Marcela Ternavasio (1998) LAS REFORMAS RIVADAVIANAS EN BUENOS AIRES Y EL CONGRESO GENERAL CONSTITUYENTE (1820-1827)

La victoria de los caudillos del litoral sobre las fuerzas directoriales acaecida en Cepeda en febrero de 1820, termin de sellar la suerte del debilitado poder central. La disolucin del Congreso y del Directorio despus, abri un proceso de transformacin poltica general, cuyo rasgo ms sobresaliente fue la formacin de los estados provinciales autnomos. La derrota del poder central gener en Buenos Aires una crisis poltica sin precedentes, agudizada despus de la firma del Tratado del Pilar, el 23 de febrero de 1820, en el que se busc sellar la paz definitiva entre las fuerzas enfrentadas. Los trminos del tratado despertaron resquemores en algunos grupos de la elite portea que se sintieron agraviados frente al avance de los caudillos del litoral. Lejos de aquietar los nimos, el pacto excit an ms el clima de agitacin. Ciudad y campaa fueron escenarios de una disputa que vio sucederse hasta una decena de gobernadores. La lucha entre centralistas y confederalistas se entrecruz con una fuerte divisin facciosa y un nuevo conflicto no menos importante: el que enfrent a ciudad y campo en la configuracin del nuevo poder provincial. La disputa culmin en octubre de 1820 con la derrota militar de una de las facciones del confederacionismo porteo frente a las milicias de campaa dirigidas por el general Martn Rodrguez. Finalmente, la encarnizada lucha facciosa cedi el paso a una suerte de depuracin de la elite, cuyo resultado fue la constitucin de un grupo dirigente, heterogneo en su origen, pero unido en un comn objetivo: ordenar el caos producido luego de la cada del poder central. El grupo que orient la administracin provincial incluyo a muchos personajes que luego de la revolucin hicieron de la poltica su principal actividad, como asimismo a algunos miembros de los grupos econmicamente dominantes con intereses en el comercio y en la expansiva economa rural. El apoyo que ste ltimos sector brind al gobierno encabezado por Martn Rodrguez estuvo vinculado al orden impuesto en la provincia por la nueva administracin. El entonces llamado Partido del Orden reuni en su seno a un heterogneo grupo de la elite bonaerense empeado en un plan de reformas tendientes a modernizar la estructura administrativa heredada de la colonia y a ordenar la sociedad surgida de la revolucin en sus ms diversos aspectos. El nuevo estado-provincia pudo utilizar en su beneficio las rentas liberadas por la cada del poder central e inaugurar una etapa de reconstruccin y transformacin en todos los niveles de la realidad social. La feliz experiencia de Buenos Aires no estaba, sin embargo, destinada a perdurar. Apenas emergieron las propuestas de convocar a un congreso constituyente, las controversias y desacuerdos reaparecieron en escena. La disputa en torno a la definicin de a quien corresponda la soberana, sumada a la precaria situacin internacional y a la inestable situacin interprovincial, terminaron por sellar la suerte de la feliz experiencia.

Un nuevo rgimen representativo para Buenos Aires

El impulso reformista liderado por el nuevo gobierno bonaerense no estuvo acompaado por la sancin de una constitucin provincial. El poder poltico se organiz, por un lado, a travs de un conjunto de leyes fundamentales encargadas de regir y regular el funcionamiento de las instituciones de la provincia y, por otro, a travs de un conjunto de prcticas se erigieron en principios constitutivos del nuevo rgimen poltico. En cuanto al primer aspecto, se destacan la ley electoral de 1821 y la ley que estableca la forma para designar gobernador. Respecto de las prcticas no formalizadas, merece una consideracin especial el problema de la divisin de poderes. Para la elite gobernante de la provincia, la divisin de poderes represent el principio sobre el cual se deba constituir el nuevo andamiaje poltico. La Sala de Representantes fue creada en plena crisis del 20, primero como Junta Electoral para designar gobernador y luego se transform en Poder Legislativo. Los acontecimientos la ubicaron rpidamente en el centro del poder poltico provincial, asumiendo un rol preponderante en esos aos. Estas funciones, aunque carecieron de un marco constitucional, estuvieron delimitadas a partir de leyes dictadas ad hoc, de prcticas crecientemente formalizadas, y de una organizacin interna a la Legislatura prescripta por el Reglamento Interno de la Sala de Representantes. La eleccin de los miembros de la Sala se hizo siguiendo las pautas del nuevo rgimen representativo instaurado a nivel provincial al dictarse la Ley de Sufragio de 1821. Ms all de las diferentes interpretaciones existentes, la ley de sufragio fue una respuesta pragmtica a una situacin poltica local que requera de un nuevo rgimen representativo para legitimar el poder surgido de la crisis del ao 20. El rgimen representativo basado en un sufragio amplio y directo buscaba crear una participacin ms vasta del electorado potencial para evitar, por un lado, el triunfo de facciones minoritarias, y por otro, la realizacin de asambleas que cuestionaran la legitimidad de las elecciones por el escaso nmero de votantes presentes en ellas. La prescripcin del voto activo sin restricciones tendi a ampliar la participacin en el sufragio para disciplinar a travs del canal electoral la movilizacin iniciada con la revolucin y legitimar con este gesto al nuevo poder provincial creado en 1821. A la ausencia de restricciones legales respecto del voto activo se le contrapuso la limitacin del voto pasivo. Segua en este punto las recomendaciones de Benjamn Constant en sus Principios de Poltica; la propiedad era la condicin suficiente para que los representantes pudieran adquirir ilustracin y rectitud de juicio. A la luz de este pensamiento, la prensa local aplaudi la incorporacin de hacendados y comerciantes en las listas de elegibles, los que compartieron los asientos de la Sala con personajes ya iniciados en la carrera poltica en la dcada revolucionaria. El papel dirigente, sin embargo, lo asumieron estos ltimos, ms experimentados en gobernar. Los principios de Constant fueron tambin

atendidos al incorporar a la ley electoral uno de sus elementos ms novedosos: el voto directo. Entonces la gran novedad del rgimen representativo implantado en Buenos Aires fue que combinaba el sufragio directo y el voto activo sin restricciones. Esta transformacin en el plano de las prcticas no deriv exclusivamente del cambio producido en la norma electoral, tambin fue el resultado de la explcita voluntad poltica encarnada por los que conformaron el Partido del Orden. Los diputados representaban ahora, de manera desigual, a la ciudad y a la campaa, correspondindole a la primera doce representantes y once a la segunda en el seno de la Junta de Representantes. El centro de la poltica segua estando en el mbito urbano. Los candidatos para representar a la campaa eran discutidos y designados generalmente en la ciudad y los lectores sufragaban unnimemente por el candidato oficial propagandizado en el distrito por el juez de paz local. En la ciudad, en cambio, las elecciones eran mucho ms agitadas y discutidas. Los diversos grupos de la elite disputaban por la formacin de listas y los electores se distribuan por algunas de las listas circulantes. Dichas listas mostraban una compleja estructura en la que diversos personajes se cruzaban, repetan y alternaban como candidatos, sin seguir en estos aos una divisin facciosa claramente delimitada. El mayor peso que la ciudad mantuvo no debe ocultar el significado que asumi la inclusin definitiva de la campaa al rgimen representativo. Por un lado, permiti delinear el nuevo espacio poltico provincial, articulando las viejas divisiones territoriales del mbito rural con las nuevas jurisdicciones administrativas y poltico-electorales. En segundo lugar, contribuy a acelerar la crisis final del espacio urbano colonial con base en los cabildos. La convivencia entre las dos instituciones vigentes en la provincia, el Cabildo y la Junta de Representantes, no estaba destinada a perdurar.

Las reformas rivadavianas

El Cabildo de Lujn y el de la antigua capital virreinal fueron suprimidos en diciembre de 1821 sin que se manifestara una oposicin por parte de los propios cabildantes y sin que se expresaran voces en contra en la prensa local. Dos aspectos de este problema fueron destacados: el filosfico-poltico y el de la realidad histrica precedente. En el primer caso, la contraposicin entre vieja y nueva representacin se erigi en el supuesto terico bsico para fundamentar la incompatibilidad entre el espacio poltico tradicional con base en el Cabildo y el nuevo espacio estatal provincial. La representacin antigua en el caso de la monarqua espaola reconoca a los cabildos como los nicos cuerpos a travs de los cuales se haba ejercido este tipo de representacin en Amrica. En cambio, la nueva representacin era aquella que haba comenzado a plasmarse luego de la Revolucin. En la perspectiva de Rivadavia y sus seguidores, la convivencia entre ambas formas de representacin slo poda conducir a un estado de permanente conflicto, que se vera agravado por el segundo aspecto del problema en cuestin: la realidad poltica que precedi al debate sobre la supresin. Los ayuntamientos se haban constituido durante la dcada revolucionaria en el smbolo de la tan amenazante prctica asamblesta. Los cabildos abiertos, o las asambleas populares que contaron con la anuencia de aquellos, no desapareceran del escenario bonaerense si no se suprima la institucin que les haba dado origen. En esta perspectiva, cualquier tipo de reforma que tendiera a redistribuir funciones entre el Cabildo y el poder provincial, dejaba latente la amenaza de nuevas revueltas, asonadas o asambleas devenidas en cabildos abiertos que podran cuestionar a la autoridad legtimamente constituida. Los cabildos, entonces, fueron abolidos. Se cumpla as el doble objetivo trazado por el plan reformista: modernizar el aparato poltico institucional heredado de la colonia y centralizar la estructura administrativa del Estado-Provincia. La supresin de los ayuntamientos estuvo acompaada por la eliminacin del Consulado de Comercio y por el intento de redistribuir funciones en el marco del nuevo ordenamiento poltico que presupona la divisin de poderes. Dependientes del Poder Ejecutivo, se crearon los ministerios de Gobierno, de Hacienda y de Guerra, y se dict una ley de retiro para empleados civiles, exigiendo al nuevo personal capacitacin. La reforma de la administracin de justicia dio lugar a un rgimen mixto: justicia de primera instancia, letrada y rentada, y justicia de paz, lega y gratuita. La racionalizacin alcanz tambin a dos sectores de la sociedad, cuyo poder e influencia se fundaban en antiguos privilegios: los militares y el clero. La reforma militar redujo drsticamente el aparato militar heredado de la dcada revolucionaria. El objetivo que se persegua era doble: reducir los gastos del fisco y reorientar las fuerzas militares hacia nuevas metas. Se cre un nuevo ejrcito regular que acompaado por las fuerzas milicianas, se orient hacia la frontera y la campaa, pasando a ser la defensa de los ataques indgenas una de sus tareas fundamentales. La reforma eclesistica se enmarcaba tambin en el intento de control que el nuevo Estado provincial desplegaba. La supresin de algunas ordenes religiosas, la proscripcin de normas rgidas para el ingreso a la vida conventual, la supresin de los diezmos y el sometimiento de todo el personal eclesistico a las leyes de la magistratura civil, buscaban no slo atenuar la progresiva relajacin de la vida conventual, sino adems centralizar el poder poltico ejerciendo un mayor control sobre los diversos grupos y estamentos de la sociedad. Este nuevo clima se expres a travs de un significativo cambio en el espacio pblico porteo. Aunque frgil en su constitucin, adquiri un impulso desconocido durante la experiencia rivadaviana. La explosin de nuevos peridicos, protegidos por la libertad de prensa de 1821, como la creacin de asociaciones en la esfera de la sociedad civil, entre las que se destacaron la Sociedad Literaria o la Sociedad de Beneficencia, fueron las manifestaciones ms elocuentes del cambio producido. La expansin de un debate pblico y la creacin de una nueva sociabilidad poltica en el interior de las asociaciones acompaaron el proceso de transformacin general iniciado en esos aos, que la elite gobernante procuraba hacer visible en todos los mbitos de la realidad. La reforma atendi a todos los niveles de la educacin y la cultura. La fundacin de la Universidad de Buenos Aires (1821), el impulso otorgado a la Biblioteca Pblica, la creacin de las academias de Medicina, Ciencias Fsicas y Matemticas, Jurisprudencia y Msica, tendan en su conjunto, a conformar

un nuevo clima cultural, ms acorde con los tiempos que se vivan. Para ello era necesario tambin atender a la enseanza primaria y media. Dominado por el estmulo transformador del Estado provincial, cul fue el grado de xito efectivo de las reformas aplicadas? Es indudable que la fuerte voluntad poltica del gobierno no fue un impulso suficiente para motorizar el cambio que se esperaba en la sociedad. No obstante, la transformacin que en menos de un quinquenio afect al Estado bonaerense no dej de ser notable. Especialmente visibles fueron los cambios en la esfera poltica. Los diversos grupos de la elite coincidieron en estos aos con los objetivos trazados por el Partido del Orden. Sin embargo, esta aparente concurrencia de intereses no estaba destinada a perdurar. Mientras la elite gobernante se mantuvo replegada en el interior del Estado provincial, las diferencias pudieron atenuarse en pos del objetivo comn; pero cuando dicha elite decidi lanzarse a intentar liderar el proceso de unificacin nacional colocando a Buenos Aires en el centro del nuevo proyecto, las divisiones afloraron rpidamente.

El Congreso General Constituyente de 1824-1827

En la base de la convocatoria al Congreso de 1824 se hallaba un doble problema que afectaba a la definicin de la soberana. En el caso de la Banda Oriental, involucraba la defensa de la soberana exterior frente al avance de otro pas en una provincia que se consideraba parte del ex Virreinato del Ro de la Plata; en el caso del tratado con Inglaterra involucraba un problema an ms complicado: el de la definicin del sujeto de la soberana. Esta cuestin constituy el centro de los debates en el seno del Congreso y la razn de su propio fracaso. Los representantes all reunidos no lograron acordar en un punto clave, a saber: la soberana resida en la nacin o en las provincias. Entre las primeras disposiciones tomadas, se destaca la Ley Fundamental, que delegaba el Ejecutivo Nacional provisorio en la provincia de Buenos Aires. sta fue muy cautelosa frente a las situaciones polticas provinciales. Renunciaba a toda intervencin del poder nacional frente a ellas. Producto tambin de esta actitud an cautelosa fue la promulgacin, a comienzos de 1825, de la ley que creaba un Ejecutivo Nacional. A la primera etapa, signada por la moderacin y la prudencia, le sucedi otra caracterizada por la toma de posiciones ms radicales por parte de quienes dominaban el Congreso. La creacin de un Banco Nacional, la sancin de la Ley de Presidencia que instauraba un Ejecutivo Nacional, la Ley de Capitalizacin y, finalmente, la promulgacin de la Constitucin de 1826, fueron las medidas que jalonaron el segundo momento del Congreso. El debate en torno a la Ley de Presidencia despert la oposicin de la faccin federal, cuyo principal vocero fue Manuel Moreno. Pero lo que caus an mayores divisiones en el seno del Congreso fue la discusin de la Ley de Capitalizacin, propuesta por el sector unitario liderado por Rivadavia a comienzos de 1826. El debate desarrollado en el interior del congreso enfrent a los impulsores del proyecto con la faccin federal representada por Moreno, Gorriti y Funes- y con los nuevos disidentes del Partido del Orden que no podan hacer suya una poltica que destrua sus instituciones e intereses en la provincia, en pos de una tendencia encarnada por sus anteriores aliados. La cohesin de la elite dirigente portea se vio completamente resquebrajada, quedando los diputados por Buenos Aires en el seno del Congreso cada vez ms aislados de sus anteriores apoyos. En este marco de creciente oposicin, el sector unitario que dominaba el Congreso aprob la Ley de Capitalizacin y se lanz a elaborar una carta orgnica. La Constitucin de 1826 fue presentada al Congreso por la Comisin de Negocios Constitucionales en setiembre de ese mismo ao. La nueva Constitucin estableca el voto directo para la eleccin de representantes a la Cmara de Diputados y el sufragio indirecto para la constitucin del Senado y la eleccin del presidente. Luego de casi tres meses de discusin, la Constitucin fue aprobada en diciembre de 1826. La nueva carta orgnica, sin embargo, estaba destinada a fracasar de la misma manera que su antecesora. La imposibilidad de acordar en el tema de la soberana fue una de las claves de dicho fracaso. Todos los debates a que dieron lugar los proyectos presentados revelaron el enfrentamiento entre dos formas muy diversas de definir la soberana: la de la soberana nacional y la de la soberana de las provincias. Los unitarios consideraban que la creacin de un gobierno central en 1810 era la base de una soberana nacional, mientras que los federales argumentaban que la cada del poder central en 1820 haba significado la recuperacin por parte de cada una de las provincias del uso completo de su soberana.

Guerra contra el Brasil y cada del gobierno central

La anexin de la Banda Oriental al Imperio del Brasil no se tradujo en acciones directas e inmediatas. Hacia 1824, la va diplomtica pareca estar estancada. En este contexto, se convoc al Congreso de 1824 y se emprendi pocos meses despus la expedicin de los 33 orientales. La incursin de Lavalleja no hizo ms que alentar las posiciones belicistas ya presentes en Buenos Aires y dejar cada vez ms aislados los intentos diplomticos. Finalmente, en octubre de 1825, el Congreso resolvi la incorporacin de la Banda Oriental a las Provincias Unidas. Esto signific el inicio de la guerra, que qued formalmente declarada a principios de 1826. El ejrcito dirigido por Alvear, aunque obtuvo un importante triunfo en Ituzaingo en febrero de 1827, no pudo mantener el terreno conquistado. Esto dio lugar a una guerra de desgaste en el plano terrestre que, al combinarse con el bloqueo del ro por parte de la flota brasilea, someti a las Provincias Unidas a un creciente deterioro econmico y poltico. Durante el ao 1827, mientras en el Congreso Constituyente se desmoronaba el intento de crear un poder central, las presiones ejercidas por el gobierno britnico a travs de Lord Ponsonby, su enviado especial en Buenos Aires y Ro de Janeiro para lograr un acuerdo entre las fuerzas beligerantes, condujeron a las primeras tratativas de paz. Las vicisitudes de las tratativas de paz que llevaron a Garca a excederse en sus instrucciones y admitir la devolucin de la Banda

Oriental al Imperio y la negativa posterior del Congreso y el presidente a aceptar una paz tan deshonrosa, no hicieron ms que sellar la suerte del gobierno. Rivadavia renunci a su cargo y el Congreso, luego de restaurar la provincia de Buenos Aires a su anterior situacin institucional nombr a Vicente Lpez y Planes, presidente provisional. La restitucin de la provincia de Buenos Aires y la convocatoria a elecciones para formar nueva Legislatura, dio el triunfo a la vieja oposicin popular. La autoridad del presidente provisional tampoco pareca gozar del consensen el resto de las provincias. En este contexto, Lpez renunci a su cargo y el Congreso se disolvi, encomendando a la provincia de Buenos Aires el manejo de la guerra y las relaciones exteriores. De esta manera, el nuevo gobernador, Dorrego reciba la pesada herencia de resolver definitivamente la paz con el Brasil. Las tratativas culminaron con la proclamacin de un Estado independiente en la antigua provincia oriental.

La situacin interprovincial
La situacin conflictiva desatada en el Interior del pas al promediar la dcada del 20 contribuy tambin a la crisis definitiva del Congreso. La conformacin de Estados provinciales autnomos luego de la disolucin del poder central en 1820 haba generado un proceso de creciente afirmacin de soberanas independientes, consolidadas a travs de la sancin de cartas orgnicas o leyes fundamentales. Cmo quedaron las situaciones interprovinciales en los aos que mediaron entre la disolucin del Congreso en 1819 y la tentativa de la nueva Asamblea Constituyente reunida en 1824-1827? El Litoral, exhausto despus de la guerra de independencia y las guerras civiles de la dcada revolucionaria, adopt una actitud ms prudente y conciliadora, especialmente a partir de la firma del Tratado de Cuadriltero que aseguraba una alianza de paz, amistad y defensa mutua entre las provincias del Litoral y Buenos Aires. Crdoba, gobernada por Bustos, se erigi desde un principio en una resistente opositora a Buenos Aires y a la poltica liderada por sus representantes en el seno del Congreso. La debilidad de las situaciones polticas provinciales. Sumada al creciente podero de facundo Quiroga, haban creado un equilibrio favorable a Buenos Aires. Entre 1825 y 1826 comenz a producirse un viraje significativo en las coaliciones interprovinciales, que no fueron ajenas a las tensiones engendradas por la reunin del Congreso. La guerra civil en el Interior ofreci a Quiroga la posibilidad de consolidar su hegemona a travs de una serie ininterrumpida de victorias militares y de realinear sus fuerzas buscando nuevos aliados. A la disolucin del Congreso y la renuncia del presidente provisorio, les sucedi la tentativa de convocar a una Convencin Nacional para discutir una vez ms la futura organizacin del pas, la que ya no se reunira en Buenos Aires, sino en Santa Fe. El gobierno de Dorrego fue depuesto el 1 de diciembre de 1828 por una revolucin armada dirigida por el general Lavalle y apoyada por sectores del partido unitario de Buenos Aires. Dicha revolucin precipit los hechos, haciendo fracasar, por un lado la Convencin reunida en Santa Fe y originando, por otro, una guerra civil en el interior del Estado bonaerense que contribuy no slo a transformar el espectro poltico provincial, sino adems a consolidar un nuevo realineamiento interprovincial. [Marcela Ternavasio, Las reformas rivadavianas en Buenos Aires y el Congreso General Constituyente (1820-1827) en Goldman Noem (Dir.); Revolucin, republica y confederacin (1806-1852); Sudamericana; Buenos Aires; 1998; pp. 159-197]