REFORMA DO ESTADO E CONTROLE DA CORRUPO NO BRASIL

ENSAIO - ADMINISTRAO PBLICA

Jos Matias Pereira1

Professor Pesquisador do Programa de Ps-Graduao em Administrao da Universidade de Braslia (PPGA/UnB). Doutor em Cincia Poltica rea de Governo e Administrao Pblica pela Faculdade de Cincias Polticas da Universidade Complutense de Madri, Espanha. Ps-doutor em Administrao pela FEA/USP. E-mail: matias@unb.br

Recebido em: 17/05/2003 Aprovado em: 13/07/2005

RESUMO Temos como propsito neste artigo aprofundar a discusso terica sobre o tema Estado e corrupo. O tema abordado neste artigo Estado e corrupo situa-se no campo da reflexo poltica que busca investigar a relao de causalidade entre o poder poltico, o poder econmico e o poder social, instncias paralelas de mando que, em geral, cristalizam-se em snteses instveis. Nesse esforo, buscamos analisar se a transparncia nas aes governamentais torna mais democrticas as relaes entre o Estado e a sociedade civil. Buscamos, a partir da anlise das estratgias mais adequadas para a estruturao de um programa de combate corrupo no Brasil, tornar mais evidente que a corrupo se apresenta como um problema grave e estrutural de nossa sociedade e de nosso sistema poltico. Conclumos que isso requer o aprofundamento da reforma do Estado no Brasil, que inclui medidas legislativas, de gesto poltica e administrativa que busquem de forma sistemtica elevar o nvel de transparncia governamental. Palavras-chave: Reforma do Estado, Transparncia, Corrupo, Democracia, Brasil. GOVERNMENT RESTRUCTURE AND CONTROL OF CORRUPTION IN BRAZIL ABSTRACT The Federal government and corruption were extensively discussed from a theoretical point of view. An investigation was made into the causal relationship between political, economic and social powers which act with comparable authority and generally materialize as unstable syntheses. The transparency of government actions - presented as the strengthening of institutions and of democracy was analyzed as a contribution to a more democratic relationship between the state and civil society. Strategies were sought to define a program for the combat of corruption thereby highlighting corruption as a serious and structural problem in the Brazilian society and political system. An extensive government restructuring is required including legislative as well as political and administrative management measures to systematically improve the extent of transparency in government. Key words: Government restructure, Transparency, Corruption, Democracy, Brazil.

O autor agradece Fundao de Empreendimentos Cientficos e Tecnolgicos (FINATEC) o apoio recebido.

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1. INTRODUO As aes polticas visando reforma e modernizao do Estado comearam a ser adotadas no final da dcada de 70, quando o modelo de Estado estruturado pelos pases desenvolvidos no ps-guerra entrou em crise. Esse modelo de Estado, que primava por estar presente em todas as faces da vida social, contribuiu decisivamente para modificar e desgastar significativamente as relaes do Estado com a sociedade civil e com suas instituies. A resposta para esse problema, a princpio, foi a adoo de um modelo neoliberal-conservador. As polticas propostas na dcada de oitenta, em decorrncia da necessidade de reformar o Estado, restabelecer seu equilbrio fiscal e equilibrar o balano de pagamentos dos pases em crise, tinham como nica preocupao reduzir o tamanho do Estado e viabilizar o predomnio total do mercado (MATIAS PEREIRA, 2003c). As reformas orientadas para o mercado, denominadas de primeira gerao, em especial a abertura comercial e o ajustamento fiscal, foram as principais medidas adotadas nos anos oitenta. O maior xito dessa primeira fase de reformas foi o combate hiperinflao e o esforo para garantir a estabilizao da economia. Essas reformas, porm, no resolveram os grandes problemas socioeconmicos dos pases em desenvolvimento (STIGLITZ, 2002). Dessa forma, vem sendo executada uma nova gerao de reformas, com o objetivo de promover a reconstruo do aparelho do Estado. Com base nas evidncias de distintos estudos (WORLD BANK, 1995), pode-se afirmar que o Estado continua sendo um instrumento indispensvel para a promoo do desenvolvimento econmico, social e poltico. As idias de reforma do Estado na Amrica Latina (CLAD, 1998) e, de maneira especial, no Brasil, possuem como foco os aspectos que envolvem a questo do fortalecimento da democracia, da retomada do desenvolvimento econmico e da reduo das desigualdades na regio. Sem embargo, o processo de reforma do Estado com a redefinio de suas relaes com a sociedade um processo eminentemente poltico, por meio do qual as relaes de poder nas sociedades da Amrica Latina esto se recompondo. A partir da redefinio do seu papel, o Estado deixa de ser o responsvel direto pelo desenvolvimento econmico e social via a produo de bens e servios, para se adequar a uma nova

funo de Estado gerencial. Assim, a reforma do Estado priorizou a transferncia para o setor privado das atividades que podem ser controladas pelo mercado. Atravs da liberalizao comercial, esse mesmo mercado passa a ter mais liberdade de ao, com o abandono da estratgia protecionista de substituio das importaes. A questo da transparncia passa a ter um lugar de destaque, visto que a corrupo apresenta-se como um fenmeno que enfraquece a democracia, a confiana no Estado, a legitimidade dos governos e a moral pblica. No caso brasileiro, perceptvel que a corrupo um problema grave e estrutural da sociedade e do sistema poltico do pas. 2. A INCLUSO DO TEMA CORRUPO NA AGENDA POLTICA BRASILEIRA

A corrupo, para JOHNSTON (2002), no algo que acontece em uma sociedade como um desastre natural. Para esse autor, trata-se da atividade de pessoas e grupos reais que traficam influncias em um dado ambiente de oportunidades, de recursos e de limitaes. Essas aes e escolhas costumam, muitas vezes, provocar estragos em governos e regimes inteiros, mas quase sempre afetam a poltica de maneira mais especfica, refletindo a natureza e a continuidade do desenvolvimento das sociedades em que ocorrem. Assim, a corrupo depende fortemente das relaes entre Estado e sociedade, e dos modos pelos quais riqueza e poder so mantidos e utilizados. O processo de globalizao, que implica uma internacionalizao das prticas comerciais, est acompanhado de um fenmeno que agora se percebe em toda a sua magnitude: o da corrupo (MALEM SEA, 2000). Para esse autor, os efeitos da corrupo se difundem por todo o planeta, ainda que no com a mesma virulncia e com idnticas conseqncias em todos os lugares. A corrupo, para algumas das partes envolvidas, tem efeitos devastadores; para outras, seus efeitos so manifestamente benficos. Nesse sentido, sustenta MALEM SEA (2000):
Las empresas que operan en mbitos transnacionales inmersas en el mercado global no dudan en dedicarse a actividades corruptas como una forma de eliminar a sus competidores y obtener as una parcela de beneficios que, de otra manera, les sera vedada. La

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corrupcin como arma mercantil se convierte de ese modo en una cuestin de toma de decisin racional que es adoptada, planeada y ejecutada por empresarios con la complicidad de funcionarios pblicos. Ellos hacen que las medidas legales vigentes para luchar contra la corrupcin sean ineficaces. Si la corrupcin ha acompaado desde siempre al comercio internacional, su globalizacin hace que sus proporciones puedan incrementarse an ms en el siglo XXI. Este libro ofrece un anlisis crtico y detallado de las relaciones entre el proceso de globalizacin, el comercio internacional y la corrupcin.

ineficincia e injustia, cujos efeitos produzem reflexos negativos sobre a legitimidade poltica do Estado. A corrupo indica a existncia de problemas mais profundos nas relaes do Estado com o setor privado. Os custos mais graves no so os subornos em si, mas as distores, que revelam muitas vezes que podem ter sido criadas pelas autoridades com a finalidade de cobrana de propinas. Nesse sentido, (2002: 95): afirma ROSE-ACKERMAN

Podemos afirmar, portanto, que a corrupo surge como um dos delitos mais caractersticos do mundo globalizado. Foi esse fenmeno que levou os rgos supranacionais a criarem nos ltimos tempos diversos instrumentos, com a finalidade de estabelecerem estratgias comuns nesse campo. No mbito europeu, por exemplo, destacam-se as diversas iniciativas da Unio Europia (UE) e o Convnio do Conselho da Europa Contra a Corrupo, de 27/1/1999. As prticas de corrupo, portanto, no so privativas dos pases em desenvolvimento, visto que elas se encontram arraigadas, em maior ou menor grau, tambm nos pases desenvolvidos. A diferena est na origem da corrupo e na dimenso do problema. Nos pases desenvolvidos, a corrupo decorre de falhas nos sistemas democrticos, enquanto nos pases em desenvolvimento a corrupo surge em decorrncia das debilidades das instituies (NORTH, 1990). No tocante riqueza e ao poder, sustentam alguns autores, como HUNTINGTON (1968: 5971), que nos casos em que as oportunidades polticas excedem as econmicas, as pessoas tendem a usar o poder para o prprio enriquecimento. E, nos casos em que as oportunidades econmicas excedem as polticas, as pessoas so capazes de fazer uso da riqueza para comprar poder poltico. Verifica-se que determinadas combinaes de desequilbrios entre essas foras abrem a possibilidade de surgimento de problemas caractersticos da corrupo, que diferem em sua natureza e implicaes polticas e sinalizam reformas polticas e econmicas que podem servir s metas de democratizao e de combate corrupo. A corrupo alastrada um sintoma e no a doena em si (ROSE-ACKERMAN, 1978). perceptvel que a corrupo pode produzir

Incentivos para a oferta e a demanda de propinas ocorrem toda vez que os agentes do governo possuem poder econmico sobre uma empresa privada ou um indivduo. No importa se o poder justificado ou injustificado. Uma vez que se institucionaliza um esquema bem-sucedido de propinas, funcionrios corruptos dispem de um incentivo para elevar o valor dos subornos exigidos, bem como para procurar alternativas de extorso de pagamentos.

Com base nos indicadores que avaliam o nvel de transparncia no pas (TRANSPARENCY INTERNATIONAL, 2004), bem como nos resultados de diversas Comisses Parlamentares de Inqurito (CPIs), partiu-se da aceitao, neste artigo, de que existe uma corrupo sistmica no Brasil. Assim, props-se promover uma discusso terica dos aspectos que envolvem o tema Estado e corrupo. As marcantes dificuldades de tratar o tema em anlise esto relacionadas complexidade das aes que devem ser executadas na administrao pblica para debilitar as instituies corruptas. Observa-se que o tema corrupo est consolidado na agenda das preocupaes brasileiras. Apesar de jamais sair de pauta, existem evidncias de que o problema no enfrentado de maneira firme e resolutiva. Isso indica que a questo da corrupo ainda no foi assimilada como algo que est revestido de interesse pblico autntico continua, ao invs disso, a ser tratada apenas como mais um item de programa de governo. 3. RELAES ENTRE REFORMA DO ESTADO, TRANSPARNCIA E DEMOCRATIZAO

O estudo das causas e das conseqncias da corrupo, conforme argumenta MAURO (2002: 135), possui um longo histrico nas cincias

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econmicas, que remonta, no mnimo, s contribuies seminais da literatura sobre parasitismo feitas por BHAGWATI (1982), KRUEGER (1974), ROSE-ACKERMAN (1978) e TULLOCK (1967), entre outros. No entanto, bastante reduzido o nmero de trabalhos empricos nessa rea, decorrncia em parte da dificuldade de mensurao da eficincia das instituies governamentais, visto que a corrupo, pela sua natureza intrnseca, bastante difcil de ser quantificada. Os modelos econmicos que tratam da corrupo destacam-na como um problema de distoro na estrutura de incentivos, que afeta o comportamento dos indivduos (MAURO, 1995). Dessa forma, a corrupo no tem origem em uma deficincia educacional ou moral de indivduos ou burocratas. A deficincia de instituies (normas internas de fiscalizao, de promoo, entre outras), que estimulam o funcionrio a adotar um comportamento corrupto. Assim, o combate efetivo corrupo implica uma reforma das instituies pblicas. A busca da transparncia na administrao pblica aceita neste estudo como uma condio fundamental para que o Brasil possa continuar a avanar no processo de consolidao da democracia (JOHNSTON, 2002). A transparncia do Estado se efetiva por meio do acesso do cidado informao governamental, o que torna mais democrticas as relaes entre o Estado e a sociedade civil. Assim, tem-se como principal objetivo evidenciar e aprofundar o debate sobre os principais aspectos que envolvem o tema Estado e corrupo. Quanto aos objetivos especficos, tem-se o propsito de tornar mais perceptvel que a corrupo no Brasil, alm de ser um problema moral ou poltico, tambm um problema econmico (ROSE-ACKERMAN, 2002). Busca-se contribuir, tambm, ao aprofundamento do debate sobre as estratgicas mais adequadas para a adoo de um programa de controle da corrupo no pas. 3.1. Estudos relevantes sobre a reforma do Estado

aprofundamento da reforma do aparato administrativo do Estado, nesse sentido, uma medida necessria, com vista a torn-lo mais democrtico. Esse esforo deve produzir resultados eficientes, eficazes e efetivos para os usurios dos servios pblicos. A reforma do Estado um processo de extrema complexidade, que demanda profundos e detalhados estudos. Seu processo de reestruturao implica, efetivamente, a reavaliao de prticas e valores arraigados em nossa sociedade. Os diferentes enfoques tericos, estratgias, instrumentos e medidas reformadoras do Estado, em nvel mundial, demonstram que no h uma reforma que possa ser tida como modelo, mas sim princpios e orientaes que se ajustam capacidade poltica e institucional existente em cada realidade nacional. Isso permite argumentar que no contexto dessas reformas preciso incluir um amplo e srio projeto de conscientizao da sociedade brasileira, em particular de mudana cultural e de educao para a cidadania. A priorizao da transparncia na gesto do setor pblico, nesse sentido, surge como uma ao imprescindvel. Assim, torna-se relevante, no debate sobre a reforma do Estado, destacar a importncia das contribuies da teoria da seleo racional (rational choice), visto que dela surgiu a Teoria da Agncia. Para compreender o sentido e o alcance da Teoria da Agncia necessrio recordar que seus pressupostos remontam tradio terica da economia da poca em que Adam Smith construiu seu modelo da mo invisvel. Entre as proposies sobre o indivduo humano desse autor, destaca-se a concepo, que logo foi denominada de racionalidade econmica, segundo a qual o motor central do comportamento racional o desejo de maximizar (ou seja, trata-se de uma interpretao quantitativa do desejo de otimizar) a utilidade pessoal. A essncia da Teoria da Agncia a assuno de que os interesses do principal e do agente em algum momento divergem. Segundo essa teoria, o principal pode limitar a divergncia de interesses estabelecendo incentivos apropriados para o agente, incorrendo por isso em custos que tendem a limitar a ao oportuna do agente. a) Contribuies da Teoria da Agncia. A reforma do Estado esteve apoiada em contribuies e orientaes tericas como a teoria da seleo

perceptvel que estamos vivenciando um acelerado processo de mudanas na forma de gesto pblica, traduzido nas significativas transformaes da relao Estado/sociedade e nas formas tradicionais de administrao do bem pblico. O

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racional (rational choice). A aplicao da teoria da seleo racional reforma do Estado conhecida como a teoria da Agncia (ou Principal-Agncia). A citada teoria partiu dos princpios utilitrios clssicos relativos s motivaes individuais na tomada das decises racionais, que permitem maximizar interesses pessoais; a atualizao se aplica a agentes econmicos que atuam em mercado imperfeito, com nveis diferenciados de acesso s informaes necessrias para a tomada de decises. A teoria da Agncia oferece duas respostas para o alinhamento dos interesses. A primeira elevar o fluxo de informaes do principal por meio dos indicadores de desempenho, aumentar o rendimento das contas financeiras e especificar de forma clara os objetivos. A segunda contratar no mercado, visto que a concorrncia atua como um instrumento de disciplina dos agentes. Os contratos permitem ao principal uma maior oportunidade de controlar os seus agentes e, portanto, de prevenir a captura por parte dos produtores (DAVIS e WOOD, 1998). Na teoria da Escolha Racional, as preferncias so formadas no mbito exgeno e em conformidade com as crenas e os valores dos indivduos. O predicado de racionalidade da teoria exige apenas, por uma necessidade lgica, ordenaes e decises consistentes. A teoria da Escolha Racional sugere uma forma especfica de relacionamento entre os conceitos de preferncia, crena e escassez. Nesse sentido, a ao racional deve seguir critrios de consistncia lgica, que se aplicam s ordenaes de preferncias e crenas e que tambm devem ser eficientes. Para a teoria econmica, nos processos de escolhas individuais as instituies e os valores so exgenos. Esses elementos, entretanto, so essenciais, visto que implicam estruturas de incentivos que podem gerar resultados no desejados. A simples existncia de Estado e governo cria a possibilidade de alocaes polticas de recursos econmicos escassos, as quais podem ser determinadas por critrios polticos no competitivos. A esse respeito podem ser considerados, por exemplo, os estudos de ARROW (1985) e OLSON (1965, 1982). ARROW (1985) preocupou-se em provar logicamente a impossibilidade de escolhas coletivas racionais (transitivas e completas), como as decises de produo de bens pblicos, de compra de obras por parte do governo, assim como a

prpria escolha democrtica dentro de qualquer parlamento. Por sua vez, TULLOCK (1990) o responsvel pelo desenvolvimento do conceito de comportamento rent-seeking ou caador de renda. Com base nessa concepo, os agentes privados e pblicos buscam transferir renda dentro da sociedade. O rent-seeking surge como uma atividade parasitria do Estado. Observa-se que a relao de agncia aparece com a delegao de poder e de representao por parte do mandante ao mandatrio (agente), ou seja, o agente atua em nome e por conta do mandante. A teoria da agncia analisa os potenciais conflitos entre o mandante e o mandatrio. Esses conflitos so inevitveis porque, inicialmente, o agente, em troca de uma remunerao, teria de atuar de acordo com os interesses do mandante; todavia isso pode no acontecer, porque o mandatrio tambm vai tentar maximizar a sua prpria funo de utilidade. Para resolver esses problemas dever-se- procurar uma soluo tima, que permita tanto ao agente como ao mandante aproximarem-se o mximo possvel de sua utilidade pessoal mxima. Assim, a teoria da Agncia diz respeito quele que, numa organizao, delega responsabilidade a um outro indivduo, denominado agente, o qual age de acordo com os seus objetivos privados. Nesse sentido, o problema reside no fato de que, na administrao em geral e na pblica em particular, torna-se extremamente difcil a fiscalizao do comportamento do agente. Em conseqncia lgica dessas suposies sobre o oportunismo individual, a teoria deduz dessa situao previsvel a necessidade por parte do principal de configurar mecanismos de controle (governance mechanisms) que motivem o agente a atuar na linha de decises favorveis aos interesses do principal e no a seguir seus interesses, em estratgias oportunistas. Dessa forma, principal-agente uma questo de superviso e controle de comportamento de agentes que podem agir de forma oculta. Considerando-se que a eficincia e a decncia da administrao pblica dependem do comportamento nem sempre controlado e supervisionado de agentes (burocratas), o principal (a sociedade representada pelo governo) corre o risco de perda do controle sobre a mquina governamental. b) Contribuies da Nova Economia Institucional. Podemos verificar que a influncia

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de variveis institucionais sobre o desempenho econmico, em especial no que se refere ao produto e ao nvel de crescimento, vem sendo investigada em inmeros trabalhos e pesquisas recentes. Destacam-se, dentre eles, os conceitos desenvolvidos pela Nova Economia Institucional ou neo-institucionalismo, que se apresentam como uma das principais bases dessa linha de pensamento. As concluses mais relevantes desses estudos so as seguintes: (i) as instituies que garantem o direito de propriedade so cruciais para o crescimento econmico; (ii) o grau de corrupo percebida influencia negativamente no desempenho econmico; (iii) a confiana que se estabelece entre os agentes econmicos e a cooperao cvica produzem importantes efeitos no crescimento econmico e na produtividade dos fatores; (iv) o desenvolvimento institucional promove o crescimento econmico e a convergncia dos pases em desenvolvimento para os padres de produto dos pases desenvolvidos. Isso permite argumentar que as instituies importam para o crescimento. a partir desse arcabouo terico que se pode analisar o impacto da corrupo de um conjunto de instituies sobre a economia. A teoria aplicada ao estudo das organizaes, focalizando a anlise microeconmica desenvolvida por WILLIAMSON (1985) apoiado nas contribuies de Coase, Arrow, Simon e Macneil , utiliza dois pressupostos comportamentais bsicos: o da racionalidade limitada de SIMON (1972) e o seu corolrio, os contratos incompletos, que associados ao pressuposto do oportunismo fornecem as bases para a anlise das formas de governana das organizaes. A contribuio de NORTH (1990), que se concentra na anlise macroeconmica, tambm deriva da influncia de COASE (1988), mas diferencia-se do trabalho de WILLIAMSON (1985) por priorizar o papel das instituies econmicas, seu desenvolvimento e sua relao com as organizaes. NORTH (1990) define as instituies como um conjunto de leis, normas, costumes, tradies e outros aspectos culturais que balizam a ao de sociedades, organizaes e indivduos. Para esse autor, de fundamental importncia o papel das instituies como redutoras dos custos de transao para a sociedade. O neo-institucionalismo, na busca de entender a cooperao voluntria, refora a importncia das instituies para o funcionamento da economia,

visto que as imperfeies do mercado requerem o estabelecimento de regras que organizem a ao coletiva. Na anlise da evoluo das principais relaes e influncias das escolas do pensamento econmico, constataremos que os antecedentes do neo-institucionalismo so bastante remotos. Vamos localizar a sua origem nos estudos dos economistas clssicos, no historicismo alemo, na escola austraca e no marxismo, destacadamente em Adam Smith, John Stuart Mill e Karl Marx. Para NORTH (1990), as instituies so definidas como regras formais ou informais idealizadas pelos homens para criar ordem ou reduzir a incerteza nos intercmbios. No amplo conjunto de temas e enfoques de que cuida, o neo-institucionalismo incorpora os atritos sociais, os conflitos distributivos e as estruturas de poder que surgem no mundo real quando a economia e as instituies se relacionam por meio de contratos, regulao, direitos de propriedade e, em geral, leis que regulamentam essas questes. O neo-institucionalismo pode ser definido como um enfoque que inclui vrios modelos que enfatizam a importncia crucial das regras sociais para a interao social. No seu esforo de compreender a cooperao voluntria, o neoinstitucionalismo confirma a importncia das instituies para o funcionamento da economia, visto que as imperfeies do mercado requerem o estabelecimento de normas que organizem a ao coletiva. Define NORTH (1990) que as instituies so definidas como regras, formais ou informais, idealizadas pelos homens para criar ordem ou reduzir a incerteza das trocas. Nesse sentido, as instituies e organizaes afetam o desempenho da economia porque, ao darem forma e estruturarem as interaes humanas, reduzem as incertezas e induzem cooperao, diminuindo os custos das transaes. oportuno lembrar que a contribuio de NORTH (1990) no campo do neo-institucionalismo foi importante porque constituiu-se numa crtica aos pressupostos comportamentais tradicionais que impedem o avano da economia. Nesse sentido, esse autor argumenta que os indivduos fazem suas eleies baseados em modelos derivados subjetivamente, diferentes para cada indivduo. Isso faz com que a informao que recebem dos atores seja to incompleta, que, na maioria dos casos, esses modelos subjetivos no mostram nenhuma tendncia a convergir.

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3.2.

Estudos relevantes sobre a Corrupo

A abordagem do neo-institucionalismo est centrada na poltica, o que torna o Estado e a burocracia atores relevantes, capazes de influenciar a formulao de leis e a implementao de polticas sociais. Assim, o combate corrupo tornou-se um tema central do neo-institucionalismo medida que a corrupo passou a ser observada como uma ameaa aos bens pblicos transcendentais, tais como a existncia do mercado competitivo e a sobrevivncia da democracia. O relatrio divulgado pelo Banco Mundial, World Development Report. The State in a Changing World, de 1997, a principal indicao de que um novo paradigma do desenvolvimento estava surgindo. O estudo de BIRDSALL et al. (1998), denominado Beyond Trade Offs. Market Reform and Equitable Growth in Latin America, apresentava, em seguida, uma viso semelhante sustentada pelo Banco Mundial. Essa nova concepo est focada na importncia das instituies e tem como marco terico a nova economia institucional. O fundamento desta teoria que a capacidade institucional a varivel independente mais importante no desenvolvimento. nesse contexto que podemos entender a promoo das reformas das agncias multilaterais no marco de seus esforos de ir alm do Consenso de Washington e sua renovada preocupao com a institucionalidade (BURKI e PERRY, 1998). Sob esse aspecto, o crescimento econmico, no marco da globalizao, vem contribuindo para o aumento da demanda por reformas institucionais. Os objetivos mais importantes so: a proteo ao direito de propriedade e de investimentos, a eliminao da corrupo, o incremento da credibilidade e da confiabilidade, entre outros. Os problemas de governabilidade que se debatem neste caso so: crise de legitimidade do sistema, desconfiana no funcionamento do sistema econmico, gerao de ineficincias econmicas e ruptura da eqidade social. O combate corrupo passou, tambm, a ser visto como uma busca por mudanas necessrias na cultura cvica e na estrutura de estmulos e sanes que favoream a reduo da corrupo. Assim, passa a ser o eixo das reformas das instituies, formais e informais, que induzem os agentes sociais a comportamentos cooperativos que afetam o bom desempenho da economia e da poltica. O desempenho econmico e social, alm de ser visto como um produto inserido na economia, est condicionado pelo estoque de

capital social acumulado na sociedade, como fruto das interaes e participaes dos cidados nas redes existentes. Duas importantes contribuies relacionadas s reformas institucionais so conseqncia dos esforos dos tericos que cuidam da considerao dos interesses envolvidos nos processos de reforma e dos estudos sobre a corrupo. A anlise da mudana institucional desde a perspectiva da governabilidade passou a considerar os fatores que afetam a oferta e a demanda desse processo, condicionando sua intensidade, ritmo, dimenses e resultados. A isto denominou-se economia poltica das reformas, para identificar os interesses sociais em jogo, os incentivos existentes para gerar uma ao coletiva oportunista (free riders) ou coordenada, os grupos de interesses latentes, a formao de coalizes ou os esquemas compensatrios para os perdedores e ganhadores das reformas (compensao direta, indireta, cruzada, por excluso ou por compensao poltica) (BURKI e PERRY, 1998). No debate do tema em anlise, merecem especial ateno as vertentes que compem a denominada Nova Economia Institucional: a economia dos custos de transao de Williamson, a teoria da evoluo institucional de North, alm dos autores da vertente que cuida das instituies e desempenho econmico, como OLSON (1965), NORTH (1990), e STIGLITZ et al. (1989), por entenderem que as instituies desenvolvem um papel decisivo na dinmica e no desenvolvimento de qualquer sistema econmico. Por meio delas possvel explicar o xito ou o fracasso, o crescimento ou a estagnao de um sistema socioeconmico. Assim, as instituies (formais e informais) definem o marco de restries legais e extralegais (econmicas, sociais e culturais), no qual os indivduos atuam, se organizam e promovem intercmbios. A corrupo tende a produzir ineficincia e injustia, contribuindo para o aumento das desigualdades e a perda de legitimidade dos governantes (PNUD, 2004). Para ROSEACKERMAN (2002: 74), esse mal que tem o poder de solapar a legitimidade poltica do Estado tambm sinaliza a existncia de problemas mais profundos nas relaes do Estado com o setor privado. Nesse sentido, a corrupo tem sido percebida por diversos autores como um sintoma de

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que alguma coisa est errada na administrao do Estado. Instituies criadas para governar as relaes entre os cidados e o Estado esto sendo utilizadas para o enriquecimento pessoal, por meio dos benefcios do suborno. Foi a partir dessas observaes que pesquisadores como ROSEACKERMAN (1978), TANZI (1994) e MAURO (1995), entre outros, operaram instrumentais econmicos para analisar os efeitos da corrupo na economia. Registre-se que ROSE-ACKERMAN (1978) e SHLEIFER e VISHNY (1993, 1994) tratam a corrupo como um problema de mercado monopolizado, portanto a concorrncia poltica desejada para controlar o fenmeno da corrupo burocrtica no setor pblico. A presena da corrupo burocrtica est relacionada percepo, pelos burocratas, de que o Estado pode se tornar uma fonte de renda proveniente da venda de servios pblicos. Nos modelos desses autores, o fato de uma prestao de servio pblico ser realizada por um setor cria poderes de monoplio para o burocrata responsvel pela alocao dos recursos. A existncia de uma estrutura pblica monopolista atrai os burocratas para a disputa da renda do monoplio. Tem-se, assim, como principal resultado, que pases com excessiva regulamentao do governo na atividade econmica geram estmulos prtica da atividade corrupta por parte dos burocratas. Klitgaard, no seu livro Controlling Corruption, de 1988, alerta que a ambigidade o trao bsico das leis das sociedades corruptas o que dificulta comprovar a pilhagem e torna tudo muito dependente de favores. Para se obter uma informao ou um emprstimo, a propina essencial. O autor sustenta, em seu estudo, que se pode agir contra isso. Quando a corrupo aumenta com o centralismo, necessrio colocar os controles sociais nas mos de usurios competentes. Klitgaard argumenta que a criao dos departamentos de combate corrupo, j adotada em diversos pases, est entre as medidas que podem ser executadas nessa rea. Em relao aos documentos divulgados pelo governo brasileiro, utilizamos como fontes de dados mais relevantes o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado no Brasil, de 1995, e os relatrios das Comisses Parlamentares de Inqurito (CPIs) constitudas pelo Congresso Nacional.

Foram essenciais, tambm, os relatrios elaborados pela OEA (1996), OECD (1997), FMI (1995), WORLD BANK (1997, 2000) e, de maneira especial, os relatrios da TRANSPARNCIA INTERNACIONAL (2003, 2004). Este estudo consiste num ensaio no qual buscouse promover uma discusso terica dos aspectos que envolvem o tema Estado e corrupo. Assim, podemos enquadr-lo como um artigo essencialmente bibliogrfico, descritivo e dedutivo. Apresenta e descreve um conjunto de dados e informaes relevantes para a compreenso do problema, contribuindo decisivamente para sustentar os argumentos e as concluses contidas no estudo. A escolha dessa opo metodolgica devese amplitude e complexidade do tema abordado neste trabalho. Nesse sentido, torna-se importante ressaltar que no temos a pretenso de esgotar aqui o assunto em anlise. O termo Corrupo definido aqui como o abuso do poder pblico para a obteno de benefcios privados, presentes principalmente em atividades de monoplio estatal e poder discricionrio por parte do Estado (WORLD BANK, 1997). 4. BASES DA REFORMA GERENCIAL DO ESTADO BRASILEIRO DE 1995

A idia de um Estado mnimo, baseada em uma posio liberal radical segundo a qual uma eficincia distributiva maior est associada a um mnimo de interveno estatal, conta com dois enfoques distintos: o primeiro postula a ilegitimidade e a irracionalidade do Estado planificador (HAYECK, 1960; BUCHANAN, 1975) e o segundo propugna a reduo do Estado como o caminho inevitvel para fazer frente ao nefasta dos rent seekers (OLSON, 1982). Na opinio de BUCHANAN (1975), o Estado legtimo o que preserva o ideal anarquista, no qual os indivduos so livres para decidir os prprios atos, respeitando regras mnimas no formalizadas de comportamento. O autor argumenta que o Estado legtimo seria aquele que se limitasse a proteger os direitos individuais e pessoais, as propriedades, garantindo o cumprimento dos contratos negociados privadamente, ao mesmo tempo em que definisse as estruturas de financiamento e de produo de bens coletivos. OLSON (1982) tem uma viso pessimista sobre os sistemas poltico-econmicos das

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sociedades liberais modernas, conforme fica evidenciado na sua teoria sobre a lgica da ao coletiva. Na opinio desse autor, os bens pblicos ou coletivos esto sujeitos ao dos grupos organizados, os quais se beneficiam de forma diferenciada desses bens e repartem os custos com a coletividade: o que ele denomina de coalizes distributivas (OLSON, 1965). Estas reduzem a eficincia e as rendas agregadas das sociedades, afetando sua capacidade de se adaptar s novas circunstncias por meio da utilizao de novas tecnologias e da destinao de recursos. EVANS (1992), apesar de reconhecer que o rent seeking tem sido uma faceta comum dos pases do Terceiro Mundo, sustenta a importncia de um Estado desenvolvimentista. Segundo ele, de fato, alguns aparelhos estatais consomem o excedente que extraem, estimulam atores privados a trocarem atividades produtivas por rent seeking improdutivo e falham na hora de prover bens coletivos. A seu modo de ver, a existncia de Estados predatrios no supe a impossibilidade da existncia de um Estado desenvolvimentista. A eroso das instituies estatais se deve ausncia de seletividade em suas intervenes, o que sobrecarrega as burocracias e amplia as possibilidades do rent seeking. 4.1. A Crise do Estado no Mundo

atividades e com recursos escassos para realiz-las, a sociedade organizada no queria perder tudo o que j havia conquistado; c) Crise de governabilidade: os governos mostravam-se incapazes para resolver os problemas econmicos e sociais de seus pases, o que levou diversos deles a sofrerem crise de governabilidade; d) Emergncia da globalizao e das inovaes tecnolgicas: as profundas transformaes que ocorreram na economia e no setor produtivo tambm refletiram no Estado. Com o aumento do nmero de empresas transnacionais e os grandes fluxos financeiros e internacionais, os Estados nacionais tiveram seus controles enfraquecidos, o que implicou perda de parcela significativa de poder de definio de suas polticas macroeconmicas. O Estado, alm disso, passou a ser responsabilizado pelos altos custos, especialmente os trabalhistas, previdencirios e tributrios, pelas empresas. Pressionado pelo segmento empresarial a reduzir impostos e sua participao no mercado de trabalho, o enorme Estado burocrtico viu-se diante de um dilema: ao mesmo tempo em que necessitava de maior arrecadao para cobrir seus srios problemas fiscais, tinha de diminuir tributos e sua ingerncia no mercado de trabalho, para que suas empresas pudessem ter mais competitividade no cenrio global e ser atrativas para investidores. A conjugao de todos esses fatores exigia cortes urgentes de custos, mediante a reduo de gastos com pessoal e aumento da eficincia governamental. O aparato governamental precisava ser mais gil e flexvel, tanto em sua dinmica interna como em sua capacidade de adaptao s mudanas externas. 4.2. O surgimento da Administrao Pblica Gerencial

Quatro fatores socioeconmicos contriburam decisivamente para agravar a crise do Estado gerada no ps-guerra: a) Crise econmica mundial: iniciada em meados dos anos 70, foi-se agravando ao longo dos anos 80. As economias da maioria dos pases enfrentaram um grande perodo recessivo, sem o retorno aos ndices de crescimento econmico atingidos nas dcadas de 50 e 60; b) Crise fiscal do Estado: aps vrias dcadas de crescimento, apoiada no modelo econmico proposto por Keynes, a maioria dos governos no tinha mais como financiar seus dficits. medida que ficavam mais endividados, os governos elevavam a carga tributria para cobrir os dficits, mas sem necessariamente manter servios de qualidade ou at mesmo melhor-los. Essa situao provocou uma grande revolta nos contribuintes, principalmente porque eles no conseguiam enxergar uma relao direta entre o acrscimo nos tributos e a melhoria dos servios pblicos. Ou seja, havia um problema de conflito de interesses: enquanto os Estados estavam sobrecarregados de

Como resposta crise que o velho modelo burocrtico vinha causando aos Estados, em razo da falta de adequao destes s grandes mudanas socioeconmicas da segunda metade do sculo XX, surgiu na dcada de 70 a administrao pblica gerencial. Inspirada em bem-sucedidos modelos da administrao privada, a administrao gerencial surgiu com a misso de enfrentar a crise fiscal dos Estados, advinda dos incontveis servios que estes prestavam e da m alocao de receitas cada vez mais escassas. Portanto, a administrao pblica gerencial surgiu como uma estratgia para reduzir os custos e tornar a administrao pblica mais

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eficiente, alm de ser um instrumento para combater as mazelas e a penetrao da corrupo que a burocracia ocasionara. A retomada de teorias crticas s burocracias estatais e favorveis aos ideais liberais do Estado mnimo foi reforada com a chegada dos conservadores ao poder na Gr-Bretanha, em 1979 (Margaret Tathcher), e dos republicanos nos Estados Unidos em 1980 (Ronald Reagan). Coube aos governantes desses dois pases promover as primeiras reformas no antigo modelo, logo no incio da dcada de 80. Registre-se que foi a Gr-Bretanha o grande laboratrio das tcnicas gerenciais aplicadas. Seguindo esta tendncia, um grande nmero de pases comeou a ensaiar o incio das reformas de seus Estados. As aes dos governos desses pases, no entanto, resumiu-se apenas em ajustar os contornos da administrao pblica com medidas como: limitao das dimenses do setor pblico; privatizao; comercializao ou corporativizao de rgos pblicos; descentralizao para governos subnacionais; desconcentrao no governo central; uso de mecanismos tpicos de mercado; novas atribuies aos rgos da administrao central; outras iniciativas de reestruturao ou racionalizao. Ficou evidenciado, em seguida, que reformar um Estado nacional tarefa de grande complexidade que envolve inmeros aspectos, como idias, estratgias, processos, recursos humanos, estruturas organizacionais, poderes e poltica, oramento, relaes externas, agentes no-governamentais e sociedade. Vrios dos pases pioneiros deste movimento apresentaram particularidades em seus processos de reforma, destacadamente os EUA, Reino Unido e Nova Zelndia. Os EUA adotavam a filosofia do deixem o administrador administrar, apregoando a melhoria contnua, baseada nos princpios da gesto da qualidade total. O Reino Unido e a Nova Zelndia fizeram suas reformas inspirados nos ensinamentos da teoria econmica, que diz que o Estado, por ser monopolista, inerentemente ineficiente; tende a crescer e a inchar; e por isso tem mal desempenho. Assim, decidiram por uma macia privatizao de suas empresas pblicas e terceirizaram ou delegaram muitas das atividades que eram mantidas sob controle do Estado; ao invs do controle da produo, passaram aferio dos resultados das

atividades governamentais e introduziram sistemas muito mais amplos de controle dos gastos pblicos. Apesar das peculiaridades nas reformas dos diferentes pases, percebe-se que a abordagem do problema parte dos mesmos fundamentos, quando se comparam as reformas administrativas do passado com as do presente. 4.3. Avaliao da reforma do Estado no Brasil

As profundas transformaes ocorridas no mundo aps a Segunda Guerra Mundial contriburam decisivamente para acelerar o nvel de maturidade poltico-econmico-social dos governos e das sociedades, especialmente a partir da dcada de setenta. Este fato tambm ensejou um grande anseio para que se fizesse a substituio do modelo burocrtico. Cresceram as atribuies dos governos, a complexidade de suas aes e as demandas pelos seus servios. O processo de globalizao econmica, por sua vez, tambm foi impulsionado, tornando-se fator indutor de mudanas de toda ordem: tecnolgicas, econmicas, sociais, culturais e polticas. Inmeros pases comearam a abrir as suas economias, o nvel de educao elevou-se, assim como o acesso s informaes. As sociedades tornaram-se mais pluralistas, democrticas e conscientes. Neste cenrio de alta conscincia, o autoritarismo burocrtico estava com os dias contados. O Brasil encontra-se no elenco desses pases que iniciaram os esforos para promover a reforma do Estado. Assim, com a determinao de reformar o Estado brasileiro, procurou-se criar novas instituies legais e organizacionais que permitissem a uma burocracia profissional e moderna ter condies de gerir o Estado. Inicialmente sob a responsabilidade do Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado (MARE), foram estabelecidas inmeras condies para que o governo federal pudesse aumentar sua governana. Com esse propsito, elaborou-se o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, como um instrumento balizador da reforma e modernizao do Estado (PDRAE/MARE, 1995). Constata-se que, mesmo tendo como foco a administrao pblica federal, muitas de suas diretrizes foram aplicadas em nvel estadual ou municipal. Observa-se, entretanto, que nas suas trs dimenses a reforma gerencial avanou de maneira

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adequada nos nveis institucional e cultural. A idia da administrao pblica gerencial em substituio burocrtica efetivou-se e as principais instituies necessrias para a sua adoo foram aprovadas pelo Congresso Nacional. O grande desafio da reforma se encontra na efetivao da gesto. Nesta dimenso, perceptvel que a reforma est apenas comeando, visto que sua implantao ocorrer somente no longo prazo. A responsabilidade de dar prosseguimento ao processo de implantao da reforma do Estado passou, a partir do segundo governo Fernando Henrique Cardoso (1999-2002), para o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Essa mudana alterou a forma de execuo da reforma gerencial, que passou a usar como instrumento bsico o Oramento anual da Repblica e, em particular, o Plano Plurianual (PPA). Buscou-se, assim, o fortalecimento das funes de regulao e de coordenao do Estado, especialmente em nvel federal, e a progressiva descentralizao vertical, para os nveis estadual e municipal, das funes executivas no campo da prestao dos servios sociais e da infra-estrutura. Essa tendncia tambm est sendo mantida no atual PPA 2004-2007. Dessa forma, pretende-se reforar a governana com a superao das dificuldades encontradas para se programarem as polticas pblicas, devidas rigidez e ineficincia da mquina administrativa. Deve-se ressaltar que grande parte das reformas de segunda gerao no Brasil depende da criao de novas instituies, de mudanas constitucionais ou de alteraes profundas no sistema administrativo. Nesse sentido, argumentamos que no conjunto das reformas que o pas ainda necessita promover, como por exemplo as reformas poltica e do judicirio, deve-se incluir tambm a elaborao de um consistente programa nacional de combate corrupo. Este sistema deve ter a funo de garantir, de maneira eficiente, eficaz e efetiva, a transparncia e a tica no pas. 5. MECANISMOS DE CONTROLE SOCIAL E TRANSPARNCIA NO BRASIL

demandas, os instrumentos j existentes na administrao federal foram reforados e outros foram criados. No nvel do discurso, o governo demonstra que est consciente de que
A corrupo drena recursos que seriam destinados a produzir e realizar bens e servios pblicos em favor da sociedade, a gerar negcios e a criar e manter empregos. A corrupo e a malversao das verbas e recursos pblicos so enormes obstculos ao desenvolvimento nacional, porque implicam diretamente na reduo da atividade econmica e diminuio da qualidade de vida da populao (PR, 2002: 515).

Sabe-se que o controle dos governantes passa necessariamente pelas eleies. Como fonte do poder legtimo, o principal meio de controle dos polticos. Apesar disso, ineficiente, uma vez que os resultados da competio eleitoral dependem de outras instituies polticas. Nesse sentido, alm do voto, o controle dos governantes pode ser feito por meio de: controle parlamentar; controle de procedimentos no interior da burocracia, atravs da fiscalizao da conduta financeira e jurdica dos funcionrios e de mecanismos de controle externo, como tribunais de contas, auditorias, comisses de inqurito; controle social, exercido tanto pela mdia como por grupos organizados da sociedade civil. Assim, no basta controlar os governantes. preciso controlar tambm os funcionrios do Estado, ou seja, a burocracia pblica. O controle dos membros do Executivo pelo Congresso no Brasil uma tarefa difcil, visto que o Executivo detm mais poder que o Congresso. O padro de interao entre Executivo e Legislativo, baseado na formao e operao de coalizes majoritrias de apoio ao presidente, reduz a capacidade de efetivo controle das agncias governamentais por parte do Parlamento. Apesar disso, o Legislativo brasileiro tem-se utilizado de Comisses Parlamentares de Inqurito (CPIs), para fiscalizar e apurar irregularidades e prticas de corrupo cometidas por polticos eleitos e funcionrios pblicos; convocao de autoridades, para que prestem informaes e esclarecimentos sobre suas aes; sabatinas com ministros do Tribunal de Contas da Unio (TCU), com embaixadores, dirigentes do Banco Central (BACEN), entre outros, antes da aprovao de seus nomes pelo Legislativo.

A prtica da democracia no Brasil tem-se manifestado, entre outros aspectos, pela demanda da sociedade por mais tica e transparncia na conduo dos negcios pblicos (MEDEIROS e MATIAS-PEREIRA, 2003). Para responder a essas

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Outro meio de controle utilizado o controle oramentrio, que tambm no muito eficaz, uma vez que a participao do Congresso bastante limitada. Em que pese o Congresso ter o poder de controlar as agncias burocrticas do governo por meio de sanes oramentrias, deve-se levar em conta que o controle parlamentar no implica necessariamente a prevalncia do interesse pblico. Para um controle da burocracia essencial ter informao sobre o que est ocorrendo no seu interior. Registre-se, entretanto, que a obteno de informaes sobre o que se passa nas burocracias uma tarefa bastante complexa. Os meios utilizados para buscar essas informaes nem sempre so suficientemente eficientes, eficazes e efetivos, alm de terem um custo elevado. Para uma maior eficincia, eficcia e efetividade do controle sobre as agncias burocrticas do governo, o Congresso deve ter acesso a uma fonte objetiva, contnua e sistemtica de informaes sobre elas, gerando ao mesmo tempo um sistema de monitoramento que traga benefcios tanto para os polticos quanto para os burocratas. Os burocratas obtm como benefcio a boa reputao e os polticos cumprem suas promessas eleitorais, respondendo demanda de seus eleitores e, assim, tendo mais chances de serem reeleitos. Outra maneira factvel de responsabilizar a administrao pblica pode ser alcanada por meio do controle social. Quanto mais envolvidos estiverem os cidados no debate pblico, mais se criam canais de participao social e mais o setor pblico ver ampliada sua capacidade de ao. Para que o controle social possa ser exercido, deve-se levar em conta duas condies bsicas: a disponibilidade de recursos para que a sociedade possa tornar exigvel a prestao de contas por parte da administrao pblica com relativa independncia da eficcia do controle estatal e a possibilidade de votar e deliberar publicamente. Na prtica, tanto o controle social como a transparncia das aes do governo ainda se encontram distantes do ideal. Isso pode ser medido, por exemplo, quando examinamos os resultados dos recursos aplicados na rea social no pas. As inverses federais aplicadas na rea social no Brasil so significativas 15,7% do PIB , consideradas em proporo com o PIB em 2002 (MATIAS PEREIRA, 2003b). Os resultados obtidos mostram que a m gesto na aplicao dos recursos do

Estado conseqncia da corrupo e da distoro dos gastos associados a tais atividades. Este um problema pblico, que revela o grande desperdcio na gesto do gasto social no Brasil e seu papel como instrumento de reproduo das desigualdades existentes, desperdcio derivado de seu impacto redistributivo nulo, na melhor das hipteses, quando no regressivo. O Estado moderno constitudo por agentes pblicos que arrecadam legalmente fundos privados da sociedade. A deflagrao desse processo gera estmulos para que os diversos setores organizados da sociedade procurem desviar rendas em benefcio prprio. A esse respeito, sustenta SILVA (2001: 5):
A instituio do Estado carrega, implicitamente, um conflito distributivo potencial entre os agentes privados que tentam se fazer representar politicamente atravs de grupos de presso. Essas prticas podem ser acompanhadas pela defesa dos interesses privados dos prprios agentes pblicos. Com um sistema legal estabelecido, pode-se minimizar a possibilidade de privatizao dos recursos pblicos decorrentes do conflito distributivo entre todos os agentes da sociedade.

Fica evidenciado, assim, que a busca de transparncia nos pases democrticos exige a criao de instituies de controle, direito e garantia do bem pblico. Nesse sentido, torna-se possvel argumentar que a luta contra a corrupo no Brasil, a princpio, tem de ser enfrentada pelo Estado com uma ao permanente, como medida indispensvel para garantir a moralidade, a partir da percepo de que a sua prtica mina o respeito aos princpios democrticos e s instituies. 5.1. Percepo sobre o Nvel da Corrupo no Brasil

Os relatrios e pesquisas divulgados nos ltimos quatro anos por instituies que cuidam da transparncia no pas, como a Controladoria Geral da Unio e a TRANSPARNCIA BRASIL (2004), evidenciam que a corrupo se manifesta como um problema grave e estrutural da sociedade e do sistema poltico brasileiro. A avalanche de escndalos e denncias divulgadas sobre a corrupo, nos ltimos anos, tem gerado a sensao de que ela est aumentando de forma significativa no Brasil. difcil afirmar, diante da ausncia de anlises rigorosas sobre o tema visto que a corrupo algo muito difcil de medir e de provar se existe atualmente mais ou menos corrupo que

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no passado. As evidncias de que a corrupo est aumentando no pas podem indicar, na verdade, que a sociedade brasileira est logrando avanos significativos na luta contra ela. A posio do Brasil no ranking divulgado pela Transparency International, que mede os ndices de percepo da corrupo no mundo, mostra que o pas, no 59 lugar, ocupa uma posio bastante desconfortvel no cenrio mundial. A avaliao do Brasil tem-se situado prxima de 4,0 desde 1998. A avaliao de 3,9, obtida em 2003, por exemplo, a mesma de 2002. Isso indica que o pas no tem piorado ao longo do tempo na percepo internacional sobre o grau de corrupo vigente mas tambm assinala que no tem melhorado. O ranking de 146 pases (so excludos aqueles sobre os quais no h dados suficientes) montado a partir de pesquisas com empresrios, analistas e habitantes, chamados a relatar casos de suborno e furto de patrimnio pblico. Por isso, o ranking no lista propriamente os pases mais corruptos, e sim aqueles onde h maior percepo de corrupo definida pela Transparncia como sendo o abuso de cargos pblicos para ganhos particulares. Verifica-se, no relatrio da Transparncia Internacional, que sete em dez pases foram reprovados no ndice de percepo da corrupo. Entre os dez pases mais bem colocados, a Finlndia o mais honesto (nota 9,7). Depois dela aparecem Nova Zelndia, Dinamarca, Islndia, Cingapura, Sucia, Sua, Noruega, Austrlia e Holanda, todos com nota superior a nove. Os Estados Unidos ficaram em 19 lugar no ranking, com nota 7,5. Bangladesh aparece nessa lista como o pas mais corrupto do mundo. O relatrio aponta ndices de percepo de corrupo bastante altos no setor pblico em muitos pases ricos, mas afirma que a situao ainda pior entre as naes mais pobres grupo no qual metade tirou nota inferior a 3 (a nota 10 significa honestidade mxima). 5.2. ndice de Percepes de Corrupo do Brasil em 2003

menor grau de corrupo percebida e 0 ao maior grau. De acordo com a opinio de observadores internacionais, refletida no ndice de Percepes de Corrupo divulgado em outubro de 2004 pela Transparncia Internacional, o grau de corrupo atribudo s relaes entre o Estado e a sociedade no Brasil no se alterou em relao aos seis anos anteriores. O ndice (que em 2004 incluiu 146 pases) classifica opinies sobre o grau de corrupo nos pases numa escala de 0 a 10, em que o nvel 10 corresponde ao menor grau de corrupo percebida e 0 ao maior grau. O Brasil recebeu em 2004 a pontuao 3,9, repetindo assim o desempenho do ano anterior. Isso indica que o pas no tem piorado ao longo do tempo na percepo internacional sobre o grau de corrupo vigente mas tambm assinala que no tem melhorado. O ndice reflete opinies sobre a integridade das relaes mantidas por todas as instituies do Estado, em todas as esferas, e no corresponde apenas aos governos nacionais, embora as aes destes ltimos sejam bastante determinantes na formao da opinio internacional. Assim, quando um governo empreende um conjunto organizado de iniciativas anticorrupo que seja percebido como significativo pela opinio internacional, isso tende a se refletir numa melhoria da pontuao atribuda ao pas. Pases cuja classificao permanece inalterada no so vistos pelos formadores de opinio internacionais como tendo empreendido medidas eficazes para reduzir as fraudes. o caso do Brasil. Os diversos levantamentos so tratados estatisticamente, resultando na pontuao de cada pas. Isso produz, para cada um deles, uma margem de erro (uma faixa de variao). Tomando-se todos os pases cujas faixas de variao tm interseco com a faixa do Brasil, obtm-se o que se poderia chamar de o grupo do Brasil. Considerando-se os pases cujos intervalos de confiana tm interseco com o intervalo do Brasil, obtm-se 18 pases. Ressalta a Transparncia Internacional que se devem tomar alguns cuidados quando se ordenam pases num ranking baseado em avaliaes desse tipo. Deve-se evitar, por exemplo, raciocinar em termos de alteraes da posio de pases no ranking. H dois efeitos acidentais que influenciam a posio dos pases. O primeiro que, como o

O ndice de Percepes de Corrupo de 2003 da Transparncia Internacional mostra que o Brasil, nos ltimos seis anos, no teve sua imagem alterada como pas afetado por nveis relativamente altos de corrupo. O ndice (que em 2003 incluiu 133 pases) classifica o grau de corrupo dos pases numa escala de 0 a 10, em que 10 corresponde ao

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ranking no tem uma quantidade fixa de pases (em 2004 so 146, mas foram 133 em 2003 e 102 em 2002), a incluso de novos pases evidentemente provoca queda na posio de muitos outros. Isso faz com que, quanto menor a pontuao de um pas num certo ano, mais baixa provavelmente ser sua posio no ranking do ano seguinte. Isso no significa necessariamente um aumento em sua percepo de corrupo na verdade, a percepo pode at melhorar e ainda assim o pas em questo pode cair no ranking. A Colmbia, por exemplo, apesar de ter experimentado uma discreta melhora de 0,1 ponto em seu ndice, caiu da 59 para a 60 posio no ranking. O segundo efeito, que ainda mais decisivo, decorre da prpria natureza de um ranking: se um pas sobe (desce) no ranking, outros necessariamente cairo (subiro), mesmo que no tenha havido alterao na percepo a seu respeito. O Brasil ocupava a 53 posio no ano de 2004 e este ano aparece na 59, uma diferena de seis posies. Contudo, isso no significa que o pas sofreu uma deteriorao de 11% na percepo de corrupo. Esta no mudou, tendo permanecido em 3,9. Por outro lado, a comparao da pontuao de um pas de um ano para o outro deve ser feita com cuidado, pois mudanas metodolgicas nas pesquisas componentes e ajustes estatsticos introduzidos no processo de normalizao dos nmeros podem afet-los. 5.3. Medidas para elevar participao da sociedade o nvel de

para criar dificuldades e, assim, propiciar a oportunidade de se venderem facilidades. A anlise dos resultados das Comisses Parlamentares de Inqurito (CPIs) realizadas no Congresso Nacional, como a da votao do impeachment do presidente Collor em 1992, a dos desvios do Oramento da Unio em 1993/1994, bem como as punies impostas pelo Tribunal de Contas da Unio (ROCHA, 2001), evidencia que os casos mais graves de desvios tiveram, quase sempre, a participao ou o envolvimento de lideranas polticas de expresso. Fica evidenciado nesses relatrios que os funcionrios envolvidos nesses casos mais rumorosos, como foi o caso da CPI que investigou os desvios no Oramento da Unio (1994), aparecem como instrumentos de que se utilizam polticos corruptos para atingir seus fins esprios. Mesmo considerando-se que, a partir da promulgao da Constituio Federal de 1988, o poder legislativo brasileiro ampliou a sua esfera de controle sobre o Executivo, como por exemplo por meio da criao de CPIs e de uma maior participao na elaborao e controle do oramento da Unio, constata-se que a participao da sociedade no esforo de aumentar a transparncia no setor pblico no Brasil ainda muito pequena (MATIAS PEREIRA, 2003a). Muitos cientistas sociais argumentam que o alcance de uma efetiva transparncia governamental necessita contar com a participao da sociedade (DEMO, 1995; MATIAS-PEREIRA, 2003b). Assim, a participao surge como um importante instrumento para a mobilizao e priorizaro dos problemas da sociedade. Como resultado dessa participao, as aspiraes manifestadas pelos cidados sero priorizadas. Essas demandas esto relacionadas com a questo da desigualdade social e da poltica social. 6. CONCLUSES

No debate que envolve o fortalecimento da democracia fundamental ter como referncia o nvel de confiana que a populao deposita nas instituies pblicas e nos seus dirigentes. Assim, a credibilidade das instituies e dos agentes pblicos transforma-se num elemento fundamental para a legitimidade do sistema poltico. Nesse contexto, o esforo governamental para controlar a corrupo uma medida indispensvel no processo de recuperao da legitimidade das instituies. A corrupo, antes de ser um problema moral, decorre das falhas nos instrumentos de controle do Estado. O Legislativo no fiscaliza direito o Executivo, a Justia tem tantas falhas que pouco funciona nesse tipo de caso, muitas vezes os procedimentos administrativos parecem propositalmente montados

A discusso terica dos aspectos envolvendo o tema Estado e corrupo permite argumentar que o Estado, em que pese ter uma doutrina setorial de reforma gerencial, ainda no possui uma doutrina clara para a reforma do Estado. Apesar de possuir distintos mecanismos administrativos para combater as prticas corruptas, especialmente no mbito dos poderes executivo e legislativo, o Estado brasileiro

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carece de diretrizes explcitas para a elevao do nvel de transparncia na administrao pblica. Acredita-se que essa desconexo nas relaes Estado/sociedade possa ajudar a explicar por que o Brasil continua a posicionar-se entre os pases com elevados nveis de corrupo. Assim, possvel especular que no houve, no perodo psConstituio Federal de 1988, vontade poltica dos governantes para definir um conjunto coerente de princpios gerais e estratgias que englobe todas as iniciativas governamentais para controlar a corrupo no pas. O combate efetivo corrupo, alm de uma governana responsvel, exige uma enrgica mobilizao na poltica e na sociedade civil, para que se controlem os detentores do poder. perceptvel que quando a corrupo se transforma em sistmica, como o caso do Brasil, as medidas convencionais para combat-la tornam-se insuficientes. Nesse sentido, ficou razoavelmente evidenciado que necessrio buscar uma maior conscientizao da sociedade civil sobre os custos da corrupo e cuidar para que as instituies e o mercado no sejam vulnerveis. Conclumos, assim, que a elevao do controle social sobre os governantes no pas est exigindo um aprofundamento da reforma do Estado, por meio de medidas legislativas e de gesto poltica e administrativa, tais como: leis penais dissuasrias, reforo nos controles contbeis e no controle interno sobre as administraes pblicas, aparelhamento dos rgos judiciais e de controle, bem como a criao de controles centrais e, de maneira especial, a estruturao de uma agncia especializada na luta contra a corrupo. O esforo para controlar a corrupo deve ser uma poltica permanente do Estado brasileiro, suficientemente gil para incorporar novas formas de ao e novos atores sempre que necessrio. Esses esforos para enfrentar e reduzir drasticamente a corrupo ir contribuir de forma significativa para preservar o Estado de Direito e a democracia no pas. 7. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

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