de zile de la data ramanerii irevocabile a hotararii. In cazul in care termenul nu este respectat, se va aplica conducatorului autoritatii publice sau, dupa caz, persoanei obligate o amenda de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de intarziere, iar reclamantul are dreptul la despagubiri pentru intarziere. Neexecutarea sau nerespectarea hotararilor judecatoresti definitive si irevocabile pronuntate de instanta de contencios administrativ si dupa aplicarea amenzii prevazute la alin.2 constituie infractiune si se sanctioneaza cu inchisoare de la 6 luni la 3 ani sau cu amenda de la 25.000.000 lei la 100.000.000 lei. Sanctiunea si despagubirile prevazute mai inainte, la art. 24 alin.2, se aplica, respectiv se acorda, potrivit art. 25 din Legea nr. 554/2004, de instanta de executare, la cererea reclamantului. Hotararea se ia in camera de consiliu, de urgenta, cu citarea partilor. cererea facuta de reclamant este scutita de taxa de timbru. Hotararea pronuntata de instanta de executare poate fi atacata cu recurs in termen de 5 zile de la pronuntare.

58

Masurile aratate mai sus, se aplica, in mod corespunzator, si pentru punerea in executare a hotararilor instantelor de contencios administrativ date pentru solutionarea litigiilor ce au avut ca obiect contracte administrative. Actiunea in regres. Conducatorul autoritatii publice se poate indrepta cu actiune (in regres), conform art. 26 din Legea nr. 554/2004, impotriva celor vinovati de neexecutarea hotararii, potrivit dreptului comun. In cazul in care cei vinovati sunt functionari publici, se vor aplica reglementarile speciale (art.26). Dispozitii tranzitorii si finale Cauzele aflate pe rolul instantelor la data intrarii in vigoare a prezentei legi, potrivit art. 27 din lege, vor continua sa se judece potrivit legii aplicabile in momentul sesizarii instantei. Dispozitiile legii contenciosului administrativ sunt completate, conform dispozitiilor art. 28, cu prevederile Codului de procedura civila, in masura in care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de autoritate dintre autoritatile publice, pe de o parte, si persoanele vatamate in drepturile sau interesele lor legitime, pe de alta parte, precum si cu procedura reglementata de prezenta lege. Compatibilitatea aplicarii unor norme ale Codului de procedura civila se stabileste de instanta, cu prilejul solutionarii exceptiilor. Actiunile introduse de Avocatul poporului, de Ministerul Public, de prefect si de Agentia Nationala a Functionarilor Publici, precum si cele introduse impotriva actelor administrative normatice nu mai pot fi retrase. Potrivit art. 29 din Legea nr. 554/2004, legiuitorul organic a facut corelarea terminologica, astfel incat, ori de cate ori intr-o lege speciala anterioara prezentei legi se face o trimitere la Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990 sau generic la instanta de contencios administrativ, trimiterea se va socoti facuta la dispozitiile corespunzatoare din prezenta lege. Pana la constituirea tribunalelor administrativ-fiscale, conform art. 30 din lege, litigiile se solutioneaza de sectiile de contencios administrativ ale tribunalelor. Prezenta lege intra in vigoare la 30 de zile de la data publicarii in Monitorul Oficial al Romaniei, partea I. Pe aceeasi data se abroga Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, partea I, nr. 122 din 8 noiembrie 1990, cu modificarile ulterioare, precum si orice alte dispozitii contrare (art. 31). Competenta instantelor de contencios administrativ Instanta de fond. Instanta de recurs Instanta competenta pentru litigiile de contencios administrativ privind actele administrative emise sau incheiate de autoritatile publice locale si judetene, precum si cele care privesc taxe si impozite, contributii, datorii vamale si accesorii ale acestora de pana la 5 miliarde lei, este Tribunalul administrativ fiscal, ca instanta de fond, asa cum precizeaza art. 10 din Legea 554/2004. Actele administrative emise si incheiate de autoritatile publice centrale, precum si cele care privesc taxe si impozite, contributii, datorii vamale si accesorii acestora, cu o

59

valoare mai mare de 5 miliarde lei se solutioneaza de sectiile de contencios administrativ si fiscal din cadrul curtilor de apel, ca instante de fond. Recursul impotriva sentintelor pronuntate de tribunalele administrativ fiscale, se judeca de sectiile de contencios administrativ fiscal ale curtilor de apel, iar recursul impotriva sentintelor pronuntate de sectiile de contencios administrativ si fiscal ale curtilor de apel se judeca de sectia de contencios administrativ din cadrul Inaltei Curti de Casatie si Justitie. Cererile in justitie se adreseaza de catre reclamant la instanta unde are domiciliul paratul sau la instanta unde are domiciliul reclamantul, avand in acest sens posibilitatea de a alege competenta teritoriala a instantelor de contencios administrativ. Daca reclamantul a optat pentru instanta de la domiciliul paratului, nu poate invoca ulterior exceptia necompetentei teritoriale. Reclamantul depune odata cu actiunea formulata actul administrativ pe care il ataca sau dupa caz, respunsul autoritatii administrative prin care i se comunica refuzul rezolvarii cererii sale privind un drept recunoscut de lege. Daca reclamantul nu a primit nici un raspuns in legatura cu cererea sa in termenul prevazut de lege, va depune la dosar copia cererii, certificate pentru conformitate cu originalul. Daca autoritatea administrativa este somata sa prezinte documentele care au stat la baza emiterii actului administrativ, pana la primul termen, aceasta se va conforma si va prezenta intreaga documentatie. La primirea actiunii, instanta dispune citarea partilor si pune in vedere autoritatii care a emis actul, sa inainteze de urgenta actul administrativ impreuna cu intreaga documentatie, precum si orice alte lucrari necesare pentru solutionarea cauzei. Instanta de contencios administrativ poate fi investita si este competenta sa solutioneze litigiile ce apar in fazele premergatoare incheierii unui contract administrativ, precum si orice litigii legate de aplicarea si executarea contractului administrativ. La solutionarea litigiilor mentionate, instantele vor avea in vedere regula dupa care principiul libertatii contractuale este subordonat principiului interesului public. Judecarea cererilor la instantele de fond se face de urgenta si cu precadere in sedinta publica, in completul stabilit de lege. Pentru cererile formulate in baza Legii contenciosului administrativ, se percep taxele de timbru prevazute de Legea 146/1997 privind taxele judiciare de timbru, cu modificarile si completarile ulterioare, pentru cauzele neevaluabile in bani, cu exceptia celor care au ca obiect contractele administrative care se vor taxa la valoare. Hotararile vor fi redactate si motivate in termen de cel mult 10 zile de la pronuntare. Solutiile instantei, date odata cu solutionarea cererii, pot dupa caz, sa anuleze in tot sau in parte actul administrativ, sa oblige autoritatea publica sa emita un act administrativ ori sa elibereze un certificat, o adeverinta sau orice alt inscris. De asemenea, instanta este competenta sa se pronunte si asupra legalitatii actelor sau a operatiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecatii. In cazul solutionarii cererii care a avut ca obiect plata de despagubiri, instanta va hotari si asupra despagubirilor pentru daunele morale si materiale daca reclamantul a solicitat acest lucru.

60

Atunci cand obiectul actiunii in contencios administrativ il formeaza un contract administrativ, instanta poate dispune anularea acestuia in tot sau in parte, obligarea autoritatii la incheierea unui contract la care reclamantul este indreptatit, obligarea la plata unor despagubiri pentru daune materiale legate de neincheierea contractului. Hotararile pronuntate in prima instanta pot fi atacate cu recurs in termen de 15 zile de la pronuntare ori de la comunicare, potrivit art. 20 din Legea nr. 554/2004. Recursul suspenda executarea si se judeca de urgenta. In cazul admiterii recursului, instanta de recurs, casand sentinta, va rejudeca litigiul in fond sau daca sunt motive care sa determine casarea cu trimitere, caseaza solutia instantei de fond si o trimite spre rejudecare primei instante (instanta de fond). Judecarea recursului in situatii deosebite este reglementata prin art. 21 din Legea contenciosului administrativ si stabileste ca recurentul, in situatii deosebite, cum ar fi implinirea termenului pana la care isi poate valorifica dreptul pretins, poate solicita presedintelui instantei competente sa solutioneze recursul si sa stabileasca termenul de judecata chiar inainte de primirea dosarului. Cererea de fixare a unui termen de urgenta se solutioneaza in 24 de ore iar solutia este comunicata instantei de fond. Procedura de citare a partilor si comunicare a motivelor de recurs se va efectua cu prescurtarea termenului la 48 de ore prin agent procedural sau orice mijloc rapid de comunicare. 1.Recursurile administrative sunt constituite din cererile sau reclamatiile adresate de catre o persoana autoritatilor publice, prin care solicita luarea unor masuri administrative cu privire la actul administrativ emis de ele, ce le-a vatamat un drept sau un interes legitim, pentru a le recunoaste dreptul cerut ori interesul legitim, sau, dupa caz, modificarea ori anularea actului sau emiterea actului administrativ, atunci cand acesta i-a fost refuzat. Recursul administrativ poate fi prevazut de un text de lege sau neprevazut de vreun text de lege. Recursurile prevazute de lege se impart in recurs administrativ propriu-zis sau pur administrativ si recurs administrativ cu caracter jurisdictional. Recursul administrativ propriu zis sau prevazut de lege, ca si cele neprevazute de lege, sunt: recursul gratios, recursul ierarhic, recursul ierarhic impropriu si recursul de tutela. Recursul administrativ neprevazut de lege este facultativ, pe cand cel prevazut de lege poate fi atat facultativ cat si obligatoriu. Recursul administrativ neprevazut de lege, denumit si recurs de drept comun, are, totusi, un fundament juridic intr-o norma legala, fie constitutionala, fie a unei legi ordinare, care stabileste dreptul fundamental al cetatenilor la petitionare (art. 51 din Constitutia Romaniei, republicata). Existenta unui recurs se apreciaza ca fiind implicita, el derivand din insasi organizarea administrativa si este suficient ca legiuitorul sa nu-l interzica expres pentru a putea fi exercitat. Aceasta cale de atac poate fi exercitata oricand, vizand atat aspecte de legalitate cat si aspecte de oportunitate. Recursul administrativ prevazut de lege poate fi conditionat prin termenele de intentare, prin conditiile referitoare la petitionar sau poate fi redus, cu referire la

61

obiectul sau, doar la aspecte de legalitate a actului administrativ. Si acest recurs poate fi facultativ sau obligatoriu. Cel facultativ, de regula, nu are o procedura de sesizare, solutionare si atacare reglementata detaliat, regulile sale fiind de natura jurisprudentiala, foarte largi, iar procedura sa exclusiv precontencioasa. Cel obligatoriu, are doua situatii mai des intalnite : prima, cea prin care legea prevede doar ca recursul jurisdictional sa fie precedat de un recurs administrativ, cea de a doua, de regula, legea reglementeaza si o procedura a acestuia care cuprinde : termen de sesizare, dezbatere contradictorie, obligativitatea motivarii solutiei. Recursul administrativ are, astfel, un caracter quasi-jurisdictional, iar procedura sa este para-contencioasa, impiedicand, in cazul in care nu este efectuata, sesizarea instantei competente. 2. Recursul contencios sau actiunea de contencios administrativ este calea de atac pe care o are la dispozitie o persoana de a duce litigiul sau cu administratia in fata unei instante judecatoresti specializate, tribunalele administrative. Aceste doua mijloace juridice sunt independente, dar si complementare atunci cand legea conditioneaza exercitarea recursului contencios de folosirea in prealabil a recursului administrativ. Recursul prealabil, adresat autoritatii publice care a emis actul vatamator de drepturi este numit recurs gratios, el se fundamenteaza pe dreptul administratiei publice respective de a reveni, de a retracta si de a-si revoca propriile acte administrative. Cererea adresata de un cetatean autoritatilor publice ierarhic superioare celor care au emis actul si la care a apelat initial, prin care solicita acestor autoritati ca, folosind dreptul lor de control, sa modifice sau sa anuleze actul vatamator emis de autoritatea ierarhic inferioara sau sa o oblige sa elibereze un act ori sa execute o prestatie la care are dreptul, se numeste recurs ierarhic. Daca cererea este insa, adresata unui organ cu atributii de control dintr-un anumit domeniu, dar, care nu este autoritatea ierarhica a organului controlat, ne gasim in prezenta asa numitului recurs ierarhic impropriu. Alaturi de aceste doua recursuri asupra autoritatilor publice locale, autonome sau descentralizate, investite cu personalitate juridica, se exercita de catre prefect, ca autoritate deconcentrata a Guvernului, un anumit control initial numit de tutela administrativa, in prezent denumit control de legalitate. In primul caz, recursul gratios declanseaza controlul administrativ intern; in cazul recursului ierarhic se declanseaza controlul administrativ extern, iar in situatia controlului autoritatilor administratiei publice locale, descentralizate, acestea neavand superior ierarhic, recursul ierarhic poate lua forma, in opinia unui autor, a recursului de tutela. Recursul administrativ are un regim juridic specific, distinct, ce nu poate fi confundat cu recursul jurisdictional (contencios). Acestea sunt doua sisteme de solutionare a litigiilor administrative, in principiu, dupa cum aratam, separate si independente, primul se adreseaza administratiei active, al doilea se adreseaza instantelor judecatoresti specializate sau jurisdictiei administrative independente. Persoanele ficie ori juridice pot alege intre aceste recursuri, exercitarea unuia dintre ele nu impiedica exercitarea celuilalt, concomitent sau ulterior. Totusi, uneori,

62

legea stabileste ca o conditie de exercitare a recursului jurisdictional efectuarea recursului administrativ iar alteori recursul administrativ este exclus prin lege in favoarea exercitarii numai a recursului jurisdictional. In sistemele unde recursul administrativ este facultativ, persoana care se considera vatamata de un act administrativ poate sesiza autoritatea ierarhica sau se poate adresa direct instantei judecatoresti competente. Ea poate introduce si concomitent cele doua recursuri, iar daca obtine satisfactie pe cale administrativa va renunta la cererea de chemare in judecata (sau va notifica atunci cand opteaza pentru calea administrativ jurisidictionala de atac a organului administrativ jurisdictional competent: a se vedea art. 6 alin.3 si 4 din Legea nr. 554/2004). TERMENELE IN LITIGIILE DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV Termenele si natural lor juridica In reglementarea actuala a Legii contenciosului administrativ, exista un termen de 1 an pentru sesizarea instantei de judecata dar si un termen de 6 luni socotit de la data primirii raspunsului la plingerea prealabila sau data comunicarii refuzului nejustificat de solutionarea cererii, data expirarii termenului legal de solutionare a cererii, data incheierii procesului verbal de finalizarea procedurii concilierii in cazul contractelor administrative. Totodata, ordonantele sau dispozitiile din ordonante care se considera a fi neconstitutionale, precum si actele administrative cu caracter normativ care se considera a fi nelegale, pot fi atacate oricind. In acest context, termenul mic de 6 luni este termen de prescriptie, cu toate consecintele care decurg din aceasta calificare, iar termenul mare de 1 an este termen de decadere. In ceea ce priveste actiunile indreptate impotriva ordonantelor sau dispozitiilor din ordonante neconstitutionale precum si actele administrative cu caracter normativ nelegale sunt imprescriptibile. Este prima data in legislatia romana cind se constata ca o asemenea solutie a imprescriptibilitatii actiunii intr-o asemenea situatie, determinate in primul rind de faptul ca exceptia de neconstitutionalitate este imprescriptibila, iar in al doilea rind pentru actele cu caracter normativ care nu-si pot produce efectele la infinit daca sunt nelegale. In cazul actiunilor formulate de Prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, sau Agentia Nationala a Functionarilor Publici, termenul curge de la data cind s-a cunoscut existenta actului nelegal, fiind aplicabile in mod corespunzator prevederile alin.2 din art.11 din Legea contenciosului administrativ, adica nu mai tirziu de 1 an de la data emiterii actului. Un alt termen stabilit de Legea contenciosului administrativ este cel referitor la promovarea recursului in termen de 15 zile de la comunicarea hotaririi sau de la pronuntare care este obligatoriu in respectare de catre persoana care are un interes in initierea caii de atac.

63

In ce privesc termenele de comunicare a hotaririlor, acestea sunt termene de recomandare, instanta urmind a redacta si comunica hotarirea potrivit dispozitiilor cuprinse in Legea 554/2004, in completare cu dispozitiile Codului de procedura civila, in masura in care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de autoritate. O alta categorie de termene precizate de Legea contenciosului administrativ sunt cele referitoare la jurisdictiile administrative speciale si in acest sens, actele administrative jurisdictionale, pot fi atacate direct la instanta de contencios administrativ, in termen de 15 zile de la comunicare. Art.19 din Legea contenciosului administrativ face referire la termenul de prescriptie in situatia in care persoana vatamata a cerut anularea actului administrativ fara a cere in acelasi timp si despagubiri. Termenul de prescriptie pentru cererea de despagubire curge de la data la care aceasta a cunoscut sau trebuia sa cunoasca intinderea pagubei si se adreseaza instantelor de contencios administrativ competente, in termen de 1 an. OBIECTUL ACTIUNII IN CONTENCIOS ADMINISTRATIV Obiectul actiunii in cazul actului administrativ unilateral este inscrisul material , respectiv actul administrativ, care a fost emis de o autoritate publica sau refuzul nejustificat de a emite un act administrativ. In acest sens, persoana nemultumita care se considera vatamata intr-un drept al sau recunoscut de lege, poate solicita anularea in tot sau in parte a actului, sau obligarea autoritatii publice sa elibereze un act administrativ care a fost refuzat nejustificat. Cind autoritatea publica refuza nejustificat sa rezolve o cerere, obiectul actiunii il va constitui obligatia acesteia de a elibera un document care a fost neeliberat in urma cererii adresate. Obiectul actiunii in cazul contractelor administrative il constituie insusi contractul administrativ atunci cand partea solicita anularea acestuia sau actele premergatoare incheierii contractului, respectiv procedurile de licitatii, situatie in care persoana in cauza solicita obligarea autoritatii sa incheie contractul in forma in care s-a conciliat, indeplinirea unei anumite obligatii de catre una din parti, si dupa caz, plata unor despagubiri sau daune materiale. Intr-o alta ordine de idei, precizam ca instantele de contencios administrativ pot fi investite cu solutionarea litigiilor avind ca obiect toate fazele premergatoare incheierii contractului, respectiv anunturi, caiete de sarcini, studii de oportunitate, proceseverbale de adjudecare, negocieri. Totodata, cu ocazia solutionarii litigiului, partea interesata poate solicita suspendarea executarii actului administrativ, pina la pronuntarea instantei de fond, acesta fiind un capat separat la cererea formulata sau se poate face o actiune separata pentru cazuri bine justificate in vederea prevenirii unor pagube iminente. Reclamantul va trebui sa anexeze la actiune copia actului administrativ pe care il considera nelegal, raspunsul autoritatii publice prin care se comunica refuzul rezolvarii cererii sale, iar daca nu a primit nici un raspuns la cererea sa va depune la dosar copia cererii certificate prin numarul si data inregistrarii la autoritatea publica.

64

Odata cu primirea cererii, instanta dispune citarea partilor si va cere autoritatii al carui act este atacat, sa comunice, de urgenta, actul impreuna cu intreaga documentatie care a stat la baza emiterii lui. In situatia in care reclamantul este Avocatul Poporului ori Ministerul Public, instanta va cere autoritatii publice emitente, sa comunice de urgenta actul atacat, impreuna cu documentatia care a stat la baza emiterii lui, precum si orice alte lucrari necesare pentru solutionarea cauzei. In situatia in care autoritatea publica nu trimite la termenul stabilit lucrarile cerute, conducatorul acesteia va fi obligat, prin incheiere, sa plateasca statului, cu titlu de amenda 10% din salariul minim brut pe economie, pentru fiecare zi de intirziere nejustificata. Cu ocazia solutionarii cererii, partea interesata poate ridica exceptii cu privire la neconstitutionalitatea unui text prevazut de lege, exceptia autoritatii lucrului judecat, exceptia de necompetenta, instanta avind obligatia sa se pronunte asupra exceptiilor ridicate. Pe de alta parte, in cadrul proceselor se pot formula si cereri reconventionale, prin care cealalta parte solicita, pe calea unei actiuni separate, realizarea unor drepturi prevazute de lege. DESPAGUBIRILE IN LITIGIILE DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV Odata cu cererea de anulare a unui act administrativ, de emitere a unui asemenea act, sau de anulare a unui contract administrativ, persoana interesata poate solicita despagubiri ca urmare a prejudiciilor create prin emiterea unui act administrativ nelegal, prin neemiterea acestuia, sau pentru incheierea unui contract administrativ cu incalcarea cerintelor legale. Cind persoana nu cunoaste intinderea prejudiciului creat la data formularii actiunii in anulare a actelor administrative, se poate solicita ulterior, printr-o actiune separata, obligarea la plata despagubirilor sau pentru daune materiale. Cererile se adreseaza in functie de valoarea litigiului, respectiv pina la 5 miliarde la Tribunalele administrative-fiscale, iar peste 5 miliarde la Sectiile de contencios administrative si fiscale ale Curtilor de Apel. Cererile in justitie pentru plata de despagubiri vor putea fi indreptate si impotriva persoanelor fizice care au elaborat , au emis sau au incheiat actul pentru a fi obligate in solidar cu autoritatea publica respectiva. La rindul sau, persoana actionata astfel in justitie il poate chema in garantie pe superiorul ierarhic de la care a primit ordin scris sa elaboreze sau sa nu elaboreze actul. Raspunderea in contencios administrativ trebuie analizata asadar sub 2 aspecte, cel al raspunderii al autoritatii administrative si cel al raspunderii functionarilor publici. Raspunderea autoritatii emitente actului administrativ se va angaja in principal prin plata despagubirilor stabilite de instanta de contencios administrativ, fie cu prilejul solutionarii actiunii prin care s-a cerut anularea actului, sau cu prilejul solutionarii unei actiuni separate care are ca obiect numai plata despagubirilor. Functionarii publici din autoritatile administratiei publice raspund potrivit legii, pentru pagubele cauzate celor vatamati in drepturile lor, prin emiterea unui act administrativ ilegal, pentru nerespectarea dispozitiilor cuprinse in hotaririle instantelor de contencios administrativ sau pentru nerespectarea masurilor stabilite in timpul solutionarii cauzelor.

65

Raspunderea functionarilor publici izvorata din emiterea unui act administrativ ilegal priveste atit pe functionarul public care a emis actul cit si pe functionarul ierarhic superior al primului. ACTELE EXCEPTATE DE LA CONTROLUL JUDECATORESC PRIN CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV SI LIMITELE CONTROLULUI Potrivit Legii contenciosului administrativ, nr. 554/2004, nu pot fi atacate in contenciosul administrativ actele administrative ale autoritatilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul si actele de comandament cu caracter militar. In acest sens, s-a definit foarte clar limita controlului judecatoresc, astfel incat actele administrative ale autoritatilor publice, indiferent de nivelul la care sunt organizate si care privesc raporturi in relatia cu Parlamentul, sunt exceptate de la controlul judecatoresc. Asadar, legiuitorul considera ca, in princpiu, acestea nu au caracterul unor acte administrative si sunt numai o serie de date cu privire la informatii si documente solicitate de Camera Deputatilor, de Senat sau de comisiile parlamentare si nu pot face obiectul actionarii in instanta a unor asemenea acte. O asemenea actiune ar fi inadmisibila si nu se poate constata nelegalitatea unor informatii sau documente care nu au caracterul actelor administrative. De asemenea, nu pot face obiectul controlului judecatoresc actele de comandament cu caracter militar, deoarece aceste acte sunt emise de autoritati militare care nu actioneaza ca autoritati administrative si, in consecinta, din continutul acestora rezulta ca nu au caracterul actelor administrative. Majoritatea autorilor sunt de parere ca sfera actelor de comandament militar, ca acte emise de autoritati militare, nu intervin intre autoritatea militara si populatia civila,ci sunt acte care intervin in interiorul ierarhiei militare. Asadar, si sub acest aspect legea excepteaza de la controlul judecatoresc aceste acte care au misiunea de a pregati si instrui armata si reprezinta mijloace de garantare a utilizarii capacitatii de lupta si a tehnicii militare la un nivel superior. Deci este normal ca, intr-un litigiu de contencios administrativ sa nu apara ordinele sau actele de comandament cu caracter militar cuprinzand ordinele Ministerului Apararii Nationale in ceea ce organizeaza acesta, respectiv, numirea, eliberarea, avansarea in functie, chemarea in cadrele active ale armatei si orice alte probleme care privesc situatia cadrelor militare. Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ nici actele administrative pentru modificarea sau desfiintarea carora se prevede, printr-o lege speciala, o alta procedura decat cea stabilita prin Legea contenciosului administrativ. Este de neconceput ca, atat timp cat exista o lege speciala care reglementeaza o anumita procedura de atacare a altor acte, pe calea unei proceduri stabilita in mod distinct de cea a contenciosului administrativ. In prezent, in legislatia Romaniei exista acte normative care stabilesc modul de rezolvare a contestatiilor formulate impotriva proceselor verbale de amenda emise de

66

autoritatile publice, stabilirea unor masuri de protectie speciala in anumite zone, zonele silvice, zonele de extractie a zacamintelor, zonele de frontiera. Deci nu se poate pune problema unor sustrageri de la controlul jurisdictional al actelor administrative ci, dimpotriva, exercitarea unui alt control jurisdictional pe calea instantelor obisnuite de drept comun. O alta categorie de acte administrative exceptate de la controlul judecatoresc o reprezinta actele administrative pentru aplicarea starii de razboi. In aceasta categorie de acte sunt actele cu caracter exceptional, care sunt adoptate de autoritatile publice centrale, care nu pot fi cenzurate sub nici un aspect de instantele de judecata, dat fiind importanta acestora in reglementarea unor situatii deosebite, generate de o agresiune din exterior ori atacul unor forte armate din interior. Din aceeasi categorie fac parte si actele administrative pentru aplicarea regimului starii de asediu, care e o situatie grava, in care este necesara interventia autoritatilor publice pentru inlaturarea unor consecinte deosebite. Actele administrative privind aplicarea starii de urgenta, au acelasi caracter ca si cele privind declararea starii de asediu si presupune restrangerea exercitiului unor drepturi si libertati fundamentale si accentuarea functiei de politie a administratiei publice, fara insa a face transfer de atributii de la autoritatile civile la cele militare. Aceasta situatie este intalnita atunci cand au loc dezastre, cutremure, inundatii, incendii de proportii si care nu pot inlaturate decat prin masuri deosebite. O alta categorie de acte exceptate sunt cele referitoare la apararea si securitatea nationala, care nu pot fi considerate ca acte administrative adoptate in mod obisnuit de autoritatile publice ci au caracter special, emise in conditii concrete ce vizeaza apararea si securitatea nationala sau restabilirea ordinei publice, in care autoritatile publice au obligatia constitutionala de a interveni pentru binele si siguranta populatiei. O alta categorie de acte administrative exceptate sunt cele referitoare la inlaturarea consecintelor calamitatilor naturale, a epidemiilor si epizootiilor care, data fiind situatia in care sunt adoptate si operativitatea cu care urmeaza a fi aplicate, sunt exceptate de la controlul judiciar. Toate actele administrative invocate de art. 5 alin.3, pot fi atacate in contencios administrativ, cu totul exceptional, numai pentru exces de putere. In lipsa unor dispozitii exprese, instantele de contencios administrativ vor aplica in solutionarea litigiilor care au ca obiect excesul de putere in cazul emiterii actelor administrative, dispozitiile Constitutiei, apreciind daca actul emis a fost necesar pentru aplicarea regimurilor sau, dupa caz, inlaturarea situatiilor prevazute de art. 5 alin.3. Cu aceasta ocazie vor putea aprecia daca actiunile au fost disproportionate fata de situatia care a determinat emiterea actului. PROCEDURILE DE EXECUTARE A HOTARARILOR DEFINITIVE SI IREVOCABILE Hotararile judecatoresti emise in solutionarea litigiilor de contencios administrativ, definitive si irevocabile, prin care s-au admis, in tot sau in parte, actiunile formulate, constituie titluri executorii, potrivit art. 22 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ.

67

Hotararile judecatoresti, investite cu formula executorie, sunt inaintate autoritatilor care au obligatia executarii acestora in termenul prevazut in cuprinsul ei iar in lipsa unui astfel de termen, in cel mult 30 de zile de la data ramanerii irevocabile a hotararii. In situatia in care, conducatorul autoritatii publice sau dupa caz, persoana obligata sa execute hotararea, nu respecta termenul de aducere la indeplinire a acesteia, reclamantul are dreptul la despagubiri pentru intarziere iar instanta poate aplica persoanei vinovate pentru neexecutarea hotararii, o amenda de 20% din salariul minim brut pe economie, pe zi de intarziere. Pe de alta parte, neexecutarea sau nerespectarea continutului hotararii judecatoresti definitive si irevocabile pronuntate de instanta de contencios administrativ si dupa aplicarea amenzii prevazute de lege, constituie infractiune si se sanctioneaza cu inchisoare de la 6 luni la 3 ani sau cu amenda de la 25.000.000 lei la 100.000.000 lei. Indiferent de instanta care a emis hotararea, punerea in executare a titlului respectiv, se face de catre instanta care a solutionat fondul litigiului de contencios administrativ. Dispozitiile art. 22 din Legea contenciosului administrativ se refera deopotriva la actele administrative unilaterale, precum si la cele care sunt legate de contracte administrative. Hotararile judecatoresti definitive si irevocabile, prin care s-au anulat acte administrative cu caracter normativ, au drept consecinta la executarea hotararii, obligatia publicarii in Monitorul Oficial al Romaniei, partea I, daca vizeaza acte emise de ministri si Guvern sau in monitoarele oficiale ale judetelor daca privesc acte emise de autoritatile judetene si locale. Aceasta procedura este obligatorie la cererea instantei de executare ori a reclamantului si este scutita de plata taxelor de publicitate. Ca o concluzie, se poate retine ca, hotararile judecatoresti definitive si irevocabile ale instantelor de contencios administrativ sunt obligatorii in executare si promovarea cailor de atac extraordinare nu pot atrage suspendarea executarii acestora.