Administraie public

1. Ce este sectorul public?

Sectorul public are un impact uria asupra tuturor. Cum am putea spune dac ceea ce face este prea mult sau prea puin, dac nu este eficient, dac nu este eficace sau dac nu este folositor populaiei? n acord cu modelul tradiional, sectorul public servete populaia prin intermediul unor structuri ierarhice, responsabile n faa politicienilor, structuri care formeaz ceea ce se numete n general administraie public. n principiu, politicienii trebuie s aib grij de partea normativ a lucrurilor, urmrind interesul public, iar birocraia trebuie s duc la ndeplinire obiectivele stabilite de ctre oamenii politici. Multe studii au pus la ndoial veridicitatea i eficiena acestui model, precum i aplicabilitatea sa la cazurile reale. n democraiile de tip occidental exist o important diviziune ntre sectoarele economiei i ale societii, ntre sectorul public i sectorul privat. Aceast dihotomie se refer att la diferene instituionale ct i la interese. Instituiile politice, cele guvernamentale, cele administrative, se gsesc n sectorul public, n timp ce diferitele instituii ale pieei se regsesc n sectorul privat. Persoane, grupuri sau elite folosesc deseori aa numitul interes public ca pe un criteriu pentru rezolvarea problemelor n sectorul public, n timp ce interesul personal prevaleaz n sectorul privat. Administraia public tradiional este un domeniu academic ce studiaz adoptarea i executarea deciziilor n instituiile publice. Un sistem de instituii publice constituie o resurs pentru o naiune. Dac este utilizat n mod corespunztor n vederea formulrii, implementrii i administrrii politicilor publice, el poate fi la fel de important pentru dezvoltarea naional ca i resursele economice. 1.1. Principii ale administraiei publice Administraia public a fost inspirat de un set de principii teoretice, normative, identificate de autori ca John Stuart Mill (Representative Government, 1861), Woodrow Wilson (The Study of Administration, 1887) i Max Weber (Gesellshaft und Wirtschaft, 1922). Administraia public, ca disciplin academic, a fost influenat i de coala managementului tiinific de la nceputul secolului XX (F. W. Taylor, H. Fayol), precum i de teoria organizaiilor (Mintzberg, Morgan).

Pot fi identificate o serie de principii pentru a construi un model ideal al administraiei publice. Sectorul public ar trebui s fie structurat n concordan cu aceste principii, ceea ce implic o anumit structur instituional, o anumit motivaie pentru funcionarii publici i un anumit statut al interesului public. 1. Sarcinile instituiilor publice trebuie s fie stabilite de ctre oamenii politici ns trebuie executate de ctre administratori, pentru a satisface modelul raional de luare a deciziilor. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. Administraia se bazeaz pe documente scrise i tinde s fac din birou elementul esenial al guvernrii moderne. Sarcinile publice sunt organizate pe o baz continu, funcie de anumite reguli. Regulile dup care este condus munca pot fi tehnice sau juridice. n ambele cazuri sunt necesari indivizi pregtii, calificai. Sarcinile sau funciile sunt mprite n sfere funcionale distincte, pentru fiecare fiind stabilit o anumit autoritate i anumite sanciuni. Pentru funcionari, ca i pentru sarcini, exist o organizare ierarhic, drepturile de a controla sau de a reclama fiind bine specificate. Exist o preferin spre centralizare. Resursele organizaiei sunt total diferite de cele ale membrilor ei luai ca persoane private. Funcionarul angajat pe un anumit post nu poate deine acest poziie n scopuri personale. Funcionarii publici urmresc rezolvarea sarcinilor din sectorul public din vocaie, dn simul datoriei, pentru a-i ndeplini obligaiile care le revin. n sectorul public exist un singur interes dominant, interesul public, care limiteaz influena interesului personal n politic i administraie. La acest model al administraiei publice au aprut trei tipuri de reacii. Unii l-au vzut ca pe un model normativ dup care trebuie s se conduc operaiunile administrative ntr-un stat modern. Alii lau criticat pentru lipsa de claritate descriptiv. n fine, au fost critici ce priveau eecul modelului admnistraiei publice n a identifica mecanismele care conduc la eficacitate i eficien, capacitatea sa de a explica modul n care funcioneaz de fapt sectorul public, fiind sczut. Noile teorii ale sectorului public s-au orientat ctre un fel de post-weberianism i post-wilsonianism, ajungnd la modele radical diferite de concepia clasic.

Noul cadru cuprinde, printre altele, urmtoarele principii: 1. Distincia dintre politic i administraie este irelevant i chiar dubioas (Appleby 1949). 2. Luarea de decizii n mod raional nu este fezebil n instituiile publice, unde nu exist dect o raionalitate limitat (Lindblom 1959, Wildavski 1984). 3. Implementarea politicilor de sus n jos nu funcioneaz, de aceea, n sectorul public nu poate fi vorba de o atingere automat a obiectivelor stabilite (Wildavski 1979). 4. Administraia public este gestionat cel mai bine de grupuri autonome (Argyris 1960). 5. Administraia public nu poate fi constrns prin reguli procedurale n ceea ce privete atingerea obiectivelor i eficacitatea (Novik 1965). 6. Centralizarea n sectorul public poate conduce la rigiditate, iar ierarhia n administraia public poate determina o implementare defectuoas (Crozier 1964, Hauf i Scharp 1978). 7. Sistemele de instituii publice opereaz cel mai eficient atunci cnd sunt descentralizate (Williams i Elmore 1976). 8. n administraia public pot exista tendine spre iraionalitate i un risc substanial spre fenomenul coului de gunoi (March i Olsen 1976). 9. Funcionarii publici nu au un tip special de motivaie, ci acioneaz astfel nct s-i maximizeze interese personale ca venitul, prestigiul i puterea (Downs 1967, Tullock 1970). 1.2. Definiii ale sectorului public Principala problem a acestui capitol o constituie demarcarea conceptelor de public i privat, a criteriilor dup care ceva trebuie s fie public, privat, sau un amestec de public i privat, a modului n care pot fi luate deciziile pentru rezolvarea unor probleme n aceste sectoare. De cele mai multe ori se consider c sectorul public este acela care depinde de bugetul hotrt de un anumit organism legislativ. Accentul cade pe politica bugetar, pe resursele care sunt mobilizate i care se afl la dispoziia adunrilor legislative de la diferite niveluri ale guvernrii. ns o astfel de definiie este doar una ntre mai multe posibiliti. O astfel de definiie nu recunoate o alt posibilitate important prin care guvernarea poate avea impact asupra societii, i anume legislaia. Totui, i acest aspect, al legislaiei, este dificil de determinat: legislaia poate avea ca efect reducerea libertii cetenilor de a aciona ntr-un anumit domeniu sau, aa cum spunea Hayek, poate fi doar recunoaterea unei ordini spontane. Cea mai general definiie a sectorului public poate fi prezentat n mod formal astfel:

Definiia 1: Sectorul public reprezint activitatea guvernamental i consecinele ei. Conceptul de sector public din aceast definiie corespunde perspectivei tradiionale, sectorul public fiind vzut ca administaie public sau ca autoritate public. Definiia 1 poate fi nlocuit cu Definiia 1. Definiia 1: Sectorul public reprezint activitatea de luare a deciziilor de ctre stat i rezultatele acesteia. Definiia 1 se concentreaz asupra legislaiei i a autoritii mai mult dect asupra bugetului i a alocrii acestuia. Definiia 1 i Definiia 1 pot fi calificate ca interpretri ale conceptului de sector public din perspectiva autoritii. Dac accentul se pune ns pe buget, atunci vom avea Definiia 2: Sectorul public reprezint consumul, investiiile i transferurile realizate de ctre guvern. Definiia 2 poate fi o definiie rezonabil ns destul de amorf, pentru c cele trei elemente pot varia destul de mult n raport unul cu cellalt, funcie de sistemul politic. Distincia dintre consumul public i investiii, pe de o parte, i transferuruile publice, pe de alt parte, este esenial pentru problema mrimii sectorului public. Se poate susine o anumit dimensiune, o anumit proporie a consumului guvernamental i a investiiilor pornind de la principiul alegerii fcute de ctre consumator i se poate susine o alt dimensiune a transferului dac se pleac de la considerente de justiie social i egalitate. Definiia 2 poate fi nlocuit cu una mai precis: Definiia 3: Sectorul public reprezint consumul i investiiile guvernamentale. Definiia 3 reprezint interpretarea conceptului de sector public din perspectiva alocrii. Argumentele despre dimensiunea optim a sectorului public trebuie s fie suplimentate cu cele referitoare la dimensiunea optim a transferurilor. Definiia 3 minus Definiia 2 va reprezenta interpretarea sectorului public din punct de vedere al distribuiei. n continuare se poate ine cont de faptul c guvernul aloc bunuri i servicii pe care trebuie s le i produc. Astfel rezult o a patra definiie. Definiia 4: Sectorul public reprezint producia guvernamental. Definiia 4 necesit la rndul ei clarificri, pentru c se poate referi la dou situaii distincte: aprovizionarea de ctre guvern cu bunuri i servicii sau deinerea de ctre guvern a mijloacelor de producie. Trebuie fcut aces distincie pentru c aprovizionarea poate exista i n absena proprietii publice. Mai mult, poate s apar i o interpretare din perspectiva angajrii de personal: guvernul poate

asigura multe servicii fr a avea muli funcionari guvernamentali, dup cum poate angaja muli oameni fr a fi posesorul unei pri substaniale din capital. De aceea Definiia 4 este ambigu, ea putndu-se referi la aprovizionarea fcut de ctre guvern (Definiia 4), la proprietatea guvernamental (Definiia 5) sau la angajaii guvernamentali (Definiia 6). Tipic pentru expansiunea statului n democraiile occidentale este/a fost accentul czut pe aprovizionarea public cu bunuri i servicii i asigurarea de locuri de munc n sectorul public. Aceste distincii au fost fcute pentru a sublinia faptul c diferena dintre public i privat nu este unic. Dac se va cuta ceva opus sectorului public, atunci pot fi identificate entiti diferite. n relaie cu prima concepie despre sectorul public autoritatea guvernamental putem avea libertatea personal; n relaie cu a doua concepie consumul public i investiiile privat va nsemna consumul i investiiile personale sau venitul net rmas dup ce guvernul va fi luat toate impozitele i va realoca o parte a acestei sume pentru transferuri. A treia concepie redistribuirea public afecteaz alegerile personale, dar nu le nlocuiete. Opusul definiiilor 4, 5 i 6 ale sectorului public poate fi asigurarea privat a bunurilor i serviciilor, proprietatea privat asupra mijloacelor de producie i angajarea de personal n organizaii private. La rndul ei, problema dimensiunii const de fapt n mai multe chestiuni diferite. A ne ntreba despre dimensiunea optim a sectorului public implic cel puin ase ntrebri: 1. Care este locul potrivit al autoritii guvernamentale n societate? Sau, care este gradul de autonomie privat recomandat? (Problema libertii individuale) 2. Ce proporie din totalul resurselor societii trebuie lsat la ndemna guvernului pentru consum public i investiii? i ct de mult ar trebui s revin opiunii private? (Problema alocaiei) 3. Ct de mare ar trebui s fie bugetul? Sau, care ar trebui s fie veniturile private generate n afara influenei provocate de transferuri? (Problema distribuiei) 4. Ce proporie din bunurile i serviciile asigurate de ctre guvern ar trebui s fie i produse de ctre guvern? (Problema produciei) 5. Ce proporie din mijloacele de producie ar trebui s fie n proprietatea guvernului? (Problema proprietii) 6. Ce proporie din fora de munc ar trebui s fie angajat n organizaii guvernamentale? (Problema birocraiei)

1.3. Piaa liber i birocraia n demarcarea sectorului public Se poate argumenta c ceea ce conteaz n problema delimitrii sectorului public fa de cel privat, a dimensiunii pe care ar trebui s o aib sectorul public, reprezint n esen o alegere ntre dou modele fundamental diferite de interaciune social. Ludvig von Mises spune c sunt dou metode de conducere a afacerilor n cadrul societii umane prin cooperare panic ntre indivizi. Una este managementul birocratic, iar cealalt este managementul pentru profit. Pentru coala austriac, care i include pe von Misses i Hayek, problema demarcaiei const n faptul dac societatea ar trebui s fie organizat pe baza proprietii private a mijloacelor de producie (capitalism, sistemul economiei de pia) sau pe baza controlului public asupra mijloacelor de producie (socialism, comunism, economie planificat). Capitalismul nseamn proprietate privat, iniiativ liber i suveranitatea consumatorilor n problemele economice. Socialismul nseamn control guvernamental asupra mai multor sfere ale vieii indivizilor i o supremaie a guvernului ca factor central n gestionarea economiei. coala austriac afirm c nu poate exista nici un compromis ntre aceste dou sisteme. Von Mises suprapune distincia dintre proprietatea privat i cea public cu distincia dintre economia planificat i economia de pia. Trebuie ns subliniat faptul c distincia dintre pia i birocraie nu coincide n nici un caz cu distinciile anterioare. Urmtoarele concepte sunt legate de problema demarcaiei public-privat: schimb i autoritate, competiie i ierarhie, laissez-faire i planificare, economie de pia i economie de comand, capitalism i socialism, libertate i autoritate. Dac vom compara aceste distincii dou cte dou, n interiorul unor matrici ptratice, vom putea observa cum se coreleaz ele din punct de vedere analitic. Aceste concepte sunt legate ntre ele din punct de vedere logic i ilustreaz unele aspecte ale distinciei public privat, ns este greu de acceptat c toate aceste perechi conceptuale sunt reductibile la demarcaia lui von Mises pia versus birocraie. n principiu se accept faptul c exist doar dou mecanisme pentru alocarea resurselor: piaa liber i bugetul public. Cum poate fi caracterizat diferena dintre cele dou? Distincia dintre proprietate privat proprietate public asupra mijloacelor de producie este diferit de aceea dintre pia i bugetul public. Relaia dintre aceste perechi conceptuale este prezentat n figura1. Pia Buget public

Privat Public Figura 1

1 3

2 4

Dei ideal-tipurile capitalismului i comunismului sunt orientate ctre combinaiile 1, respectiv 4, combinaiile 2 i 3 sunt posibile din punct de vedere logic. Combinaia 2 poate s apar, ns statul lui 3 reprezint o problem controversat. Unii teoreticieni socialiti argumenteaz c alocarea bunurilor de ctre pia ar fi fezabil chiar dac mijloacele de producie nu ar fi n proprietate privat (Lange i Taylor, Le Grand i Estrin), n timp ce adepii economiei de pia neag acest lucru (Hayek). Combinaia 1 poate fi descris ca fiind capitalism descentralizat, n timp ce combinaia 4 este socialism ierarhic. Distincia dintre tipurile de proprietate nu coincide nici cu aceea dintre competiie i ierarhie. Proprietatea privat asupra mijloacelor de producie nu este neaprat legat de un model competitiv de interaciune, dei un astfel de model conduce la un optim social. Figura 2 arat posibilitile de combinare. Privat Public Figura 2 Competiie 1 3 Ierarhie 2 4

Apariia sau existena ierarhiei n sectorul privat se manifest n tendina spre monopol sau oligopol, care au fost considerate n mod tradiional un domeniu n care trebuie s existe o reglementare public, fcut de ctre stat (combinaia 2). Din punct de vedere teoretic este posibil apariia concurenei chiar i ntr-un sistem n care mijloacele de producie se afl n proprietate public (combinaia 3), fiind practic imposibil pentru ierarhie s elimine total competiia (combinaia 4). Se poate face i o combinare a celor dou mecanisme de alocare cu tipurile de interaciune, dup cum se poate vedea n figura 3. Competiie Ierarhie Figura 3 Pia 1 3 Buget public 2 4

Msura n care pieele ader total la modelul competiiei perfecte nu este uor de determinat (combinaia 1), ns este i mai dificil de afirmat c pieele se ndeprteaz de competiia perfect (combinaia 3). n orice caz, combinaiile 1 i 3 nu sunt doar teoretic posibile, ele chiar exist n realitate. Modelul interaciunii ierarhice ntre cei care solicit bani, fonduri, i cei care atribuie aceti bani este tipic pentru bugetul public, ns aceast caracteristic nu exclude elemente de competiie.

Asigurarea serviciilor publice poate fi fcut prin contractare, n urma unei licitaii sau a unui alt tip de competiie ntre birouri (combinaia 2), sau poate fi fcut prin introducerea unor mecanisme care s duc la o clasificare, la o ierarhizare a birourilor funcie de anumite criterii de performan (combinaia 4). Dac se consider c alctuirea unui buget este acelai lucru cu planificarea, atunci alocarea bunurilor prin intermediul pieei, ceea ce s-ar putea numi liber iniiativ sau laissez-faire, ar fi opusul planificrii. Conceptul de planificare este departe de a fi unul clar, ns putem identifica dou forme de control social. n principiu, producia i consumul pot fi att planificate ct i lsate la alegerea participanilor n procesul de producie i consum. Cum interacioneaz aceste dou tipuri de control social cu cele dou tipuri de alocare de poate vedea din figura 4. Pia 1 3 Buget public 2 4

Liber iniiativ Planificare Figura 4

Exist prerea c alctuirea bugetului n mod raional trebuie s se bazeze pe planificare, iar planificarea nlocuiete spontaneitatea i nepredictibilitatea liberei iniiative a pieelor. Astfel, se pare c singurele combinaii posibile ar fi 1 i 4. Totui, aceast formul care echivaleaz pieele cu libera iniiativ i alctuirea bugetului cu planificarea, a fost puternic contestat. Pe de o parte, s-a susinut c modelul 3 poate fi relevant pentru nelegerea societii moderne. Charles Lindblom a susinut ideea unui stat social, unde planificatorii opereaz ntr-un mediu de pia. Modelul lui Lindblom difer de modelul unui socialism competiional, n care sectorul public deine ntreg capitalul, ns piaa este cea care aloc resursele (combinaia 2). Pentru a concluziona, se poate afirma c distincia dintre sectorul public i sectorul privat nu este acelai lucru cu aceea dintre proprietatea public i proprietatea privat, i nici cu aceea dintre economia planificat i sistemul liberei iniiative. Problema demarcaiei dintre public i privat nu coincide nici cu problema competiiei sau ierarhiei. Un sector public masiv poate opera cu elemente de competiie att pe partea de cerere ct i pe cea de ofert. Un sector privat extins poate include i o ierarhie considerabil. Mrimea sectorului public dintr-o perspectiv bugetar este funcie de mrimea alocrilor sau a redistribuirilor fcute de ctre guvern i nu implic o economie planificat sau proprietate public asupra mijloacelor de producie. Sectorul public se afl mai curnd n relaie de

interaciune cu piaa liber dect n relaie de excluziune cu aceasta, interaciune bazat pe un sistem de proprietate a mijloacelor de producie dominant privat. Cele dou mecanisme colective de alocare bugetul public i piaa - au propriile zone de aciune, care pot fi totui combinate fr conflict. Pentru aceasta trebuie ns stabilite criteriile care justific intervenia guvernamental prin intermediul policilor publice.

2. Teorii despre birocraie

Pentru muli oameni, termenul de birocraie sugereaz ineficiena i consumul de timp legat de diverse formaliti. n domeniul tiinelor politice, birocraia este sinonim cu aparatul administrativ al statului, cu totalitatea funcionarilor publici i a oficialilor care sunt nsrcinai cu execuia deciziilor guvernamentale. Unii outori sunt de acord cu Max Weber i vd birocraia ca o form distinct de organizare ce poate fi regsit nu doar n sfera guvernamental ci n toate sectoarele societii moderne. Ceea ce nu poate fi, totui, pus la ndoial este faptul c odat cu creterea guvernelor, cu extinderea responsabilitilor lor, administraia a nceput s joace un rol tot mai important n viaa politic. Funcionarii publici nu mai pot fi vzui doar ca administratori, doar ca cei care implementeaz politicile publice. Ei devin figuri cheie n procesul formrii politicilor publice, iar uneori chiar guverneaz. Realitatea conducerii de ctre funcionari se poate afla n spatele faadei reprezentrii i a responsabilitii democratice. Organizarea i conducerea administraiei, a puterii birocratice, este de aceea una dintre cele mai acute probleme din politica modern i nici un sistem politic nu poate pretinde c a rezolvat-o. Puterea birocraiei a strnit puternice pasiuni politice. n perioada modern, opiniile despre aceasta au fost aproape invariabil negative. Liberalii critic birocraia pentru lipsa de deschidere i pentru lipsa de responsabilitate. Socialitii, marxitii n special, o condamn ca un instrument n dominaia de clas, iar noua dreapt consider c birocraia i servete doar propriile interese i este n mod inerent ineficient. Aceste puncte de vedere contrastante sunt accentuate de un dezacord profund n ceea ce privete natura nsi a birocraiei. Chiar termenul de birocraie a fost utilizat n att de multe accepiuni nct ncercarea de a extrage o definiie unic este extrem de dificil. M. Albrow identific apte accepiuni moderne ale conceptului de birocraie: 1. birocraia ca organizare raional 2. birocraia ca ineficien organizaional 3. birocraia ca form de conducere de ctre funcionari

4. birocraia ca administraie public 5. birocraia ca administraie a funcionarilor 6. birocraia ca organizaie 7. birocraia ca societate modern ntr-o anumit msur, aceste concepte contrastante reflect faptul c birocaia a fost vzut diferit de ctre diverse discipline. Cei care studiaz instituiile politice au neles birocraia ntr-un sens literal: conducerea prin intermediul biroului, conducerea prin intermediul funcionarilor numii. n Consideration on Reprezentative Government, J. S. Mill pune n contrast birocraia cu guvernarea reprezentativ, cu alte cuvinte, cu conducerea prin intermediul politicienilor alei i responsabili. n sociologie, birocraia a fost neleas ca un mod particular de organizare, mai curnd ca un sistem de administrare dect unul de guvernare. n acest sens birocraia poate fi ntlnit att n statele democratice ct i n cele autoritare, dar i n corporaii, sindicate, patide politice, etc. Economitii, pe de alt parte, vd birocraia ca pe o organizaie public, caracterizat de faptul c este finanat de sistemul de impozitare, nu este motivat de profit i nu rspunde la presiunile pieei. n cele ce urmeaz vom examina trei teorii despre birocraie: 1. birocraia ca aparat administrativ raional 2. birocraia ca putere conservatoare 3. birocraia ca surs a supraofertei guvernamentale 2.1. Modelul raional administrativ Studiul academic al birocraiei a fost dominat de opera lui Max Weber. Pentru sociologul german, birocraia este un ideal-tip de conducere bazat pe un sistem de reguli raionale, care se opun att tradiiei ct i carismei. El a identificat un set de principii care ar caracteriza organizarea birocratic: 1. Aria jurisdicional este clar, oficial i stabilit prin legi sau reguli. 2. Exist o ierararhie precis, care asigur faptul c fiecare funcionar inferior este supervizat de unul superior, ntr-un lan de comand. 3. Sistemul se bazeaz de documente scrise. 4. Autoritatea funcionarilor este impersonal i provine n ntregime de la postul pe care l ocup i nu din statusul personal.

10

5. Regulile birocratice sunt suficient de stricte pentru a minimiza puterea discreionar a funcionarilor. 6. Numirea i avansarea n cadrul unei birocraii se bazeaz pe criterii profesionale ca pregtirea, rezultatele muncii i competena administrativ. Trstura principal a birocraiei din perspectiv weberian o constituie raionalitatea sa, birocratizarea prezentnd avantajul unei organizri n care se poate avea ncredere, care este predictibil i mai ales eficient. Pentru Max Weber, birocraia nu este altceva dect forma caracteristic de organizare a societii moderne, iar dezvoltarea ei este ireversibil. Acest lucru nu este doar o consecin a superioritii tehnice a birocraiei fa de alte forme de administrare, ci i una a transformrilor economice, politice i culturale. Dezvoltarea birocraiei a fost strns legat de apariia economiei capitaliste i n special de presiunea crescnd pentru eficien economic, de dezvoltarea unor uniti economice tot mai mari. Creterea statului modern i expansiunea responsabilitilor sale n sfera socialului i a economicului a condus i ea la ntrirea birocraiei guvernamentale. n viziunea lui Max Weber, sporirea gradului de birocratizare a fost stimulat, n plus, de presiunea democratizrii, care a slbit concepii precum tradiia, privilegiul, datoria, i le-a nlocuit cu credina n libera concuren i n meritocraie. Sociologul german a crezut c acest proces de raionalizare va conduce la faptul c toate societile industriale, fie ele capitaliste sau comuniste, vor semna tot mai mult ntre ele pe msur ce vor adopta fome birocratice de administrare. Aceast versiune, a ceea ce mai trziu avea s fie numit teza convergenei, a fost dezvoltat de James Burnham n The Managerial Revolution (1941). Acest text a sugerat c indiferent de diferenele ideologice, toate societile industriale sunt guvernate de o clas de manageri, tehnocrai i funcionari de stat, a cror putere este dat de abilitile lor tehnice i administrative. Max Weber a fost totui departe de a considera birocraia ca pe o binecuvntare. n primul rnd eficiena organizaional va fi atins n detrimentul participrii democratice. Birocraia va ntri tendinele ierarhice, comanda fiind exercitat mai curnd de sus, de ctre funcionari superiori, dect de jos, de ctre mase. Acest lucru, susinea Weber, va distruge visul socialist al dictaturii proletariatului, care se transforma ntr-o dictatur a funcionarilor. Weber trgea concluzii similare cu cele ale lui Robert Michels enunate n celebra lege de fier a oligarhiei, lege enunat pe baza studiului partidelor politice i conform creia orice organizaie, indiferent ct de democratic ar fi structurat, implic tendine spre oligarhie.

11

Totui Weber a fost mai puin pesimist n privina viitorului democraiei liberale. Dei sociologul german recunotea tendina birocraiilor de autoperpetuare i de depire a funciilor administrative ce le-au fost alocate, el credea c se poate rezista mpotriva acestor tendine cu ajutorul competiiei electorale i a fragmentrii instituionale. Cellalt potenial pericol pe care Weber l-a subliniat a fost acela c idealul birocratic poate deveni o cuc pentru spirit, ntr-un mediu social tot mai depersonalizat i tot mai mecanizat. Raiunea i birocraia pot limita att pasiunile umane ct i libertatea individual. 2.2. Modelul blocului de putere Marxismul este cel care vede birocraia ca pe un bloc de putere. Dei Marx nu a dezvoltat o teorie sistematic despre birocraie n maniera lui Weber, cteva linii directoare pot fi zrite n scrierile sale. Marx nu vede birocraia ca pe o consecin a apariiei unei societi industriale complexe, ci o leag de cerinele specifice ale capitalismului. El a fost preocupat mai puin de birocraie ca fenomen social mai larg, ct de rolul de clas jucat de birocraia de stat. n particular el a vzut birocraia ca pe un mecanism prin care sunt susinute interesele burgheziei i este aprat sistemul capitalist. Analiza prejudecilor date de apartenena de clas a birocraiei statale a fost extins de neomarxiti ca Ralf Miliband. Acesta a acordat o atenie deosebit capacitii funcionarilor superiori de a aciona ca un grup conservator, care poate dilua sau chiar bloca iniiativele radicale ale minitrilor socialiti, ale guvernelor socialiste. Aa dup cum spune Miliband, nalii funcionari sunt conservatori n sensul c, intenionat sau nu, ei sunt aliai ai elitelor sociale i economice existente. Acest fenomen este posibil dintr-o serie de motive. Cel mai evident este acela c, n ciuda cerinelor formale de neutralitate politic, funcionarii superiori au aceeai educaie i aceeai origine social ca i clasa oamenilor de afaceri i a managerilor, i de aceea ei mprtec aceleai idei i prejudeci. Posibilitatea apariiei unor funcionari cu simpatii radicale sau socialiste este blocat i de procedurile de recrutare i de selecie, proiectate pentru a asigura sntatea idelogic. Miliband credea c cel mai important factor n ntrirea conservatorismului funcionarilor publici este apropierea tot mai mare a administraiei de lumea capitalismul corporatist. Aceasta este o consecin a creterii interveniei statului n viaa economic, asigurnd o relaie foarte apropiat ntre grupurile de afaceri i funcionarii publici, care invariabil ajung s defineasc interesul naional n termenii interesului capitalist. n plus, relaia este ntrit de schimbul de personal dintre guvern i domeniul afacerilor, prin care birocraia statal este recrutat din sectorul privat, iar funcionarii publici

12

atunci cnd se pensioneaz sau se retrag din administraie obin slujbe bine pltite n sectorul privat. Concluzia acestei analize este faptul c dac nalii funcionari civili sunt strns legai de interesele capitaliste, va rezulta un obstacol major n atingerea socialismului prin mijloace constituionale. Unul dintre viciile teorie marxiste despre birocraie este acela c d puin importan problemei birocratizrii n socialism. Pentru Marx i Engels aceast problem este eliminat prin presupunerea c birocraia va disprea odat cu statul n momentul n care se va ajunge ntr-o societate fr clase sociale, n societatea comunist. Astfel, marxismul a rmas descoperit n faa criticilor unor sociologi ca Weber i Michels, care au argumentat c birocraia este un fenomen social mei larg, iar proprietatea colectiv i planificarea centralizat nu vor putea dect s-l ntreasc. Experiena comunist a secolului XX a fcut ca ignorarea acestei probleme de ctre gndidorii marxiti s devin imposibil. Cea mai influent analiz marxist a birocraiei post-capitaliste a fost fcut de Leon Troki. n lucrarea sa Revoluia trdat, el subliniaz problema degenerrii birocratice. n viziunea sa, combinaia dintre napoierea Rusiei i lipsa de educaie politic a proletariatului a creat condiiile n care birocraia statal s-a putut dezvolta i a blocat orice progres ctre socialism. Dictatura stalinist a fost pur i simplu expresia politic a dominaiei intereselor birocratice, total diferite de cele ale maselor. n timp ce Troki vedea birocraia ca pe o ptur social care putea fi nlturat prin revoluie, fostul coleg al Marealului Tito i apoi disidentul Milovan Djilas o caracteriza ca fiind o nou clas social. Pentru Djilas puterea birocraiei n regimul comunsit provine din controlul pe care aceasta l are asupra mijloacelor de producie, acest fapt ducnd la o asemnare tot mai accentuat ntre sistemul social comunist i cel capitalist.

2.3. Modelul supraofertei birocratice Ideea c birocraia poate fi criticat doar dinspre stnga a fost infirmat de apariia teoriei alegerii raionale i a teoriei alegerii publice. Acestea au avut un impact considerabil asupra Noii Drepte, ajutnd-o s-i contureze imaginea despre natura statului i despre dezvoltarea guvernelor mari, puternic implicate n economie i n alte sectoare ale societii. Elementul central n acest model despre birocraie este preocuparea pentru interesele i motivaiile celor care lucreaz n administraie. Teoria alegerii raionale presupune c indivizii sunt fiine raionale care caut s-i

13

maximizeze utilitile. Teoria alegerii publice, dezvoltat mai ales n Statele Unite, utilizeaz acest model economic de luare a deciziilor n studierea sectorului public. n Bureaucracy and Representative Government, Wiliam Niskanen susine c cei care dein funcii superioare n administraie, n ciuda imaginii lor de funcionari publici, sunt motivai n primul rnd de interesul propriei cariere i din acest motiv ei urmresc extinderea ageniei, departamentului, biroului n care lucreaz i sporirea bugetului alocat acestuia. Aceasta pentru c dezvoltarea birocraiei garanteaz sigurana locurilor de munc, sporete ansele de promovare, duce la creterea salariilor i ofer celor aflai n posturi de conducere o putere i un prestigiu sporit. Astfel, birocraiile posed o dinamic intern proprie care conduce la extinderea aparatului guvernamental i la expansiunea responsabilitilor publice. Pentru Noua Dreapt, posibilitatea pe care o au funcionarii publici numii de a dicta prioritile politice oamenilor politici alei explic foarte convingtor de ce extinderea atribuiilor statului s-a produs sub guverne foarte diferite din punct de vedere ideologic. Imaginea birocrailor ca social-democrai naturali a avut o importan deosebit n politica guvernelor Noii Drepte de a restrnge frontierele implicrii etatice. Adepii acestei teorii cred c dac puterea birocratic nu este verificat i limitat, orice ncercare de a urma politici publice de susinere a pieei libere este condamnat la eec. Noua Dreapt i concentreaz criticile i asupra inexistenei pieei n birocraia statal. n sectorul privat, corporaiile, firmele, sunt structurate de ctre o combinaie de factori interiori i exteriorii. Principalul factor intern pentru o companie este cerina de maximizare a profitului, care mpinge firma spre o mai mare eficien, prin presiunea constatnt de a reduce costurile. Pe plan exterior, firmele opereaz ntr-un mediu de pia liber, competitiv, care le oblig s rspund presiunilor consumatorilor prin inovarea produselor i ajustarea preurilor. n contrast, birocraiile nu sunt disciplinate de motivaia profitului. Dac veniturile sunt mai mici deact costurile, pltitorul de impozite este ntotdeauna prezent pentru a achita nota. n plus, birocraiile sunt n general monopoluri i de aceea nu sunt forate s rspund la presiunile pieei. Rezultatul este c toate sectoarele publice sunt inerent risipitoare i ineficiente. Mai mult, serviciile pe care le asigur sunt invariabil de slab calitate i nu in cont de dorinele i nevoile consumatorilor. Aceast filosofie a Noii Drepte privat, bun; public, ru impune nu doar reducerea aparatului administrativ, ci i introducerea, acolo unde este posibil, a tehnicilor de management specifice sectorului privat.

14

Criticii teoriei alegerii publice susin nevaliditatea acesteia, deoarece ea ar extrage individul din mediul su nconjurtor. O prejudecat conservatoare, susin aceiai critici, ar fi cuprins n presupunerea c fiinele umane sunt ntotdeauna raionale n privina interesului personal. Ali autori, pornind tot de la paradigma alegerii raionale, au ajuns la concluzii diferite. Patrik Dunleavy, de exemplu, susine c dac birocraii luai ca indivzi sunt actori raionali, ei vor urma mai curnd strategii de ajustare a biroului, a departamentului, dect strategii de maximizare a bugetului, dup cum sugereaz teoria convenional a alegerii publice. Bineneles, prioritile de maximizare a bugetului merg mn n mn cu creterea statului, n special n absena disciplinei impuse de pia. Totui, este dificil de afirmat c exist o aciune colectiv pentru atingerea acestui scop i c funcionarii superiori sunt mai interesai de beneficiile legate de munca lor dect de mult mai apropiatele ctiguri financiare. Dunleavy sugereaz c cei care lucreaz n administraie ar acorda prioritate maxim unei munci deja cunoscute i unui mediu de munc atractiv. Aceasta pentru c funcionarii publici sunt preocupai de sarcinile lor de munc i pentru c sectorul administraiei publice asigur, peste tot n lume, posibiliti modeste de cretere a salariilor, de sporire a siguranei locurilor de munc i de promovare. Evident, nalii funcionari, preocupai de adaptarea biroului, vor aciona ntr-un mod cu totul diferit de constructorii de imperiu pe care i presupune Noua Dreapt.

3. Funciile birocraiei
La o prim privire, birocraia ndeplinete o singur funcie vital: execuia i impunerea legilor adoptate de ctre parlament i a politicilor publice decise de ctre executiv. n timp ce alte funcii ale guvernrii (cum ar fi reprezentarea, crearea politicilor publice i articularea intereselor) pot aparine mai multor instituii, implementarea politicilor publice se afl n responsabilitatea exclusiv a funcionarilor publici, cu toate c acetia lucreaz sub conducere politic. Din acest punct de vedere, funcionarii publici sunt doar piese dintr-un angrenaj, administratori eficieni care lucreaz ntr-o ierarhie fix, n concordan cu reguli clar definite. Realitatea este ns foarte diferit. n ciuda subordonrii formale i a cerutei imparialiti, funcionarii publici exercit o influen considerabil asupra politicilor publice, ndeplinind o serie de funcii vitale n orice sistem politic. Cele mai importante sunt urmtoarele: 1. administrarea 2. consilierea n domeniul politicilor publice 3. articularea i agregarea intereselor

15

4. meninerea stabilitii politice 3.1. Administrarea Principala funcie a birocraiei este implementarea i executarea legilor i a politicilor publice, adic administrarea problemelor guvernrii. Din acest motiv pentru birocraie se folosete i termenul de administraie, n timp ce pentru executivul politic se folosete cel de guvern. Aceast distincie implic o frontier ntre rolul de creare a politiclor publice, pe care l au politicienii, i rolul de implementare a politicilor publice, pe care l au birocraii. La nivel mondial, cea mai mare parte a funcionarilor publici dein responsabiliti administrative n domenii extrem de diverse, care pleac de la implementarea programelor de protecie social la regularizarea economiei, de la oferirea de licene la oferirea de informaii ctre ceteni. Din acest motiv, mrimea birocraiei este stns legat de dimensiunile responsabilitilor guvernamentale. n Marea Britanie, de exemplu, numrul funcionarilor publici a crescut constant n secolul XX, atingnd un vrf de 735000 n anii 70, dar s-a redus pn la 499000 n 1996 ca urmare a politicilor neoliberale din anii 80 i 90, pentru ca apoi s cresc din nou, lent. n Statele Unite, administraia federal s-a dezvoltat semnificativ ca urmare a New Deal-ului din anii 30 i a crescut pn la 2,5 milioane de persoane, n timp ce n Uniunea Sovietic, sistemul de planificare centralizat solicita aproximativ 20 de milioane de funcionari. Cu toate acestea, imaginea birocrailor vzui mai ales ca funcionari care aplic reguli i execut ordine, poate fi neltoare. n primul rnd, multe detalii administrative sunt lsate pe seama funcionarilor publici, acetia bucurndu-se de o libertate seminificativ n privina implementrii politicilor. n al doilea rnd, gradul de control politic exercitat asupra administraiei variaz foarte mult de la stat la stat. n timp ce n China funcionarii publici sunt supervizai n mod strict i continuu de ctre Partidul Comunist, n Frana i n Japonia, statusul lor nalt i reputaia de experi le garanteaz o larg autonomie. n al treilea rnd, n calitatea lor de consilieri n probleme de politici publice, funcionarii publici au capacitatea de a modela politicile pe care mai trziu le vor administra. 3.2. Consilierea n privina politicilor publice Importana politic a birocraiei provine n special din faptul c este principala surs de informaii pentru guvern. Putem distinge astfel ntre funcionarii publici de nivel nalt, care intr zilnic n contact cu oamenii politici i care acioneaz ca i consilieri de politici publice i funcionarii publici de nivel mediu i mic, care au de a face mai mult cu activiti de rutin. Din acest motiv, dezbaterea

16

despre semnificaia politic a birocraiei tinde s se concentreze asupra acestei elite de nali funcionari publici. n teorie poate fi trasat o distincie clar ntre responsabilitile birocrailor i cele ale politicienilor. Se presupune c politicienii sunt cei care proiecteaz i conduc politicile publice, birocaii oferind doar consiliere. Astfel, rolul politic al funcionarilor publici se reduce la dou funcii: sublinierea, ctre minitri, a opiunilor posibile n privina politicilor publice i revizuirea propunerilor legate de acestea pentru a avea un impact favorabil. Influena politic a nalilor funcionari publici este restricionat, n plus, de cerina de a fi neutri din punct de vedere politic, aa cum se ntmpl n Marea Britanie, Frana, Japonia, Australia, sau de faptul c acetia sunt subiecii unui sistem de numiri pe criterii politice, ca n SUA. Totui, sunt motive de a crede c rolul funcionarilor publici este mult mai semnificativ dect se sugereaz mai sus. De exemplu: nu exist o distincie clar ntre a proiecta o politic public i a oferi consiliere n privina unei politici publice deciziile sunt luate pe baza informaiilor disponibile, aceasta nsemnnd c decizia este structurat de ctre consilierea oferit. Mai mult, ca principal surs de informaii a politicienilor, birocraii controleaz efectiv fluxul informaional: oamenii politici tiu ceea ce personalul administrativ le spune. Informaia poate fi astfel anulat sau modelat, pentru a fi n concordan cu preferinele celor din serviciul public. Principala surs a puterii birocratice o constituie expertiza i cunotinele de specialitate care sunt acumulate de ctre cei care lucreaz n administraia public. Cu ct responsabilitile guvernului se extind i politicile publice devin mai complexe, cu att politicienii amatori devin mai dependeni de consilierii lor profesioniti, funcionarii publici. 3.3. Articularea intereselor n procesul de implementare a politicilor publice, birocraia vine n contact cu diverse grupuri de interes, acelai fenomen petrecndu-se i datorit implicrii birocraiei n formularea politicilor publice i n consilierea politicienilor. Aceste contacte au sporit ca urmare a tendinelor corporatiste, care au estompat separarea dintre grupurile organizate de interes i ageniile guvernamentale. Grupuri ca oamenii de afaceri, profesorii, medicii, agricultorii, au devenit grupuri client servite de ctre organismele administrative i care, la rndul lor, servesc acestor grupuri ca surse de informare i consiliere. Acest clientelism poate fi n beneficiul sistemului politic att timp ct ajut la meninerea consensului. Avnd acces la formularea politicilor publice, se poate presupune c interesele organizate vor coopera cu guvernul. Pe de alt parte, clientelismul poate interfera cu responsabilitile i

17

ndatoririle funcionarilor publici. Acest fenomen se poate ntmpla, de exemplu, atunci cnd o agenie guvernamental care trebuie s controleze un anumit sector, o anumit industrie, este de fapt controlat de aceasta. Cnd interesele grupurilor coincid cu cele ale birocraiei, se poate crea o legtur pe care oamenii politici democrai o pot destma extrem de greu. 3.4. Stabilitatea politic Ultima funcie a birocraiei este de a asigura stabilitatea i continuitatea unui sistem politic. Acest lucru este considerat ca important n special pentru rile n curs de dezvoltare, unde existena unui corp antrenat de funcionari publici poate fi singura garanie c guvernarea se desfoar de o manier ordonat. Acest stabilitate depinde foarte mult de statusul birocrailor ca funcionari publici profesioniti i permaneni, spre deosebire de minitrii care vin i pleac. Chiar i n Statele Unite, unde nalii funcionari publici sunt numii pe criterii politice prin aa numitul spoil system, masa funcionarilor federali este reprezentat de cei de carier. Totui, continuitatea poate avea i dezavantaje. n absena unui control public i a responsabilitii, ea poate conduce la corupie. n alte cazuri, permanena poate conduce la un sentiment de arogan i de izolare a funcionarilor publici sau la prejudeci din partea acestora n privina conservrii situaiei existente. Funcionarii publici de carier pot ajunge s cread c sunt mult mai capabili n definirea binelui public sau a voinei generale dect sunt politicienii alei. Astfel ei i justific poziia de rezisten fa de tendinele politice reformiste, privindu-se pe ei nii ca aprtori ai intereselor statului.

4. Organizarea birocraiei
Una dintre limitele teoriei weberiene despre birocraie este faptul c sugereaz c, n drumul spre eficien i raionalitate, structurile birocratice vor fi similare peste tot n lume. Ideal tipul weberian ignor variatele forme n care birocraia poate fi organizat, ca i diferenele ce pot s apar datorit contextelor politice, sociale i culturale n care aceasta opereaz. Organizarea birocraiei este important din dou puncte de vedere: ea influenez eficiena administrativ a guvernrii i afecteaz gradul n care pot fi atinse responsabilitatea public i controlul politic. Problema organizrii a cptat

18

o semnificaie mai profund mai ales ca urmare a presiunilor privind reducerea cheltuielilor publice din anii 80 n Statele Unite i Marea Britanie. Aceasta este, parial, o consecin a dezvoltrii ideilor Noii Drepte, dar i una a globalizrii economice. Multe state au ncercat s-i raionalizeze aparatul administrativ, proces care uneori a fost numit reinventarea guvernrii. Acest proces a avut consecine politice majore i chiar implicaii constituionale. Toate birocraiile de stat sunt organizate pe baza scopului urmrit sau a funciei ce trebuie ndeplinite. Acest lucru este realizat prin formarea unor departamente, ministere i agenii nsrcinate cu responsabilitate ntr-un anumit domeniu: educaie, construcia de locuine, aprare, impozite, etc. Bineneles, numrul unor asemenea departamente i agenii variaz n funcie de timp i de stat, ca i felul n care responsabilitile sunt mprite sau combinate. De exemplu, lrgirea responsabilitilor guvernamentale n SUA a fost reflectat n crearea Departamentului pentru Sntate i Servicii Umane n 1953 i a celui pentru Construcia de Locuine i Dezvoltare Urban n 1965. Dup atentatele de la 11 septembrie 2001 a fost creat o nou structur care s grupeze toate organismele cu rol informativ i de lupt mpotriva terorismului Departamentul Securitii Interne. n Marea Britanie, n 1995, a fost desfiinat Departamentul Forelor de Munc, n acelai timp cu nfiinarea unui Departament al Educaiei i Forelor de Munc. Cea mai important trstur a birocraiei definit din punct de vedere funcional este gradul ei de centralizare sau de descentralizare. Sistemele administrative din rile comuniste, care se aflau (i nc se mai afl n cteva ri) sub strictul control al Partidului Comunist, la fiecare nivel, se numr printre cele mai centralizate sisteme birocratice din lume. Cu toate acestea, dimensiunea i complexitatea birocraiilor comuniste le-a asigurat acestora att o arie larg de aciune ct i o oarecare independen departamental. n ciuda controlului formal al PCUS, birocraia sovietic, de exemplu, funciona ca un mecanism labirintic de articulare i agregare a intereselor, constituind, dup unii autori, o form de pluralism intituional. n Marea Britanie, serviciul public a fost n mod tradiional centralizat. Reformele ncepute n 1966 au pus un mare accent pe expertiz i pe cunotinele de specialitate, sporind astfel tendinele spre departamentalism. Departamentalismul reprezint presiunile centrifuge ale structurilor birocratice, de ntrire a identitii unor departamente sau agenii, care i urmresc propriul lor interes, rezistnd att controlului politic ct i disciplinei administrative. n mod tradiional, cea mai birocratizat democraie occidental a fost considerat Frana. n vreme ce birocraiile din Germania i Marea Britanie s-au dezvoltat print-un proces de reform i adaptare, sistemul franuzesc a fost construit pe baza modelului napoleonian de administraie. Acesta

19

punea accent pe o puternic centralizare i pe o structur ierarhizat de experi tehnici, dedicai intereselor pe termen lung ale Franei. Consiliul de Stat (Conseil dEtat) este corpul administrativ suprem. El avizeaz n domeniul legislativ i administrativ i acioneaz ca cea mai nalt instan administrativ. Ecole Nationale dAdministration i Ecole Polytechnique reprezint pepiniera funcionarilor publici, oferind funcionarilor superiori din administraie i experilor tehnici, aa zisele grand corps, un prestigiu deosebit. ntr-o anumit msur, acest model de disciplin strict i de uniformitate nu a fost atins niciodat n totalitate. Exist tendina unor scindri ntre generaliti i specialiti, ntre cei considerai a fi din grand corps i funcionarii publici inferiori, ct i ntre diverse birouri i departamente rivale, n special ntre ministerul de finane i ministerele care consum un buget important. Prin contrast, Statele Unite reprezint un exemplu de birocraie descentralizat. Administraia federal opereaz sub autoritatea formal a preedintelui, care este eful acesteia. Totui, aceast autoritate este att de difuz i de fragmentat nct toi preedinii trebuie s lupte pentru a coordona i direciona toate activitile administrative. Unul dintre motivele acestei fragmentri este acela c responsabilitile guvernului federal se suprapun peste cele ale statelor i ale autoritilor locale, a cror cooperare este necesar pentru a asigura eficacitatea implementrii. Un al doilea motiv l reprezint impactul separaiei puterilor. n timp ce departamentele i ageniile executive acioneaz sub autoritatea prezidenial, sub conducerea direct a secretarilor de stat, membri n guvern, sau a directorilor, Congresul a creat i finaneaz un numr impresionant de comisii independente, cu rol regulator. Dei preedintele SUA este cel care i numete pe membrii acestor comisii, el nu poate s i demit sau s le modifice responsabilitile trasate de ctre Congres. Un al treilea motiv l reprezint tensiunea dintre funcionarii publici permaneni, care sunt numii prin intermediul unui examen i funcionarii numii pe criterii politice, care sunt totui ntr-un numr mult mai mic. n timp ce pentru ultimii este de ateptat ca s fac din loialitatea fa de administraia care i-a numit o prioritate, funcionarii permaneni vor fi mai preocupai de dezvoltara birourilor, de continuitatea serviciilor i a programelor pe care le administreaz. Structura administraie guvernamentale a intrat n atenia opiniei publice, n SUA, nc din anii 70. Ideea era de a lsa guvernul s fac ceea ce tie mai bine, i anume crearea de politici publice, lsnd implementarea acestor politici i livrarea serviciilor ctre populaie pe seama altor organisme. n teorie, o asemenea perspectiv nu este neaprat legat de restrngerea responsabilitilor statului, ns

20

cei mai entuziati adepi ai si proveneau dinspre Noua Dreapt, care o integrau n atacul mai larg mpotriva guvernelor mari. Aceste idei au avut o puternic influen n Statele Unite i n alte ri occidentale, ns construcia statului scheletic a debutat n Marea Britanie, prin reformele serviciului civil introduse de guvernele Thatcher i Major. Noua administraie public se bazeaz n mare parte pe utilizarea n guvernare a tehnicilor de management specifice sectorului privat i pe transferul unor funcii guvernamentale ctre unele organizii private. Cea mai radical ncercare de a restrnge atribuiile statului a constituit-o politica de privatizare, prin care domenii economice cum ar fi telecomunicaiile, electricitatea, gazul, apa, industria siderurgic, industria carbonifer, au fost transferate unor firme private. Lupta guvernelor pentru a ine sub control cheltuielile publice a devenit un lucru comun. Totui, subierea administraiei, promovarea eficienei i reducerea cheltuielilor implic nite costuri politice. Cel mai evident cost este slbirea responsabilitii publice i apariia unui deficit democratic. Unul dintre avantajele majore ale unui serviciu public unic la nivelul unei ri este c susine responsabilitatea ministerial. Prin intermediul acesteia, funcionarii numii rspund n faa politicienilor alei i, prin intermediul acestora, n faa contribuabililor. Crearea unor agenii executive semiindependente i mai ales a aa numitelor quangos (acronimul de la quasi-autonomous nongouvernamental organisations) nseamn c minitrii nu mai sunt responsabili de activitile administrative de rutin. O a doua problem este aceea c introducerea tehnicilor de management, a structurilor i chiar a personalului din sectorul privat poate slbi ethosul serviciului public (acolo unde el exist), pe care diverse state au ncercat s l dezvolte pe parcursul istoriei. Cultura serviciului public din state att de diferite precum Japonia, India, Frana, Germania, Marea Britanie, poate fi criticat pentru arogana ei, dar este legat mai curnd de interesul naional dect de cel privat. Se consider c aceast cultur a serviciului public a ajutat la meninerea corupiei la un nivel cobort n cazul celor mai multe democraii pluraliste. Un ultim dezavantaj este acela c, dei toate aceste transformri i reorganizri sunt asociate cu diminuarea atribuiilor statului, n practic ele pot conduce la o centralizare sporit i la creterea controlului guvernamental. Aceasta pentru c transfernd responsabilitile directe n livrarea diverselor servicii, guvernul trebuie s creeze o serie de alte organisme care s asigure finanarea i funciile regulatorii.

21

5. Sursele puterii birocratice

n ciuda imaginii constituionale de funcionari publici loiali, birocraii au fost vzui i ca persoane cu influen care, n mod colectiv, ar constiuti a patra putere n stat. Teoreticieni att de diferii ca Weber, Burnham sau Troki, au atras atenia asupra fenomenului puterii birocratice i a gradului n care politicienii ajung s se subordoneze acesteia. n Japonia, de exemplu, funcionarii civili i n special cei de la Ministerul Comerului Internaional i al Industriei (MITI) sunt vzui ca politicieni proemineni, ca cei care au creat miracolul economic japonez din anii 50 i 60. Exist prerea c fora conductoare n Uniunea European, cea care st n spatele uniunii monetare i politice, este staful administrativ al Comisiei Europene de la Bruxelles, aa numiii eurocrai. ngrijorarea despre puterea birocraiei este mai acut n special printre gnditorii de stnga sau de dreapta care nu au acceptat noiunea de neutralitate a serviciului public. Aa dup cum am mai menionat, marxitii susin c interesele de clas ale clasei dominante acioneaz prin intermediul birocraiei, dilund iniiativele radicale ale guvernelor socialiste. Noua Dreapt insist asupra faptului c interesele personale ale funcionarilor publici duc la sporirea atribuiilor statului, acetia opunnd rezisten politicilor neolibereale. Aceste fenomene s-ar petrece datorit faptului c, dac funcionarii publici exercit puterea, ei o fac prin intermediul unei relaii private cu minitrii, relaie care nu face obiectul unui control public. n plus, printre nenumratele presiuni la care sunt supui minitrii, influena funcionarilor publici nu poate fi cuantificat. Principalele surse ale ale puterii birocratice par a fi urmtoarele: poziia strategic a administraiei n procesul formrii i implementrii politicilor publice; relaia dintre birocrai i minitri; statusul birocrailor i expertiza oferit de acetia.

5.1. Poziia strategic a administraiei Procesul formrii i implementrii politicilor publice n toate statele moderne este structurat astfel nct ofer o larg marj de aciune funcionarilor publici. Cel mai important aspect const n faptul c, n calitatea lor de consilieri n privina unei anumite politici, ei au acces la informaii i sunt capabili s controleze fluxul acestor informaii ctre efii lor din minister. n departamentele guvernamentale, cunotinele despre domeniul respectiv reprezint putere, iar funcionarii sunt aceia

22

care decid ce trebuie s tie i ce trebuie s nu tie un ministru. Opiunile pentru diversele politici publice pot fi selectate, evaluate i prezentate astfel nct s se ajung la decizia dorit de ctre funcionari. Aceasta nu nseamn c birocraii manipuleaz n mod deliberat, ci mai curnd c preferinele lor, contiente sau incontiente, structureaz n mod semnificativ dezbaterea politic i pot influena coninutul deciziei. Legturile care pot s apar ntre interesele organizate i administraie, ntresc i mai mult pozia acesteia. Ca principal interfa ntre guvern i sindicate, grupuri de afaceri, grupuri profesionale, etc, birocraia poate construi aliane puternice i joac un rol crucial n formularea i n revizuirea opiunilor privind politicile publice. Aceasta duce la apariia unor relaii complexe ntre nalii funcionari publici i reprezentanii grupurilor de interes, relaii ce tind s fie n afara controlului public sau a celui exercitat de ctre politicienii alei. Puterea birocraiei nu se sfrete odat cu luarea unei decizii n privina unei politici publice. Oamenii politici sunt nevoii s lase implementarea politicii tot n minile administraiei. Controlul implementrii le ofer funcionarilor publici posibilitatea de a reinterpreta coninutul politicii, de o ntrzia sau chiar de o zdrnici. 5.2. Relaia dintre birocrai i minitri O a doua surs a puterii birocraiei o constituie relaiile care se creaz ntre minitrii i funcionarii publici. Aparent, minitrii sunt efii politici, iar funcionarii publici sunt subordonaii lor loiali. Totui, sunt motive s credem c aceast relaie poate fi diferit n practic, poate chiar inversat. Primul element al raionamentului ar fi acela c oamenii politici sunt coplei numeric de ctre funcionarii superiori. De exemplu, n Statele Unite, dac lum n considerare doar vrful ierarhiei, preedintele i cabinetul su cam 20 de membri se confrunt cu 600 de funcionari superiori. n Marea Britanie, pentru fiecare ministru sunt 6,5 funcionari superiori cu rangul mai mare dect subsecretar de stat. De aceea, marja de control a politicienilor este foarte limitat, libertatea de aciune a funcionarilor publici n administrarea propriilor responsabiliti fiind considerabil. Un al doilea factor l reprezint carierele diferite ale funcionarilor publici i ale politicienilor alei. n principiu, funcionarii publici sunt permaneni, n sensul c rmn n funcie chiar dac guvernele se schimb, n timp ce minitrii sunt doar temporari. Mai ales n sistemele parlamentare, schimbarea minitrilor este frecvent, ei rezistnd n aceeai funcie aproximativ doi ani. Minitrii nou

23

numii pot fi influenai de ctre funcionarii ministeriali pn acumuleaz suficient experien administrativ i cunotine de specialitate necesare unei conduceri efective, iar odat ndeplinit o anumit sarcin, pot fi numii n alt funcie. Un al treilea avantaj de care se bucur funcionarii publici este acela c ei sunt consilieri cu norm ntreag, n timp ce minitrii sunt efi de departamente cu jumtate de norm. Timpul i energia oamenilor politici sunt solicitate la multe activiti extra-ministeriale: edine de guvern, ndatoriri parlamentare, edine de partid, comunicare cu mass-media, participri la ceremonii publice, ntlniri cu omologi stini, etc. Orict de dedicat, de tenace i de plin de resurse ar fi un ministru, rolul su este limitat la o ghidare strategic, lsnd o mare parte din detalii i din problemele operaionale pe seama funcionarilor publici. 5.3. Statusul funcionarilor publici Ultima surs a puterii birocratice o reprezint statusul acesteia i respectul care se acord n general funcionarilor publici. Acest respect provine din cunotinele de specialitate pe care funcionarii publici le posed i din expertiza pe care o pot acorda. n multe ri, nalii funcionari publici sunt privii ca o elit meritocratic care este investit cu responsabilitate n vederea urmririi interesului naional. Acest fapt este reflectat n accentul pus pe merit i pe cunotinele de specialitate n recrutarea i pregtirea acestora. nalii funcionari publici din Germania, de exemplu, sunt recrutai prin intermediul unui examen dintre persoane cu studii superioare, de obicei absolveni de Drept, i urmeaz un program foarte riguros de pregtire de trei ani ncheiat cu un examen final. n Frana, Ecole Nationale dAdministration a fost nfiinat tocmai pentru a recruta i pregti funcionari publici generaliti de cel mai nalt nivel, experii tehnici fiind asigurai de ctre alte universiti, cum ar fi Ecole Polytechnique. Elita birocraiei japoneze este meninut printr-un sistem de recrutare care accept doar un candidat din 40. Universitatea din Tokio asigur cam 70% dintre nalii funcionari publici, dou treimi dintre acetia fiind absolveni de Drept. Statusul birocraiei nipone a fost sporit n perioada reconstruciei postbelice, n procesul stabilirii unei economii planificate de pia. Acelai sistem de selecie extrem de riguros exist i n Marea Britanie, candidaii provenind mai ales din sistemul Oxbridge. Prin comparaie, membrii guvernelor, minitirii, sunt deseori numii n funcie fr a avea o pregtire corespunztoare. Dei guvernele sunt formate pe baza programelor partidelor, a manifestelor lor electorale, ele depind de funcionarii publici pentru a transforma scopurile politice generale n

24

programe practice care s poat fi transformate n legi i n politici publice. Aceast problem este accentuat de diferena dintre calitile necesare ctigrii unor alegeri i cele necesare pentru a conduce o administraie. n sistemele parlamentare mai ales, minitrii sunt numii dintr-un cerc relativ restrns de persoane, membrii ai partidului/partidelor de guvernmnt i destul de rar pot reuni i cunotinele de specialitate corespunztoare ministerului sau departamentului i experiena anterioar n administrarea unei organizaii mari.

6. Controlul asupra administraiei

Nevoia de a controla birocraia reflect un spectru larg de preocupri. Cea mai important este c o birocraie necontrolat implic abandonarea guvernrii reprezentative i responsabile. Pentru ca democraia politic s fie funcional, oficialii numii trebuie s dea socoteal ntr-un mod oarecare politicienilor care, la rndul lor, sunt responsabili n faa electoratului. Una dintre criticile constante aduse democraiei de tip libereal este c n spatele faadei oferite de competiia partinic i de responsabilitatea public se afl puterea ascuns a birocraiei care nu este responsabil n faa nimnui.

25

De aceea trebuie stabilite garanii mpotriva corupiei, proastei administrri i a exercitrii arbitrare a puterii. Controlul politic mai este necesar i pentru a asigura eficiena administraiei, care ar putea fi preocupat doar de confortul profesional i de securitatea material, ct i din nevoia de a rezista presiunilor centrifugale ale departamentalismului. Birocraii, la rndul lor, ar putea susine c nu este necesar un control extern avnd n vedere auto-disciplina impus de standardele profesionale foarte stricte i de ethosul adnc nrdcinat al al serviciului public, mai ales n ri ca Germania, Frana, India, Japonia i Marea Britanie. Pe de alt patre ns, o asemenea cultur a servicului public poate fi mai curnd o parte a problemei dect o parte a soluiei. Ea poate ascunde arogana bazat pe credina c funcionarii tiu cel mai bine. Principalele forme de control asupra administraiei sunt urmtoarele: 1. Crearea unor mecanisme pentru asigurarea responsabilitii politice; 2. Politizarea serviciului public; 3. Construcia unor contra-birocraii. 6.1. Responsabilitatea politic Birocraia statal poate fi fcut responsabil fa de executivul politic, fa de parlament, fa de sistemul juridic sau fa de ceteni. Executivul politic este, n mod evident, cel mai important deintre aceste organisme, pentru c poart responsabilitatea guvernrii i lucreaz n strns legtur cu administraia. Cel mai elaborat sistem de control executiv al administraiei a fost n rile cu regim comunist, unde a fost construit o reea ierarhizat de organe de partid pentru a conduce n paralel cu administraia de stat i pentru a o superviza. Totui, orict de complex i de extins ar fi fost mainria guvernrii, chiar i partidul unic a euat n mpiedicarea birocraiei de a-i dezvolta propriile interese sau de a aciona n sprijinul anumitor interese economice, sociale sau regionale. n democraiile de tip occidental i n special n cele parlamentare, controlul politic depinde n mare msur de respectarea a ceea ce se numete responsabilitate ministerial. Responsabilitatea ministerial a fost dezvoltat n forma sa cea mai radical n Marea Britanie, acolo unde funcionarii publici sunt responsabili n mod exclusiv fa de ministrul lor, deci fa de guvernul care se afl la putere. Posibilitatea acestei concepii de a asigura controlul politic este ngreunat de trei factori. Primul, pomenit deja, este faptul c dimensiunea i complexitatea birocraiei moderne fac din controlul ministerial ceva aproape imposibil. Al doilea factor este c minitrii nu doresc s demisioneze i s i sacrifice cariera politic ca urmare a unor greeli fcute de nite funcionari subordonai lor sau chiar de

26

ctre ei nii, iar prim-minitrii sunt reticeni n ncurajarea demisiilor care ar putea crea o imagine negativ guvernului. Al treilea factor este c, n general, parlamentului i lipsete expertiza tehnic i voina politic de a supune fiecare ministru sau fiecare funcionar public unui control efectiv. Responsabilitatea politic poate fi asigurat i prin intermediul supravegherii fcute de ctre legislativ, n special n ceea ce privete sumele cheltuite. De exemplu, Congresul Statelor Unite controleaz bugetul prezidenial i are autoritatea constituional de a asigura fonduri pentru diverse departamente i agenii. Acest fapt ofer comitetelor Congresului posibilitatea de a examina, de a investiga, activitatea fiecrui departament, fcnd publice cazurile de proast administrare. Supravegherea Congresului poate duce la apariia unor puternice reele de aliane, aa numitele triunghiuri de fier, care cuprind agenia guvernamental dintr-un anumit domeniu, comitetul Congresului care ar trebui s o controleze i grupurile de interes din domeniul administrat de agenie. Supravegherea juridic a birocraiei poate fi regsit n sistemele n care dreptul administrativ, care definete puterile i funciile organelor executive ale statului, este considerat ca o ramur separat a dreptului public. n multe ri europene acest fapt conduce la crearea unei reele de curi administrative i de tribunale mputernicite s rezolve disputele dintre birocraia guvernamental i ceteni. n Frana, Consiliul de Stat este curtea administrativ suprem. El exercit o supraveghere general asupra tuturor formelor de administraie, dar, n acelai timp, poate slbi controlul politic prin protejarea funcionarilor publici fa de interferena efilor lor politici. Administraia poate fi fcut responsabil fa de ceteni n mod formal sau n mod informal. Una dintre metode, de origine scandinav, ns extins mai trziu i n alte ri (Marea Britanie, Frana, Noua Zeeland, Romnia) este ombudsman-ului sau a avocatului poporului. Ombudsman-ul este un funcionar al satului care este nsrcinat cu aprarea drepturilor cetenilor i cu investigarea acuzaiilor de proast administrare provenit din incompeten, din erori procedurale ori din utilizarea incorect a autoritii. Rolul ombudsman-ului este de suplimenta nu de a nlocui cile normale prin care se pot face plngeri, cum ar fi curile administrative sau reprezentanii alei. Rezultatele investigaiilor sale au rareori putere de lege, aceasta fiind i una dintre principalele critici la adresa acestei instituii. Printre mijloacele infirmale de a face presiuni asupra birocraiei se regsesc i cele exercitate de ctre mass-media i de ctre grupurile de interes bine ogranizate. Indiferent de mecanismul formal al responsabilitii, statusul celor care lucreaz n administraie, poziia lor public, pot fi puternic afectate de scandaluri publice, de dezvluirea actelor de corupie sau de incompetena administrativ.

27

Publicitatea dat afacerii Watergate a dus la un control mai strns asupra unor agenii guvernamentale ca CIA sau FBI. Similar, ziarul francez Le Monde a jucat un rol semnificativ n cazul Rainbow Warrior (scufundarea n Noua Zeeland a unui vas al gruprii Green Peace care se pregtea de o misiune de protest fa de testele nucleare franceze din Pacificul de sud), contribuind la demisia ministrului aprrii. Asemenea investigaii ale presei sunt puternic afectate de cultura secretului care domin n general administraia de stat. 6.2. Politizarea administraiei Una dintre modalitile cele mai uzuale de exercitare a controlului politic este recrutarea nalilor funcionari publici funcie de entuziasmul ideologic pe care l exprim fa de guvern. Aceast aciune terge distincia dintre politic i administraie, dintre oamenii politici i funcionarii publici. Acest sistem spoils system, n varianta american a fost instituionalizat n SUA de preedintele Andrew Jakson n secolul XIX, cnd acesta a nlocuit aproximativ 20% dintre funcionarii publici cu oamenii si. De atunci, de fiecare dat cnd este ales un nou preedinte, administraia se schimb. Sunt vizate de numiri politice aproximativ 3000 de posturi la vrf, majoritatea acestor numiri fcndu-se ntre noiembrie, luna alegerilor, i ianuarie, cnd preedintele ales depune jurmntul. Ceva mai puin de 200 din aceste numiri sunt fcute de preedinte personal, restul fiind doar aprobate de preedinte. n Germania, dei amploarea formal a numirilor fcute de ctre minitrii este limitat, sistemul Berufsverbot (care literal nseamn interzicrea accesului la o profesie) le permite acestora nlocuirea funcionarilor nedorii cu proprii simpatizani. Politizarea ascuns este ns mult mai ntlnit. n Marea Britanie de exemplu, dup desfiinarea Departamentului pentru Serviciul Public (Civil Service Department) n 1981, au aprut acuzaii c funcionarii superiori au fost thacherizai. Acuzaiile de politizare au devenit comune i n administraia francez. Aproximativ 500 de posturi importante se afl acum la dispoziia membrilor guvernului i ncepnd cu anii 80 aceste numiri au cptat un accentuat caracter politic. Astfel, naltul serviciu public francez a ajuns s semene mai curnd cu o reunire de clanuri politice dect cu un organism unificat situat deasupra partidelor politice. Exist totui cteva argumente interesante n favoarea selectrii funcionarilor guvernamentali dup criterii politice. Primul argument se refer la responsabilitatea elitelor. Guvernul nu ar trebui s fie condus n mod neutru, ca o afacere. Pentru c el i exercit puterea asupra tuturor, el trebuie s fie responsabil fa de toi. De aceea liderii politici alei trebuie s aib puterea de a efectua numiri politice, adic de a numi persoane despre care tiu c vor urma voina celor alei.

28

Un al doilea argument mpotriva selectrii birocrailor doar pe criterii profesionale ar putea fi numit responsabilitatea fa de sentimentul cetenesc. Rspltirea prin slujbe guvernamentale a suportului politic acordat ar constitui un mijloc esenial n deteptarea sentimentului civic i chiar a patriotismului. Un al treilea argument se afl undeva ntre cel al responsabilitii elitelor i cel al motivrii cetenilor. El susine c sarcinile guvernului sunt relativ simple iar dac sunt atribuite indivizilor cu cele mai nalte performane sau celor care au cea mai mare experien, nseamn c se creaz o birocraie mai elitist dect este nevoie, iar acest lucru este nedrept fa de cei care nu au avut acces n trecut la colile potrivite sau la locurile de munc potrivite. Ultimul argument este utilizat mai ales n sistemele politice unde a avut loc o extindere recent a dreptului la vot. Grupurile neadmise pn n acel moment n viaa politic susin c trebuie s aib acces la toate structurile guvernamentale, chiar dac nu au personal pregtit corespunztor, altfel dreptul la vot proaspt dobndit nu este dect o faad. Progamele de aciune afirmativ a minoritilor din Statele Unite, ca i cele de africanizare din statele africane dup obinerea independenei faa de metropolele europene, se bazeaz, n parte, pe acest argument. Cei care cred c neutralitatea este ntotdeauna un mit, susin c unele ataamente politice sunt inevitatible n cazul birocraiei de stat, apreciind c un sistem deschis de politizare este preferabil unei politizri ascunse. Totui, ataamentul politic al administraiei are i serioase dezavantaje. n primul rnd, politizarea lovete profund n ideea de serviciu public permanent i profesionist. Dac birocraii sunt selectai pe baze politice de ctre guvernul aflat la putere, numirea lor devine la fel de temporar ca i aceea a conductorilor politici. Aceasta nseamn c experiena i cunotinele nu se acumuleaz de la o guvernare la alta. Mai mult, este dificil ca un serviciu public s fie n acelai timp i ataat politic i foarte performant. ntr-un serviciu public politizat, unde numirile se fac mai mult pe baza afilierii politice i a loialitii personale dect pe baza abilitilor i cunotinelor, este mult mai dificil de atras persoane de mare calibru care s lucreze pe un post temporar, care nu ofer o securitate a locului de munc. Un alt pericol este acela c entuziasmul ideologic poate mpiedica funcionarii publici s vad dezavantajele anumitor propuneri de politici publice. 6.3. Contra-birocraiile

29

Ultimul mecanism al controlului politic asupra administraiei este prin intermediul structurilor destinate s susin sau s asiste oamenii politici, s contrabalanseze birocraia oficial. Cel mai simplu i mai ntlnit exemplu, existent n aproape toate statele, este utilizarea unor consilieri politici externi. Aceste grupuri pot fi instituionalizate, formnd aa numitele cabinete ministeriale. Acestea exist de mult timp n Frana, au fost adoptate n Italia i Austria, ct i n Uniunea European. Cabinetele reprezint echipa echipa de consilieri personali ai ministrului (aproximativ 1o 20 de oameni), care l asist n supravegherea activitilor departamentului i i asigur suportul n toate responsabilitile pe care le are. Ideea unei contra-birocraii a cunoscut cea mai elaborat dezvoltare n Statele Unite, sub forma Biroului Executiv al Preedintelui (Executive Office of the President EOP). Acesta a fost nfiinat de preedintele Roosvelt i reprezint birocraia personal a preedintelui. Numrul consilierilor este n continu cretere i a ajuns n acest moment la aproximativ 1400 de oameni. Cele mai importante departamente sunt Biroul Casei Albe (White House Office) care cuprinde cei mai apropiai consilieri politici, Biroul pentru Management i Buget care l ajut pe preedinte la pregtirea propunerilor legislative i a celor legate de buget, Consiliul pentu Securitate Naional care l sftuiete n probleme de aprare i de politic extern i Consiliul Economic care asigur preedintelui Statelor Unite consiliere profesionist n privina politicilor economice. Scopul contra-birocraiilor este de a echilibra balana dintre un numr redus de oameni politici, amatori i aflai temporar n funcie i funcionarii profesioniti, mult mai numeroi i permaneni. i aceast form de control politic are prile ei negative. n cazul EOP-ului, ea duce la dublarea ageniilor guvernamentale, fapt care provoac unele conflicte jurisdicionale. Acest fapt este cel mai evident n relaiile deseori tensionate dintre Consiliul pentru Securitate Naional i Departamentul de Stat. O alt problem este legat de faptul c o contra-birocraie, n loc s rezolve problema controlului politic, o poate complica. Permind oamenilor politici s se nconjoare cu aceti consilieri personali, exist pericolul ca ei s se izoleze de realitatea politic, spunndu-li-se doar ceea ce ei vor s aud. Aceast problem a fost scoas n eviden de scandalul Watergate i de cel numit Iran-Contras, cnd preedinii Nixon i Reagan au devenit supra-dependeni de consilierii lor din EOP, n parte pentru c au crezut c nu se poate avea ncredere i nici nu se poate controla o birocraie federal ostil.

30

7. Instrumentele utilizate de ctre administraie

7.1. Concepii n privina instrumentelor de politici publice Instrumentele utilizate n implementarea politicilor publice reprezint un set de tehnici prin care autoritile guvernamentale, administraia central sau local, i folosesc puterea n ncercarea de a ctiga susinerea cetenilor, de a efectua sau de a preveni schimbarea social. n literatura privind analiza de politici publice i administraia public nu exist o clasificare pe deplin acceptat a acestor instrumente. Exist dou tipuri fundamentale de abordri: a. abordarea alegere versus resurse chestiunea este dac instrumentele trebuie clasificate din perspectiva alegerilor pe care le face guvernul (inclusiv alegerea de a nu face nimic) sau dac clasificarea ar trebui s se concentreze asupra situaiei n care guvernul a decis deja s acioneze i atunci clasificarea arat resursele pe care guvernul poate s le foloseasc; b. abordarea maximalist versus abordarea minimalist controversa const n faptul dac trebuie alctuit o list cu toate instrumentele posibile de politici publice sau dac trebuie create dou sau trei tipuri principale n care s poat fi cuprinse toate instrumentele specifice pe care administraia public le poate folosi n implementarea politicilor publice. Abordarea alegere versus resurse poate fi ilustrat prin clasificarea lui Charles Anderson care pleac de la o tem comun n literatura de specialitate: gradul de coerciie exercitat de guvern asupra

31

cetenilor si. Tipologia lui Anderson este mai mult o clasificare a alegerilor pe care le are la dispoziie elita guvernant i mai puin o clasificare a instrumentelor guvernrii, deoarece una dintre alternative este aceea de a nu face nimic. Atunci cnd exist o problem public, se pot face doar patru opiuni. Alegerea depinde de ct de mult libertate i de ct de mult coerciie se crede c ar fi necesare n situaia respectiv. 1. mecanisme de pia rezultatul poate fi lsat la dorina indivizilor, fr vreo intervenie sau comand din partea guvernrii; 2. opinii structurate pot fi create programe guvernamentale pe care indivizii le pot utiliza sau nu, dup voina lor; 3. opinii mprite pot fi create stimulente sau piedici astfel nct indivizii s fie condui, n mod voluntar, ctre scopurile dorite de politica public; 4. norme se poate constitui un control direct, prin introducerea unor constrngeri i unor imperative pentru aciunea individual, susinute de puterea coercitiv a guvernrii. Clasificarea lui Anderson merge de la libertatea complet la coerciia complet. Astfel, libertatea complet presupune faptul c guvernul nu intervine deloc, lsnd decizile la latitudinea consumatorilor de pe pia. A doua perspectiv implic faptul c cei care creaz politicile publice aduc opiuni care nu existau anterior, deci rezultatul va depinde de alegerile voluntare ale indivizilor. Conform celei de-a treia perspective, decidenii politici au la dispoziie diverse stimulente i penaliti pentru a ghida indivizii n direcia dorit, astfel nct s fie ndeplinite obiectivele politicii publice. Individul este nc liber s nu accepte dorinele decidenilor politici, dar trebuie s suporte un anumit cost. A patra posibilitate reflect cealalt extrem a scalei: guvernarea decide care aciuni vor fi permise i care nu. Libertatea de alegere este limitat de statute, norme i regulamente. Una dintre criticile aduse clasificrii lui Anderson se refer la faptul c problema mecanismelor pieei nu este echivalent cu non-intervenia guvernamental: a nu face nimic nu nseamn a lsa totul pe seama pieei. Exist i alte alternative pentru intervenia public altele dect piaa, cea mai important fiind societatea civil. O alt critic se ntreab dac non-intervenia guvernamental este cu adevrat un instrument. Ea poate reprezenta o alegere pe care guvernanii pot s o fac, o strategie de politic public, dar este problematic dac poate fi considerat ca un instrument. Abordarea minimalist prefer mprirea n cteva categorii, de preferin dou sau trei, n care s poat fi introduse toate instrumentele de politici publice. n abordarea maximalist sunt oferite liste lungi de instrumente, dar exist puin disponibilitate de a aranja aceste instrumente n grupuri mai mari

32

sau mai mici. Cea mai lung list de intrumente a fost relizat de E. S. Kirschen, ntr-un studiu comparativ privind politicile economice n nou ri, i conine nu mai puin de 63 de instrumente diferite de politici publice. Abordarea minimalist care conine cea mai simpl clasificare propune dou tipuri de instrumente la ndemna administraiei: cele afirmative i cele negative sau cele care promoveaz i cele care restrng. Instrumentele pot fi astfel mprite n negative, care interzic sau mpiedic o aciune, i n pozitive, care ncurajeaz aciunea. Aceast clasificare cu stimulente i penaliti i are originea n mprirea convenional ntre morcov i b, ntre premiu i pedeaps, ntre beneficii i costuri. Stimulentele includ granturile, scutirea de impozite, precum i alte msuri de facilitare care nu se bazeaz exclusiv pe latura financiar. Penalitile sunt sanciuni care presupun consecine neplcute impuse de o autoritate legal constituit, consecine care apar n cazul nclcrii legii. Un merit major al acestui tip de clasificare este simplitatea sa. Un alt merit se refer la consistena sa teoretic. Se poate presupune n mod justificat c reaciile vor fi diferite la penaliti sau la stimulente. Folosirea penalitilor reprim energiile i entuziasmul indivizilor, ducnd la apariia unui sentiment de alienare n relaia acestora cu administraia. Folosirea stimulentelor, pe de alt parte, ofer guvernailor un obiectiv spre care acetia cred c merit s tind, ceea ce duce la apariia cooperrii i ncrederii reciproce ntre ceteni i administraie. Mijloacele de control negative scad legitimitatea politic, pe cnd cele pozitive o ntresc. Totui, acest clasificare foarte simpl implic i unele slbiciuni. Prima dintre ele este c nu poate cuprinde nici o categorie care s se refere la educaie, consiliere, propagand ori alte tehnici bazate pe argumentare i convingere. n plus, asigurarea de informaii constituie o preocupare major a guvernrii n epoca post-industrial, iar informaia nu implic nici penaliti i nici stimulente. O a doua slbiciune a acestei clasificri se refer la amplasarea n aceeai categorie a costurilor economice cu pedepsele i sanciunile negative. Cei care sunt supui unor sanciuni sunt pedepsii deoarece au nclcat o anumit regul, ns costurile economice, aa cum ar fi accizele la combustibil sau igri, sunt suportate de ctre consumatori doar pentru c au cumprat un anumit produs i nu pentru c ar fi nclcat vreo reglementare. O a treia critic privete faptul c granturile i costurile fac parte din categorii diferite, dei ele ar putea face parte din aceeai categorie, care s implice oferirea sau preluarea anumitor valori.

33

Plecnd de la definirea puterii care este vzut ca abilitatea unui actor de a influena alt actor astfel nct cel din urm s ndeplineasc ordinele sau sarcinile pe care primul le susine, Amitai Etzioni a distins trei tipuri de putere: coercitiv care se bazeaz pe aplicarea sau pe ameninarea cu aplicarea a unor sanciuni fizice: durerea, mutilarea sau moartea, generarea unor frustrri prin restricionarea micrii sau controlul prin for a unor nevoi legate de mncare, locuin, sex, etc; remunerativ care se bazeaz pe controlul resurselor materiale i pe rsplat prin alocarea salariilor, dividendelor, comisioanelor, diverselor servicii i faciliti; simbolic care se fundamenteaz pe alocarea i manipularea unor beneficii simbolice sau prin privarea de asemenea beneficii prin intermediul liderilor, prin manipularea mass-mediei, prin alocarea unor simboluri ale prestigiului i stimei (decoraiile). Etzioni vede cele trei forme de putere i ca mijloace de control. De aici rezult c folosirea instrumentelor de politici publice presupune mnuirea puterii politice i c putere este ceva mai mult dect fora brut. Plecnd de la clasificarea lui Etzioni se poate ajunge la schem fundamental de clasificare a instrumentelor n norme, mijloace economice i informaii. O clasificare a mijloacelor de control a politicilor publice ar trebui s fac distincia ntre acele instrumente care presupun coerciia, folosirea remuneraiilor sau privarea de resurse materiale i apelurile la raiune i moral. Din punct de vedere al relaiilor dintre cei care guverneaz i guvernai, tipologia anterioar ia n considerare urmtoarele situaii: n cadrul normelor, guvernatul este obligat s fac ceea ce guvernantul i spune s fac; n al doilea caz, guvernatul nu este obligat s fac ceea ce guvernanii i spun s fac, dar cei care conduc i pot face aciunea mai grea sau mai uoar prin adugarea ori lipsirea de resurse materiale; n al treilea caz, relaia este persuasiv, implicnd doar comunicarea, ratiunea i nu resursele materiale sau ordinele obligatorii. Reglementarea reprezint msurile luate de structurile guvernamentale pentru a influena indivizii prin mijloace precum regulamente i hotrri care i oblig s acioneze conform acestora. Reglementrile sunt adesea asociate cu sanciuni negative precum amenzile, nchisoarea sau alte tipuri de pedepse. Acest concept implic o anumit doz de neclaritate, deoarece n limbaj uzual prin reglementare se nelege, n general, orice intervenie a guvernrii. Totui, nu acesta este sensul

34

utilizarii conceptului aici, n acest context reglemetarea reprezentnd doar unul dintre mijloacele pe care guvernarea le are la dispoziie pentru a-i exercita puterea asupra cetenilor. Mijloacele economice presupun oferirea sau privarea de resurse materiale, bani sau alte resurse. Mijloacele economice sunt cele care fac o anumit aciune mai scump sau mai ieftin n termeni de bani, timp sau alte valori. Ele nu implic obligativitate din partea subiecilor, ceea ce le deosebete fundamental de reglementri. Mijloacele economice ofer ntotdeauna celor guvernai o anumit libertate n privina cii de urmat, ei hotrnd dac s acioneze sau nu. Accizele pe tutun sau buturi alcoolice, de exemplu, nu interzic consumul acestora, ns fac din consumul acestor produse o activitate mai scump. Instrumentele economice pot privi i resurse nemonetare, aa cum ar fi servicii medicale gratuite, medicamente gratuite sau colarizare gratuit pentru anumite categorii ale populaiei. Informaia reprezint ncercrile de a influena indivizii prin transferul de cunotine, prin comunicarea argumentelor raionale i prin persuasiune. Informaia poate privi natura problemei, modul n care indivizii rezolv problemele, msurile care pot fi luate pentru a schimba situaia respectiv, motivele pentru care aceste aceste msuri trebuie adoptate de ctre guvernani. Noiunea de informaie este utilizat ca un termen catch-all, cci ea cuprinde toi termenii legai de o campanie de comunicare, difuzarea de materiale tiprite (brouri, reviste, foi volante, manifeste, postere, etc), publicitate, programe demonstrative, de training, programe educaionale i orice alte forme prin care pot fi difuzate cunotine i recomandri. Informaia poate cuprinde nu doar date obiective ci i judeci de valoare despre fenomene considerate bune sau rele, poate cuprinde recomandri despre modul n care cetenii ar trebui s acioneze. Ca i n cazul mijloacelor economice, informaia nu presupune nici un fel de coerciie. Celor crora le este adresat informaia nu sunt obligai prin nimic s acioneze n modul sugerat de ctre aceasta. Absena obligaiei face ca informaia s fie aproape opusul reglementrii, care conine prin definiie reguli obligatorii de comportament. Informaia este diferit i de intsrumentele economice deoarece nu ofer resurse materiale celor care acioneaz n modul sugerat i nu priveaz de asemenea resurse pe cei care nu acioneaz n direcia dorit de guvernani. Principala critic la adresa clasificrii instrumentelor de politici publice potrivit gradului de constrngere din relaia guvernani guvernai este aceea c, n multe ocazii, mijloacele economice par s fie mult mai constrngtoare dect reglemetrile. Diferena dintre amenda perceput pentru nclcarea unei legi i eventuala tax perceput pentru aceei aciune pare s fie extrem de mic. Dac amenda este mai mic dect taxa, nseamn c reglementarea este mai puin prohibitiv dect mijloacele economice, care devin astfel mai puternice dect acestea. O alt disput const n diferenele

35

dintre penaliti (amenzile, de exemplu) i taxe (ca taxa pe vnzare). Exist cu adevrat o diferen ntre a plti o tax pe vnzare pentru achiziionarea unui produs i a plti o amend? n ambele cazuri este vorba de o deprivare material. Ar fi poate mai rezonabil ca ambele cazuri s fie privite ca mijloace economice, deoarece fiecare dintre ele fac aciunea mai scump. Din aceast perspectiv, clasificarea tripartit ar fi greit. Argumentele anterioare sunt ntr-o anumit msur valide, ns trebuie inut cont de faptul c n cazul prohibirii, aciunea este interzis, pe cnd n cazul taxrii, impozitrii, ea este permis, dei la un cost posibil foarte mare. Deci, atunci cnd cineva nesocotete o anumit regul el este n afara legii, ns este un cetean onest cnd desfoar o activitate pentru care trebuie s plteasc. n acest sens, reglementarea este mai constrngtoare dect mijloacele economice. 7.2. Teorii despre instrumentele utilizate de ctre administraie Testul oricrui fel de clasificare l reprezint rezultatele empirice i teoretice ale acestuia. Urmtoarea list de ntrebri de cercetare cu privire la instrumentele de politici publice sugereaz dimensiunile problemelor teoretice din acest domeniu: 1. Cu puine excepii, instrumentele de politici publice merg mpreun, la pachet. Cum sunt asamblate diferitele instrumente n programe i politici corespunztoare. Cum sunt secveniate aceste instrumente n timp? 2. Instrumentele de politici publice trebuie utilizate n cadrul unor aranjamente organizaionale. Exist vreo conexiune ntre alegerea instrumentului de politic public i alegerea aranjamentului instituional necesar pentru utilizarea respectivului instrument? 3. Care sunt argumentele n favoarea opiunii pentru un anumit instrument de politic public? De ce unele instrumente sunt preferate n defavoarea altora, n anumite contexte i pentru anumite scopuri? Ce echilibru exist ntre eficacitate, eficien, legitimitate, legalitate, participare democratic i consideraii simbolice? 4. Este adevrat c unele ri prefer n mod constant unele instrumente sau pachete de instrumente n defavoarea altora pentru rezolvarea unor probleme similare? Se poate vorbi n acest caz de stiluri naionale? 5. Partidele politice se afl n disput nu doar asupra scopurilor, dar i asupra mijloacelor, acestea nefiind niciodat neutre din punct de vedere politic. n ce msur partidele politice trateaz diferit instrumentele de politici publice? Cei care iau decizii adopt aceleai instrumente

36

indiferent de situaia aflat n dezbatere sau prefer instrumente diferite care s se potriveasc unei anumite situaii? 6. n ce msur un rezultat considerat un succes de ctre decideni duce la folosirea n viitor ntr-o msur repetat i mai intens a instrumentelor utilizate iniial? 7. n ce msur un proces politic variaz n funcie de instrumentele utilizate? n ce mod alegerea unui instrument afecteaz procesul politic? Este adevrat c diferite procese politice determin folosirea aumitor instrumente politice? 8. Ce consecine (ateptate sau neteptate, intenionate sau neintenionate) are alegerea unui instrument de politic public asupra eficienei i eficacitii programului de guvernare? 9. Ce consecine (ateptate sau neteptate, intenionate sau neintenionate) are alegerea unui instrument de politic public asupra acceptrii de ctre public a programului de guvernare i asupra legitimitii guvernrii n general? 10. Ce criterii i ce standarde ar trebui utilizate n evaluarea ulterioar (ex-post) a diferitelor instrumente? 11. Ce consecine (ateptate sau neteptate, intenionate sau neintenionate) are alegerea instrumentelor de politici publice asupra programului de implementare a politicilor respective? Aceast list constituie ntrebri de cercetare la care se poate oferi un rspuns sau la care s-au oferit deja unele rspusuri. n continuare va fi clarificat doar problema eficacitii i legitimitii. Folosirea variatelor instrumente de politici publice pentru scopurile dorite de guvernare va avea consecine diferite asupra rspunsurilor date de ctre cei guvernai. Pstrnd celelalte variabile constante, utilizarea puterii coercitive este mai alienant pentru guvernai dect folosirea instrumentelor economice, iar utilizarea instrumentelor economice este mai alienant dect folosirea informaiei sau a persuasiunii. Dar, dac e s privim din cellalt unghi, informaia i persuasiunea duc la mai mult angajament personal din partea cetenilor dec mijlocele economice, ca i acestea fa de instrumentele legal-regulatorii. Cu alte cuvinte, aplicarea unui mijloc informativ duce la convingerea cetenilor, aplicarea unui mijloc economic tinde s pun n aciune interesele personale ale acestora, iar aplicarea unui mijloc legal tinde s i foreze s se supun. Instrumentele de politic public sunt utilizate n general mpreun. ntr-o dimensiune vertical, un instrument este utilizat pentru a promova sau pentru a reduce aciunea altuia. Dimensiunea orizoantal implic folosirea mai multor tipuri de instrumente pentru realizarea aceluiai obiectiv. Cele trei tipuri de instrumente de politici publice pot fi folosite mpreun, ntr-o secven. Doern i Wilson

37

au explicat c politicienii occidentali au o tendin puternic de a rspunde problemelor politice printr-o micare treptat de la cel mai puin coercitiv mijloc de control la cel mai coercitiv. Ideea este c, n timp, o problem de politic public poate fi abordat n trei moduri: prin pregtirea informaiei (prin exprimarea unei declaraii de intenie, de exemplu), apoi prin aplicarea unor stimulente selective i, n cele din urm, prin stabilirea regulilor, nsoite de ameninarea cu sanciuni. n rezolvarea problemelor sociale, autoritile utilizeaz astfel instrumente a cror putere crete n etape succesive. De ce sunt instrumentele de politici publice aplicate ntr-o asemenea ordine n democraiile de tip occidental? Una dintre explicaiile posibile este legitimitatea unui anumit program i ncrederea pe care publicul o are n el. Cele mai puin coercitive instrumente sunt introduse primele pentru a slbi rezistena anumitor grupuri de indivizi i pentru a le ajusta poziia n concordan cu intenia guvernrii. Dup un timp, autoritile se simt ndreptite s legifereze definitiv problema respectiv, prin folosirea celui mai puternic instrument. O anumit preferin n ordinea utilizrii instrumentelor poate fi dedus i din gndirea politic de tip liberal specific occidentului. Un principiu fundamental al liberalismului clasic este evitarea interveniei guvernamentale n viaa indivizilor. Dac, totui, intervenia guvernamental este considerat necesar, ea ar trebui s fie n acord cu principiul constrngerii minime. Acest principiu face ca instrumentele cu cea mai sczut constrngere, cum ar fi presiunile morale sau stimulentele financiare, s fie preferate celor puternic constrngtoare, adic reglementrilor, n situaia n care orice alte condiii sunt egale. Astfel, instrumentele de politici publice pot fi considerate nu doar ca mijloace prin care pot fi atinse anumite scopuri politice, ci pot fi ele nsele scopuri. Ele sunt obiect al disputei politice deoarece afecteaz n mod fundamental procesul i coninutul politicilor publice. n timp ce obiectivele largi ale politicilor publice reprezint ceva care va fi atins cndva n viitor, i deci ar putea nate mai puine controverse, alegerea instrumentelor are consecine imediate, de unde i disputele din jurul acestora. 7.3. Tipuri de reglementri Criteriul pentru clasificarea tripartit a instrumentelor n reglementri, mijloace economice i informaionale este dat, aa cum am vzut, de gradul de consrngere folosit asupra cetenilor. Ideea constrngerii poate fi folosit i pentru a distinge alte subcategorii n cadrul fiecreia dintre cele trei mari tipuri.

38

Reglementrile pot fi de mai multe feluri. n primul rnd ele pot fi exprimate negativ, interzicnd n mod expres anumite fenomene i aciuni. Dar ele pot fi formulate i afirmativ, prescriind ceea ce trebuie fcut. Mai pot fi distinse interdiciile absolute, interdiciile cu exceptri, interdiciile cu permisiuni i interdiciile cu obligaia de a anuna. a. Interdiciile absolute sunt obligatorii n mod necondiionat pentru toi indivizii i nu permit existena vreunei excepii. Ideea principal este c activitatea repectiv nu ar trebui s existe deloc. Exist numeroase interdicii absolute, de exemplu mpotriva crimei, mpotriva abuzrii copiilor sau a ofatului pe partea stng a drumului. Totui, n general, legile cuprind numeroase excepii i scutiri. b. n cazul interdiciilor cu exceptri, prescripia este menit s arate cursul normal al unei aciuni, curs care trebuie urmat de ceteni, dar pentru a evita apariia situaiilor absurde, este oferit opiunea scutirilor, ca o supap de siguran (situaia de legitim aprare, de exemplu). c. n cazul interdiciilor cu permisiuni, scopul prohibiiei nu este att de a bloca, ct de a contola ori de a ridica semne de ntrebare n privina activitilor implicate. Permisiunile sunt oferite potrivit unor norme, oferind aplicantului posibilitatea de a arta c activitatea va fi n conformitate cu anumite cerine. Din aceast categorie fac parte permisele, concesiunile, garaniile, cotele, certificatele, licenele, autorizaiile. Cineva are voie s conduc un autoturism doar dac posed un permis de conducere corespunztor. Un patron nu poate vinde buturi alcoolice dac nu are un certificat care s i permit acest lucru. Un post de radio nu poate emite fr o licen, iar o construcie nu poate fi ridicat fr o autorizaie. d. Interdiciile cu obligaia de a anuna implic interzicerea unei aciuni att timp ct autoritile nu sunt informate despre ea. Odat ce practicantul a ntiinat autoritatea corespunztoare, el poate ncepe activitatea. Scopul anunrii este ca cel ce anun poate s i nceap activitatea, dar notificarea poate declana un proces de investigare care s confirme permisiunea sau s o revoce. Un alt motiv al utilizrii acestui tip de instrument este de a proteja consumatorii mpotriva fraudelor. Autoritile doresc numele notificatorului, n eventualitatea c acesta ar putea nela unii clieni. Acesta este motivul nregistrrii oferilor de taxi n unele ri; lor li se cere s fie nregistrai i s aib un semn distinctiv pe main (numr, nume). n cazul unei nenelegeri, consumatorii tiu identitatea celui n cauz, deci pot contacta autoritile pentru a primi despgubiri.

39

7.4. Tipuri de instrumente economice Instrumentele economice acoper o gam larg de activiti. Ca i n cazul reglementrilor, acestea variaz de-a lungul unei dimensiuni pozitiv negativ. n cazul celor pozitive, o resurs material este oferit unui agent (individ, organizaie), pe cnd n cazul celor negative agentul este deposedat de o resurs material. Programele de stimulente financiare sunt legiferate pentru a mbunti condiiile unor ageni sau pentru a reduce costurile i riscurile unei anumite aciuni. Piedicile financiare au o semnificaie opus: de a nruti condiiile actorilor-int sau de a mri costurile i riscurile unei anumite aciuni, tocmai pentru a o descuraja. Instrumentele economice pot fi clasificate i conform dihotomiei n bani n natur. Guvernele pot alege ntre plile prin transferul de bani sau prin transferul de bunuri. Granturile, subsidiile, alocaiile, garaniile de credit, dobnzile subvenionate sunt instrumente economice n bani, n timp ce ngrijirea medical gratuit, medicamentele gratuite sau mesele gratuite pentru copiii colari reprezint instrumente n natur. Meritele banilor n comparaie cu cele ale produselor i serviciilor ca forme de ajutor public au fost ndelung dezbtute. Principiul banilor presupune faptul c toi indivizii elegibili, de exemplu cei cu venituri mici, ar trebui s primesc bani din partea autoritilor publice. Acest lucru ar trebui s ofere celor ce primesc bani libertatea de a face ceea ce doresc cu ei. Astfel, integritaatea personal nu ar fi afectat, iar stigmatizarea social ar fi evitat. mpotriva acestui raionament unii autori au adus ca argument faptul c plile n bani sunt ineficiente deoarece destinatarii sunt deseori n incapacitatea de a-i administra economile personale. Ei cad prad reclamelor care i ncurajeaz s cheltuiasc bani pe obiecte neeseniale i s neglijeze problema hranei i hainelor pentru ei i pentru copiii lor. De aceea ajutoarele sociale ar trebui s ia forma bunurilor i serviciilor oferite de ctre guvern prin interemediul unor organizaii publice. n acest fel, autoritile se asigur de faptul c destinatarii nu i vor cheltui resursele pe un consum inutil ci se vor bucura de bunurile i serviciile considerate necesare de ctre autoriti n conformitate cu opiniile experilor. Totui, destinatarii pot s resping o astfel de alternativ, considernd-o ca fiind mult prea paternalist. Din acest perspectiv ajutoarele n bani sunt mai puin constrngtoare pentru destinatari dect cele n bunuri sau servicii. A1. Stimulente financiare Transferurile n bani reprezint pli unilaterale ale guvernului ctre o persoan sau ctre o firm, transferuri care nu fac parte dintr-un schimb de bunuri sau servicii. Este cazul plilor legate de diverse forme de protecie social, care reprezint forme de redistribuie a bunstrii n societate.

40

Granturile sunt fonduri puse la dispoziia indivizilor sau grupurilor de ctre guvernare i care reprezint de asemenea un transfer financiar ntr-un singur sens. Unul dintre aceste tipuri este reprezentat de granturile de ajutorare. Un grant de ajutorare este o plat efectut de ctre guvernul central pentru a ajuta uniti guvernamentale mai mici (regionale sau locale). Astfel putem avea granturi generale, care sunt disponibile pentru orice tip de cheltuial, i granturile selective, care sunt legate de realizarea unor obiective specifice. Granturile selective se pot baza pe o anumit formul: s reflecte, de exemplu mrimea i distribuia pe vrste a populaiei dintr-o anumit unitate de guvernare local. O caracteristic comun a tuturor granturilor de ajutor este aceea c unitatea guvernamental mai mare ofer ajutor financiar fr a nlocui unitile mai mici care ofer de fapt serviciul public respectiv. Granturile de ajutor sunt folosite n special pentru a realiza obiective specifice i nu pentru a oferi asisten financiar general. Asemenea obiective po include: construcia de drumuri, centre de ngrijire medical, coli, locuine, azile de btrni, etc. Subvenia este o plat condiionat ctre indivizi sau firme, realizat de ctre guvern, pentru care acesta nu primete n schimb produse sau servicii. Scopul unei asemenea pli este de a face accesibil pentru consumatori un produs sau un serviciu, n condiiile n care, fr intrevenia guvernului, produsul sau serviciul respectiv ar fi achiziionat cu greutate de o bun parte a populaiei. Produsele sau serviciile subvenionate sunt considerate eseniale pentru bunstarea cetenilor i de aceea guvernul consider necesar subvenionarea ntreprinderilor care le produc. mprumuturile cu dobnd redus sunt acordate indivizilor sau firmelor la o rat a dobnzii mai mic dect cea existent pe piaa bancar. Acest instrument este folosit n unele ri n cadrul politicii privind locuinele: doritorii solicit unui organism naional sau regional mprumuturi cu dobnd redus pentru construcia de locuine sau pentru mbuntiri legate de o conservare sporit a energiei n locuine deja existente. Garaniile de mprumut sunt oferite de guvern celor care cumpr echipament care trebuie s ndeplineasc anumite standarde. ntr-un aemenea program, destinatarii mprumut bani din sursele tradiionale de mprumut, iar guvernul garanteaz returnarea creditului i a dobnzii. Ideea garaniilor de mprumut este de a reduce riscul pentru organizaiile care ofer bani i de a le ncuraja s mprumute bani cu o dobnd mai mic unor persoane ce vor s desfoare o activitate agreat de ctre guvern. Reducerile fiscale reprezint venituri care nu mai sunt preluate de ctre autoritile fiscale. Ele constituie nite devieri de la structura normal de impozitare. Cele mai comune includ scutirile de impozite, deducerile unor cheltuieli i returnrile.

41

Scutirea de impozit nseamn c o anumit parte a venitului, a averii sau a unei aciuni este exceptat de la impozitare. Scopul scutirii este de a reduce costul unor anumite aciuni, vzute ca importante de ctre guvern. Scutirile de impozite pot fi la fel de numeroase ca i impozitele, ele diferind, evident, de la ar la ar: venitul obinut din culegerea fructelor de pdure, pensiile de btrnee, alocaiile de maternitate, cele pentru persoane cu handicap, etc. Deducerile fiscale reprezint anumite cheltuieli care pot fi sczute din venitul impozabil. Diferena dintre scutirea de impozit i deducere const n faptul c prima implic inexistena vreunei taxe pe o anumit form de venit, pe cnd cea de-a doua presupune c sunt permise anumite cheltuieli pentru a reduce venitul impozabil. n multe ri, oamenilor de afaceri care cumpr echipamente importante pentru producie le sunt permise anumite deduceri din venitul lor impozabil, de o valoare echivalent celei pe care echipamentul lor o pierde anual datorit uzurii. Returnrile implic faptul c organul fiscal ofer o sum de bani acelor contribuabili care susin o anumit cauz considerat important de ctre guvern. Ne putem imagina, de exemplu, c un contribuabil ar putea primi o anumit sum pentru fiecare unitate monetar cheltuit pentru opere caritabile. Aceast form de credit ar putea aciona prin intermediul sistemului de impozit pe venit, prin returnarea ctre fiecare donator a unei sume egale cu un anumit procent din contribuiile bneti ale acestuia pentru caritate. A2. Piedici financiare Piedicile financiare includ impozitele, taxele, taxele vamale i tarifele. Exist o diferen semantic interesant ntre impozite i taxe. n timp ce taxa este este un pre pentru un anume serviciu, impozitul nu este o plat pentru ceva anume. O tax este o percepere din partea guvernului, care presupune un serviciu direct i distinct. Taxa de intrare ntr-un muzeu public este o astfel de plat, deoarece celui care d bani pe bilet i sunt oferite spre vizionare exponatele muzeului. Pe de alt parte, impozitele sunt pltite pentru un serviciu indistinct. Impozitele includ: impozitul pe venit, impozitul pe profit, impozitul pe proprietate, impozitul pe motenire, impozitul pe vnzri, etc, etc. Tarifele i taxele vamale sunt percepute pentru produsele importate. n timp ce tarifele sunt folosite ca mijloace pentru a proteja productorii interni de competiia internaional, taxele vamale sunt percepute pentru a crete veniturile la buget. B. Instrumente n natur Abordarea n natur a asistenei publice include centrele pentru ngrijirea copiiilor, casele pentru persoanele n vrst, spitalele publice, forele militare, poliia, universitile publice, faciliti

42

legate de depozitarea deeurilor, etc. n unele cazuri guvernarea contracteaz unele dintre aceste funcii unor antreprenori privai, care la rndul lor ofer servicii n natur cetenilor. Voucher-ul este un mijloc de asisten public n natur mai puin constrngtor i mai indirect dect asigurarea direct de ctre autoriti a unor bunuri sau servicii. Sistemul de vouchere reprezint o metod prin care consumatorii de servicii i bunuri oferite de ctre guvern au posibilitatea de a alege ntre mai multe alternative. n loc ca o agenie guvernamental s decid cine i ce primete, indivizilor le sunt oferite vouchere care le permit s achiziioneze anumite bunuri sau servicii pn la o anumit sum de bani. Exemplul cel mai uzual l reprezint tichetele de mas. Voucherele sunt utilizate i ca metod prin care cetenii i pot alege spitalul la care s primeasc ngrijire medical sau prini pot alege coala la care s nvee copiii lor. n cazul sistemului educaional voucherele sunt distribuite prinilor pentru ca acetia s plteasc taxele de colarizare la coala pe care o aleg pentru copiii lor. Guvernarea local sau, n final guvernarea central, transform voucherele primite de ctre fiecare coal n sume de bani corespunztoare. Astfel colile se vor afla n competiie unele cu altele pentru a primi fonduri, care sunt proporionale cu numrul de elevi care au optat pentru ele. 7.5. Tipuri de instrumente informaionale Categoria instrumentelor informaionale include msurile luate pentru a influena destinatarii unei politici prin transferul de cunotine, comunicare a argumentelor raionale, convingere, consiliere, apeluri la moral, etc. Ca i n cazul reglementrilor i mijloacelor economice, informaia poate fi exprimat ntr-o manier pozitiv sau n una negativ. Informaia poate convinge un actor s ndeplinesc o aciune sau poate s l descurajeze n a o nfptui. Informaia poate fi un instrument n sine de politic public sau poate fi un instrument de metapolitic, deoarece este folosit pentru a disemina existena, semnificaia i accesibilitatea altor instrumente. Ultimul caz reprezint un exemplu de asamblare pe vertical a instrumentelor. Informaia este o condiie necesar pentru funcionarea celorlate instrumente. Programele publice proiectate n mod profesionist trebuie s informeze potenialii beneficiari de existena acestora i de semnificaia practic pe care o au programele. O astfel de informaie poate fi numit informaie despre instrumentele unei politici publice, spre deosebire de informaia ca instrument de politic public. Dac o reglemetare lege, statut, cod trebuie s intre n vigoare, atunci membrii grupului int trebuie s fie contieni de existena i coninutul ei, astfel nct s i se poat supune. n multe cazuri guvernele naionale trebuie s-i informeze cetenii despre existena i semnificaia noilor legi.

43

Instrumentele economice necesit i ele existena informaiei pentru a putea funciona. Este aproape un truism faptul c viitorii destinatari ai ai unui program de granturi trebuie s tie de existena acestuia i de condiiile necesare pentru solicitarea ajutorului economic. Diseminarea unor astfel de cunotine despre anumite programe necesit msuri informaionale specifice din partea autoritilor responsabile. Alteori, guvernul trebuie s informeze cetenii despre programele de informare. Dup ce un nou material informativ a fost realizat, organismul administrativ implicat trebuie s decid dac materialul trebuie rspndit imediat grupului int sau dac trebuie utilizate instrumente de rspndire a informaiei pentru a informa cetenii despre existena materialului. Potenialii utilizatori ai informaiei vor fi ntiinai despre disponibilitatea materialului, despre importana sa, iar potenialii destinatari ar trebui s fac un efort personal i s l comande. Cele trei cazuri anterioare subliniaz distincia dintre informaia ca instrument independent de politic public informaia ca i informaia ca instrument de metapolitic informaia despre. n cazul informaiei ca instrument de politic public exist mai multe posibiliti de transfer a informaiei. Cea mai important distincie este aceea dintre transmiterea mediat a informaiei i transmiterea interpersonal a acesteia. Semnificaia acestei distincii este evident. Canalele massmedia reprezint toate acele mijloace de rspndire a mesajelor care permit unei surse formate din unul sau mai muli indivizi s ajung la o audien mult mai mare, fr a-i ntlni personal pe receptorii acestor mesaje. Diseminarea interpersonal a informaiei presupune un contact fa n fa ntre emitor i receptor. Canalele mass-media sunt mprite n televiziune, radio, film, ziare i alte materiale tiprite precum cri, brouri, fluturai, etichete, postere, etc. Printre mijloacele interpersonale de transmitere a informaiei se numr consilierea direct, educaia n clas, workshop-uri, conferine, demonstraii, expoziii, etc. Ideea unei demonstraii este aceea c dac o anumit tehnologie, un anumit material, un anumit program sau proces, sunt vzute n aciune, atunci adoptarea lor va spori.

44

8. Guvernare local
Dei statele sunt tratate ca entiti unitare din punct de vedere al relaiilor internaionale, fiecare stat dispune de o distribuie intern a puterii, de o organizare a acesteia pe mai multe niveluri. Probabil una dintre cele mai semnificative diferenieri o constituie separarea dintre o form central sau naional de guvernare i diversele forme de guvernare statal, regional sau local. Aceste diviziuni sunt determinate n primul rnd de structura constituional a statului respectiv, adic de forma unitar sau federal de guvernare. Fiecare dintre aceste dou sisteme stabilesc o anumit distribuie a puterii, aceasta asigurnd un cadru specific n care se desfoar relaiile centru periferie. Toate statele moderne au fost mai mult sau mai puin supuse la presiuni contrare n privina relaiilor dintre centru i periferie. Pe de o parte, factorii economici, internaionali, culturali, etc, au creat un trend spre centralizare. Pe de alt parte, n special n ultimii zeci de ani, au crescut tendinele centrifuge. 8.1. Centralizare i descentralizare Toate statele moderne sunt divizate din punct de vedere teritorial ntre instituii centrale (naionale) i periferice (regionale, provinciale sau locale). Natura unor astfel de diviziuni variaz enorm de la o ar la alta. Aceste diferenieri includ cadrul constituional n care se desfoar relaiile dintre centru i periferie, distribuia atribuiilor i responsabilitilor ntre diversele niveluri ale guvernrii, modalitile prin care se recruteaz i se numete personalul, mijloacele politice, economice, administrative, etc, prin care centrul poate controla periferia, autonomia de care se poate bucura periferia n raport cu centrul. Indiferent de natura relaiilor dintre aceste dou mari diviziuni teritoriale ale puterii, nici centru i nici periferia nu se pot dispensa una de alta. n absena unui guvern central, un stat nu ar putea s funcioneze ca un actor pe scena politic internaional. Nu ar avea nici un mecanism prin care s intre n aliane, s negocieze acorduri economice i de comer, s aib reprezentare n cazul ntlnirilor la nivel nalt, s devin membru al unui organism supranaional. Din aceste motive, guvernul central este n mod invariabil responsabil de relaiile externe ale unui stat i de politica de aprare. n plus, guvernul central este necesar pentru a media ntre organele periferice, pentru a asigura cooperarea n vederea atingerii unor interese comune. n cele mai multe cazuri aceasta nseamn c guvernul central i asum controlul asupra viii economice i supervizeaz probleme cum ar fi comerul interior, transportul i comunicaiile. Exist motive care pot determina ntrirea puterii centrale n detrimentul instituiilor periferice. Argumente n favoarea centralizrii:

45

1. Unitatea naional. Guvernul central este cel care articuleaz interesele tuturor prilor, avnd n vedere mai curnd interesele ntregii naiuni i mai puin interesele regionale, sectoriale sau etnice. Un centru puternic poate asigura faptul c guvernul ia n considerare interesul general al ntregii comuniti politice. Un centru slab poate conduce la rivalitate i nearmonie. 2. Uniformitatea. Doar guvernul central poate asigura legi uniforme i servicii publice de aceeai calitate pe teritoriul ntregii ri. Mobilitatea geografic a cetenilor unei ri poate fi ngreunat atunci cnd n interiorul su exist diferene legale, diferene de impozitare, educaionale, de securitate social, etc. 3. Egaliatea. Descentralizarea are dezavantajul c foreaz instituiile periferice s se bazeze doar pe resursele existente la nivel local sau regional. Doar guvernul central poate modera inegalitile rezultate din faptul c regiunile cu nevoile sociale cele mai ridicate sunt n mod invariabil i cele cu cel mai mic potenial n colectarea veniturilor. 4. Prosperitatea. Dezvoltarea economic i centralizarea merg, de obicei, mpreun. Doar guvernul central poate gestiona o moned comun, poate controla politicile fiscale i cheltuielile publice care s asigure o dezvoltare susinut, poate asigura infrastructura necesar dezvoltrii (autostrzi, ci ferate, aeroporturi, etc). Pe de alt parte, exist limite n ceea ce privete dezvoltarea posibil sau dezirabil a centralizrii. Un stat modern cuprinde milioane, zeci de milioane sau chiar sute de milioane de locuitori, iar o guvernare integral de la centru ar fi ceva absurd. Dac toate serviciile i funciile unei guvernri moderne ar fi administrate de la centru, rezultatul ar fi o ineficien cronic i un haos birocratic. n general, responsabilitile cu care sunt investite autoritile periferice sunt cele legate de nevoile domestice: educaie, sntate, protecie social. Totui exist presiuni considerabile pentru ca organismele centrale s mpart puterea de decizie i n alte domenii cu autoritile periferice. Argumente n favoarea descentralizrii: 1. Participarea. Guvernarea local sau regional d mult mai multe anse cetenilor de a participa la viaa politic a comunitii lor dect ansele pe care actia le au de a participa la viaa politic naional. Beneficiul unei participri sporite este faptul c ajut la crearea unui cetean mai educat i mai informat. 2. Receptivitatea. Instituiile periferice sunt de obicei mai apropiate de ceteni, mai sensibile la nevoile lor. Acest lucru ntrete responsabilitatea democratic a aleilor i asigur rspunsuri nu doar la problemele globale ale societii, ci i la problemele specifice ale anumitor comuniti.

46

3. Legitimitatea. Distana fizic fa de cei care guverneaz afecteaz acceptabilitatea deciziilor luate de ctre acetia. Deciziile luate la nivel local au mai multe anse s fie nelese i de aceea s fie considerate legitime. Prin contrast, guvernul central poate prea ndeprtat att din punct de vedere geografic ct i politic. 4. Libertatea. Puterea fiind un factor ce poate duce la corupie, guvernarea central se poate transforma ntr-o ameninare la adresa indivizilor. Descentralizarea protejeaz libertatea prin dispersarea puterii guvernamentale. Organele politice periferice pot controla i echilibra organele puterii centrale. Relaiile dintre centru i periferie Echilibrul dintre centralizare i descentralizare n interiorul unui stat este influenat de o multitudine de factori istorici, culturali, geografici, economici i politici. Cel mai important dintre aceti factori l reprezint structura constituional a statului respectiv, localizarea suveranitii n interiorul sistemului politic. Structura constituional asigur un cadru minim n care se poate desfura relaia dintre centru i periferie. Cele mai uzuale forme de organizare teritorial n lumea modern sunt sistemele federale i cele unitare. O a treia form, confederaia, s-a dovedit a fi n general instabil. Faptul c o confederaie stabilete cele mai slabe legturi n interiorul unei uniuni, c reprezint cel mai descentralizat tip de sistem politic, a determinat ca cei mai nfocai susintori ai si s fie anarhitii, cum ar fi Pierre-Joseph Proudhon. Principiul confederal este utilizat n mod curent sub forma interguvernamentalismului, n organisme ca NATO, ONU, Organizaia Unitii Africane sau Commonwealth-ul. Sunt foarte rare exemplele de confederaii la nivelul statelor naiune. La origine Statele Unite au fost o confederaie (pn n 1789). Cel mai important exemplu de structur confederal actual l reprezint Comunitatea Statelor Independente, care a nlocuit URSS-ul n 1991. CSI-ul s-a format print-un acord semnat de 11 din cele 15 foste republici sovietice, Georgia i Statele baltice refuznd s adere la aceast structur. Datorit lipsei unei autoriti executive, CSI reprezint mai mult un forum ocazional pentru dezbateri i arbitraj. Istoria susine ipoteza c, n absena unui organism central eficace, confederaiile se transform fie n state federale, ca n cazul SUA, fie se prbuesc sub presiunile forelor centrifuge i se dezintegreaz cum ar putea fi cazul CSI.

47

8.2. Sistemele federale Sitemele federale sunt mult mai des ntlnite dect cele confederale. Mai mult de o treime din populaia lumii triete n state care au o structur federal de un anumit tip. Aceste state include SUA, Canada, Rusia, Brazilia, Australia, Pakistan, Mexic, Nigeria, Malaiezia, Elveia, etc. Dei nu exist dou structuri federale identice, trstura central a acestor sisteme este mprirea suveranitii ntre instituiile centrale i cele periferice. Acest fapt d asigurri, cel puin n teorie, c nici un nivel al guvernrii nu va ncerca s se amestece n treburile celuilalt. n acest sens o federaie este o form de organizare politic intermediar, situat ntre confederaie, care investete cu putere suveran organele periferice, i statul unitar, n care suveranitatea este localizat exclusiv la centru. Sistemele federale se bazeaz pe un compromis ntre unitate i diversitate regional, ntre nevoia unei puteri centrale eficace i nevoia de control i de echilibrare a acesteia. Motivaia federalismului Atunci cnd este studiat o list de state federale, anumite caracteristici comune devin evidente. Aceasta sugereaz c principiul federal este mai aplicabil n unele state dect n altele. n primul rnd pot fi identificate anumite similariti istorice. De exemplu, federaiile s-au format deseori dintr-un numr de comuniti politice care doreau s-i pstreze totui identitatea i autonomia. Acest fapt este evident n cazul primului stat federal din lume, SUA. Dei cele 13 foste colonii britanice din America au recunoscut destul de repede c forma confederal de organizare este una inadecvat, fiecare poseda deja o identitate politic i un set de tradiii pe care le doreau pstrate n noul cadru constituional, mai centralizat. Reticena fostelor colonii de a stabili un guvern naional puternic a fost demonstrat de Convenia Constituional de la Philadelphia din 1787, care trasat constituia SUA, i de dezbaterea care a urmat n privina ratificrii acesteia. Poziia naionalist, care susinea ratificarea, a fost conturat n Federalist Papers, lucrri publicate ntre 1787 i 1789. Acestea au fost scrise de ctre Alexander Hamilton, James Maison i John Jay, care au semnat colectiv, sub numele de Publius. Ei au subliniat importana unui guvern central puternic, n acelai timp cu pstrarea libertii statelor componente i a indivizilor. Ratificarea constituiei a fost realizat n 1789, ns doar dup adoptarea aa-numitului Bill of Rights i mai ales acelui de-al Zecelea Amendament, care garanta faptul c puterile care nu erau delegate guvernului central erau rezervate statelor, respectiv cetenilor. Aceasta a asigurat baza constituional pentru federalismul Statelor Unite. Un proces similar a avut loc i n

48

Germania. Dei unificarea din 1871 reflecta puterea mrit a Prusiei, structura federal a ajutat la ndeprtarea temerilor fa de guvernarea central din partea celor 38 de state germane care se bucuraser vreme ndelungat de independen. Aceast tradiie a autonomiei locale, ntrerupt doar n perioada nazist, a fost formalizat n constituia Republicii Federale Germane, adopat n 1949, i care garanta celor 11 landuri propria lor constituie. Numrul acestora a crescut la 16 odat cu reunificarea Germaniei din 1990. Un al doilea factor care influeneaz formarea federaiilor este existena unei ameninri externe sau dorina de a juca un rol mai important n relaiile internaionale. Statle mici, vulnerabile, pot avea o motivaie puternic de a intra n uniuni politice mai largi (vezi de exemplu Emiratele Arabe Unite). Una dintre slbiciunile Articolelor Confederaiei (Articles of Confederation) din SUA era aceea c nu oferea noilor state independente o poziie diplomatic clar, fiind dificil pentru acestea s negocieze tratate, s intre n aliane, etc. Intrarea statelor germane, n secolul XIX, ntr-o uniune federal sub puternica influen a Prusiei, a dus la crearea unei noi mari puteri i la intensificarea rivalitii cu puterile existente. n mod similar, nceputul construciei Europei federale, odat cu stabilirea Comunitii Europene a Crbunelui i Oelului (1952) i a Comunitii Economice Europene (1957), i poate gsi o parte din motivaie n teama fa de o posibil agresiune sovietic i n percepia influenei tot mai sczute pe care statele europene o aveau ntr-o lume bipolar. Un al treilea factor care susine federalizarea l constituie mrimea geografic. Nu este o coinciden faptul c majoritatea celor mai mari state din lume au optat pentru introducerea unui sistem federal. Dup Statele Unite, aceast formul a fost adoptat de Canada (federal din 1867), Brazilia (1891), Australia (1901), Mexic (1917), India (1947). n statele mari din punct de vedere geografic sunt mai multe anse s existe o diversitate cultural i puternice tradiii locale. Acestea creaz presiuni mari pentru descentralizare i pentru dispersia puterii, ceea ce nu prea poate fi realizat ntr-un sitem unitar. Un alt factor care ncurajeaz adoptarea federalismului l reprezint eterogenitatea cultural i etnic. Federalismul a fost, de multe ori, un rspuns instituional la diversitatea existent n interiorul unei societi, la diviziunile din interiorul acesteia. Cele 10 provincii canadiene reflect nu doar tradiii regionale ndelungate ci i diferenele lingvistice i culturale dintre vorbtorii de limb englez i cei de limb francez. Cele 25 de state care compun federaia Indian sunt definite n special prin limba utilizat, ns n state ca Punjab i Camir este luat n consideraie i diferena de religie. Constituia Nigeriei recunoate n cele 19 state componente ale federaiei diferene majore din punct de vedere

49

tribal i religios, n special ntre nordul predominant islamic i sud-estul predominant cretin. Tot diferenele lingvistice au dus i la federalizarea Belgiei. Trsturile federalismului Fiecare sistem federal este unic, n sensul c relaiile dintre guvernul federal (naional) i guvernele statelor componente (provinciilor) sunt determinate nu doar de regulile constituionale ci i de complexe circumstane politice, istorice, geografice, culturale, sociale. ntr-o anumit msur, de exemplu, sistemul de partide poate avea aceeai importan ca i alocarea constituional a puterilor pentru fiecare nivel de guvernare. Astfel, structura federal a URSS, care spre deosebire de Statele Unite garanta fiecrei republici dreptul la secesiune, era n ntregime denaturat de caracterul extrem de centralizat al Partidului Comunist, ca i de natura rigid ierarhic a sistemului centralizat de planificare. Aceeai situaie a putut fi ntlnit n Mexic, unde Partidul Revoluionar Instituional, partid dominant pe o perioad de zeci de ani, practic a contracarat sistemul federal croit dup modelul Statelor Unite. Pe de alt parte, n SUA, Canada, Australia sau India, sistemul descentralizat de partide a dus la conservarea puterii guvernelor statelor, provinciilor componente. O alt difern exist ntre sistemele federale care practic o separare strict a puterilor ntre executiv i legislativ (ca n sistemul prezidenial nord-american) i sistemele parlamentare n care cele dou puteri sunt mult mai amestecate. n primul caz puterea guvernamental tinde s fie distribuit att teritorial ct i funcional, ceea ce determin multiple puncte de contact ntre cele dou niveluri ale guvernrii. Aceasta duce la apariia unor modele complexe de ntreptrundere ntre nivelul federal i cel statal, situaii de acest gen ntlnindu-se n SUA i Elveia. Sistemele parlamentare duc de cele mai multe ori la apariia a ceea ce se numete federalism executiv, ntlnit mai ales n Canada i Australia. n acest caz, echilibrul federal este determinat de relaiile dintre executivele fiecrui nivel de guvernare. n ciuda acestor deosebiri, cteva trsturi sunt comune celor mai multe sisteme federale: 1. Dou niveluri relativ autonome de guvernare: att guvernul central (nivelul federal) ct i guvernele regionale (nivelul statal) posed o serie de puteri care n general nu se suprapun. Aceast autonomie include cel puin o anumit capacitate legislativ i executiv, posibilitatea de a obine venituri i un anumit grad de independen fiscal. Totui, domeniile specifice de jurisdicie ale fiecrui nivel de guvernare i capacitatea de influen reciproc variaz considerabil. n Germania i Austria, de exemplu, funcioneaz un federalism administrativ, n care guvernul central este principalul actor

50

n promovarea politicilor publice, n timp ce guvernele landurilor sunt nsrcinate n special cu responsabilitatea detaliilor legate de implementarea politicilor publice. 2. Constituie scris: responsabilitile i puterile fiecrui nivel de guvernare sunt definite ntr-o constituie scris. Astfel, relaia dintre centru i periferie se desfoar ntr-un cadru legal formal. Autonomia fiecrui nivel este n general garantat de faptul c nici una dintre pri nu poate amenda constituia n mod unilateral. De exemplu, pentru introducerea unui amandament n constituia Statelor Unite este necesar suportul a dou treimi din membrii celor dou camere i a trei sferturi din legislativele celor 50 de state. n Australia i Elveia, de exemplu, amendamentele constituionale pot fi ratificate doar prin intermediul referendumului. 3. Arbitru constituional: modul n care se defoar aplicarea formal a constituiei este interpretat de ctre o curte suprem, care arbitreaz n caz de disput ntre nivelul federal i cel statal al guvernrii. Prin clarificarea domeniilor specifice de jurisdicie ale fiecrui nivel, puterea judectoreasc este capabil s determine modul n care federalismul acioneaz n practic, judiciarul devenind astfel parte a procesului politicilor publice. Procesul de centralizare observabil n sistemele federale pe parcursul secolului XX a fost ntotdeauna aprobat de ctre curile constituionale. 4. Instituii de legtur: pentru a ntri cooperarea i nelegerea ntre cele dou niveluri ale guvernrii, statele componente, provinciile, trebuie s aib o voce n cadrul procesului politic desfurat la centru. Acest fapt este realizat prin intermediul unui sistem legislativ bicameral, n care camera superioar reprezint interesele statelor. Numrul de reprezentani ai fiecrui stat n camera superioar poate fi acelai, indiferent de mrimea sa (ca n SUA) sau poate fi proporional cu populaia (ca n Germania). n general membrii camerei superioare sunt alei, dar exist i excepii: n Germania ei sunt numii de ctre guvernele landurilor pe care le reprezint, iar n Malaiezia cei mai muli sunt numii de ctre monarh. Evaluarea federalismului Unul dintre principalele avantaje ale sistemelor federale este faptul c, spre deosebire de sistemele unitare, ofer intereselor locale i regionale o putere de exprimare politic garantat din punct de vedere constituional. Statele sau provinciile posed anumite puteri i se bucur de reprezentare la nivelul central al guvernrii prin intermediul camerei superioare. Pe de alt parte, federalismul nu a putut rezista tendinelor centralizatoare ale secolului XX. n ciuda garantrii drepturilor statelor,

51

provinciilor, n sistemele federale, puterile guvernului central s-au extins, mai ales datorit interveniei economice i sociale, precum i capacitii sporite a guvernului central de a strnge impozite. Sistemul din Statele Unite, de exemplu, opera iniial n acord cu principiul federalismului dual, prin care guvernul federal i cele statale se ocupau de probleme politice absolut separate. De la sfritul secolului XIX acest sistem a fcut loc federalismului cooperativ, bazat pe creterea ponderii ajutoarelor sub form de granturi de la guvernul federal ctre cele statale sau ctre localiti. Guvernele statale au devenit tot mai dependente de aceste fonduri federale, mai ales dup punerea n practic a programelor economice i sociale specifice New Deal-ului, n anii 30. Dup mijlocul anilor 60, federalismul cooperativ bazat pe un parteneriat nu foarte clar definit ntre guvernul federal i state, a fost nlocuit de ceea ce s-a numit federalism coercitiv. Prin acest sistem guvernarea central a emis legi care i ntreau puterile i impuneau restricii statelor i localitilor. Un al doilea avantaj al federalismului este acela c, prin distribuia puterii guvernamentale, creaz o reea de puncte de control i de echilibrare ntre niveluri, care ajut la protejarea libertii individuale. n ciuda tendinei generale spre centralizare, sistemele federale, ca cele din SUA, Canada sau Australia, au fost mai eficace n a constrnge politicienii naionali dect au fost sistemele unitare. Totui, structurile create cu intenia de a menine o tensiune sntoas n interiorul sistemului de guvernare pot genera frustrare i paralizie. Una dintre slbiciunile sistemului federal este c impunnd constrngeri autoritii centrale, implementarea unor programe economice sau sociale majore devine mult mai dificil. New Deal-ul preedintelui F. D. Roosevelt a fost considerabil slbit de ctre deciziile Curii Supreme, care ncercau s previn implicarea guvernului federal n treburile statelor. n anii 80, preedintele Ronald Reagan a utilizat n mod deliberat federalismul ca pe o arm mpotriva guvernului mare i n special mpotriva creterii cheltuielior sociale. Sub sloganul noul federalism Reagan a ncercat s blocheze cheltuielile sociale prin transferarea responsabilitii lor de la guvernul federal ctre guvernele statale, mult mai srace. Prin contrast, modelul de federalism cooperativ din Germania mai curnd a facilitat dect s-a opus unui sistem cuprinztor de asigurri sociale. Un al treilea avantaj al federalismului este c a asigurat un mecanism instituional prin care sociei divzate i-au meninut unitatea i coerena. Din acest punct de vedere soluia federal poate fi corespunztoare doar pentru un numr limitat de societi divizate din punct de vedere etnic i regional, ns n aceste cazuri federalismul este absolut vital. Pericolul federalismului este c alimentnd divizarea guvernamental se pot ntri presiunile centrifuge i, n cele din urm, se poate ajunge la dezintegrare. Din acest punct de vedere s-a argumentat c sistemele federale sunt inerent instabile, ele

52

tinznd s evolueze fie spre garantarea unitii, pe care doar sistemele unitare o pot oferi, fie spre o i mai mare descentralizare, urmat de colaps. Federalismul n Canada, de exemplu, poate fi considerat un eec, n msura n care scopul su a fost s construiasc o uniune politic n care att a anglofonii ct i a francofonii s triasc n armonie. Ca rspuns la creterea tendinelor separatiste n Quebec-ul predominant vorbitor de limb francez, Canada s-a angajat ncepnd cu sfritul anilor 80 ntr-o cutare lipsit de succes a unei formule constituionale care s reconcilieze Quebec-ul cu restul federaiei Canadiene. Un acord din 1987 care oferea Quebec-ului un statut special n cadrul federaiei a euat trei ani mai trziu cnd Manitoba i Newfoundland au respins principiul federalismului asimetric. Un alt acord din 1992 oferea o alt fomul, ns a fost respins prin referndum naional, parial datorit faptului c locuitorii Quebec-ului considerau c nu se merge suficient de departe cu garantarea autonomiei, parial datorit temerilor canadienilor anglofoni n privina integritii teritoriale. Totui, opiunea pentru un Quebec total independent a fost respins n cadrul unui referendum la sfritul lui 1995.

8.3. Sistemele unitare Cea mai mare parte a statelor contemporane posed un sistem unitar de guvernare. n acest caz o singur instituie este investit cu putere suveran. De obicei aceast instituie este parlamentul, care este investit, cel puin n teorie, cu putere legislativ absolut. Datorit faptului c supremaia constituional este atribuit exclusiv centrului, orice sistem de guvernare periferic sau local exist doar n msura n care centrul dorete acest lucru. La o prim vedere se creaz astfel premisele unei centralizri necontrolate. Instituiile locale pot fi remodelate, reorganizate sau chiar abolite, puterile i responsabilitile lor pot fi micorate oricnd, dup cum pot fi i mrite. Totui, n practic, relaiile dintre centru i periferie n cazul sistemelor unitare sunt la fel de complexe ca i n cazul sistemelor federale, factorii politici, culturali i istorici fiind la fel de importani ca i cei constituionali. n mod tradiional se consider c descentralizarea este o metod de organizare adinistrativ local care const n garantarea autonomiei unitilor locale pentru rezolvarea problemelor recunoscute ca avnd interes local. Conform dreptului administrativ, pentru a putea vorbi de descentralizare trebuie s fie ndeplinite urmtoarele condiii:

53

existena unei comuniti locale cu propriile mijloace materiale necesare, sub forma unui buget propriu; organe de conducere locale alese de ctre comunitatea local i nu numite de ctre organele centrale; girare administrativ exercitat de catre organul central, care urmrete s nu fie depit limita ntre problemele locale i cele de intres general. Din punct de vedere politic, termenul de descentralizare se refer la organizarea local opus

centralizrii, care neag existena interesului specific al comunitilor locale, acestea din urm fiind conduse prin funcionari publici, numii de ctre organul central. n general se admite c descentralizarea nu este un scop n sine, ci este mai degrab un mijloc pentru atingerea anumitor obiective: ca o regul, descentralizarea ar trebui s fie s fie o parte component a mai multor procese de reform cuprinztoare. Trebuie fcut distincia dintre centralizare descentralizare i concentrare deconcentrare, aceasta din urm sugernd anumite modaliti de funcionare ale sistemului centralizat. n cazul deconcentrrii, prerogativele administrrii centralizate de stat sunt atribuite unui numr de funcionari publici care sunt apropiai, teritorial vorbind, de oamenii pe care i conduc. Concentrarea atribuie toat puterea administraiei centrale, oraului-capital. Exemplele tipice pentru asemenea modaliti administrative sunt primarul, pentru autoritatea descentralizat i prefectul pentru autoritatea deconcentrat. Prefectul reprezint guvernul central la nivel local (districtual sau judeean, n cazul Romniei). Acesta coordoneaz toate activitile serviciilor de stat la acest nivel. Personalul local, funcionarii publici aparinnd diferitelor ministere sunt, de obicei, responsabili n faa prefectului pentru activitatea zilnic. Primarul, ales direct de ctre ceteni, este preedintele consiliului local (sau altei structuri de putere echivalente). Aceste consilii sunt independente, fiind i ele alese n mod direct, i reprezint niveluri separate de guvernmnt asupra crora autoritile centrale exercit un control limitat i nu unul direct. O form particular a descentralizrii administraiei de stat este individualizarea anumitor servicii sub forma instituiilor publice: aceasta este aa-numita descentralizare prin servicii sau descentralizare funcional, care difer complet de descentralizarea administrativ teritorial

54

(geografic), i care nu ine de resortul procedurilor electorale. n cadrul descentralizrii funcionale exist un transfer de autoritate ctre biroul local implicat n rezolvarea unor sarcini specifice. Din punct de vedere organizaional, unii autori definesc descentralizarea ca modalitatea de distribuie a puterii ntre grupuri cu interese diferite, n care cel puin un grup reprezint organismul central, guvernul. Din aceast perspectiv deconcentrarea este vzut ca distribuirea puterii n cadrul unui grup cu interese comune, structura politic reprezentnd n acest caz interesul unui grup particular. n acst mod se poate face distincie ntre descentralizare i deconcentrare ca dou procese distincte de distribuie a puterii. Ali autori argumenteaz c din punct de vedere organizaional exist dou forme de descentralizare: descentralizarea vertical cu dispersarea n jos a puterii pe lanul autoritii; descentralizarea orizontal, cu manageri avnd oarecare putere decizional, n primul rnd informal, n interiorul sistemului de autoritate formal, dar care poate implica persoane din afara organizaiei (specialiti, experi). Dei, aa cum am vzut, exist o diferen notabil ntre descentralizare i deconcentrare, n realitate, deconcentrarea este vzut n mod curent ca o form iniial de descentralizare, o descentralizare funcional. n general se poate aprecia c exist trei forme instituionale distincte de relaionare ntre centru i periferie n cadrul sistemelor unitare: deconcentrarea, descentralizarea i devoluia. Diferena dintre aceti termeni depinde n special de cadrul legal al descentralizrii, dar un anumit rol poate fi jucat i de ali factori ca resurse, suport politic, acordul cetenilor. Clasificarea de mai sus i poate dovedi utilitatea n clarificarea termenilor, mai ales din punct de vedere teoretic. n practic totui, este dificil de ntlnit situaii care s permit o delimitare clar, inndu-se seama de multitudinea de mecanisme adoptate pentru descentralizare. Deconcentrarea Acest termen se refer la un transfer parial al autoritii administrative centrale ctre biroul local al unui minister. n cazul deconcentrrii poate fi o delegare parial a puterii, n timp ce responsabilitatea real continu s rmn la persoana sau la instituia investit prin lege cu prerogativele n cauz. Instituia respectiv poate s restrng n orice moment prerogativele delegate autoritii locale. Uneori, deconcentrarea este mai degrab transferul muncii de la nivelul central

55

ministerial al guvernului la propriul personal aflat n afara capitalei, fr transferarea autoritii de a lua decizii sau de a avea libertate n ndeplinirea lor. Pot exista dou tipuri diferite de autoriti locale deconcentrate: structura vertical sau administraia local neintegrat; administraia local integrat sau prefectorial. n cazul aa-numitei structuri verticale, fiecare angajat este responsabil fa de ministerul de care aparine. n aceast situaie, personalul local al structurilor centrale i personalul administrativ local opereaz independent unul de cellalt. Ambele grupe de oficiali sunt responsabile n faa autoritilor centrale, dar ele nu au putere oficial unul asupra celuilalt, iar coordonarea se face informal. Totui, n unele ri au fost create structuri de coordonare local cu scopul de a mpiedica organizaiile locale s-i ignore activitile de la acelai nivel. n plus, pe lng reprezentani ai administraiei locale aceste comitete au printre membri i politicieni (deputai, senatori). Uneori sunt acordate bugete speciale comitetelor locale, ca o msur a rezolvrii problemelor locale. Totui, de obicei, aceste comitete au numai o funcie consultativ, fiecare agenie tehnic opernd n concordan cu liniile de aciune pregtite de supervizorii centrali. n cazul tipului integrat sau prefectorial, reprezentantul local al administraiei centrale (prefectul sau guvernatorul) este nsrcinat cu toate funciile administrative dintr-un anumit teritoriu, i acesta este rspunztor la rndul su n faa unui organism central (Ministerul de Interne sau Ministerul Administraiei Locale). Dei personalul local poate fi angajat, pltit, instruit, promovat i transferat de ctre ministerul corespunztor, funcionarii sau personalul local acioneaz ca personal tehnic pentru prefect i sunt responsabili n faa acestuia pentru modalitatea n care rezolv problemele locale, n timp ce ministerul exercit doar o supervizare tehnic. Funcionarii locali primesc de la minitri de care aparin doar instruciuni legate de problmele tehnice i de politic general.

Descentralizarea
A doua form a relaiilor dintre centru i periferie este descentralizarea. Organele descentralizate, n cel mai simplu sens, se refer la guvernarea local a unei comune, a unui ora sau a unui district. Reprezint o form de guvernare care nu dispune de suveranitate i care este subordonat, ntr-un anumit sens, autoritii centrale sau, n sistemele federale, statului sau autoritii regionale. Acest nivel de guvernare este universal, fiind ntlnit att n sistemele unitare ct i n cele federale sau confederale. n SUA, de exemplu, sunt peste 86000 de uniti de guvernare local care au angajate

56

peste 11 mililioane de oameni, fa de circa 8 milioane ct sunt angajate n guvernarea federal sau la nivel de stat. Ceea ce face guvernarea local deosebit de important n cadrul sistemelor unitare este faptul c, n multe cazuri, este singura form de guvernare n afara centrului. Ar fi o greeal dac s-ar presupune c subordonarea constituional a guvernrii locale ar transforma-o pe aceasta ntr-un element irelevant din punct de vedere politic. Prezena universal a guvernrii locale demonstreaz att faptul c ea este necesar din punct de vedere administrativ ct i faptul c este inteligibil pentru ceteni, datorit apropierii de acetia. n plus, politicienii alei dispun de legitimitate democratic, ceea ce le ofer posibilitatea s i extind puterile i responsabilitile formale de care dispun. Aceasta nseamn c relaiile central local sunt conduse mai curnd printr-un proces de negociere, de compromis reciproc, dect prin unul de impunere de sus. Echilibrul dintre centru i periferie este influenat n plus de factori cum ar fi cultura politic (n special tradiiile legate de autonomia local i diversitatea regional) i de natura sistemului de partide. De exemplu, tendina tot mai accentuat de politizare a autoritilor locale, n sensul c partidele naionale tind s domine politica local, se afl n general n legtur direct cu sporirea centralizrii. n absena unui cadru constituional similar celor din sistemele federale, conservarea autonomiei locale se bazeaz ntr-o msur covritoare pe autolimitarea centrului. Aceasta nseamn c gradul de descentralizare n sistemele unitare variaz semnificativ, att n timp ct i de la ar la ar. Acest fenomen poate fi ilustrat prin experienele contrastante din Marea Britanie i Frana. n mod tradiional Marea Britanie este vzut ca o ar avnd un sistem relativ descentralizat de guvernare local, cu autoriti locale ce posed o libertate semnificativ n interiorul cadrului legal stabilit de ctre parlament. Respectul pentru democraia local a fost vzut de foarte mult timp ca o trstur fundamental a constituiei nescrise a Marii Britanii. Dup J. S. Mill, guvernarea local reprezinta att o form de control asupra asupra puterii centrale ct i un mijloc prin care putea fi sporit participarea popular la viaa politic i, prin aceasta, educarea politic a maselor. Extinderea rolurilor economice i sociale ale statului n perioada postbelic a determinat o ncrcare suplimentar a autoritilor locale de ctre cele centrale cu atribuii n ceea ce privete livrarea de servicii publice. Acest parteneriat n relaiile dintre centru i periferie a fost abandonat n perioada guvernrii conservatoare din anii 80 i 90, perioad n care guvernul a vzut guvernarea local, ca i alte agenii intermediare, ca un obstacol n implementarea politicilor radicale de pia. Introducerea n 1984 a unei limite superioare n ceea ce privete taxele locale ( aa numita rate capping) a eliminat cea mai important putere a guvernrii locale: capacitatea acesteia de a controla

57

nivelul taxelor locale i de a-i determina astfel propriile politici n ceea ce privete cheltuirea banilor publici. Autoritile locale care s-au opus centrului, cum ar fi Consiliul Marii Londre (Greater London Council), au fost desfiinate, iar funciile lor au fost distribuite ctre consilii mai mici, de sector, i ctre o varietate de instituii publice nou create numite quangos (un acronim pentru quasi-autonomous nongovernamental organisation, organizaii cu personal mai curnd numit dect format din politicieni alei sau funcionari publici). Responsabilitile guvernrii locale au fost restricionate i prin introducerea unei curricule naionale pentru coli i a unei legislaii care permitea colilor s ias de sub controlul autoritatii locale. Scopul unor astfel de politici a fost acela de a remodela guvernarea local prin crearea unor consilii al cror rol nu era s ofere ele nsele servicii, ci doar s supervizeze serviciile asigurate de ctre firme private prin intermediul unui sistem de contractare i privatizare. Astfel de politici au fost ns interpretate ca un atac la adresa democraiei locale. Pe de o parte, puterea a fost transferat de la guvernarea local ctre cea central, iar pe de alt parte asupra autoritilor locale s-au intensificat presiunile membrilor comunitii n noile lor roluri de clienii ai serviciilor. n Frana, n aceeai perioad, au fost adoptate politici foarte diferite. n ncercarea de a transforma caracterul societii franceze, i n particular tradiia centralist pe care a 5-a Republic a motenit-o de la Iacobini i Napoleon, Preedintele Mitterrand a iniiat un program de descentralizare care a fost implementat de ctre Ministrul de Interne i al Descentralizrii, Gaston Deffere, ntre 1982 i 1986. n mod tradiional, n Frana, realaiile dintre centru i periferie erau dominate de un sistem de strict control administrativ, operat mai ales prin intermediul prefecilor, numii de ctre ministrul de Interne, i care operau ca efi ai executivelor celor 96 de departamente. Sistemul francez funciona ca un lan ierarhic de comand. Pe lng revitalizarea guvernrii regionale, reformele lui Defferre au extins i responsabilitile i puterile guvernrii locale. Puterile executive ale prefecilor au fost transferate ctre preedini alei, iar prefecii au fost nlocuii de ctre Comisari ai Republicii, nsrcinai n special cu planificarea economic. n plus, autoritilor locale nu le mai era necesar acordul anterior n privina deciziilor administrative i a celor bugetare, acestea fiind acum subiectul unui control legal i financiar a posteriori. Rezultatul acestor reforme a fost c Frana a ajuns la cea mai descentralizat structur de stat de la 1789 ncoace.

Devoluia
Devoluia reprezint transferul puterii de la guvernul central ctre instituii regionale. Organismele devoluate constituie un nivel intermediar al guvernrii ntre nivelul central i cel local.

58

Devoluia difer de federalism prin aceea c, dei jurisdicia teritorial poate fi similar, organismele devoluate nu posed suveranitate; responsabilitile i puterile lor provin de la centru i sunt conferite de ctre acesta. n forma sa slab, aceea a devoluiei administrative, devoluia implic doar faptul c instituiile regionale implementeaz politici decise n alt parte. n forma devoluiei legislative, devoluia implic stabilirea unor adunri regionale investite cu atribuii n domeniul politicilor publice i cu o anumit independen fiscal. Devoluia, cel puin n forma ei legislativ, stabilete cea mai puternic descentralizare posibil n cadrul sistemelor unitare, n afara transformrii acestora n sisteme federale. Adunrile devoluate au fost create, n general, ca rspuns la creterea tendinelor centrifuge din interiorul statelor i ca o ncercare de a concilia presiunile regionaliste cu cele naionaliste. n ciuda lipsei de puteri atribuite constituional, odat ce adunrile devoluate i-au stabilit o identitate politic proprie i au ajuns s dispun de o anumit legitimitate democratic, este foarte dificil ca puterile acestor adunri s fie slbite i, n condiii normale, sunt imposibil de abolit. Stormont Parliment din Irlanda de Nord a constituit o excepie. Acesta a fost suspendat n 1972 i nlocuit cu guvernarea direct a Londrei, ns abia atunci cnd a devenit evident c partidele protestante unioniste nu se puteau opune violenei politice care amenina s se transforme ntr-un rzboi civil. Una dintre cele mai vechi tradiii ale guvernrii devoluate n Europa poate fi nlnit n Spania. Dei este stat unitar nc din 1570, Spania este divizat n 50 de provincii, fiecare exercitnd o anumit autoguvernare. Ca parte a procesului de tranziie democratic de dup moartea generalului Franco n 1975, procesul de devoluie a fost extins n 1979 prin crearea a 17 comuniti autonome. Acest nou nivel al guvernrii regionale se bazeaz pe adunri alese investite cu atribuii largi n privina politicii interne. Dei aceast reform a fost conceput pentru a veni n ntmpinarea cererilor de autonomie din partea catalanilor i bascilor, n primul rnd, n ara Bascilor se pare c ea a produs un nou val de terorism susinut de micarea separatist ETA (Euskadi Ta Askatasuna). Guvernul francez a utilizat i el devoluia ca mijloc de rspuns la persistena identitii regionale, n special n Bretania i Occitania. Un element cheie n reforma lui Gaston Defferre a fost tranziia de la devoluia administrativ la devoluia legislativ. Ca parte a strategiei regionalismului funcional, n 1972 au fost create 22 de organisme publice regionale, cu scopul de a ntri coordonarea administrativ n domeniul investiiilor locale i al planificrii. Acestor organisme le lipsea totui o baz democratic i se bucurau doar de puteri limitate. n 1982 acestea au fost transformate n guvernri regionale propriu-zise, fiecare dispunnd de un consiliu ales n mod direct. n ncercarea de a stvili separatismul i terorismul, insulei

59

Corsica i-a fost garantat statutul special de Teritoriu Colectiv, care de fapt confer insulei autoguvernare. Prin contrast, dei compoziia multietnic a Marii Britanii a condus la o dezbatere n privina devoluiei, pn de curnd, nu au existat niveluri regionale de guvernare. Devoluia a aprut pe agenda politic britanic la sfritul anilor 60, odat cu renaterea naionalismului scoian i galez, care din 1974 are i reprezentare parlamentar prin Scottish National Party (SNP) i Plaid Cymru. n ncercarea de a menine suportul partidelor naionaliste, guvernul laburist minoritar a fcut unele propuneri n privina devoluiei n 1978 i 1979. n 1978 aceste propuneri au fost respinse de opoziia din interiorul Partidului Laburist, iar n 1979 de eecul referendumurilor din Scoia i ara Galilor. n Scoia, o majoritate mic a sprijinit devoluia, ns prevederea legal era ca aceast majoritate s reprezinte cel puin 40% din totalul electoratului. n ara Galilor devoluia a fost respins cu aproximativ 75% din voturi. Pe parcursul anilor 80 i 90 clivajul dintre Parlamentul de la Londra, dominat de conservatori, i Scoia i ara Galilor, dominate de laburiti, a devenit tot mai evident. Astfel Partidul Laburist a reuit s converteasc suportul renscut pentru devoluie n folos propriu. Opoziia fa de devoluie s-a bazat n special pe teama c aceasta va ntri sentimentul naionalist, ceea ce va duce n cele din urm la destrmarea Marii Britanii. Suporterii devoluiei au considerat ns c aceasta este singura soluie pentru a rezolva criza din Marea Britanie, prin restaurarea unei guvernri legitime care ar limita dezvoltarea naionalismului. Referendumurile din 1997 au dus la apariia unui Parlament Scoian (74,3% da) i a unei Adunri consultative n ara Galilor (50,3% da). Cu toate rezultatele pozitive nregistrate n unele pri ale Europei, devoluia nu reprezint un proces lipsit de riscuri. Ea implic o restructurare, de multe ori radical, a unor servicii publice, care pentru a fi eficient necesit o infrastructur administrativ local puternic. Devoluia poate s complice eforturile de construire a unor structuri ierarhice logice a diferitelor servicii (cum ar fi cele de sntate), precum i crearea structurilor regionale. Astfel, independena unor organizaii poate duce la structuri paralele, mai multe organizaii din aceeai arie funcionnd fr coordonare i independent una fa de alta. Ca rezultat, resursele alocate nu vor fi ntotdeauna suficiente pentru rezolvarea problemelor prioritare. Mai mult, devoluia prezint riscul dispersiei abilitilor manageriale i a creterii numrului de salariai att la nivel naional ct mai ales la nivel regional. De asemenea, lipsa personalului calificat poate fi un rezultat al devoluiei, care implic o mai larg autonomie n planificarea, dezvoltarea, ndeplinirea programelor, innd cont de ansamblul serviciilor publice locale, pe baza politicii naionale

60

i a strategiei la nivel regional. Pentru aceasta, o precondiie a devoluiei este existena unui sistem administrativ local bine consolidat, cu personal instruit corespunztor.

61