Reformas educativas de calidad

Textos para el debate educativo Texto No.
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Sntesis de los documentos del proyecto
Apoyo al dilogo y negociacin para las reformas educativas de segunda generacin
Textos para el debate educativo

Texto No. 4 Sntesis de los documentos del proyecto Apoyo al dilogo y negociacin para las reformas educativas de segunda generacin
370.71 C46 No.4 2010 Centro de Investigaciones Econmicas Nacionales CIEN / Universidad de San Carlos de Guatemala, Escuela de Formacin de Profesores de Enseanza Media. EFPEM / Proyecto de Desarrollo Santiago PRODESSA. Flacso-Guatemala, rea de Estudios sobre Educacin.Sntesis de los documentos del proyecto Apoyo al dilogo y negociacin para las reformas educativas de segunda generacin Guatemala: Editorial de Ciencias Sociales, 2010 86 p.: 28 cm. Serie : Textos para el debate educativo No. 4 1.- Educacin bilinge-- 2.- Educacin intercultural.-3.- Polticas educativas.-- 4.- Descentralizacin de la educacin.-5.- Gestin educacional.-- 6.- Guatemala.--
Diagramacin: Elizabeth Gonzlez Portada: Manolo Recinos Colage de portada: Jos Pineda Revisin textos: Jaime Bran
Esta publicacin se realiza gracias al apoyo del Programa de Promocin de la Reforma Educativa en Amrica Latina y el Caribe (PREAL), un proyecto conjunto del Dilogo Interamericano con sede en Washington, DC, y la Corporacin de Investigaciones para el Desarrollo (CINDE) con sede en Santiago, Chile. Las actividades de PREAL son posibles gracias al generoso apoyo que brinda el pueblo de los Estados Unidos por la United States Agency for International Development (USAID), por el Banco de Desarrollo Interamericano (BID), la GE Foundation, la International for the Evaluation of Educational Achievement (IEA), el Banco Mundial, entre otros. Sin embargo, los contenidos del presente texto son responsabilidad de sus contrapartes nacionales y no necesariamente reejan la posicin de PREAL ni de sus donantes.
Con el apoyo de:
3a calle 4-44, zona 10, ciudad de Guatemala
ndice
PRESENTACIN FORMACIN DOCENTE 1. Una visin histrica de la formacin inicial y en servicio de los docentes en Guatemala 2. La situacin actual de la Formacin Docente en Guatemala La propuesta MINEDUC-USAC La propuesta del Subsistema de Formacin inicial 3. Parte propositiva A. Justicacin B. Condiciones bsicas C. Propuestas C.1 Sobre la Formacin inicial docente, FID C.2 Formacin en servicio Referencias bibliogrcas Anexo 1 ACTUALIZACIN Y MODERNIZACIN DE LOS PROCESOS DE GESTIN EDUCATIVA 1. Antecedentes 2. Anlisis de la situacin actual 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 Un sistema educativo ambivalente entre la centralizacin burocrtica y la descentralizacin semiprivada Un sistema educativo ambivalente entre las decisiones centralizadas y las decisiones colegiadas desconcentradas Amplia y descoordinada legislacin para la descentralizacin educativa, con concrecin insuciente Programas para la descentralizacin educativa, aislados y sin continuidad Elementos claves para una propuesta de descentralizacin
7 11 13 19 21 22 23 24 25 29 29 31 32 33 35 37 40 40 42 43 45 48
Parte propositiva A. Consideraciones conceptuales B. Para qu descentralizar? C. Qu hacer? Reformas legales DESARROLLO, UNIVERSALIZACIN Y CONSOLIDACIN DE LA INTERCULTURALIDAD COMO CONCEPCIN EDUCATIVA 1. Antecedentes histricos 2. Anlisis de la situacion actual 2.1 La educacin bilinge transicional es importante, pero su cobertura ha sido insuciente y limitada 2.2 Programas de educacin bilinge limitados, con enfoque transicional-culturalista y poco desarrollo del concepto de interculturalidad 2.3 Amplio marco jurdico nacional para el desarrollo de la educacin intercultural bilinge 3. Parte propositiva A. Consideraciones conceptuales B. Cobertura C. Calidad D. Planteamientos generales Referencias bibliogrcas
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61 63 68 68 72 73 76 77 78 79 81 84
SNTESIS DE LOS DOCUMENTOS DEL PROYECTO APOYO AL DILOGO Y NEGOCIACIN PARA LAS REFORMAS EDUCATIVAS DE SEGUNDA GENERACIN
Presentacin
Los textos que integran esta serie fueron producidos como parte del Proyecto Apoyo al dilogo y negociacin para las reformas educativas de segunda generacin desarrollado por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSO, Sede Guatemala. Este proyecto se realiz entre los aos 2008 y 2010, con el apoyo del Programa de Promocin de la Reforma Educativa en Amrica Latina y el Caribe, PREAL, mediante el Convenio de Asociacin Estratgica No. 77-0608-GUA rmado entre FLACSO y PREAL, en el marco del Programa Centroamericano de Incidencia en las Polticas Educativas. A lo largo de la segunda parte del siglo XX se produjo una oleada de reformas educativas en el mundo, con especial incidencia en los pases en desarrollo. Con distintos nfasis, matices, alcances y resultados, la mayora de los procesos de reforma educativa buscaron corregir los ms graves indicadores de los sistemas educativos, especialmente la falta de acceso a la educacin que sufran grandes sectores de poblacin. De esa cuenta, al iniciar el siglo XXI, en la mayora de pases se han hecho sustantivos avances en materia de cobertura y de reformas curriculares en los niveles preprimaria y primaria, el objetivo de la educacin primaria universal est muy cerca de ser alcanzado o ya se ha logrado en varios casos. A todas las me-
didas tomadas en esa serie de reformas se les ha identicado como la primera generacin de reformas educativas. Habiendo alcanzado el objetivo de la educacin primaria universal, o bien estando muy cerca de lograrlo, y con grandes avances en cobertura en los otros niveles del sistema educativo, se considera que es el momento para ampliar las reformas y ponerle mayor nfasis a la calidad de la educacin. Comienza as una nueva serie de reformas, ahora enfocadas en el logro de la calidad educativa. Sin ser exhaustivos, ni agotando el tema y el concepto, estas medidas ponen el nfasis en las reformas curriculares, la formacin de los docentes, la reforma del nivel medio, la pertinencia de los sistemas educativos y en la consideracin de los alumnos como sujetos del proceso educativo, lo que lleva al enfoque en el aprendizaje ms que en la enseanza. A esta nueva serie se le conoce como las reformas educativas de segunda generacin. Para los propsitos del proyecto, el rea de estudios sobre educacin de la FLACSO identic tres ejes temticos: 1. La formacin docente, en sus dos grandes aspectos: formacin inicial y formacin en servicio.
PRESENTACIN
2. Actualizacin y modernizacin de los procesos de gestin. Y, Desarrollo, universalizacin y consolidacin de la interculturalidad como concepcin educativa. integrantes de ONG vinculadas a educacin, diputados, acadmicos, docentes universitarios y otros actores. La sntesis de lo propuesto por las instituciones y de lo aportado por los asistentes a los talleres regionales de consulta forma el Texto No. 4 de la serie, el cual abarca los tres ejes temticos. El presente es el Texto No. 4, el cual contiene tres documentos, uno por cada eje temtico. Cada documento contiene una sntesis de los cuatro documentos presentados por las instituciones participantes en el proyecto, as como de los aportes recibidos en los talleres regionales de consulta. Siguiendo la estructura de los documentos originales, cada documento sntesis est integrado por tres apartados: el primero desarrolla los antecedentes del eje temtico; el segundo contiene una evaluacin de la situacin actual y, el tercero contiene las propuestas presentadas para resolver esa situacin. Como se asent anteriormente, el propsito de estos documentos es contribuir al debate informado sobre las reformas educativas de segunda generacin, de manera que se avance hacia el logro de acuerdos que permitan que los actores y decisores de la poltica educativa pblica tomen las decisiones que se necesita para mejorar el sistema educativo guatemalteco, de manera que contribuya a superar la situacin de exclusin, inequidad e injusticia en que se encuentra gran parte de la poblacin guatemalteca. A pesar de que tambin se hace en la parte propositiva de cada documento, es necesario advertir que aunque los contenidos de los tres apartados que los integran fueron extrados de los documentos originales presentados por las instituciones que participaron en el proyecto y
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Con el propsito de contribuir a un debate informado sobre los ejes de reformas educativas de segunda generacin identicados, la FLACSO invit al Centro de Investigaciones Econmicas Nacionales, CIEN, a la Escuela de Formacin de Profesores de Enseanza Media, EFPEM, de la Universidad de San Carlos de Guatemala, USAC, y al Proyecto de Desarrollo Santiago, PRODESSA, a participar en un ejercicio de asociacin estratgica que permitiera, en primer lugar, la produccin de textos acadmicos sobre los mencionados ejes temticos. En segundo lugar, estimular la consulta y el debate entre los actores del sistema educativo, a travs de talleres regionales de consulta. Y, nalmente, producir documentos sntesis de las propuestas de las instituciones y de los aportes recibidos en los talleres de consulta. El primer resultado son los primeros tres nmeros que integran la Serie Textos para el debate educativo, que contienen los textos ntegros producidos por los equipos o los consultores de las instituciones participantes en el Proyecto. Resmenes ejecutivos de estos textos fueron llevados a consulta en seis talleres regionales que se realizaron durante el ao 2009 en Quetzaltenango, Cobn, A.V., Ro Hondo, Zacapa, y la ciudad de Guatemala. A estos talleres asistieron docentes y directores de escuelas normales, dirigentes magisteriales, funcionarios de las direcciones departamentales de educacin, supervisores y CTA,
de los aportes recibidos en los talleres regionales de consulta que se realizaron en el ao 2009, la responsabilidad por la seleccin de los textos, su organizacin y su redaccin nal es exclusiva del equipo de coordinacin del rea de estudios sobre educacin de la FLACSO, Guatemala, y no deben tomarse los documentos como resultado del consenso de las instituciones participantes ni como aprobados por los asistentes a los talleres. Otra aclaracin que conviene hacer es que las propuestas presentadas no pretenden constituirse en recetas inalterables, si bien es cierto son producto de las investigaciones, estudios y experiencia de los equipos y consultores de cada una de las instituciones, as como de la experiencia y conocimiento de los asistentes a los talleres regionales, su ms importante propsito es contribuir a un debate informado alrededor de los ejes temticos aqu escogidos y a que los decisores de la poltica pblica puedan contar con ms elementos de juicio a considerar. Es necesario reconocer la participacin de los representantes del cacin de la
FLACSO, CIEN, EFPEM
PRODESSA,
junto
con el equipo del rea de estudios sobre eduya que el compromiso con el pas puesto de maniesto en las actividades que se realizaron fue un factor fundamental para el xito de las mismas, as como su apertura para poder debatir respetuosamente an teniendo posiciones y/o propuestas con diferentes enfoques en algunos puntos. Finalmente, la
FLACSO
agradece al
PREAL
y a sus
instituciones donantes por el apoyo brindado para la realizacin del Proyecto Apoyo al dilogo y negociacin para las reformas educativas de segunda generacin.
Guatemala, mayo de 2010.
Formacin docente
Uno de los ejes ms importantes para el desarrollo de la Reforma Educativa en Guatemala es el relativo a la creacin de condiciones, visiones, normas y acciones favorables a la formacin inicial y en servicio de los docentes. Las y los maestros con sus creencias, saberes, valores, competencias y actuaciones son quienes, en ltima instancia, denen la calidad de la educacin y la concrecin del currculo prescrito. Los docentes tienen un papel importante en las acciones de mejoramiento de la educacin del pas, por lo que cualquier esfuerzo para formarlos adecuadamente, desde su formacin inicial, adems de actualizar o profesionalizar a los docentes en servicio, es una accin necesaria para cualquier pas. Al revisar la historia de la educacin en Guatemala, se advierte que las intenciones y esfuerzos institucionales para mejorar la formacin de docentes han estado sujetos a los cambios, dicultades y conictividad que ha caracterizado a la historia poltica de Guatemala. Este contexto histrico permite comprender mejor la actual situacin y los fundamentos de las propuestas de formacin inicial y en servicio de docentes que se estn impulsando en el pas. co.1 Con la declaracin de la independencia de Centro Amrica en 1821 se inici una lucha poltica por el poder entre liberales y conservadores, estos ltimos apoyados por la Iglesia Catlica, la que alternadamente inuy y determin el sistema y el pensamiento educativo. En el primer perodo de gobiernos liberales, Jos Cecilio del Valle2 reconoci la necesidad de formar maestros capaces de educar patriotas ilustrados y con virtudes; en el Gobierno de Mariano Glvez se promovi la enseanza laica, gratuita y obligatoria, se introdujo la eleccin de los maestros ms aptos por medio de oposiciones para optar a las ctedras, y se fund la Escuela Normal de Primeras Letras (1837) para la formacin de educadores en servicio con nfasis en el Mtodo Lancasteriano.3 A este primer perodo liberal le sigui un perodo conservador con el ascenso al poder de Rafael Carrera, quien restaur el control que tena la iglesia sobre el sistema educativo, clausur la Escuela Normal de Primeras Letras y el Mtodo Lancasteriano y promovi la socializacin de
1 Gonzlez Orellana, Carlos. Historia de la Educacin en Guatemala. Guatemala: Editorial Universitaria, 2007. pgs. 39-41. Idem. Pg. 179. Mtodo Lancasteriano: Mtodo Educativo impulsado en Inglaterra dentro de la corriente de pensamiento utilitarista, debe su nombre a Joseph Lancaster (Inglaterra 1788-1838), educador que desarroll el mtodo en una escuela de caridad en Inglaterra. Este mtodo planteaba que el maestro formaba estudiantes en los cuales seleccionaba a los ms brillantes, estos asuman un grupo de estudiantes a quienes educaban a partir de la instruccin del docente, permitiendo que un maestro llegara a una gran cantidad de alumnos. La didctica se planteaba como mecnica, repetitiva y memorstica. Eliminaba el castigo corporal y asuma el castigo psicolgico (cuadro de honor, orejas de burro, etc.). En Amrica Latina fue una solucin a la carencia de maestros ante el objetivo de los lderes polticos de inicio del siglo XIX, momento en que se constituyen los Estados nacionales latinoamericanos, de llevar educacin a la sociedad sin utilizar a la Iglesia Catlica.
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1. Una visin histrica de la formacin inicial y en servicio de los docentes en Guatemala

Durante la poca colonial la educacin escolarizada estuvo monopolizada y controlada por la Iglesia Catlica, que la utiliz como medio para difundir y preservar el pensamiento catli-
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FORMACIN DOCENTE
ideas relacionadas con el respeto, la obediencia y el servicio a las autoridades familiares, civiles, religiosas, militares y polticas, bajo la premisa de que eran, como lo informa Gonzlez Orellana, los representantes de Dios en la tierra. El triunfo de los liberales en 1871, encabezados por Miguel Garca Granados y Justo Runo Barrios, recompuso el bloque histrico en el poder (lvarez, 2002: 116). Para sustentar el nuevo proyecto poltico liberal y evitar los errores del primero, se fortaleci con mayor fuerza la laicidad de la educacin a partir de la inuencia mexicana, pero con sus propias particularidades (Taracena, 2002:210), se prohibi a los religiosos tener centros educativos y se conscaron sus propiedades para convertirlas en centros escolares, se prioriz una educacin distanciada de los dogmas religiosos y que desarrollara las capacidades racionales, analticas y crticas, formadas desde el positivismo, la ciencia y la razn; para reducir el alto grado de empirismo de los docentes y fortalecer su profesionalizacin y formacin pedaggica se crearon las Escuelas Normales4 en las ciudades consideradas ms importantes del pas; se ampli la cobertura educativa creando centros educativos en lugares lejanos a las urbes. Este perodo, que signic la transicin de los conventos a las aulas,5 naliz
4 Se fundaron la Escuela Normal de Seoritas (1879) en Guatemala; el Instituto Normal de Chiquimula (1876); el Instituto Normal de Quetzaltenango (1872); el Instituto Normal de Antigua Guatemala (1874); la Escuela Normal Central para Varones (1875) en Guatemala; el Instituto Normal de Jalapa (1895) y la Escuela Normal de San Marcos (1893). Cada una de estas instituciones ofreca las carreras de magisterio y bachillerato. Aproximacin a las Escuelas Normales. FLACSO. 2005. Pg. 3 Informe presentado por Boris Cabrera. Alvarez, Virgilio (2002). Conventos, aulas y trincheras. Universidad y movimiento estudiantil en Guatemala, tomo I. Guatemala: FLACSO.
con la muerte repentina de Barrios en 1885, aunado a la incapacidad y falta de visin de sus sucesores para impulsar el proyecto poltico liberal. Despus de este perodo se entroniz la dictadura de Manuel Estrada Cabrera6, quien inicialmente preserv una educacin racionalista y positivista, pero al intentar perpetuarse en el poder desatendi el desarrollo del sistema educativo: Redujo el sueldo de los maestros, militariz todas las instituciones escolares; fusion en un solo establecimiento los centros de formacin docente de la ciudad capital, el que se llam Escuela Normal para Varones e Instituto de Indgenas, y lo puso a cargo de maestros extranjeros, con el objetivo de tener un control centralizado de la educacin. A Estrada Cabrera le sucedi el Gobierno de Jos Mara Orellana,7 quien recuper la atencin a la formacin docente: En 1923 se realiz el Congreso Pedaggico con el objetivo de revisar las principales deciencias de la educacin pblica, entre ellas la falta de perfeccionamiento docente; para enfrentar la escasez de maestros se crearon las escuelas normales de preceptores inclusive en reas rurales, donde se formaban maestros durante un ao y al egresar daban clases en los grados superiores de las escuelas primarias, con la consecuente dbil formacin debido al poco tiempo dedicado a ella; para el perfeccionamiento docente se enviaron maestros a formarse en el exterior, para que al regresar se incorporaran a la educacin pblica y contribuyeran a su progreso tcnico.
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Gonzlez Orellana, Carlos. Op cit. Gonzlez Orellana, Carlos. Op cit.
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En el Gobierno de Lzaro Chacn8 se continu con la realizacin de los Congresos Pedaggicos 1929 y el envo de profesores al extranjero para su perfeccionamiento, tal el caso de Juan Jos Arvalo, quien estudi el doctorado en Pedagoga en Argentina; se continu con las escuelas de preceptores ampliando su formacin a dos aos; se inici la planicacin de la Escuela Normal de Maestros Rurales (1929); se fund la Escuela Normal de Maestras para Prvulos (1928); se fund la Escuela Normal Superior, que funcion durante los aos de 1929 a 1932,9 con el objetivo de formar maestros de nivel superior para desempearse en la educacin secundaria y normal. Esta Escuela Normal Superior tuvo deciencias de funcionamiento, por lo que se decidi incorporarla a la Universidad Nacional, creando la Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educacin en 1931, esfuerzo que se trunc por la intromisin de Jorge Ubico en la Universidad Nacional. A pesar de estos esfuerzos, el sistema educativo transit en un largo perodo de letargo, el que empeor durante la dictadura de Jorge Ubico, quien militariz las escuelas, restringi el criterio docente y cualquier idea contraria al sistema diseminada desde el aula, clausur las Escuelas Normales en Cobn, Jalapa y San Marcos, as como la recin fundada Escuela Normal Superior, las Escuelas Normales de Preceptores y la Universidad Popular. La Revolucin de 1944, particularmente el gobierno de Juan Jos Arvalo, trajo consigo grandes cambios en materia educativa: Se impuls la creacin de establecimientos para la formacin docente, como el Instituto Normal
8 9 Gonzlez Orellana, Carlos. Op cit. Gonzlez Orellana, Carlos. Op. cit.
Centro Amrica INCA, el Instituto Normal Central de Seoritas, el Instituto Normal Mixto Rafael Aqueche, el Instituto Normal Mixto Nocturno, la Escuela de Maestras para Prvulos a nivel superior y la Escuela de Profesores de Educacin Fsica; para las reas rurales se fundaron la Escuela Normal Rural La Alameda en Chimaltenango, la Escuela Prenormal de Santa Mara Cauqu, la Escuela Normal de Totonicapn; y se reabrieron los institutos normales, que comprendan cinco aos de estudio despus de nalizada la escuela primaria; con el objetivo de profesionalizar al magisterio y procurar la inamovilidad en sus cargos, se legisl a favor del escalafn docente; el seguro social (IGSS) fue extensivo para los maestros; se promovi la organizacin escolar con el impulso de consejos de profesores y una sociedad de alumnos organizados en comits en pro del mejoramiento de la comunidad en todas las escuelas normales e institutos de secundaria; se impulsaron mltiples actividades acadmicas con nes formativos; se promovi el mejoramiento de la evaluacin educativa y se implementaron bibliotecas y laboratorios en las escuelas. En el mbito universitario, se cre en 1945 la Facultad de Humanidades que dio lugar al inicio de estudios pedaggicos a nivel universitario y se inici la especializacin docente. Entre 1946 y 1948 se aprobaron los primeros profesorados especializados de secundaria (historia y geografa, losofa, letras, pedagoga, ciencias biolgicas, ciencias fsico qumicas, ciencias matemticas, ciencias econmico-contables, ciencias jurdicas y sociales y artes) con orientacin humanista. Este mismo modelo se sigui en las universidades Francisco Marroqun y Rafael Landvar con los profesorados de enseanza media y,
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FORMACIN DOCENTE
en esta ltima universidad, en el caso de la Licenciatura en Pedagoga y Ciencias de la Educacin. En el gobierno de Jacobo Arbenz se le dio continuidad a estas polticas educativas y se elabor el anteproyecto de la Ley Orgnica de Educacin Nacional, la que fue aprobada hasta en 1956 y que, entre otras medidas, transform la educacin a tres ciclos con nueve aos de duracin. Con el derrocamiento de Jacobo Arbenz, nuevamente se crearon las condiciones para el retorno de la Iglesia catlica a las actividades educativas. Gracias al protagonismo del Arzobispo Mariano Rossell, con el apoyo de diversas rdenes religiosas, se fundaron instituciones educativas catlicas como el Liceo Guatemala, el Liceo Javier, el Colegio Monte Mara y el Colegio La Asuncin. En estas instituciones se empez a formar la lite de Guatemala y algunas de ellas empezaron a ofrecer carreras relacionadas con la formacin docente. En este perodo tambin se crearon varias escuelas pblicas de formacin docente, la Escuela de Educacin para el Hogar Marion G. Bock en 1956, la Escuela Normal de Educacin Fsica y la Escuela Normal de Maestros de Educacin Musical Jess Mara Alvarado en 1959 y la Escuela de Formacin de Profesores de Enseanza Media EFPEM en 1969. Durante el gobierno de Miguel Ydgoras Fuentes se cre la Escuela Normal Centroamericana Sor Encarnacin Rosal, que brindaba becas a estudiantes centroamericanos y diversic la formacin inicial docente. En 1957 se inici un programa de profesionalizacin de maestros rurales empricos, en colaboracin con el Servicio Cooperativo Interamericano de Educacin SCIDE, consistente en cursos de actualizacin durante dos aos. La formacin docente en servicio inici una etapa de constantes seminarios y congresos de actualizacin.10 Se implement el Proyecto de Extensin y Mejoramiento de la Enseanza Primaria, PEMEP, que incluy la creacin de las Escuelas Normales Rurales, llamadas de tercera generacin, en Santa Luca Utatln, en Solol, en 1974, y en Monjas, Jalapa, en 1978. La Universidad de San Carlos de Guatemala realiz esfuerzos en esta lnea con el Programa de Formacin Docente PFD creado en 1978 y que comprenda 300 horas de estudio. El perodo que abarca los ltimos gobiernos militares, de 1980 a 1985, se caracteriz por no realizar cambios importantes a la formacin docente.11 Con el inicio de los gobiernos civiles en 1986, y especialmente en el marco de la negociacin y posterior rma de los Acuerdos de Paz en 1996, se inici una profunda revisin de la situacin educativa del pas. Con el Acuerdo de Identidad y Derechos de los Pueblos Indgenas rmado en 1995, y derivado de lo establecido en el Acuerdo de Paz Firme y Duradera en 1996, se inici formalmente el proceso de Reforma Educativa en el pas, al crearse e instalarse en 1997 la Comisin Paritaria de Reforma Educativa (COPARE), con el objetivo de consensuar el diseo de esta nueva reforma.
10 Los congresos que se realizaron fueron los siguientes: El Congreso Nacional de Educacin en 1955, Seminario de Maestros de Escuelas Normales Rurales en 1956, Primer Seminario sobre Problemas de la Educacin en Guatemala en 1961, Primer Seminario Sobre Problemas de la educacin rural guatemalteca en 1964, Primer seminario sobre planteamientos educativos en 1969, Seminario de Centro Amrica y Panam sobre Escuelas Normales Rurales en 1957. Gonzlez Orellana, Carlos. Op cit.
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Como producto de su trabajo, la Comisin Paritaria plante la necesidad de desarrollar la formacin de docentes en el documento Diseo de Reforma Educativa. En el Captulo 4 rea D de dicho documento se propone como poltica la Formacin de recursos en funcin de demandas de la reforma educativa, que contempla como estrategias: Apertura de escuelas normales para cada comunidad lingstica, Coordinacin intersectorial de entidades de formacin de docentes, Establecimiento de programas con universidades y centros de educacin superior para la formacin, actualizacin y acreditacin docente y Fortalecimiento de instituciones para la formacin de personal; como programas contempla Formacin de profesionales indgenas; Formacin de personal con especialidades segn la Reforma Educativa, y Nivelacin y profesionalizacin de promotores y personal emprico. Tambin propone la poltica de Educacin permanente para el personal en servicio, que propone cuatro estrategias: Reconversin de personal segn las demandas de la Reforma Educativa; el desarrollo de acreditacin de procesos de actualizacin, la adjudicacin de becas, pasantas, crditos y otras oportunidades de estudios; y el fortalecimiento del sistema nacional de capacitacin educativa y dos programas: Modalidades de educacin permanente y por especialidades y Desarrollo de una actitud de servicio en todo el personal. Todo esto aunado a una poltica laboral y salarial para su mejor desempeo. En el captulo cinco, Condiciones fundamentales de la Reforma Educativa, apartado G Formacin Intensiva de Recursos Humanos, se reere a la necesidad de formacin docente, con un nfasis en visiones y capacidades tcnicas y administrativas favorables a una educacin con carcter bilinge e intercultural. Asimismo, plante en la Imagen Objetivo, construida en el marco losco del mencionado Diseo, las orientaciones sobre las caractersticas que deberan tener los educadores (Ver Anexo 1). Durante el gobierno de Alfonso Portillo, (20002004), se iniciaron acciones orientadas al cumplimiento de lo acordado en el Diseo de Reforma Educativa, entre las que se pueden mencionar: Implementacin de un Programa de Desarrollo Profesional del Recurso Humano PDP, (programa que fue implementado con dicultades carencia de formadores y limitacin de recursos, entre otros pero incorpor a la mayor parte de docentes en servicio, este proceso se vio truncado al estallar un conicto magisterial y no lograr acuerdos para mejorarlo), la creacin de nueve escuelas normales bilinges interculturales, 22 de educacin fsica y cuatro interculturales; el inicio de la discusin sobre la transformacin de las Escuelas Normales, con propuestas como la creacin de un Bachillerato Pedaggico, la creacin de una Escuela Normal Superior o el traslado de la Formacin Inicial Docente al nivel superior. En 2003 se emiti el Acuerdo Ministerial No. 923 que planteaba la transformacin de las escuelas normales para convertirlas en centros de educacin superior, mediante una combinacin de formacin secundaria y terciaria. Se elabor una oferta de carreras universitarias a nivel de profesorado, tanto interculturales como bilinges interculturales, de manera conjunta con algunas universidades y en consenso con la Comisin Consultiva para la Reforma Educativa.
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FORMACIN DOCENTE
Durante el gobierno de Oscar Berger (20042007), las nuevas autoridades educativas emitieron el Acuerdo Ministerial No. 3812004 que anul el programa iniciado por el anterior Gobierno y se inici una serie de discusiones que giraron en torno a la realizacin de un bachillerato pedaggico, el traslado de la formacin inicial a las universidades o seguir con las Escuelas Normales, previamente sometidas a un proceso de transformacin, esta ltima fue la opcin elegida. El Ministerio de Educacin plante la formacin inicial a nivel superior, adems de la actualizacin docente y la profesionalizacin en servicio. Para la formacin en servicio, y ante los resultados decientes en las pruebas estandarizadas a los graduandos de todo el pas, conjuntamente con la EFPEM, inici una estrategia de programas de capacitacin en las reas de matemtica y lenguaje, buscando que los conocimientos adquiridos en esas capacitaciones se aplicaran en el saln de clases y con impacto en el corto plazo.12 En mayo de 2006 present la propuesta de formacin inicial para el Nivel Primario, la que fue adversada inmediatamente por varios sectores del pas. Los acuerdos ministeriales 581 y 713 del 2006 fueron iniciativas ociales que, aunque dejaban establecidos aspectos tcnico-administrativos vigentes en la actualidad, no crearon condiciones nacionales y estables para nalmente institucionalizar la profesionalizacin docente, tanto en la fase inicial como en servicio. Este proceso abarc a las Escuelas Normales que forman Maestros de Educacin Primaria incluidas las especialidades: Urbana, Rural, Bilinge, Bilinge Intercultural, Multilinge Intercultural y aquellas con Orientacin para el Desarrollo Ambiental. Adems, deban realizar un Proyecto Educativo Institucional de mediano y largo plazo. En el ao 2007 el Ministerio de Educacin emiti el Acuerdo Ministerial No. 004-2007, que normaba la creacin de un Currculo Nacional Base de Formacin Inicial Docente, CNB/FID, con sesenta y ocho cursos, trescientos nueve crditos que obligaban a cumplir con cuatro mil seiscientas treinta y cinco horas por semestre y, en la prctica, con cuatro aos de formacin. La decisin gener descontento entre el estudiantado y los padres de familia, debido, entre otros argumentos, a la carga econmica que producira un ao ms de estudios, as como la resistencia en algunos claustros docentes. El gobierno de lvaro Colom, que tom posesin en 2008, impuls dilogos en las comunidades normalistas para revisar la transformacin iniciada en el ao 2006 y, nalmente, se regres a una formacin de tres aos, aunque sigue vigente el Acuerdo Ministerial 0042007,13 lo que da como resultado una norma que no se aplica y la falta de certeza en lo que se hace.
13 El viceministro que condujo ese proceso al inicio del Gobierno tom como base el currculo propuesto por la Coordinadora Nacional de Comunidades Normalistas, la cual haba estado en desacuerdo con el proceso de transformacin iniciado en el gobierno anterior, dicha Coordinadora no aglutina a la mayora de Escuelas Normales y la crtica fundamental se dirigi al aumento en el tiempo de estudios y la carga cienticista que encontraban en el Currculo Nacional Base, el cual, segn su criterio, no inclua carga humanista.
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Los talleres se impartan por un perodo de 3 4 das en el rea asignada, y fueron muy criticados por los docentes debido a la falta de seguimiento y la escasa preparacin de los facilitadores en el contexto docente. Ante esto los docentes proponan capacitaciones sistemticas, seguimiento continuo.
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En conclusin, este rpido recorrido histrico evidencia que las polticas educativas en materia de formacin docente han sido medidas de corto plazo, cambiantes con cada Gobierno que llega al poder, sin previa evaluacin de las mismas. Lo anterior limita el desarrollo de la educacin en Guatemala y conlleva el desperdicio de recursos humanos y econmicos, debido a la falta de continuidad en las polticas educativas. rrollos pedaggicos en otras partes del mundo, lo que ha sido considerado por algunos sectores como mecanismo de reproduccin de metodologas especcas o herramientas ideologizadas que han impedido el desarrollo de una ciencia crtica, de cara a la compleja problemtica educativa del pas. Salvo los esfuerzos realizados en la poca de la Revolucin de 1944, la formacin de todos los docentes a nivel superior no ha sido una prioridad pblica, y no se ha tenido claridad en su contenido formativo.15 La oferta de carreras universitarias de educacin en el interior del pas, gracias a la creacin de extensiones universitarias departamentales de la USAC y de algunas universidades privadas del pas, ha permitido expandir las oportunidades de formacin a docentes del interior del pas; sin embargo, existen indicios que sugieren que estos esfuerzos son procesos educativos masicados, de dudosa calidad y, como en el caso de la universidad estatal, sujetos a cambios polticos.16 La apertura de postgrados permite elevar el nivel de formacin y preparacin de los pro15 La creacin de la Escuela de Formacin de Profesores de Enseanza Media (EFPEM) en la Universidad de San Carlos de Guatemala fue un proyecto que, si bien qued inconcluso de acuerdo a su concepcin original, s constituy un proceso de modernizacin de la formacin pedaggica en el pas y la institucionalizacin de un modelo basado en la ciencia para la formacin de profesores, bajo el rgimen equivalente a una Normal Superior. Lamentablemente, el recrudecimiento del conicto armado vino a detener la continuidad y expansin del proyecto de profesionalizacin de los docentes y, sobre todo, de la reorganizacin de la Facultad de Humanidades de la USAC y, del Departamento de Pedagoga y Ciencias de la Educacin. Este proyecto tampoco pudo ser continuado por ninguna de las universidades privadas. En el caso de la universidad estatal las extensiones universitarias fueron sujetas a la dinmica de la poltica y elecciones para los cargos de Rector, Decano y cargos de Junta Directiva.
2. La situacin actual de la Formacin Docente en Guatemala

En Guatemala la formacin inicial de docentes de nivel primario se realiza en el nivel medio, en escuelas normales tanto pblicas como privadas,14 bajo la direccin del MINEDUC, en tanto que los docentes de secundaria se forman en las universidades pblicas y privadas, en carreras universitarias intermedias (Profesorados de enseanza media), con autonoma para la creacin de sus programas de estudio. Entre el MINEDUC y las universidades no existe coordinacin permanente para garantizar la calidad, la pertinencia cultural y la adecuacin a la realidad nacional de la formacin de docentes. Las innovaciones asumidas en las carreras de educacin han sido dadas en funcin de los desa14 Segn un Censo de Escuelas Normales en Guatemala que fue realizado por el Departamento de Educacin de la Universidad Rafael Landvar (Argueta et. al., 2005), para el ao 2004 existan 359 establecimientos educativos de nivel medio que ofrecan carreras de magisterio, distribuidas de la siguiente manera: 83 del sector ocial, 243 del sector privado, 1 de carcter municipal y 32 por cooperativa. Este estudio tambin revel que el departamento de Guatemala concentraba el mayor nmero de estas escuelas normales con un total de 74, mientras que a nivel nacional, en el rea urbana se ubicaban 327 escuelas.
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fesionales en el campo de la educacin. Salvo los casos de la Maestra en Evaluacin e Investigacin Educativa de la Universidad del Valle de Guatemala, de la Maestra en Docencia Superior con especialidad en investigacin de la Universidad de San Carlos de Guatemala, y, parcialmente, alguna Maestra de otra universidad privada, la mayora de estudios de postgrado hacen poco nfasis en los procesos de investigacin. Esta debilidad tiene en gran medida su explicacin en el hecho de que casi ningn Departamento o Facultad de Educacin se vincula a los Institutos o Centros de Investigacin Educativa que existen en las mismas universidades. Un aspecto importante en el proceso de reconocimiento de las diferencias culturales y lingsticas en el pas, es el surgimiento en los aos 90 de los programas y carreras universitarias especializados en educacin bilinge, particularmente en las universidades Rafael Landvar y Mariano Glvez, y recientemente en otras universidades como la USAC y la Universidad del Valle de Guatemala. La Fundacin Rigoberta Mench Tum (FRMT), el Proyecto de Desarrollo Santiago (PRODESSA) y el Proyecto de Acceso a la Educacin Intercultural Multilinge para Centroamrica (PROEIMCA), han promovido acciones a favor de la educacin bilinge intercultural, quienes, en coordinacin con la Escuela de Formacin de Profesores de Enseanza Media de la USAC, ofrecen programas especcos con enfoque multilinge. Estos esfuerzos estn afectados por un factor fundamental: la profesin docente ha ido perdiendo su nivel de valoracin en la sociedad guatemalteca. Cada vez son ms los estudiantes que estudian magisterio por ser la nica opcin que tienen en su medio y no por vocacin, adems de ser carreras poco atractivas en funcin de su reconocimiento econmico. Por esta razn, todos los esfuerzos que se realicen no tendrn el resultado deseado si no se apoya la formacin y desarrollo de los docentes en forma permanente y dentro del marco de un sistema. En relacin con la formacin de los formadores de las escuelas normales, es importante el caso de la coordinacin efectuada entre el Proyecto de Apoyo al Sector Educacin (PROASE) y la Universidad Panamericana, el cual permiti elevar la acreditacin profesional de la mayora de los docentes de las escuelas normales pblicas del pas. En Guatemala no existe un sistema nacional de formacin docente, por lo que actualmente los procesos y acciones de capacitacin se hacen de manera aislada y coyuntural por medio de cursos, talleres y otras modalidades, segn la planicacin que consideren oportuna las autoridades que en ese momento dirigen el Ministerio de Educacin, pero la evidencia emprica muestra que estas capacitaciones de corta duracin tienen efectos muy limitados en las prcticas educativas a nivel de aula. Otras experiencias ms sistemticas17 muestran efectos positivos, por contar con inversiones y acompaamiento tcnico en el aula, sin embargo no hay evidencia que indique su institucionalizacin. Existen esfuerzos aislados en materia de formacin de docentes y, en muchos casos, sin ningn nivel de congruencia con las necesidades y expectativas de la
17 Generalmente bajo nanciamiento de cooperacin internacional, y en el marco de proyectos focalizados y de corta duracin.
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poblacin a la que van dirigidas las acciones.18 Por estas razones, la formacin de docentes en servicio debe ser ms sistemtica, debe tener reconocimiento acadmico por parte de alguna universidad y contar con el apoyo y anuencia del magisterio y sus lderes para tener condiciones de posibilidad. Es en este contexto que surge la propuesta, consensuada entre la EFPEM, el MINEDUC y la Asamblea Nacional del Magisterio, del Sistema Nacional de Formacin Docente, la cual se describe en sus generalidades en el apartado siguiente. La propuesta
MINEDUC-USAC
conjunto ordenado e interrelacionado de elementos, procesos y sujetos cuyo n principal es la formacin integral inicial y continua de docentes para una educacin acorde con la naturaleza lingstica, social y econmica, segn las necesidades de cada comunidad educativa, en consonancia con el avance de la ciencia y la tecnologa. Los aspectos relevantes de la propuesta son los siguientes: a) Es un sistema, porque debe estar vinculado a otros importantes factores como las condiciones laborales, la formacin de formadores, y los materiales de apoyo, para permitir la dignicacin social del magisterio y fortalecer cualitativamente su liderazgo y participacin social. La propuesta se fundamenta tericamente en el llamado reconstruccionismo social. Es un sistema integrado por varios subsistemas: Subsistema 1: Formacin inicial. Subsistema 2: Formacin continua. Subsistema 3: Reconocimiento de los estudios y dignicacin de la labor docente Subsistema 4: Investigacin y tecnologa para la formacin docente.
La propuesta Bases para el Diseo del Sistema Nacional de Formacin Docente en Guatemala, elaborada por la Escuela de Formacin de Enseanza Media de la Universidad de San Carlos de Guatemala y la Asamblea Nacional del Magisterio, ANM, fue entregada al MINEDUC en abril de 2008. Este Sistema Nacional de Formacin Docente Bilinge e Intercultural19 se concibe como un
18 En el ao 2005, como consecuencia de las primeras evaluaciones de graduandos del nivel medio, cuyos resultados no fueron favorables, se inici una alianza estratgica entre el Ministerio de Educacin y la Universidad de San Carlos de Guatemala para la elaboracin y aplicacin de instrumentos de evaluacin dirigidos a los estudiantes del nivel medio que egresaban del ciclo diversicado; adems, se tom la decisin de realizar capacitacin a docentes del nivel primario en comunicacin y lenguaje, as como impulsar capacitacin docente en la asignatura de matemtica para el nivel primario, como parte del programa denominado Guatemtica. El MINEDUC con el apoyo de la EFPEM de la USAC, desarroll varios eventos de capacitacin dirigidos a docentes de escuelas normales, con el n de dar a conocer el currculo nacional base. Todos los esfuerzos anteriores se realizaron en forma aislada e independiente, sin sistematizarse dentro de un proceso formal e intencionado. Con base en el documento Bases para el diseo del sistema nacional de formacin docente en Guatemala
b)
c)
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elaborado por la Universidad de San Carlos de Guatemala en coordinacin con la Asamblea Nacional del Magisterio. El documento base propone ocho subsistemas, la nueva propuesta que est en discusin actualmente los aglutina en seis, pero le resta importancia a la investigacin, punto clave presentado en las bases. Asimismo, no toma en cuenta la administracin del sistema. Otra variacin es que dentro de la formacin continua no incluye la induccin.
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Subsistema 5: Formacin de formadores. Subsistema 6: Licenciamiento y acreditacin de instituciones formadoras. Subsistema 7: Supervisin y evaluacin del SNFD. Subsistema 8: Administracin del SNFD. cas dudas sobre su real vinculacin con otros factores fundamentales como las condiciones laborales y los materiales de apoyo, que puedan darle sostenibilidad a esta iniciativa. La propuesta del Subsistema de Formacin inicial A mediados del 2009, un equipo tcnico multisectorial convocado por ASIES, PREAL y Jurez y Asociados/USAID trabaja en una propuesta de Formacin Inicial Docente, que pretende que los educadores aprendan y desarrollen las denominadas Competencias Docentes. Aunque la propuesta se encuentra en fase de discusin nal, se propone que la formacin inicial de docentes de primaria en Guatemala alcance, por lo menos, nivel 5B, segn la clasicacin de UNESCO; es decir, elevarla a nivel postsecundario. La formacin se iniciara en el Ciclo Diversicado, mediante un Bachillerato dos aos cuyos contenidos y exigencias acadmicas aseguren una slida formacin en las reas de matemtica, comunicacin y lenguaje (L1 y L2), ciencias naturales y sociales, culturas y ciudadana intercultural. La formacin inicial docente continuara en el nivel postsecundario dos aos ms, para desarrollar las competencias requeridas por el currculo, con teoras pedaggicas y acerca del desarrollo de la niez, formacin didctica, observaciones de clase y prctica docente, as como la prctica docente como espacio privilegiado de formacin y reexin, la investigacin-accin y la vinculacin e interaccin con la comunidad. La formacin postsecundaria podra ser ofrecida tanto por las universidades guatemaltecas, como por Escuelas Normales Superiores y Escuelas Normales de Excelencia. En este trabajo tambin se menciona que, para que
Esta propuesta contiene una visin amplia porque est constituida por distintos subsistemas y representa una novedad sociopoltica e institucional que no debe desaprovecharse: una conciliacin entre actores de alta signicacin en el sistema educativo nacional y con la posibilidad de establecer y asegurar procesos que otorguen sostenibilidad al sistema. Sin embargo, puede y debe ser enriquecida. Este sistema ya empez con grupos piloto, con dudas sobre su vinculacin con otros factores asociados al escalafn docente (Subsistema 3) y algunas crticas se derivan del poco tiempo para su anacin y discusin conceptual, tcnica, administrativa, jurdica y poltica; adems que toda la discusin y dilogo sobre escuelas normales que existe en la actualidad, tendr que ser conectado a este sistema. Puede armarse que a nivel social y particularmente en el MINEDUC, an no existe una visin clara, fundamentada en consensos nacionales e interculturales, con futuro y estabilidad para la formacin docente en el pas. El tema sigue siendo un imperativo no resuelto. Sin embargo, existen algunas condiciones polticas e institucionales y propuestas que podran facilitar la bsqueda de respuestas al tema en benecio del futuro educativo del pas. A la fecha, sigue en desarrollo la implementacin del subsistema de Formacin continua, no sin po-
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el Sistema Nacional de Formacin Docente y este Subsistema tengan xito, se debe elevar el estatus social y profesional de los docentes mediante el establecimiento de la Carrera Docente, la cual debe estar sustentada mediante la normativa pertinente que debera ser emitida por el MINEDUC. en servicio y otros aspectos vinculados como la evaluacin, los incentivos, etc. Esto a partir del Acuerdo alcanzado entre el MINEDUC, la Universidad de San Carlos de Guatemala a travs de la EFPEM y el magisterio organizado en la Asamblea Nacional del Magisterio, ANM. Sin embargo, de dicho acuerdo slo se ha logrado iniciar la implementacin de uno de los componentes de la formacin en servicio, hace falta alcanzar acuerdos al respecto de los dems componentes del sistema propuesto. Se presentan a continuacin las propuestas o recomendaciones que las instituciones que participaron en el proyecto construyeron para atender este eje temtico, as como los aportes recibidos en los talleres regionales. Las propuestas se presentan organizadas en tres partes: A. Justicacin, en la que se argumenta al respecto de las razones para atender el tema; B. Condiciones bsicas, en donde se describen las condiciones que deben llenar las propuestas que se presenten; y, C. Propuestas, que contiene las propuestas propiamente dichas. El contenido del presente documento fue extrado de los documentos que fueron elaborados por cada una de las instituciones mencionadas, y de los aportes recibidos en los talleres regionales de consulta, pero la seleccin y su redaccin nal son responsabilidad especca del equipo de Coordinacin del rea de estudios sobre educacin de la FLACSO Guatemala, por lo que no debe entenderse esta parte como un documento de consenso de las instituciones ni como aprobados por los asistentes a los talleres. Los planteamientos originales de las instituciones pueden consultarse en los Textos
3. Parte propositiva
El relato de los antecedentes y la descripcin de la situacin actual al respecto del eje temtico Formacin docente evidencia que la inestabilidad, as como la falta de continuidad y de acuerdos nacionales, son las caractersticas fundamentales que identican a la forma en que el Estado guatemalteco ha atendido este importante tema. Sin contradiccin con lo armado, tambin puede encontrarse que, con excepciones fcilmente identicables en algunos momentos histricos, las polticas de formacin docente que se han implementado no han respondido a la necesidad de construir un Estado-nacin incluyente y democrtico y que en las pocas discusiones que se han producido ha habido ausencia de reexin terica sobre los elementos conceptuales que deben ser el sustrato de la formacin de los docentes guatemaltecos, mucho menos elementos de los nuevos paradigmas vinculados a la interculturalidad, a la pedagoga crtica y a la ciudadana. En los ltimos aos se ha vislumbrado la posibilidad de avanzar hacia grandes acuerdos nacionales que culminen en la denicin e instalacin de un Sistema Nacional de Formacin Docente, que contemple de manera integral tanto la formacin inicial como la formacin
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para el debate educativo Nos. 1, 2 y 3, publicados tambin como parte de este proyecto. A. Justicacin cial y continua de los docentes resulta ser de gran trascendencia para alcanzar esos objetivos. Como se indica en los antecedentes y situacin actual, en Guatemala los docentes de preprimaria y primaria son formados en el nivel medio, mientras que los docentes que los forman son egresados de las universidades y no existe coordinacin entre el MINEDUC y las universidades que forman a los docentes de las escuelas normales. Esta falta de coordinacin inuye en que no se pueda garantizar que la formacin de los docentes de las escuelas normales sea de la mejor calidad y congruente con la realidad guatemalteca. Adicionalmente, debido a varios factores, la profesin docente ha ido perdiendo el nivel de valoracin social que le debera corresponder, dada la trascendencia que tiene para la sociedad. El anlisis de la situacin actual de la formacin de los docentes en Guatemala seala que no es posible seguir negndole la atencin necesaria a la formacin de los docentes; que se deben alcanzar los acuerdos polticos y econmicos que permitan profesionalizar a los docentes en servicio, formar a los nuevos docentes con base en nuevos criterios y paradigmas, as como disear sistemas de formacin continua, acompaados de procesos de investigacin educativa y de dignicacin salarial. Conforme a lo expresado por Vaillant, hay que afrontar el reto de lograr que los maestros y maestras sean competentes para desarrollar su labor, que permanezcan motivados y que tengan condiciones laborales adecuadas du-
Por qu reformar la formacin de los docentes en Guatemala? Ya se mencion el papel importante que tienen los docentes en el proceso educativo y en las acciones que se impulsen para mejorar la educacin del pas. Las y los maestros juegan un papel clave en la calidad de la educacin, porque son quienes desarrollan el currculo, su inuencia sobre qu y cmo se aprende en el aula es ms grande que lo que est prescrito en los documentos curriculares. Se puede decir entonces que la calidad educativa, reejada en el aula a travs del aprendizaje de los estudiantes, depende en gran parte de la prctica de los docentes; por lo que su formacin y desarrollo son fundamentales. Un buen docente puede cambiar la vida de sus alumnos. A pesar de los distintos esfuerzos e iniciativas que se han realizado en materia de formacin y capacitacin para los maestros, an no existe un sistema integral de formacin, actualizacin y profesionalizacin que permita contar con docentes preparados para lograr mayores y mejores aprendizajes por parte de los alumnos. La evidencia sugiere que para lograr la calidad, se requiere trabajar arduamente en la formacin integral de docentes. Por otro lado, si se tiene en cuenta que uno de los objetivos principales del proceso educativo debera ser lograr que todos los educandos aprendan y que el subsistema escolar se constituye para benecio de la niez y la juventud, la formacin ini-
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rante toda su carrera profesional.20 Esto signica mejorar la formacin inicial, contar con los incentivos adecuados a lo largo de la carrera y brindarles capacitacin en servicio para mantenerlos actualizados. Las condiciones son muy favorables para que la formacin docente no slo empiece a convertirse en una preocupacin ampliamente entendida y asumida, sino tambin para instalar en el sistema educativo nuevas visiones pedaggicas. Se hace necesaria, entonces, la creacin de un Sistema Nacional de Formacin Docente, entendindolo como un conjunto ordenado de normas o procedimientos que contribuye al logro de objetivos. B. Condiciones bsicas tual entre Formacin Inicial y Formacin en Servicio, sino que deben verse como dos acciones de un mismo proceso y que pretenden los mismos objetivos. Tomando en consideracin lo anterior, la formacin docente debe entenderse como el proceso de construccin, fortalecimiento y ampliacin de las capacidades y habilidades necesarias para el eciente y efectivo desempeo del docente en los procesos de enseanza-aprendizaje,21 como una labor consciente basada en principios cientcos y aplicaciones. En esa misma lnea de pensamiento, la formacin docente en servicio debe conectarse con la reforma de la formacin inicial y, ambas, con la realidad social, pedaggica y cultural del pas, as como con el contexto mundial. Para que la reforma de la formacin de docentes sea integral, un factor importante es la participacin y coordinacin con las instituciones de educacin superior del pas. Por lo tanto, es necesario implementar un proceso que permita desarrollar acciones de coordinacin entre el Ministerio de Educacin y las universidades, de manera que se generen directrices que permitan que la formacin que las universidades hacen de docentes sea congruente con los modelos y requerimientos que la implementacin de nuevas acciones requiere. Un criterio a tenerse en cuenta aqu es que los formadores de formadores deben ser profesionales especializados, con experiencia docente en el nivel correspondiente, por lo que tambin es necesario que existan salarios adecuados al nivel de su formacin acadmica.
21 Entendiendo estos tanto los que se proponen el logro de objetivos concretos como aquellos que se obtienen a travs del currculo oculto.
Como se ver ms adelante, no existe una nica propuesta concreta para reformar la formacin de los docentes en Guatemala, se pueden encontrar diferencias en las formas, los contenidos, los procedimientos y los conceptos. Sin embargo, hay algunos criterios que han sido identicados como condiciones indispensables que debe tener cualquiera que sea la propuesta que se implemente. Esos criterios o condiciones se presentan en este apartado. Se identican tres tipos de condiciones: Generales, Relativas a la formacin inicial, y, Relativas a la formacin en servicio. B.1 Condiciones generales Se considera que la formacin docente es un proceso, por lo tanto no debe hacerse una separacin terica, metodolgica y concep20 Vaillant, Denise, conforme a recomendaciones de las publicaciones del Grupo de Trabajo de Desarrollo Profesional Docente de PREAL.
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La vinculacin y coordinacin del Ministerio de Educacin con las Facultades o Departamentos de Educacin de las instituciones de educacin superior del pas debe ser permanente, institucionalizada y sistemtica, en benecio del sistema educativo, lo que incluye la formacin docente. Hay que tomar en cuenta que no todos los sectores educativos, mucho menos aquellos de visiones ms racionalistas, o menos cercanos a historias pedaggicas populares o derivadas de los pueblos indgenas, han asumido o aceptan que existen otras visiones pedaggicas, opuestas al racionalismo, transformado ahora en visiones tecncratas o productivistas. En consecuencia, es importante y urgente que puedan crearse espacios de reexin, de estudio y de consideraciones paradigmticas, que trasciendan lo administrativo o la tcnica hegemnica, en los que pueda aprenderse, re-aprenderse y desaprenderse pedaggicamente. La formacin docente necesita asegurarse para el sistema educativo y la sociedad en general; se considera entonces que la propuesta tcnica que actualmente existe constituye el fundamento, pero necesita de un proceso de discusin y consenso social que la fortalezca. Por las necesarias profundizaciones que deberan hacrsele, deber contarse con un tiempo prudencial que permita ir creando condiciones de convencimiento, de inclusin y de motivacin. Esto tambin signica que no debiera empezarse por el primer subsistema, sino por el de educacin continua, paralelamente a los dems. Todo este proceso de profundizacin y operativizacin deber empezarse, o continuarse, pronto, mediante la participacin de los distintos actores involucrados en la propuesta (MINEDUC, USAC, ANM), pero con la participacin consultiva de otros actores. Lograr acuerdos para impulsar la nueva carrera magisterial es un tema que debe formar parte de la agenda educativa nacional. Tambin es necesario que en la discusin se incluyan las bases loscas, ticas, pedaggicas y polticas que constituirn los ejes fundamentales de la nueva formacin docente, a n de impactar cualitativamente en el sistema. Deben ser tenidas en cuenta todas las visiones que han sido expresadas de un modo u otro. El esfuerzo social y amplio que se impulse sobre formacin docente debe contemplar la instalacin de subsistemas de acreditacin, de recursos nancieros, de escalas salariales, de homologacin, pero tambin debe contemplar la necesidad de responder desde la actuacin de los docentes en servicio, pero principalmente de quienes estn por ingresar al sistema como nuevos docentes, a las necesidades y demandas novedosas que surgen de la sociedad y ms all del sistema educativo. En el diseo del Sistema Nacional de Formacin Docente SNFD es necesario contemplar una instancia organizada que sea responsable directa de su conduccin. Esta instancia deber funcionar de manera coordinada con el Consejo Nacional de Educacin. Una de las responsabilidades de esta instancia ser asegurar que se obtengan visiones ms amplias y consensuadas sobre la formacin docente, que las decisiones de poltica tengan continuidad y estabilidad, que se obtenga un apoyo social ms diverso y amplio, que supere las desconanzas o resistencias hacia iniciativas provenientes exclusivamente del Ministerio de Educacin.
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Esta instancia podra ser una Ocina Nacional de Formacin Docente o una Comisin Nacional, desde un esquema de Estado, pero con la dinmica, amplitud, y tambin la complejidad, de una estructura no reducida al Ministerio de Educacin ni al Gobierno en general. La participacin de la ANM y de la USAC constituye un elemento crucial para asegurar el sistema. Para potenciarlo, deber plantearse que esa instancia, aunque no dependa completamente de estos dos actores, s tenga que basarse signicativamente en ellos. En los procesos formativos de los futuros docentes de preprimaria y primaria, as como de formacin en servicio, deben implementarse, como ejes transversales que vinculen todas las actividades escolares la interculturalidad y la formacin para el ejercicio pleno de la ciudadana, en relacin con sta ser necesario contemplar el concepto de ciudadana intercultural. A efecto de que el SNFD que se implemente tenga caractersticas de estabilidad y permanencia, es necesario que en su diseo se contemplen, al menos, los siguientes criterios: Proveer una adecuada absorcin del personal docente en activo a nivel nacional. Prever una transicin ordenada y progresiva del modelo actual a uno de carcter nacional, profesional, sistmico y multicultural. Contemplar la participacin activa de los sectores que actualmente no han tenido participacin en ese proceso o bien la misma ha sido limitada, tales como las escuelas normales, organizaciones de pueblos indgenas, Consejos de Desarrollo, entre otros. Considerar la revisin de varias leyes vigentes, tales como el Decreto Legislativo 1485, la Ley de Educacin Nacional y la Ley de Servicio Civil. Despolitizacin partidaria y desmonopolizacin de la conduccin. Implicar una alta tecnicacin y actualizacin de la pedagoga docente.
El sistema tambin debe conducir al desarrollo de una carrera docente, para ese efecto, entre los aspectos que deben tomarse en cuenta se considera: el sistema de seleccin de candidatos a la docencia, la formacin, capacitacin, evaluacin, supervisin y contratacin de los docentes, con el n de contar con las condiciones que contribuyan a lograr un proceso de enseanza-aprendizaje ecaz. En el rubro evaluacin es necesario incluir en el debate las propuestas que consideran que se deben contemplar, adems del tiempo de trabajo o antigedad, la profesionalizacin y el desempeo de los docentes. Este criterio tambin incluye la discusin sobre la denicin de estndares de qu debe saber y poder hacer el docente. Condicin sustantiva para la estabilidad del sistema y de la carrera docente lo constituye el contar con un marco legal adecuado a las necesidades de la carrera magisterial que se requiere para motivar a los mejores candidatos a la docencia y retenerlos en la profesin. Dicho marco legal debera ser parte de una agenda legislativa de trascendencia para el futuro de la niez y la juventud, as como tambin de los
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maestros, presentes y futuros. La normativa docente que debe revisarse para luego discutir su reforma, creacin o derogacin, parte de la Ley de Educacin Nacional. La Ley vigente establece derechos y obligaciones tanto para el Estado como para los educadores, los cuales deben revisarse y/o adecuarse al nuevo sistema docente que se proponga. La reforma a la Ley de Educacin Nacional implica tambin la elaboracin del Reglamento, inexistente a la fecha, pues el Acuerdo Gubernativo que actualmente se aplica no respondera a las reformas que se introduzcan a la ley. B.2 Condiciones relativas a la formacin inicial Cualquiera que sea la propuesta de reforma de la formacin inicial por la que se opte, tiene como condicin previa que el Estado garantice el derecho a la educacin secundaria de la poblacin, ampliando de forma drstica su cobertura actual, que est en manos del sector privado y no asegura el acceso a las mayoras en condicin de pobreza. En la medida que exista una variedad de opciones reales de formacin a nivel secundario y de incorporacin al trabajo, es previsible que los aspirantes a la carrera de magisterio sean quienes maniesten mejores aptitudes vocacionales para la profesin. Las instituciones formadoras de maestros debern constituirse en laboratorios pedaggicos, en los que tanto los docentes como los alumnos sean capaces de analizar, evaluar y criticar sus prcticas docentes, con vistas a la produccin de nuevos conocimientos y nuevas propuestas educativas. Algunas de las caractersticas que han sido identicadas en la formacin inicial docente que se realiza en los pases con mejores resultados educativos son las siguientes: Los estudiantes de la carrera de magisterio son seleccionados por su rendimiento acadmico y por sus cualidades humanas. Slo se forma la cantidad necesaria para cubrir la demanda de profesores del pas. El nmero de instituciones formadoras de docentes es reducido y de muy alta calidad. Los profesores son formados generalmente a nivel universitario, en algunos casos a nivel de escuelas normales superiores. Existen programas de especializacin de profesores y en muchos de esos pases existen profesores especializados en la atencin de estudiantes que no marchan al ritmo de sus compaeros, lo que contribuye a disminuir la repitencia y la desercin.
Sin que signique que sean las nicas, ni mucho menos que deban ser replicadas mecnicamente en el pas, se considera que las anteriores caractersticas deben ser tomadas en cuenta para reformular la formacin inicial docente en Guatemala. B.3 Sobre la formacin en servicio La formacin de los docentes en servicio resulta un proceso de vital importancia, especialmente porque puede hacer referencia a las dicultades y a los problemas concretos que las
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y los maestros han encontrado en su ejercicio profesional. En consecuencia, los programas de formacin en servicio deben responder a las necesidades que afrontan los maestros en su ejercicio docente y permitirles reforzar continuamente el dominio de sus conocimientos y su capacidad para desarrollar los procesos de aprendizaje. Se debe contar con un sistema de incentivos. La poltica de actualizacin debe ser acompaada de incentivos en los cuales se incluyan mejoras salariales a los docentes que tengan formacin permanente y profesionalizacin, adems de permitirles ascensos en la carrera docente y oportunidades de crecimiento dentro de los centros educativos. El sistema de incentivos debe funcionar de tal manera que garantice que los mejores maestros estarn en las escuelas que atienden a los estudiantes de las familias ms pobres que residen en el rea rural. Asimismo, no debe olvidarse que la profesionalizacin de los docentes en servicio debe ser una accin temporal, slo debe tener vigencia mientras se reforma la formacin inicial. C. Propuestas las principales propuestas en cada uno de los casos.
FID
en el nivel medio
Para algunas instituciones, el traslado directo al nivel terciario de la FID entendido ste como el hecho de establecer que para poder ser contratado como maestro/a sea requisito tener un ttulo universitario de dos o tres aos no representa en la actualidad una alternativa favorable para el sistema educativo nacional, particularmente para la poblacin indgena y para toda la poblacin sin acceso a la educacin superior. Otra institucin sostiene que el traslado de la formacin inicial de docentes al nivel superior slo puede considerarse si previamente se asegura la capacidad del MINEDUC para orientar y controlar esa formacin inicial, especialmente en lo que respecta a los aspectos relacionados con el carcter de formadores de ciudadana. A pesar de lo anterior, la propuesta de mantener en el nivel medio la formacin inicial docente incluye que sta debe disearse de manera conexa con la educacin superior. Es decir, lo que otorga la formacin secundaria debe ser complementado, profundizado y fortalecido por una educacin universitaria posterior. Incluye tambin que debe implementarse un proceso permanente de mejoramiento de las instituciones formadoras de docentes, que garantice que se adquieran las competencias requeridas para el ejercicio de la profesin y la formacin de ciudadana intercultural. Dicho proceso debe ser el resultado de una reforma participativa y profunda de las escuelas normales del pas.
C.1 Sobre la Formacin inicial docente, FID Si bien es cierto, existe consenso en que la formacin inicial docente debe ser reformada, no lo existe al respecto de dnde debe llevarse a cabo ni en el nivel que debe tener. Se plantean dos opciones claramente diferenciadas: mantenerla en el nivel medio, en escuelas normales reformadas o trasladarla al nivel terciario, es decir a las universidades. Se presentan
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Para mantener la FID en el nivel medio, se considera necesario desarrollar procesos de validacin de los CNB/FID para preprimaria y para primaria, involucrando a los docentes de las escuelas normales y a las distintas instituciones de educacin superior, a partir de sus especialidades, as como a los distintos actores que, desde la sociedad, tienen vnculos directos con la formacin de maestros dentro del sector pblico. En este punto, se considera que un nuevo enfoque curricular de la formacin inicial de docentes deber articular todos los componentes y propiciar una articulacin directa teora-prctica, estimulando una formacin ms vivencial (prctica docente). Vinculado con un nuevo enfoque curricular de la FID, una de las instituciones plante que el lugar idneo para que se realice la formacin inicial docente es aquel donde se pueda vivir la ciudadana intercultural. Al contar con un nuevo enfoque de la formacin inicial docente, tambin debe cambiarse el perl de los formadores de formadores, a n de contar con el recurso humano idneo para la formacin de nuevos docentes con el perl requerido por ese nuevo enfoque. Otro elemento a considerar es que se debe ampliar el tiempo de dedicacin del estudiante a su formacin, asignando ms horas a la prctica docente, enfatizando en la dedicacin exclusiva a su proceso formativo, para lo cual es indispensable la asignacin de subsidios para los estudiantes del sector pblico. Traslado de la
FID
obtener un ttulo a nivel tcnico universitario de Profesorado. Previamente, para poder ingresar a la carrera deben obtener un Bachillerato Pedaggico, el cual sera ofrecido en las actuales escuelas normales y despus de haber seguido un proceso de seleccin vocacional. Despus de obtener el Profesorado, los docentes pueden continuar estudios para obtener las siguientes gradaciones en la escala de formacin universitaria (Licenciatura, Maestra, Doctorado). En todos los casos, la obtencin de un nuevo grado conlleva un mejoramiento de las condiciones salariales del docente. Esta propuesta constituye el Subsistema 1 de toda una propuesta integral de Sistema Nacional de Formacin Docente. La institucin ponente establece claramente que para poder implementar la propuesta se requiere denir una estrategia de relacin UniversidadMINEDUC, as como un proceso particular de consulta a las comunidades educativas de las actuales escuelas normales y un proceso de coordinacin entre las universidades y el MINEDUC. Otro planteamiento de traslado de la FID al nivel terciario, considera que ms all de pensar en lo que denomina un hbrido, bachillerato pedaggico y formacin universitaria media posterior, debiera irse diseando una genuina formacin universitaria integral y completa, que ofrezca una formacin sistmicamente diseada y que no corra el riesgo de debilidades en una u otra parte del sistema. En este planteamiento se reitera que esta posibilidad slo es aceptable
al nivel terciario
La propuesta que considera el traslado de la FID al nivel terciario plantea que los docentes para poder ingresar al servicio deben
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si el Estado garantiza el acceso de toda la poblacin a la educacin superior y ofrece alternativas reales de formacin secundaria diversicada con posibilidades de incorporaciones al trabajo. Un tercer planteamiento, considera la posibilidad de un traslado gradual de la FID al nivel terciario por etapas histricas claramente establecidas. Este planteamiento tambin considera la posibilidad de mantener la FID en el nivel medio, pero incluir entre las obligaciones que adquieren los docentes al ser contratados la de obtener niveles superiores de estudios en tiempos preestablecidos, esta propuesta plantea la conexin entre ambos componentes: la posibilidad de estudiar especializadamente en la universidad, ms la posibilidad de mejorar sus condiciones laborales y salariales en virtud de esos estudios. C.2 Formacin en servicio La propuesta ms desarrollada en este punto es la presentada por la EFPEM de la USAC, en la cual se presenta bajo el nombre de Formacin Continua e integra el Subsistema 2 de la propuesta del Sistema Nacional de Formacin Docente. Este subsistema se dene como el Conjunto de procesos dirigidos a armar la condicin profesional de los docentes en servicio y mejorar su desempeo de acuerdo a las nuevas metodologas, estrategias de aprendizaje y avances de las ciencias de la educacin, privilegiando un enfoque intercultural, para asegurar calidad en la educacin y buenos resultados de aprendizaje de los alumnos y alumnas. Contempla cuatro componentes: Induccin al servicio para docentes de primer ingreso al MINEDUC, Actualizacin docente, Profesionalizacin docente y Acompaamiento al docente.22 Para cada componente se presentan objetivos y estrategias especcos. La propuesta sostiene que el sistema de formacin continua tiene como nalidad principal el desarrollo permanente, sistemtico e integral de la capacidad profesional de los docentes. Asimismo, que la formacin inicial se relaciona con la formacin continua en el sentido que la primera forma al docente y la segunda le proporciona un proceso de acompaamiento y crecimiento profesional durante toda la vida profesional. La Formacin continua debe ser para todos los docentes, estos procesos deben ser ordenados, planicados y guiados por leyes y reglamentos especcos, de tal forma que los docentes tengan obligaciones y tambin derechos claramente establecidos. Las propuestas de las dems instituciones contemplan que en esta materia los docentes deben contar con una especializacin tanto en materia como en nivel educativo. Para ese efecto se considera que se debe establecer, de manera consensuada, una oferta universitaria con garantas bsicas de acceso y permanencia de todos los docentes, particularmente de quienes se encuentran en las comunidades ms alejadas y en condiciones de pobreza, y vincular la acreditacin con mejoras salariales y laborales en general.
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Un mayor detalle de la propuesta puede consultarse en el documento especco relativo a Formacin Docente publicado en los Textos para el debate educativo de este mismo proyecto, as como en el documento Bases para el diseo de un sistema nacional de formacin docente.
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FORMACIN DOCENTE
Se plantea que la oferta universitaria que se establezca debe asegurar romper los paradigmas tradicionales de la formacin universitaria, a n de que garantice resultados distintos a los que hoy da ofrece la misma. Debe ser una oferta amplia, que incluya distintas especialidades para la educacin preprimaria, primaria, gestin, administracin, educacin fsica, educacin bilinge, etc.; todas con la perspectiva intercultural. Se considera que los procesos de actualizacin deben satisfacer los vacos o necesidades que sean identicados por medio de los resultados de las evaluaciones de rendimiento escolar y otros mecanismos de evaluacin que se utilicen. Dicha actualizacin debe ser constante, mediante cursos proporcionados por profesionales especializados, que cuenten con un currculo comprobable y experiencia en formacin docente. Los cursos deben incluir aspectos tericos novedosos, metodologas que favorezcan la enseanza de la materia a los estudiantes, as como enseanza en investigacin que permita a los propios docentes evaluar el trabajo en el aula y hacer propuestas de mejora. La oferta de actualizacin debe incluir seguimiento y monitoreo de su aplicacin en el aula, con el objetivo de conocer si los procedimientos que estn siendo enseados en dichos cursos son aplicados de manera adecuada en el aula, de no ser as debe brindrsele mayores insumos al docente para hacer efectiva su aplicacin. Adems de los procesos formales que permitan a los docentes ir logrando paulatinamente su profesionalizacin docente, se podran considerar programas de actualizacin que se enfoquen especcamente en algn aspecto relativo a la prctica docente.
Referencias bibliogrcas
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Anexo 1
Perl del personal de los educadores planteado en la Imagen Objetivo contenida en el Marco Filosco del Diseo de Reforma Educativa. 23 Son facilitadores de la formacin de ciudadanos y ciudadanas con visin poltica para la construccin de la democracia, en condiciones pluralistas, pluriculturales y multitnicas. Propician un ambiente democrtico, de enseanza-aprendizaje, respetuoso de los derechos humanos y de la diversidad cultural, y relaciones interpersonales basadas en el respeto mutuo. Propician un ambiente estimulante para el aprendizaje, centrado en el educando y su cultura, facilitan el anlisis crtico, la expresin de la opinin personal y la creatividad. Promueven el desarrollo de actividades escolares y extraescolares vinculadas con temas signicativos para la vida, el desarrollo, el trabajo y la cultura. Desarrollan con sus estudiantes, proyectos que mejoran la calidad de la enseanza-aprendizaje y promueven el desarrollo comunitario. Aplican metodologas didcticas y materiales actualizados, participativos y apropiados para contextos multilinges y pluriculturales. Promueven y facilitan espacios educativos para que los miembros de las comunidades participen compartiendo sus experiencias en el proceso educativo. Se interesan y se preocupan por su formacin, actualizacin y superacin profesional constante. Estn compenetrados del proceso de reforma educativa, mantienen una actitud de apertura hacia nuevas opciones e impulsan procesos de cambio. Tienen capacidad de trabajar en equipo con autoridades y miembros de la comunidad. Estn orgullosos de su propia identidad cultural y respetan la identidad cultural de los dems.
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Diseo de Reforma Educativa, Comisin Paritaria de Reforma Educativa, Guatemala, 1998, pg. 45.
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Actualizacin y modernizacin de los procesos de gestin educativa
1. Antecedentes
El Estado guatemalteco se ha caracterizado histricamente por su centralismo, tanto en lo administrativo como en lo econmico y lo poltico; el sistema educativo no escapa a esa condicin. Si bien la centralizacin fue necesaria en una poca histrica para consolidar el Estado-Nacin, en la actualidad genera obstculos en la aplicacin de polticas que favorezcan a los sectores ms excluidos o pobres. Ante esta realidad, y por diversos motivos, los gobiernos de las dcadas recientes han promovido acciones para lograr una mayor descentralizacin educativa. En los aos ochenta Guatemala vivi un perodo de transicin democrtica, que inici con la entrada en vigencia de una nueva Constitucin Poltica de la Repblica el 31 de mayo de 1985. Los constituyentes optaron por la descentralizacin como instrumento para impulsar el desarrollo regional del pas, como qued plasmado en el artculo 119, que establece la obligacin del Estado de Promover en forma sistemtica la descentralizacin econmica administrativa; y propone establecer regiones de desarrollo con criterios econmicos, sociales y culturales que podrn estar constituidos por uno o ms departamentos (Artculo 224). En materia educativa, el artculo 76 establece que la administracin del sistema educativo deber ser descentralizada y regionalizada. En seguimiento al mandato constitucional, el Congreso de la Repblica emiti la Ley Preliminar de Regionalizacin, Decreto 70-
8624 y el Ministerio de Educacin organiz las ocho Direcciones Regionales que determin dicha ley,25 lo que permiti desconcentrar algunos trmites como la rma de ttulos de nivel medio y la autorizacin del funcionamiento de establecimientos educativos privados, pero estas direcciones no fueron dotadas de suciente autonoma nanciera y administrativa, mucho menos poltica, es decir en relacin con la toma de decisiones. La Ley de Educacin Nacional, Decreto Legislativo No. 12-91, retoma el mandato constitucional de la descentralizacin. El artculo 4 establece que el sistema educativo debe ser participativo, regionalizado, descentralizado y desconcentrado; incorpora la gura del Consejo Nacional de Educacin en el nivel de Direccin Superior del Ministerio de Educacin (Arto.7), y seala que la estructura del Ministerio de Educacin debe orientarse a una descentralizacin tcnico-administrativa, (Arto. 90). Sin embargo, ms all de la mera disposicin normativa, el sistema educativo continu siendo centralizado.
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Las regiones que integr dicha ley resultaron articiales, probablemente todava inuida por la lgica militar an prevaleciente en la poca. Cfr. Glvez Borrel, Vctor, et al. Participacin social y poder local en Guatemala. Guatemala, FLACSO, 2002. Hasta entonces la gestin educativa descansaba en el sistema de supervisores tcnicos, que gozaban de cierta capacidad de toma de decisiones y de autoridad en su distrito. Esta gura desapareci en 1989, en represalia del Gobierno de la Repblica hacia los supervisores por negarse a reprimir a los maestros que participaron en la huelga magisterial de ese ao. En 1992 se reinstal el sistema de supervisin educativa, aunque con menor autonoma y capacidad de toma de decisiones, menor autoridad.
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ACTUALIZACIN
Y MODERNIZACIN DE LOS PROCESOS DE GESTIN EDUCATIVA A mediados de los aos 90, en el marco de la negociacin y rma de los Acuerdos de Paz, se inici un proceso de fortalecimiento de la descentralizacin educativa. Usando los acuerdos como pretexto, el Organismo Ejecutivo emiti una serie de disposiciones que tericamente buscaban elevar la participacin social y descentralizar algunos aspectos de la administracin del sistema educativo. Como un intento de trasladar a los padres de familia la administracin de los servicios de apoyo de las escuelas, fueron creadas las Juntas Escolares en las escuelas pblicas; y, para administrar totalmente los nuevos establecimientos educativos en el rea rural, fueron creados los Comits Educativos (COEDUCA) como parte del recientemente creado Programa Nacional de Autogestin para el Desarrollo Educativo (PRONADE). Adicionalmente, mediante el Acuerdo Gubernativo No. 165-96 fueron creadas las Direcciones Departamentales de Educacin, otorgndoles funciones de carcter administrativo, nanciero y de planicacin, para resolver trmites educativos a nivel departamental. El ao 1996 tambin se crearon los Jurados de Oposicin a nivel municipal y departamental, con el objetivo de descentralizar, regular y democratizar el nombramiento de personal docente en el rengln 011, para los niveles de preprimaria y primaria.26 Las primeras acciones que realmente derivaban del proceso de paz, se iniciaron con la instalacin de la Comisin Paritaria para la Reforma Educativa (COPARE) en 1996. Esta comisin entreg en 1998 el Diseo de Reforma Educativa, en el que se retoman
26 Acuerdo Gubernativo No. 193-96 de fecha 6 de junio de 1996.
la descentralizacin y la participacin como factores fundamentales para el mejoramiento de la situacin educativa del pas. A pesar de ser rmante de los Acuerdos de Paz y de haber apoyado inicialmente la instalacin de la COPARE y de la Comisin Consultiva para la Reforma Educativa, el rgimen del presidente lvaro Arz ejecut sus propios procesos de reforma y de desconcentracin, algunos de ellos fueron mencionados en los prrafos anteriores. A la llegada de una nueva Administracin, la Comisin Consultiva para la Reforma Educativa logr obtener apoyo para impulsar un proceso que retomara el camino de los Acuerdos de Paz, de esa cuenta se realiz una amplia y diversa consulta a la que se llam Dilogos y consensos para la reforma educativa, que tambin abog por La descentralizacin del sistema educativo mediante la reduccin de la burocracia y una ms eciente y ecaz administracin educativa que incluya el nivel municipal (Tema 6), y una mayor participacin ciudadana en el proceso de reforma educativa (Tema 8).27 Aunque el gobierno del FRG retom estos acuerdos en su Plan de Gobierno, en el periodo 2000-2004,28 estos Dilogos no llegaron a concretizarse en polticas y acciones pblicas permanentes. A lo largo del gobierno del FRG, la Comisin Consultiva condujo otro ejercicio participativo para disear un plan nacional de educacin de largo plazo. En la
27 Comisin Consultiva para la Reforma Educativa. Conclusiones del dilogo y consenso nacional para la reforma educativa MINEDUC-CCRE, Guatemala, marzo 2001, pg. 8. MINEDUC-Comisin Consultiva para la Reforma Educativa: Plan de Gobierno Sector Educacin 2000-2004, pg. 11.
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propuesta nal, que ya no fue refrendada por el rgimen siguiente, se establecieron seis reas estratgicas de intervencin, entre ellas la de Descentralizacin y modernizacin.29 Sumado a estos esfuerzos, el ao 2002 el Congreso de la Repblica emiti tres leyes, que se han conocido como las nuevas leyes o la triloga de leyes de descentralizacin: la Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, nuevo Cdigo Municipal y la Ley General de Descentralizacin; con estas leyes se buscaba impulsar la participacin social y el traslado a los municipios por parte del Ejecutivo del poder de decisin. A pesar de la entrada en vigencia de estas leyes, no fue impulsado el proceso gradual de descentralizacin que est concebido en ellas. El Gobierno de Oscar Berger (2004-2008), usando como referentes los planteamientos anteriores, deni sus propios lineamientos de poltica educativa. As, en materia de gestin y descentralizacin se propuso la poltica La escuela es de la comunidad con dos componentes: a) Modernizacin, desconcentracin y descentralizacin del sistema administrativo, y b) Democratizacin y participacin ciudadana en los procesos educativos. En concreto se propuso estructurar sistemas de apoyo educativo a travs de unidades desconcentradas del MINEDUC, los resultados ms visibles de estas decisiones fueron el fortalecimiento del PRONADE y de las funciones asignadas a las Juntas Escolares, as como la ampliacin de funciones y de personal en las Direcciones Departamentales, entre otros. Si bien estas acciones se presentaron como descentraliza29
MINEDUC-AECI-CCRE: Plan Nacional de Educacin a largo plazo 2004-2023. Versin preliminar. 2003, pg. 35 versin digital.
doras, las decisiones eran tomadas desde la administracin central del MINEDUC y las dependencias intermedias no tenan mayor participacin en los procesos. Con un planteamiento autoidenticado como socialdemcrata, y contando aparentemente con apoyo del sindicato magisterial, el Gobierno de lvaro Colom inici una compleja gestin en el plano educativo.30 Entre sus medidas inmediatas y ms notables se pueden mencionar: la eliminacin del PRONADE, la prohibicin de cobros por inscripcin de alumnos (poltica de gratuidad), la instalacin del Consejo Nacional de Educacin con representacin de diversos sectores, cuyos resultados an no son notables, y la realizacin de un ejercicio tendiente a elaborar Agendas educativas departamentales para denir prioridades, especialmente en infraestructura educativa. A nales del ao 2009, la Ministra de Educacin present su renuncia al cargo, bajo el argumento de que en el presupuesto 2010 no se cuenta con los recursos nancieros para implementar importantes programas inicialmente establecidos. El nuevo Ministro de Educacin, conocedor y partcipe de los consensos educativos derivados de los Acuerdos de Paz, empez a congurar un nuevo equipo de trabajo y plante la necesidad de quitar a los profesores roles administrativos y a los supervisores la gestin nanciera de los servicios de apoyo a las escuelas. Un nuevo cambio en la titularidad del Ministerio, como consecuencia del complejo contexto poltico en el que se desenvuelve el pas, ha provocado de nuevo incertidumbre en relacin con los procesos de
30 Orozco, Hosy. El MINEDUC alza vuelo? en Prensa Libre, 9 de julio de 2008, pagina 18.
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ACTUALIZACIN
Y MODERNIZACIN DE LOS PROCESOS DE GESTIN EDUCATIVA descentralizacin y desconcentracin que pudieran ser impulsados desde el MINEDUC. 2.1 Un sistema educativo ambivalente entre la centralizacin burocrtica y la descentralizacin semiprivada El sistema educativo ocial de Guatemala ha tenido en los aos recientes dos modelos administrativos: el modelo centralizado y burocrtico que ha funcionado por muchos aos y sobre el cual funciona casi toda la educacin ocial hasta hoy, y el modelo descentralizado y semiprivado que funcion por alrededor de quince aos, bajo el esquema del Programa Nacional de Autogestin para el Desarrollo Educativo, PRONADE, y otras modalidades como Nufed y Telesecundaria. El PRONADE se bas en un esquema de traslado de funciones y recursos nancieros directamente desde el Ministerio de Educacin hacia las comunidades, organizadas en comits educativos, COEDUCA,31 para que los padres pudieran contratar y supervisar el personal docente, velar por los servicios de apoyo educativos y administrar el sistema educativo local, con el auxilio de organizaciones no gubernamentales, las que tambin asuman roles tradicionalmente asignados al Ministerio de Educacin. Este programa se fortaleci durante la administracin del presidente lvaro Arz (1996 a 2000), tuvo continuidad en la administracin del presidente Alfonso Portillo (2000 a 2004) y lleg a crecer notablemente, al margen de la estructura administrativa del Ministerio de Educacin, durante el Gobierno de Oscar Berger (2004-2008).32 Al PRONADE se
31 Durante la administracin del Presidente Serrano Elas (1991 a 1993) se implementaron programas piloto que posteriormente, durante la administracin del Presidente Ramiro de Len Carpio, dieron lugar a la creacin del Programa Nacional de Autogestin para el Desarrollo Educativo (PRONADE), cuyo modelo era promovido por el Banco Mundial. El ao 2006, el PRONADE atenda entre el 18% y 19% del total de poblacin de primaria y preprimaria del sector pblico, y el 25% de la cobertura del sector pblico en el rea rural.
2. Anlisis de la situacion actual

Actualmente, en el sistema educativo de Guatemala predomina un modelo centralizado, en el que la denicin de las polticas educativas es altamente inuenciada por los grupos de inters que privilegian sus propias demandas; las autoridades centrales priorizan y atienden con mayor celeridad a los centros urbanos donde se localizan las instituciones educativas de mayor nivel acadmico y socioeconmico, en detrimento de las reas rurales donde las escuelas son mayoritariamente unitarias o multigrado; y la prestacin de los servicios educativos est sujeta a la gestin burocrtica centralizada, cuya ejecucin es ineciente y alejada de las reales necesidades de la poblacin. Como consecuencia, la educacin se convierte en generadora de mayor desigualdad social a la ya existente, fortaleciendo a una lite econmica con mayor capacidad para ejercer sus demandas. Este modelo, no ha logrado superar la enorme desigualdad entre los departamentos centrales y altamente urbanizados, y los departamentos del interior del pas mayoritariamente rurales, tanto en cobertura, como en calidad, pertinencia cultural y dotacin de servicios de apoyo. Ante estos desafos, se requiere un nuevo y eciente modelo de administracin y gestin educativa. A continuacin se presentan algunas caractersticas del actual sistema educativo, que impiden avanzar hacia una adecuada descentralizacin.
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le atribuye haber logrado mayor participacin de los padres de familia, reducir la inasistencia de los docentes, aumentar el nmero de estudiantes matriculados, disminuir la repitencia (PREAL, 2007) y xito en la ampliacin de cobertura educativa, gracias a la facilidad que la modalidad ofreca para la contratacin de docentes frente a la contratacin mediante el mecanismo tradicional.33 Pese a estos logros, signic el traslado de responsabilidades del Estado a agentes privados, tanto en la administracin y gestin de las escuelas, a travs de los COEDUCA, como en el acompaamiento y seguimiento tcnico y administrativo, a travs de las Instituciones de Servicios Educativos (ISE). Similar sealamiento se le hace a la modalidad de las Juntas Escolares,34 que fueron creadas y fortalecidas en este perodo para darle participacin a la comunidad en la administracin de los servicios de apoyo en los establecimientos educativos ociales que no formaban parte del PRONADE. Si bien los COEDUCA y las Juntas Escolares tienen su fundamento legal en la Ley del Organismo Ejecutivo, que ordena la promocin de la autogestin educativa y la descentralizacin de los recursos econmicos para la prestacin de servicios de apoyo, mediante la organizacin de comits educativos, juntas escolares y otras modalidades en las escuelas ociales
33 34 Ministerio de Educacin, Informe Integrado del Sector Educacin: Informe Final. Guatemala, diciembre 2007. Estas juntas, integradas por padres de familia, docentes, el director de la escuela respectiva y por ex alumnos en algunos casos, anualmente reciban una asignacin mediante transferencia bancaria del Ministerio de Educacin, para satisfacer las necesidades ms urgentes de la escuela y gestionar los servicios de apoyo (material didctico, mantenimiento de instalaciones, infraestructura, refacciones escolares, etc.) Para el ao 2007 ya estaban operando 10,274 Juntas Escolares en escuelas o ciales.
pblicas, estas guras son adversadas por los sindicatos de maestros, quienes las consideran como medios para scalizar la labor docente y trasladar costos a las poblaciones ms necesitadas.35 En la actual administracin se ha iniciado el cierre del PRONADE, con el traslado de los docentes al rengln presupuestario 011 y la consecuente transformacin de las escuelas autogestionadas en escuelas regulares, pero todava existen sectores que plantean la necesidad de rescatar los aspectos que consideran bsicos del programa. Este modelo, sin embargo, ha dejado lecciones aprendidas muy importantes que no deberan ser ignoradas a la hora de disear un nuevo modelo de administracin educativa. Una revisin a ambos modelos puede mostrar los problemas que cada uno de ellos enfrenta:36 En el modelo centralizado se tiene una respuesta lenta ante los problemas que surgen en el funcionamiento cotidiano del sistema educativo, como el caso del largo proceso de otorgamiento de una plaza docente, o la entrega tarda de los tiles escolares y libros de texto. La toma de decisiones est muy lejos de la realidad educativa local, porque las decisiones son tomadas por funcionarios desde el nivel central, sin tener en cuenta las necesidades y opiniones de los docentes y padres y madres de familia. Los mecanismos de control son insucientes, porque nadie supervisa fehacientemente la correcta utilizacin de los recursos asignados a cada escuela, que pueden ser o no utilizados pertinente y oportunamente. Se rompe la coincidencia cultural y lingstica en35 36 Ministerio de Educacin, Informe Integrado del Sector Educacin: Informe Final. Guatemala, diciembre 2007. Este anlisis se extrae del Documento de PRODESSA, basado en CNPRE.
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ACTUALIZACIN
Y MODERNIZACIN DE LOS PROCESOS DE GESTIN EDUCATIVA tre docentes y estudiantes, porque en el rea rural los docentes regularmente no son originarios de la comunidad ni del grupo lingstico al que pertenecen los estudiantes, lo que afecta el aprendizaje y representa una violacin del derecho a ser educados en su cultura y su idioma. En el modelo descentralizado y semiprivado se trasladan responsabilidades y costos a las familias y comunidades, perdindose el sentido y deber constitucional de gratuidad de la educacin, porque el Estado condiciona a las familias y comunidades organizadas para que asuman las responsabilidades que le corresponden al Ministerio de Educacin y por lo tanto la educacin adquiere un costo directo, que se paga con trabajo no remunerado o bien con aportes econmicos de las familias, lo que representa un golpe a la economa de las familias rurales pobres.37 La administracin educativa se hace emprica, improvisada y discrecionalmente, porque se deja en manos de lderes comunitarios que no cuentan con adecuada formacin para desempear esta funcin, tal el caso de la evaluacin docente que se realiza sin criterios pedaggicos y casi exclusivamente con base en la evaluacin que el Comit hace de la obediencia de los docentes a sus disposiciones, producindose una serie de arbitrariedades sin control alguno. Se vulneran los derechos laborales de las y los docentes, dado que son contratados por los comits educativos y se convierten en docentes temporales sin ninguna certeza laboral, sin posibilidad de hacer carrera docente y sin los derechos que asisten
37 Un estudio de ActionAid y el Colectivo de Educacin para Todas y Todos, realizado en 2007, determin las funciones que los COEDUCA realizaban y estim un total de 48 das laborales dedicados a tal funcin.
al magisterio del sector ocial. No se fortalece el bilingismo, porque la descentralizacin y el nombramiento de docentes de lugares cercanos a las comunidades en las que trabajan no aseguran el desarrollo de procesos educativos de bilingismo y de identidad cultural. 2.2 Un sistema educativo ambivalente entre las decisiones centralizadas y las decisiones colegiadas desconcentradas La constitucin del Consejo Nacional de Educacin de Guatemala (CNE) por parte del actual Gobierno, que era una deuda pendiente establecida en la Ley de Educacin Nacional vigente desde 1991, tiene el objetivo de democratizar las grandes decisiones de las polticas educativas en el pas, y se ha considerado un rgano idneo para construir, consensuar y garantizar una visin educativa de pas, de mediano y largo plazo con mayor legitimidad, que no se modique drsticamente con cada cambio de Gobierno.38 Como esta ley no detalla la forma en que se debe integrar dicho Consejo, se intent integrar un consejo multisectorial, pero sin haber denido claramente el grado de autoridad y responsabilidad que se le concede, con relacin al Despacho y otros rganos del Ministerio de Educacin. Si se busca asegurar la continuidad, el Consejo debe poseer cierto grado de autoridad sobre el Despacho Ministerial, pero sin volverse opositor, mucho menos rector y responsable ltimo del mandato constitucional atribuido a los ministros. Existe tambin el peligro de que a este importante rgano de direccin lleguen personas con poca cualicacin o representatividad, por lo que se
38 Cfr. Orozco, Hosy. Rector de la educacin, en Prensa Libre del 3 de septiembre de 2008.
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debieron establecer unos principios y requisitos mnimos de representatividad, procurando que los propuestos posean amplia trayectoria en docencia y gestin educacional. A la fecha, el fruto del trabajo realizado por este Consejo es poco conocido. Aunque la idea inicial es un consejo centralizado con alta representatividad, queda pendiente emitir la normativa que le d sustento a la existencia del Sistema de Consejos educativos locales, que permitan descentralizar las decisiones educativas y que las mismas tambin sean colegiadas. 2.3 Amplia y descoordinada legislacin para la descentralizacin educativa, con concrecin insuciente Para ejecutar un nuevo modelo de gestin educativa se debe revisar el marco legal vigente en torno a la descentralizacin y la educacin, para analizar si la misma viabiliza el modelo.39 Como antes se mencion, la Constitucin Poltica de la Repblica de 1985 contiene el mandato de descentralizar la administracin pblica (artculos 119 y 224). As, desde 1986 se han llevado a cabo intentos para institucionalizar la descentralizacin, pero sin una lnea de accin nica para implementar una coordinada poltica nacional de descentralizacin. Muchas leyes vigentes no estn adecuadas, e incluso pueden contradecir, a las nuevas normativas educativas que se han emitido para favorecer el proceso de descentralizacin. El ao 2002 se aprob la Ley General de Descentralizacin, Decreto 14-2002, delegando el proceso descentralizador en la Presidencia de la Repblica, quien debiese ir trasladando en forma progresiva y regulada las competencias administrativas, econmicas, polticas y sociales al municipio, a las instituciones del Estado y a las comunidades organizadas legalmente, con participacin de las municipalidades.40 Otra norma importante para la descentralizacin es la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, Decreto 11-2002, que crea el Sistema Nacional de Consejos de Desarrollo.41 Los Consejos Municipales deben formular las polticas de desarrollo y proponer la asignacin de recursos de preinversin e inversin del municipio, sobre la base del trabajo de los Consejos Comunitarios; aunque intervienen en algunas decisiones de infraestructura educativa, carecen de la representatividad necesaria en este tema. En la estrategia de descentralizacin los municipios se constituyen en los actores principales de este proceso y, por esta razn, el Cdigo Municipal, vigente desde 2002, debi reformarse, porque su normativa no responde al proceso de descentralizacin normado en la Ley General de Descentralizacin, ni se encuentra armonizado con la normativa de los Consejos de Desarrollo. Lo mismo sucede con una serie de normas generales denominadas macro leyes, llamadas as por regular toda la
40 41 Ver artculos 1, 2, 6 de la Ley General de Descentralizacin. Este sistema est integrado por el Consejo Nacional coordinado por el Presidente de la Repblica, ocho consejos regionales, consejos departamentales, consejos municipales y consejos comunitarios organizados en cada una de las comunidades del municipio. El Reglamento de la Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, Acuerdo Gubernativo 461-2002, desarrolla los procedimientos y el funcionamiento de este Sistema Nacional de Consejos.
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Para este apartado se ha considerado el estudio realizado por el Centro de Investigaciones Econmicas Nacionales (CIEN), Actualizacin y modernizacin de los procesos de gestin, Documento elaborado para el proyecto Apoyo al dilogo y negociacin para las reformas educativas de segunda generacin de PREAL-FLACSO.
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ACTUALIZACIN
Y MODERNIZACIN DE LOS PROCESOS DE GESTIN EDUCATIVA administracin de los recursos fsicos, humanos y nancieros de la administracin pblica, y que en su mayora estn vigentes con anterioridad a la fecha en que entr en vigencia la norma constitucional y al mandato de descentralizacin administrativa. Las macro-leyes ms importantes son la Ley de Servicio Civil, el Captulo de la Dignicacin y Catalogacin del Magisterio Nacional, la Ley Orgnica del Presupuesto y la Ley de Contrataciones del Estado. La Ley de Servicio Civil (Decreto Legislativo nmero 1748, de 1968), que regula las relaciones entre la administracin pblica y sus servidores, diculta el traslado del poder de toma de decisiones sobre los recursos humanos que laboran en el Gobierno hacia instancias de Gobierno en niveles inferiores de la Administracin o hacia la comunidad. Segn la Ley, el Ministro de Educacin es el nico facultado para nombrar y remover a los ms de 100,000 empleados que laboran para el Ministerio de Educacin.42 El Captulo de la Dignicacin y Catalogacin del Magisterio Nacional, Decreto nmero 1485 del Congreso de la Repblica,43 establece el procedimiento de catalogacin del magisterio, el nombramiento de plazas y crea un derecho tutelar que ampara y protege a todo docente catalogado.
42 Lo mismo sucede con la Junta Calicadora de Personal, que canaliza la catalogacin docente y los ascensos de la carrera magisterial en un ente centralizado con sede en la capital de la Repblica (Decreto 1485, Art. 34). La evaluacin que realiza la Junta Calicadora de Personal consiste en vericar que los documentos que presenta el maestro en su expediente tengan alguna validez, sin evaluar la calidad profesional del mismo. Este captulo es una ley complementaria del Estatuto Provisional de los Trabajadores, Decreto Presidencial nmero 584 (de 1961), derogado por la actual Ley de Servicio Civil. Responde a los principios contenidos en la Constitucin Poltica del ao 1956, y a la Ley Orgnica de Educacin Nacional del ao 1956.
Este Captulo tambin ha sido superado por la aprobacin de nuevas normas, o bien algunos artculos han quedado en desuso,44 ya que no contempla la posibilidad de una carrera docente basada en incentivos. Tambin condicionan los procesos de descentralizacin la Ley Orgnica del Presupuesto (Decreto nmero 101-97), y la Ley de Contrataciones del Estado (Decreto nmero 57-92), que tienen el propsito de unicar los pasos y trmites necesarios para que las dependencias del Estado puedan realizar las compras y contrataciones de bienes y servicios que requieran, por medio de sistemas de licitacin o de contrato abierto. Adicionalmente al proceso de descentralizacin y de las macroleyes que regulan a la administracin pblica, existe una serie de normas relativas a la educacin que tambin lo condicionan, y deben considerarse en un proceso de armonizacin para lograr una adecuada descentralizacin educativa. Entre estas normas se encuentran los Acuerdos de Paz, especialmente el Acuerdo sobre Aspectos Socioeconmicos y Situacin Agraria y el Acuerdo Sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indgenas;45 la Ley Marco de los Acuerdos de Paz (Decreto 52-2005); La Ley del Organismo Ejecutivo (Decreto 114-97), que establece que cada ministro es el rector de las polticas pblicas y de descentralizacin
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Por ejemplo, el captulo IV regula lo relativo a las categoras docentes transitorias, las cuales ya no se necesitan ni se aplican. Acuerdo suscrito en Mxico, en 1995 y 1996, entre el Gobierno de la Repblica y la URNG, en el que se asume la obligacin de impulsar la reforma del sistema educativo en forma descentralizada y regionalizada por criterios lingsticos y culturales; y otorgando a las comunidades y padres de familia un papel protagnico en la denicin del pensum y del calendario escolar, as como proponer el nombramiento y remocin de los maestros.
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correspondientes a su despacho; y la Ley de Educacin Nacional (Decreto 12-91). Entre estas normativas existen criterios diferentes, por ejemplo, la Ley de Educacin seala que la estructura del Ministerio debe orientarse a una descentralizacin tcnico-administrativa,46 pero no seala los procesos de autogestin y de participacin de los padres de familia en la administracin de los recursos de los centros educativos (como sucede con los Comits Educativos y las Juntas Escolares); la Ley del Organismo Ejecutivo establece que la rectora del sistema en la formulacin y administracin de las polticas educativas est a cargo del Ministro, lo que contradice a la Ley de Educacin Nacional y las funciones que en sta se asignan al Consejo Nacional de Educacin; la Ley del Organismo Ejecutivo traslada al nivel departamental la gestin del Ministerio de Educacin, mientras que la Ley de Educacin Nacional establece una estructura regional, incompatible con un nuevo modelo de gestin en el que las escuelas y la comunidad educativa son protagonistas de la transformacin educativa.47 Esta misma descoordinacin se encuentra en el Reglamento de la Ley de Educacin, Acuerdo Gubernativo 13-77, que desarrolla el contenido de una ley derogada, el Decreto 73-76 del Congreso, y que ha sido superada por normas menores, tales como acuerdos ministeriales, resoluciones, circulares y otros, pero que an contina aplicn46 Ver artculos 17, 18 y 20 de la Ley de Educacin Nacional, donde se establece una estructura organizacional y funcional para el Ministerio de Educacin que ya no est vigente, pues la estructuracin de los ministerios de Estado se hace a partir de la Ley del Organismo Ejecutivo y reglamentos internos aprobados posteriormente. En marzo de 2003 se aprob el Reglamento del Sistema Descentralizado de la Gestin Educativa, pero, por los problemas de implementacin y algunas lagunas legales, fue derogado.
dose. Tambin deben revisarse y armonizarse el Reglamento Orgnico Interno del Ministerio de Educacin Acuerdo Gubernativo nmero 225-2008,48 que asigna la responsabilidad de descentralizar los procesos y recursos del Ministerio de Educacin a la Direccin General de Participacin Comunitaria y Servicios de Apoyo DIGEPSA, y crea nuevas direcciones generales importantes para la descentralizacin como la Direccin General de Fortalecimiento de la Comunidad Educativa DIGEFOCE, la Direccin de Desarrollo y Fortalecimiento Institucional DIDEFI y la Direccin General de Coordinacin de Direcciones Departamentales de Educacin DIGECOR.49 En este sentido, es importante analizar la legalidad de procedimientos que actualmente se llevan a cabo, dado que los mismos no han sido contemplados en el Reglamento de la ley que an se aplica. Debe evaluarse la efectividad de un cuerpo normativo que responde a los criterios de hace ms de treinta aos y a una ley derogada. 2.4 Programas para la descentralizacin educativa, aislados y sin continuidad Como se ha indicado, en los ltimos aos se ha implementado una serie de programas para promover la descentralizacin y la desconcentracin educativa, pero sin tener continuidad ni realizar o permitir ajustes y desarrollo. Cuestionada participacin de los padres y madres de familia: El PRONADE fue una expe48 Entre los aos 2004 a 2008 se modic tres veces la organizacin interna del Ministerio, lo que puede incidir negativamente en la continuidad y seguimiento de programas. Artculo 18 del Reglamento Orgnico Interno del Ministerio de Educacin.
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ACTUALIZACIN
Y MODERNIZACIN DE LOS PROCESOS DE GESTIN EDUCATIVA riencia que estimul la participacin de los padres de familia, al ser eliminado por el Acuerdo Gubernativo nmero 147-2008, los maestros ya no dependen de la decisin y evaluacin que realizaban los COEDUCA para la obtencin y conservacin de sus plazas de trabajo. La autogestin de las comunidades se limita a solicitar una escuela y proponer en todo caso al maestro, anulando la capacidad de los padres de familia organizados de velar por el cumplimiento de labores del maestro, y de tener injerencia en la renovacin o no de los contratos de trabajo.50 Por esta razn, para algunos sectores esta reforma es contraria a los principios de autogestin y participacin comunitaria contenidos en la Constitucin Poltica de la Repblica, los Acuerdos de Paz y las normas relativas a la descentralizacin y a la educacin en el pas; mientras que para otros es la superacin de una medida que nicamente buscaba que el Estado se desatendiera de sus obligaciones y le transfera a los pobres la administracin de las escuelas, lo cual, adems de generar malas condiciones de trabajo para los docentes, signicaba cargar costos a las familias ms pobres del pas. Deciente dotacin de servicios de apoyo a las escuelas: Uno de los ms graves problemas en el modelo centralizado ha sido la dotacin de libros de texto, tiles escolares y refaccin escolar a las escuelas, los que regularmente llegan muy tarde pues dependen del ingreso por concepto de impuestos IVA-PAZ Y por el deciente sistema de distribucin del MINEDUC. Por esta razn, en el contexto del fortalecimiento del PRONADE, el Ministerio de Educacin traslad a las juntas escolares y comits educativos la administracin de estos servicios de apoyo. Las Direcciones Departamentales de Educacin cuentan con fondos rotativos para asignarlos a servicios de apoyo a las escuelas sin junta escolar o comit educativo, por medio de los directores de escuelas. El ao 2008 se traslada a unas direcciones departamentales la cuentadancia de fondos rotativos, con la idea de agilizar la dotacin de servicios de apoyo a las escuelas; sin embargo, el modelo fracas porque los directores no fueron capaces de ejecutar ecientemente estos recursos, y en 2010 se volver al modelo centralizado. Poca participacin municipal en la poltica educativa: En materia educativa el Cdigo Municipal establece que la gestin de la educacin preprimaria y primaria, as como los programas de alfabetizacin y de educacin bilinge son competencias propias que debern cumplir los municipios.51 Las municipalidades conancian el funcionamiento de los institutos por cooperativa de enseanza y la construccin de edicios escolares. Si bien la normativa vigente reconoce y regula la participacin de las autoridades municipales en la gestin de la educacin, stas tienen escasa participacin en los programas de desconcentracin y descentralizacin del Ministerio de Educacin. En la prctica, la descentralizacin de la educacin hacia las municipalidades no
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Los cambios en el sistema de contratacin de maestros de PRONADE por parte de los Comits Educativos, y el cambio en los incentivos han llevado al ausentismo del maestro en clase, y a que los Comits no tengan inters en continuar (como en Sayaxch). Las escuelas ms retiradas de los centros urbanos son las ms afectadas con los cambios. Ren Linares, Ministerio de Educacin, marzo 2009.
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Artculo 68 del Cdigo Municipal.
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existe todava.52 Tambin debe decirse que la municipalizacin no es una opcin que se perciba como apropiada por amplios sectores y actores del sistema educativo, particularmente del magisterio, sector que la adversa claramente.53 Dbil sistema de supervisin educativa: El rol del Director de escuela es importante para la buena marcha de la misma, sin embargo, actualmente no se cuenta con una carrera especca ni capacitacin para optar a cargos de directores,54 tampoco con un reconocimiento salarial especco para el cargo. Los directores no son seleccionados por un mecanismo de oposicin, sino por sus compaeros docentes o por el Supervisor de distrito, quienes los pueden remover en cualquier momento. En cuanto a la contratacin de maestros, el Ministro de Educacin es la nica autoridad nominadora,55 pero ya se cuenta con un proceso de otorgamiento de plazas docentes de los niveles preprimario y primario, por oposicin y a travs de jurados municipales y departamentales (Acuerdo Gubernativo nmero 193-96). Los jurados
52 53 54 Ut Supra. FOMCA: Propuesta Reforma Educativa en Centroamrica. 2008, Pg. 51. En los ltimos aos se han emprendido programas de capacitacin para los directores en servicio, nanciados por la cooperacin internacional. Sin embargo, el esfuerzo an es limitado y slo ha llegado a unos 400 directores escolares. Ministerio de Educacin, Informe Integrado del Sector Educacin: Informe Final. Guatemala, diciembre 2007. La centralizacin y burocratizacin observada en la gestin del recurso humano, la cual se debe principalmente a las rigideces que impone el marco normativo vigente y otras leyes conexas, hacen que los docentes muchas veces no estn en el lugar y en el momento en que debieran estar. Por ejemplo, el tiempo para nombrar un docente a una plaza vacante demora un promedio de 331 das. Ministerio de Educacin, Informe Integrado del Sector Educacin: Informe Final. Guatemala, diciembre 2007.
municipales, en los que participan representantes de la Direccin Departamental, del Magisterio Nacional, representantes de padres de familia y de la municipalidad, calican a los aspirantes, y trasladan a las Direcciones Departamentales la nmina de elegibles para ocupar las plazas vacantes. Pero una de las mayores debilidades del sistema educativo es la deciente supervisin educativa. Las actuales direcciones departamentales de educacin (DDE) fueron creadas en el ao 1996 por Acuerdo Gubernativo 165-96 y modicadas por un nuevo Acuerdo Gubernativo (20-2004), en los que se les asignan funciones de coordinar la labor de las dependencias del Ministerio en su circunscripcin departamental; coordinar y supervisar la formulacin del anteproyecto de presupuesto de egresos y el plan operativo anual, programacin de la ejecucin presupuestaria y nanciera, incluyendo el fondo rotativo interno de las dependencias del Ministerio en el departamento, entre otras.56 Sin embargo, la gestin de las Direcciones Departamentales es limitada, porque los directores siguieron supeditados a las decisiones del nivel central; adems, aunque la normativa estableci un procedimiento de oposicin para la seleccin del Director Departamental, en la prctica los nombramientos se politizaron al estar determinados por la participacin o el compromiso con el partido poltico de turno en el Gobierno. Sumado a esto, contina vigente la Ley Preliminar de Regionalizacin y el Acuerdo Gubernativo 165-96 que establece que los Directores Departamentales estarn bajo la coordinacin de los Directores Tcnicos
56 Gobierno de la Repblica. Acuerdo Gubernativo 202004. Guatemala, 2004.
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Y MODERNIZACIN DE LOS PROCESOS DE GESTIN EDUCATIVA Regionales que corresponda, pero, en la prctica los Directores Departamentales sustituyeron a los Regionales. De acuerdo con un diagnstico realizado en el 2007, se evidenci que en las Direcciones no pareciera existir una denicin clara de los procesos a realizar; haba deciencias de coordinacin entre las direcciones del nivel central y departamental; no haba criterios base generalizados para la ejecucin de programas y proyectos ni indicadores de gestin que permitieran evaluar su trabajo; se careca de los recursos humanos, tcnicos y nancieros mnimos para el descargo de las funciones; exista una alta dispersin de programas y proyectos; no exista correspondencia entre las estructuras organizacionales de las departamentales y los procesos; entre otros problemas. Para superar estos problemas, el ao 2008 entraron en vigencia las Normas de Organizacin Interna de las Direcciones Departamentales de Educacin, contenidas en Acuerdo Ministerial No. 1291-2008, con el objetivo de consolidar los esfuerzos de la poltica transversal de descentralizacin impulsado por el Ministerio de Educacin y asegurar con ello el traslado de las competencias del nivel central hacia las Direcciones Departamentales; y as garantizar mayores niveles de equidad y pertinencia en los servicios educativos que se presta a la comunidad.57
57 Artculo 1 del Acuerdo Ministerial 1291-2008. Debe analizarse este objetivo, pues se pretende descentralizar a entes que carecen de personalidad jurdica propia y, por ende, de autonoma funcional, funciones centralizadas. En todo caso, mientras no cambie la estructura funcional del Ministerio, las Direcciones Departamentales de Educacin debieran ser consideradas como entes desconcentrados a quienes se les traslada funciones especcas para un desempeo ms eciente de la autoridad central.
2.5 Elementos clave para una propuesta de descentralizacin La descentralizacin, aunque es una accin externa al aula, impacta en los actores educativos y en los recursos e insumos que el hecho educativo requiere. Una condicin bsica para construir una propuesta de descentralizacin en el contexto de esfuerzos por la actualizacin y modernizacin de los procesos de gestin educativa, es tener claro el propsito de la propuesta y la naturaleza de la descentralizacin. Qu entenderemos por descentralizacin? Para qu la descentralizacin? Qu se descentraliza? Con la desconcentracin se revierte la concentracin geogrca, distribuyendo la autoridad en la toma de decisiones y transriendo la responsabilidad en la administracin de los recursos nancieros y humanos, o los bienes y servicios pblicos, a regiones distintas de la ciudad capital, sin romper la estructura de mando jerrquica, en la cual las instancias inferiores del Gobierno dependen de la instancia superior, ni otorgar personalidad jurdica propia a las entidades reubicadas. En cambio, la descentralizacin revierte la centralizacin, transriendo directamente, y en algunos casos en forma permanente, a una instancia de Gobierno cercana a los ciudadanos, el poder de decisin, la ejecucin y evaluacin de proyectos, programas y obras gubernamentales, lo que conlleva el manejo de recursos nancieros y humanos, y de bienes y servicios pblicos. El Gobierno central cumple las funciones y obligaciones que le competen a un Estado moderno, despojndose de las que no le competen o que pueden ser desempeadas ms ecazmente por otra instancia que goce
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de autonoma y capacidad de decisin.58 En este punto es necesario tener claro que con mucha frecuencia la descentralizacin tiende a equipararse con autonoma, sin embargo son distintas y no necesariamente una implica a la otra. La descentralizacin transere de un poder central capacidades y recursos, la autonoma es la potestad que tienen las regiones, municipios, etc. para regirse mediante normas y rganos de gobierno propios (tienen capacidad legislativa y ejecutiva).59 El Informe de Desarrollo Humano del ao 2003 seala que la descentralizacin ha tenido como consecuencias positivas las siguientes: Una respuesta ms rpida a las necesidades locales, un aumento en la transparencia y una menor corrupcin, mejoras en la entrega de los servicios bsicos, mejores ujos informativos, proyectos ms sostenibles, mayores medios para la resolucin de conictos. Sin embargo, la descentralizacin no soluciona los problemas de la sociedad de forma mesinica, ya que requiere condiciones para poder realizarse y supone la voluntad poltica del Gobierno central, el compromiso y la competencia de las autoridades locales y la participacin de la sociedad civil local, que tiene la tarea de scalizar que estos funcionarios respondan y cumplan con sus obligaciones. Otro elemento importante para el xito de un proceso de descentralizacin es establecer las competencias gubernamentales a ser descentralizadas. En el caso de la educacin, para cumplir con esta norma, y de conformidad con
58 59 Por una poltica efectiva de descentralizacin, Carta Econmica nmero 206, Guatemala 2000. Se recoge aqu el concepto explicado por Tunnerman en Noventa aos de la Reforma Universitaria de Crdoba, CLACSO 2008, pg. 87.
CIEN,
la Poltica de Descentralizacin, primero habra de fortalecerse al ente rector Ministerio de Educacin y denir las competencias a descentralizar hacia los rganos locales. Las distintas autoridades del Ministerio han elaborado sus propios procesos de descentralizacin en forma paralela a la Ley General de Descentralizacin (2002) o de la Poltica Nacional de Descentralizacin (2005). Si bien esto podra interpretarse como un reconocimiento de la necesidad de descentralizar, aun cuando se tenga o no una norma que gue el proceso, tambin podra entenderse como la falta de visin nacional en torno a la descentralizacin, y por tanto falta de coordinacin del tema en la Administracin Pblica, ausencia de una denicin de la descentralizacin y de sus alcances, as como de su sentido de urgencia.
Al igual que como en los textos sntesis relativos a los ejes Formacin Docente y Desarrollo y consolidacin de la interculturalidad como concepcin educativa, en el eje temtico Actualizacin y modernizacin de los procesos de gestin educativa en Guatemala el tema de la descentralizacin educativa reeja discontinuidad y falta de claridad, de acuerdos estables y de coherencia entre lo que ha sido propuesto, tanto en las leyes como en los planes de gobierno, y lo que se ha hecho en la prctica. De esa cuenta, tambin resulta sumamente necesario avanzar en acuerdos que permitan tomar las decisiones apropiadas para cambiar esa realidad. De lo contrario, el riesgo de que
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Y MODERNIZACIN DE LOS PROCESOS DE GESTIN EDUCATIVA el sistema educativo guatemalteco contine deteriorndose es muy alto y el objetivo principal de brindar una educacin de calidad a los nios, nias y jvenes guatemaltecos seguir siendo una utopa inalcanzable. Con ese propsito se presenta a continuacin la sntesis de las propuestas que para resolver la situacin relativa al eje temtico Actualizacin y modernizacin de los procesos de gestin presentaron en sus documentos las instituciones participantes en el Proyecto Apoyo al dilogo y negociacin para las reformas educativas de segunda generacin, as como los aportes que se recibieron de los participantes en los talleres regionales. Las propuestas se presentan organizadas en tres apartados: A. Elementos conceptuales, que desarrolla qu se entiende por descentralizacin y por qu se necesita; B. Para qu descentralizar, que presenta los objetivos que debera tener un proceso de descentralizacin; y C. Qu hacer?, que contiene las propuestas propiamente dichas. De nuevo es pertinente advertir que el contenido del presente documento fue extrado de los documentos que fueron elaborados por cada una de las instituciones mencionadas y de los aportes recibidos en los talleres regionales de consulta, pero la seleccin y su redaccin nal son responsabilidad especca del equipo de coordinacin del rea de Estudios sobre Educacin de la FLACSO Guatemala, por lo que no debe entenderse esta parte como un documento de consenso de las instituciones ni de los asistentes a los talleres regionales. Los planteamientos originales de las instituciones pueden consultarse en los Textos para el Debate Educativo 1, 2 y 3, publicados tambin como parte de este proyecto. Cabe tambin reiterar que el propsito fundamental de estos textos es aportar al debate, pero fundamentalmente a un debate informado, en el cual las posiciones y las opciones sean presentadas con base en argumentos fundamentados. A. Consideraciones conceptuales
El primer criterio a tener en cuenta es que la descentralizacin no debe concebirse como un objetivo en s mismo, sino como un medio para alcanzar objetivos superiores relacionados con garantizar el derecho de toda la poblacin a recibir una educacin de calidad y con pertinencia cultural y tnica. Junto con este criterio fundamental, tambin debe tenerse presente que no todo debe ser descentralizado ni se descentraliza porque s. Es por ello que uno de los acuerdos previos que deben tomarse en el impulso de procesos de descentralizacin, es el lograr claridad en cuanto a qu se debe descentralizar y qu funciones y capacidad de decisin deben conservarse de manera centralizada o en los diferentes niveles de la Administracin. En estas decisiones tiene un papel importante el Gobierno central, si tiene denida una poltica de descentralizacin que permita conjugar las demandas, criterios y enfoques de todos los sectores. En el caso del Ministerio de Educacin, ste debiera contar con una visin descentralizadora que responda al largo plazo y que sea congruente con una poltica y visin descentralizadora nacionales. Finalmente, el tercer criterio fundamental previo a tener en cuenta es el de que la descentralizacin por s sola no es sinnimo de desarrollo, tiene que complementarse con una
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serie de medidas adicionales a efecto de que se pueda lograr un desarrollo coordinado y duradero. Es necesario generar un dilogo que permita puntos de encuentro de dos posiciones aparentemente contradictorias en cuanto a cmo se concibe la descentralizacin. Por un lado existe el planteamiento de que la descentralizacin debe llevar a que la ejecucin y prestacin de los servicios educativos debe delegarse a la poblacin organizada y a Gobiernos locales. Mientras que por el otro, se sostiene que el funcionamiento del sistema educativo debe desarrollarse con base en las propias dependencias del mismo sistema, en coordinacin con las instituciones del Estado (fondos sociales, municipalidades, otros ministerios, etc.). Lo cual signica que las instituciones pblicas deben recuperar el terreno que durante varios perodos gubernamentales han cedido a la iniciativa privada, la que ha actuado por medio de la empresa propiamente dicha o mediante fundaciones, asociaciones u organizaciones no gubernamentales. Quienes sustentan el primer criterio, plantean que la descentralizacin del sistema educativo debe llevarse hasta las escuelas, fortalecindolas en sus recursos fsicos, humanos y nancieros. Tambin conciben a la participacin de la comunidad en la gestin y prestacin de servicios de apoyo como un incentivo adicional para mejorar la calidad de los mismos y su eciencia; por lo que sostienen que es necesario continuar con el fortalecimiento de la participacin de los padres de familia y crear o fortalecer sistemas descentralizados de gestin de los servicios de apoyo, tales como la refaccin escolar, la valija didctica, la adquisicin de libros, entre otros. Para quienes sustentan el segundo planteamiento, la lnea de transferencia de responsabilidad pblica a instituciones privadas provoca la fragmentacin del sistema y la contradiccin de intereses particulares frente a los intereses generales. Por lo tanto la modernizacin administrativa debe ser realizada bajo el modelo del fortalecimiento del Estado, por lo que debe orientarse hacia instituciones pblicas y estatales, presentes en el espacio local y no hacia la participacin de instituciones privadas u organizaciones no gubernamentales, ya que ello debilita la institucionalidad. Slo de esa manera ser posible darle consistencia al sistema educativo. En ese mismo sentido, se plantea que debe cambiar la concepcin de participacin, la cual se considera como un elemento importantsimo, pero que no debe ser entendida como el traslado a la sociedad civil de funciones y responsabilidades que le competen al Estado. La participacin tiene las nalidades de demanda y de scalizacin del cumplimiento de las polticas educativas en el espacio local por los entes pblicos designados. La sociedad civil local, tiene la libertad de exigir al Gobierno central y al local por las necesidades presentes. Este es un espacio complejo, ya que el Gobierno central no puede ni debe tener control sobre este actor. Es posible que en sociedades autoritarias la sociedad civil reproduzca el caciquismo o los intereses de particulares o grupos sectoriales y no las necesidades sociales. Por lo que se espera que sea el ejercicio democrtico y el aproximar el Estado a los ms vulnerables lo que permita una sociedad civil
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Y MODERNIZACIN DE LOS PROCESOS DE GESTIN EDUCATIVA mejor representada y ms activa. La sociedad civil debe participar en el proceso de elaboracin de demandas y en el monitoreo de las acciones de las autoridades locales. En lnea con las consideraciones anteriores, la descentralizacin se concibe, tal como lo plantea el PNUD, como un proceso que implica la transferencia de parte de la autoridad poltica de un Gobierno central a las autoridades locales y, lo que es ms importante, de parte de sus recursos y responsabilidades administrativas. Dichas entidades locales ofrecen entonces algunas funciones y servicios pblicos60 Tambin es importante citar aqu otro concepto del PNUD, el cual refuerza todas las consideraciones que han sido planteadas: La descentralizacin tiene que ver con el potencial del Estado, no con su fracaso. La descentralizacin educativa se concibe, entonces, como el proceso por el cual el Gobierno ejecutivo central, traslada ciertas capacidades y ciertos recursos para que un funcionario/autoridad local las ejerza (las capacidades) y los utilice (los recursos) en funcin de alcanzar los objetivos nacionales en educacin, pero adecundolos a las caractersticas, necesidades y demandas locales. Con esto se intenta mejorar la respuesta a los obstculos y problemas que hay que afrontar en el espacio local para alcanzar los objetivos nacionales en educacin. El proceso de descentralizacin demanda el fortalecimiento, con capacidades y recursos, de los funcionarios pblicos en el espacio local, pero tambin requiere la apertura para la
60 Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD, Informe de Desarrollo Humano 2003. Los Objetivos del Desarrollo del Milenio ODM: Un pacto entre las naciones para eliminar la pobreza. P 133
scalizacin y demanda por parte de la sociedad civil. Por lo que adems del traslado de responsabilidades, tambin debe trasladarse la obligacin de rendir cuentas. La descentralizacin educativa es un proceso que lleva tiempo, y que avanza a su propio ritmo. Debe ir acompaado de evaluaciones peridicas, para determinar los avances y recticar, a tiempo, si no se est siguiendo el rumbo ms aconsejable. B. Para qu descentralizar?
El Estado es el responsable de brindar educacin a todos los habitantes del pas. Esta responsabilidad no puede ser evadida ni trasladada y debe estar organizada de modo que se garantice que est en posibilidades de cumplir con este mandato. Desde un enfoque de derechos, la educacin debe ser ofrecida por el Estado a toda la poblacin, sin discriminaciones de ninguna naturaleza. Pero la misma debe responder a criterios de calidad, entendindola en un sentido integral, lo que se reere, entre otros aspectos, a los logros de las y los educandos en sus aprendizajes especcos, a la actualizacin de los mtodos y contenidos educativos, a la pertinencia con el contexto social y cultural, a la utilidad de los aprendizajes, a la formacin de ciudadana y a la formacin cientca y humanstica. Para que el sistema educativo pueda garantizar el ejercicio de ese derecho en esas condiciones debe ser eciente y ecaz. Un sistema administrativo que no es eciente, desde esta perspectiva, se convierte en un factor de negacin de derechos y sus implicaciones alcanzan de manera clara y contundente a la propia poblacin a la que debe atender.
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Consecuentemente, una reforma administrativa que busque la modernizacin debe, entre otros: Eliminar los pasos administrativos que no sean necesarios. Reducir los tiempos de las gestiones administrativas. Desconcentrar, dentro de la estructura del Ministerio de Educacin, la toma de decisiones y la capacidad de respuesta. Generar mecanismos de respuesta rpida a situaciones predecibles. gestin educativa no es un n en s mismo sino que es un medio para lograr el objetivo de que toda la poblacin guatemalteca tenga acceso a una educacin de calidad y con pertinencia. C. Qu hacer?
Es importante denir las atribuciones de cada actor del sistema educativo para consolidar un modelo de gestin descentralizado, participativo y eciente. Para este efecto, las propuestas presentadas son variadas: El Proyecto Educativo Institucional (PEI). Si se considera a la escuela como la forma ms prxima en que el Estado se hace presente en el espacio local, le corresponde un papel fundamental al hacer vida el derecho humano a la educacin. Para algunas de las instituciones tambin tiene el papel de ser el espacio de la formacin ciudadana intercultural, y por ello proponen que los PEI, concebidos inicialmente nicamente como instrumentos de gestin, se conciban como Proyecto Poltico Pedaggico, en tanto instrumento estratgico para el desarrollo de capacidades locales y la formacin de ciudadana. El concepto de Proyecto Poltico Pedaggico implica, adems del nfasis en la construccin de ciudadana, un cuestionamiento a las relaciones de poder existentes en la sociedad, lo cual le da el carcter poltico al proyecto educativo, que, en el caso de sociedades como la guatemalteca, demanda un comportamiento subversivo61 de parte del docente, con el objetivo de transformar la sociedad a travs de la
La perspectiva subversiva persigue cambiar el orden social existente, la transformacin de la sociedad.
Dado que la descentralizacin educativa permite tomar en cuenta las necesidades especcas de las comunidades y priorizarlas, las mismas pueden ser satisfechas ms rpidamente y de mejor manera, lo que es mucho ms difcil de lograr en una organizacin altamente centralizada. Complementario a lo anterior, se plantea que la modernizacin administrativa debe contribuir a hacer realidad el mandato de la gratuidad de la educacin pblica en su sentido ms amplio. Esto signica que debe contribuir a eliminar todo tipo de contribuciones y/o pagos que an puedan estarse realizando, a pesar del mandato gubernamental que los prohbe, a efecto de lograr que se recupere y consolide el carcter de la educacin gratuita. Parte fundamental de este enfoque para la recuperacin de la gratuidad, es la eliminacin del trabajo no reconocido y no remunerado dentro de los centros educativos. Estos planteamientos refuerzan el criterio de que la descentralizacin, como parte de un proceso de actualizacin y modernizacin de la
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Y MODERNIZACIN DE LOS PROCESOS DE GESTIN EDUCATIVA educacin de ciudadanos crticos, reexivos y participativos, capaces de dudar de las verdades impuestas y construir nuevas relaciones de convivencia basadas en la interculturalidad. El proyecto educativo y el mbito de la escuela debe contar con capacidades para decidir en cuanto al currculo local, a los recursos educativos (textos, recursos didcticos, tecnologa, etc.); al calendario y horario educativo; a la denicin del enfoque pedaggico del centro, y otros. En todo caso, sea como PEI o como Proyecto Poltico Pedaggico, es condicin fundamental que su elaboracin se haga en forma participativa, voluntaria y comprometida, con la intervencin del Director, los docentes, los padres de familia y la comunidad educativa, para que responda no slo a la realidad y necesidades actuales de los alumnos en su entorno y establezca los estndares a alcanzar, sino que dimensione, adems del centro educativo, el hecho educativo en el corto, mediano y largo plazo, lo cual superara la visin cortoplacista de los tomadores de decisiones que cada cuatro aos acceden al poder. Adicionalmente, es necesario considerar el impulso del Proyecto Educativo en cada uno de los niveles de la Administracin, central, regional y local, como un recurso bsico para sintetizar las grandes lneas de la poltica educativa y las demandas regionales y locales. Tambin se constituye en instrumento que orienta el trabajo y plantea parmetros para que las gestiones puedan ser evaluadas. Redenicin de la gura y del papel del Director de escuela. Esto signica la especializacin en la funcin de direccin escolar y el ejercicio pleno de la funcin por separado de la docencia. Entre otras, tendra las funciones de: liderar el proceso de innovacin y transformacin educativa; asumir la principal responsabilidad de la escuela de cara a dicha innovacin; orientar pedaggicamente la accin docente del personal a su cargo; formular y asegurar el desarrollo de un plan de formacin y actualizacin docente a realizarse en forma anual; mantener relacin directa con la organizacin de padres y madres de familia, lo que incluye la rendicin de cuentas ante la comunidad educativa; acompaar en el aula a los y las docentes que requieran mayor apoyo; inducir en el mbito docente a las y los profesores de primer ingreso; procurar las mejoras del centro educativo en trminos de la seguridad de los y las estudiantes, la ampliacin y mejora de la infraestructura escolar, la consecucin de mayores recursos didcticos, bibliogrcos y tecnolgicos para la escuela, con base en un plan de innovacin pedaggica, en el marco del PEI o Proyecto Poltico Pedaggico, coordinar el trabajo del cuerpo docente y del personal administrativo y logstico del establecimiento. Para reforzar lo anterior el Director y la Comisin de Finanzas, de cada institucin educativa, deben ser dotados con la capacidad de ejecutar recursos pblicos,
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dentro de los lmites establecidos en las leyes. Esta especializacin demanda preparacin en administracin educativa y cambios en los procedimientos de seleccin y formas o niveles de remuneracin; lo cual implica tambin especializacin en la formacin, por lo que tambin se incluye la creacin de la carrera acadmica de Director Escolar, la cual debera funcionar en forma coordinada entre el Ministerio y las universidades que maniesten inters en crearla a nivel universitario, a nivel de tcnico universitario. Una forma de concretarlo podra ser mediante una Escuela de Directores que funcione como una dependencia del MINEDUC. A efecto de que el Director de Escuela especializado pueda desempear sus funciones con esa especializacin, es necesario desligarlo de las funciones propiamente administrativas, por lo que se propone la creacin de la gura del administrador o administradora escolar. Este puesto estara en relacin de dependencia directa del Director de la escuela y tendra la responsabilidad de realizar todas las labores administrativas y asegurar la logstica de los centros educativos; sus funciones principales seran las de: administrar los recursos econmicos del centro educativo; realizar las gestiones necesarias para conseguir los recursos y materiales necesarios para mejorar o ampliar la infraestructura escolar; administrar los servicios de apoyo a la escuela (textos, alimentos, insumos, etc.); cumplir con las determinaciones de las juntas y comits de padres de familia y del claustro de docentes que estn referidas a las labores administrativas y logsticas; rendir cuentas de los manejos de recursos nancieros y materiales ante las instancias respectivas del Estado; y, presentar informe de sus actividades al Director de la escuela. Reformar el sistema de supervisin educativa, para convertirlo en un sistema de acompaamiento de las escuelas en su distrito escolar, con un mayor nfasis pedaggico. El Supervisor es un actor clave en la construccin y gestin de los Proyectos Educativos, ya que por su medio recoge demandas locales en educacin y da seguimiento al avance educativo en el espacio local. A su vez se convierte en el vnculo que aporta en la denicin de los planes departamentales de educacin. Las funciones principales que debera desempear una nueva gura de supervisor educativo son las siguientes: asesorar a los equipos docentes a su cargo en las acciones de innovacin educativa; orientar los procesos pedaggicos en los centros educativos pblicos y privados de su jurisdiccin; asegurar la aplicacin de los currculos nacional, regional y local en los centros educativos a su cargo; facilitar la realizacin de procesos de formacin y actualizacin educativa de los equipos docentes; desarrollar los procesos de evaluacin del desempeo docente, as como los de evaluacin de la calidad de los aprendizajes (dirigidos a estudiantes). Quienes ocupen estos puestos deben tener formacin universitaria, preferentemente con formacin pedaggica, y domi-
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ACTUALIZACIN
Y MODERNIZACIN DE LOS PROCESOS DE GESTIN EDUCATIVA nar las propuestas curriculares derivadas de la Reforma Educativa. La propuesta de darle a la supervisin educativa un rol netamente tcnico-pedaggico incluye tambin una divisin de las funciones que hasta hoy desarrolla la supervisin, de manera que las funciones propiamente administrativas sean asignadas a un Coordinador Administrativo; otra propuesta considera la necesidad de no ver la Supervisin slo en la gura del Supervisor sino que debera desarrollarse una estructura de Supervisin, de manera que en cada distrito escolar funcione un equipo coordinado. Al concebir a la Supervisin como un equipo, tambin se le asignan tareas en la denicin e implementacin del proyecto educativo del distrito, lo que incluye determinacin y seguimiento de las necesidades de construccin y remodelacin, capacitacin y acompaamiento docente, atencin a necesidades locales, interlocucin, como MINEDUC, con los proyectos e instancias locales, tales como el Consejo municipal de educacin, los COCODE y el COMUDE, por ejemplo. Para que esta reformulacin del sistema de supervisin educativa sea funcional, deben establecerse lmites de cobertura que permitan una atencin frecuente y de calidad a cada centro educativo; la cantidad de establecimientos educativos que deben estar a cargo de un supervisor educativo deber establecerse tomando en cuenta la distribucin geogrca, (dispersin o concentracin), condiciones de acceso, tamao y tipo de los establecimientos y otros factores. No debe olvidarse que la funcin de supervisin incluye a centros educativos pblicos y privados. Sistema de Consejos de Educacin. Se considera que representa el espacio ms adecuado de participacin para la comunidad educativa en sus diferentes niveles. Es necesaria la estructuracin de este Sistema, que puede funcionar en forma coordinada con las estructuras del Ministerio de Educacin. Los Consejos de Educacin, en tanto espacios de participacin ciudadana, deben ofrecer a la poblacin la posibilidad de hacer realidad el derecho a participar, bajo principios democrticos, inuyendo en los destinos y asuntos principales de la educacin. Los Consejos deben tener esencialmente tres funciones generales: consulta popular, auditora social y formulacin de propuestas. Para ser efectivos, los Consejos de Educacin deben funcionar en coordinacin directa con el Consejo Nacional de Educacin, as como con la estructura ministerial de su respectivo nivel (Coordinacin Municipal, Direccin Departamental, Coordinacin Regional y Despacho Ministerial). Si bien es cierto que desconcentrar no es lo mismo que descentralizar, tal como se describe pginas atrs, s resulta ser un proceso complementario y para algunas de las instituciones participantes en este proyecto es considerado como la mejor opcin para el sistema educativo guatemalteco en los actuales momentos. Es necesario entonces, en un primer mo-
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mento continuar con el traslado de funciones, pero tambin de responsabilidades, hacia las Direcciones Departamentales de Educacin. Esto implica, adems, que debe reformarse el proceso de contratacin del Director Departamental y del personal de la Direccin, para hacerlo ms transparente, que ofrezca una carrera en el servicio civil y lo sustraiga del control de la poltica partidista. La Direccin Departamental de Educacin debera tener capacidades para tomar decisiones en relacin con aspectos como: el currculo regional o mesocurrculo; ejecutar los procesos de seleccin, contratacin, capacitacin, actualizacin, evaluacin y promocin del personal; denir las necesidades y prioridades en cuanto a infraestructura y ejecutar proyectos de construccin y mantenimiento; supervisar el cumplimiento de los criterios denidos por el MINEDUC en cuanto a apoyos didcticos; denir el Proyecto Educativo Regional, en consulta con el Consejo Departamental de Educacin y el Consejo Departamental de Desarrollo; etc. En el nivel central generalmente se ubica solamente al Ministerio de Educacin MINEDUC, pero en un proceso de actualizacin y modernizacin de los procesos de gestin educativa tambin es necesario considerar al Congreso de la Repblica, cuyos integrantes son elegidos de forma descentralizada y representan intereses y necesidades nacionales y regionales. El Congreso tiene el papel de legislar y la legislacin consolida la poltica de Estado, ya que sta no puede ser modicada fcilmente por los procesos de cambio de Gobierno. Es decir que la poltica de Estado en educacin debe ser traducida en ley para que permanezca y sobreviva a los Gobiernos. Tambin debe considerarse al Consejo Nacional de Educacin. Reformas legales El marco legal de la descentralizacin y de la descentralizacin educativa debe ser objeto de una revisin integral, pues no contiene elementos que favorezcan la coordinacin interinstitucional para la efectiva descentralizacin de las actividades administrativas y el impulso de un nuevo modelo de gestin educativa. Tambin se hace necesario reformar el marco legal para cumplir los mandatos constitucionales y armonizar la legislacin educativa con otras leyes de observancia general. Una primera necesidad concreta lo constituye la elaboracin del Reglamento de la Ley de Educacin Nacional vigente, tomando en cuenta los esfuerzos que ya han sido hechos en este punto. Sin embargo, tambin es necesario retomar la discusin de una nueva Ley de Educacin Nacional o reformas a la actual, con fundamento en los principios rectores de la administracin pblica, de manera que responda a la descentralizacin, a la participacin comunitaria y al nuevo modelo de gestin contenidos en la Constitucin Poltica, la Ley del Organismo Ejecutivo, los Acuerdos de Paz, las polticas de descentralizacin educativa, entre otras. Las guras propuestas de Director de Escuela, Administrador Escolar y la reformulacin del Sistema de Supervisin Educativa requieren
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ACTUALIZACIN
Y MODERNIZACIN DE LOS PROCESOS DE GESTIN EDUCATIVA del marco legal apropiado que las posibilite y les d soporte. En atencin al concepto de que la poltica de Estado se traduce en legislacin, la primera opcin de fondo es incluir estas guras en las reformas a la Ley de Educacin Nacional que sean discutidas. Aunque la actual Ley ya contempla al Director de Escuela, la propuesta de redenicin de su papel y funciones trasciende la legislacin vigente. Existe tambin el camino de construir el marco legal mediante Acuerdos Gubernativos, los que, sin embargo, podran estar sujetos a las variaciones que nuevas administraciones puedan hacerles, tal como el repaso histrico demuestra que ha sido la constante en el pas. Tambin es necesaria la unicacin de las distintas guras y formas de contratacin que actualmente existen en la franja de supervisin educativa. Dado el rgimen laboral en el que funcionan, la frmula ms factible es la de regularizar la modalidad de contratacin de todos/todas en la gura de Supervisores/ Supervisoras con plaza permanente, lo cual tambin implica reformas legales. Por considerar que permiten ilustrar grcamente varias de las propuestas contenidas en este apartado, se presentan a continuacin dos esquemas presentados en los documentos originales de las instituciones. El primero fue presentado por PRODESSA y el segundo por FLACSO.
Esquema de la propuesta de
PRODESSA
La propuesta tiene en la prctica un esquema de articulacin de la siguiente manera:
Direccin
Funciones pedaggicas y de calidad del aprendizaje
Lo tcnico
Funcionamiento
Calidad Funciones de apoyo pedaggico y tcnico Fondos Funciones administrativas y logsticas
Supervisin
Administracin
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Lo que se pretende es contar con una articulacin del trabajo que permita darle especialidad a cada actor en su funcin: Maestros/maestras: dedicados a la labor docente. Directores/directoras: dedicados a la innovacin educativa y mejora de la calidad. Administradores/administradoras: dedicados a la labor administrativa, logstica y servicios de apoyo. Supervisores/supervisoras: dedicados al apoyo pedaggico y la aplicacin de los currculos.
El sentido principal de esta coordinacin es el de elevar la calidad del aprendizaje y de la educacin en general.
FLACSO
Matriz Sntesis Propuesta de Descentralizacin Educativa Nivel Aspecto Nivel Nacional (Macro)
MINEDUC, Congreso, Consejo Nacional de Educacin
Regional, Departamental
DDE, CODEDE, CDE y diputados distritales
Distrito
Local (Escuela)
Actores
Supervisor Dar insumos macro y meso
Comunidad Educativa Microcurrculum
Currculo
Denir el Pago
CNB
Meso currculo o Currculo Regional Evaluacin, seleccin, contratacin, capacitacin, actualizacin, promocin Tcnica y de procesos Priorizacin de necesidades Ejecucin Supervisin Supervisin y evaluacin
Administracin de personal
Control de todos los empleados Normativa
Gestin y organizacin
Demanda
Supervisin
Supervisin
Participa
Presupuesto Infraestructura Normas generales
Denicin de necesidades
Demanda
Apoyo didctico
Normativa, Criterios y montos
Ejecucin
Demanda y supervisa Disea el Plan de desarrollo educativo
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ACTUALIZACIN
Y MODERNIZACIN DE LOS PROCESOS DE GESTIN EDUCATIVA zacin y modernizacin de los procesos de gestin, en Textos para el debate ActionAid y Colectivo de Educacin para Todas y Todos. Derecho a la Educacin. El precio que pagan las y los pobres. Guatemala, 2007. Centro de Investigaciones Econmicas Nacionales, CIEN. Actualizacin y modernizacin de los procesos de gestin, en Textos para el debate educativo. Texto No. 2. FLACSO-PREAL. Guatemala, 2010. Centro Internacional de Investigaciones en Derechos Humanos CiiDH. El Ministerio de Educacin por dentro. Estructura orgnica y presupuesto. Guatemala, 2009. Comisin Nacional Permanente de Reforma Educativa, CNPRE. Lineamientos Bsicos para una Reforma Administrativa del Sistema Educativo. Guatemala, 2007. Congreso de la Repblica. Ley Preliminar de Regionalizacin, Decreto Legislativo 70-86. Guatemala, 1986. Congreso de la Repblica. Ley de Educacin Nacional, Decreto Legislativo 12-91. Guatemala, 1991. Escuela de Formacin de Profesores de Enseanza Media, EFPEM-USAC, Actualieducativo. Texto No. 2. FLACSO-PREAL. Guatemala, 2010. Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSO. Reformas de segunda generacin: Actualizacin y modernizacin de los procesos de gestin educativa en Guatemala, en Textos para el debate educativo. Texto No. 2. FLACSO-PREAL. Guatemala, 2010. Gobierno de la Repblica. Acuerdo Gubernativo 165-96. Guatemala, 1996. Gobierno de la Repblica. Acuerdo Gubernativo 20-2004. Guatemala, 2004 Menndez, Luis Antonio. La educacin en Guatemala 1954-2004. Editorial Universitaria. Guatemala, 2006. Proyecto de Desarrollo Santiago, PRODESSA. Actualizacin y modernizacin de los procesos de gestin del sistema educativo, en Textos para el debate educativo. Texto No. 2. FLACSO-PREAL. Guatemala, 2010. Venegas Jimnez, Pedro. Retos y Perspectivas de la Administracin Educativa en un Nuevo Milenio. Costa Rica, 2001.
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Desarrollo, universalizacin y consolidacin de la interculturalidad como concepcin educativa
Segn el Censo de Poblacin realizado por el Instituto Nacional de Estadstica de Guatemala, INE, en el ao 2002, en el pas a esa fecha habitaban 11.237.196 personas. En ese censo se obtuvo el dato de que el 41.03% de la poblacin se autoidentic tnicamente como indgena (4.640.961 personas), si se suma a este grupo las personas que autorreportaron que su lengua materna era una lengua indgena, el porcentaje de poblacin indgena sube ligeramente al 41.1%.62 En Guatemala existen mltiples manifestaciones culturales y lingsticas. Se conoce la existencia de 21 idiomas indgenas de origen maya, adems del garfuna, el xinca y el idioma espaol; este ltimo reconocido legalmente como idioma ocial en Guatemala. La situacin educativa de los grupos indgenas sigue siendo preocupante en todos los niveles escolares, porque presentan un nivel educativo ms bajo que el resto de la poblacin63 (Rubio, 2004) y son quienes ms sufren la exclusin, la discriminacin y la pobreza extrema. Esta problemtica ha propiciado en los ltimos aos una lucha poltica para promover la implementacin de programas de educacin bilinge intercultural (EBI), hasta conseguir que se constituya en un eje fundamental del actual sistema educativo en Guatemala. Sin minimizar estos logros, estos programas se han limitado a la creacin de escuelas normales bilinges, creacin de plazas para maestros bilinges y su capacitacin respectiva, impresin de textos escolares en los idiomas mayas, en62 63 La poblacin indgena parece identicarse menos como indgena en este tipo de estudio. En promedio, los jvenes indgenas de 18 aos tienen 4.35 aos de escolaridad, mientras en los jvenes no indgenas se reportan 6.95 aos.
tre otros. Sin embargo, en lo relacionado con la interculturalidad, muy poco se ha abordado, discutido e implementado en el mbito educativo. Por lo anterior, este documento intenta responder algunas inquietudes: Cmo ha sido abordada la diversidad tnica, lingstica y cultural en el devenir histrico de la educacin en Guatemala? Cundo se empez a utilizar el concepto de interculturalidad en el mbito educativo y quines han impulsado la interculturalidad desde el quehacer educativo? Hasta dnde la interculturalidad es la respuesta integral a la visin de nacin que se quiere construir? Cules son los elementos que debe contener una nueva poltica de educacin intercultural en Guatemala, y qu elementos jurdicos deben considerarse e implementarse para operativizar esta poltica?
1. Antecedentes histricos
La explotacin y la segregacin cultural iniciaron en la poca colonial. Una mirada profunda a los actuales problemas de racismo, discriminacin y exclusin de la poblacin indgena, pasa por comprender el peso que ha tenido la herencia colonial en Guatemala. La llegada de los espaoles a estas tierras no fue el simple encuentro de dos culturas, sino que signic, adems de la extraccin de las riquezas y la explotacin de la mano de obra indgena, acentuar las diferencias y la desigualdad cultural. A criterio de Casas Arz (2000:71), la segregacin tnica y cultural, as como el rechazo biolgico constituyeron los pilares de la estructura social guatemalteca en la poca colonial. Taracena Arriola (2005:138) arma que, en esta poca, la diferencia cultural cons-
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DESARROLLO,
UNIVERSALIZACIN Y CONSOLIDACIN DE LA INTERCULTURALIDAD COMO CONCEPCIN EDUCATIVA tituy una excusa para la explotacin, discriminacin y segregacin de los indgenas en una sociedad concebida como en castas. En la poca liberal se prioriza la homogeneizacin cultural. En el imaginario de los polticos liberales que llegaron al poder en Guatemala alrededor de 1870, la sociedad debera ser homognea, laica y civilizada; y consideraban a los indgenas como causa del atraso de la sociedad guatemalteca. En consecuencia, adoptaron medidas legales y administrativas con el n de mejorar la condicin de los indgenas, lo que supona promover masivamente la ladinizacin, la castellanizacin y el blanqueamiento o mestizaje de los indgenas. Segn los liberales, estos eran los mejores medios para incorporarlos a la civilizacin y alcanzar el progreso del pas (Taracena Arriola, 2002:81). A modo de ejemplo, un decreto de la Asamblea Nacional Constituyente del 22 de enero de 1924, expresa la necesidad del blanqueamiento de los indgenas (eugenesia) mediante la migracin de personas de origen europeo al pas, especialmente alemanes; el Decreto Gubernativo 165 del 13 de octubre de 1876, seala: declara ladinos a los indgenas del pueblo de San Pedro Sacatepquez, quienes usarn el traje que corresponde a la clase ladina; y el Decreto Gubernativo del 10 de enero de 1892, convocaba al concurso sobre la mejor manera de civilizar a los indgenas. De esta cuenta, la diversidad tnica, lingstica y cultural en Guatemala era vista por los intelectuales de la poca como el problema del indio, y se impulsaron debates y estudios etnogrcos sobre el tema tnico tal el caso del Seminario de Integracin Social, gracias a la llegada de antroplogos norteamericanos inuenciados por el desarrollo del indigenismo mexicano.64 En la prctica, sin embargo, en Guatemala tuvo ms peso garantizar la mano de obra indgena para la produccin del caf, principal actividad agroexportadora del pas en la poca. Por esta razn, consolidar un proyecto de nacin en Guatemala va el sistema educativo nunca se concret, a diferencia de lo sucedido en Mxico donde la Revolucin hizo de la educacin un medio para sus propsitos de unidad social, ideolgica y cultural. Los gobiernos de los aos 40-50 enfatizaron lo rural y la castellanizacin. Como fruto del debate intelectual sobre el tema indgena, se cre el Instituto Indigenista Nacional en 1945 y se ocializaron, mediante Acuerdo Gubernativo del 3 de agosto de 1950, los alfabetos de los idiomas quich, cakchiquel, kekchi y mam. Las autoridades educativas de la poca, sin embargo, priorizaban la ampliacin de la cobertura de los servicios educativos en el rea rural, que hasta entonces slo estaban disponibles en reas urbanas. Una de las primeras acciones fue fundar la Escuela Normal Rural Nmero 1 Dr. Pedro Molina, en Chimaltenango, con el objetivo de formar maestros para atender a la poblacin rural; el pensum de estudios de la formacin de maestros tena contemplado un curso de dialecto o lengua, para que los profesores pudieran desenvolverse ecientemente en el medio rural y no tanto para fortalecer el idioma o la identidad de los
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En un Mxico con una poblacin altamente heterognea, el indigenismo mexicano constituy un debate de las lites polticas y econmicas de Mxico en 1920, que propona como va para alcanzar un proyecto de nacin, la educacin, la eugenesia y el mestizaje. Gmez Torres, Julio Csar. De la normalidad a la pluralidad. Documento sobre las reformas a la formacin inicial docente en Mxico.
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grupos tnicos de Guatemala. Posteriormente se crearon otras cuatro escuelas normales rurales, en 1953 se cre la nmero 2 en Totonicapn; en 1956 la nmero 5 en Petn; en 1963 se crearon la nmero 4 en Salam, Baja Verapaz, y la nmero 3 en el municipio de Jocotn, Chiquimula, aunque esta ltima entr en funcionamiento hasta 2008. La preocupacin en relacin a lo rural y la insercin de la gura del campesino como categora social en el contexto de la Revolucin (1944-1954) impuls a las autoridades educativas a crear los Ncleos Escolares Campesinos, con lo que se le dio preeminencia, desde el espacio escolar, a las actividades agropecuarias y a la castellanizacin de la poblacin monolinge maya (Gonzlez Orellana, 2007: 334). Tambin se cre en 1956 la Direccin de Desarrollo Socioeducativo Rural, para impulsar, entre otras acciones, la castellanizacin de la poblacin rural a travs de la contratacin de promotores, que posteriormente se insertaron como maestros de primaria. En los aos 80 se impuls la educacin bilinge bicultural. En los aos setenta, ms de la mitad de los nios y las nias rurales maya hablantes no se inscriban en la escuela, y de quienes s lo hacan, nicamente uno de cada cien llegaba al sexto grado de primaria. La educacin formal les impona un proceso de castellanizacin con personal docente y metodologas poco apropiadas culturalmente. Derivado de esta preocupacin, y gracias al nanciamiento de la Agencia de los Estados Unidos de Amrica para el Desarrollo Internacional USAID, en 1980, se crea el Proyecto de Educacin Bilinge PROYEBI, con carcter experimental, cuyo objetivo fue ampliar y mejorar el Programa de Castellanizacin; atender a nios y nias hasta el segundo grado e implementar el currculo regional, estableciendo una metodologa de enseanza en forma bilinge.65 La cobertura del PROYEBI abarc cuatro comunidades mayoritarias kiche (Quich), mam (Huehuetenango), kaqchikel (Chimaltenango) y qeqchi (Alta Verapaz), con 10 escuelas piloto y 10 de comparacin y se cubri de preprimaria a tercer grado. Con lo aprendido de esta experiencia y lo desarrollado desde 1956 por la Seccin de Castellanizacin de la Direccin de Desarrollo Socioeducativo Rural, en 1984 se cre el Programa Nacional de Educacin Bilinge (PRONEBI), que aporta un modelo de educacin bilinge predominantemente bicultural, porque reconoce la existencia de dos culturas: la indgena y la no indgena, y otorga a la educacin la tarea de ensear la lectura-escritura de los idiomas indgenas en tanto se adaptaba y aprenda el castellano como segundo idioma. Esta visin tambin qued plasmada en el artculo 76 de la Constitucin Poltica de la Repblica que entr en vigencia en 1985, donde se norma que en las escuelas establecidas en zonas de predominante poblacin indgena, la enseanza deber impartirse preferentemente en forma bilinge. Virgilio lvarez (1998:23), cuestiona este enfoque bicultural, porque restringe la entrega bilinge de los servicios educativos a las zonas predominantemente indgenas, profundizando la segmentacin desde el sistema educativo, y por no establecer un vnculo entre la educacin bilinge y el desarrollo econmico y
65 Informe de Evaluacin del Estudio del Caso del Fortalecimiento Institucional de DIGEBI, MINEDUC, 2007.
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UNIVERSALIZACIN Y CONSOLIDACIN DE LA INTERCULTURALIDAD COMO CONCEPCIN EDUCATIVA social de los indgenas. Ni siquiera se exige a los nios ladinos o no indgenas que viven en comunidades con poblacin mayoritariamente indgena, el aprendizaje del idioma indgena, lo que denota que la educacin bilinge queda exclusiva para los grupos indgenas del pas, y los idiomas mayas pasan a ser idiomas de segunda categora Cfr. artculo 143 de la Constitucin porque no se establece un compromiso expreso sobre su promocin y difusin en zonas con menor presencia de poblacin indgena. A ello habra que enfatizar la necesidad de romper con una visin de la enseanza para indgenas esencialmente ruralizante, frente a una enseanza de carcter universal para los no indgenas. Es importante anotar que Demetrio Cojt (1987,b) seal que en Guatemala seguan coexistiendo varias formas de implementacin de la educacin bilinge intercultural, el bilingismo sustractivo transicional o castellanizacin indirecta, la aditiva abstraccionista, la aditiva realista, y la yuxtapuesta, siendo la castellanizacin directa la principal forma de educacin de los nios maya hablantes, xinkas y garfunas. Asimismo, indicaba que el mtodo utilizado por el PRONEBI era de tipo substractivo o transicional, lo cual, a mediano y largo plazo, no favoreca la conservacin de los idiomas indgenas. Sin negar la necesidad en los nios indgenas de un conocimiento del castellano como lengua franca, insista en que era necesario dosicar de mejor manera los tiempos del uso de la lengua materna y del castellano, tomando en cuenta la realidad sociolingstica extraescolar, debido a la carga histrica de desigualdad en la enseanza durante la Colonia y la Repblica guatemaltecas. Por ello, concluye, el mejor modelo sera la aplicacin de un mtodo de enseanza bilinge aditiva realista, es decir que parta desde los elementos culturales de los pueblos. En los aos 90 se profundiza una legislacin en favor de los grupos indgenas. En 1990 se cre la Academia de Lenguas Mayas de Guatemala (ALMG), mediante el Decreto Legislativo No. 6590, cuyo mandato es la preservacin, cultivo y desarrollo de la enseanza y prctica de las lenguas mayas propias de las culturas indgenas. En 1990 se discuti y redact la actual Ley de Educacin Nacional, Decreto Legislativo No. 12-91, estableciendo que el sistema educativo guatemalteco debe responder a las necesidades educativas de la poblacin y al contexto multilinge, multitnico y pluricultural de la sociedad. Sin embargo, puede decirse que esta legislacin es marcadamente culturalista, ya que hace nfasis en la diversidad tnica, cultural y lingstica de la sociedad, pero solamente retoma la diversidad lingstica, para armar y fortalecer la identidad y los valores culturales de las comunidades lingsticas. Esta visin culturalista se refuerza en el artculo 93, que demanda la difusin de la Ley en los cuatro idiomas indgenas mayoritarios, kiche, cakchiquel, kekchi y mam. En esta dcada sucedieron hechos relevantes como la conmemoracin de los 500 aos del descubrimiento de Amrica; la entrega del Premio Nobel de la Paz a Rigoberta Mench en 1992; la declaracin por la ONU del Ao Internacional de los pueblos indgenas en 1993 y del Decenio para los derechos de los pueblos indgenas a partir de 1995; as como la II Cumbre de los pueblos indgenas en 1993. En el mbito nacional se negociaron y rmaron
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los Acuerdos de Paz, entre el Gobierno y la dirigencia de la URNG, particularmente el Acuerdo de Identidad y Derechos de los Pueblos indgenas. Estos hechos impulsaron una renovacin legal a favor de los pueblos indgenas, y propiciaron el debate sobre el reconocimiento de la diversidad tnica, cultural y lingstica de la sociedad guatemalteca y sus implicaciones en el mbito educativo. En el Acuerdo sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indgenas, rmado en 1995, el Estado de Guatemala se compromete a reconocer, preservar y promover la diversidad tnica, lingstica y cultural del pas, como la mxima aspiracin en una sociedad en que predominaban el racismo, la discriminacin y la exclusin. Insta al sistema educativo nacional a reconocer y fortalecer la identidad cultural, los valores y experiencias educativas de los pueblos indgenas del pas, as como disear y desarrollar una reforma educativa y un currculo nacional que incorpore esta diversidad, con el compromiso de promover el uso pedaggico de todos los idiomas indgenas en el sistema educativo, y que los nios y las nias puedan leer y escribir en su propio idioma. Tambin insta a procurar que los servicios educativos del pas respondan a la diversidad cultural y lingstica del pas, demanda el fortalecimiento del PRONEBI, la incorporacin de la Franja de Cultura Maya para toda la poblacin escolar, la creacin de las Escuelas Mayas (propuesta educativa comunitaria, basada en el modelo pedaggico maya), as como la Universidad Maya. En este periodo se nombr al maya-kiche Dr. Celestino Alfredo Tay Coyoy como Ministro de Educacin, quien cre, en diciembre de 1995, la Direccin General de Educacin Bilinge Intercultural DIGEBI con la funcin principal de dirigir el proceso de la educacin bilinge intercultural en las comunidades lingsticas mayas, xinca y garfuna. Ocialmente, es la primera vez que se utiliza el trmino interculturalidad. Es necesario sealar que en su constitucin tambin se puede encontrar una concepcin bipolar de la sociedad guatemalteca, puesto que, a excepcin del artculo 3, el Acuerdo no le da preponderancia al desarrollo de la interculturalidad del pas. Esto reeja que la categora interculturalidad se utiliza sin mayores discusiones sobre sus implicaciones, y ms como un adjetivo que como un sustantivo. El 14 de enero del ao 2000 tom posesin Alfonso Portillo como Presidente de la Repblica, quien plante convertir los Acuerdos de Paz en polticas de Estado, iniciando as un perodo de creciente legislacin bilinge intercultural, pero sin continuidad. Con apoyo del Organismo Legislativo, mayoritariamente integrado por diputados pertenecientes al partido gobernante (FRG), en su Gobierno se emitieron 11 importantes medidas legales que, en teora, fortaleceran y daran cumplimiento a lo pactado en los Acuerdos de Paz: Autorizacin del pensum de las carreras de Magisterio de Educacin Infantil Bilinge Intercultural, Ley de promocin educativa contra la discriminacin, Ley de idiomas nacionales, Normas para la evaluacin lingstica de docentes del nivel primario para optar a plazas, Promocin y respeto del uso del traje indgena en los espacios escolares, Incorporacin de reas de educacin bilinge multicultural e intercultural en el Currculum Nacional Base del nivel inicial, preprimario y primario, Generalizacin de
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UNIVERSALIZACIN Y CONSOLIDACIN DE LA INTERCULTURALIDAD COMO CONCEPCIN EDUCATIVA la educacin bilinge multicultural e intercultural en el Sistema Educativo Nacional, entre otras. El ao 2003 se cre el Viceministerio de Educacin Bilinge Intercultural, lo que tericamente representara mejores condiciones para desarrollar la EBI en el pas. Estas medidas legales, sin embargo, no han sido sucientes para superar la dicotoma ideolgica indio-ladino, y no han logrado implementarse como polticas de Estado. Paradjicamente, varios dirigentes del FRG que directa o indirectamente impulsaron estas 11 leyes en favor de los indgenas, insultaron con frases racistas en noviembre del ao 2003 a Rigoberta Mench en la Torre de Tribunales, tras la impugnacin de la inscripcin de Efran Ros Montt como candidato presidencial por ese partido. El Consejo Nacional de Educacin Maya (CNEM) realiz varios congresos de educacin maya, y en el Tercer Congreso, realizado en 2002, una de las conclusiones ms relevantes fue que a la fecha exista una agenda favorable a una educacin de calidad para los pueblos indgenas, pero tambin haca falta un movimiento poltico-social que lograra que dicha agenda se cumpliera. Durante la Presidencia de Oscar Berger, se percibi un menor impulso a programas para el desarrollo de la educacin bilinge intercultural. Por su parte, el Gobierno de lvaro Colom dio inicio con un discurso en favor de lo intercultural y la inclusin de los pueblos indgenas. En materia educativa, sin embargo, el actual Viceministerio de Educacin Bilinge Intercultural ha carecido de fuerza, claridad en su orientacin, y en dos aos ha sufrido el cambio de tres distintos viceministros. En este perodo tambin se cre el Consejo Nacional de Educacin, un ente multisectorial cuyo objetivo es establecer polticas educativas que trasciendan los cambios de Gobierno, y que ha elaborado una propuesta de Poltica de Educacin Bilinge, Multicultural e Intercultural, donde plantea: Fortalecer programas bilinges multiculturales e interculturales para la convivencia armnica entre los pueblos y sus culturas; Implementar diseos curriculares conforme a las caractersticas socioculturales de cada Pueblo; Garantizar la generalizacin de la Educacin Bilinge Multicultural e Intercultural; y establecer el Sistema de acompaamiento tcnico en el Aula. Sin embargo, el actual sistema educativo tiene una serie de deciencias que an impiden lograr una educacin intercultural bilinge de calidad, pertinente y efectiva. A continuacin se analizarn, brevemente, algunos de estos problemas.
2. Anlisis de la situacin actual

2.1 La educacin bilinge transicional es importante, pero su cobertura ha sido insuciente y limitada La evidencia ha demostrado que la educacin bilinge con enfoque transicional (paso de la lengua materna al castellano) es importante, pero no hay sucientes profesores para implementar adecuadamente la EBI. En un estudio de Rubio (2004), que compar los resultados de los estudiantes indgenas que asisten a escuelas con educacin bilinge intercultural, con los estudiantes indgenas que asisten a otras escuelas, encontr que los alumnos de
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las escuelas EBI tuvieron un nivel ms alto de promocin que los alumnos de las escuelas que no aplican la EBI; y lo mismo sucedi con los indicadores de desercin y de terminacin de primaria. Pese a su incidencia ampliamente demostrada, actualmente la EBI es limitada, ya que slo alcanza un 30% de cobertura, si se considera a la poblacin estudiantil atendida por un profesor bilinge certicado, lo cual se debe a la carencia de profesores altamente preparados. En un estudio realizado por Esquivel (citado por Rubio, 2004), se analiza la proporcin de estudiantes que reciben clases de un docente que habla su mismo idioma, 84.5% a nivel nacional. Esta proporcin baja sensiblemente al considerar slo a los docentes que realmente dominan (hablan, leen y escriben) el idioma de sus alumnos. En primer grado esta proporcin baja a 76.4%, con amplias diferencias al interior de los grupos indgenas, entre los popti e ixil ms del 80% de los alumnos reciben clases en su idioma; entre los chorti, la proporcin de estudiantes que reciben clases con un docente en el mismo idioma es de 16.5%, pero nicamente el 3.6% de los estudiantes reciben con docentes que lo dominan; la situacin entre kaqchikeles, el grupo con mejores indicadores educativos, es de 57.9% y 20.2%, respectivamente; en tanto que casi todos los estudiantes ladinos reciben clases de maestros que dominan el idioma espaol. En 2005, el Viceministerio de Educacin Bilinge puso en marcha la Poltica de Revitalizacin de la Educacin Bilinge Intercultural, que contena cuatro lneas de accin: bilingismo para comunidades indgenas que lo requieran, desarrollo y contextualizacin curricular, renovacin institucional y educacin intercultural para todos. Esta estrategia buscaba apoyar a los nios con enseanza en su idioma para lograr la cobertura completa en primaria, con base en la evidencia de que si se aanza el dominio de su idioma materno, se logran mejores aprendizajes en castellano y en matemtica, y se reducen tanto la desercin como la repitencia. Tambin se planteaba estrategias para incrementar la cobertura en preprimaria y primaria (la meta para 2008 era que el 75% de aulas de primer grado en comunidades donde predomina la poblacin indgena fueran bilinges), as como la implementacin de elementos de las culturas indgenas en el Currculum Nacional Base, creacin de incentivos a docentes bilinges, la implementacin de evaluaciones para docentes en 20 idiomas mayas como requisito para optar a una plaza de docente bilinge, la incorporacin de estndares bilinges en el Sistema Nacional de Evaluacin e Investigacin Educativa y la distribucin de textos bilinges de matemticas y lenguaje. De esta manera, el Ministerio de Educacin report en su Anuario Estadstico 2007, que en ese ao el sistema educativo nacional, de preprimaria a diversicado, tena 3,769,671 estudiantes atendidos, de los cuales el 31,43% eran indgenas. Desagregando este porcentaje, en preprimaria el 29.56% eran alumnos indgenas, en primaria el 36.49%, en bsico el 20.56% y en diversicado el 12.91%. El mismo informe seala que para ese ao se crearon 13,618 nuevas plazas para docentes bilinges en los diferentes niveles educativos, y se estableci un incentivo por bilingismo. Pero, al confrontar estos datos con los estudios antes citados, puede deducirse que el MINEDUC no ha garantizado que
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DESARROLLO,
UNIVERSALIZACIN Y CONSOLIDACIN DE LA INTERCULTURALIDAD COMO CONCEPCIN EDUCATIVA todas y todos las docentes contratados tengan el dominio de las habilidades lingsticas y las metodologas apropiadas para el desarrollo de la EBI en todos los grados, ni el conocimiento e identicacin con la historia y valores de la propia cultura. Se tiene un presupuesto muy limitado para implementar la EBI: Los Acuerdos de Paz sealaban la necesidad de incrementar el presupuesto de educacin, particularmente para la Educacin Bilinge Intercultural, que hasta el 2006 representaba solamente un 4.9%66 del presupuesto general del MINEDUC. Este incremento deba reejarse en el nmero de docentes bilinges contratados, en la elaboracin, reproduccin y distribucin de materiales bilinges, en procesos de formacin y actualizacin de los docentes en metodologas de la EBI y en la promocin de la interculturalidad, entre otras. Si la EBI ha logrado avanzar en nuestro pas y a lo interno del MINEDUC, ha sido ms por la exigencia y apuesta de la cooperacin internacional, que por un claro compromiso de Estado de invertir en ella. El Ministerio de Educacin report en 2007 un incremento de 73% en relacin al presupuesto de 2004, para los programas de EBI. En 2008, el MINEDUC plante fortalecer la EBI a travs de incrementos en su presupuesto, contratacin de ms docentes bilinges, con mejores condiciones laborales (continuar con el bono por bilingismo),67 y perfeccionar el modelo EBI para fomentar una educacin pertinente, bilinge y multicultural que se incorpore a un mundo global. Existen avances en el modelo curricular intercultural, pero con materiales insucientes para su implementacin: El documento del Currculum Nacional Base (CNB), publicado en enero de 2005, plantea el fortalecimiento de aspectos bilinges y multiculturales en el proceso de enseanza-aprendizaje,68 centra la transformacin curricular en la persona humana con una visin intercultural y bilinge, propone estrategias de concrecin de la planicacin curricular a nivel regional en atencin a las caractersticas y necesidades de cada una de las regiones sociolingsticas del pas, tales como el ajuste a los horarios y ciclos lectivos, los perles formativos adaptados a cada regin, entre otras. Se observan tambin dentro de las polticas y los ejes del Currculum Nacional Base (CNB) elementos que refuerzan el proceso enseanza-aprendizaje en el idioma materno (L1), un hecho relevante porque ya no se visualiza el idioma materno como un vehculo para aprender el castellano (Rubio 2004). El eje 1, multiculturalidad e interculturalidad, enfoca los temas de identidad, educacin para la unidad, diversidad y convivencia, y los derechos de los pueblos. Segn report el Ministerio de Educacin, a nales de 2007, varias acciones fueron encaminadas a permitir la implementacin del CNB hasta sexto grado: capacitaciones de docentes bilinges, elaboracin contextualizada de 184 guas de autoaprendizaje para docentes, se distribuyeron 293,300 guas de autoaprendizaje para docentes bi68 66 67 Presupuesto a la DIGEBI segn CNPRE, 2006. Cfr. Inclusin Educativa, El Camino del Futuro, Un desafo para Compartir, Ministerio de Educacin, 2008; Polticas educativas 2008-2012. Como ejemplo, el primer objetivo seala la necesidad de Reejar y responder a las caractersticas, necesidades y aspiraciones de un pas multicultural, multilinge y multitnico, respetando, fortaleciendo y enriqueciendo la identidad personal y la de sus Pueblos como sustento de la unidad en la diversidad.
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linges y se distribuyeron 648,945 textos de preprimaria y 1 y 2 grados. Sin embargo, un estudio realizado por PRODESSA durante los aos 2007-2008 indica que la DIGEBI solamente tiene cobertura de materiales educativos bilinges para 13 comunidades lingsticas, principalmente para la lectoescritura en primer grado, realizadas en su mayora con el apoyo nanciero y tcnico de la cooperacin internacional y algunas organizaciones mayas ante la ausencia de una poltica y propuesta desde el Estado. El estudio tambin evidenci que la mayora de los materiales producidos por la sociedad civil y el Estado son en los cuatro idiomas mayoritarios poblacionalmente, y poco o nada en los idiomas mayas minoritarios. Adems, el sistema de distribucin de los materiales en las escuelas es inecaz, ya que, como consecuencia de una dbil y desorganizada distribucin, muchas escuelas no cuentan con ellos. La actual organizacin administrativa del sistema educativo nacional no responde a la realidad multicultural de Guatemala: El espritu de la reforma educativa en Guatemala aboga por una descentralizacin del sistema educativo, donde toda la estructura ministerial se convierta en intercultural, de modo que cada una de las comunidades lingsticas y culturales sean las que orienten la estructura del MINEDUC, tengan su propia Direccin, con autonoma para la elaboracin del microcurrculo, materiales educativos y supervisin propia (lo que implica administrar recursos propios), vericar y acreditar que las escuelas en todas las comunidades de su cobertura las y los docentes dominen las habilidades bsicas de la lengua maya y el castellano, implementar el modelo de EBI que consideren ms apropiado para su poblacin, todo en permanente dilogo y debate con la poblacin y comunidad educativa a travs del Sistema de Consejos Educativos.69 Sin embargo, la actual organizacin en direcciones generales, departamentales y subdirecciones en algunos municipios, es poco operativa y ajena a este ideal, ya que responde a un esquema imaginario de nacin homognea, y reproduce la actual divisin poltica de Guatemala que solamente es un imaginario que histricamente ha demostrado la ineciencia del Estado. Existe un dbil sistema de acompaamiento de aula en la implementacin de la EBI: Para acompaar la adecuada implementacin de la EBI en el aula, se estableci la gura de Orientadores Tcnicos de EBI (OTEBI) para orientar a los docentes bilinges, siendo un espacio de orientacin y acompaamiento a los docentes bilinges en su quehacer educativo, pero actualmente dicho espacio ha desaparecido en parte por su deciente preparacin o poca comprensin de sus objetivos. Al realizar el acompaamiento, estos orientadores y/o supervisores no apoyaban la gestin de todo el centro educativo, desde la organizacin de los docentes segn sus capacidades lingsticas, hasta la convivencia y proyeccin comunitaria, porque algunas escuelas solamente contaban con un docente con plaza bilinge, y el resto no se consideraba sujeto de este tipo de educacin.
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En el espritu de la Ley de Educacin de 1991 y los Acuerdos de Paz, los consejos educativos deben ser nacional, departamentales, regionales y locales, con participacin de delegados de las distintas comunidades y sectores de la poblacin, padres y madres de familia, docentes, autoridades y estudiantes.
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UNIVERSALIZACIN Y CONSOLIDACIN DE LA INTERCULTURALIDAD COMO CONCEPCIN EDUCATIVA No existe un Sistema adecuado de indicadores de la EBI: El indicador que actualmente se reporta para medir resultados exclusivamente de la poltica EBI, es la cantidad de docentes bilinges contratados en el sistema educativo nacional. El Sistema Nacional de Evaluacin e Investigacin Educativa, implementado en 2005 con participacin de la DIGEBI, plante estndares especcos para la lengua materna y para la segunda lengua (espaol) y concretamente se presentan estndares especcos de idiomas mayas, para tercero, cuarto, quinto y sexto grados. En el rea de matemticas se incluyen estndares interculturales, como en el subcomponente de medidas que especica estndares en base al calendario maya Cholqij y maya Ab o solar, en los contenidos del sistema decimal, se incluye, estndares basados en el sistema numrico maya. Pese a este esfuerzo, an no existen mecanismos de vericacin de su avance, por lo que se necesita mejorar el Sistema Nacional de Indicadores Educativos (SNIE), de manera que incluya indicadores referidos a la Educacin Bilinge Intercultural, materiales educativos bilinges, docentes bilinges, entre otros. Un estudio realizado por la OEI-Guatemala, reeja que los instrumentos que el MINEDUC utiliza para recopilar la informacin para el SNIE son sucientemente detallados, por lo que monitorear el avance de la EBI no implicara demasiada inversin. El modelo de EBI que el MINEDUC est actualmente impulsando retoma esta propuesta de indicadores:70 cantidad de alumnos de manera neta y porcentual que han recibido el material educativo bilinge; poblacin indgena y no indgena en edad escolar que recibe educacin bilinge de manera certicada; escuelas que tienen cobertura bilinge de manera vertical desde la preprimaria hasta el sexto grado, entre otros. 2.2 Programas de educacin bilinge limitados, con enfoque transicional-culturalista y poco desarrollo del concepto de interculturalidad Efectivamente, en Guatemala lo intercultural se ha limitado al espacio de la EBI, se dirige nicamente a los indgenas y las escuelas consideradas monolinges (en castellano) no tienen ninguna formacin dirigida hacia la interculturalidad, lo cual tiene algunos efectos negativos:71 prevalece la concepcin que slo los indgenas necesitan ser interculturales, y que los grupos no indgenas que habitan el pas no precisan de ello, lo que constituye una forma de discriminacin al considerarlos como nicos obligados a ser interculturales; el mundo ladino no se siente implicado en la interculturalidad ni obligado a formarse para ella, reforzando la creencia de una cultura superior que espera que las dems se acerquen a ella pero que no busca acercarse a las mismas; grandes proporciones de estudiantes y docentes no conocen ni reconocen la coexistencia de otros pueblos y culturas en el pas, y aprenden que la categora todos somos guatemaltecos debe invisibilizar las diferencias culturales y las identidades. Lo anterior se explica, en parte, porque las demandas indgenas en torno a la educacin han variado con el tiempo. Las primeras demandas fueron para exigir que la educacin
71 70 Ver documento completo, OEI-PRODESSA, 2008. Tomado del Observatorio de Educacin de Pueblos Indgenas, 2006.
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nacional llegara a sus comunidades; luego, para que sta fuera bilinge y bicultural, y hasta ahora se empieza a exigir que sea intercultural bilinge. Una vez superada la castellanizacin forzada, se estableci en zonas indgenas la educacin bilinge de transicin, que reconoca el carcter diferenciado de los idiomas que entraban en conicto, y que propuso el uso transitorio de los idiomas indgenas como vehculo para facilitar el aprendizaje del idioma ocial y sus cdigos escritos. Los contenidos curriculares, sin embargo, eran los mismos de la educacin nacional hegemnica. Bajo las presiones de las organizaciones indgenas, y con el avance de los propios proyectos de educacin bilinge, surgi un nuevo modelo de educacin: el de mantenimiento y desarrollo, dirigido a consolidar el manejo de la lengua materna de los educandos, a la vez que propiciaba el aprendizaje de la segunda lengua. La escuela pas a ser un espacio de consolidacin de las competencias idiomticas de los educandos, as como de refuerzo de las lenguas amerindias. Desde mediados de la dcada de 1970, y ms decididamente a partir de 1980, las reexiones sobre el modelo de mantenimiento y desarrollo llevaron a plantear el trascender el plano meramente lingstico y modicar los planes y programas de estudio, para incorporar los saberes, valores e historias contenidos en la cultura de los educandos. Entendido as, podemos concluir que la educacin intercultural sistemtica es prcticamente inexistente dentro del sistema educativo y en particular dentro del sistema a cargo del Ministerio de Educacin. Se trata de un vaco muy grande que ha sido suplantado por la educacin bilinge a la que se le ha agregado el adjetivo intercultural sin llegar en la prctica a abordar tal dimensin. Por esta razn, es necesario que la educacin intercultural trascienda el mbito del bilingismo, porque ser interculturales implica que el idioma, junto a otros valores de la cultura maya, traspasen los linderos de la escuela para proyectarse a la sociedad. Hasta ahora, instancias como el Viceministerio de Educacin Bilinge Intercultural, la DIGEBI, los JEDEBI en las direcciones departamentales y las escuelas normales bilinges se han constituido en espacios burocrticos alejados del poder poltico, sin capacidad de incidencia, reproduciendo a la postre una sociedad donde predomina la segregacin tnica. Existe tambin una gama de instituciones que trabajan el tema de la educacin bilinge intercultural y la educacin maya, una propuesta impulsada por el Consejo Nacional de Educacin Maya (CNEM) que le apuesta a la enseanza de los valores culturales y la espiritualidad maya en el espacio escolar, pero esos esfuerzos parecen aislados y hasta cierto punto divergentes. 2.3 Amplio marco jurdico nacional para el desarrollo de la educacin intercultural bilinge El pas cuenta con un aparato jurdico y legal, incluyendo convenios internacionales como la Convencin de los Derechos del Nio y la Convencin Internacional sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin Racial (ONU), que respalda y garantiza la exigibilidad y gradual implementacin de la Educacin Bilinge Intercultural, la Educacin de los Pueblos Indgenas y el respeto a la diversidad cultural.
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UNIVERSALIZACIN Y CONSOLIDACIN DE LA INTERCULTURALIDAD COMO CONCEPCIN EDUCATIVA La Constitucin Poltica de la Repblica, en su artculo 74 estipula que los habitantes tienen derecho y obligacin de recibir la educacin inicial, preprimaria, primaria y bsica, dentro de los lmites que je la ley, y ya se report el artculo 76 que seala que en zonas de predominante poblacin indgena la educacin deber impartirse preferentemente en forma bilinge. En artculos como el 58 y el 66, se reconoce la multiculturalidad de Guatemala, incluyendo los grupos de ascendencia maya, y ordena respetar y promover sus valores, sus formas de vida, sus costumbres y maniesta claramente el derecho de las personas y de las comunidades a su identidad cultural de acuerdo a sus valores, su lengua y sus costumbres. La Ley de Educacin Nacional, Decreto No. 12-91 del Congreso de la Repblica, en el Captulo I, Artculo 1, numeral 6, seala que la educacin se dene y realiza en un entorno multilinge, multitnico y pluricultural en funcin de las comunidades que la conforman. El Captulo VI de esta Ley, en sus Artculos 56, 57 y 58, seala que la Educacin Bilinge debe responder a las caractersticas, necesidades e intereses del pas, y, en lugares conformados por diversos grupos tnicos y lingsticos, debe implementarse a travs de programas en los subsistemas de educacin escolar y educacin extraescolar o paralela; debe realizarse con el n de fortalecer la identidad y los valores de las comunidades lingsticas; y debe impartirse en las lenguas vernculas de las zonas de poblacin indgena, debiendo ser pertinente en cualesquiera de los niveles y reas de estudio. Los Acuerdos de Paz, tambin proveen un marco de orientacin y lineamientos para la poltica integral de educacin bilinge del pas. El Acuerdo de Identidad y Derechos de los Pueblos Indgenas, plantea el reconocimiento de la diversidad tnica, lingstica y cultural del pas. Adicionalmente, la Ley Marco de Los Acuerdos de Paz, contenida en el Decreto No. 52-2005, se considera una hoja de ruta, porque desarrolla el andamiaje jurdico necesario para desarrollar el cumplimiento de los Acuerdos de Paz, teniendo como base fundamental la bsqueda de un desarrollo inclusivo, equitativo y participativo. En la Ley de Promocin Educativa contra la Discriminacin, del ao 2002, se insta a los Ministerios de Educacin y de Cultura y Deportes, a promover y difundir el respeto y la tolerancia hacia la nacin guatemalteca, cuya naturaleza es pluricultural, multilinge y multitnica, para lo cual promovern programas tendientes a la eliminacin de la discriminacin y el racismo; concretamente insta al Ministerio de Educacin a incluir este enfoque dentro del proceso de Reforma Educativa, en el nuevo currculo, materiales educativos y en las acciones de enseanza-aprendizaje. La Ley de Idiomas Nacionales, promulgada en 2003, ocializa el uso de idiomas indgenas en Guatemala, decreta el espaol como idioma ocial de Guatemala y reconoce inicialmente 21 idiomas, incluyendo los idiomas mayas, garfuna y xinka. Esta ley constituye un avance en el uso de los idiomas indgenas en Guatemala, sobre todo en esferas pblicas (traduccin de leyes, educacin, servicios pblicos, etc.), antes limitado a la traduccin mediante intrpretes. En el Artculo 13 del Captulo 3, se instruye al sistema educativo nacional a aplicar en todos los procesos, modalidades y niveles, el respeto, promocin, desarrollo y utilizacin
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de los idiomas mayas, garfuna y xinka, conforme las particularidades lingsticas de cada comunidad. El Acuerdo Ministerial Nmero 364-2003 del Ministerio de Trabajo y Previsin Social crea el Departamento de Pueblos Indgenas en correspondencia con el cumplimiento del Acuerdo sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indgenas, cuya primordial responsabilidad ser la de velar por el cumplimiento del Convenio 169 de la OIT as como la de investigar la situacin de los trabajadores pertenecientes a los pueblos indgenas, garantizar una proteccin ecaz en materia de contrataciones y condiciones laborales, as como evitar cualquier clase de discriminacin entre los trabajadores, y favorecer de medios de capacitacin y formacin profesionales en condiciones de igualdad. La creacin del Tercer Vice-Ministerio de Educacin como Vice-Ministerio de Educacin Bilinge Intercultural, por medio del Acuerdo Gubernativo Nmero 526-2003, cuya responsabilidad ser velar por el desarrollo integral de la persona y de los pueblos indgenas en Guatemala, estableciendo las directrices y bases para que el Ministerio de Educacin preste y organice los servicios educativos con pertinencia cultural y lingstica, as como impulsar la enseanza bilinge, multicultural e intercultural, promover y fortalecer una poltica educativa para el desarrollo de los pueblos indgenas con base en sus idiomas y culturas propias, e impulsar el estudio, conocimiento y desarrollo de las culturas e idiomas indgenas. La EBI cobra vida institucional con el Viceministerio de Educacin Bilinge Intercultural y de ah emanan las lneas especcas de trabajo a travs de acuerdos ministeriales. Existen otros acuerdos o resoluciones del Ministerio de Educacin, que expresamente promueven la educacin bilinge intercultural. La Resolucin 3508, del 8 de noviembre de 2000, sobre la ubicacin de los docentes, regulaba que los directores y profesores que fuesen contratados hablantes del idioma indgena de la comunidad en donde prestasen sus servicios, debern atender la seccin de pre-primaria bilinge o algn grado del Ciclo de Educacin Fundamental nivel primario utilizando el idioma materno de los nios como lengua de base o enseanza, y el castellano enseado gradual y progresivamente hasta lograr el bilingismo estable. El Acuerdo Ministerial No. 1,178, de fecha 28 de diciembre de 2001, autoriza los programas de estudios para las carreras de magisterio de Educacin Infantil Bilinge Intercultural, Magisterio de Educacin Infantil Intercultural, Magisterio de Educacin Primaria Bilinge Intercultural y Magisterio de Educacin Primaria Intercultural, en las Escuelas Normales recin creadas para tal efecto. El Acuerdo Ministerial Nmero 930, de fecha 24 de noviembre de 2003, regula la promocin y el respeto del uso del traje indgena de los y las estudiantes, personal docente, tcnico y administrativo de todos los establecimientos educativos ociales y privados en el pas, en las actividades docentes, cvicas, sociales, protocolarias y otras, sin restriccin alguna. El Acuerdo Ministerial Nmero 971, de fecha 26 de noviembre de 2003, autoriza los nuevos planes de estudio incluidos en la Transformacin Curricular de la Educacin Infantil en los Niveles Inicial, Preprimario y Primario, acorde al Diseo de Reforma Educativa y los Acuerdos de Paz. El Acuerdo Gubernativo Nmero 22-2004, de fecha
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UNIVERSALIZACIN Y CONSOLIDACIN DE LA INTERCULTURALIDAD COMO CONCEPCIN EDUCATIVA 12 de enero de 2004, Generalizacin de la Educacin Bilinge Multicultural e Intercultural en el Sistema Educativo Nacional, que pretende la obligatoriedad del bilingismo en idiomas nacionales como poltica lingstica nacional, as como la enseanza y prctica de la multi e interculturalidad como polticas pblicas, bajo los principios de igualdad en la diversidad, unidad en la diversidad, respeto a los derechos colectivos, pertinencia y restitucin, obligatoriedad, bilingismo aditivo, justicia, y reexibilidad. Aunque se ha ido estableciendo una serie de leyes y normativas para promover la educacin bilinge intercultural, estas no han sido sucientes para promover la interculturalidad y la erradicacin del racismo y la exclusin en Guatemala. Como Casas Arz seala, En Guatemala la construccin de las identidades colectivas pasa por la etnicidad. Esto excede el hecho de desarrollar acciones aisladas sobre educacin bilinge y la emisin de leyes, tal como sucedi en el gobierno del FRG, puesto que los hechos nos muestran que si no se discute, analiza y reexiona sobre la diferencia tnica en el espacio local no habr cambios signicativos en la sociedad. En consecuencia, trminos como tnico, multitnico, pluricultural, multilinge e intercultural deben dejar de ser parte de la cosmtica del discurso poltico, que no se traducen en cambios sustanciales en el aula. Tambin es necesario resaltar que varios autores y estudios han identicado la necesidad de revisar la interpretacin, las concepciones y el nivel jurdico del Acuerdo Gubernativo Nmero 22-2004, de fecha 12 de enero de 2004, Generalizacin de la Educacin Bilinge Multicultural e Intercultural en el Sistema Educativo Nacional.
Como se puede notar en la descripcin de los antecedentes y de la situacin actual, aunque el abordaje de la interculturalidad en el pas es relativamente reciente, ha habido avances signicativos en aspectos como cobertura, contratacin de docentes bilinges, formacin de nuevos docentes bilinges interculturales, produccin de textos y materiales en lengua materna, estructura organizacional del MINEDUC, legislacin, propuestas didcticas, elementos conceptuales, asignacin presupuestaria y otros. Sin embargo, tambin existen rezagos e insuciencias igualmente signicativos en esos mismos aspectos y en algunos otros. Se presentan a continuacin las propuestas o recomendaciones que las instituciones que participaron en el proyecto presentaron para que sean resueltos los problemas provocados por dichos rezagos e insuciencias. Por razones meramente expositivas las propuestas se presentan organizadas en las siguientes categoras: A. Consideraciones conceptuales, B. Cobertura, C. Calidad, y D. Planteamientos generales, pero es necesario advertir que dicha organizacin no es restrictiva ni aislada, ya que las propuestas guardan relacin entre s y hasta contienen criterios de ms de una categora. Tambin debe tenerse presente que las cuatro instituciones han planteado que el tema debe ser abordado de manera integral, en atencin a la complejidad de su naturaleza y de la propia realidad multicultural del pas. El contenido del presente documento fue extrado de los textos que fueron elaborados por cada una de las instituciones mencionadas,
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y de los aportes recibidos en los talleres regionales de consulta, pero la seleccin y su redaccin nal son responsabilidad especca del equipo de coordinacin del rea de Estudios sobre Educacin de la FLACSO, por lo que no debe entenderse esta parte como un documento de consenso de las instituciones ni aprobado por los asistentes a los talleres regionales. Los planteamientos originales de las instituciones pueden consultarse en los Textos para el debate educativo Nos. 1, 2 y 3, publicados tambin como parte de este proyecto. A. Consideraciones conceptuales proyecto de nacin basado en la dominacin en uno multicultural y diverso. La interculturalidad se vincula a la utopa por construir una nueva sociedad: justa (econmica, social y culturalmente), diversa, democrtica e incluyente. Consecuentemente, la escuela, como espacio de socializacin, y el maestro, como agente socializador, deben desarrollar prcticas participativas, reexivas y propositivas de la interculturalidad, en un marco de reconocimiento, respeto y aprendizaje de la diversidad cultural, lingstica y tnica. La interculturalidad implica un cuestionamiento y un replanteamiento de las relaciones de poder y dominacin que se suscitan en los distintos niveles y espacios sociales; signica romper con esa realidad tnicamente jerarquizada, en la que hasta ahora lo bilinge y lo intercultural han sido conceptos reducidos a la institucin escolar. Signica no slo respetar las diferencias tnicas, lingsticas y culturales, sino saber convivir en medio de ellas y la disposicin y capacidad para aprender de las otras culturas. Todo lo cual conduce a interacciones equitativas entre los guatemaltecos. Se reconoce que la educacin en el propio idioma y cultura es un derecho que perdura por toda la vida. Sin embargo, tambin se plantea que es necesario superar la visin lingista y culturalista de la educacin, por lo que la educacin intercultural debe trascender el mbito del bilingismo. Se propone profundizar el debate que ya se ha iniciado sobre un cambio de paradigma: pasar de la educacin bilinge intercultural, EBI, a una educacin intercultural bilinge, EIB. Este no es un simple cambio de letras, sino que implica un cambio conceptual, con sentido poltico, adems de educativo,
Es necesario tener claridad sobre cmo se concibe la interculturalidad, as como sobre por qu y cmo se relaciona con la educacin. En ese sentido un primer elemento a considerar es que la educacin se concibe como el proceso de formacin integral de la persona, que le ayuda para que viva feliz interactuando con respeto con otras personas de su entorno. Se entiende tambin que la educacin facilita y propicia un escenario para el aanzamiento de la identidad cultural de las personas, el respeto a todas las culturas, la prctica de idiomas propios y otros idiomas, la igualdad de condiciones para el acceso y permanencia en los centros educativos, la equidad de gnero, el rechazo a todas las formas de discriminacin y de racismo, el desarrollo de un espritu y pensamiento crticos. Se concibe entonces la interculturalidad como proyecto social, y con ese concepto no se limita a buscar el reconocimiento cultural, ni a conseguir solamente el dilogo entre culturas diferentes, aunque se rearma que el dilogo entre culturas, como prctica cotidiana, es una herramienta que posibilita transformar un
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UNIVERSALIZACIN Y CONSOLIDACIN DE LA INTERCULTURALIDAD COMO CONCEPCIN EDUCATIVA pues la construccin de la interculturalidad en el espacio escolar va ms all de la entrega de contenidos y conocimientos en idioma materno. Implica un permanente intercambio de los valores, los conocimientos y cultura de ladinos a indgenas y de indgenas a ladinos. En ese proceso de cambio de paradigma, es necesario fortalecer la actual EBI. Por lo que se rearma que la educacin de pueblos indgenas debe dejar de ser la estrategia del sistema y del Estado para la homogeneizacin de la poblacin. Es urgente que se haga efectivo el derecho de las poblaciones indgenas del pas a contar con una educacin bilinge intercultural efectiva, enfocada en los valores y saberes de los pueblos indgenas en el marco de la convivencia intercultural. Por lo tanto la educacin bilinge intercultural se basa en el respeto a la diversidad cultural, en el desarrollo de la capacidad de convivir con otras culturas y en el llamado a propiciar aprendizajes que incluyan el desarrollo de conocimientos y comportamientos para la diversidad. Una EBI efectiva debe ser exitosa y se visualiza como exitosa una vez que se pueda evidenciar que los nios, nias y jvenes han aprendido a ser, conocer, hacer y convivir. Ser, en la medida en que el estudiante ha aprendido a interactuar con el mundo que lo rodea, tanto desde la perspectiva personal, asumiendo su propia identidad, como desde la perspectiva de comunidad y manteniendo sus vnculos con ella. Conocer, en la medida en que el estudiante ha aprendido a aprender, y a aprovechar las oportunidades que le ofrece la educacin. Hacer, en la medida en que se logra que el estudiante ponga en prctica los conocimientos aprendidos. Y convivir, en un pas con una rica diversidad cultural, en la medida en que los nios, nias y jvenes aprenden a contribuir en una sociedad que tiene diferencias pero tambin similitudes. B. Cobertura
Aunque ya se asent que la EBI tiene efectos positivos en los indicadores de rendimiento de los estudiantes indgenas de escuelas en donde sta existe, en comparacin con estudiantes de escuelas que no la ofrecen, debe insistirse en la concepcin de la EBI como un derecho y no slo como una mera estrategia funcional. Esta concepcin debe sustentar las polticas, acciones y estrategias dirigidas a cobertura, al respecto de las cuales se plantean las siguientes recomendaciones. Las metas de cobertura para EBI deben estar claramente establecidas, pero es necesario para ello tambin tener claridad y certeza en las estadsticas de alumnos indgenas inscritos en el sistema educativo y de cuntos faltan por inscribir. El actual sistema de informacin educativa debe ser una herramienta de toma de decisiones para implementacin de la EBI en el pas. Adems, se plantea la necesidad urgente de denir una mejor poltica para recolectar las estadsticas correspondientes a la denicin tnica de los nios, nias y jvenes indgenas, ya que actualmente se asigna a los docentes o al Director del establecimiento esa responsabilidad; poltica que no es la misma que se sigue en los censos de poblacin del pas y su consecuencia es la falta de certeza en la informacin con que se cuenta. En el corto plazo, debe mejorarse la EBI que actualmente se ofrece en preprimaria y en los primeros tres grados de primaria, con el n de
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resolver las irregularidades que han sido detectadas, tales como que en algunos casos se tiene preprimaria EBI y no se contina en primer grado y en otros se tienen los primeros grados EBI pero no se ha contado con ella en la preprimaria. Tambin se ha reportado que en muchos casos las plazas bilinges son ocupadas por docentes monolinges y/o bilinges pero en un idioma distinto al que se habla en las comunidades. Aunque lo anterior es necesario, se considera insuciente, por lo que en el mediano plazo la EBI debe avanzar de manera vertical dentro del sistema educativo. Se debe contar con docentes bilinges en todos los grados de cada uno de los centros educativos del pas en donde exista poblacin maya. Pero deben tomarse las previsiones presupuestarias, de organizacin y de formacin de docentes para evitar que se repliquen las irregularidades mencionadas en el prrafo anterior. Para respaldar lo anterior, una medida necesaria en el corto plazo es el fortalecimiento de las Escuelas Normales de Educacin Bilinge Intercultural y su creacin en todas las comunidades lingsticas en las que no existen. As como es necesario que las metas de cobertura estn claramente establecidas, tambin es necesario contar con metas claras y cuanticables relacionadas con las necesidades y capacidades para incrementar el presupuesto asignado a la EBI, para partir de datos concretos y reales, sobre todo desde la perspectiva nanciera. Debe recordarse, como ya se report en los antecedentes, que la Educacin Bilinge Intercultural hasta el 2006 representaba solamente un 4.9% del presupuesto general del MINEDUC. Por lo que la claridad en las metas de incremento del presupuesto debe permitir a su vez contar con claridad y certeza en lo relacionado con el nmero de docentes bilinges contratados, elaboracin, reproduccin y distribucin de materiales bilinges, procesos de formacin y actualizacin de los docentes en metodologas de la EBI, promocin de la interculturalidad, etc. C. Calidad
Est claro que aumentar la cobertura no slo debe signicar el logro de que ms nios y nias se incorporen a escuelas EBI. Los indicadores de retencin y de promocin tambin deben mejorar sustantivamente, pero sobre todo los aprendizajes y la vivencia real de la interculturalidad, en los trminos conceptuales contemplados. Los siguientes seran algunos de los elementos a considerar en el criterio de cobertura con calidad. Revisar la implementacin del Currculum Nacional Base, a n de que sea efectivamente comprendido y aplicado por los docentes. El actual enfoque centrado en el desarrollo de competencias, los ejes transversales y los principios de unidad en la diversidad, vida en democracia y cultura de paz, desarrollo integral sostenible y ciencia y tecnologa, deben hacerse realidad en las aulas. Es necesario integrar en los contenidos y metodologa de enseanza componentes que contengan lo bsico acerca de los conocimientos de cada cultura y pueblo, tales como el idioma, las ciencias, la tecnologa, la historia, la cultura, las artes, la literatura, la economa, la poltica, la salud, los valores, etc., en todo el sistema educativo y de manera gradual, conforme a los niveles del sistema. Tambin deben incluirse los conoci-
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UNIVERSALIZACIN Y CONSOLIDACIN DE LA INTERCULTURALIDAD COMO CONCEPCIN EDUCATIVA mientos, hechos, historias, valores y lenguas de otros pueblos y civilizaciones del mundo. Fortalecer la formacin de docentes bilinges y promover su involucramiento en el sistema educativo para que enseen bajo la metodologa EBI. Un elemento fundamental de dicho fortalecimiento es que todas y todos los docentes egresados deben dominar el idioma de la comunidad (entender, hablar, leer y escribir), as como las metodologas y destrezas didcticas necesarias para su enseanza y el desarrollo de la EBI. Es necesario incorporar en el currculum de formacin docente reas orientadas hacia el desarrollo de la comunidad, participacin ciudadana, formacin en valores y equidad de gnero. En relacin con los docentes en servicio, es necesario establecer un sistema de capacitacin docente que les permita atender a los nios bilinges del pas y que a su vez los capacite para educar en un mundo competitivo. Los docentes en servicio tambin deben tener conocimiento y uso de dos o ms idiomas, en las ya citadas cuatro habilidades lingsticas bsicas, as como dominio de las metodologas apropiadas para el desarrollo de la EBI en todos los grados; es responsabilidad del MINEDUC garantizar esta condicin. Este componente incluye una formacin permanente y profesionalizacin de los docentes a nivel universitario, las cuales deben enfocarse en el mejoramiento de la prctica educativa y el desarrollo del modelo EBI. Asegurarse de que en todas las escuelas en donde se implemente la EBI, se cuente con libros de texto y material didctico en el idioma, as como cualquier otro recurso de enseanza que facilite el proceso de aprendizaje. La calidad de la EBI no puede elevarse si no se cuenta con materiales educativos adecuados. Es necesario que la elaboracin de materiales educativos bilinges, en el marco de la EBI, incluya a todas las comunidades lingsticas, para todos los grados desde la preprimaria hasta el diversicado y para todas las reas de aprendizaje, dado que si se sigue viendo la EBI como simple aprendizaje del idioma materno no se desarrollar de manera adecuada en todo el currculo. Una estrategia vlida en este punto puede ser realizar alianzas con las instituciones que ya han estado trabajando en l y aprovechar su experiencia, los materiales que ya han producido y sus resultados. Tambin es necesario revisar y mejorar el sistema de distribucin y dotacin de los materiales en las escuelas, aunque la DIGEBI haya realizado ya algunos materiales educativos, muchas escuelas no cuentan con ellos, dado que, como ya se asent, la distribucin es sumamente dbil y desorganizada. No se puede aspirar a que las medidas orientadas a la calidad se concreten si los docentes no cuentan con un acompaamiento sistemtico en el aula. De ah la necesidad de retomar y reformular el sistema de acompaamiento que estuvo a cargo de los OTEBI. La reformulacin mencionada debe apuntar a que el acompaamiento a la EBI incluya a toda la escuela y supere el modelo pensado para orientar a los docentes bilinges en su aula, sin conexin con el resto de la escuela. De esa cuenta, es el centro educativo en su conjunto el que debe transformarse en bilinge intercultural, en lnea con el planteamiento del avance vertical de la EBI. Asimismo, al reformular
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el acompaamiento, ste debe concebirse y estructurarse como un proceso formativo, que ayude a los centros educativos a perfeccionar el modelo de EBI que estn implementando y su construccin microcurricular. Se debe mantener un sistema de monitoreo de la calidad educativa que permita un proceso de toma de decisiones informado y que est constantemente en revisin. Un elemento fundamental para ese propsito lo constituye el contar con estndares que sean perfectamente medibles y evaluables de forma objetiva. El sistema de estndares constituye una herramienta para el incremento y monitoreo de la calidad educativa, por lo que permite tambin vericar la calidad educativa en la EBI. Asimismo, es necesario contar con mecanismos de vericacin del avance de la EBI. Se propone que al Sistema Nacional de Indicadores Educativos (SNIE), el cual recoge los principales indicadores y estadstica del sistema nacional, se incorporen algunos indicadores referidos a la Educacin Bilinge Intercultural, Materiales Educativos Bilinges, Docentes Bilinges, entre otros. D. Planteamientos generales la comunidad deben considerarse como instrumentos bsicos y los Consejos Locales de Educacin pueden ser un foro apropiado para ello. Por lo que se debe fortalecer el Sistema Nacional de Consejos de Educacin, para que en cada municipio y comunidad lingstica se cuente con uno, en el que participen delegados y representantes de las distintas comunidades y sectores de la poblacin, desde los padres y madres de familia, docentes, autoridades y estudiantes. Una herramienta de concrecin de esta fase de transicin la constituyen los proyectos educativos institucionales, PEI, los cuales permiten a cada escuela plantear sus expectativas de mediano y largo plazo, para todos los nios, nias y jvenes de la comunidad. Es necesario crear las condiciones para que lo anterior sea posible, ya que en muchas comunidades indgenas del pas se han encontrado manifestaciones de rechazo a la Educacin Bilinge Intercultural y exigencia a las y los docentes para que se utilice exclusivamente el idioma espaol en el proceso educativo. Esto signica reconocer que el racismo y la discriminacin han provocado que los idiomas mayas hayan entrado en un proceso de desprestigio social, lo cual explica, a su vez, las resistencias en cuanto al aprendizaje del idioma materno y su utilizacin en espacios pblicos. Por lo anterior, se considera que para impulsar el desarrollo y avance de la EBI es necesario que el Estado implemente una campaa nacional y permanente de sensibilizacin sobre el valor de los idiomas mayas y las ventajas pedaggicas, psicolgicas y culturales de la enseanza en la lengua materna. Esta campaa se debe proponer romper los
La generalizacin de la educacin intercultural implica que toda la estructura del sistema educativo se convierta en intercultural, lo cual es resultado de un proceso. Un primer momento de ese proceso lo constituye una fase de transicin en la que las comunidades lingsticas indgenas tengan la oportunidad de desarrollar sus propias formas de educacin e implementar el modelo de EBI que consideren ms apropiado para su poblacin. Para ello el dilogo y debate permanentes entre los actores de
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UNIVERSALIZACIN Y CONSOLIDACIN DE LA INTERCULTURALIDAD COMO CONCEPCIN EDUCATIVA mitos sobre los idiomas mayas, como lenguas atrasadas o primitivas, y promover su conocimiento y valoracin en el marco de la interculturalidad. Adems debe sensibilizar a la poblacin mestiza sobre la diversidad lingstica en el mundo y el acercamiento a las lenguas indgenas. Finalmente, debe sustentarse en los derechos lingsticos y culturales de las poblaciones indgenas y la Ley de Idiomas Nacionales. El Ministerio de Educacin, a travs del Viceministerio de Educacin Bilinge Intercultural, debe retomar la direccin acadmica, poltica y administrativa de los esfuerzos vinculados a la interculturalidad y a la educacin bilinge; puesto que en su ausencia, hay ofertas educativas dismiles y dispersas que no abonan para apuntalar un proyecto de nacin, en el que el dilogo intercultural sea uno de sus ejes y sustento. Es necesario retomar el debate sobre la descentralizacin del sistema educativo, incorporando el criterio de la regionalizacin sociolingstica que se consider en las discusiones iniciales del proceso de Reforma Educativa. Una estructura organizacional y funcional del sistema educativo que tenga como base a las comunidades lingsticas y culturales debera ser considerada seriamente. En consonancia con el planteamiento de que se debe avanzar del concepto de EBI hacia el concepto de EIB, se plantea la medida de poltica de Interculturalidad para todos y todas. Una de las estrategias a considerar para la concrecin de esta poltica es la creacin de un programa o un rea de aprendizaje con su propio texto en todos los grados, desde preprimaria a la universidad, que llegue a todos los centros educativos pblicos y privados para el desarrollo de la interculturalidad en la vida escolar y para el aprendizaje de la convivencia intercultural. Los centros de educacin superior del pas tambin deberan considerar el diseo y desarrollo de una franja de interculturalidad en todas las facultades, carreras y disciplinas; de manera especial en las ciencias sociales, para asumir en el futuro el estudio de la multiculturalidad, la elaboracin de diversas propuestas para contextos multitnicos y llevar a cabo investigaciones para crear, recrear y adaptar conocimientos para los contextos en mencin. Con la Educacin Bilinge el idioma maya tiene en la escuela un estatus privilegiado, pero fuera de ella tiene una categora inferior. Ya se asent la resistencia que se ha encontrado hacia el uso de los idiomas mayas en los espacios pblicos como consecuencia de la discriminacin y el racismo. Por lo que es necesario tambin que desde el Estado se impulsen medidas tendientes a cambiar esta situacin y que lleven en un mediano plazo a que el bilingismo y la interculturalidad sean una realidad cotidiana en otros mbitos de la sociedad, como las nanzas, el comercio, la industria, la poltica, la religin. La aplicacin efectiva de polticas sobre el uso de los idiomas mayas por parte de los servidores pblicos en todas las ocinas de Gobierno y de servicio social en todos los municipios del pas que cuentan con poblacin indgena juega un papel importante en ese cambio de situacin. Este tipo de acciones promovern el desarrollo de la EBI en las escuelas, contribuirn a que los idiomas mayas recuperen prestigio y esta-
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tus social frente al espaol y harn efectivo el derecho de la poblacin al acceso a la informacin, a servicios mdicos y otros servicios, participacin ciudadana y principalmente al desarrollo integral. Resulta necesario revisar la conceptualizacin y operacionalizacin que de la interculturalidad y su relacin con la educacin bilinge se hace en el Acuerdo Gubernativo 22-2004, de Generalizacin de la Educacin Bilinge Intercultural, de manera que lo que fue discurso poltico sin trascendencia se convierta en prctica educativa, lo que implica no slo la revisin de la ley, sino un amplio, consciente y constructivo debate sobre el tema, debate que debera ser liderado por el poder legislativo. Finalmente, no se debe olvidar que hay una relacin directa y causal entre la exclusin econmica (explotacin, falta de acceso a empleos, la marginacin laboral, el trabajo a destajo, etc.) y la exclusin tnica. Como consecuencia de lo anterior, en el esfuerzo por lograr la equidad tnica debe incorporarse de manera efectiva e insistente las decisiones que contribuyan a superar la exclusin econmica. En tanto la exclusin econmica contine siendo tan abismal como ahora, la interculturalidad seguir siendo percibida como un discurso abstracto que muy poco puede aportar a la solucin de los problemas ms sentidos en la sociedad incluyendo el racismo, la exclusin y la marginacin. En esas circunstancias, su desarrollo, universalizacin y consolidacin como concepcin educativa, as como las posibilidades de incorporarla de una manera efectiva en el sistema educativo seguirn siendo muy limitados.
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UNIVERSALIZACIN Y CONSOLIDACIN DE LA INTERCULTURALIDAD COMO CONCEPCIN EDUCATIVA Texto No. 3. FLACSO-PREAL. Guatemala, 2010. lvarez Aragn, V. (Comp.). Laberintos: educacin bilinge e interculturalidad. FLACSO. Guatemala, 2007. lvarez Aragn, V. Pobreza y educacin en la poltica pblica guatemalteca de la posguerra en Reexiones sobre la pobreza en Guatemala. FLACSO. Guatemala, 2005. Bastos Santiago y Aura Cumes. Mayanizacin y vida cotidiana. Tres tomos. FLACSO. Guatemala, 2007. Cabrera Romero, F. Retrato de la injusticia. El sistema educativo en una sociedad racista y discriminadora. CNPRE. Guatemala, 2006. Casas Arz, Marta. La metamorfosis del racismo en la lite de poder en Guatemala. En: Guatemala hoy: reexiones y perspectivas interdisciplinares. Editorial UAM, Madrid, 2000. Casas Arz, M. y Oscar Pelez (2001). Las lites intelectuales y la generacin del 20 en Guatemala: su visin del indio y su imaginario de nacin. En: Historia intelectual de Guatemala. Centro de Estudios Urbanos y Regionales-CEUR de la Universidad de San Carlos de Guatemala. Guatemala, 2001. Centro de Investigaciones Econmicas Nacionales, CIEN. Lineamientos para un modelo de educacin bilinge intercultural, en Textos para el debate educativo. Cojt Cuxil, Demetrio. Polticas para la reivindicacin de los Mayas de hoy (Fundamento de los Derechos Especcos del Pueblo Maya). Editorial Cholsamaj. Guatemala, 1994. Cojt Cuxil, D. Ensayo sobre la variedad de la enseanza bilinge. (Desde el bilingismo etnocida hasta el bilingismo...). Direccin General de Desarrollo Socioeducativo Rural, PRODEPRIR/BID 787-SF-GU. Guatemala, 1987. Cojt Cuxil, D. La educacin bilinge.
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Guatemala
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Esta publicacin se realiza gracias al apoyo del Programa de Promocin de la Reforma Educativa en Amrica Latina y el Caribe (PREAL), un proyecto conjunto del Dilogo Interamericano con sede en Washington, DC, y la Corporacin de Investigaciones para el Desarrollo (CINDE) con sede en Santiago, Chile. Las actividades de PREAL son posibles gracias al generoso apoyo que brinda el pueblo de los Estados Unidos por la United States Agency for International Development (USAID), por el Banco de Desarrollo Interamericano (BID), la GE Foundation, la International for the Evaluation of Educational Achievement (IEA), el Banco Mundial, entre otros.

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Textos para el debate educativo Texto No.

Apoyo al dilogo y negociacin para las reformas educativas de segunda generacin

Textos para el debate educativo

Con el apoyo de:

3a calle 4-44, zona 10, ciudad de Guatemala

Guatemala, mayo de 2010.

1. Una visin histrica de la formacin inicial y en servicio de los docentes en Guatemala

Gonzlez Orellana, Carlos. Op cit. Gonzlez Orellana, Carlos. Op cit.

2. La situacin actual de la Formacin Docente en Guatemala

Actualizacin y modernizacin de los procesos de gestin educativa

2. Anlisis de la situacion actual

Artculo 68 del Cdigo Municipal.

La propuesta tiene en la prctica un esquema de articulacin de la siguiente manera:

Funciones pedaggicas y de calidad del aprendizaje

Calidad Funciones de apoyo pedaggico y tcnico Fondos Funciones administrativas y logsticas

Supervisor Dar insumos macro y meso

Comunidad Educativa Microcurrculum

Control de todos los empleados Normativa

Presupuesto Infraestructura Normas generales

Normativa, Criterios y montos

Demanda y supervisa Disea el Plan de desarrollo educativo

Desarrollo, universalizacin y consolidacin de la interculturalidad como concepcin educativa

2. Anlisis de la situacin actual

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