Da piccole modifiche possono scaturire grandi cambiamenti per lAGCOM: il Governo lo aveva previsto?

di Marco Orofino*

1. Al fine di perseguire il contenimento della spesa complessiva per il funzionamento delle Autorit amministrative indipendenti, recita lart. 23 del decreto legge n. 201 del 2011 (cd. decreto Salva Italia convertito con modifiche nella legge n. 284 del 2011), il Consiglio dellAutorit per le garanzie nelle comunicazioni ridotto da otto a quattro, escluso il Presidente. Conseguentemente, continua il decreto Salva Italia, il numero dei componenti della commissione per le infrastrutture e le reti dell'Autorit per le garanzie nelle comunicazioni ridotto da quattro a due, escluso il Presidente, e quello dei componenti della commissione per i servizi e i prodotti della medesima Autorit ridotto da quattro a due, escluso il Presidente. La norma in questione, come appare evidente, interviene, dunque, sulla composizione dellAGCOM dimezzando il numero dei Commissari delle due Commissioni in cui si articola lAutorit. A prima vista, poich la norma non aggiunge altro, si sarebbe tentati di dire che la norma incide solo sulla composizione dellAutorit. Questa prima impressione per solo illusoria. La mera riduzione dei commissari, infatti, idonea ad incidere sostanzialmente come si spiegher seguito sia sul sistema di nomina dei Commissari sia sui processi decisionali dellAutorit.

2. Per quanto riguarda i meccanismi di nomina dei membri dellAGCOM, il riferimento normativo nella legge istitutiva n. 249 del 1997 e nella legge n. 481 del 1995. Per quanto riguarda il Presidente, la legge n. 249/1997 prevede la nomina governativa (decreto del Presidente della Repubblica su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri d'intesa con il Ministro delle comunicazioni) mediata dal previo parere delle Commissioni parlamentari competenti (ai sensi della legge n. 481/1995). Per quanto riguarda i Commissari, lart. 1, comma 3, della legge 249 del 1997 prevede che () il Senato della Repubblica e la Camera dei Deputati eleggono quattro commissari ciascuno, i quali vengono nominati con decreto del Presidente della Repubblica. Ciascun senatore e ciascun deputato esprime il voto indicando due nominativi, uno per la commissione per le infrastrutture e le reti, l'altro per la commissione per i servizi e i prodotti.
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Ricercatore di Diritto Costituzionale, Universit degli Studi di Milano.

Il decreto legge Salva Italia incide sulla nomina dei Commissari. Come chiaro, la prima parte del comma, laddove prevista lelezione di quattro commissari ciascuna Camera, oggetto di abrogazione implicita da parte del decreto Salva Italia che ha, invece, previsto che i membri eletti da ciascuna Camera siano solo due. Per quanto riguarda il secondo capoverso della norma in esame, laddove si definisce il meccanismo di voto, esso non oggetto di alcuna modifica e risulta, quindi, pienamente in vigore. A scanso di equivoci, non appare possibile immaginare uninterpretazione adeguatrice della legge n. 249 del 1997 nel senso di ritenere che il decreto Salva Italia dimezzando il numero di commissari riduca implicitamente anche, da due a uno, i voti spettanti a ciascun deputato o senatore. Questa ipotesi , infatti, impraticabile alla luce del meccanismo elettorale che prevede il coinvolgimento di deputati e senatori nella definizione dei membri di entrambe le Commissioni. Nel silenzio del decreto legge Salva Italia, quindi, ciascun deputato e ciascun senatore continua, infatti, a esprimere il voto indicando due nominativi, uno per la Commissione per le infrastrutture e le reti e uno per la Commissione per i servizi e prodotti. Come prima, quindi, saranno eletti da ciascuna Camera i candidati che riceveranno pi voti, ma non pi i due pi votati per ciascuna Commissione, ma uno solo. Questa modifica piccola produce un cambiamento enorme e, forse, inaspettato. Mentre, infatti, prima del decreto Salva Italia, la legge n. 249 del 1997 consentiva, attraverso la combinazione del numero di commissari da nominare e del meccanismo di voto, a maggioranza e opposizione una teorica scelta paritaria; ora la maggioranza parlamentare pu procedere, se lo desidera, allelezione di tutti e quattro i Commissari senza il concorso dellopposizione. Questo cambiamento non di poco conto. Nellannoso dibattito su come garantire lindipendenza delle Autorit indipendenti, le modalit di scelta dei componenti sono state ritenute un caposaldo. Questo sulla base dellidea per certi versi molto discutibile che lindipendenza dellAutorit dal circuito politico-rappresentativo possa derivare dalla nomina di un collegio quanto pi plurale possibile. A prescindere dalla fondatezza o meno di questa idea, lAGCOM era costruita su tale modello. Le modalit di nomina, insieme alle cause di decadenza, allautonomia strutturale e funzionale dellAutorit concorrevano a garantirne lindipendenza. La possibilit per la maggioranza di Governo di scegliere tutti i membri del collegio rischia di porre a rischio lindipendenza dellAGCOM aprendo anche un contenzioso con lUnione Europea. Infatti, occorre ricordare, che lindipendenza dellAGCOM (dagli operatori e, con alcuni distinguo,

dal Governo/maggioranza di Governo) non solo un requisito posto dallordinamento italiano, ma fondamentale nel sistema normativo europeo delle comunicazioni elettroniche.

3. Per quanto riguarda i processi decisionali, limpatto delle modifiche senza dubbio meno ampio, ma non per questo trascurabile. La prima logica conseguenza che la diminuzione del numero dei commissari accresce, in maniera indiscutibile sia il peso del Presidente che, come noto, decisivo nei casi di parit, sia quello dei singoli Commissari. Per un verso, questo cambiamento pu avere risvolti positivi. Lampiezza del collegio non , infatti, sempre garanzia di scelte pi plurali o concertate. Al contrario, proprio laddove la discrezionalit delle scelte aumenta, un collegio troppo ampio rischia di rispecchiare le divisioni politiche anzich esserne una sintesi. E, inoltre, vi sono Autorit composte da meno membri o addirittura da collegi in numero pari che hanno dimostrato capacit di sintesi e di raggiungimento di posizioni unitarie. Tuttavia, chiaro che questo ragionamento sfuggente poich molto contano la capacit dei membri di ricercare una sintesi e la contingenza della scelta. Per un altro verso per, se si considera la particolare organizzazione interna dellAGCOM che come detto non stata modificata ecco che sorgono talune perplessit. Infatti, occorre ricordare che in origine il Consiglio dellAutorit aveva funzioni residuali rispetto alle due Commissioni. La legge istitutiva, anticipando la convergenza del settore, suddivideva le competenze tra le due Commissioni secondo la logica reti e servizi, da un lato, e contenuti e prodotti, dallaltro. Poich, in quel sistema, il ruolo delle Commissioni era prevalente rispetto al Consiglio si poteva anche comprendere un collegio pi ampio. La situazione oggi solo in parte diversa. Il Consiglio ha acquisito maggiori competenze, ma molte funzioni rimangono articolate sulle Commissioni. A titolo desempio, e solo per citare un caso particolarmente dattualit tra i tanti disponibili, se lAGCOM adotter il regolamento sul diritto dautore secondo lo Schema sottoposto a consultazione, sar la Commissione servizi e prodotti (e non il Consiglio) a decidere della rimozione selettiva dei contenuti illegali. La riduzione dei Commissari impatta, dunque, soprattutto sul funzionamento delle nuove Commissioni che, dora in avanti, saranno composte da due membri e dal Presidente. possibile che la prassi futura mostri decisioni condivise e spesso unanimi piuttosto che la prevalenza di scelte a maggioranza e/o con voto decisivo del Presidente. Tuttavia, si tratta di un auspicio che non pu nascondere che vi potranno essere cambiamenti nei processi decisionali piuttosto imprevedibili.

Anche per quanto riguarda il processo decisionale, si pu dire, quindi, dire che il dimezzamento dei componenti ha prodotto un cambiamento indiretto: forse non cos grande come per i meccanismi di nomina, ma certamente consistente.

4. I due cambiamenti introdotti indirettamente attraverso la riduzione dei membri dellAutorit producono, quindi, effetti che vanno molto aldil delle riduzioni di spesa previste dal decreto legge Salva Italia. Essi non attengono, infatti, al contenimento della spesa complessiva, ma al funzionamento di unAutorit, che ha ormai assunto un ruolo centrale sia nellordinamento italiano sia in quello europeo Fermo restando che non si intende criticare a priori la scelta di diminuire i componenti dellAutorit, occorre dire che sarebbe stato pi opportuno farlo intervenendo contemporaneamente anche sulle modalit di nomina dei commissari e sulla struttura interna dellAutorit, tenendo anche presente che il decreto legge Salva Italia attribuisce allAGCOM anche nuove e rilevanti funzioni in materia postale per la liberalizzazione del settore. Una riforma pi complessiva avrebbe forse consentito anche di meglio incardinare i nuovi compiti nella struttura dellAutorit. La tradizionale articolazione dellAGCOM in due Commissioni (una per le reti e i servizi di comunicazione e laltra per i prodotti) e un Consiglio (avente le funzioni previste dalla legge, quelle residuali e quelle riassegnate sulla base del regolamento interno) sembra oggi superata dallevoluzione convergente della normativa in materia di comunicazione elettronica. La separazione tra reti e servizi, da un lato, e contenuti, dallaltro, appare contraddetta da una catena del valore ormai senza soluzione di continuit. A tal proposito, occorre ricordare che il Governo dispone di una delega legislativa (legge comunitaria 2010) per adottare i decreti legislativi necessari al recepimento sul piano interno del cd. Telecom Package approvato dallUnione Europea nel 2009 e non ancora trasposto. La delega piuttosto ampia contenuta nella legge, consente di intervenire anche sullo status dei membri e sulla struttura dellAGCOM. Questa sarebbe forse stata, e lo tuttora, la sede pi idonea per una complessiva ristrutturazione dellAutorit. Il tempo ormai stringe. Tra poco pi di un mese il Parlamento e il Governo dovranno procedere alla costituzione della nuova Autorit. Il rischio che si arrivi ad una nomina dei nuovi Commissari senza una correzione legislativa che, invece, appare imprescindibile. Si pu, dunque, anche riflettere su una correzione minima e transitoria. In questo caso si potrebbe approvare una norma che, da un lato, attribuisca la nomina di una Commissione al Senato e dellaltra Commissione alla Camera, e, da un altro, assegni un unico voto a ciascun deputato e senatore.

In modo tale che, nellattesa di una riforma complessiva che appare comunque necessaria, si salvaguardi almeno la nomina plurale dei membri dellAGCOM.