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Conpes
Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social Repblica de Colombia Departamento Nacional de Planeacin

3510

LINEAMIENTOS DE POLITICA PARA PROMOVER LA PRODUCCION SOSTENIBLE DE BIOCOMBUSTIBLES EN COLOMBIA

Ministerio de Minas y Energa Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial Ministerio de Comercio, Industria y Turismo Ministerio de Proteccin Social Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico Ministerio de Transporte Colciencias DNP: DDRS-DIES-DDUPA

Versin aprobada

Bogot, D.C., marzo 31 de 2008

NDICE

I II III IV V VI

INTRODUCCIN..................................................................................................................... 3 ANTECEDENTES NORMATIVOS Y DE POLTICA ........................................................... 3 DIAGNSTICO........................................................................................................................ 7 OBJETIVOS............................................................................................................................ 26 ESTRATEGIAS Y PLAN DE ACCIN ................................................................................ 26 RECOMENDACIONES ......................................................................................................... 40

INTRODUCCIN

Este documento presenta a consideracin del CONPES una poltica orientada a promover la produccin sostenible de biocombustibles en Colombia, aprovechando las oportunidades de desarrollo econmico y social que ofrecen los mercados emergentes 1 de los biocombustibles. De esta manera, se busca expandir los cultivos de biomasas 2 conocidas en el pas y diversificar la canasta energtica, dentro de un marco de produccin eficiente y sostenible econmica, social y ambientalmente, que permita competir en el mercado nacional e internacional.

II

ANTECEDENTES NORMATIVOS Y DE POLTICA

El Gobierno Nacional ha venido implementado un conjunto de instrumentos de poltica orientados a la promocin de los biocombustibles a travs del Plan Nacional de Desarrollo (PND), del establecimiento de un marco normativo y del desarrollo de incentivos tributarios y financieros. As mismo, el Gobierno Nacional cuenta con lineamientos de poltica en sectores tales como la agricultura, la investigacin y desarrollo, la infraestructura y el medio ambiente, que inciden en el desarrollo de los biocombustibles.

A.

Plan Nacional de Desarrollo

El Plan Nacional de Desarrollo (PND), en su numeral 4.2.3, plantea que el Gobierno Nacional promover la competencia entre los diferentes biocombustibles, con criterios de sostenibilidad financiera y abastecimiento energtico. Para estos efectos, el Plan asigna al Ministerio de Minas y Energa (MME) la tarea de evaluar la viabilidad y conveniencia de liberar los precios de los biocombustibles y promover la eliminacin de los aranceles a estos productos, en caso que existan. No obstante lo anterior, el Plan Nacional de Desarrollo seala que en todo caso se debe considerar el esquema actual de fijacin de precios basados en costos de oportunidad de estos energticos, de sus sustitutos y de las materias primas utilizadas en su produccin.

Se entiende por mercados emergentes el mercado nacional e internacional. Biomasa es la cantidad de materia viva producida por un organismo especfico. A travs de la fotosntesis las plantas transforman la energa radiante del sol en energa qumica y despus de ese proceso queda almacenada en forma de materia orgnica. La energa qumica de la biomasa se recupera quemndola directamente o transformndola en combustible.
2

Adicionalmente, el PND dispone que el MME debe adoptar las medidas necesarias para que en todo el pas la gasolina contenga un 10% de alcohol carburante y el diesel contenga un 5% de biodiesel, y debe evaluar la conveniencia y viabilidad tcnica de incrementar estos porcentajes 3 .

Por otra parte, en el captulo 4.3 se identifica a los biocombustibles como uno de los productos de alto valor con los cuales se busca diversificar la produccin agropecuaria y conquistar nuevos mercados.

En esa medida, el desarrollo de los biocombustibles se encuentra priorizado en las estrategias de los sectores agrcola y de energa, por lo cual se identifica como un sector con potencial dentro de las polticas de desarrollo del pas.

Igualmente, desde el punto de vista ambiental, la produccin y uso de los biocombustibles estn relacionados transversalmente con todas las estrategias del captulo ambiental.

Es importante destacar que como complemento de los aspectos normativos relacionados con la promocin de los biocombustibles y la regulacin de sus precios, el MME es responsable de establecer los requisitos tcnicos y de seguridad para la produccin y el uso de los biocombustibles 4 . Adicionalmente, el MME y el Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT) son responsables de determinar los criterios ambientales de calidad de los combustibles establecer los requisitos tcnicos, de calidad y de seguridad para la produccin y el uso de los biocombustibles 5 .

En el numeral 5.2.3. del Plan Nacional de Desarrollo, se plantea la necesidad de fortalecer la gestin ambiental en las etapas de planificacin y desarrollo de los sectores econmicos, para lo

El PND prevea que para agosto de 2010 la gasolina corriente distribuida en 26 departamentos contendra al menos un 10% de alcohol carburante y el diesel distribuido en el mismo nmero de departamentos contendra por lo menos un 5% de biodiesel. Sin embargo, el Decreto 2629 de 2007 aument a 10% el contenido de biodiesel, a partir del ao 2010. 4 En este sentido, el MME ha expedido las siguientes resoluciones: i) Resolucin 18 0687 de 2003, modificada por la Resolucin No. 18 1069 de 2005: regulacin tcnica en relacin con la produccin, acopio, distribucin y puntos de mezcla de alcoholes carburantes y su uso en los combustibles nacionales e importados; y ii) Resolucin 18 2142 de 2007, modificada por la Resolucin 18 0243 de 2008: normas para el registro de productores y/o importadores de biocombustibles para uso en motores diesel, adems de otras disposiciones en relacin con su mezcla con el diesel de origen fsil. 5 En este sentido, el MME y el MAVDT han expedido las siguientes resoluciones: i) Resolucin 447 de 2003, modificada por la Resolucin 1565 de 2004; y ii) Resolucin 1289 de 2005, modificada por las Resoluciones 18 0782 y 18 2087 de 2007.

cual el MAVDT definir los lineamientos para la elaboracin de evaluaciones ambientales estratgicas por parte de los sectores.

Adicionalmente, en el mismo captulo del Plan se establece que el MAVDT promover la articulacin de las Estrategias de Prevencin y Control de la contaminacin del aire, con la promocin por parte del Gobierno de los combustibles ms limpios, entre ellos los provenientes de cultivos con potencial de produccin de biodiesel y alcohol carburante.

Igualmente y de manera articulada con el PND, la propuesta de Lineamientos de Poltica de Energticos, de Enero del 2006, expresa que Colombia puede aprovechar su posicin geogrfica para mayor captura de energa y produccin de biomasa con destino a la produccin de biocombustibles, siempre y cuando no se afecten ecosistemas estratgicos que provean bienes y servicios ambientales importantes para la sociedad, y se consideren los efectos sobre seguridad alimentaria 6 .

Finalmente, el MAVDT expidi la Poltica de Produccin ms Limpia que promueve el uso y desarrollo de procesos, tcnicas y tecnologas limpias o sostenibles.

B.

Marco normativo e incentivos tributarios y financieros

El Gobierno Nacional ha promovido el desarrollo de los biocombustibles a travs de diferentes medidas orientadas a fomentar su produccin y uso.

En primer lugar, el Congreso de la Repblica expidi la Ley 693 de 2001, de origen parlamentario y, posteriormente, el Gobierno Nacional tramit ante el Congreso de la Repblica la Ley 939 de 2004, las cuales definen el marco legal para el uso de biocombustibles. Estas leyes fueron reglamentadas por las siguientes resoluciones: 18 0687 de 2003, modificada por la Resolucin 18 1069 de 2005; 1289 de 2005, modificada por las Resoluciones 18 0782 y 18 2087 de 2007; y 18 2142 de 2007, modificada por la Resolucin 18 0243 de 2008; expedidas por el MME y

Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial de Colombia. Lineamientos de Poltica de Energticos Incluidos los Combustibles Lquidos y sus Precios en Colombia. ISBN 978-958-98263-0-0. 2006. Programa de Inversin para el Desarrollo Sostenible IDS - Banco Mundial. Contrato N 2060828.

el MAVDT, estableciendo la obligacin de utilizar mezclas de combustibles fsiles y biocombustibles 7 .

En segundo lugar, las Leyes 788 de 2002 y 939 de 2004 establecen exenciones tributarias con el propsito de fomentar la produccin y el consumo de biocombustibles 8 . Adicionalmente, el Decreto 383 de 2007, modificado parcialmente por el Decreto 4051 de 2007, establece estmulos para la implementacin de zonas francas para proyectos agroindustriales en materia de biocombustibles 9 . Como complemento de lo anterior, la Ley 1111 de 2006 establece una deduccin del impuesto de renta del 40% de las inversiones en activos fijos reales productivos en proyectos agroindustriales, incluyendo leasing financiero 10 .

En tercer lugar, en el marco del Programa Agro Ingreso Seguro (AIS) se han implementado instrumentos financieros que contemplan lneas de crdito blandas para la siembra de cultivos que generen biomasa para la produccin de alcohol carburante y biodiesel. Adicionalmente, a travs del Incentivo a la Capitalizacin Rural (ICR) se promueve, entre otros, el establecimiento y la renovacin de los cultivos de palma de aceite, as como la construccin de infraestructura para transformacin de biomasas 11 .

Finalmente, a travs del Fondo de Capital de Riesgo del Programa AIS se apoyan iniciativas productivas agroindustriales en zonas donde no concurra con facilidad la inversin privada, de acuerdo con la disponibilidad presupuestal que cuente este Fondo 12 .

El porcentaje reglamentado para el etanol es de 10% 0.5% en volumen, y para el biodiesel es de 5% 0.5% en volumen, a partir del 1 de enero de 2008. Esta medida fue complementada por el Decreto 2629 de 2007, el cual dispone que a partir del 1 de enero de 2010 se deben usar mezclas de 90% de diesel de origen fsil y 10% de biodiesel. 8 La Ley 788 de 2002 exime del Impuesto al Valor Agregado (IVA), del impuesto global y de la sobretasa al alcohol carburante que se mezcle con la gasolina motor. La Ley 939 de 2004 exime del IVA y del impuesto global al biodiesel y establece una exencin de renta lquida por 10 aos a las nuevas plantaciones de palma aceite. Dicha exencin aplica a todos las plantaciones que se desarrollen antes del ao 2015. 9 Contempla una tasa de renta diferencial y beneficios en materia de exenciones de aranceles en bienes de capital para proyectos con potencial exportador. 10 Es importante tener en cuenta que este beneficio aplica conjuntamente con las zonas francas siempre y cuando se trate de un proyecto nuevo que solicite declaratoria de Zona Franca para proyectos Agroindustriales. 11 El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural reconoce: 40% del valor del proyecto para pequeos productores y el 20% del valor del proyecto para medianos y grandes productores. Valor mximo anual para el establecimiento de plantaciones a travs de alianzas estratgicas: 5000 smmlv. Valor mximo anual para el establecimiento de plantaciones: 1500 smmlv. 12 El Fondo de Capital de Riesgo fue creado por la Ley 1133 de 2006 y est reglamentado por el Decreto 2594 de 2007.

III

DIAGNSTICO De acuerdo con la Agencia Internacional de Energa 13 , la dinmica del crecimiento del

mercado de los biocombustibles est asociada con la evolucin de la demanda mundial de energa primaria 14 , en la cual los combustibles fsiles tienen la mayor participacin. La demanda de energa depende del comportamiento de factores como: i) el aumento de la poblacin mundial; ii) el crecimiento econmico; iii) los desarrollos tecnolgicos que permiten maximizar la eficiencia de la produccin y uso; y iv) la implementacin de medidas frente al cambio climtico tales como el desarrollo de fuentes alternativas de energa. As, la Agencia Internacional de Energa estima que en el ao 2020 la demanda de energa ser de 16.000 Mtoe 15 , que corresponden a una tasa de crecimiento del 1,7% anual 16 .

A.

Mercado de los Combustibles Fsiles

i.

Mercado internacional

La oferta de crudo se puede describir en trminos de las reservas, la produccin y la relacin entre reservas y produccin (R/P) 17 . Durante los ltimos aos, las reservas de crudo han experimentado un incremento marginalmente decreciente 18 , mientras que la produccin ha variado en funcin de la demanda y de las polticas de produccin de la Organizacin de Pases Exportadores de Petrleo (OPEP). As, entre 1998 y 2006 la relacin R/P oscil entre 39 y 42 aos. En el ao 2006, las reservas mundiales probadas de crudo fueron de alrededor de 1,19 billones de barriles y la produccin fue de 84,4 millones de barriles por da (mmbd), de manera que la relacin R/P indicaba la disponibilidad de este bien para 38,8 aos 19 (Grfico No. 1).

World Energy Outlook 2006. International Energy Agency. Energa primaria se refiere a la energa en su forma inicial, es decir, fuentes de energa. 15 Millones de toneladas equivalentes de crudo. 16 World Energy Outlook 2006. International Energy Agency. 17 Cociente de las reservas de crudo sobre la produccin de este bien, que indica el nmero de aos durante el cual se puede producir crudo con las reservas disponibles. 18 Las reservas de crudo aumentaron en un 3,36% entre 2001 y 2002, mientras que el incremento registrado entre 2005 y 2006 fue de -0,11%. 19 OPEC Annual Report 2001 2006 y OPEC Annual Statistical Bulletin 2001 2006.
14

13

Grfico No. 1 Evolucin de las reservas y comportamiento de la produccin y la demanda de crudo

90 80 Produccin, Consumo, R/P 70 60 50 40 1,10 30 20 10 0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 1,00 1,05 Reservas 1,15 1,20 1,25

Produccin (M BPD)

Consumo (M BPD)

R/P (aos)

Reservas (Billones de Barriles)

Fuente: OPEC Annual Report 2001 2006 y OPEC Annual Statistical Bulletin 2001 2006.

Por su parte, la demanda de crudo ha aumentado de manera sostenida durante los ltimos aos, pasando de 73,8 mmbd en 1998 a 84,3 mmbd en 2006. La demanda es liderada por el sector transporte, la industria y la actividad de generacin de energa elctrica (Grfico No. 2). Mientras que el consumo del sector transporte represent un 52% de la demanda en 2006, se estima que la participacin de este sector en la demanda ser del 64% en el ao 2030 20 , como se ilustra en el Grfico No. 2.

20

Perspectives nergtiques mondiales long terme le cas spcifique des transports. Agence Internationale de lEnergie. Julio 2007.

Grfico No. 2 Participacin del consumo de crudo mundial por sectores 2006 y 2030
2006
Otros sectores 23%

2030
Otros sectores 14% Industria 16% T ransporte 52% Generacin energa elctrica 6% T ransporte 64%

Industria 18% Generacin energa elctrica 7%

Fuente: Perspectives nergtiques mondiales long terme le cas spcifique des transports. Agence Internationale de lEnergie. Julio 2007.

Como resultado del comportamiento relativamente estable de la oferta, de la demanda creciente y de frecuentes tensiones geopolticas a nivel mundial, los precios del crudo y de sus derivados han presentado una tendencia creciente durante los ltimos aos, tal como se ilustra en el Grfico No. 3.

Grfico No. 3 Precios del crudo y sus derivados (Cifras en precios constantes de 2007)

110
US$/Barril - FOB - USGC Precios Constantes

90 70 50 30 10
Ago-07 Feb-07 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Ene-07 Abr-07 Sep-07 Nov-07 Mar-07 May-07 Oct-07 Dic-07 Jun-07 Jul-07

Fecha Crudo, WTI

Gasolina Regular, USGC

Diesel LS, USGC

Fuente: U.S. Energy Information Administration. Diciembre de 2007.

ii.

Mercado local

El mercado de combustibles fsiles en Colombia ha tenido un comportamiento similar al del mercado mundial. Por una parte, el volumen de reservas de crudo ha presentado una tendencia decreciente durante los ltimos diez aos, con una reduccin de 5,7% promedio anual, mientras la produccin ha registrado una disminucin de 0,5% promedio anual durante el mismo perodo 21 . En el ao 2007 las reservas de crudo ascendieron a 1.448 mmb y la produccin fue de 531.000 barriles diarios (bd) 22 . En consecuencia, la relacin entre reservas y produccin, que fue en promedio de 8,9 aos durante el perodo de anlisis, se redujo a 7,5 aos en 2007. No obstante lo anterior, es preciso resaltar que las reformas institucionales 23 y el desarrollo de un nuevo esquema contractual de concesin para la exploracin y explotacin de hidrocarburos han favorecido la estabilizacin de las reservas de crudo durante los ltimos aos 24 .

Por su parte, durante los ltimos diez aos la demanda de combustibles fsiles ha mostrado un crecimiento sostenido, pero diferenciado en cuanto al comportamiento del consumo de gasolina y diesel. En el Grfico No. 4 se aprecia que la demanda de diesel ha aumentado a una tasa promedio de 5,4% anual, mientras que la de gasolina ha disminuido a una razn de 4,4% anual, debido principalmente a la modernizacin del parque vehicular (vehculos a gasolina ms eficientes), la insercin de los sistemas integrados de transporte masivo, los programas de restriccin vehicular en las principales ciudades, la masificacin del gas vehicular y a la dieselizacin gradual del parque automotor. De esta demanda de combustibles, la participacin del sector transporte es de 96% en el caso de la gasolina y de 67% en el caso del diesel (Grfico No. 5).

21 Las reservas de crudo se redujeron de 295,2 mmb en 1995 a 1.448 mmb en 2007. Por su parte, la produccin pas de 585.000 bbd en 1995 a 531.000 bbd en 2007. 22 Cifras estimadas. El valor de las reservas de crudo presentadas para el ao 2007 incluye el ajuste por reevaluacin realizado por Ecopetrol, entre otros ajustes. 23 Reformas introducidas principalmente por el Decreto Ley 1760 de 2003 y la Ley 1118 de 2006. 24 Esta tendencia de las reservas de crudo se puede observar en los documentos de Indicadores de Gestin publicados en la seccin Hidrocarburos en Colombia de la pgina web de la Agencia Nacional de Hidrocarburos (www.anh.gov.co) y en la informacin sobre indicadores del sector de hidrocarburos publicada en la pgina web del Ministerio de Minas y Energa (www.minminas.gov.co).

10

Grfico No. 4 Evolucin de las reservas y comportamiento de la produccin y la demanda de crudo

900.000
Consumo de gasolina y diesel, y produccin de crudo (BPD) 3.500 3.000 2.500 2.000 1.500 1.000 Reservas de crudo (Millones de barriles)

800.000 700.000 600.000 500.000 400.000 300.000 200.000 100.000 0

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Consumo Gasolina (BPD) Consumo Diesel (BPD) Produccin (BPD) Reservas (M illones de Barriles)

Fuente: Ecopetrol S.A. Estadsticas 2007.

Grfico No. 5 Participacin del consumo de derivados de crudo en Colombia por sectores. 2006
Gasolina Diesel
Otro s 11,6 %

Trans p o rt e 9 6 ,0 % Otro s 1,1%

Ind us tria 13 ,4 %

Ag ro p ecuario 6 ,0 % Co mercial 0 ,7% Res id encial 0 ,7% Trans p o rt e 6 7,5%

Ind us t ria 0 ,4 %

Ag ro p ecuario 1,4 %

Co mercial 0 ,7%

Fuente: Proyeccin de demanda de energa del sector transporte terrestre. Junio de 1997. Unidad de Planeacin Minero Energtica. Clculos DNP: DIES.

Teniendo en cuenta que la produccin y consumo nacional de crudo y sus derivados representa una porcin menor de la produccin mundial 25 y que estos bienes son comercializados en

25

La produccin y consumo de crudo en Colombia represent el 0,65% y 0,28% de la produccin y consumo mundial respectivamente en el ao 2006.

11

mercados internacionales relevantes, el Gobierno Nacional ha reconocido la necesidad de establecer los precios de estos energticos con base en esos mercados de referencia (costos de oportunidad). En este sentido, como consecuencia del comportamiento global de la oferta y demanda de crudo y de sus derivados, y del desmonte gradual de los subsidios implcitos 26 a los combustibles fsiles en el mercado local, los precios de los combustibles han aumentado progresivamente en Colombia (Grfico No. 6).

Grfico No. 6 Comportamiento histrico de precios de combustibles en Colombia 27

7.000 6.500 6.000 $/Galn (Pesos constantes) 5.500 5.000 4.500 4.000 3.500 3.000

Fuente: Ministerio de Minas y Energa y Unidad de Planeacin Minero Energtica.

El diagnstico anterior permite concluir que Colombia no es, ni puede ser, ajena a la tendencia mundial del mercado de crudo y sus derivados. Este hecho abre espacio para la produccin de bienes, como es el caso de los biocombustibles, que permitan diversificar la canasta energtica disponible en el mercado local y que puedan ser exportados al mercado internacional. Sin embargo, una condicin necesaria para competir en el mercado internacional es la produccin de estos bienes bajo condiciones de eficiencia.

El desmonte gradual de los subsidios implcitos responde a la poltica emprendida por el Gobierno Nacional de reflejar en los precios domsticos de los distintos combustibles su costo de oportunidad. 27 Estos precios corresponden al precio de venta al pblico en Bogot. Para efectos de comparacin, el precio de la gasolina corriente es un valor estimado, ya que en esta ciudad se distribuye gasolina corriente oxigenada (gasolina mezclada con un 10% de etanol) y no gasolina corriente.

26

1999 2000 2001 2002 2003 2004 Ene-05 Mar-2005 May-2005 Jul-2005 Sept-2005 Nov-2005 Dic-2005 Ene-06 Mar-2006 May-2006 Jul-2006 Sept-2006 Nov-2006 Dic-2006 Ene-07 Mar-07 May-07 Jun-07 Jul-07 Ago-07 Sep-07 Oct-07 Nov-07 Dic-07
Fe cha Gasolina Regular Gasolina Oxigenada 10% Diesel

12

B.

Mercado de Biocombustibles

i.

Mercado actual

El comportamiento de la oferta de biocombustibles ha obedecido a la disponibilidad de biomasas para su obtencin, a los costos de produccin y a la existencia de subsidios y estmulos 28 para su produccin y utilizacin, principalmente en los pases industrializados. Por su parte, la demanda ha estado asociada con la dinmica de los combustibles fsiles 29 y al creciente inters en la reduccin de los gases efecto invernadero (GEI) por parte de los principales pases consumidores de combustibles fsiles, siendo esta ltima una consideracin que actualmente se encuentra en discusin a nivel mundial y que deber ser evaluada en el pas.

Adicionalmente, la produccin de biocombustibles ha estado ligada a la bsqueda de materias primas que optimicen la eficiencia energtica 30 de los procesos productivos. En el Grfico No. 7 se presenta la eficiencia energtica de la produccin de biodiesel y etanol a partir de diferentes materias primas.

Como parte de los estmulos cabe mencionar las directrices dadas por la Unin Europea para la expansin de los biocombustibles en Europa, mediante el establecimiento de metas en los porcentajes de mezclas de los combustibles fsiles con biocombustibles. La meta vigente es de 5.75 % al finalizar el ao 2010 y se ha propuesto el 10 % para el ao 2020. LMC International Profiting from the EU Biodiesel Market. Special 2007 Update Multi-Client Study. Nov. 2007. 29 Parte de esta dinmica y la situacin de dependencia del petrleo importado por parte de Estados Unidos, ha motivado la reaccin a travs de polticas encaminadas al uso de biocombustibles. Flavin C, Sawin J L. AMERICAN ENERGY. The Renewable Path to Energy Security, Worldwatch Institute, Center for American Progress. Septiembre 2006. 30 Relacin entre la energa calrica del combustible obtenido y la energa consumida en su produccin.

28

13

Grfico No. 7 Eficiencia energtica en la produccin de biocombustibles

9 Energa Producida / Energa Requerida 8 7 6 5 5 4 3,2 3 2 1 0 Palma Jatropha Colza Soya Caa Yuca Remolacha Sorgo dulce M az 1,7 1,2 1,5 2,9 1,7 6,6

8,3

Biodiesel

Etanol

Fuente: Ministerio de Minas y Energa, con base en Goldman Sachs y LMC.

La produccin mundial de alcohol carburante 31 se increment en 194% entre 2000 y 2006 32 , alcanzando 318 mmb (50,55 mil millones de litros) 33 , de los cuales el 87% fue producido por Estados Unidos (EE.UU) y Brasil. Del total producido, se export aproximadamente el 12,5%, equivalente a 39,75 mmb (6,3 mil millones litros). Los principales exportadores fueron Brasil con el 50%, Europa con el 4%, Asia con el 2% y EE.UU. con el 1% 34 .

En 2006, la produccin mundial de etanol se obtuvo principalmente de maz y de caa de azcar, en una proporcin de 47,3% y 44,6%, respectivamente. En trminos de los rendimientos de conversin a etanol, la caa de azcar presenta la mayor produccin por unidad de rea (37,74 bb/ha/ao 6.000 l/ha/ao), en relacin con otras biomasas empleadas para su produccin (Grfico No. 8).

Existen diferentes tipos de alcoholes carburantes, entre los cuales se encuentran el metanol, el etanol y el butanol. El etanol es utilizado masivamente y se emplea en forma hidratada o deshidratada como combustible. La informacin que se presenta en el resto del documento corresponde nicamente a etanol, excluyendo otros tipos de alcoholes carburantes. 32 La produccin en el ao 2000 fue 108 mmb. 33 F.O. Licht. 2007. 34 F.O. Licht citado por World Energy Outlook 2006. The Outlook for Biofuels. International Energy Agency.

31

14

Grfico No. 8 Rendimientos de conversin a etanol por tipo de biomasa

40 35 Barriles por hectrea / ao 30 25 20 15 10 5 0 Cebada T rigo Maz Mate ria Prima Remolacha Caa de azcar

Fuente: Worldwatch Institute 35 .

La produccin de etanol en Colombia represent el 0,7% de la oferta mundial de 2006, con 1,72 mmba (274 millones litros), producidos por 5 ingenios azucareros del valle geogrfico del ro Cauca 36 , cuya capacidad instalada es de 2,4 mmba (1.050.000 l/da). Estas plantas son abastecidas con 3,8 millones de toneladas de caa de azcar, equivalentes al 16% de la produccin del pas 37 . El valle geogrfico del ro Cauca ofrece condiciones excepcionales 38 para este cultivo, las cuales han permitido obtener un rendimiento de conversin a etanol de aproximadamente 56,61 bb/ha/ao (9.000 l/ha/ao) 39 , siendo posiblemente la regin ms productiva del mundo.

Los costos de produccin de etanol para los principales pases productores oscilan entre 32 y 87 USD/barril 40 . De acuerdo con la informacin disponible, entre el 47% y el 58% de este costo

Las cifras presentadas son un promedio de rendimientos ya que los rangos de productividad de las materias primas varan por regiones y pases. 36 Incauca, Providencia, Manuelita, Mayagez y Risaralda. 37 Se estima que la superficie cultivada con caa de azcar para la produccin de etanol fue de 35.300 hectreas. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (2007). 38 En lo referente a las condiciones del suelo y climatolgicas permitiendo tener cosecha a los largo de todo el ao. Adicionalmente, la cercana a un puerto y la disponibilidad de mano de obra no calificada para corte y alce y la cosecha todo el ao. 39 MADR a partir de clculos de Asocaa. 1 ton de caa de azcar produce 72 litros de etanol. 40 World Energy Outlook 2006. The Outlook for Biofuels. International Energy Agency.

35

15

corresponde a la materia prima, entre 13% y 24% a insumos, entre 6% y 18% a costos de operacin y mantenimiento y entre 11% y 23% a costos de capital, como lo muestra el Grfico No. 9 41 . Se puede afirmar que los costos de produccin varan ampliamente entre pases debido a los factores agroclimticos, la disponibilidad de tierras y el costo de la mano de obra que inciden en el tipo de biomasas empleadas como materia prima, factor que afecta la seleccin de tecnologas de transformacin.

Grfico No. 9 Estructura de costos de produccin de etanol 42

90 80 70 Estructura de costos US$/barril 60 50 5 40 30 20 10 19 0 Brasil Estados Unidos Unin Europea Colombia - Valle del Cauca Pas productor 22 42 44 7 2 4 8 12 12 5 12 12 2

20

M ateria prima

Insumos

Operacin y M antenimiento

Capital

Fuente: World Energy Outlook 2006. The Outlook for Biofuels. International Energy Agency. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para el caso colombiano.

Los costos de produccin en Colombia son superiores a los costos de los principales productores de etanol. En particular, son aproximadamente un 92% superiores a los costos de Brasil. De acuerdo con la informacin disponible, el costo de produccin de etanol en Colombia fue de 63,3 USD/barril (491 USD/ton) en 2006. A partir de la estructura de costos de produccin

World Energy Outlook 2006. The Outlook for Biofuels. International Energy Agency. Clculos DNP. Los costos de capital presentados en el grfico corresponden a las inversiones requeridas para la conversin de la materia prima a etanol.
42

41

16

(Grfico No. 9), se observa que el 70% corresponde a los costos de la biomasa y el 30% restante a la inversin y operacin de la planta 43 .

Mercado de biodiesel

La produccin mundial de biodiesel an es baja frente a la produccin de etanol. Sin embargo, experiment un crecimiento de 525% entre 2000 y 2006 44 , alcanzando 34,9 mmba, de los cuales el 54% fue producido por Alemania, el 15% por Francia, y el 9% por Italia. 45 . La mayor parte de esta produccin se destin al mercado domstico, razn por la cual las exportaciones de este producto no son representativas con respecto al volumen producido.

En 2006, la produccin mundial de biodiesel se obtuvo principalmente de colza (84%) y girasol (13%) 46 , a pesar de que los mayores rendimientos de conversin se obtienen de la palma de aceite, los cuales alcanzan los 4.500 l/ha/ao (Grfico No. 10).

Grfico No. 10 Rendimientos de conversin a biodiesel por tipo de biomasa

35 30 Barriles por hectrea / ao 25 20 15 10 5 0 Soya Habas Girasol Colza Jatropha Aceite de palma

Mate ria Prima

Fuente: Worldwatch Institute.

Estudio para Asocaa. LMC Internacional. 2006. En el 2000 la produccin de biodiesel fue de 5,88 mmba. 45 European Biodiesel Board. 2007. 46 La produccin de biodiesel a partir de aceite de palma y de aceite de soya represent en cada caso el 1% de la produccin mundial.
44

43

17

En Colombia la produccin industrial de biodiesel inici en enero de 2008. Actualmente se encuentra terminada una planta con una capacidad de 0,33 mmba y se estn construyendo 6 con una capacidad total de 2,9 mmba, las cuales emplearn aceite de palma como materia prima. Se espera que los rendimientos de conversin a biodiesel a partir de palma de aceite sean de 4.600 l/ha de biodiesel 47 .

Los costos de produccin en EE.UU. se ubican alrededor de 77 USD/barril a partir de soya, mientras que en Europa llegan a 92 USD/barril a partir de colza 48 (Grfico No. 11). De acuerdo con la informacin disponible, entre el 52% y el 58% de este costo corresponde a la materia prima, entre 6% y 10% a insumos, entre 10% y 12% a costos de operacin y mantenimiento y entre 25% y 27% a costos de capital, como lo muestra el Grfico No. 12 49 . En particular, los costos de produccin de biodiesel estn asociados con el tipo de biomasa empleada como materia prima, a la tecnologa de conversin y a la disponibilidad de tierras.

Este clculo se basa en el rendimiento promedio del cultivo de palma de aceite en Colombia equivalente a 3,93 ton/ha en 2006. 48 World Energy Outlook. 2006. International Energy Agency. The Outlook for Biofuels. 49 World Energy Outlook 2006. The Outlook for Biofuels. International Energy Agency. Clculos DNP.

47

18

Grfico No. 11 Estructura de costos de produccin de biodiesel 50

100 90 80 70 Estructura de costos US$/barril 60 9 50 40 30 45 20 10 0 Estados Unidos Unin Europea 48 4 19 10 9 25

Pas productor
Materia prima Insumos Operacin y Mantenimiento Capital

Fuente: World Energy Outlook 2006. The Outlook for Biofuels. International Energy Agency.

Se estima que en Colombia el costo de produccin de biodiesel puede llegar a 70,5 USD/barril 51 , de los cuales el 75% correspondera a los costos de aceite de palma. Estos ltimos son superiores en un 37% a los costos de Malasia y un 110% a los de Indonesia 52 , debido en parte a los costos de la mano de obra en Colombia, a los costos de transporte y a la subutilizacin de la capacidad instalada de las plantas extractoras.

Precios de biocombustibles

A pesar de existir un mercado global de biocombustibles, ste an no tiene suficiente liquidez como para convertirse en un mercado de referencia para los pases en donde actualmente se transan estos bienes.

50

Los costos de capital presentados en el grfico, corresponden a las inversiones requeridas para la conversin de la materia prima a biodiesel. 51 LMC 2007 - Para los costos de aceite de palma ajustado por DNP a 2006. 52 Conpes 3477 de 2007. Estrategia para el desarrollo competitivo del sector palmero colombiano.

19

En Colombia, el MME es el ente responsable de la regulacin de precios de los biocombustibles. En la medida que no existe un mercado que pueda ser tomado como referencia para la definicin del precio de estos bienes, este Ministerio estableci un esquema regulatorio que busca reconocer los costos de oportunidad de sus productos complementarios y los de los usos alternativos de las materias primas utilizadas en su produccin, as como los costos eficientes de la transformacin de las materias primas. De esta manera, el ingreso mximo al productor de etanol 53 est definido como el mayor valor entre: i) un precio fijo de $4.497 por galn; y ii) los costos de oportunidad de un uso alternativo de la materia prima utilizada con mayor eficiencia para su produccin en Colombia 54 . Para el caso del biodiesel 55 , el ingreso mximo al productor corresponde al mayor entre: i) una estimacin de los costos eficientes de produccin del biodiesel 56 ; y ii) el precio de paridad importacin del diesel ms los costos de transformacin del aceite de palma en biodiesel.

ii.

Retos de Colombia frente a las perspectivas del mercado

De acuerdo con las proyecciones de crecimiento de la Agencia Internacional de Energa, se estima que la participacin de los biocombustibles en el mercado de energa ser del 4% en el ao 2030, frente al 1% actual. Estados Unidos, la Unin Europea y Brasil seguirn siendo los pases lderes en la demanda de biocombustibles. Por su parte, los pases en desarrollo tendrn un papel importante en la oferta de estos energticos, de tal manera que se prev la participacin de pases de Asia y frica en la produccin de etanol, y Malasia e Indonesia en la de biodiesel. Considerando lo anterior, la demanda esperada de biocombustibles para el ao 2020 se estima en 50 Mtoe, que corresponden a un crecimiento del 6,3% anual. De esta manera, se estima que la produccin de etanol ser de 524 mmba y la de biodiesel ser de 397 mmba.

El MME regula el ingreso mximo al productor de etanol. Esta regulacin est definida por las Resoluciones 18 0222 de febrero 27 de 2006 y 18 0246 de febrero 29 de 2008 del MME. De esta manera, los productores de etanol estn en libertad de vender su producto a un precio igual o menor al establecido por la regulacin. 54 La regulacin incorpora el precio de paridad de exportacin del azcar refinado, por ser la caa de azcar la materia prima utilizada con mayor eficiencia para la produccin de etanol en Colombia. 55 El MME regula el ingreso mximo al productor de biodiesel. Esta regulacin est definido por las Resoluciones 18 1780 de diciembre 29 de 2005, 18 0212 de febrero 14 de 2007 y 18 2158 de diciembre 28 de 2007. De esta manera, los productores de biodiesel estn en libertad de vender su producto a un precio igual o menor al establecido por la regulacin. 56 La regulacin incorpora el precio de paridad de exportacin del aceite de palma, por ser la palma de aceite la materia prima utilizada con mayor eficiencia para la produccin de biodiesel en Colombia.

53

20

La Tabla No. 1 presenta las proyecciones de la demanda nacional de alcohol carburante y biodiesel, bajo la poltica actual de mezclas de combustibles fsiles y biocombustibles 57 .

Tabla No. 1 Proyecciones de demanda nacional de biocombustibles

Etanol Demanda Barriles/da Litros/da 8.193 1.302.609 8.219 1.306.765 8.287 1.317.555 8.307 1.320.714 8.367 1.330.200 8.443 1.342.314 8.550 1.359.353 8.678 1.379.646 8.820 1.402.194 8.977 1.427.240 9.154 1.455.313 9.354 1.487.207 Biodiesel Demanda Barriles/da Litros/da 5.282 839.717 5.617 893.078 12.046 1.915.128 12.787 2.033.004 13.628 2.166.664 14.451 2.297.585 15.360 2.442.085 16.315 2.593.849 17.301 2.750.585 18.293 2.908.287 19.398 3.084.090 20.553 3.267.724

Ao 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

% Mezcla 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10

% Mezcla 5 5 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10

Fuente: Proyeccin de demanda de energa para el sector transporte. Gasolina, Diesel, GNV. Unidad 58 de Planeacin Minero Energtica (UPME). Junio 2007. Clculos DNP: DIES .

La Tabla No. 2 presenta las proyecciones de reas y empleo agrcola directo a partir de la demanda nacional estimada de alcohol carburante y biodiesel a partir de caa de azcar y palma de aceite, respectivamente.

57

Cifras calculadas por DNP como un porcentaje (5% y 10%) de las proyecciones de demanda de combustibles realizadas por la UPME.

58

Los pronsticos de demanda local de biocombustibles se basan en las estimaciones de demanda de los combustibles fsiles, realizadas por la UPME.

21

Tabla No. 2 Proyecciones de rea y empleo agrcola directo

Etanol Ha/ao
(Caa azcar)

Ao 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

% Mezcla 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10

62.255 62.454 62.925 62.986 63.303 63.698 64.279 64.962 65.699 66.497 67.380 68.379

Empleos /ao* 11.319 11.356 11.441 11.452 11.510 11.582 11.687 11.812 11.946 12.091 12.251 12.433

% Mezcla 5 5 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10

Biodiesel Ha/ao
(Palma aceite)

66.934 69.928 147.304 153.606 160.810 167.512 174.899 182.483 190.088 197.433 205.666 214.058

Empleos /ao* 11.000 11.492 24.207 25.243 26.427 27.528 28.742 29.988 31.238 32.445 33.798 35.177

Fuente: UPME y Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR) Clculos DNP: DDRS * Las proyecciones corresponden a empleos agrcolas directos nicamente, no incluye el empleo generado en el proceso de transformacin y comercializacin.

Con el fin de aprovechar estas oportunidades de mercado, ser necesario que Colombia, en el marco de su poltica para promover la produccin sostenible de biocombustibles, enfoque sus esfuerzos en mejorar la eficiencia productiva, de tal forma que estos energticos puedan competir con los combustibles fsiles sin la necesidad de subsidios en el mediano y largo plazo.

Adicionalmente, la generacin de empleo asociada con la ampliacin de reas destinadas a la produccin de biomasas para biocombustibles est limitada por el tamao del mercado interno. En esa medida, el potencial de crecimiento, tanto en rea como en empleo, est ntimamente ligado con la apertura y aprovechamiento de los mercados externos a partir del establecimiento de una industria competitiva a nivel internacional.

Para lograr este propsito, Colombia enfrenta el reto de avanzar en reas estratgicas, entre las que se encuentran: i) consolidacin de un marco institucional para la formulacin de acciones relacionadas con el manejo de biocombustibles; ii) reduccin de los costos de produccin de los biocombustibles en los puntos ms crticos de la cadena productiva; iii) incremento de la productividad de los biocombustibles en toda la cadena productiva; iv) investigacin y desarrollo, con miras a aumentar los rendimientos de los cultivos de biomasas, desarrollar nuevas variedades adaptables a distintas condiciones agroclimticas y resistentes a las plagas, y desarrollar procesos de

22

transformacin de primera y segunda generacin 59 ; v) regulacin de precios con el propsito de incentivar la produccin eficiente de biocombustibles; y vi) diferenciacin del producto colombiano para facilitar el acceso a mercados internacionales, en particular incorporando variables ambientales y sociales estratgicas, adems de la proteccin de la seguridad alimentaria.

De esta manera, se busca reducir la diferencia entre los costos de produccin y el valor del mercado de los biocombustibles, a travs de incentivos al mejoramiento de la eficiencia en los eslabones de la cadena productiva que ms lo requieran.

C.

Retos e impactos ambientales

En la XII Reunin del rgano Subsidiario de Asesoramiento Cientfico, Tcnico y Tecnolgico (SBSTTA) del Convenio de Diversidad Biolgica, sostenida en Pars en abril del 2007, el tema de Diversidad Biolgica y la Produccin de Biocarburantes Lquidos fue considerado como uno de los nuevos retos que no ha sido ampliamente abordado en relacin con la conservacin y la utilizacin sostenible de la diversidad biolgica 60 . El SBSTTA abord el tema considerando la contribucin potencial de los biocombustibles a la superacin de los retos del cambio climtico, los posibles beneficios para la diversidad biolgica y el fomento de nuevas fuentes renovables de energa.

Sin embargo, una contribucin positiva de la produccin y uso de biocombustibles, en los aspectos indicados por el SBSTTA, depende en gran medida de criterios ambientales relacionados con la localizacin de las actividades productivas (el uso actual de los terrenos y/o de los paquetes tecnolgicos aplicados) y de los impactos ambientales de los proyectos de inversin en cada una de las fases de la cadena productiva (ciclo de vida) de los biocombustibles (cultivo, extraccin, produccin-transformacin, transporte, almacenamiento, distribucin y consumo).

Frente a las emisiones de GEI, los biocombustibles pueden jugar un rol muy importante en la reduccin de estas emisiones, en especial las de CO2, dependiendo del proceso de produccin [IPCC, 2007].

Se denomina biocombustibles de primera generacin el etanol y el biodiesel obtenidos a partir de cultivos energticos, y de segunda generacin la hidrlisis enzimtica y la gasificacin de material lignocelulsico. El cambio entre generaciones radica en las tecnologas de conversin y la utilizacin de materias primas diferentes. 60 Documento UNEP/CBD/SBSTTA/12/9.

59

23

En trminos generales, la produccin de biocombustibles puede tener impactos tanto positivos como negativos sobre la biodiversidad y el medio ambiente. Entre los efectos beneficiosos se debe contar:

Una reduccin del consumo de combustibles fsiles; Un posible cambio de las actividades agropecuarias, especialmente de ganadera, que conlleve a la regeneracin de terrenos degradados. La reduccin de las emisiones de gases de efecto invernadero como consecuencia del uso de biocombustibles lquidos, siempre y cuando el ciclo completo 61 muestre una disminucin neta de GEI.

En cuanto a los potenciales impactos negativos de la produccin de biocombustibles, en caso de no adoptar criterios tecnolgicos y ambientales adecuados, deben tenerse en cuenta, entre otros, los siguientes:

Perdida de biodiversidad. La transformacin de ecosistemas naturales y la consecuente prdida de los servicios ambientales asociados a estos ecosistemas. El establecimiento de monocultivos en donde previamente existan ecosistemas naturales. El aumento de emisiones de gases de efecto invernadero ante una posible deforestacin de ecosistemas boscosos. Aumento en el consumo y contaminacin del agua. Aumento en el uso de fertilizantes y plaguicidas. Mayor degradacin y erosin de suelos. Incremento en la generacin de vinazas en la produccin de etanol, y metanol y glicerina en la produccin de biodiesel. Emisiones atmosfricas de impacto local que requieren una mayor evaluacin tanto en su incidencia sobre la salud humana como sobre el ambiente. Introduccin y propagacin de organismos genticamente modificados as como de especies exticas.

61

Incluye produccin agrcola, transformacin industrial, transporte, almacenamiento comercializacin y consumo final

24

A nivel global, y con el objeto de reducir los posibles impactos generados por la produccin de biocombustibles, se estn desarrollando procedimientos para la certificacin de su produccin; es as como el gobierno holands, entre otros, est orientando que los biocombustibles importados tengan una certificacin con criterios ambientales y sociales. La certificacin de todo el proceso ser necesaria para garantizar la sostenibilidad global de la produccin y uso de biocombustibles. 62

Por otro lado, iniciativas del sector privado en biocombustibles tales como: la Mesa Redonda sobre Aceite de Palma Sostenible, la Asociacin Internacional de Soya Responsable y la Iniciativa para una Mejor Azcar, tienen como objetivo general promover el crecimiento y uso de sus productos de una manera econmica y ambientalmente sostenible. Complementariamente, se estudiarn, bajo el liderazgo del MAVDT y con el concurso de entidades y organizaciones del sector privado relevantes, nuevos mecanismos e incentivos con el fin de potenciar un mejor desempeo ambiental, en particular orientados a la conservacin de ecosistemas y del recurso hdrico.

En concordancia con estas preocupaciones globales, el MAVDT adelanta, desde finales de 2007 con el apoyo del Instituto Alexander von Humboldt (IAvH), una consultora con el objeto de evaluar, de manera estratgica, los riesgos ambientales por el desarrollo (fomento) de los biocombustibles, con nfasis en biodiversidad. De est evaluacin estratgica surgirn recomendaciones que debern ser puestas en ejecucin para el desarrollo ambientalmente sostenible de las polticas, planes y programas sobre biocombustibles en Colombia.

Por otra parte, y en la lnea internacional, el MAVDT adelanta, desde finales de 2007, una consultora con el objeto de definir el esquema de certificacin de los biocombustibles que se produzcan en Colombia, como un mecanismo que permitir su posicionamiento en los mercados emergentes internacionales.

De acuerdo con lo anterior, las estrategias que se proponen estn encaminadas a incorporar efectivamente consideraciones ambientales en la toma de decisiones pblicas y privadas, con el objetivo de potencializar los impactos positivos y contrarrestar los negativos de la produccin y uso de biocombustibles en Colombia.

62

Testing Framework for sustainable biomass; sustainable production of biomass, 2007.

25

IV

OBJETIVOS

A.

Objetivo General

Aprovechar las oportunidades de desarrollo econmico y social que ofrecen los mercados emergentes de biocombustibles, de manera competitiva y sostenible.

B.

Objetivos especficos

i.

Incrementar

competitivamente

la

produccin

sostenible

de

biocombustibles,

contribuyendo a la generacin de empleo, al desarrollo rural y al bienestar de la poblacin.

ii. Promover una alternativa de desarrollo productivo para la ocupacin formal del suelo rural.

iii. Contribuir a la generacin de empleo formal en el sector rural.

iv. Posicionar al pas como exportador de biocombustibles a partir de la consolidacin de esta agroindustria como un sector de talla mundial.

v. Diversificar la canasta energtica del pas mediante la produccin eficiente de biocombustibles, haciendo uso de las tecnologas actuales y futuras.

vi. Garantizar un desempeo ambientalmente sostenible a travs de la incorporacin de variables ambientales en la toma de decisiones de la cadena 63 productiva de biocombustibles.

ESTRATEGIAS Y PLAN DE ACCIN

Teniendo en cuenta el diagnstico y los objetivos de poltica pblica planteados en este documento, se recomienda implementar estrategias orientadas a generar las condiciones necesarias para el mejoramiento de la eficiencia productiva de la agroindustria de los biocombustibles, de manera econmica, social y ambientalmente sostenible. Al respecto, es previsible que en el corto

63

Entindase como cadena el conjunto de eslabones que incluye produccin agrcola, transformacin industrial, transporte, almacenamiento, comercializacin y consumo final.

26

plazo la produccin nacional de biocombustibles se destine exclusivamente a cubrir la demanda interna 64 . As mismo, se espera que en el mediano y largo plazo los excedentes de produccin sean destinados a cubrir parcialmente la demanda del mercado internacional.

De acuerdo con lo anterior, se recomienda que en primera instancia las acciones gubernamentales estn orientadas a promover la consolidacin del mercado domstico y a generar los incentivos apropiados para que la industria local se prepare para competir en el mercado internacional. As, se propone: i) fortalecer la coordinacin entre las entidades gubernamentales que tienen injerencia en el desarrollo de la industria de los biocombustibles; ii) promover la reduccin gradual de los costos de produccin y transformacin de biomasas, con criterios de sostenibilidad ambiental y social; iii) incorporar los desarrollos previstos del mercado de biocombustibles como una variable para la planeacin de la infraestructura de transporte; iv) incentivar la produccin eficiente y econmica, social y ambientalmente sostenible de biocombustibles en las regiones aptas para ello; v) definir un plan de investigacin y desarrollo en biocombustibles; vi) armonizar la poltica nacional de biocombustibles con la poltica nacional de seguridad alimentaria; vii) definir un nuevo esquema de regulacin de precios; viii) continuar con la poltica actual de mezclas; y ix) garantizar el cumplimiento de la normatividad ambiental y de la poltica ambiental en toda la cadena productiva.

Finalmente, para asegurar la entrada de los biocombustibles en los mercados internacionales se recomienda diferenciar el producto colombiano en los mercados internacionales por los beneficios ambientales y sociales generados. Igualmente, asegurar que los biocombustibles que se consuman en el mercado local, sean producidos nacionalmente o importados, cumplan con los mismos estndares de los productos para mercados internacionales.

Con base en lo anterior se proponen las siguientes estrategias:

A.

Creacin de la Comisin Intersectorial para el Manejo de Biocombustibles

Se recomienda al MME, al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR), al MAVDT, al Ministerio de Transporte (MT), al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (MCIT) y al Departamento Nacional de Planeacin (DNP) conformar la Comisin Intersectorial

64

Demanda creada mediante el establecimiento de mezclas obligatorias con combustibles de origen fsil.

27

para el Manejo de Biocombustibles, como instancia para coordinar el proceso de formulacin e implementacin de polticas pblicas en materia de biocombustibles. En todo caso, el MADR ser responsable de impulsar la implementacin de las polticas y estrategias recomendadas en este documento, as como de las medidas adoptadas por la Comisin Intersectorial para el Manejo de Biocombustibles.

B.

Definicin de un programa orientado a reducir los costos de produccin de los

biocombustibles en las etapas de produccin y transformacin, con criterios de sostenibilidad ambiental y social.

Se recomienda al MADR, al MME, al MAVDT, a Colciencias, al SENA y a los gremios desarrollar un conjunto de acciones orientadas a reducir los costos de produccin, con criterios de sostenibilidad ambiental y social, en toda la cadena productiva de los biocombustibles, teniendo en cuenta las siguientes consideraciones:

En la etapa de produccin:

Se requiere desarrollar estudios de zonificacin que establezcan las reas ms aptas para la ubicacin de los cultivos, considerando variables agroecolgicas, climticas, ambientales, sociales y de disponibilidad de infraestructura de transporte, con el apoyo tcnico y econmico de los sectores privados interesados. La Comisin Intersectorial para el Manejo de Biocombustibles coordinar el desarrollo de estos esfuerzos con las dems entidades del Gobierno, con los gremios, centros de investigacin, con la banca multilateral y con las autoridades departamentales.

Se recomienda al MADR explorar nuevos mecanismos para facilitar el acceso a la tierra como los arrendamientos, el usufructo y la cesin de derechos de explotacin, entre otros.

Se recomienda al SENA, en forma conjunta con las entidades involucradas, estructurar un programa de capacitacin en competencias laborales, para mejorar la productividad de la mano de obra en las etapas de produccin y transformacin.

Desarrollar una estrategia de responsabilidad social que incluya acciones para incorporar a los pequeos productores.

28

Se recomienda al MADR mantener y extender a otras biomasas la recomendacin hecha en el Conpes 3477 Estrategia para el desarrollo competitivo del sector palmero, en cuanto a la promocin de la mecanizacin en las etapas productivas para el desarrollo de los biocombustibles.

En la etapa de transformacin:

Se recomienda a los agentes de la cadena de produccin de biocombustibles, fomentar el desarrollo de economas de escala en los procesos de transformacin, a travs de una eficiente localizacin de las plantas bajo el concepto de conglomerados productivos. En lnea con lo anterior, se recomienda a la Comisin Intersectorial para el Manejo de Biocombustibles que en un plazo no mayor a seis meses defina los criterios que servirn como base para la priorizacin de los instrumentos de poltica.

C.

Evaluacin y definicin de un plan de desarrollo de infraestructura de transporte

Se recomienda al MT incorporar, en coordinacin con el DNP, el MADR y el MME, los desarrollos previstos del mercado de biocombustibles como una variable para la planeacin de la construccin, mejoramiento y mantenimiento de infraestructura de transporte a cargo de la Nacin.

Adicionalmente, se recomienda al MT incluir, dentro del proceso de estructuracin e implementacin de los Planes Viales Regionales 65 , en aquellos Departamentos que tengan como apuesta productiva los biocombustibles, programas de mejoramiento y mantenimiento de la infraestructura departamental de transporte que pueda soportar la produccin y comercializacin de estos productos.

Por otra parte, se recomienda al MME evaluar, en coordinacin con el DNP, el MADR, el MT y la Unidad de Planeacin Minero Energtica, la viabilidad de impulsar la construccin de ductos (poliductos o alcoholductos) para el transporte de biocombustibles y de ser el caso establecer la regulacin sobre el particular, de tal forma que inversionistas pblicos o privados desarrollen dichos proyectos. Igualmente, se recomienda a estas entidades tomar oportunamente en consideracin el cumplimiento de la normatividad ambiental vigente.

65 Documento Conpes 3480 Poltica para el mejoramiento de la gestin vial departamental a travs de la implementacin del Plan Vial Regional del 23 de julio de 2007.

29

D.

Continuar incentivando la produccin eficiente de biocombustibles

Instrumentos para fomentar la produccin eficiente de biocombustibles:

Se recomienda al MME, al MADR, al MAVDT y al MHCP desarrollar, en coordinacin con el DNP, instrumentos que permitan fomentar la produccin eficiente de biocombustibles e incentiven el mejoramiento continuo de la productividad de esta agroindustria, de manera econmica, social y ambientalmente sostenible. Con el fin de cumplir con este propsito, dicho desarrollo deber incluir tanto la revisin de la pertinencia y conveniencia de los incentivos actuales como el diseo de nuevos instrumentos segn se determine. Para este propsito, se debe tener en cuenta las siguientes consideraciones:

Para lograr la consolidacin de una industria productora de biocombustibles que sea sostenible financiera y ambientalmente y que est en capacidad de competir en el mercado internacional, se requiere de un esfuerzo continuo por parte de esta industria para aumentar su productividad. Teniendo en cuenta lo anterior y dado el impacto que se espera se derive de esta actividad econmica, se recomienda evaluar la necesidad y conveniencia de apoyar explcita y temporalmente el desarrollo de esta agroindustria.

La implementacin de instrumentos que hacen explcito el apoyo del Gobierno Nacional, permite tener control sobre los costos en los que se incurre al promover el desarrollo de una industria incipiente. Estos instrumentos permiten, adems, la focalizacin del apoyo gubernamental hacia: i) los elementos de la cadena de produccin, agrcola 66 e industrial, que son susceptibles de mejoras; ii) las regiones del pas que son aptas para el cultivo de las materias primas utilizadas como insumo para la produccin de biocombustibles; y iii) las reas geogrficas en las que el Gobierno Nacional estima conveniente estimular la produccin de estos combustibles, por su impacto en el desarrollo econmico; e iv) incentivar la incorporacin de consideraciones ambientales oportunamente, entre otros.

Es preciso definir la temporalidad de la aplicacin de cada uno de estos instrumentos y una senda para su desmonte, de manera tal que se estimule el mejoramiento progresivo de la

66 Especialmente en lo relacionado con la adopcin de nuevos paquetes tecnolgicos que involucren el material gentico, el control de enfermedades y la asistencia tcnica.

30

productividad de la industria de los biocombustibles de acuerdo con los objetivos de poltica que dieron origen a su creacin y establecimiento.

Adicionalmente, se recomienda al MADR dar continuidad a las lneas de financiamiento que ofrece el programa Agro Ingreso Seguro (AIS) y al apoyo a programas de innovacin relacionados con el desarrollo de biocombustibles. As mismo, se recomienda al Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico (MHCP) liderar las gestiones requeridas para preservar los incentivos fiscales para la agroindustria de los biocombustibles, por un perodo no inferior a quince aos.

De manera similar, se recomienda a las entidades territoriales estudiar la conveniencia de adoptar incentivos tributarios, como exenciones al impuesto de industria y comercio, con el fin de incentivar el desarrollo local de la agroindustria de los biocombustibles.

Se recomienda al MADR hacer seguimiento a los Memorandos de Entendimiento firmados dentro del Plan Puebla-Panam, as como atender los compromisos con el Gobierno de la Repblica de Cuba en relacin con el establecimiento de las plantas piloto de biocombustibles de acuerdo con los trminos y cronograma acordados. El MADR entregar a los pases centroamericanos los resultados de los estudios que viene adelantando en materia de investigacin con diferentes biomasas para la produccin de biocombustibles, observando los acuerdos de confidencialidad pertinentes con las contrapartes nacionales e internacionales.

Instrumentos para fomentar la produccin y el consumo domstico de biocombustibles:

Por otra parte, se recomienda al MME, al MADR, al MAVDT, y al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (MCIT) adoptar, en coordinacin con el DNP, medidas tendientes a fomentar la produccin sostenible de biocombustibles y aprovechar las ventajas de su produccin y consumo. Para este fin, se deben tener en cuenta las siguientes consideraciones:

En la medida que el Gobierno Nacional ha implementado diferentes instrumentos para promover la produccin de biocombustibles y que esta agroindustria cuenta con incentivos tributarios, se recomienda al MME adelantar las acciones requeridas para que la oferta local de estos energticos se destine preferiblemente a abastecer la demanda nacional hasta alcanzar las mezclas obligatorias.

31

De manera similar, se recomienda al MCIT, al MME y al MADR adoptar las medidas apropiadas para consolidar el mercado local de biocombustibles hasta tanto el producto nacional est en condiciones de competir con un producto de origen extranjero.

E.

Definicin de un Plan Nacional de Investigacin y Desarrollo en Biocombustibles

Las estrategias de Ciencia, Tecnologa e Innovacin se enmarcan en el fortalecimiento de las diferentes reas del sistema, teniendo como objetivo posicionar al pas entre las potencias mundiales en la generacin y utilizacin del conocimiento cientfico como soporte fundamental de la innovacin requerida por el sector de los biocombustibles y lograr consolidarse en un sector de talla mundial. Con base en lo anterior, se recomienda a Colciencias estructurar un plan integral de innovacin, desarrollo tecnolgico e investigacin (I+D+I) en biocombustibles que involucre el desarrollo de las siguientes acciones: i) desarrollar un sistema de transferencia tecnolgica para el sector de los biocombustibles, tomando en consideracin conceptos de mejores tecnologas disponibles (Best Available Technologies - BAT) y de mejores prcticas ambientales (Best Environmental Practices BEP); ii) desarrollar un sistema de Propiedad Intelectual para los desarrollos realizados en el sector de biocombustibles; iii) implementar un sistema de laboratorios de calidad acreditado para el sector de los biocombustibles; iv) desarrollar mecanismos de formacin del recurso humano para el sector de biocombustibles; v) crear un fondo de capital para apoyo a la investigacin en biocombustibles; vi) consolidar centros, grupos y redes de investigacin para el sector de los biocombustibles; y vii) consolidar una comunidad de consultores en el rea de biocombustibles.

Para el desarrollo de estas estrategias, Colciencias realizar diferentes mecanismos de interaccin con entidades como el MADR, el MME, el DNP, el MAVDT, las diferentes universidades nacionales, los gremios pertenecientes a las cadenas de produccin de los diferentes biocombustibles, los institutos de investigacin ambiental y con los organismos internacionales que permitan fortalecer el sistema de I+D+I en biocombustibles, y actuar en coordinacin con la Comisin Intersectorial para el Manejo de Biocombustibles.

32

F.

Armonizacin de la Poltica Nacional de Biocombustibles con la Poltica Nacional de

Seguridad Alimentaria y Nutricional

La Poltica Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional a travs del Plan Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional formular los mecanismos compensatorios, sus caractersticas y formas de implementacin para los consumidores, cuando los precios o el acceso a los alimentos de la canasta bsica se vean afectados negativamente por distorsiones graves de los mercados. En tal sentido, el Gobierno Nacional, a travs de la Comisin Intersectorial para el Manejo de Biocombustibles, deber coordinar con la Comisin Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional la implementacin de estos mecanismos compensatorios, cuando sea necesario.

G.

Definicin de un nuevo esquema de regulacin de precios de los biocombustibles

Con el objeto de promover la expansin de la industria de los biocombustibles en Colombia, asegurando la disponibilidad de la materia prima nacional para su produccin, se recomienda al MME ajustar el esquema de regulacin de precios de los biocombustibles, de acuerdo con las siguientes consideraciones:

Es necesario homogeneizar la regulacin de precios del alcohol carburante y del biodiesel, teniendo en cuenta que son energticos con caractersticas similares. Para esto, se recomienda que el ingreso mximo al productor de estos energticos 67 resulte de establecer el mayor precio entre:

Un precio que tome como referencia el costo de oportunidad de los usos de

68

alternativos

las

materias

primas

utilizadas

para

la

produccin

de

biocombustibles .

Un precio que tome como referencia los precios internacionales de los

combustibles fsiles, ajustados por los cambios en las propiedades de estos

67 Como ente responsable de la regulacin de precios de los biocombustibles, el MME establece el ingreso mximo al productor de estos combustibles. As, los productores de biocombustibles pueden comercializar estos energticos a un precio igual o inferior al precio regulado. 68 Para esto se recomienda considerar el mercado del azcar y del aceite de palma, por ser la caa de azcar y la palma las materias primas producidas con mayor eficiencia en el territorio nacional.

33

combustibles como resultado de la mezcla 69 : i) aumento del precio por mejoras en octanaje y cetanaje y la disminucin en el contenido de azufre; y ii) disminucin del precio causado por el menor poder calorfico frente a los combustibles fsiles.

Un precio mnimo que permita atenuar las consecuencias de reducciones

considerables en los anteriores precios.

En el Anexo se presentan ms detalles sobre estos componentes de la regulacin del precio mximo al productor.

En la medida que el MME determina por regulacin el ingreso mximo al productor, los biocombustibles pueden comercializarse a un precio igual o inferior al precio regulado. En este sentido, de acuerdo con las tendencias del mercado interno, estos combustibles podran ser transados a un precio inferior al regulado si los excedentes de produccin frente a las mezclas obligatorias fueran comercializados en el mercado local.

En lnea con lo anterior, se recomienda al MME y al MADR evaluar la adopcin de mecanismos e instrumentos que sean consistentes con la regulacin de precios, para promover la exportacin de biocombustibles de manera competitiva cuando existan excedentes de exportacin.

Es conveniente implementar medidas regulatorias orientadas a consolidar la industria local de biocombustibles, desligando su desarrollo de la evolucin del mercado de los combustibles fsiles. Para esto, se recomienda:

Adoptar los ajustes regulatorios requeridos para que los distribuidores

minoristas puedan comercializar los biocombustibles en mayores porcentajes de mezcla a los sealados como obligatorios sin necesidad de mezclarlos con otros combustibles. En este sentido, se recomienda al MME adoptar las medidas de carcter regulatorio (econmicas y tcnicas) que incentiven el desarrollo de la infraestructura en la cadena de distribucin de combustibles de tal manera que se construyan tanques de almacenamiento, surtidores/dispensadores de biocombustibles
69

Los biocombustibles son bienes complementarios de los combustibles de origen fsil, teniendo en cuenta que: i) el parque automotor disponible tiene limitaciones tecnolgicas que no permiten la sustitucin plena de los combustibles de origen fsil por biocombustibles; ii) mejoran las propiedades de los combustibles de origen fsil, como las condiciones de octanaje, cetanaje y contenido de azufre; y iii) su poder calorfico es inferior al de los combustibles fsiles.

34

puros, entre otras infraestructuras, y se pueda realizar la distribucin de biocombustibles en proporciones mayores a las de las mezclas obligatorias.

Establecer un rgimen de libertad regulada para los biocombustibles

comercializados en forma pura, es decir sin mezclarse con ningn otro tipo de combustible. Para esto se recomienda que el ingreso mximo al productor de estos combustibles se establezca tomando como referencia los precios internacionales de los combustibles fsiles, ajustados por los cambios en las propiedades de estos combustibles con respecto a los sealados combustibles fsiles.

Es necesario desarrollar un marco regulatorio para la actividad de transporte de biocombustibles que responda a la dinmica de un mercado creciente. As, se recomienda al MME desarrollar un esquema de regulacin de cargos unitarios para remunerar la actividad de transporte.

H.

Continuacin de la poltica de mezclas de biocombustibles y combustibles fsiles

Se recomienda al MME y al MAVDT dar continuidad a la poltica actual de mezclas de biocombustibles y combustibles de origen fsil. Esto es: i) mezcla de 10% de alcohol carburante y 90% de gasolina; ii) mezcla de 5% de biodiesel y 95% de diesel hasta el 31 de diciembre de 2009; y iii) mezcla de 10% de biodiesel y 90% de diesel a partir del 1 de enero del 2010 70 .

No obstante lo anterior, se recomienda al MME y al MAVDT analizar peridicamente la viabilidad y conveniencia de aumentar los porcentajes de mezclas. Para ello, se recomienda a estos Ministerios que tengan en cuenta las siguientes condiciones: i) que el parque automotor est en condiciones de utilizar unos porcentajes de mezclas superiores a los reglamentados; ii) que la oferta nacional de biocombustibles permita cubrir la demanda adicional de estos energticos; iii) que los estudios realizados por estos Ministerios permitan concluir que los beneficios derivados de dicha medida son mayores que los costos que esto genera para la Nacin y para los consumidores; y iv) los requerimientos de infraestructura en transporte y distribucin mayorista y minorista de los biocombustibles puros o mezclados.

70 Resoluciones 18 0687 de 2003, 1289 de 2005, 18 2087 de 2007 y 18 0243 de 2007 del MME y MAVDT; y Decreto 2629 de 2007, respectivamente.

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De manera similar, se recomienda al MME que, ante una posible modificacin de la poltica de mezclas de combustibles de origen fsil y biocombustibles, evale dicha medida a la luz de la dinmica de la liberalizacin de los mercados de energticos y del esquema de regulacin de precios que el MME haya definido para los biocombustibles, considerando en todo caso el objetivo de disponer de combustibles de mejor calidad para abastecer el mercado interno.

Adicionalmente, se reitera que ante la posibilidad de comercializar los biocombustibles en forma pura 71 , existir libertad en la mezcla cuya proporcin ser definida por el usuario final.

I.

Desarrollo de acciones especficas para abrir nuevos mercados y diferenciar el

producto colombiano en los mercados internacionales.

Se recomienda al MADR y al MCIT desarrollar acciones e instrumentos especficos orientados a promover las exportaciones de biomasas para biocombustibles y de biocombustibles a los mercados internacionales. Particularmente, el Gobierno Nacional deber buscar el acceso real de estos productos en condiciones preferenciales a los mercados de los diferentes pases con los cuales negocie acuerdos comerciales.

As mismo, se recomienda al MCIT, al MAVDT, al MADR y al Ministerio de la Proteccin Social desarrollar un programa para diferenciar los biocombustibles colombianos en los mercados internacionales por los beneficios sociales y ambientales generados en toda la cadena productiva (definicin de esquemas de certificacin). Este programa se debe desarrollar en coordinacin con la Comisin Intersectorial para el Manejo de Biocombustibles. El proceso de certificacin podr ser desarrollado por agentes de carcter privado, pblico o mixto, nacionales o internacionales, especializados en la materia.

Igualmente, se recomienda al MAVDT, al MADR y al MME desarrollar un programa para ajustar la produccin y la transformacin de biomasas a los estndares ambientales y de calidad exigidos en los diferentes mercados internacionales. Este programa se debe desarrollar en coordinacin con la Comisin Intersectorial para el Manejo de Biocombustibles.

71 Debido a la creacin de incentivos regulatorios que promueven su distribucin y un parque automotor que permite el uso alternativo de combustibles fsiles con biocombustibles en cualquier proporcin.

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Como complemento de lo anterior, se recomienda al MME continuar aplicando las medidas requeridas para asegurar el cumplimiento de los estndares de calidad de los biocombustibles producidos y consumidos en el pas, considerando en todos los casos las polticas establecidas por el MAVDT.

J.

Desarrollo de acciones para garantizar un desempeo ambientalmente sostenible a

travs de la incorporacin de variables ambientales en la toma de decisiones de la cadena productiva de biocombustibles.

Con el fin de garantizar un desempeo ambientalmente sostenible de los biocombustibles se proponen las siguientes 5 estrategias principales:

Promover la generacin de conocimiento en temas ambientales para desarrollar, actualizar y adoptar instrumentos de planeacin y gestin ambiental en la cadena productiva de biocombustibles.

Para el desarrollo de esta estrategia se debe promover la aplicacin de evaluaciones ambientales y sociales estratgicas que permitan profundizar en el conocimiento sobre los efectos ambientales (contaminacin), sobre la biodiversidad (ecosistemas, especies y recursos genticos por el uso de organismos genticamente modificados, OGM) y sociales (comunidades tnicas, territorios colectivos, derechos de propiedad intelectual) de las polticas, planes, programas y proyectos de biocombustibles y que permitan mejorar la planificacin y la toma de decisiones en materia de biocombustibles.

As mismo, bajo el liderazgo del MAVDT se considera prioritario actualizar las guas ambientales para los sectores de palma de aceite y caa de azcar, y desarrollar las guas ambientales de otras materias primas para la produccin de biocombustibles. De manera complementaria, se recomienda desarrollar diseos especficos de estrategias que faciliten a los productores e industriales de los sectores agrcola y de transporte el acceso a tecnologas limpias y generar ciclos de capacitacin ambiental enfocados a actores sectoriales que permitan difundir la poltica y la normatividad ambiental, as como tambin la revisin de los Convenios de Produccin ms Limpia.

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Finalmente, y de manera articulada con la estrategia de investigacin se promover una agenda que vincule temas ambientales, sociales y de seguridad alimentaria con el fin de maximizar los beneficios de los biocombustibles y de minimizar los efectos adversos que pueden conllevar los nuevos desarrollos de biocombustibles en Colombia. Alguno de los temas de investigacin que se debern incluir, vinculando el tema ambiental son: mejores prcticas agroindustriales; uso de plaguicidas y fertilizantes; efectos de diferentes cultivos para alcohol o biodiesel; rendimiento de diferentes cultivos en diferentes regiones; limpieza de los residuos orgnicos del suelo y su efecto sobre la erosin y sobre la remocin de nutrientes requeridos; beneficios o efectos del uso de OGM sobre la biodiversidad para producir biocombustibles. Igualmente, se requiere incursionar en las investigaciones del uso de biomasa celulsica en el futuro como fuente de alcohol.

Incentivar esquemas de certificacin que destaquen los biocombustibles colombianos en el mercado nacional e internacional.

De acuerdo con lo mencionado en el literal I de este captulo, se recomienda al MAVDT implementar, de la mano con el sector privado, un esquema de certificacin ambiental en la produccin de biocombustibles en Colombia, y que desarrolle las herramientas necesarias para cumplir con los estndares ambientales y de calidad requeridos por los mercados internacionales. Se promovern en esta direccin programas de autogestin empresarial que incluyan temas de produccin limpia y responsabilidad integral social y ambiental.

De manera complementaria se identificarn mecanismos de proteccin y/o compensacin ambiental para mitigar o compensar los impactos negativos por la siembra de cultivos para biocombustibles.

Incorporar en la zonificacin integral de reas para el establecimiento de cultivos para la obtencin de combustibles, instrumentos de planificacin territorial, ambiental y elementos de ecoeficiencia.

Se buscar igualmente propiciar el desarrollo de estudios que determinen ndices de sitio para las especies y/o variedades ms empleadas y generar estudios socio-econmicos que den insumos para orientar la zonificacin integral a corto, mediano y largo plazo. Se recomienda al MAVDT determinar para las reas potenciales las categoras de uso definidas en los POT, como en los diferentes instrumentos de ordenacin ambiental, as como impulsar el desarrollo de estudios y

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estrategias que permitan la reconversin de reas ganaderas y agrcolas a reas destinadas a la produccin de biomasas para biocombustibles.

Promover opciones de reduccin y mitigacin de emisiones de gases efecto invernadero (GEI) en el marco del Protocolo de Kyoto y de los mercados voluntarios de carbono.

A travs de esta estrategia se buscar evaluar los balances de emisiones y de mitigacin de emisiones de gases de efecto invernadero de diferentes biocombustibles, tomando en cuenta en este anlisis los ciclos completos de los proyectos y los balances globales, comparndolos con la lnea base de los combustibles tradicionales. Existen cultivos que requieren importantes aportes en insumos y en energa, que ocupan valiosos suelos y cuyo rendimiento para biocombustibles es relativamente bajo, lo cual debe evaluarse cuidadosamente para evitar consumir una mayor energa en su produccin que la que se obtendr durante su uso final.

De esta manera, los sectores productivos, el MADR y el MME con el apoyo y asesora del MAVDT impulsarn el desarrollo de proyectos de reduccin por fuentes de emisiones de GEI en los procesos de produccin de los biocombustibles, y se propender por la utilizacin de aceites vegetales usados como materia prima para la fabricacin de biocombustibles y as reducir emisiones de gases de efecto invernadero y aumentar la proteccin del recurso hdrico nacional.

Asegurar el cumplimiento de la normatividad ambiental y fortalecer el ejercicio de autoridad ambiental.

El MAVDT con el fin de garantizar el desempeo ambiental y competitivo de los biocombustibles disear un programa de fortalecimiento institucional dirigido a las autoridades ambientales competentes y responsables sectoriales. As mismo, se impulsar la evaluacin y revisin de los instrumentos de comando y control ambiental con el propsito de aumentar su efectividad y eficiencia.

Igualmente se promover la articulacin de la presente poltica con la Comisin Tcnica Nacional Intersectorial para la Prevencin y el Control de la Contaminacin del aire (CONAIRE), as como con los lineamientos y acciones que se definan en materia de Cambio Climtico, y las polticas relevantes, incluyendo las relativas al sector palmicultor y de Prevencin y control de la Contaminacin del Aire.

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VI

RECOMENDACIONES

El Ministerio de Minas y Energa, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, el Ministerio de Proteccin Social, el Ministerio de Transporte y el Departamento Nacional de Planeacin, recomiendan al CONPES:

1. Aprobar las estrategias y el plan de accin presentado en este documento.

2. Solicitar al Ministerio de Minas y Energa, al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, al Ministerio de Transporte, al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y al Departamento Nacional de Planeacin que en un plazo no mayor a dos meses conformen la Comisin Intersectorial para el Manejo de Biocombustibles. En todo caso, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural ser responsable de impulsar la implementacin de las polticas y estrategias recomendadas en este documento, as como de las medidas adoptadas por la Comisin Intersectorial para el Manejo de Biocombustibles.

3. Solicitar al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, al Ministerio de Minas y Energa, al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, que conjuntamente con el Departamento Nacional de Planeacin y Colciencias en un plazo no mayor a seis meses, definan el Programa orientado a reducir los costos de produccin de los biocombustibles en las etapas de produccin y transformacin, mencionadas en el literal B del captulo de estrategias y plan de accin.

4. Solicitar al Ministerio de Transporte que, en coordinacin con el Departamento Nacional de Planeacin, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Ministerio de Minas y Energa, y en un plazo no superior a 6 meses, incorpore los desarrollos previstos del mercado de biocombustibles como una variable para la planeacin de la construccin, mejoramiento y mantenimiento de infraestructura de transporte a cargo de la Nacin.

5. Solicitar al Ministerio de Transporte que dentro del proceso de estructuracin e implementacin de los Planes Viales Regionales, incluya, en aquellos Departamentos que tengan como apuesta

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productiva los biocombustibles, programas de mejoramiento y mantenimiento de la infraestructura departamental de transporte que pueda soportar la produccin y

comercializacin de estos productos. A partir de la expedicin de este documento, el Ministerio de Transporte deber consultar esta recomendacin para la priorizacin de los proyectos incluidos en este programa.

6. Solicitar al Ministerio de Minas y Energa que, en coordinacin con el Departamento Nacional de Planeacin, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Ministerio de Transporte, y en un trmino no superior a quince meses, evale la viabilidad de impulsar la construccin de ductos (poliductos o alcoholductos) para el transporte de biocombustibles y de ser el caso establecer la regulacin sobre el particular, de tal forma que inversionistas pblicos o privados desarrollen dichos proyectos.

7. Solicitar al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, que promueva la creacin de vehculos de inversin, a travs de carteras colectivas u otros mecanismos habilitados por la Superintendencia Financiera, que se destinen al desarrollo de proyectos o empresas de biocombustibles. Para tal fin, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural buscar acuerdos institucionales con entidades estatales o mixtas, de la misma manera como incentivar la inversin de capital privado y de inversionistas institucionales. Igualmente, dicho proceso podr hacerse a travs de gestores profesionales expertos en el manejo y gerencia de carteras colectivas o similares, quienes haciendo uso de su experiencia garanticen la seriedad y transparencia en las inversiones que se realizarn.

8. Solicitar al Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico que lidere las gestiones requeridas para preservar los incentivos fiscales para la agroindustria de los biocombustibles, por un perodo no inferior a quince aos.

9. Se recomienda a las entidades territoriales que estudien la conveniencia de adoptar incentivos tributarios, como exenciones al impuesto de industria y comercio, con el fin de incentivar el desarrollo local de la agroindustria de los biocombustibles.

10. Solicitar al Ministerio de Minas y Energa que adelante las acciones requeridas para que la oferta local de los biocombustibles se destine preferiblemente a abastecer la demanda nacional hasta alcanzar las mezclas obligatorias.

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11. Solicitar a Colciencias, con el apoyo del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, del Ministerio de Minas y Energa, y en coordinacin con las entidades involucradas, que en un plazo no mayor a seis meses definan un Plan Nacional de Investigacin y Desarrollo en Biocombustibles.

12. Solicitar al Ministerio de Minas y Energa y al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural que en un plazo no mayor a dos meses ajusten el esquema de regulacin de precios de los biocombustibles, teniendo en cuenta las consideraciones planteadas en este documento.

13. Se recomienda al Ministerio de Minas y Energa que adopte las medidas de carcter regulatorio (econmicas y tcnicas) que incentiven el desarrollo de la infraestructura de la cadena de distribucin de combustibles de tal manera que se construyan tanques, surtidores/dispensadores de biocombustibles puros, entre otras infraestructuras, y se pueda realizar la distribucin de biocombustibles en proporciones mayores a las de las mezclas obligatorias.

14. Se recomienda al Ministerio de Minas y Energa que desarrolle un esquema de regulacin de cargos unitarios para remunerar la actividad de transporte de biocombustibles.

15. Solicitar al Ministerio de Minas y Energa y al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial que den continuidad a la poltica actual de mezclas y que analicen peridicamente la viabilidad y conveniencia de aumentar los porcentajes de mezclas. As mismo, se solicita a estos Ministerios que, como paso previo para un eventual aumento en las mezclas obligatorias, tenga en cuenta las siguientes condiciones: i) que el parque automotor est en condiciones de utilizar unos porcentajes de mezclas superiores a los reglamentados; ii) que la oferta nacional de biocombustibles permita cubrir la demanda adicional de estos energticos; y iii) que los estudios realizados por estos Ministerios permitan concluir que los beneficios derivados de dicha medida son mayores que los costos que esto genera para la Nacin y para los consumidores.

16. Solicitar al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y al Ministerio de la Proteccin Social que, en coordinacin con la Comisin Intersectorial para el Manejo de Biocombustibles, desarrollen un programa para diferenciar los biocombustibles colombianos en

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los mercados internacionales por los beneficios sociales y ambientales generados en toda la cadena productiva (definicin de esquemas de certificacin), con el nimo de facilitar la entrada de estos productos en dichos mercados.

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ANEXO

Indicador

Precio Fijo

Alcohol Carburante $4.497/galn. Se actualiza de acuerdo con el comportamiento del IPP (70%) y de la tasa de cambio (30%)

Biodiesel $6.545/galn. Se actualiza de acuerdo con el comportamiento del IPP (70%) y de la tasa de cambio (30%)

Se calcular a partir del precio de referencia del mercado interno de aceite de palma. Adicionalmente, Precio a partir de Se calcular a partir del la materia prima precio de paridad exportacin se tendr en cuenta el precio internacional del metanol y el o sustitutos del azcar blanco refinado clculo de un Factor Eficiente de Produccin. Se calcular a partir de una ponderacin entre el precio de Se calcular a partir del paridad exportacin y el precio de precio paridad exportacin de paridad importacin del diesel, de la gasolina. Se tendr en acuerdo con la produccin Precio a partir cuenta la valoracin de los nacional e importada de dicho del combustible beneficios ambientales y de producto. Se tendr en cuenta la octanaje as como la fsil valoracin de los beneficios capacidad calorfica del ambientales y de cetanaje, as etanol en relacin con la de la como la capacidad calorfica del gasolina fsil. biodiesel en relacin con la del diesel fsil.
Fuente: Ministerio de Minas y Energa Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural

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