EFICIENA AUTORITILOR PUBLICE LOCALE DIN REPUBLICA MOLDOVA: IMPORTANA I

FACTORII DETERMINANI

Autori: Adrian Lupuor Adrian Babin

Coordonator de proiect: Valeriu Prohnichi

Chiinu, 2011

Aceast publicaie apare n cadrul proiectului Promovarea bunei guvernri prin analiz i prognoz economic independent implementat de Expert-Grup cu suportul financiar al Fundaiei Soros Moldova. Informaiile i concluziile expuse n acest document aparin n exclusivitate autorilor i nu sunt mprtite neaprat de Fundaia Soros-Moldova.

C UPRINS
1. 2. Introducere ..................................................................................................................................................... 3 Metodologia ................................................................................................................................................... 4 Data Envelopment Analysis ................................................................................................................................ 4 Specificarea i datele utilizate ............................................................................................................................ 4 Determinanii eficienei modelul non-liniar TOBIT .......................................................................................... 5 3. 4. Ratingul eficienei ........................................................................................................................................... 8 Care sunt principalii factori care explic eficiena primriilor? .................................................................... 11 Transferurile ctre APL influeneaz negativ eficiena acestora .................................................................. 11 Primriile mari sunt mult mai eficiente fa de cele mici ............................................................................. 13 5. Eficiena APL i dezvoltarea local ................................................................................................................ 15 Eficiena primriilor influeneaz pozitiv dezvoltarea infrastructurii rutiere ...Error! Bookmark not defined. Deficienele sistemice cauza fundamental a ineficienei primriilor ....................................................... 16 Primriile practic nu dispun de prghii financiare pentru dezvoltarea infrastructurii rutiere ..................... 16 6. 8. Concluzii ........................................................................................................................................................ 17 Recomandri strategice ................................................................................................................................ 18

Expert-Grup

1. I NTRODUCERE
n contextul actualei reforme de descentralizare, precum i a constrngerilor bugetare severe cu care se confrunt Republica Moldova, considerm drept imperativ necesitatea de a analiza eficiena gestionrii banilor publici la nivel local. Prin urmare, scopul studiului const n estimarea eficienei tehnice a tuturor primriilor din Republica Moldova, determinarea factorilor care influeneaz eficiena, precum i implicaiile acesteia pentru dezvoltarea local. Calculele au fost efectuate n baza modelului matematic Data Envelopment Analysis i a modelului econometric non-liniar Tobit. Sursa principal a datelor este baza de date privind deprivarea localitilor Republicii Moldova i indicatorii social-economici pentru anii 2007-2009. Rezultatele estimrilor confirm necesitatea stringent a unor reforme sistemice privind organizarea i funcionarea autoritilor publice locale (APL). Aceste reforme se refer n primul rnd la modificarea actualului sistem de transferuri, consolidarea autonomiei financiare i rezolvarea problemei legate de fragmentarea excesiv a structurii teritorial-administrative, toate avnd impact negativ asupra eficienei primriilor. Importana implementrii eficiente a reformelor n aceast direcie este determinat i de impactul major al eficienei asupra dezvoltrii locale. n final, prezentm cteva recomandri strategice derivate din concluziile studiului, care sperm s fie luate n calcul de ctre decidenii politici n procesul implementrii strategiei de descentralizare.

3|P a g i n a

2. M ETODOLOGIA
nainte de a prezenta rezultatele estimrilor vom descrie pe scurt metodologia i tehnicile de calcul utilizate.

D ATA E NVELOPMEN T A NALYSIS

Analiza tehnic a APL-urilor din Republica Moldova i a factorilor care o determin va fi efectuat n 2 etape distincte, dar indispensabile una de alta. n prima etap, utiliznd metoda de programare matematic Data Envelopment Analysis (DEA), vom estima eficiena tehnic a localitilor, municipiilor i raioanelor. n cea de-a doua etap vom determina principalii factori ce influeneaz scorurile de eficien. n acest sens vom utiliza metode econometrice i anume modelul non-liniar TOBIT. Astfel, discuia se va axa pe estimarea eficienei tehnice, care prin definiie reprezint doar o component a eficienei economice, de rnd cu eficiena alocativ. Eficiena tehnic a unei uniti de producie (UP), ce utilizeaz n activitatea sa un anumit numr de input-uri pentru a obine careva output-uri, nu este nimic altceva dect capacitatea acesteia de a maximiza cantitatea output-ului (a produciei) fr a majora cantitatea de input-uri (factori de producie) output oriented; sau capacitatea unitii de producie de a minimiza cantitatea input-urilor utilizate fr a micora cantitatea de output obinut input oriented. Pentru a determina cu ct unitile de producie deviaz de la capacitatea lor maxim de producie se utilizeaz DEA, care reprezint o simpl metod de benchmarking i care realizeaz un rating al unitilor de producie n dependen de capacitatea lor de a maximiza output-ul sau de a minimiza input-ul. Deci, DEA reprezint o metod de msurare relativ a eficienei, dat fiind faptul c aceasta determin unitile ce se afl pe "frontiera posibilitilor de producie", iar restul unitilor sunt comparate cu frontiera, fiindu-le atribuite scorurile corespunztoare de eficien, n dependen de distana lor pn la frontier. DEA are mai multe specificri, iar o alegere corect a acesteia depinde de caracteristicile setului de date cercetat. n cazul nostru, avnd n vedere faptul c cercetm eficiena primriilor i se tie c acestea nu prea au posibilitate de a influena n mod direct cantitatea de servicii pe care le ofer, este logic s utilizm input oriented DEA. Totodat, innd cont de faptul c n Republica Moldova descentralizarea administraiei publice este mai mult declarativ, iar marea majoritate a primriilor opereaz la o scar a randamentului suboptimal, utilizarea DEA cu efecte variabile de scar este unica opiune fezabil.

S P E C IF IC AR E A

I D A TE L E U T I LI Z A TE

Specificarea funciei pentru DEA pe care o vom utiliza n acest studiu poate fi reprezentat de urmtoare formul: ( ) (1)

unde Yi reprezint output-ul generat de primrie, iar Xi reprezint cheltuielile generale sau alte input-uri relevante activitii primriilor. Datele pentru efectuarea studiului cuprind observaii a input-urilor i output-urilor a 896 de primrii pentru

Expert-Grup

anii 2007-2009. n scopul simplificrii modelului vom utiliza media indicatorilor pentru cei trei ani. Lista variabilelor utilizate, ct i motivaia utilizrii acestora n cadrul studiului dat sunt prezentate detaliat n cele ce urmeaz. OUTPUT: Populaia prezent total persoane Numrul de copii 0-6 ani care frecventeaz instituii precolare (clase pregtitoare) Numrul de elevi total Lungimea drumurilor auto total, km Numrul pensionarilor total persoane Numrul beneficiarilor de alocaii speciale de stat total persoane Populaia ncadrat n sistemul asigurrilor obligatorii total persoane

INPUT: Cheltuielile bugetului local pe cap de locuitor, lei

Dei ca output-uri avem 6 indicatori, acetia nu vor fi utilizai n estimare, ci vor servi ca date primare pentru agregarea Indicatorul Output-ului APL-urilor (IOA), iar acesta va fi, la rndul su, utilizat n faz final ca output n estimarea eficienei. IOA nu este nimic altceva dect un indicator sintetic construit prin nsumarea valorilor normalizate dup medie a celor ase output-uri. Alegerea celor ase indicatori ca output-uri este determinat de necesitatea de a aproxima pe ct este posibil numrul i cantitatea serviciilor i produselor oferite populaiei de ctre administraiile locale. Astfel, numrul total al populaiei, dei evident nu este un output direct a activitii primriilor, poate fi considerat ca fiind o variabil ce aproximeaz (proxy) volumul serviciilor de meninere a evidenei populaiei, eliberarea certificatelor de deces, natere cstorie, schimbare a locului de reedin, etc. Numrul de copii poate fi interpretat ca proxy pentru serviciile ce in de acordarea asistenei necesare familiilor cu copii, prin punerea la dispoziie a locurilor publice de joac, meninerea grdinielor i altele. Numrul de elevi ar putea fi interpretat ca proxy pentru toate serviciile acordate de primrii n domeniul educaiei. Lungimea drumurilor auto reprezint un proxy pentru serviciile de infrastructur acordate populaiei, la general, i agenilor economici, n particular. Numrul pensionarilor i numrul beneficiarilor de alocaii aproximeaz volumul serviciilor sociale prestate de administraiile locale. Dei n mare parte aceste specificri ale output-urilor sunt cu multe deficiene, noi le vom utiliza n acest studiu fr a le altera, innd cont de caracterul limitat al datelor disponibile pentru Republica Moldova, dar i de faptul 1 c ele sunt utilizate n marea majoritate a studiilor similare pentru alte ri.

D ETERMINANII TOBIT

EFICIEN EI

MODELUL NON - LINIAR

1 Pentru o discuie mai ampl a specificrilor DEA vezi studiul realizat de Antonio Afonso i Sonia Fernandes din 2005 pentru municipalitile din Portugalia (Assesing and Explaining the Relative Efficency of Local Government: Evidence for Portugese Municipalities).

5|P a g i n a

La cea de-a doua etap a studiului privind eficiena APL vom ncerca s determinm factorii ce influeneaz eficiena primriilor. Avnd n vedere faptul c scorurile de eficien pot atinge valori cuprinse doar ntre 0 i 1, utilizarea unei regresii liniare bazate pe metoda celor mai mici ptrate nu este recomandabil, deoarece o astfel de regresie nu ia n calcul faptul c reziduurile sunt trunchiate i, dei au o distribuie normal, media aritmetic a acestora este diferit de "0"; astfel, att rezultatele, ct i interpretarea clasic a acestora poate fi complet eronat. Pentru a 2 preveni o astfel de situaie vom utiliza modelul non-liniar TOBIT. n accepiunea noastr nivelul eficienei administraiilor locale poate fi explicat de o serie de factori att economici ct i demografico-sociali. Diferenele de eficien la nivel de primrii sunt evident generate nu doar de diferena n competenele manageriale ale primarilor, dar depind i de o serie de factori cu caracter nediscreionar, local. n studiile similare efectuate pentru alte state din Europa, putem identifica urmtorii factori care se iau n calcul. Numrul general al populaiei, numrul populaiei cu vrsta mai mare dect cea de pensionare, transferurile de la administraia local, sursele de venit local, calitatea infrastructurii, calitatea, lungimea i densitatea reelei de drumuri, activitatea comercial i cea de antreprenorial, apartenena politic a primarilor, calitatea capitalului uman i ali factori care ar putea avea efect direct asupra eficienei. Reieind din datele de care dispunem pentru acest studiu specificarea final a Tobitului va arat n felul urmtor. Variabila dependent: Efficiency eficiena tehnic a APL-urilor estimat n prima etap

Variabilele independente: 1. 2. 3. Transferuri - ponderea transferurilor de la nivelele bugetare superioare n total venituri locale, % Populaie - numrul populaiei prezente, locuitori Infrastructura - indicator sintetic format din suma valorilor normalizate a urmtorilor indicatori: Nr. caselor, apartamentelor ce beneficiaz de apeduct n primrie Nr. caselor, apartamentelor ce beneficiaz de canalizare n primrie Nr. caselor, apartamentelor gazificate centralizat n primrie Nr. caselor, apartamentelor asigurate cu nclzire (exclusiv sobele) n primrie Numrul caselor, apartamentelor telefonizate Ponderea populaiei peste vrsta apt de munc n total populaie prezent, % Ponderea numrului de antreprenori n total populaie cu vrsta apt de munc, % Lungimea drumurilor reparate sau construite n ultimii 5 ani, km

4. 5. 6.

Interpretarea rezultatelor obinute n urma regresiei prin intermediul modelului Tobit este mai dificil dect n cazul unui simplu model bazat pe metoda celor mai mici ptrate din motiv c modelul nu reprezint o relaie liniar. Astfel, principalele
2 Pentru descrierea complet a modelului consultai manualul "Econometrics" ediia IV a autorului Badi H. Baltagi.

Expert-Grup

concluzii le putem face referitor la sensul relaiei (semnul negativ sau pozitiv), dar nu putem spune cu exactitate care este impactul cantitativ. La aceast etap i n cadrul acestui studiu impactul cantitativ al relaiei are ns o importan minor, fiindc eficiena tehnic obinut este doar o mrime relativ.

7|P a g i n a

3. R ATINGUL EFICIENEI
n capitolul respectiv vom prezenta ratingul eficienei tehnice a oraelor i raioanelor obinut n urma estimrilor efectuate conform metodologiei 3 descrise n capitolul precedent . n rezultatul estimrii modelului matematic au fost obinui indicatorii eficienei tehnice pentru fiecare primrie. Astfel, cea mai eficient primrie, pentru perioada 2007-2009, au fost cea a oraului Chiinu, unde este cea mai bun infrastructur, activitatea economic este mult mai activ, dar i calitatea capitalului uman angajat n administraia public local este mai nalt. Totodat, concentrarea capitalului n capital a avut impact, evident pozitiv, i asupra bazei impozabile locale, fapt ce a permis autoritilor locale s fie mai puin dependente de transferurile din bugetul de stat. Astfel, n timp ce transferurile formeaz n medie circa 75% n 2008 i 80% din veniturile totale ale primriilor (conform situaiei n 2009), n oraul Chiinu aceast pondere este de 7% n 2008 i 10% n 2009. La rndul su, aceasta sporete eficiena gestionrii acestor resurse, lund n consideraie sursa de provenien local i, respectiv, gradul mai nalt de discreie de care beneficiaz autoritile locale n gestionarea acestor bani. Totodat, este mai mare i nivelul de rspundere n faa populaiei ceea ce, la fel, influeneaz pozitiv eficiena APL. Pe lng Chiinu, un nivel relativ nalt al eficienei tehnice este observat n primriile Ialoveni i Codru orae care, aparent, au beneficiat de pe urma proximitii teritoriale fa de capital. Acestea sunt urmate de primriile Cinari, Soroca, Fleti, Cricova, Mrculeti, Cueni i Bli (Tabel 1). Aceasta poate fi explicat de valorificarea potenialului turistic (Cricova), a resurselor naturale (Soroca, Cinari), precum i a avantajelor infrastructurale i istorice (Bli).
T ABEL 1: T OPUL CELOR MAI EFICIENTE 10 ORAE , 2007-2009

Nr. 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Oraul Chiinu Ialoveni Codru Cinari Soroca Fleti Cricova Mrculeti Cueni Bli

Indicatorul eficienei tehnice 1,000 0,598 0,547 0,526 0,485 0,481 0,450 0,449 0,378 0,347

Sursa: Calculele autorilor n baza datelor Ministerului Economiei;

Nu am inclus topul satelor lund n consideraie mrimile foarte mici a acestor uniti teritorial-administrative, motiv din care scorurile de eficien ar putea fi irelevante.

Expert-Grup

n acelai timp, cele mai ineficiente orae sunt mici ca dimensiuni, dispun de o baz impozabil foarte redus, resurse naturale limitate i, per ansamblu, sunt gestionate destul de prost de ctre autoritile publice locale. Observm c printre acestea se numr i oraele Vadul-lui-Vod i Vatra localiti pentru care proximitatea fa de capital este mai curnd un dezavantaj dect avantaj, deoarece majoritatea activitii economice i, respectiv, populaiei economic active, a migrat spre capital. n rezultatul procesului intens de migraie a capitalului i a resurselor de munc, aceste localiti au rmas cu o baz impozabil local extrem de mic i, evident, cu o dependen acut de transferurile bugetare (Tabel 2).
T ABEL 2: T OPUL CELOR MAI INEFICIENTE 10 ORAE , 2007-2009

Nr. 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Oraul Vadul-lui-Vod Biruina Vatra Cantemir Costeti Ghindeti Otaci Stefan Vod Bucov Frunza

Indicatorul Eficienei Tehnice 0,075 0,095 0,107 0,121 0,150 0,150 0,162 0,163 0,168 0,169

Sursa: Calculele autorilor n baza datelor Ministerului Economiei;

Pentru a evalua eficiena tehnic la nivelul ntregului raion am agregat datele primriilor pentru fiecare raion n parte, indicatorul eficienei fiind media ponderat n funcie de numrul populaiei prezente pentru fiecare primrie (Tabelul 3).
T ABEL 3: R ATINGUL EFICIENEI MUNICIPIILOR , RAIOANELOR
I

UAT G GUZIA , 2007-2009

Nr. 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16

UAT Mun. Chiinu R. Soroca R. Cueni Mun. Bli R. Ialoveni R. Fleti R. Drochia R. Floreti R. Ocnia UAT Gguzia R. Sngerei R. Briceni R. Glodeni R. Orhei R. Streni R. Anenii Noi

Indicatorul eficienei 0.895 0.371 0.364 0.345 0.32 0.311 0.296 0.293 0.286 0.283 0.28 0.276 0.27 0.268 0.265 0.264

Nr. 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34

UAT R. Rcani R. Ungheni R. Cahul R. Criuleni R. Dondueni R. Cimilia R. Leova R. Hnceti R. odneti R. Nisporeni R. Teleneti R. tefan Vod R. Taraclia R. Cantemir R. Rezina R. Dubsari

Indicatorul eficienei 0.259 0.248 0.244 0.242 0.242 0.235 0.235 0.228 0.227 0.219 0.218 0.216 0.21 0.208 0.206 0.196

9|P a g i n a

17 18

R. Edine R. Clrai

0.26 0.259

35

R. Basarabeasca

0.029

Sursa: Calculele autorilor n baza datelor Ministerului Economiei;

Rezultatele empirice efectuate n baza acestor date relev faptul c raioanele care n perioada 1998-2002 au fost centre judeene sunt mai eficiente n medie cu circa 30% (Anexa A). Pe de o parte, aceasta relev faptul c aceste raioane au beneficiat, n perioada respectiv, de concentrarea capitalului public i privat fapt ce a condiionat o infrastructur mai dezvoltat i o calitate a serviciilor publice mai nalt. ns, pe de alt parte, aceasta denot faptul c din 2002 pn n prezent, autoritile publice nu au reuit s implementeze eficient reforma teritorialadministrativ. Astfel, revenirea la raion n calitate de unitatea administrativteritorial de nivelul doi nu a fost corelat cu dezvoltarea bazei impozabile i a infrastructurii locale. Mai curnd, aceasta a dus la o fragmentare excesiv a teritoriului, cu o autoritate public local slab, att instituional, ct i financiar.

Expert-Grup

4. C ARE SUNT PRINCIPALII FACTORI CARE EXPLIC EFICIENA PRIMRIILOR ?

n continuare vom analiza principalii factori care explic eficiena/ineficiena tehnic a primriilor n baza modelului econometric non-liniar TOBIT. Rezultatele regresiei sunt prezentate n modelul 1, din care observm o relaie statistic semnificativ dintre indicatorul eficienei tehnice i dependena primriei de transferurile din bugetul de stat, numrul populaiei (dimensiunea localitii) i dezvoltarea infrastructurii sociale. Totodat, nu s-a depistat nici o legtur dintre indicatorul eficienei i nivelul de mbtrnire al populaiei, activitatea de antreprenorial la nivel local i lungimea drumurilor construite sau reparate n ultimii 5 ani. n continuare vom explica fiecare legtur n parte. Model 1: Tobit, numrul de observaii 1-895 (n = 892) Variabila dependent: log(Efficiency) Coefficient const Transferuri Populaia Infrastructura mbtrnirea Antreprenoriat Drumuri -2,27663 -0,001836 0,0100647 0,00274286 0,00119552 3,00463e-05 0,000588175 Std. Error 0,14826 0,00061852 0,00152088 0,000894109 0,00162758 0,000785669 0,00155575 z p-value

-15,3557 <0,00001
-2,9684 0,00299 6,6177 3,0677 0,7345 0,0382 0,3781 <0,00001 0,00216 0,46262 0,96949 0,70538

*** *** *** ***

Mean dependent var Censored obs Log-likelihood Schwarz criterion

-1,455051 0 302,3219 -550,2962

S.D. dependent var sigma Akaike criterion Hannan-Quinn

0,293704 0,284260 -588,6439 -573,9885

Astfel, observm o relaie statistic semnificativ dintre indicatorul eficienei tehnice i dependena primrii de transferurile din bugetul de stat, numrul populaiei (dimensiunea localitii) i dezvoltarea infrastructurii sociale. Totodat, nu s-a depistat nici o legtur dintre indicatorul eficienei i nivelul de mbtrnire al populaiei, activitatea de antreprenorial la nivel local i lungimea drumurilor construite sau reparate n ultimii 5 ani. n continuare vom explica fiecare legtur n parte.

T R AN S F E R U R I LE
AC E S TOR A

C TR E

APL

I NF L U E N E AZ NE G AT I V E F IC I E N A

Exist o varietate de studii empirice care explic relaia negativ dintre volumul transferurilor din bugetul de stat n bugetele primriilor i eficiena acestor primrii. Republica Moldova nu este o excepie n acest sens (figura 1).

11 | P a g i n a

F IGURA 1: R ELAIA DINTRE DEPENDENA PRIMRIILOR DE TRANSFERURI I EFICIENA TEHNIC A APL

Sursa: Calculele autorilor n baza datelor Ministerului Economiei;

Lund n consideraie semnele i valorile coeficienilor de regresie, concludem c politica de transferuri are, n general, un impact negativ asupra eficienei primriilor. Excepie fac primriile unde datorit situaiei economice precare i a bazei impozabile infime, necesitatea transferurilor din bugetul de stat pentru finanarea serviciilor publice de baz este incontestabil. Aceasta se explic prin nivelul mare de fragmentare a UAT din Moldova i a ineficienei reformelor administrativteritoriale din ultimii ani, care au dus la creterea discrepanelor dintre APL. Astfel, politica de transferuri din bugetul de stat are succese doar n cazul unui numr mic de localiti, care sunt i cele mai srace din republic. Totodat, trebuie s menionm i problema endogenitii care persist datorit faptului c dei transferurile pot influena negativ eficiena, n acelai timp, i ineficiena poate cauza creterea transferurilor. Astfel, relaia negativ dintre aceste dou variabile este explicat concomitent de 2 probleme fundamentale: 1. Veniturile provenite din transferurile de la bugetul de stat sunt utilizate ineficient deoarece acestea nu provin din baza impozabil local. Prin urmare, nivelul de discreie al funcionarilor publici locali i nivelul de responsabilitate fa de populaia local este esenial limitat, n pofida faptului c acetia ar trebui s cunoasc mai bine prioritile locale. Totodat, exist o multitudine de 4 cazuri cnd transferurile ctre APL sunt alocate n baza criteriilor politice , fiind neglijate necesitile reale ale altor localiti. Astfel, aceast problem explic impactul negativ al transferurilor asupra eficienei. Hazardurile morale n rndurile decidenilor de politici locali. Prin urmare, se creeaz motivaii nedorite, cnd autoritile publice locale nu sunt motivate si sporeasc eficiena deoarece sunt remunerate anume pentru ineficien prin

2.

4 Concluzie derivat din discuiile cu mai muli reprezentani ai primriilor.

Expert-Grup

transferurile de la bugetul de stat. n acest caz, ineficiena influeneaz creterea transferurilor. Opinia noastr este c ambele opiuni sunt valide, ns, indiferent de direcia cauzalitii, principala problem se rezum la faptul c actuala politic de transferuri necesit modificri principiale, fapt confirmat att din discuiile cu reprezentanii APL, ct i din calculele econometrice. Alt concluzie important care deriv din relaia negativ dintre transferuri i eficiena primriilor este importana crucial a bazei impozabile locale i, respectiv, a autonomiei financiare locale pentru eficiena tehnic a APL.

P R IM R I I LE

M AR I SU NT M U L T M AI E F IC IE NT E F A DE C E L E M IC I

Relaia pozitiv dintre dimensiunea APL i eficiena acestora este relevat de figura 2. Faptul c primriile mici utilizeaz banii publici mult mai ineficient fa de cele 5 mai mari este confirmat i de recentul studiu Expert-Grup unde se atest o relaie exponenial dintre costurile operaionale per capita i dimensiunea localitilor. Pe lng argumentele pur economice ce in de efectul economiei de scar (costurile marginale scad odat cu extinderea unitii de producie), n Republica Moldova fenomenul respectiv are la baz problema fragmentrii excesive a structurii teritorial-administrative. Cu alte cuvinte, exist o mulime de primrii stabilite n localiti foarte mici (sub 1500 locuitori), activitatea crora implic costuri operaionale relativ mari. n mod evident, existena unor astfel de primrii are la baz raionamente mai curnd politice (avnd rol reprezentativ), dect sociale i economice, ceea ce n prezent a devenit un lux incompatibil cu capacitile bugetului de stat.

F IGURA 2: R ELAIA DINTRE NUMRUL POPULAIEI MEDII P ENTRU 2007-2009 I INDICATORUL

EFICIENEI TEHNICE AL PRIMRIILOR

5 ,,Studiu analitic privind structura administrativ-teritorial optimal pentru Republica Moldova, Expert-Grup, 2010, http://www.expert-grup.org/library_upld/d285.pdf

13 | P a g i n a

Sursa: Calculele autorilor n baza datelor Ministerului Economiei

Prin urmare, necesitatea unui structuri mai puin fragmentate a organizrii teritorial-administrative din Republica Moldova este complet argumentat economic, n special dac mai lum n calcul faptul c: a) Unitile administrativ-teritoriale au i o baz impozabil mai mare administrat de o sigur primrie, fapt ce permite implicarea mai activ a primriei n dezvoltarea local (contribuirea la dezvoltarea infrastructurii economice i sociale, co-finanarea diferitor proiecte cu impact local etc.); b) APL care administreaz uniti administrativ-teritoriale mai mari ar putea participa mai activ n cadrul proiectelor transfrontaliere i ar putea beneficia de un volum mai mare de asisten extern, n special n cadrul proiectelor care necesit participarea primriei cu o contribuie proprie (10%-15%) din valoarea proiectelor. c) n final, APL mai mari sunt mai puin dependente politic i financiar de autoritatea public central, sporind nivelul de discreie a decidenilor de politici asupra resurselor colectate la nivel local n paralel cu nivelul de responsabilitate a acestora pentru alocarea resurselor bugetare. n cele din urm, APL-urile mai mari vor nregistra un nivel mai nalt al eficienei tehnice, fapt ce implic utilizarea mai raional a banilor publici i o calitate mai nalt a serviciilor publice. Prin urmare, beneficiile sociale vor deriva din beneficiile economice.

Expert-Grup

5. E FICIENA APL I DEZVOLTAREA LOCAL

Capitolul relev impactul eficienei tehnice a primriilor asupra dezvoltrii locale. Concluziile sunt derivate din acelai model non-liniar Tobit. Utilizarea mai raional a banilor publici, n mod evident, presupune beneficii pentru ntreaga societate. Prin urmare, ar trebui s existe o relaie pozitiv dintre eficiena primriilor i nivelul de trai al populaiei la nivel local. Modelul nostru econometric confirm aceast ipotez, lund n calcul infrastructura social care influeneaz i bunstarea populaiei la general. Amintim c n modelul nostru ntreaga infrastructur social este reprezentat de un indicator sintetic format n baza sumei valorilor normalizate a urmtorilor subindicatori: Nr. caselor, apartamentelor ce beneficiaz de apeduct in primrie Nr. caselor, apartamentelor ce beneficiaz de canalizare in primrie Nr. caselor, apartamentelor gazificate centralizat in primrie Nr. caselor, apartamentelor asigurate cu nclzire (exclusiv sobele)in primrie Numrul caselor, apartamentelor telefonizare

Figura 3 relev o relaie pozitiv dintre nivelul de dezvoltare a infrastructurii sociale 6 locale i eficiena primriilor Prin urmare, observm c modul cum sunt gestionate primriile i banii publici are impact direct asupra calitii vieii n localiti. Totodat, lund n consideraie faptul c dimensiunea i baza impozabil local au impact pozitiv asupra eficienei APL, putem conclude c gradul de autonomie financiar de care beneficiaz aceste APL influeneaz pozitiv i calitatea infrastructurii sociale. Aceasta confirm nc o dat importana autonomiei decizionale, financiare i politice pentru primrii, fapt ce considerm important a fi luat n consideraie la implementarea reformei descentralizrii.
F IGURA 3: R ELAIA DINTRE INFRASTRUCTURA SOCIAL I
EFICIENA

APL

6 Trebuie s remarcm c, n cazul nostru, nu ne putem atepta la o relaie strict liniar, avnd n vedere cauzele menionate n capitolul ,,Metodologia, din care motiv am utilizat modelul non-liniar Tobit.

15 | P a g i n a

Sursa: Calculele autorilor n baza datelor Ministerului Economiei

D E F IC IE N E L E
P R IM R II L OR

S IS TE M I C E

C A U ZA F U N D AM E N T AL A I NE F IC IE N E I

Dup cum se observ din Modelul 1, factorii demografici i economici care ar putea fi invocai n calitate de factori explicativi ai ineficienei primriilor sunt statistic nesemnificativi i, respectiv, nu joac careva rol n acest sens. Prin urmare, concludem c principalii factori care explic variaiile privind nivelul eficienei primriilor sunt transferurile, baza impozabil local (care explic i dependena APL de bugetul de stat) i dimensiunea primriilor. Cu alte cuvinte, eficiena primriilor este determinat de factori care pot fi influenai n mod direct de decidenii de politici din Republic Moldova. Aceasta, nc o dat, accentueaz necesitatea imperativ a implementrii eficiente a reformei descentralizrii, fapt ce, cu siguran, se va reflecta pozitiv asupra eficienei primriilor.

P R IM R I I LE

P R AC T IC N U DI SP U N D E P R G H I I F I NA NC IA R E P E NT R U

D E Z VO L T AR E A I NF R AS T R U C T U R I I R U T IE R E

Concluzia respectiv deriv din faptul c nu exist nici o legtur dintre eficiena primriilor i lungimea drumurilor construite sau reparate n ultimii 5 ani (Modelul 1). Aceasta relev faptul c, datorit volumelor mari de investiii necesare, procesul decizional privind dezvoltarea infrastructurii rutiere este, n mare parte, centralizat, finanarea fiind efectuat din bugetul de stat. Situaia respectiv denot, nc o dat, problema autonomiei financiare limitate a autoritilor publice locale i dependena acestora de puterea central.

Expert-Grup

6. C ONCLUZII
n rezultatul simulrilor econometrice am stabilit c actuala politic de transferuri contribuie, n general, negativ la eficiena tehnic a primriilor, datorit hazardurilor morale, precum i a nivelului mai limitat de discreie privind alocrile resurselor financiare la nivel local. Acest fapt relev necesitatea stringent de reformare a actualului sistem de transferuri ctre APL. Baza impozabil i, respectiv, autonomia financiar sunt cruciale pentru consolidarea independenei politice a autoritilor publice locale de puterea central. Prin urmare, orice efort de descentralizare administrativ i politic trebuie s fie corelat i cu un amplu proces de descentralizare financiar. Localitile mai mari tind s fie mai eficiente fa de cele mai mici, ceea ce denot faptul c o eventual consolidare administrativ-teritorial ar avea impact pozitiv asupra eficienei alocative la nivel local, graie principiului economiei de scar i a diminurii dependenei APL de guvernul central. Totodat, observm c actualul nivel de fragmentare a teritoriului Republicii 7 Moldova, care este unul excesiv , contribuie negativ la eficiena alocrii banilor publici la nivel local. Fostele centre judeene sunt mai eficiente dect restul localitilor graie concentrrii infrastructurii i a activitii economice din perioada 1998-2002, ceea ce relev ineficiena msurilor de descentralizare administrativ de pn acum. Astfel, baza impozabil, cadrul instituional i infrastructura nu au reuit s se adapteze la sistemul de raioane, contribuind n majoritatea cazurilor la creterea discrepanei dintre responsabilitile de jure a APL i posibilitile acestora de facto. Eficiena funcionrii primriilor depinde preponderent de factorii instituionali, ali factori economici, sociali i demografici, fiind statistic nesemnificativi. Prin urmare, decidenii de politici dispun de prghiile necesare n vederea sporirii eficienei prin nlturarea acestor deficiene sistemice (asigurarea unei autonomii financiare locale mai largi, modificarea conceptual a sistemului de transferuri, corelarea responsabilitilor cu posibilitile financiare a APL etc.). Am demonstrat importana esenial a eficienei APL asupra nivelului de trai al populaiei din localiti. Astfel, primriile unde utilizarea banilor publici este mai eficient reuesc s contribuie mai activ la dezvoltarea infrastructurii sociale. Prin urmare, sporirea eficienei tehnice a primriilor trebuie s constituie unul din obiectivele fundamentale pe agenda decidenilor politici i o component de baz a strategiei descentralizrii.

7 Proiectul de discuii privind ,,Strategia Naional de Descentralizare, Guvernul Republicii Moldova.

17 | P a g i n a

7. R ECOMANDRI STRATEGIC E
n funcie de concluziile studiului respectiv, am derivat o serie de recomandri strategice necesare a fi luate n calcul de decidenii de politici n procesul reformei descentralizrii.

1. E X TI N D E R E A
F IN A N C I AR

B A ZE I I M P O Z AB I LE I D E SC E N T R A L I Z AR E A

Descentralizarea administrativ trebuie neaprat s fie corelat cu descentralizarea financiar. Prin urmare, pe de o parte este necesar extinderea bazei impozabile locale prin diversificarea surselor de venit i eliminarea plafoanelor la taxele locale; pe de alt parte, primriile trebuie s beneficieze de un nivel mai nalt de discreie n elaborarea i executarea bugetelor locale. Aceasta va diminua substanial dependena acestora de puterea central, va responsabiliza factorii de decizie locali, i, respectiv, va contribui la eficientizarea alocrii resurselor la nivel local.
P R INC I P I A L A S I ST E M U LU I D E TR AN SF E R U R I

2. R E F O R M AR E A

Reformarea sistemului de transferuri financiare de la autoritile centrale la cele locale. Actualul sistem de transferuri nu doar c nu ajut la mbuntirea serviciilor, ci are un efect negativ asupra performanei APL-urilor, genernd hazard moral i cauznd ineficiena funcionrii acestora. Susinem afirmaiile din Concepia Strategiei Naionale de Descentralizare potrivit crora actualul sistem de transferuri trebuie simplificat, transparentizat i depolitizat. Prin urmare, propunem ca transferurile efectuate pentru reparaii capitale, construcii i alte activiti economice ce nu in de serviciile sociale de baz s fie efectuate strict pe baz competitiv. Aceasta presupune faptul c primriile vor elabora de sine stttor proiectele investiionale care vor fi examinate de ctre o comisie reprezentativ i independent. Totodat, este necesar s existe o serie de indicatori de monitorizare msurabili care vor permite evaluarea eficienei utilizrii transferurilor pentru fiecare proiect, precum i penalizrile de rigoare pentru eventualele devieri de la proiect. Aceasta va ncuraja concurena dintre APL pentru realizarea diferitelor proiecte cu destinaie economic i social, fapt ce constituie un alt element important care ar spori eficiena acestora. Procesul de alocare a transferurilor pentru finanarea serviciilor sociale de baz trebuie s fie efectuat strict n funcie de o serie de indicatori relevani i uor msurabili.
F R A GM E NT R I I E XC E S I VE A

3. E L IM IN AR E A

UAT

Este necesar reducerea numrului de APL-uri prin lichidarea entitilor mici a cror ntreinere este economic nefezabil. Aceasta ar duce la crearea de uniti teritoriale care ar putea exploata beneficiile economiilor de scar i care sunt practic inexistente ntr-o organizare teritorial att fragmentat precum este

Expert-Grup

cea din Republica Moldova. Prin urmare, considerm necesar implementarea modelului reformei teritorial administrative propus de Expert-Grup privind substituirea celor 32 raioane mici cu 3 raioane de nivel de regiune (plus 8 Chiinu, UTA Gguzia i Transnistria ca regiuni separate) .

4. P R OM O V AR E A

TR AN S P AR E N E I DE C I Z IO N AL E LA NI V E L LOC A L N

C AD R U L U N E I R E F OR M R I M A I AM P LE A G U VE R N R I I C OR P OR A T IV E

Un imperativ care va duce la majorarea eficienei primriilor att pe termen scurt, ct i pe termen lung, este promovarea transparenei decizionale a consiliilor locale. Aceasta ar duce n mod inevitabil la o cretere a responsabilitii i o mbuntire gradual a calitii serviciilor oferite de ctre primrii. Stabilirea unor canale bine definite i accesibile de comunicare dintre primrii i populaia deservit de acestea. mbuntirea comunicrii va mri nivelul de responsabilizare a autoritilor publice locale pe de o parte i va contribui, pe de alt parte, la sporirea eficienei prin alocarea resurselor pentru domeniile prioritare comunitii respective. O reform de descentralizare eficient i de succes poate fi efectuat doar n condiiile n care se va pune un accent deosebit pe calitatea i capacitatea angajailor din cadrul APL-urilo de a face fa provocrilor unui mediu pur concurenial. Astfel, accentul n promovarea n funcii trebuie s fie efectuat strict dup criterii de performan i meritocraie i nu pe criterii de cumtrism sau alte maladii inerente administraiilor din Republica Moldova. Astfel angajarile n cadrul structurilor APL trebuie s urmeze strict prevederile legislaie n vigoare i s fie fcute prin concursuri deschise iar rezultatele acestora trebuie s fie fcute publice.

5. A U TOR I T I LE

P U B LI C E LOC A LE A U NE V OI E D E O P O Z I I ON AR E M A I E F I C I E N T N C ON T E X TU L F L U X U R I L OR DE C AP I T AL

n mod evident, localitile din proximitatea capitalei nu pot concura cu Chiinul pentru atragerea investiiilor i a forei de munc. Prin urmare, acestea ar trebui s valorifice mai activ avantajele net competitive de care dispun n raport cu capitala: terenuri i spaii pentru activiti industriale disponibile i la preuri mult mai mici i fora de munc mai ieftin. Aceste avantaje ar trebui complementate de o administraie public local mai flexibil (n virtutea dimensiunilor mai mici). n asemenea condiii, aceste localiti ar putea fi atractive pentru companiile productoare, inclusiv agricole.

8 ,,Studiu analitic privind structura administrativ-teritorial optimal pentru Republica Moldova, Expert-Grup, 2010, http://www.expert-grup.org/library_upld/d285.pdf

19 | P a g i n a

8. A NEXA A
Model 2: OLS, using observations 1-34 Dependent variable: EFF const Judet Coefficient 0,248542 0,0921583 Std. Error 0,0241317 0,0444967 0,275647 0,447238 0,118204 4,289560 25,38351 -43,71430 t-ratio 10,2994 2,0711 p-value <0,00001 0,04649 *** **

Mean dependent var Sum squared resid R-squared F(1, 32) Log-likelihood Schwarz criterion

S.D. dependent var S.E. of regression Adjusted R-squared P-value(F) Akaike criterion Hannan-Quinn

0,123973 0,118221 0,090648 0,046492 -46,76702 -45,72596