Nations Unies

A/CN.4/532
Distr. gnrale 26 mars 2003 Franais Original: anglais

Assemble gnrale

Commission du droit international

Cinquante-cinquime session Genve, 5 mai-6 juin 2003 et 7 juillet-8 aot 2003

Premier rapport sur la responsabilit des organisations internationales

Prsent par M. Giorgio Gaja, Rapporteur spcial

Table des matires

Paragraphes Page

I. II. III. IV.

Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Prcdents travaux de la Commission sur le sujet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Porte de la prsente tude . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Principes gnraux relatifs la responsabilit des organisations internationales . .

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I. Introduction
1. Aprs que la Commission de droit international eut achev sa deuxime lecture du projet darticles sur la responsabilit de ltat pour fait internationalement illicite, lAssemble gnrale, dans sa rsolution 56/82 du 12 dcembre 2001, a pri la Commission de commencer ltude de La responsabilit des organisations internationales1 . sa cinquante-quatrime session (2002), la Commission a dcid dinscrire le sujet Responsabilit des organisations internationales son programme de travail2. Lauteur du prsent rapport a t nomm Rapporteur spcial et un groupe de travail a t constitu 3. Dans son rapport 4, le Groupe de travail a brivement examin le champ du sujet, le rapport entre le nouveau projet et le projet darticles sur la responsabilit des tats, les questions lies lattribution, les questions lies la responsabilit des tats membres raison dun comportement qui est attribu une organisation internationale, les questions lies au contenu et la mise en oeuvre de la responsabilit internationale, et le rglement des diffrends. la fin de sa cinquante-quatrime session, la Commission a adopt le rapport du Groupe de travail5. 2. Le prsent rapport retrace tout dabord les prcdents travaux de la Commission se rapportant la responsabilit des organisations internationales, puis examine le champ des travaux entreprendre et enfin, sefforce dnoncer les principes gnraux relatifs ce sujet en abordant des questions correspondant celles qui font lobjet du chapitre premier ( Principes gnraux , art. 1 3) du projet darticles sur la responsabilit de ltat pour fait internationalement illicite6.

II. Prcdents travaux de la Commission sur le sujet

3. En 1963, dans le premier rapport prsent par M. A. El-Erian sur les Relations entre les tats et les organisations intergouvernementales , la responsabilit des organisations internationales a t identifie comme une question particulire mritant lattention de la Commission. Il a t galement not que lextension ininterrompue du champ dactivit des organisations internationales
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Le projet darticles sur la responsabilit de ltat pour faits internationalement illicite est reproduit dans : Documents officiels de lAssemble gnrale, cinquante-sixime session, Supplment No 10 (A/56/10), chap. IV.E.1, par. 76. Le texte des articles et commentaires y relatifs figure ibid., chap. IV.E.2, par. 77. Documents officiels de lAssemble gnrale, cinquante-septime session, Supplment No 10 (A/57/10), chap. VIII.B, par. 461. Deux ans plus tt, la Commission avait inscrit le sujet son programme de travail long terme; ibid., cinquante-cinquime session, Supplment No 10 (A/55/10), chap. IX, A.1, par. 729. Le rapport de la Commission sur cette session comportait un plan dtude du sujet prsent par M. A. Pellet (ibid., annexe, sect. 1, p. 284 295). Le Groupe de travail tait compos comme suit : M. G. Gaja (Prsident), M. J. C. Baena Soares, M. I. Brownlie, M. E. Candioti, M. R. Daoudi, Mme P. Escarameia, M. S. Fomba, M. M. Kamto, M. J. L. Kateka, M. M. Koskenniemi, M. W. Mansfield, M. B. Simma, M. P. Tomka, M. C. Yamada et M. V. Kuznetsov (membre de droit). Documents officiels de lAssemble gnrale, cinquante-septime session, Supplment No 10 (A/57/10), chap. I.D, par. 10 b). Ibid., chap. VIII.C, par. 465 488. Ibid., chap. VIII.B, par. 464. Supra, note 1, voir chap. IV.E.1, par. 76.

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sembl[ait] devoir donner de nouvelles dimensions au problme de la responsabilit des organisations internationales7 . 4. La mme anne, une sous-commission sur la responsabilit des tats, qui examinait le champ de ltude do est en dfinitive issu le projet darticles sur la responsabilit de ltat pour fait internationalement illicite, a suggr de laisser de ct ltude de la responsabilit dautres sujets du droit international, tels que les organisations internationales8 . Plusieurs membres de la sous-commission avaient exprim lavis quil convenait dajourner lexamen du sujet9. Le mme point de vue a t alors exprim par dautres membres de la Commission en sance plnire 10. Ainsi, M. R. Ago, qui avait t nomm Rapporteur spcial sur la responsabilit des tats, pouvait affirmer dans son premier rapport sur ce sujet : La suggestion faite par la sous-commission de laisser de ct ltude de la responsabilit dautres sujets du droit international, tels que les organisations internationales, a aussi reu lapprobation gnrale des membres de la Commission11. 5. Les problmes lis la responsabilit des organisations internationales nont pas t examins de faon gnrale dans les projets darticles sur la responsabilit des tats que la Commission a adopts en premire lecture, mais deux dispositions concernant lattribution du comportement visaient les organisations internationales. Lune dentre elles envisageait le cas dune organisation internationale mettant lun de ses organes la disposition dun tat. Le projet darticle 9 tait ainsi libell : Est de mme considr comme un fait de ltat daprs le droit international le comportement dun organe qui a t mis sa disposition par un autre tat ou par une organisation internationale, pour autant que cet organe ait agi dans lexercice de prrogatives de la puissance publique de ltat la disposition duquel il se trouve12. Pour illustrer sa proposition, figurant dans son troisime rapport13, pour le texte qui est en dfinitive devenu larticle prcit, le Rapporteur spcial, M. R. Ago a galement mentionn les faits dorganes mis par des tats la disposition dorganisations internationales14 . Au cours du dbat qui a eu lieu au sein de la Commission propos de ce texte, plusieurs observations ont vis la question de
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Annuaire ... 1963, vol. II, document A/CN.4/161 et Add.1, par. 172, p. 192. Rapport prsent par M. Roberto Ago, Prsident de la Sous-Commission sur la responsabilit des tats, ibid., document A/CN.4/152, note 2, p. 238. Voir les interventions de M. de Luna (ibid., p. 239), M. Ago (p. 239 et 245), M. Tunkin (p. 244) et M. Yasseen (p. 245). Si un grand poids a t accord des considrations pratiques, M. Ago a galement affirm quil ntait mme pas sr que ces organisations possdent la capacit de commettre des actes internationalement illicites (ibid., p. 239) et a ajout que les organisations internationales constituaient un phnomne trop rcent et que pour le moment la question dune responsabilit internationale ventuelle dcoulant dactes illicites imputables ces organisations ne se prtait pas une codification (ibid., p. 244). Le mme point de vue a t ultrieurement exprim dans les interventions de M. Nagendra Singh (Annuaire ... 1969, vol. I, p. 115 et 116, par. 40) et M. Eustathiades (ibid., p. 123, par. 13). Annuaire ... 1969, vol. II, par. 94, p. 144. Annuaire ... 1974, vol. I, 1278e sance, par. 39, p. 158. Annuaire ... 1971, vol. II, premire partie, document A/CN.4/217/Add.2, par. 214, p. 289. Le rapport comportait une analyse de questions lies aux interventions militaires en Core et au Congo (aujourdhui Rpublique dmocratique du Congo), ibid., par. 211 et 212, p. 282 et 283. Annuaire ... 1974, vol. I, 1260e sance, par. 39, p. 48.

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savoir qui tait responsable : a) dans le cas dun organe mis par une organisation internationale la disposition dun tat, et b) dans le cas inverse dun organe dun tat mis la disposition dune organisation15. Toutefois, le projet darticle adopt en premire lecture et le commentaire y affrent nenvisageaient que la question de lattribution ltat du comportement dorganes mis sa disposition par une organisation internationale16. 6. La rfrence la mise disposition dun de ses organes par une organisation internationale a t supprime en deuxime lecture. Larticle 6, intitul Comportement dun organe mis la disposition de ltat par un autre tat , nenvisage que le cas o un tat met lun de ses organes la disposition dun autre tat17. Toutefois, il a t reconnu dans le commentaire que des questions similaires pourraient se poser dans le cas dorganes dorganisations internationales mis la disposition dun tat et exerant des prrogatives de puissance publique de cet tat18. Il est en outre observ dans le commentaire que ce cas soulve galement les questions difficiles des relations entre tats et organisations internationales, questions qui ne relvent pas des prsents articles 19 . Le commentaire vise ensuite la clause gnrale de sauvegarde figurant larticle 57 des projets darticles adopts en deuxime lecture, qui sera examine ci-aprs (par. 9). Il est toutefois intressant de citer ce stade le passage suivant du commentaire relatif larticle 57 : Un tat peut dtacher des fonctionnaires auprs dun autre tat, en les mettant la disposition de ce dernier pour quils agissent sous sa direction et son contrle. Il peut en aller de mme entre une organisation internationale et un tat. Pour ce qui de la situation inverse, il ne semble pas y avoir dans la pratique dexemples convaincants dorganes dorganisations internationales qui aient t mis la disposition dun tat au sens de larticle 6, et point nest besoin de prvoir expressment cette possibilit20. 7. Dans les projets darticles adopts en premire lecture, il tait galement fait mention des organisations internationales larticle 13. Celui-ci envisageait un aspect du problme de lattribution du comportement dans le cadre des relations entre un tat et une organisation dont un organe intervenait sur le territoire de ltat. Larticle 13 tait ainsi libell :
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Voir en particulier les interventions de M. Reuter (ibid., p. 48 et 49, par. 41, et p. 51 et 52, par. 18), M. Tabibi (ibid., p. 49, par. 43 et 44), M. Elias (ibid., p. 49 et 50, par. 1), M. Yasseen (ibid., p. 50, par. 2), M. Ushakov (ibid., p. 50, par. 6 et p. 60, par. 44), M. Ago (ibid., p. 51, par. 10 et 11, et p. 62, par. 10), M. Tsuruoka (ibid., p. 53, par. 29), M. Bedjaoui (ibid., p. 53 et 54, par. 34), M. Calle y Calle (ibid., p. 54, par. 39 41), M. Sette Cmara (ibid., p. 54 et 55, par. 45), M. Martinez Moreno (ibid., p. 57, par. 21), M. Quentin-Baxter (ibid., p. 58, par. 28 30), M. El-Erian (ibid., p. 59, par. 33) et M. Bilge (ibid., p. 59, par. 36). Annuaire ... 1974, vol. II (premire partie), document A/9610/Rev.1, chap. III B ii), p. 297 302. Supra, note 1, p. 100. La rfrence aux organisations internationales a t supprime conformment une proposition prsente dans le premier rapport de M. James Crawford sur la responsabilit des tats, A/CN.4/490/Add.5, par. 234. Supra, note 1, p. 103, par. 9 du commentaire relatif larticle 6. Ibid.. Le commentaire vise aussi les cas o, par exemple, des personnes accuses dinfractions sont transfres par un tat une institution internationale en application dun trait. En cooprant avec les institutions internationales, ltat concern nassume pas la responsabilit de leur comportement ultrieur. (Ibid.) Supra, note 1, par. 3 du commentaire, p. 389.

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Nest pas considr comment un fait de ltat daprs le droit international le comportement dun organe dune organisation internationale agissant en cette qualit du seul fait que ledit comportement a t adopt sur le territoire de cet tat ou sur tout autre territoire soumis sa juridiction21. Lors du dbat ayant prcd ladoption de ce texte, diffrents problmes relatifs la responsabilit des organisations internationales ont t soulevs, notamment ceux de la personnalit juridique des organisations internationales22 et de la responsabilit des tats pour le comportement dorganisations internationales dont ils sont membres23. Le commentaire relatif larticle 13 sabstenait de prendre position sur lune ou lautre de ces questions : ...larticle 13 nest pas cens donner une dfinition de la responsabilit des organisations internationales ni des problmes dattribution quune telle responsabilit pose. Il se borne affirmer que les comportements des organes dune organisation internationale agissant en cette qualit ne sont pas attribuables un tat du seul fait que lesdits comportements ont t adopts sur le territoire de ltat en question ou sur tout autre territoire soumis sa juridiction24. Aucune disposition correspondant larticle 13 ne figure dans le projet darticles adopt en deuxime lecture. Plusieurs dispositions relatives lattribution qui figuraient dans les projets darticles adopts en premire lecture ont t supprimes, en particulier celles qui, comme larticle 13, prvoyaient un critre ngatif, et non positif, pour lattribution du comportement25. 8. Les cas envisags en premire lecture dans les articles 9 et 13 npuisaient pas, loin de l, les questions qui se posent lorsque la responsabilit dun tat semble tre lie celle dorganisations internationales. Toutefois, les projets darticles adopts en premire lecture ne comportaient pas de clause gnrale de sauvegarde excluant de leur champ dapplication les questions touchant la responsabilit des organisations internationales. Certes, le titre des projets darticles ( Responsabilit des tats ) laissait penser que le texte ne traitait que des cas dans lesquels la responsabilit dun tat tait en cause. Ainsi, on aurait pu comprendre que les projets darticles sabstiennent denvisager la question de savoir si une organisation internationale est responsable en raison du comportement illicite dun tat, mais rien ne justifiait quils nenvisagent pas le cas inverse de la responsabilit dun tat en raison du comportement illicite dune organisation internationale. On pourrait par exemple concevoir quun tat soit tenu responsable en raison de sa qualit de
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Annuaire ... 1975, vol. I, p. 237. Le texte avait t initialement adopt comme article 12 bis. Voir les interventions de M. Reuter (ibid., p. 50, par. 29), M. El-Erian (ibid., p. 51, par. 35), M. Ago (ibid., p. 57, par. 4, p. 65 et 66, par. 37, et p. 66 et 67, par. 42), M. Martnez Moreno (ibid., p. 58, par. 16), M. Tsuruoka (ibid., p. 60, par. 31), M. Ramangasoavina (ibid., p. 61, par. 34) et M. Calle y Calle (ibid., p. 63, par. 11). Voir les interventions de M. Ustor (ibid., p. 48, par. 14, et p. 67, par. 54), M. Ushakov (ibid., p. 52, par. 6), M. Kearney (ibid., p. 60, par. 29), M. Ramangasoavina (ibid., p. 61, par. 34), M. Bilge (ibid., p. 64, par. 19) et M. Ago (ibid., p. 65, par. 37). Annuaire ... 1975, vol. II, document A/10010/Rev.1, chap. II.B.2, par. 12 du commentaire relatif larticle 13, p. 97. Selon les termes employs par le Rapporteur spcial, M. James Crawford, dans son premier rapport sur la responsabilit des tats : En tant qulment du droit de lattribution, larticle 13 soulve de manire maladroite des questions a contrario, sans les rsoudre daucune manire . A/CN.4/490/Add.5, par. 262.

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membre dune organisation internationale ou du fait quil aide, assiste ou contraint une organisation internationale pour la perptration dun fait illicite26. Une clause de sauvegarde aurait t utile pour une autre raison galement : il se peut trs bien que dans certains cas, un tat soit responsable envers une organisation internationale, alors que la deuxime partie ( Contenu, formes et degrs de la responsabilit internationale ) et la troisime partie ( Rglement des diffrends ) des projets darticles adopts en premire lecture ne concernaient que les relations entre tats. cet gard galement, labsence de toute rfrence aux organisations internationales ne pouvait tre implicitement dduite du titre des projets darticles. 9. Larticle 57 du projet darticles adopt en deuxime lecture est ainsi libell : Les prsents articles sont sans prjudice de toute question relative la responsabilit daprs le droit international dune organisation internationale ou dun tat pour le comportement dune organisation internationale27. Il ressort clairement de cette disposition que les diffrentes questions relatives la responsabilit des organisations internationales et, plus gnralement, leur comportement, ne sont pas envisages dans le projet darticles. Sagissant du cas non couvert par la clause de sauvegarde de larticle 57, o un tat est responsable envers une organisation internationale, larticle 33, paragraphe 2, nonce une autre clause de sauvegarde portant sur la deuxime partie du projet darticles ( Contenu de la responsabilit internationale de ltat ). Cette disposition, qui concerne certainement aussi les organisations internationales bien quelle ne les mentionne pas expressment, est ainsi libelle : La prsente partie est sans prjudice de tout droit que la responsabilit internationale de ltat peut faire natre directement au profit dune personne ou dune entit autre quun tat28. 10. Le commentaire relatif larticle 57 prcise que celui-ci vise les organisations internationales qui possdent une personnalit juridique distincte en droit international et quune telle organisation est responsable de ses propres actes, cest--dire des actes quelle accomplit par le biais de ses propres organes ou fonctionnaires29. Aprs avoir voqu le cas dun organe ou dun tat mis la disposition dune organisation et le cas inverse30, le commentaire indique que les projets darticles excluent galement les cas dans lesquels lorganisation internationale est lacteur et ltat est dclar responsable du fait de son implication
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Les articles 27 et 28 des projets darticles adopts en premire lecture ne traitaient que de laide, de lassistance ou de la contrainte de la part dun tat pour la perptration dun fait illicite par un autre tat. Annuaire ... 1978, vol. II, deuxime partie, p. 111 et Annuaire ... 1979, vol. II, deuxime partie, p. 103. Dans son huitime rapport sur la responsabilit des tats, le Rapporteur spcial, M. Robert Ago prcisait : Lhypothse dune responsabilit internationale de ltat pour le fait dun sujet de droit international autre quun tat (organisation internationale, mouvement insurrectionnel, etc.), tout en tant intellectuellement concevable, na pas t prise en considration, car on ne connat pas de cas pratiques o elle se serait produite, et il est peu probable que de tels cas se produisent lavenir . (Ibid., premire partie, document A/CN.4/318 et Add. 1 4, par. 3, p. 5). Supra, note 1, p. 388. Cette disposition rsulte dune proposition du Rapporteur spcial, M. James Crawford, dans son premier rapport sur la responsabilit des tats, A/CN.4/490/Add.5, par. 262. Supra, note 1, p. 251; le commentaire y relatif figure p. 251 255. Ibid., par. 2 du commentaire, p. 388. Voir par. 6 supra.

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dans le comportement de lorganisation ou du fait de sa qualit de membre de celleci31 . Dans le dernier paragraphe du commentaire, il est prcis que larticle 57 nexclut du champ des articles aucune question touchant la responsabilit dun tat au regard de son propre comportement, cest--dire pour un comportement qui lui est attribuable en vertu du chapitre II de la premire partie, et qui nest pas le comportement dun organe dune organisation internationale32 . 11. Ce bref rappel fait ressortir que, tout au long de la gense du projet darticles sur la responsabilit de ltat pour fait internationalement illicite, certaines des questions les plus controverses relatives la responsabilit des organisations internationales avaient dj t souleves. De plus, certaines dentre elles avaient suscit un dbat au sein de la Commission. Sil est vrai que le projet darticles adopt en deuxime lecture a laiss ouvertes toutes les questions spcifiques, les travaux de la Commission sur la responsabilit des tats ne peuvent manquer davoir une incidence sur la nouvelle tude. Il ne serait pas logique que la Commission adopte une approche diffrente sur des questions relatives aux organisations internationales qui sont parallles celles concernant les tats, moins quelle nait des raisons prcises de le faire. Il ne faudrait pas pour autant poser comme postulat que les questions doivent tre considres comme similaires et conduire des solutions analogues. Il sagit seulement de dire que, pour le cas o ltude relative des questions particulires concernant les organisations internationales devait aboutir des conclusions qui ne seraient pas diffrentes de celles auxquelles est parvenue la Commission dans son analyse de la responsabilit des tats, le modle du projet darticles sur la responsabilit de ltat devrait tre suivi, tant dans la conception gnrale que dans le libell du nouveau texte.

III. Porte de la prsente tude

12. La Convention de Vienne du 23 mai 1969 sur le droit des traits33 mentionne expressment les organisations internationales dans son article 5, aux termes duquel la Convention sapplique tout trait qui est lacte constitutif dune organisation internationale et tout trait adopt au sein dune organisation internationale, sous rserve de toute rgle pertinente de lorganisation . Cette rfrence aux organisations internationales a motiv linclusion, lalina i) du paragraphe 1 de larticle 2, de la dfinition ci-aprs aux fins de la Convention : organisation internationale intergouvernementale sentend dune organisation

Cette dfinition concise a t reproduite lalina 1) du paragraphe 1 de larticle premier de la Convention de Vienne du 14 mars 1975 sur la reprsentation des tats dans leurs relations avec les organisations internationales de caractre universel 34, lalina n) du paragraphe 1 de larticle 2 de la Convention de Vienne du 23 aot 1978 sur la succession dtat en matire de traits35, et lalina i) du paragraphe 1

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Supra, note 1, par. 4 du commentaire, p. 389. Ibid., par. 5, p. 390. Nations Unies, Recueil des Traits, vol. 1155, p. 331. Document A/CONF.67/16. Nations Unies, Recueil des Traits, vol. 1946, p. 3.

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de larticle 2 de la Convention de Vienne du 21 mars 1986 sur le droit des traits entre tats et organisations internationales ou entre organisations internationales 36. 13. La dfinition des organisations internationales comme tant des organisations intergouvernementales a certes toujours t donne aux fins de telle ou telle convention, mais le fait quelle a t accepte dans divers contextes peut donner penser quelle pourrait tre utilise galement pour ce qui est des problmes de responsabilit. On notera que la Commission a accept cette dfinition dans son commentaire de larticle 57 du projet darticles sur la responsabilit de ltat pour fait internationalement illicite37. Nanmoins, dans une tude expressment consacre la responsabilit des organisations internationales, une rflexion plus approfondie simpose. Premirement, la dfinition affecte sensiblement la porte du projet darticles rdiger, et il est donc ncessaire de se demander si elle est totalement approprie aux fins de celui-ci. Deuximement, mme si on la juge approprie, il faut aussi envisager la possibilit den rdiger une moins concise et plus prcise. 14. La principale difficult sagissant de parvenir une dfinition satisfaisante des organisations internationales tient la grande varit des organisations actuellement considres comme internationales . Un aspect de cette varit concerne leur composition. La dfinition des organisations internationales comme tant les organisations intergouvernementales semble donner une importance dcisive au fait que les membres de ces organisations sont des tats38. loppos, une organisation est considre comme non gouvernementale si elle na pas dtats parmi ses membres. Une question connexe est la nature de linstrument constitutif de lorganisation. Les organisations intergouvernementales sont gnralement cres par un trait, tandis que les organisations non gouvernementales sont cres par des instruments qui ne sont pas rgis par le droit international. Toutefois, du point de vue et de leur composition et de leur instrument constitutif, certaines organisations nentrent pas clairement dans lune ou lautre catgorie. Ainsi, certaines organisations ont pour membres aussi bien des tats que des entits non tatiques39. Dautres organisations, bien quelles naient pour membres que des tats, nont pas t cres par un trait mais, apparemment, par un instrument de droit international non contraignant40 ou mme par des actes parallles relevant du droit interne 41 des
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Document A/CONF.129/15. La Commission a dclar ce qui suit : Conformment aux articles tablis par la Commission sur dautres sujets, lexpression organisation internationale sentend dune organisation intergouvernementale . Ci-dessus, note 1, par. 2 du commentaire, p. 389. La qualification dune organisation comme gouvernementale renvoie ses membres et non ses fonctions ou son organigramme. H. G. Schermers et N. M. Blokker ont exprim une opinion diffrente dans International Institution Law, 3e d. (La Haye/Londres/Boston : Nijhoff 1995), p. 40; ils considrent que constituent des traits fondamentaux des organisations intergouvernementales le fait que les pouvoirs de dcision sont en fait exercs par des reprsentants des gouvernements et que pour les questions importantes, les gouvernements ne peuvent tre lis contre leur volont . Par exemple, lOrganisation mtorologique mondiale (OMM). Les alinas d), e) et f) de larticle 3 de lActe constitutif de lOMM permettent des entits autres que des tats, savoir des territoires ou groupes de territoires , de devenir membres. Voir P. J. G. Kapteyn, R. H. Lauwaars, P. H. Kooijmans, H. G. Schermers et M. van Leeuven Boomkamp, International Organization and Integration Annotated Basic Documents of International Organizations and Arrangements, supplment aux volumes I.A-I.B (La Haye/Boston/Londres : Nijhoff, 1997), supplment I.B.1.7.a. Un exemple en est lOrganisation mondiale du tourisme. Voir D. R. Gilmour, The World

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tats concerns. Dans de tels cas, si lon suppose lexistence dun accord implicite au regard du droit international, on peut lgitimement assimiler les organisations ainsi cres celles cres par trait. Il existe nanmoins des exemples dorganisations qui ont t cres par des tats uniquement par un instrument rgi par un ou plusieurs droits internes42. 15. Pour laborer une dfinition des organisations internationales fonctionnelle aux fins du projet darticles sur la responsabilit des organisations internationales, il faut partir du principe quen droit international la responsabilit ne peut tre attribue qu un sujet de droit international. Les normes du droit international ne peuvent imposer une entit des obligations primaires ou secondaires en cas de violation dune obligation primaire si cette entit na pas la personnalit juridique en droit international. linverse, une entit doit tre considre comme sujet de droit international si ne serait-ce quune seule obligation est mise sa charge par le droit international. Ainsi, si une obligation simpose une organisation internationale en vertu du droit international, la question de la responsabilit de cette organisation peut se poser. Logiquement, une tude de la responsabilit des organisations internationales devrait porter sur toutes les organisations qui sont des sujets de droit international. 16. La question de la personnalit juridique des organisations internationales a considrablement volu depuis 1949, anne o la Cour internationale de Justice sest penche sur la personnalit juridique de lOrganisation des Nations Unies dans lavis consultatif quelle a rendu en ce qui concerne la Rparation des dommages subis au service des Nations Unies43. La Cour a dclar que lOrganisation avait la personnalit juridique eu gard certaines caractristiques prcises dont il tait peu vraisemblable quelles seraient reproduites dans dautres organisations. Le passage clef de lavis consultatif est le suivant : De lavis de la Cour, lOrganisation tait destine exercer des fonctions et jouir de droits et elle la fait qui ne peuvent sexpliquer que
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Tourism Organization: International Constitutional Law with a Difference , Netherlands International Law Review, vol. 18 (1971), p. 275 298. Un autre exemple est lOrganisation pour la scurit et la coopration en Europe. Voir M. Sapiro, Changing the CSCE into the OSCE: legal aspects of a political transformation , A.J.I.L., vol. 89 (1995), p. 631 637; T. Schweisfurth, Die juristische Mutation der KSZE: eine internationale Organisation in statu nascendi , dans : Recht zwischen Umbruch und Bewahrung. Festschrift fr Rudolf Bernhardt (Berlin/Heidelberg/New York : Springer, 1995), p. 213 228; I. Seidl-Hohenveldern, Internationale Organisationen aufgrund von soft law , ibid., p. 229 239; J. Bortloff, Die Organisation fr Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa: eine vlkerrechtliche Bestandsaufnahme (Berlin : Duncker & Humblot, 1996); C. Bertrand, La nature juridique de lOrganisation pour la scurit et la coopration en Europe (OSCE) , Revue gnrale de droit international public, vol. 102 (1998), p. 365 406; F. Mario Menendez, La Organisacin para la Seguridad y Cooperacin en Europa (O.S.C.E.) dans : M. Diez de Velasco (dir. publ.), Las Organizaciones Internationales (11e d.) (Madrid : Tecnos, 1999), p. 661 670. Par exemple, le Conseil nordique avant lentre en vigueur du Trait de coopration du 23 mars 1962. Le texte de ce trait, tel que modifi par un accord du 3 fvrier 1971, est reproduit dans A. J. Peaslee (dir. publ.), International Governmental Organizations (3e d.), Part. I (La Haye : Nijhoff, 1974), p. 1135 1143. Voir I. Seidl-Hohenveldern et G. Loibl, Das Recht der internationalen Organisationen, einschliesslich der supranationalen Gemeinschaften (7e d.) (Cologne : Heymanns, 2000), p. 57 et 58. C.I.J. Recueil 1949, p. 174.

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si lOrganisation possde une large mesure de personnalit internationale et la capacit dagir sur le plan international. Elle est actuellement le type le plus lev dorganisation internationale, et elle ne pourrait rpondre aux intentions de ses fondateurs si elle tait dpourvue de la personnalit internationale. On doit admettre que ses membres, en lui assignant certaines fonctions, avec les devoirs et les responsabilits qui les accompagnent, lont revtue de la comptence ncessaire pour lui permettre de sacquitter effectivement de ces fonctions. Par consquent, la Cour arrive la conclusion que lOrganisation est une personne internationale44. Pour illustrer lvolution du droit international dans ce domaine, il suffit dopposer le passage cit ci-dessus ce qua dit la Cour dans lavis consultatif quelle a rendu dans laffaire de lInterprtation de lAccord du 25 mars 1951 entre lOMS et lgypte45. Dans cet avis, la Cour a envisag les organisations internationales en gnral, mme si on peut considrer quelle visait implicitement une organisation du mme type que lOrganisation mondiale de la sant, et elle a dclar : Lorganisation internationale est sujet de droit international lie en tant que telle par toutes les obligations que lui imposent les rgles gnrales du droit international, son acte constitutif ou les accords internationaux auxquels elle est partie46. 17. Laffirmation de la Cour selon laquelle les organisations internationales ont la personnalit juridique doit tre vue dans le contexte de ses prononcs plus rcents sur la question de la personnalit juridique en droit international. Dans laffaire LaGrand, la Cour a affirm que les individus sont aussi des sujets de droit international47. Cette dmarche pourrait amener la Cour dclarer que mme les organisations non gouvernementales ont la personnalit juridique. On comprendrait mal que des individus mais non des organisations internationales, pourvu quil sagisse dentits distinctes de leurs membres, puissent acqurir des droits et des obligations en droit international. 18. Certains instruments constitutifs dorganisations internationales contiennent une disposition analogue lArticle 104 de la Charte des Nations Unies, qui est ainsi libell : LOrganisation jouit, sur le territoire de chacun de ses Membres, des privilges et immunits qui lui sont ncessaires pour atteindre ses buts. Ce type de disposition ne vise pas confrer la personnalit juridique en droit international lorganisation concerne. Il est remarquable que dans lavis consultatif quelle a rendu sur la Rparation des dommages subis au service des Nations Unies, la Cour na tir de lArticle 104 de la Charte aucun argument en faveur de la personnalit juridique de lOrganisation, mais elle a dclar que la question de la personnalit internationale de lOrganisation [ntait] pas tranche
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Ibid., p. 179. C.I.J. Recueil 1980, p. 73. Ibid., par. 37, p. 89 et 90. C.I.J. Recueil 2001, p. 77. La Cour a voqu la Convention de Vienne sur les relations consulaires du 24 avril 1963 et a conclu que le paragraphe 1 de larticle 36 cre des droits individuels .

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par les termes mmes de la Charte48 . Le but de lArticle 104 de la Charte des Nations Unies et des dispositions analogues est dimposer aux tats Membres une obligation de reconnatre la personnalit juridique de lOrganisation dans leur droit interne49. Une obligation comparable est gnralement impose par les accords de sige ltat sur le territoire duquel une organisation a son sige, quil soit ou non membre de lorganisation50. La personnalit juridique en droit interne est ainsi acquise directement sur la base de linstrument constitutif ou de laccord de sige ou, si le droit interne de ltat concern lexige, sur la base dune loi dapplication51. Le droit interne dun tat peut aussi confrer la personnalit juridique une organisation internationale quune obligation cet effet simpose ou non ltat concern52. La personnalit juridique en droit international nimplique pas ncessairement la personnalit juridique en droit interne. Dautre part, le fait pour une organisation de ne pas avoir la personnalit juridique en droit interne naffecte pas son statut en droit international et donc la possibilit que sa responsabilit internationale soit engage. 19. Mme si une disposition conventionnelle visait confrer la personnalit internationale une organisation particulire, lacquisition par celle-ci de la personnalit juridique serait subordonne sa cration effective. Il est clair quune organisation qui nexiste que sur le papier ne peut tre considre comme un sujet de droit international. Lentit doit en effet avoir acquis suffisamment dindpendance par rapport ses membres pour ne pas pouvoir tre considre comme un organe commun de ceux-ci. Lorsquune telle entit indpendante voit le jour, on peut parler de personnalit internationale objective , comme la fait la Cour dans son avis consultatif sur la Rparation des dommages subis au service des Nations Unies53. La qualit de sujet de droit international dune organisation
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C.I.J. Recueil 1949, p. 178. Ce point a t clairement dvelopp par I. Seidl-Hohenveldern et W. Rudolph dans leur commentaire de lArticle 104 de la Charte dans B. Simma (dir. publ.), The Charter of the United Nations. A commentary, 2e d. (Oxford: Oxford University Press, 2002), p. 1302 1306. Cette opinion a t par exemple confirme par la Cour de cassation italienne dans son arrt No 149 du 18 mars 1999, Istituto Universitario Europeo c. Piette, Giustizia civile, vol. 49 (1999), I, p. 1313; la Cour a jug que lnonc, dans un accord international, de lobligation de reconnatre la personnalit juridique dune organisation et la mise en oeuvre de cette disposition dans la lgislation signifie seulement que lorganisation acquiert la personnalit juridique dans le droit interne des tats contractants . Les prescriptions constitutionnelles relatives la conclusion des traits peuvent aussi tre pertinentes cet gard. Par exemple, la Cour de cassation belge a, dans son arrt du 12 mars 2001 dans laffaire Ligue des tats arabes c. T., jug que le juge belge ne peut dcliner sa juridiction en raison dune immunit prvue par un trait que le Roi a conclu mais que les Chambres nont pas approuv . Voir Pasicrisie belge, vol. 1888 (2001), p. 398. Une fois quune organisation internationale acquiert la personnalit juridique dans un tat membre, ceci peut avoir des consquences juridiques dans un tat non membre. Comme la dclar Lord Templeman, expliquant les motivations de la majorit la Chambre des Lords dans laffaire Arab Monetary Fund c. Hashim and others, All England Law Reports (1991), I, p. 875, lorsque lAccord AMF [Arab Monetary Fund] a t enregistr dans les EAU [mirats arabes unis] par le dcret fdral No 35, cet enregistrement a confr la personnalit juridique lorganisation internationale et a donc cr une entit que les tribunaux anglais peuvent et doivent reconnatre . Larticle 2 de lAccord en question disposait : Le Fonds a une personnalit juridique indpendante et a, en particulier, le droit de possder, de contracter et dester en justice. (ibid., p. 873). C.I.J. Recueil 1949, p. 185.

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apparat donc comme une question de fait54. Bien quon ait soutenu que la personnalit dune organisation nexistait au regard des tats qui nen taient pas membres que si ceux-ci lavaient reconnue 55, on ne peut considrer que cela soit logiquement ncessaire. Si un tat conclut un accord de sige avec une organisation dont il nest pas membre, il est difficile dimaginer que ce faisant il confre ladite organisation une personnalit juridique quelle naurait pas autrement. La conclusion mme de laccord de sige montre que lorganisation est dj un sujet du droit international. Il convient de noter que la personnalit juridique de lorganisation nimplique pas ncessairement que lorganisation doit se voir confrer des immunits, en vertu du droit international gnral, par les tats qui nen sont pas membres56. On ne peut pas non plus assumer que la responsabilit des tats membres dune organisation du fait de celle-ci est la mme vis--vis des autres membres et vis--vis des non-membres. 20. On peut considrer quun grand nombre dorganisations internationales ont la personnalit juridique en droit international, mais du fait de la grande diversit de ces organisations, il serait difficile dnoncer des rgles gnrales applicables toutes. Cest comme si la Commission examinait simultanment la responsabilit internationale des tats et celle des individus. Il est clair quil est prfrable de nenvisager que des questions touchant une catgorie relativement homogne dorganisations internationales. Si la prsente tude doit tre la suite du projet darticles sur la responsabilit de ltat pour fait internationalement illicite 57, il convient den limiter la porte aux organisations qui exercent des fonctions similaires, voire identiques, celles exerces par les tats. Ces fonctions, quil sagisse de fonctions lgislatives, excutives ou judiciaires, peuvent tre appeles de puissance publique .
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G. G. Fitzmaurice, The Law and Procedure of the International Court of Justice: International Organizations and Tribunals , B.Y.B.I.L, vol. 29 (1952), p. 4; lauteur note que selon la Cour la personnalit internationale de lorganisation est une question de fait et que lexistence de la personnalit internationale comme fait objectif peut [] avoir des consquences hors des limites de lOrganisation . Lexpression fait objectif a t utilise par M. Krilov dans son opinion dissidente (C.I.J. Recueil 1949, p. 218). Lopinion selon laquelle les organisations internationales ont une personnalit internationale objective a t vigoureusement dfendue par F. Seyersted, Objective International Personality of Intergovernmental Organizations , Nordisk Tidsskrift for International Ret, vol. 34 (1964), p. 1; les conclusions que tire lauteur de la personnalit de lorganisation ne sont pas pertinentes dans le prsent contexte. Ainsi I. Seidl-Hohenveldern et G. Loibl, op. cit. (supra, note 42), p. 52. Lopinion selon laquelle, en labsence daccord, un tat non membre nest pas tenu daccorder limmunit une organisation internationale a par exemple t retenue par la Cour dappel de Paris dans son arrt du 13 janvier 1993, Communaut conomique des tats de lAfrique de lOuest et autres c. Banque de crdit et de commerce international. Voir Journal du droit international, vol. 120 (1993), p. 357. La mme opinion a t exprime par la Cour suprme de justice dArgentine dans son arrt du 31 aot 1999, Duhalde c. Organizacion panamericana de la Salud. Voir <www.oas.org>. Dautres dcisions sur cette question sont examines par A. Reinisch, International Organizations before National Courts (Cambridge : Cambridge University Press, 2000), p. 152 157. Diverses dlgations ont fait des dclarations la Sixime Commission pour souligner ce point. Voir les dclarations des tats suivants : Chine (A/C.6/57/SR.20, par. 34), Rpublique tchque (A/C.6/57/SR.21, par. 54), Isral (ibid., par. 61), Pologne (A/C.6/57/SR.22, par. 15), NouvelleZlande (A/C.6/57/SR.23, par. 21), Italie (A/C.6/57/SR.24, par. 29), Myanmar (ibid., par. 62), Brsil (ibid., par. 65), Roumanie (A/C.6/57/SR.25, par. 22), Suisse (ibid., par. 36) et Chili (A/C.6/57/SR.27, par. 13).

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21. Ce choix impliquerait tout dabord que lon ntudie pas la responsabilit des organisations non gouvernementales, celles-ci nexerant gnralement pas de prrogatives de puissance publique58 et parce quen ce qui les concerne, la question clef de la responsabilit des tats membres du fait de lorganisation ne se pose pas. Cette dlimitation du champ dapplication du futur projet darticles correspond aux vues exprimes par un grand nombre de dlgations la Sixime Commission en rponse linvitation que leur a adresse la Commission59. Certaines de ces dlgations ont incidemment, il est vrai, dclar quil fallait exclure les organisations non gouvernementales du champ de ltude dans un premier temps60, suggrant ainsi que la Commission pourrait par la suite revenir sur la question pour, ventuellement, largir la porte de ltude. Si lon suit cette suggestion, on mnage dlibrment la possibilit de revenir sur la dcision initialement prise. Or, si elle agissait ainsi, la Commission devrait rcrire certains des projets darticle quelle pourrait dj avoir adopts titre provisoire, une tche qui rappelle la tactique quavait adopte Pnlope pour repousser le choix dun nouvel poux. Il semble donc prfrable, au moins en premire lecture, de rgler demble la question du champ dapplication du projet darticles. Si lon choisit une catgorie dorganisations relativement homogne, la dcision de laisser de ct dautres organisations ne risque gure, de toute faon, daffecter les rsultats de ltude. 22. Sagissant de la dfinition des organisations internationales aux fins du projet darticles, on ne peut ignorer le poids des prcdents, mme si lon ne doit pas les suivre automatiquement. Comme on la rappel ci-dessus61, les organisations internationales ont t succinctement dfinies comme tant des organisations intergouvernementales dans plusieurs conventions de codification, de mme que dans le commentaire de larticle 57 du projet darticles de la Commission sur la responsabilit de ltat pour fait internationalement illicite. En supposant que la Commission dcide de laisser de ct les organisations non gouvernementales, on pourrait tre tent de reproduire dans un projet darticles la dfinition dj retenue plusieurs fois par le pass62. Toutefois, chaque convention de codification ne manquait pas dindiquer que la dfinition ntait donne quaux fins de la convention concerne. Si lon prend cette indication la lettre, il faut se demander
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Il peut y avoir certaines exceptions, par exemple le Comit international de la Croix-Rouge. Dclarations des pays suivants : Chine (A/C.6/57/SR.20, par. 34), Isral (A/C.6/57/SR.21, par. 61), Chypre (A/C.6/57/SR.22, par. 12), Nouvelle-Zlande (A/C.6/57/SR.23, par. 21), Royaume-Uni (ibid., par. 39), Fdration de Russie (ibid., par. 70), Autriche (A/C.6/57/SR.24, par. 20), Italie (ibid., par. 26), Blarus (ibid., par. 56), Myanmar (ibid., par. 62), Brsil (ibid., par. 65), Roumanie (A/C.6/57/SR.25, par. 22), Suisse (ibid., par. 36), Japon (ibid., par. 43), Jordanie (ibid., par. 56), Inde (A/C.6/57/SR.26, par. 15), Npal (ibid., par. 19), Grce (ibid., par. 32), Slovaquie (ibid., par. 38), Venezuela (ibid., par. 52), Cuba (ibid., par. 64), Rpublique de Core (ibid., par. 71), Argentine (ibid., par. 79) et Chili (A/C.6/57/SR.27, par. 13). Voir les dclarations des pays suivants : Chypre (A/C.6/57/SR.22, par. 12), Nouvelle-Zlande (A/C.6/57/SR.23, par. 21), Royaume-Uni (ibid., par. 39), Blarus (A/C.6/57/SR.24, par. 56), Myanmar (ibid., par. 62), Suisse (AC.6/57/SR.25, par. 36), Japon (ibid., par. 43), Grce (A/C.6/57/SR.26, par. 32) et Rpublique de Core (ibid., par. 71). Par. 12 supra. Les dlgations du Venezuela (A/C.6/57/SR.26, par. 52) et de lArgentine (ibid., par. 79) semblaient souhaiter que lon reproduise cette dfinition (organisations internationales = organisations intergouvernementales). Toutefois, leurs observations ont t faites alors quelles arguaient en faveur de lexclusion des organisations non gouvernementales et lon ne peut donc ncessairement en dduire que les deux dlgations entendaient sopposer une dfinition plus dtaille.

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si la dfinition traditionnelle est galement approprie sagissant de circonscrire la porte dune tude sur la responsabilit des organisations internationales. La plupart des conventions ne traitent des organisations internationales que marginalement et ne constituent donc pas des prcdents trs pertinents. La Convention de Vienne de 1975 sur la reprsentation des tats dans leurs relations avec les organisations internationales de caractre universel nest pas significative cet gard car, aprs avoir dfini les organisations internationales comme tant les organisations intergouvernementales , larticle premier dfinit les organisations internationales de caractre universel , auxquelles larticle 2 limite le champ dapplication de la Convention63. Certes, la Convention de Vienne de 1986 64 concernait les organisations internationales en gnral et visait nanmoins les organisations intergouvernementales, mais elle impliquait une restriction substantielle, car elle ne concernait que les organisations ayant comptence pour conclure des traits. Dans son commentaire du projet darticles correspondant, la Commission a indiqu que plusieurs gouvernements taient favorables une dfinition diffrente mais quelle avait dcid de conserver la dfinition traditionnelle des organisations internationales comme tant les organisations intergouvernementales : ... car elle [tait] suffisante aux fins du projet darticles. En effet, ou bien une organisation intergouvernementale a la capacit suffisante pour conclure au moins un trait, et les rgles nonces dans le projet sont appeles sappliquer elles, ou bien elle na pas cette capacit, en dpit de sa dnomination, et il est inutile de spcifier que le projet darticles ne sapplique pas elle65. Si lon accepte la mme dfinition gnrale dans la prsente tude, on se trouve face au trs grand nombre dorganisations internationales qui ont des obligations au regard du droit international : tant donn lvolution de ce droit en ce qui concerne la personnalit juridique des organisations internationales66, la diversit dorganisations est bien plus grande aujourdhui que lorsque la dfinition a t rdige. Il semble donc raisonnable que la Commission dlimite le champ dapplication du projet en laborant une dfinition convenant mieux la prsente tude. Cette nouvelle dfinition devrait comprendre une catgorie plus homogne dorganisations. Elle serait galement plus prcise67, car la dfinition traditionnelle voyant dans les organisations internationales les organisations intergouvernementales ne sera pas trs loin. 23. Un lment de la dfinition traditionnelle que lon ne doit pas perdre lorsque lon essaye dlaborer une dfinition fonctionnelle aux fins de la prsente tude est le caractre intergouvernemental des organisations concernes. Comme on la
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Aux termes de lalina 2) du paragraphe 1 de larticle premier de cette convention, lexpression organisation internationale de caractre universel sentend de lOrganisation des Nations Unies, de ses institutions spcialises, de lAgence internationale de lnergie atomique et de toute organisation similaire dont la composition et les attributions sont lchelle mondiale . Voir note 34, supra. Voir ci-dessus, note 36. Annuaire ... 1981, vol. II (deuxime partie), document A/36/10, chap. III.B, par. 22, du commentaire du projet darticles 22, p. 124. Supra, par. 16 et 17. La dlgation de la Fdration de Russie a dclar qu il vaudrait la peine de se pencher sur la dfinition de lexpression organisations intergouvernementales (A/C.6/57/SR.23, par. 70).

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fait observer ci-dessus68, ce qualificatif semble renvoyer la composition : en dautres termes, lessentiel est de savoir quelles entits contrlent en dernier ressort le fonctionnement de lorganisation et peuvent modifier son activit ou y mettre fin. Ce qui importe, cest la composition effective et non la composition originelle. Dans une organisation intergouvernementale, les tats ont un rle dcisif, que les organes de lorganisation soient ou non composs de reprsentants des tats. 24. Dans une dfinition moins succincte que celle gnralement utilise dans les conventions de codification, il est possible de prciser quune organisation internationale na pas ncessairement que des tats pour membres. La prsence de membres non tatiques ne modifie pas ncessairement la nature de lorganisation, ni les problmes qui se posent du point de vue des responsabilits respectives de lorganisation et de ses tats membres. Il pourrait tre utile, dans une dfinition aux fins de la prsente tude, dindiquer que les organisations internationales auxquelles le projet darticles sapplique peuvent compter dautres organisations internationales parmi leurs membres 69. On indiquerait ainsi ds le dpart que lexamen de la responsabilit dune organisation internationale porte aussi sur des questions touchant la composition dautres organisations. Cependant, comme il nest pas strictement ncessaire de prciser quil peut y avoir dautres organisations internationales parmi les membres non tatiques dune organisation internationale, il peut sembler prfrable dlaborer une dfinition plus simple. 25. En doctrine, les dfinitions actuelles de lexpression organisations internationales indiquent souvent quune organisation ne peut tre qualifie dinternationale que si elle a t cre par un accord relevant du droit international70. On a donn ci-dessus des exemples dimportantes organisations qui ne satisfont pas ce critre formel, mme si, en ce qui les concerne, on peut postuler lexistence dun accord implicite, mme si cest peut-tre un accord ultrieur71. Ce qui semble important aux fins qui nous occupent nest pas tant le
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Supra, par. 14. Par exemple, en novembre 1991, lacte constitutif de lOrganisation des Nations Unies pour lalimentation et lagriculture (FAO) a t modifi pour permettre ladmission dorganisations rgionales dintgration conomique. La Communaut conomique europenne, comme elle sappelait alors, a t admise la FAO quelques jours plus tard. Voir S. Marchisio, Lo status della CEE quale membro della FAO , Rivista di diritto internazionale, vol. 76 (1993), p. 321. Le texte amend de lacte constitutif de la FAO est reproduit dans P. J. G. Kapteyn, R. H. Lauwaars, P. H. Kooijmans, H. G. Schermers et M. van Leeuwen Boomkamp (dir. publ.), op. cit. (supra, note 39), Supplment I.B.1.3.a. Ainsi, H. G. Schermers et N. M. Blokker, op. cit., supra, note 38, p. 29, dfinissent-ils les organisations internationales comme des formes de coopration fonde sur un accord international crant au moins un organe ayant sa volont propre, tabli en droit international . Ph. Sands et P. Klein (dir. publ.) dclarent, dans Bowetts Law of International Institutions, 5e d. (Londres : Sweet and Maxwell, 2001), p. 16, quune organisation internationale doit tre cre par trait . Selon M. Rama Montaldo, International Legal Personality and Implied Powers of International Organizations , B.Y.B.I.L., vol. 44 (1970), p. 154 et 155, les organisations internationales possdent la personnalit internationale lorsquelles remplissent certaines conditions objectives : un accord international crant une association dtats dote dau moins un organe qui exprime une volont distincte de celle des tats membres et possdant des buts ou objectifs dfinis devant tre raliss par lexercice de fonctions ou pouvoirs . M. Abdullah El-Erian a aussi dclar quun fondement conventionnel tait ncessaire, dans son premier rapport sur les relations entre tats et organisations internationales, Annuaire ... 1963, vol. II, p. 167, par. 60. Supra, par. 14.

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caractre juridique de linstrument qui a t adopt pour crer lorganisation que les fonctions quexerce celle-ci. Une rfrence aux prrogatives de puissance publique que lorganisation exerce est directement pertinente, tandis que la nature de linstrument constitutif na quune valeur descriptive. Mme sil est vrai que, dans la plupart des cas, un accord de droit international a t conclu pour crer lorganisation, il nest pas ncessaire de mentionner lexistence dun tel accord dans la dfinition. Si deux tats ayant lintention de cooprer crent une organisation afin de construire et dexploiter une usine industrielle, ils peuvent le faire au moyen dun contrat conclu dans le cadre dun de leurs droits internes. Il y a beaucoup moins de chances quils crent par un contrat une organisation dote de prrogatives de puissance publique, mais il ny a pas de lien ncessaire entre linstrument constitutif dune organisation et ses prrogatives. 26. Comme on la not ci-dessus72, dans une tude considre comme faisant suite ltude sur la responsabilit de ltat pour fait internationalement illicite, ce qui semble important est que lorganisation exerce certaines fonctions normatives, excutives ou judiciaires qui peuvent tre brivement dcrites par lexpression de puissance publique73 . Afin de garder un peu de son homognit au sujet de ltude, la Commission ne devrait sintresser une organisation non pas gnralement, mais uniquement dans la mesure o celle-ci exerce effectivement de telles prrogatives. Il nest pas essentiel que ces prrogatives de puissance publique soient exerces au niveau international. Quand ceci se produit, cest le plus souvent que lorganisation concerne a contract des obligations de droit international en rapport avec ces prrogatives, et la question de lexistence de violations peut se poser plus frquemment. Toutefois, des obligations au regard du droit international affectent aussi, coup sr, lexercice de prrogatives de puissance publique au niveau interne. Il semble superflu dindiquer dans une dfinition que lorganisation doit tre la dbitrice des obligations de droit international. Si une organisation a la chance de ne pas avoir dobligations en droit international, la question de sa responsabilit internationale ne se posera probablement jamais en pratique, mais ceci ne semble pas une raison suffisante pour exclure cette organisation de la prsente tude. 27. Pour tre considre comme potentiellement responsable, une organisation ne doit pas seulement avoir la personnalit juridique et donc certaines obligations propres au regard du droit international, mais il faut aussi que dans lexercice des fonctions pertinentes, elle puisse tre considre comme une entit distincte de ses membres, et donc que lexercice de ces fonctions puisse lui tre attribu en propre. Si, dans lexercice de prrogatives de puissance publique, lorganisation, qui peut tre par ailleurs une entit distincte, agit en tant quorgane dun ou plusieurs tats, son comportement doit tre imput ltat ou aux tats concerns, en application des articles 4 et 5 du projet darticles sur la responsabilit de ltat pour fait internationalement illicite74. La pratique ayant trait aux cas dans lesquels une
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Supra, par. 20. On peut considrer que le terme gouvernemental inclut la fonction de surveillance de lapplication des traits, voque par la dlgation autrichienne (A/C.6/57/SR.24, par. 20). Supra, note 1, p. 84 et p. 92. Larticle 4 est peut-tre pertinent parce que mme sil vise le droit interne de ltat sagissant didentifier les organes de ltat, il nen fait pas une ncessit. Le texte de larticle 5 vise une personne ou entit qui nest pas un organe de ltat au titre de larticle 4 mais qui est habilite par le droit de cet tat exercer des prrogatives de puissance publique . Le commentaire de la CDI ne mentionne pas les organisations

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organisation exerce des fonctions en tant quorgane dun ou plusieurs tats ne doit tre prise en considration dans la prsente tude que dans la mesure o cela peut tre utile pour illustrer a contrario les cas dans lesquels le comportement peut tre attribu une organisation. 28. On trouvera ci-aprs, au paragraphe 34, une dfinition provisoire rdige comme il est dit ci-dessus. Elle figure au projet darticles 2 parce quil semble prfrable que le texte commence par une description gnrale du champ dapplication du projet darticles en prcisant ensuite, dans une disposition subsquente, ce que lon entend par organisation internationale . Les deux dispositions sont de toute faon lies, parce que toutes deux contribuent dfinir le champ dapplication du projet darticles. Lordre propos ici repose sur plusieurs prcdents. Plusieurs conventions de codification donnent une indication gnrale quant leur champ dapplication dans la disposition relative aux expressions employes . Cest ce que font la Convention de Vienne du 23 mai 1969 sur le droit des traits75, la Convention de Vienne du 23 aot 1978 sur la succession dtats en matire de traits76, la Convention de Vienne du 8 avril 1983 sur la succession dtats en matire de biens, archives et dettes dtats77, la Convention de Vienne du 21 mars 1986 sur le droit des traits entre tats et organisations internationales ou entre organisations internationales78 et la Convention de New York du 21 mai 1997 sur le droit relatif aux utilisations des cours internationaux des fins autres que la navigation79. 29. La disposition relative au champ dapplication du projet darticles doit tout dabord indiquer clairement que la prsente tude ne traite que de la responsabilit en droit international. Ainsi, les questions de responsabilit civile, qui ont t au centre de procs rcents devant des tribunaux nationaux80, seront laisses de ct. Il ne sagit pas de nier lintrt de certaines dcisions judiciaires en matire de responsabilit civile, soit quelles abordent de manire incidente des questions de droit international, soit quelles prsentent certains arguments touchant tel ou tel droit interne qui peuvent tre utiliss par analogie 81. Toutefois, la dcision de laisser de ct les questions de responsabilit civile ne tient pas seulement au fait que le projet darticles sur la responsabilit de ltat pour fait internationalement illicite ne traitait pas de la responsabilit civile : une autre raison est qunoncer des rgles sur la responsabilit civile relverait presque totalement du dveloppement progressif
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internationales dans ces contextes. Supra, note 33. Supra, note 35. A/CONF.117/14. Supra, note 36. Rsolution 51/229 de lAssemble gnrale, annexe. Tout spcialement les procs concernant le Conseil international de ltain. Lune des affaires concernes, dans laquelle la responsabilit de la Communaut conomique europenne a t invoque, a t porte devant la Cour de justice des communauts europennes. Voir Maclaine Watson & Company Limited c. Council and Commission of the European Communities, affaire C-241/87, une affaire qui a t radie du rle par ordonnance de la Cour de justice, mais alors que lavocat gnral avait dj rendu un long avis. Cour de justice des communauts europennes, Recueils (1990), p. I-1825. Ce point a dj t soulign par le Groupe de travail dans son rapport. Documents officiels de lAssemble gnrale, cinquante-septime session, Supplment No 10 (A/57/10), chap. VIII.C.8, par. 487.

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du droit international. Il est de toute manire douteux que la Commission soit lorgane le plus appropri pour tudier ces questions. 30. La porte de la prsente tude doit tre dlimite afin quil soit clair que le projet darticles nentend traiter que de la responsabilit internationale pour fait illicite. La Commission a actuellement entrepris dexaminer, dans le cadre dune tude distincte, le sujet Responsabilit internationale pour les consquences prjudiciables dcoulant dactivits qui ne sont pas interdites par le droit international (Responsabilit internationale en cas de perte cause par un dommage transfrontire dcoulant dactivits dangereuses 82) . Le sujet pose plusieurs problmes qui pourraient tre analyss galement en relation avec les organisations internationales. Pour dfinir la porte de la prsente tude, il importe de noter que les questions que soulvent les activits qui ne sont pas interdites par le droit international sont htrognes par rapport celles envisages dans le projet darticles sur la responsabilit de ltat pour fait internationalement illicite. La plupart des dlgations qui ont, la Sixime Commission, rpondu la demande de la Commission ont clairement indiqu quelles prfraient que ltude ne porte que sur la responsabilit des organisations internationales pour fait illicite 83. Ainsi, si la Commission souhaite tudier la responsabilit internationale des organisations internationales raison dactivits qui ne sont pas interdites par le droit international, il serait plus logique quelle le fasse dans le cadre soit de ltude quelle effectue actuellement sur la responsabilit (liability) internationale, soit dune suite de cette tude, quelle entreprendrait lavenir. 31. Les solutions prconises dans les deux paragraphes qui prcdent pourraient tre considres comme implicites dans un texte qui serait analogue larticle premier du projet darticles sur la responsabilit de ltat pour fait internationalement illicite84. Ce type de disposition rattacherait la responsabilit internationale la commission dun acte illicite au regard du droit international, et donc indiquerait clairement que nentrent pas dans le champ de ltude ni les questions de responsabilit civile ni les questions de responsabilit internationale pour des activits qui ne sont pas interdites par le droit international. 32. Dune manire gnrale, une organisation internationale est responsable de son comportement illicite au regard du droit international. Toutefois, il est concevable quune organisation soit galement responsable lorsque ce comportement est attribuable un tat ou a une autre organisation internationale. Ceci peut se produire dans des situations telles que celles envisages aux articles 16 et 18 du
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Ibid., chap. VIII, par. 430 457; la question de la responsabilit internationale des organisations internationales na pas t aborde dans cette partie du rapport de la Commission. Voir les interventions des dlgations des tats suivants : Isral (A/C.6/57/SR.21, par. 61), Chypre (A/C.6/57/SR.22, par. 12), Pologne (ibid., par. 15), Nouvelle-Zlande (A/C.6/57/SR.23, par. 21), Royaume-Uni (ibid., par. 39), Italie (A/C.6/57/SR.24, par. 26), Suisse (A/C.6/57/SR.25, par. 36), Inde (A/C.6/57/SR.26, par. 15), Grce (ibid., par. 32), Slovaquie (ibid., par. 38), Venezuela (ibid., par. 53), Cuba (ibid., par. 64) et Rpublique de Core (ibid., par. 71). La dlgation du Blarus (A/C.6/57/SR.24, par. 56) a dclar que la Commission devrait tudier la responsabilit (liability) des organisations internationales en mme temps que leur responsabilit pour fait internationalement illicite. La dlgation de la Jordanie (A/C.6/57/SR.25, par. 56) estimait que le sujet de la responsabilit des organisations internationales ne devait pas tre limit la responsabilit pour fait internationalement illicite. Supra, note 1, p. 63.

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projet darticles sur la responsabilit de ltat pour fait internationalement illicite85 : par exemple, dans le cas dune aide ou assistance donne pour la commission dun fait internationalement illicite par un tat ou une autre organisation. La responsabilit dune organisation internationale peut galement tre engage raison du comportement illicite dune autre organisation dont elle est membre. Toutes ces questions entrent assurment dans le champ de la prsente tude. Celui-ci ne devrait donc pas tre limit la responsabilit des organisations internationales pour un comportement pouvant tre considr comme le leur propre. 33. La prsente tude doit aussi porter sur des questions qui touchent la responsabilit de ltat mais nont pas t traites dans le projet darticles sur la responsabilit de ltat parce quelles sont lies au comportement illicite dorganisations internationales. Comme on la rappel ci-dessus86, larticle 57 de ce projet darticles a expressment laiss de ct toute question relative la responsabilit daprs le droit international dune organisation internationale ou d un tat pour le comportement dune organisation internationale . Ce dernier cas concerne un comportement qui, la diffrence de celui dune organisation internationale agissant comme organe tatique87, doit tre attribu une organisation. Suivant les circonstances, la responsabilit dun tat peut nanmoins tre engage soit parce quil a contribu au fait illicite de lorganisation soit parce quil est membre de celle-ci. Ces questions concernant la responsabilit des tats doivent tre traites dans la prsente tude. Le texte concernant le champ dapplication ne devrait donc pas tre limit aux questions relatives la responsabilit des organisations internationales. Il est ncessaire dindiquer que des questions concernant la responsabilit des tats entreraient dans le champ de ltude sans que cela prjuge aucunement de la manire dont il y serait rpondu. Mme si la prsente tude devait conclure que les tats ne sont jamais responsables pour le comportement des organisations dont ils sont membres, le champ dapplication du prsent projet darticles ne serait pas prcisment dfini si lon nindiquait pas clairement quil comprend les questions qui ont t laisses de ct dans le projet darticles sur la responsabilit de ltat parce quelles taient lies des questions touchant la responsabilit des organisations internationales. 34. Compte tenu de ce qui prcde, les textes ci-aprs sont soumis lexamen de la Commission : Article premier Champ dapplication du prsent projet darticles Le prsent projet darticles sapplique la question de la responsabilit internationale dune organisation internationale pour des faits qui sont illicites en droit international. Il sapplique aussi la question de la responsabilit internationale de ltat pour le comportement dune organisation internationale.

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Voir, supra, note 1, p. 155 168, pour le texte des articles pertinents et des commentaires y relatifs. Supra, par. 9. Supra, par. 27.

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Article 2 Dfinition Aux fins du prsent projet darticles, on entend par organisation internationale une organisation qui compte des tats parmi ses membres dans la mesure o elle exerce certaines prrogatives de puissance publique en son nom propre.

IV. Principes gnraux relatifs la responsabilit des organisations internationales

35. Le chapitre premier de la premire partie ( Le fait internationalement illicite de ltat ) du projet darticles sur la responsabilit de ltat pour fait internationalement illicite est intitul Principes gnraux 88. Ces principes sont au nombre de trois. Les deux premiers sont facilement transposables aux organisations internationales et ne semblent gure susceptibles dtre remis en cause. Larticle premier du projet darticles est ainsi libell : Tout fait internationalement illicite de ltat engage sa responsabilit internationale. 89 Le sens de la responsabilit est illustr plus loin, dans la deuxime partie ( Contenu de la responsabilit internationale de ltat )90 du projet darticles. Il ny a aucune raison dadopter une approche diffrente lgard des organisations internationales. On peut certainement dire, titre de principe gnral, que tout fait internationalement illicite dune organisation internationale entrane la responsabilit internationale de celle-ci. titre dexemple, on peut renvoyer lavis consultatif de la Cour internationale de Justice sur le Diffrend relatif limmunit de juridiction dun Rapporteur spcial de la Commission des droits de lhomme, dans lequel la Cour a dit : La Cour tient ... souligner que la question de limmunit de juridiction est distincte de celle de la rparation de tout prjudice subi du fait dactes accomplis par lOrganisation des Nations Unies ou par ses agents dans lexercice de leurs fonctions officielles. LOrganisation peut certes tre amene supporter les consquences dommageables de tels actes. 91 36. Larticle 2 du projet darticles sur la responsabilit des tats prcise la signification dun fait internationalement illicite, en nonant ses deux lments fondamentaux : attribution dun comportement ltat et qualification de ce comportement comme violation dune obligation internationale. Ces deux lments sont ensuite dvelopps dans les chapitres II et III. Larticle 2 est ainsi libell : Il y a fait internationalement illicite de ltat lorsquun comportement consistant en une action ou une omission : a)
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Est attribuable ltat en vertu du droit international; et

Supra, note 1, p. 65 83. Ibid., p. 65. Ibid., p. 227. C.I.J. Recueil 1999, par. 66, p. 88 et 89.

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b) Constitue ltat. 92

une

violation

dune

obligation

internationale

de

L encore, il ny a aucune raison dadopter une approche diffrente pour ce qui des organisations internationales. On pourrait noncer un principe gnral analogue en remplaant simplement le terme tat par lexpression organisation internationale . 37. Le troisime principe gnral, qui est nonc larticle 3 du projet darticles sur la responsabilit des tats, est ainsi libell : La qualification du fait dun tat comme internationalement illicite relve du droit international. Une telle qualification nest pas affecte par la qualification du mme fait comme licite par le droit interne. 93 Comme la Commission na pas manqu de le relever au dbut de son commentaire relatif ce projet darticle, Larticle 3 nonce de faon explicite un principe qui ressort dj implicitement de larticle 2, savoir que la qualification dun fait donn comme internationalement illicite est indpendante de la qualification de ce mme fait comme licite en vertu du droit interne de ltat concern. 94 On peut se demander sil est rellement ncessaire de raffirmer ce principe dans les projets darticles sur la responsabilit des organisations internationales. Il est en tout tat de cause clair quun fait internationalement illicite est ainsi qualifi par le droit international. Dautres systmes de droit ne sauraient affecter cette qualification. De plus, la rfrence au droit interne poserait un problme dans le cas des organisations internationales ds lors quau moins leurs actes constitutifs relvent de faon gnrale du droit international. En outre, si le respect des rgles internes de lorganisation ne peut exclure lexistence dune violation par celle-ci dune obligation lui incombant en vertu du droit international envers un tat non membre, la question ne se pose pas dans les mmes termes lgard des tats membres de lorganisation. Conformment lArticle 103 de la Charte des Nations Unies, lacte constitutif et, ventuellement, les dcisions contraignantes prises sur la base de la Charte prvalent95, mais ce nest pas l une rgle qui peut tre gnralise et applique dautres organisations que lOrganisation des Nations Unies. Reste savoir si ces questions doivent tre examines dans le cadre des prsents projets darticles. Il est certain quelles ne sauraient tre traites de manire satisfaisante dans une disposition nonant un principe gnral qui ne viserait principalement, en tout tat de cause, qu souligner la ncessit denvisager les questions de responsabilit internationale exclusivement par rapport au droit international. 38. Les deux principes rappels dans les paragraphes qui prcdent ne couvrent pas la question de la responsabilit que peuvent encourir des tats en tant que membres dune organisation internationale. Ils nenvisagent pas non plus le cas dans lequel une organisation internationale est responsable en tant que membre dune autre organisation, parce que le comportement pertinent serait en loccurrence attribuable cette dernire organisation et non la premire. Par ailleurs, le cas
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Supra, note 1, p. 70 et 71. Ibid., p. 77. Ibid., par. 1 du commentaire relatif larticle. On peut se rfrer ce qua dit la Cour dans ses ordonnances en indication de mesures conservatoires dans les affaires relatives des questions dinterprtation et dapplication de la Convention de Montral de 1971 rsultant de lincident arien de Lockerbie. Voir C.I.J. Recueil 1992, p. 15, par. 39, et p. 126, par. 42.

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dans lequel un tat est responsable en raison de laide ou de lassistance quil apporte une organisation internationale ou de la contrainte quil exerce sur elle ne relve pas de ces deux principes. Toutefois, sil est vrai que ces principes ne sappliqueraient pas toutes les questions relevant du champ des projets darticles, ils naffectent pas la solution des questions quils ne couvrent pas. Dire quune organisation internationale est responsable de son propre comportement illicite ne signifie pas que dautres entits ne peuvent pas elles aussi tre tenues responsables pour le mme comportement. Ds lors, rien nempche de formuler les deux principes comme indiqu ci-dessus. 39. Pour noncer les deux principes gnraux, il nest pas ncessaire de reprendre dans deux dispositions distinctes le contenu des articles premier et 2 du projet darticles sur la responsabilit de ltat pour fait internationalement illicite. Apparemment, cest surtout parce que lon voulait proclamer solennellement au dbut du texte quun fait illicite entrane une responsabilit internationale que le premier principe a t nonc dans un article premier distinct. Comme il est dit dans le commentaire relatif larticle premier, cest l le principe qui est la base de lensemble des articles 96. Ds lors que dans les prsents projets darticles, la premire disposition concerne le champ dapplication, il est prfrable de runir dans un seul article les deux principes, vu que, foncirement, le second principe prcise le premier. Il est donc propos le texte ci-aprs : Article 3 Principes gnraux 1. Tout fait internationalement illicite dune organisation internationale engage sa responsabilit internationale. 2. Il y a fait internationalement illicite dune organisation internationale lorsquun comportement consistant en une action ou une omission : a) Est attribuable lorganisation internationale en vertu du droit international; et b) Constitue une violation dune obligation internationale de cette organisation internationale.

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Supra, note 1, p. 65, par. 1 du commentaire relatif larticle.

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