Financas Publicas

Finanas Pblicas Finanas Pblicas
Professor Joo Rogrio Sanson
Copyright 2009. Todos os direitos desta edio reservados ao Sistema Universidade Aberta do Brasil. Nenhuma parte deste material poder ser reproduzida, transmitida e gravada, por qualquer meio eletrnico, por fotocpia e outros, sem a prvia autorizao, por escrito, do autores.
PRESIDENTE DA REPBLICA Luiz Incio Lula da Silva MINISTRO DA EDUCAO Fernando Haddad SECRETRIO DE EDUCAO A DISTNCIA Carlos Eduardo Bielschowsky DIRETOR DO DEPARTAMENTO DE POLTICAS EM EDUCAO A DISTNCIA Hlio Chaves Filho SISTEMA UNIVERSIDADE ABERTA DO BRASIL Celso Costa COMISSO EDITORIAL DO PROJETO PILOTO UAB/MEC Marina Isabel Mateus de Almeida (UFPR) Teresa Cristina Janes Carneiro (UFES)
DESIGNER INSTRUCIONAL Denise Aparecida Bunn Fabiana Mendes de Carvalho Fbio Alexandre Silva Bezerra Patrcia Regina da Costa PROJETO GRFICO Annye Cristiny Tessaro Mariana Lorenzetti DIAGRAMAO Annye Cristiny Tessaro Victor Emmanuel Carlson REVISO DE PORTUGUS Fbio Alexandre Silva Bezerra ORGANIZAO DE CONTEDO Joo Rogrio Sanson
Sumrio
Apresentao.........................................................................07
UNIDADE 1 O Estado na economia capitalista

Introduo....................................................................................................11 A hegemonia la Gramsci.................................................................12 A concorrncia entre partidos polticos................................................16 Resumo......................................................................................25 Atividades de aprendizagem.........................................................................26
UNIDADE 2 O tamanho do setor pblico

A fronteira entre os setores pblico e privado.................................................31 Atividades econmicas estatais...........................................................40 O Estado produtor...............................................................................44 Carga tributria............................................................................47 Explicaes sobre o tamanho do setor pblico....................................50 Resumo...................................................................................53 Atividades de aprendizagem.........................................................................54
UNIDADE 3 Oramento Pblico

Planejamento....................................................................59 O Oramento Pblico.................................................................62 Princpios oramentrios..................................................................65 O processo oramentrio...................................................................66 Resumo............................................................................71 Atividades de aprendizagem.........................................................................71
UNIDADE 4 Despesas pblica e seu financiamento

Despesas....................................................................................75 Receitas.......................................................................77 Incidncia legal versus incidncia econmica..........................80 Incidncia econmica: algumas qualificaes..........................86 Impostos, gastos pblicos e renda real.....................................88 Resumo............................................................................93 Atividades de aprendizagem.............................................................93
UNIDADE 5 Dficit pblico e dvida pblica

Dficit pblico e dficit privado...................................................97 Tipos de dficit...................................................99 O Sistema Financeiro Nacional...........................................102 Dficit pblico e nvel de atividade econmica.....................103 A evoluo e a sustentabilidade da dvida pblica..................105 Estabilizao e crescimento econmico................................109 Resumo........................................................................................111 Atividades de aprendizagem.......................................................113 Referncias.....................................................................................114 Minicurrculo.....................................................................................118
Apresentao
Prezado estudante! O setor pblico a parte da economia associada prestao de servios pblicos pelo Estado aos cidados de um pas. Como muitos participantes deste curso so funcionrios pblicos, incluindo funcionrios de empresas estatais, suas respectivas organizaes prestam servios pblicos em nome do Estado brasileiro. Portanto, nesses casos, voc parte do Estado. Mas, como cidado, voc v o Estado de outro ngulo. Um exemplo bem simples disso quando voc encontra um policial na rua. Esse policial a personificao mais prxima do Estado. Na verdade, o Estado um grande aparato social, ou instituio, organizado segundo princpios burocrticos para prestao de servios populao. Princpios burocrticos incluem uma estrutura de cargos cujo exerccio e ocupao tm regras nem sempre claramente definidas, mas pelo menos tm tradies e regras implcitas quanto a seu funcionamento. No exagero dizer que essa forma de trabalho em grupo foi uma das invenes fundamentais na evoluo humana. Vale, ainda, ressaltar que princpios burocrticos no so exclusivos da mquina estatal. Qualquer organizao*, empresarial ou no, tambm estruturada dessa forma. Tal inveno, de fato, uma busca por melhor qualidade de servios tambm de estruturas burocrticas privadas. Do mesmo modo, voc pode verificar que seu treinamento como administrador profissional busca tornar mais eficiente a estrutura burocrtica da organizao da qual voc faz ou far parte. Se muitas vezes a burocracia pblica criticada, isso feito mais por deficincias na qualidade dos servios pblicos do que pela forma como o setor pblico organizado. A busca pela melhor organizao e eficcia de empresas privadas* tambm estruturada dessa forma e , de fato, um elemento essencial na busca por melhor qualidade de seus servios. Na disciplina de Finanas Pblicas, a pergunta bsica como funciona o processo de decises do setor pblico e como isso envolve GLOSSRIO *Organizao conjunto de relaes de ordem estrutural (direo, planejamento, operao e controle) que mantm uma empresa em funcionamento. Consiste num sistema por meio do qual os desempenhos pessoais so operacionalizados e coordenados. Fonte: Sandroni (1999). *Empresa privada organizao pertencente a indivduos ou grupos, que produz e/ou comercializa bens ou servios com o objetivo de lucro. Fonte: Sandroni (1999).
toda a sociedade. Por isso, fazemos uma breve incurso em temas de cincia poltica. O oramento pblico, de fato, reflete todos os grandes interesses dos vrios grupos que compem a sociedade e a interao entre eles ocorre via o processo poltico. No restante do texto, em essncia, as perguntas so sobre a definio das fontes de receita pblica e suas consequncias microeconmicas, os tipos de despesas e as consequncias macroeconmicas do dficit e da dvida do setor pblico. Comeamos, na Unidade 1, com explicaes sobre o que e como funciona o Estado. Na Unidade 2, vamos estudar conceitos teis na definio dos tipos de bens e servios tpicos do setor pblico, estabelecendo, assim, uma espcie de fronteira com o setor privado. Na Unidade 3, vamos caracterizar o oramento pblico, incluindo sua tramitao. Na Unidade 4, verificaremos como as despesas pblicas so financiadas e como os impostos afetam a renda das pessoas. Por fim, na Unidade 5, discutiremos como o dficit pblico e, por consequncia, a dvida pblica esto ligados estabilidade de preos e ao nvel de atividades da economia. Gostaramos de lembrar a importncia dos conceitos estudados nas disciplinas de Cincia Poltica, Sociologia, Introduo Economia, Administrao Financeira e Oramentria e Economia (Micro e Macro). Esses conceitos sero fundamentais para os estudos desta disciplina. Portanto, se voc ainda tem alguma dvida ou j esqueceu o que estudou, siga as orientaes ao longo deste texto e reveja esse material. Desejamos a voc muito sucesso nesta disciplina! Professor Joo Rogrio Sanson
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O Estado na O Estado na economia capitalista economia capitalista
UNIDADE
Curso de Graduao em Administrao a Distncia
Objetivo
Nesta Unidade, apresentamos duas explicaes bsicas sobre o que um Estado e como ele funciona. Ao final da Unidade, voc saber: distinguir entre hegemonia e ideologia; verificar como um grupo dominante numa sociedade enfrenta uma crise hegemnica via uma revoluo passiva; identificar como os partidos polticos concorrem entre si pelo voto via plataformas polticas; e verificar como a concorrncia entre os partidos e grupos tende a diminuir vantagens excessivas do exerccio do poder.
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Introduo
GLOSSRIO *Ideologia conjunto de ideias e crenas culturais, polticas ou religiosas. Tem a funo de servir como uma espcie de ligamento social entre as pessoas. Fonte: Lacombe (2004). *Fascismo regime poltico totalitrio que se caracteriza por domnio de um partido nico, hipertrofia do aparelho policial, exaltao nacionalista, pregao do antiliberalismo, do anticomunismo e defesa da ao do Estado como principal dirigente da economia nacional. Surge na Itlia e depois adaptado em outros pases, como Alemanha, Espanha e Portugal. Fonte: Sandroni (1999). Releia Borba (2007, p. 65-66). A Unidade 7 de Mendes et al. (2007) situa o pensamento marxista na histria das ideias econmicas.
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Caro estudante, seja bem-vindo! Convido-o a adentrar comigo nesse universo amplo, porm, desafiador e instigante, que a discusso sobre as Finanas Pblicas. A partir desta seo da Unidade 1, voc ver explicaes sobre como funciona politicamente o Estado e como os vrios interesses de diferentes grupos sociais se refletem no oramento pblico. A partir da leitura do material, podemos juntos construir e socializar olhares, articulando teoria e prtica. No esquea que dvidas e indagaes so sempre pertinentes, pois so condutoras do processo de aprendizado que estamos dispondo coletivamente nesta disciplina em forma similar ao que voc j fez nas disciplinas anteriores. Sugerimos, ainda, que voc pesquise em outras fontes de conhecimento, adicionalmente s indicaes que esto postas no Saiba mais e nos Links Links! Bons estudos!
Os economistas e outros cientistas sociais tm vrias formas de explicar o funcionamento do Estado. claro que a abordagem marxista vem logo mente como uma explicao bastante conhecida. Em termos elementares, para essa teoria, o Estado um aparato poltico de uma classe social para fins de dominao das demais, seja pela violncia, seja pela ideologia*. A abordagem marxista que veremos, das vrias que existem, a de Antonio Gramsci, um intelectual e militante comunista italiano que desenvolveu sua teoria como prisioneiro durante o perodo do regime fascista* italiano. Para Gramsci, a ideologia era mais uma viso de mundo especfica a um grupo ou frao social, e no apenas a viso de mundo da classe capitalista, vista como classe dominante. Designaremos essa abordagem como teoria gramsciana.
Uma outra teoria de Estado parte da ideia da concorrncia entre grupos polticos que buscam o poder. inspirada na teoria econmica da formao de preos em mercados. Segundo a teoria da concorrncia partidria, o poltico membro de um partido, e o partido como uma empresa que oferece servios de representao dos cidados nas decises sobre os servios fornecidos sem cobrana direta, sendo as despesas cobertas pelos impostos pagos por esses mesmos cidados. Os partidos concorrem entre si por esse servio de representao poltica do mesmo modo que as empresas concorrem na venda de seus produtos.
A hegemonia la Gramsci
O ponto de vista de Gramsci, no contexto histrico em que ele escreveu, era o da busca da revoluo proletria na Itlia. Aqui, nosso ponto de vista o de explicar o funcionamento do Estado. Para Gramsci, a sociedade civil representada pelo complexo das relaes ideolgicas e culturais, a vida espiritual e intelectual, e a expresso poltica dessas relaes (CARNOY, 1986, p. 93). uma das partes da superestrutura institucional da sociedade. Note que, para Marx e Engels, a sociedade civil parte da estrutura onde se d a acumulao de capital e o Estado parte da superestrutura. A sociedade poltica, ou Estado, detm o monoplio do uso da fora e tambm parte da superestrutura. O controle social ocorre principalmente pela hegemonia, mas tambm pela fora. Para uma ampla lista de exemplos de ideologia, releia a Unidade 2 de Borba (2007) e as p. 107-115 de Mendes et al. (2007).
Quando um grupo, ou frao de classe, usa elementos da sociedade civil para conquistar e manter sua dominncia sobre a sociedade civil ocorre a hegemonia desse grupo. Um dos instrumentos fundamentais para isso a ideologia. A superestrutura ideolgica a viso de mundo embutida na superestrutura institucional que convence as pessoas a aceitarem a moral, os costumes e as regras sociais at por consenso.
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Uma das consequncias da teoria gramsciana que a superestrutura ideolgica pode ter supremacia sobre a estrutura econmica. Gramsci, apesar de aparentemente inverter um argumento essencial de muitos marxistas, o de que a estrutura determina tudo o que ocorre na superestrutura , apenas diminui a importncia das relaes de produo na determinao da superestrutura. A fidelidade de Gramsci s ideias marxistas fica clara no argumento de que a classe dominante ao nvel da produo dominante ao nvel intelectual, pois tem os meios materiais para controlar o modo de produo mental. Assim, o grupo dominante tentar influenciar o modo como a educao conduzida para que sua viso de mundo seja absorvida por toda a sociedade. Governos populistas* como os de Pern, na Argentina, e de Getlio Vargas, no Brasil, cuidaram especialmente da questo ideolgica via o controle quase total dos meios de comunicao e dos currculos escolares. So exemplos de governos considerados bastante independentes da classe capitalista. O conceito gramsciano de domnio intelectual ajuda tambm a entender a experincia sovitica, em que o Estado, com seu monoplio estatal dos meios de produo, que era da essncia daquela experincia social, monopolizava totalmente a produo mental depois de ter eliminado a classe capitalista. Um ponto em que destaca a anlise de Gramsci que o Estado moldado como parte da dominao hegemnica. Isso expande a ideia marxista de que os capitalistas controlam o Estado em funo de suas necessidades. O grupo hegemnico influencia a criao de leis e, portanto, a prpria evoluo da forma do Estado. Contudo, s dominar o Estado no garante a hegemonia, como voc ver mais adiante. A forma como a hegemonia obtida depende crucialmente do intelectual orgnico*. Compreende religiosos, professores, jornalistas, lderes profissionais e sindicais, lderes estudantis e comunitrios, alm dos intelectuais usuais, como filsofos, literatos e artistas. Os intelectuais orgnicos so produzidos principalmente dentro da classe hegemnica. No entanto, podem ser tambm recrutados entre as classes dominadas, passando a ser aceitos como membros da classe hegemnica. Isso, numa linguagem sociolgica, chamado de ascenso social.
GLOSSRIO *Populismo movimento ou forma de atuao poltica caracterstico da frica, sia e Amrica Latina, em que se enfatiza a relao direta entre a cpula do Estado e as massas populares, mediada pelo desempenho poltico de um lder carismtico. Apresenta em geral uma ideologia difusa, sem esprito de classe manifesto. Na Amrica Latina, Getlio Vargas (18831954) instala um governo populista no Brasil em 1930, seguido, mais tarde, por Juan Domingo Pern (1895-1974), na Argentina. Fonte: Sandroni (1999). *Intelectual orgnico todo tipo de pessoa que atue na divulgao de uma ideologia. Fonte: Sandroni (1999).
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GLOSSRIO *Legitimidade carter, estado ou qualidade do que legtimo, ou seja, que conforme ao direito positivo, que est fundado e amparado em lei; legal. Fonte: Houaiss (2001). *Periferia conjunto das economias nacionais subdesenvolvidas que esto integradas aos grandes centros do capitalismo moderno. Por extenso, pas perifrico o que est nesse conjunto. Nos ltimos anos, surgiu uma nova categoria, a dos pases emergentes, que inclui o Brasil. So pases perifricos que atingiram um nvel de renda mdia acima dos pases mais pobres e so grandes economias. Os quatro membros mais importantes so conhecidos pela sigla BRIC: Brasil, Rssia, ndia e China. Fonte: Sandroni (1999).
Embora as polticas pblicas sejam enviesadas em favor do grupo dominante, elas precisam ter benefcios para a sociedade como um todo. Na verdade, o grupo hegemnico buscar sempre caracterizar essas polticas como de interesse da sociedade como um todo. Isso garante a legitimidade* dessas polticas. Assim, uma poltica que busque gerar maiores ganhos para a classe capitalista pode aparecer como uma atividade geradora de emprego e renda para a sociedade como um todo. Em pases perifricos, h aliana de interesses entre o grupo dominante nacional e os interesses do capital internacional de modo que as polticas pblicas sejam do interesse de ambos. Contudo, o grupo hegemnico local faz alianas de seu prprio interesse. Seus objetivos polticos e econmicos esto frente nessas polticas. Os membros desse grupo no so apenas bonecos comandados por grupos hegemnicos do exterior. Ao mesmo tempo, preciso lembrar que os grupos dominados dos pases centrais veem como de seu interesse as vantagens obtidas pelo capital internacional nos pases perifricos*. Esse tipo de argumento gramsciano caracteriza a teoria da dependncia de Cardoso e Faletto (1970). Como vimos acima, tomar o aparato estatal, por exemplo, via um golpe de Estado, no garante a hegemonia. Do mesmo modo, um elemento essencial da viso gramsciana que uma crise econmica no equivale a uma crise hegemnica. por isso que previses de que uma depresso econmica viabilizaria a revoluo socialista no se realizaram na maioria dos casos. Uma crise hegemnica, na verdade, pode decorrer de erros de avaliao sobre as estratgias que enfraquecem a liderana ou a legitimidade do grupo hegemnico. A crise hegemnica, no entanto, pode ser estimulada atravs da competio ideolgica. O que Gramsci chama de guerra de posio parte desse processo de competio ideolgica. Em vez de um ataque frontal ao Estado, como em algumas revolues, ele achava que na Europa ocidental seria preciso um trabalho meticuloso de conquista das mentes. Em analogia com o que ocorreu nos campos de batalha durante a I Guerra Mundial, essa conquista seria feita pelos intelectuais orgnicos em pequenos ataques locais, ao mesmo tempo em que
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buscassem a proteo das regras sociais existentes naquele momento, como na guerra de trincheiras. O papel do intelectual orgnico agora propagar uma ideologia concorrente quela da frao de classe dominante. J a revoluo passiva uma estratgia do grupo dominante para continuar hegemnico. Um exemplo interessante e contemporneo foram as mudanas institucionais, com a liberao gradual para a formao de empresas privadas, feitas pelo Partido Comunista Chins, para assim permanecer no comando da sociedade chinesa. Porm, quando a revoluo passiva deixa de funcionar, o grupo dominante pode tentar o uso da fora para permanecer no poder. Na disputa pela hegemonia, esse seria o momento para a guerra de movimento, na forma como ocorreram vrias revolues, com o ataque aberto das foras revolucionrias. Nesse sentido, Gramsci era consistente com a viso marxista tradicional. Do ponto de vista de explicao do processo poltico, fica claro que a anlise gramsciana implica que uma superestrutura ideolgica dominante pode ser deslocada por outra. No fundo, a viso gramsciana inclui um processo competitivo entre fraes de classe na busca da hegemonia sobre a sociedade civil. H uma alternncia de poder entre esses grupos num horizonte temporal de, pelo menos, vrias dcadas. Os intelectuais orgnicos so instrumentos essenciais nesse processo.
Saiba mais...
A teoria marxista de Estado tem muitas variantes e uma ampla literatura que cobre desde a interpretao do que Marx realmente quis dizer em seus escritos esparsos sobre isso, passando pela viso ortodoxa dos soviticos e indo at desenvolvimentos posteriores de seus seguidores europeus e americanos. Um texto didtico que cobre as diversas teorias marxistas de Estado : CARNOY, Martin. Estado e teoria poltica. Campinas: Papirus, 1986. Um texto que permite um aprofundamento das ideias polticas gramscianas : SIMIONATTO, Ivete. Gramsci. 3. ed. Florianpolis: Editora da UFSC; So Paulo: Cortez, 2004.
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A concorrncia entre partidos polticos

Para saber mais Uma viso alternativa do processo poltico a da concorrncia entre partidos poleconomista austraco que chegou a Ministro das ticos, desenvolvida a partir do trabalho dos Finanas de seu pas. Lecionou nas universidaeconomistas Joseph A. Schumpeter, que esdes de Bonn e de Harvard. Em seus estudos socreveu um captulo de seu livro Capitalismo, bre a formao dos ciclos econmicos enfatiza socialismo e democracia, de 1942, com as as inovaes tecnolgicas introduzidas por emlinhas gerais da teoria, e Anthony Downs, que preendedores. Fonte: Sandroni (1999). escreveu uma tese doutoral sobre o tema e a *Anthony Downs economista e estudioso publicou em 1957 com o ttulo Uma teoria das reas de poltica pblica e administrao econmica da democracia, tornando-se um pblica. A premissa de Downs a de que polticos e eleitores agem racionalmente. As motivalivro fundamental sobre o assunto. Ambos vies dos polticos so desejos pessoais, tais como ram o processo poltico pelas lentes da teoria renda, prestgio e poder, obtidos via os cargos econmica, inspirados no processo que ocupam. Fonte: <www.anthonydowns.com/ concorrencial dos mercados de bens e servios. bio.htm>. Acesso em 6 abr. 2009. Segundo essa teoria da democracia, a sociedade composta por indivduos, e esses podem ser classificados em trs tipos bsicos: cidados, polticos e burocratas. Assim,
*Joseph Alois Schumpeter (1883 1950)
os cidados financiam os servios fornecidos pelo setor pblico e tm preferncias definidas em relao estrutura dos gastos pblicos; os polticos, agindo em nome dos cidados, tomam as decises sobre os servios pblicos; e os burocratas so os que executam as decises dos polticos.
Cidados
Os cidados tm vrias formas de manifestarem suas preferncias. O sonho dos polticos conseguir que os cidados deem apoio incondicional ao governo, algumas vezes cegamente, como buscam os governos autoritrios e lderes carismticos eventuais em democracias, mas outras vezes um apoio consciente. Essa lealdade do cidado
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ao governo pode, desse modo, ter muitos graus. Com um pouco de boa vontade, possvel tambm ver alguma semelhana com os conceitos gramscianos de ideologia e de hegemonia. Veja a famosa frase do presidente americano John F. Kennedy: No pergunte o que seu pas pode fazer por voc. Pergunte o que voc pode fazer por seu pas. Uma verso empresarial : Vista a camisa da empresa. Voc pode pensar em diferentes interpretaes para essas frases, mas uma delas a do apoio incondicional. Numa democracia, os cidados so expostos s plataformas polticas dos partidos polticos durante as campanhas eleitorais. As plataformas e o perfil ideolgico dos partidos polticos facilitam a escolha dos eleitores e reduzem os custos de busca de informao sobre as vrias decises que precisam ser tomadas pelo setor pblico. Por exemplo, em vez de cada eleitor buscar informaes sobre para quem o governo deve transferir renda nos programas sociais ou onde construir estradas em regies distantes da sua, ele apenas presta ateno nas proposies includas nas plataformas, conforme expressas pelos candidatos aos cargos pblicos, e nas realizaes efetivas dos partidos quando esto no poder. Mesmo a, os custos de informao so altos e o eleitor tende a esquecer o que ocorreu no passado, lembrando apenas os fatos recentes. A manifestao dessas preferncias pode ocorrer de diferentes formas. A mais frequente delas pelo voto, mas possvel ter uma participao mais direta via manifestaes pblicas ou engajamento num partido, dedicando parte do tempo livre para isso, ou seja, a pessoa participa com o prprio trabalho. Outra participao mais direta a doao de recursos, financeiros ou materiais, a candidatos e partidos. O lobby*, que pode ser direto, com trabalho prprio, ou via a contratao de pessoas especializadas nessa atividade, um tipo de participao em busca de interesses especficos, tanto pessoais como institucionais, em favor de empresas privadas, de corporaes profissionais ou de grupos religiosos. Em todos esses casos, os cidados aceitam a sociedade como ela com suas instituies. Quando as pessoas no aceitam as regras de funcionamento da sociedade, elas tm
GLOSSRIO *Lobby atividade que visa influenciar atividades e decises das autoridades pblicas dos Poderes Executivo, Legislativo ou Judicirio, mediante argumentos, persuaso ou coao, de modo que as decises favoream os interesses de determinado grupo econmico ou organizao. Fonte: Lacombe (2004).
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duas opes: a revolta ou a emigrao. A emigrao desse tipo mais adequadamente descrita como exlio voluntrio.
Polticos
Os polticos so vistos, na teoria da concorrncia entre partidos, como profissionais que oferecem servios de deciso sobre servios pblicos, tendo como motivao a maximizao de sua prpria renda real. Mas a renda real vista de uma forma diferente da usual, que considera o poder de compra dos rendimentos que a pessoa recebe. Esse termo usado para os polticos talvez por falta de um mais adequado. Um componente dessa renda real a remunerao que os cargos polticos podem proporcionar. Muitas vezes um nvel educacional formal relativamente baixo pode ser compensado pela habilidade de atrair votos, gerando para o profissional uma renda monetria muito acima do que conseguiria em empregos regulares. O mesmo argumento pode ser feito em relao a habilidades para a atividade empresarial, que podem ser exercidas independentemente da educao formal, embora a combinao da educao com a habilidade empresarial seja bastante til. Para polticos que desenvolvem atividades econmicas paralelas, pessoalmente ou com ajuda de familiares e amigos prximos, muitas vezes o exerccio da poltica d acesso a informaes sobre a mquina pblica e sobre novas leis ainda em fase de negociao fora do Legislativo, que revertem em vantagens comerciais para o grupo, nem sempre consideradas moralmente inaceitveis ou proibidas por lei. Alm disso, h outros componentes nessa renda real, aos quais os economistas costumam associar equivalentes monetrios mais como uma simplificao da anlise. O exerccio de cargos polticos tambm gera satisfao pelo fato de a pessoa estar em posio de comando, algo que qualquer pessoa em cargos administrativos tambm pode sentir. No entanto, esses cargos tm seu lado negativo, pois envolvem a soluo de muitos conflitos entre pessoas e a obrigao de emitir ordens que envolvem, muitas vezes, consequncias desagradveis para outras pessoas. Mas as disputas pelos cargos mostram que o resultado lquido deve ser positivo na maioria dos casos, mesmo que essas dis18
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putas no ocorram apenas pela satisfao envolvida. H ainda o aspecto psicolgico de os polticos serem, em muitos cargos, o centro das atenes e at de respeito e considerao. Na vida privada, muitas das festas e ritos de passagem so formas de as pessoas serem o centro das atenes por algumas horas. No caso de muitos polticos, os ganhos psicolgicos pessoais do exerccio do poder chegam a ser imensos. Alm disso, tal ateno acompanhada de benefcios que s pessoas muito ricas podem ter. Um poltico, no entanto, no pode se lanar como candidato com uma plataforma em que declare tal busca de renda real. De fato, h uma cultura entranhada nas religies e nos valores herdados de pocas em que os polticos no eram remunerados e, na verdade, nem eram escolhidos popularmente. Predomina a ideia de que a representao pblica feita pela busca desinteressada do bem comum. a ideia do poltico idealista, que salvaria a sociedade dos males de causas diversas e da incompetncia dos polticos do momento. Note que isso diferente de existirem polticos guiados, por princpios ticos rgidos e por valores partidrios. Por conta disso, os polticos procuram disfarar ao mximo os interesses prprios ou dos grupos de interesse que os apoiam, normalmente com recursos financeiros para custear campanhas eleitorais. Mesmo em regimes polticos no-democrticos, h a necessidade de os ditadores passarem a imagem do desinteresse pessoal. Essa necessidade de buscar o bem comum faz com que os interesses especficos, pessoais ou de grupos, sejam disfaradamente apresentados como benefcios sociedade como um todo. Nesse sentido, essa teoria tem isso em comum com a ideia da legitimidade vista anteriormente na teoria gramsciana. Os polticos tendem a ser generalistas, por conta do grande nmero de questes discutidas nos rgos legislativos. Exatamente esse fato de terem que entender de tudo que lhes d uma imagem de que no entendem de nada, em comparao com todos os tipos de especialistas presentes na sociedade, principalmente aqueles com educao formal. Esse generalismo que permite, muitas vezes, que um mdico que tenha exercido vrios cargos de representao poltica possa se tornar um competente Ministro da Fazenda, cargo que muitas pessoas
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talvez imaginassem que apenas economistas estivessem aptos a exercer. Por outro lado, o fato de se informarem e entenderem de muitas questes, alm de procurarem ser assessorados por especialistas em temas mais complexos, faz com que os polticos diminuam os custos de busca de informao para os eleitores. Em vez de gastar muito tempo para se informar sobre todos os temas que so de interesse coletivo, o cidado apenas escolhe seus representantes em funo de suas posies sobre as questes que o prprio eleitor considera importante. Os detalhes na hora das decises ficam por conta desses representantes.
Partidos
Os polticos se agrupam em partidos, que equivalem a empresas privadas do ponto de vista de venda de servios, embora as regras de pertencimento possam ser menos rgidas nos partidos polticos. Uma plataforma poltica de um partido reflete sua ideologia e resulta em pacotes de polticas governamentais. Por sua vez, a ideologia partidria equivale s marcas das empresas privadas. A composio complexa das plataformas equivale venda casada em que a empresa condiciona a venda de um produto compra de outro. Um exemplo seria o eleitor que deseja um viaduto no seu bairro e, ao votar num candidato que o promete, pode ter que ajudar no pagamento de servios de um novo posto de sade em outra parte da cidade. Esse exemplo ilustra o outro lado da moeda: junto com as promessas de benefcios via gastos pblicos, h a conta de impostos. Os eleitores tm conscincia disso, embora saibam que o efeito individual pequeno, pelo menos quando se trata de acrscimos de impostos em cima de uma conta j grande. Uma vez no poder, o partido e os respectivos polticos tm o monoplio da representao durante o mandato. Isso significa que podem agir de forma independente dos interesses do eleitor. Esse monoplio s ser contestado ao final do mandato e ele pode ter durao fixa, em democracias como a brasileira, ou varivel, como no regime parlamentarista. O equivalente ao trmino de um mandato em regimes autoritrios a derrubada do grupo que est no poder por um grupo rival. Nesses casos, dependendo da legitimidade desse exerccio de
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poder, o mandato pode ter longa durao at que seja contestado. Como nos casos de duoplio* ou oligoplio*, a concorrncia desses grupos pode envolver conflitos. Entre as empresas ocorrem guerras de preos. Entre os grupos rivais que buscam o poder autoritrio, monopolista, em geral, h conflitos armados. As vantagens do poder, monetrias ou no, so distribudas, em geral, via coordenao dos partidos. Da a usual distribuio dos cargos de confiana em base poltica. Contudo, num ambiente de concorrncia poltica bem azeitada, essas vantagens tendem a diminuir, pois o exagero em seu uso pode ser utilizado pelos partidos de oposio como elementos de suas plataformas, na forma de crticas aos partidos da situao. Ao mesmo tempo, exatamente esse processo competitivo que permite um melhor ajuste das aes poltico-partidrias s preferncias dos eleitores. Quanto melhor for esse ajuste, mais prximo do atendimento do bem-comum estar o processo poltico, agora definido de baixo para cima. A ideia de a competio entre empresas reduzir os lucros muito altos essencial em teoria econmica de mercados com alto grau de competio. Assim como as empresas no gostam de competio, os partidos polticos tambm criticam o grande nmero de partidos. Da a criao de leis que restringem esse nmero. No Brasil, houve o estmulo ao surgimento de muitos partidos por conta de regras para o uso do tempo obrigatrio na televiso e do acesso a fundos pblicos para esses partidos. Por um lado, isso saudvel, pois aumenta a competio poltica, mas, por outro, torna ineficiente o debate na televiso e at o funcionamento do Poder Legislativo.
GLOSSRIO *Duoplio situao de mercado caracterizada pela existncia de apenas dois vendedores de determinada mercadoria ou servio. Fonte: Sandroni (1999). *Oligoplio tipo de estrutura de mercado, nas economias capitalistas, em que poucas empresas detm o controle da maior parcela do mercado. Fonte: Sandroni (1999).
Burocratas
Os burocratas, normalmente chamados de funcionrios pblicos, tocam a mquina governamental. Burocracia uma estrutura de funes, em geral hierarquizadas, com rotinas pr-determinadas de servios em que as pessoas so substituveis. Como inveno, precedeu a tcnica de peas intercambiveis da indstria, tendo aparecido na Antiguidade. tambm a forma como as empresas so organizadas, sendo os burocratas privados chamados de empregados ou funciVoc pode comparar a presente discusso sobre burocracia com a apresentao vista na disciplina de Sociologia.
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GLOSSRIO *Bir ou Bureau lugar onde se realiza um trabalho intelectual; escritrio; gabinete. Fonte: Houaiss (2001).
onrios. Tcnicas administrativas de motivao levam a designaes alternativas para esses burocratas, como a de colaborador, tendo cado de moda a de recursos humanos. Talvez por crticas a casos de ineficincia administrativa no setor pblico e pelo poder discricionrio que os burocratas possuem sobre os cidados em Estados autoritrios, h uma imagem negativa associada ao termo burocrata, surgida ao longo do Sculo XX. Ns mantemos o termo burocrata aqui por ter um sentido neutro na teoria econmica que agora discutimos. Por exemplo, nesse sentido, professores universitrios, so tambm burocratas. Podem sentir orgulho de saber que as estruturas burocrticas foram invenes que viabilizaram o crescente grau de complexidade das sociedades e civilizaes desde a Antiguidade. Em nossa poca, ocorre apenas o aperfeioamento dessas estruturas organizacionais. O prprio curso que voc faz neste momento parte do treinamento de pessoas que podero substituir outras. Em termos de objetivos pessoais, o burocrata maximiza sua renda real, que composta pela remunerao em termos monetrios, pelas condies de trabalho e, eventualmente, pelo exerccio do poder, quando em cargos de direo. Certos cargos pblicos do um bom conhecimento da mquina governamental, e isso possibilita o exerccio de funes em empresas privadas. Essa possibilidade de salrios maiores posteriormente tambm parte da renda real ao longo da carreira desses funcionrios, algumas vezes com salrios abaixo do mercado para funes equivalentes. Mas para evitar vantagens consideradas indevidas a essas organizaes, a passagem do funcionrio pblico ao setor privado frequentemente cercada de restries, como o caso de perodos de quarentena administrativa para altos funcionrios do Banco Central. Como vimos, o poder de burocratas em cargos de direo depende, em essncia, do tamanho do bir*, definido pelo tamanho de suas dotaes oramentrias anuais, dos ativos imobilizados que dispe e do nmero de funcionrios que controla. Esses cargos so normalmente preenchidos por critrios polticos, exatamente pelas consequncias polticas que tm. Mas o nmero desses cargos varia
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de pas a pas e, aparentemente, depende do grau de maturidade dos regimes democrticos. A prpria concorrncia poltica e a frequente alternncia de partidos no poder motiva a diminuio do nmero desses cargos no longo prazo, como forma de diminuir as vantagens eleitorais do partido de situao. Um tipo especial de burocrata o tecnoburocrata. um funcionrio especializado que, em geral, dirige importantes birs. Comumente, tecnoburacratas so identificados com os economistas e engenheiros brasileiros que tiveram grande importncia entre os anos 1950 e 1970. Ajudaram a criar o sistema financeiro brasileiro e as grandes empresas estatais, alm de todo o sistema de planejamento governamental. Entre os exemplos mais conhecidos esto Roberto Campos, Celso Furtado e Igncio Rangel.
Para saber mais

*Roberto de Oliveira Campos (1917-2001) diplomata; assumiu a Presidncia do Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico (BNDE) de 1958-1959; foi embaixador brasileiro nos EUA de 1961-1964; Ministro de Planejamento de 1964-1967. Fonte: <www.cpdoc.fgv.br/ dhbb/Verbetes_HTM/1023_1.asp>. Acesso em: 6 abr. 2009. *Celso Furtado (1920 - 2004) economista brasileiro, primeiro superintendente e idealizador da Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene) e Ministro do Planejamento no governo de Joo Goulart (1961-1964). Foi tambm um dos diretores do BNDE (1953). Em 1957, publicou Formao Econmica do Brasil, seu livro mais conhecido. Fonte: Sandroni (1999). *Igncio de Moura Rangel (1914-1994) formado em direito, mas reconhecido como economista, ingressou no servio pblico federal em 1952, na assessoria do presidente Getlio Vargas, e integrou o Conselho Nacional do Petrleo, aposentando-se em 1975 pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico. Fonte: Sandroni (1999).
Poderes e nveis de governo
Portanto, a questo fundamental que essa viso do processo poltico, baseada na concorrncia entre partidos polticos, procura responder como os interesses dos cidados so em ltima anlise atendidos. Nas democracias, os polticos precisam concorrer entre si para conseguir que os cidados digam sim a suas plataformas e ideologias. A ligao entre os polticos e os burocratas tende a ser de forma hierrquica dentro de cada poder. Mas a diviso em poderes Legislativo, Executivo e Judicirio uma forma de dividir trabalho na burocracia governamental e, ao mesmo tempo, de diminuir a concentrao do poder poltico. A diviso em nveis de governo tambm pode ser vista como uma desconcentrao de poder e de busca de maior competio entre os
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polticos. Os grupos de interesse tambm concorrem entre si tanto em democracias como em regimes autoritrios. Nos regimes autoritrios, a concorrncia pode passar por longos perodos de estabilidade, enquanto o monoplio mantido, mas a contestao do poder por novos concorrentes pode gerar instabilidade at que novo grupo consiga se legitimar. Mas isso, como nos mercados, tambm competio. Assim, a resposta de como os interesses dos cidados so atendidos, embora com desvios eventuais, pela competio poltica, de forma parecida com o que ocorre entre empresas.
Saiba mais...
O texto original de Schumpeter inicialmente critica a viso clssica de cincia poltica em que se pressupe que os polticos buscam o bem comum. Traduzida popularmente, aquela viso de que necessrio um lder eticamente puro e carismtico para resolver todos os problemas da sociedade. Voc pode conferir como o prprio autor discutiu isso principalmente nos Captulos 21 e 22 de: SCHUMPETER, Josef A. Capitalismo, socialismo e democracia. Rio de Janeiro: Zahar, 1982. Voc encontra uma exposio didtica da viso schumpeteriana da concorrncia entre partidos, com nfase nos tipos de agentes econmicos cidados, polticos, burocratas e tecnoburocratas no Captulo 4 de: FILELLINI, Alfredo. Economia do setor pblico. So Paulo: Atlas, 1989. Para uma exposio breve sobre o papel da competio poltica no combate corrupo, veja: SANSON, Joo R. O fiscal do fiscal e o combate corrupo. Atualidade Econmica, ano 20, n. 53, p. 7-11, ago./dez. 2008. Disponvel em: <www.cse.ufsc.br/gecon/boletim.htm>. Acesso em: 30 out. 2008.
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RESUMO
Nesta Unidade, voc estudou duas teorias de Estado. A teoria gramsciana enfatiza a hegemonia de fraes de classes sociais, mantida por uma viso de mundo, a ideologia, aceita pelas classes dominadas. Esse domnio est sujeito a contestaes por parte de outras fraes de classe que apresentam ideologias alternativas, divulgadas por seus intelectuais orgnicos. No longo prazo, com a eventual crise da classe hegemnica, ocorre uma alternncia de poder. Por sua vez, a teoria da concorrncia entre partidos explica o funcionamento do Estado a partir de comportamentos individuais. Num ambiente de alta concorrncia entre os polticos, organizados em partidos polticos, as preferncias dos eleitores so atendidas via decises dos polticos e das aes de funcionrios pblicos, como parte da estrutura burocrtica estatal. H, porm, fatores que restringem a velocidade de ajuste a mudanas nessas preferncias, como o poder que os polticos tm de agirem independentemente dos interesses de seus eleitores quando se preocupam apenas com o curto prazo de um mandato, como o fato de os eleitores terem memria curta em relao aos atos dos polticos e como o fato de grupos de polticos conseguirem poder de monoplio ou algo bastante prximo disso, o que tpico de governos autoritrios. Em comparao com a teoria gramsciana, a teoria da concorrncia entre partidos preocupa-se mais com a explicao da dinmica das democracias e, mais recentemente, com a alternncia de poder pela fora, como no caso de golpes de estado e ditaduras mais duradouras. Em contraste, a teoria gramsciana preocupa-se com a permanncia no comando supremo de uma sociedade por grupos especficos, olhando para
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vrias dcadas frente. Mas as duas teorias tm em comum as ideias da possvel alternncia no poder e de como o atendimento das necessidades pblicas e da legitimidade dos governantes mais efetivo com essa alternncia.
Atividades de aprendizagem
Confira se voc teve bom entendimento do que tratamos nesta Unidade respondendo s questes conforme os conceitos estudados. Para respond-las, voc deve revisar os textos correspondentes ao assunto at ter compreendido o que perguntamos. Voc pode reler os textos quantas vezes forem necessrias para ter certeza de que entendeu o assunto. Quanto extenso da resposta, o ideal que seja breve, mais ou menos entre cinco e dez linhas de texto, escrita com suas prprias palavras. Voc conseguir uma redao prpria mais facilmente se tiver atingido o objetivo proposto na Unidade. Caso no se lembre, releia tambm o objetivo. Ento, bom trabalho! Se precisar de auxlio, no deixe de fazer contato com seu tutor pelo Ambiente Virtual de Ensino-Aprendizagem. Ele est sua disposio para auxili-lo.
1. Qual o papel da ideologia na hegemonia de um grupo sobre a sociedade civil? 2. Caracterize o conceito de hegemonia, relacionando-o crise hegemnica e revoluo passiva. 3. Novas ideologias so usadas como instrumento de contestao ao grupo hegemnico. Como os conceitos de intelectual orgnico e de guerra de posio se encaixam nesse processo?
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4. (Falso ou verdadeiro? Justifique.) Na teoria poltica inspirada na concorrncia entre empresas, a) os cidados escolhem combinaes de bens e servios pblicos por meio de plataformas de partidos polticos; b) os burocratas so generalistas que tomam as decises sobre as mltiplas questes que aparecem nas plataformas polticas; e c) plataformas polticas so um meio de reduzir custos de informao na hora de escolher entre diferentes combinaes de bens e servios pblicos.
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O tamanho do setor pblico O tamanho do setor pblico
UNIDADE
Objetivo
Nesta Unidade, voc estudar a diviso de tarefas entre o setor pblico e o setor privado. Ao final dela, voc dever ser capaz de: distinguir entre diferentes tipos de bens, classificados de acordo com a forma como so consumidos; identificar porque muito caro cobrar por alguns tipos de benefcios ou conseguir indenizao por sacrifcios sofridos; e analisar o tamanho do Estado em termos de quanto da renda total apropriado via tributos.
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A fronteira entre os setores pblico e privado
Caro estudante! A questo do tamanho do setor pblico envolve uma classificao dos tipos de bens. Nesta seo, voc ver, inicialmente, como classificar os bens e como isso ajuda a entender o conceito de externalidade. Nas sees seguintes, nossa preocupao com os tipos de atividades do setor pblico. O Estado pode produzir bens e servios diretamente e pode fazer parcerias com o setor privado. Alm da atividade produtiva direta, que mais o Estado faz? Na verdade, regulamenta atividades privadas, estabiliza o nvel de atividade e, consequentemente, o emprego e, mais importante, redistribui renda. Nas sees finais desta Unidade, nossa preocupao ser com o tamanho relativo do setor pblico. O Estado moderno depende muito pouco de atividades produtivas prprias como fonte de renda, pois, em geral, essas atividades requerem novos investimentos pblicos, sendo assim uma fonte adicional de despesas pblicas. Na verdade, para suas vrias atividades, o Estado tributa os cidados, como voc j estudou na Unidade anterior. Assim, possvel perguntar qual esse nvel de tributao em comparao com o produto do pas. Bons estudos!
GLOSSRIO *Descentralizao processo de descentralizar. Descentralizao significa que a maioria das decises relativas ao trabalho que est sendo executado tomada pelos que o executam, ou com sua participao. Fonte: Lacombe (2004).
Tudo era setor pblico em algumas sociedades bastante antigas, como no Imprio Inca, e tambm nos experimentos socialistas do Sculo XX. As decises eram totalmente centralizadas e tomadas por um corpo de funcionrios pblicos, tornando a sociedade uma grande fazenda, como no Imprio Inca, ou uma grande fbrica, como no experimento sovitico. Historicamente, ocorreu a gradual descentralizao* das decises de produo e de distri-
Veja a indicao de leitura sobre a sociedade inca no Saiba mais desta seo.
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buio de bens com a ajuda de mercados institucionalizados desde milhares de anos atrs. Mas como podemos explicar essa descentralizao? Por que nem toda a produo de bens e servios privatizvel? Como explicar os casos em que o setor pblico apenas regulamenta a produo privada? Voc ver, inicialmente, a grande diferena, do ponto de vista econmico, entre degustar um delicioso prato de peixe, por exemplo, ou de camares e ostras de Florianpolis, e um bom jogo de futebol, num dia inspirado da seleo brasileira, visto pelo sinal da TV aberta. Pela caracterizao de diferentes tipos de bens e servios, voc entender porque h uma diviso de trabalho entre o setor pblico e o setor privado. Em seguida, ter um rpido inventrio dos tipos de atividades estatais e, ao final, de como se mede e explica a evoluo do tamanho do setor pblico. Para essa discusso, classificamos bens e servios com base em duas caractersticas: a rivalidade no consumo e a excluso de consumo. A caracterstica da rivalidade tem um sentido fsico, de ocupao de espao. Um bem ou servio consumido por uma pessoa rival no sentido de que apenas ela pode fazer isso, pois no momento em que o consumo ocorre no h possibilidade de outra pessoa faz-lo ao mesmo tempo. Exemplos de bens ou servios com rivalidade: um delicioso prato de carne de sol, uma cerveja bem gelada, uma poro de gua fresca ou um bom atendimento mdico. Vrias pessoas, s vezes, consomem juntas um prato de camares, acompanhado de cerveja, mas as pores servidas a cada pessoa so consumidas apenas por elas. Veja, em contraste, alguns exemplos de servios no-rivais: defesa nacional ou sinais da TV aberta. No caso de no-rivalidade, muitas pessoas se beneficiam simultaneamente do servio. Essa classificao de bens e servios segundo a rivalidade no consumo s admite duas opes: rival e no-rival.
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Bens ou servios no-rivais tm uma dimenso espacial, que pode torn-los locais. Um primeiro exemplo a iluminao pblica, em que o alcance do servio tem uma rea limitada pela potncia das lmpadas. apenas naquele permetro que vrias pessoas podem se beneficiar do servio simultaneamente. Isso vale tambm para a proteo contra certas doenas via obras de saneamento. A caracterstica da excluso de consumo ocorre quando possvel impedir que algum possa consumir um determinado bem ou servio. Contudo, essa excluso pode ser difcil e cara, criando, assim, diferentes graus de excluso possveis. Do ponto de vista dos custos, h muitas formas de excluso. Uma forma institucional, que envolve convenes sociais, a do reconhecimento de direitos de propriedade. A propriedade pode ser privada ou coletiva. A propriedade coletiva envolve excluso de quem no pertence quele grupo social. Alis, isso est implcito na defesa de territrios, pelas foras armadas. J a propriedade privada envolve a excluso de consumo dentro da prpria sociedade. Assim, se voc possui um livro e as demais pessoas reconhecem sua propriedade sobre ele, voc pode impedir outras pessoas de o lerem. por isso que voc diz a seu amigo que poder lhe emprestar o livro quando voc no o estiver necessitando. Voc tambm pode emprestar algum tipo de alimento com a expectativa de que ter de volta algo equivalente mais tarde. Se a devoluo ocorrer, isso implica o reconhecimento de seu direito de propriedade sobre o alimento emprestado. Contudo, quando se trata de amigos, mais realstico considerar isso como doao. Ele at reconhece seu direito de propriedade, mas a clssica resposta do devo, no nego, mas pago quando puder pode tornar intil esse direito. Os diferentes graus de excluso dependem da tecnologia utilizada e dos correspondentes custos. Por exemplo, excluir as pessoas de assistirem a um jogo de futebol envolve os altos custos de construo de um estdio. O conforto dado s pessoas, que nem sempre a contento, vem acompanhado da excluso dos nopagantes. No inclumos aqui as entradas conseguidas gratuita33
Na verdade, o que viabiliza uma empresa de TV aberta o servio de propaganda para outras empresas. Quem assiste TV nessa forma recebe um pacote de diverses e propaganda.
mente, que refletem outros fatores de convenincia dos clubes e donos de estdios. So exemplos de excluso de baixo custo: comidas de restaurantes, alimentos vendidos em feiras, remdios ou servios mdicos. Como exemplos de excluso cara, podemos citar: peixes num grande lago, espao de estacionamento em reas centrais de cidades ou espao para os veculos rodarem numa estrada. Os sinais da TV aberta so um exemplo em que se desiste da excluso, embora TV a cabo e por satlite sejam exemplos de excluso possvel para um servio no-rival, apesar dos altos custos. Se algum contratar os servios de uma empresa privada para obras de saneamento na rea de sua residncia ter muitas dificuldades em excluir os vizinhos desses benefcios. Logo, a classificao dos bens pela possibilidade da excluso de consumo envolve um nmero muito grande de tipos de bens possveis. Combinando as duas formas de classificao de bens e servios, ou seja, segundo a rivalidade ou a excluso, podemos definir vrios tipos de bens. Num extremo da dupla classificao, se o bem no-rival no consumo e se a excluso muito cara, ento ele chamado de bem pblico. Note que nessa definio no dizemos que o bem tem que ser produzido pelo setor pblico para ser caracterizado como bem pblico. Por exemplo, em regies de fronteira, onde os servios de segurana pblica ainda no chegaram ou so ineficazes, as pessoas podem formar uma brigada de voluntrios ou at de vigias particulares para se protegerem de ladres de gado. Todos os agricultores e criadores de gado da rea so protegidos simultaneamente. Isso tambm ocorre quando as pessoas pagam pelo servio de vigias numa determinada rua. Em algumas regies do Brasil, as pessoas fazem trabalho comunitrio para a limpeza de riachos e de valetas de escoamento de gua e esgoto, com benefcio simultneo para toda a localidade. A principal consequncia para os que no colaboram , s vezes, serem alvo de um tratamento frio e do desprezo dado aos indivduos que tiram proveito excessivo de seus pares. No outro extremo, se o bem envolve rivalidade e a excluso de baixo custo, ento ele um bem privado. Esse o caso, por exem-
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plo, da carne de sol e da cerveja. A linguagem da mdia tende a definir bens privados como aqueles com proviso de mercado e bens pblicos como aqueles de proviso pblica. Em geral, isso reflete um estudo apressado desses conceitos, mas possvel que a influncia da mdia seja maior do que a da academia no longo prazo. Um caso intermedirio ocorre quando o bem rival, mas a excluso cara. Esse o caso dos bens de uso comum. Um exemplo bastante relevante para nossa poca a camada de oznio e a atmosfera como um todo. Quando algum emite gases que destroem uma parte da camada de oznio, consome aquela parte da mesma. Como difcil definir quem o dono da camada, quem chegar primeiro o dono e a consome ao se livrar de gases poluentes. Isso ilustrado mais diretamente por reas de pesca. Como difcil definir a propriedade dos oceanos, especialmente as reas de mares internacionais, os donos dos grandes peixes ameaados de extino so os que primeiro os capturarem. Contudo, se esses pescadores no os pescarem, outros podem pesc-los e o sacrifcio de no pesc-los ter sido em vo. O sacrifcio individual, mas o benefcio de deixar os peixes atingirem a idade apropriada para no os ameaar de extino dividida com todos os pescadores. Logo, o sacrifcio de deixar para pescar mais tarde muito maior do que o beneficio de faz-lo depois. Porm, h situaes em que a excluso vivel, seja por acerto comunitrio ou internacionalmente, como nos acordos para a preservao de vrias espcies de baleias, seja por regulao estatal, dentro de pases ou mares cercados por poucos pases. No caso da pesca, possvel haver a excluso quando se definem direitos de propriedade sobre pequenas lagoas, como no caso do sistema do pesque e pague, mas, ento, a pesca deixa de funcionar em regime de recursos de uso comum para se tornar um bem privado. Podemos sistematizar essa classificao de bens com ajuda do Quadro 1. Para a combinao de rivalidade com baixos custos de excluso, temos o caso dos bens privados puros. O outro caso extremo de bens pblicos puros, normalmente mencionados na literatura de finanas pblicas apenas como bens pblicos. A vari35
abilidade dos custos de excluso gera casos mistos, conforme observamos no Quadro 1 a seguir. Fica fcil tambm localizar os bens de uso comum.
Rivalidade Sim
Baixo Custo de excluso Nveis intermedirios Alto Privado puro Misto Uso comum
No
Pblico privatizvel Misto Pblico puro
Quadro 1: Tipos de bens, segundo o custo de excluso e a rivalidade Fonte: adaptado de Jones (2000, p. 68)
Como explicar a distribuio gratuita de remdios pelo setor pblico? Arrisque uma resposta e aguarde at o prximo pargrafo, onde chegaremos ao conceito de externalidade.
Na explicao da fronteira entre os setores pblico e privado, podemos concluir que os Estados poderiam liberar para a atividade privada aqueles bens em que a excluso barata, independente de o bem ser rival ou no no consumo. Por exemplo, a produo e at a proviso de remdios so, em geral, atividades do setor privado, dada a facilidade da excluso. J a proviso de servios de segurana pblica, cuja excluso difcil, normalmente fica nas mos do setor pblico, embora a produo possa ocorrer via setor privado. Isso tambm ocorre com a infraestrutura de transporte. Por exemplo, o Estado pode prover esse tipo de infraestrutura, mas a produo privada, com pagamento pelo Estado, que, na verdade, apenas repassa os tributos. O entendimento de por que a produo de bens e servios claramente privados, assim como a de bens rivais de excluso barata, muitas vezes mantida publicamente necessita de mais um conceito importante, o de externalidades. No caso de bens privados puros, o preo pago pelos compradores reflete os benefcios proporcionados a eles por esses bens, enquanto que o mesmo preo, do ponto de vista dos vendedores, reflete os custos de produo. Mas h casos em que benefcios ou custos esto envolvidos sem que as instituies permitam a cobrana de tais benefcios ou o ressarcimento de custos. No h, portanto, um mercado para tais benefcios ou custos. uma falha institucional que impede o acerto entre as partes do negcio sobre o
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que a mercadoria ou de como cobrar adequadamente por ela. Do ponto de vista institucional, podemos dizer tambm que uma falha do mercado, pois h benefcios ou sacrifcios envolvidos na transao que no so objetos de pagamento. Se h custos desconsiderados ou externos a uma transao de mercado, dizemos que ocorrem externalidades negativas. A produo ser superior que seria obtida se todos os custos fossem considerados. Um exemplo importante o de agroindstrias avcolas que poluem um rio. Isso afeta o uso do mesmo como fonte de gua potvel ou de lazer para a populao rio abaixo. Os compradores de frango nos supermercados pagam um preo inferior ao que pagariam se os custos de evitar a poluio fossem considerados e, assim, compram mais do que seria o nvel de produo compatvel com uma poluio menor. Um exemplo na rea de sade o dos cuidados necessrios para diminuir a populao de mosquitos transmissores de doenas, como o caso da dengue. Muitas pessoas desfrutam do conforto de no trabalhar o suficiente para evitar focos da dengue em suas propriedades, mesmo tendo conhecimento dos mecanismos de propagao da doena. Calculam que isso no far muita diferena quanto probabilidade de elas mesmas adquirirem a doena. Se muita gente fizer isso, o resultado ser a proliferao do vetor da doena. Outro exemplo da rea da sade o do consumo de drogas, incluindo a o fumo e o lcool, alm de narcticos ilegais. Em princpio, drogas so bens privados. No entanto, seus efeitos psicolgicos ocasionam comportamentos inadequados socialmente, muitas vezes resultando em violncia contra terceiros, como no caso de acidentes de trnsito, ou em doenas altamente custosas para os usurios e para pessoas expostas indiretamente a seus efeitos, como o caso dos derivados do tabaco. Numa sociedade com acesso universal sade, isso resulta em sobrecarga nas despesas do sistema. A soluo para essas externalidades negativas tem sido a proibio pura e simples ou a restrio a seu consumo, o que ignora as preferncias desses usurios. Uma soluo frequente, que respeita as preferncias de usurios, a tributao bastante alta das drogas lcitas de forma a compensar a sociedade por esses custos. Mas nos casos de viciados,
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Releia o conceito de elasticidade-preo em Carvalho Jr. (2008, p. 30-35). A seguridade social brasileira est descrita no Art.194 da Constituio Federal de 1988.
cuja elasticidade-preo da demanda extremamente baixa, de modo a levar a pequena queda de quantidade demandada por conta de grandes variaes de preos, a tributao tem o efeito indesejado de piorar a situao de pessoas de baixa renda. O efeito indireto tambm um aumento de despesas pblicas de sade. Como parte da seguridade social no Brasil, que inclui o acesso universal sade, a assistncia social e a previdncia social, voc j pensou que tipo de externalidade envolve a Previdncia Social? A previdncia social envolve um tipo de externalidade diferente. Quando se jovem, h incerteza quanto ao nvel de renda que se ter na velhice. O ideal que todos fizessem um seguro de garantia de renda para essa fase da vida, independente do que cada um conseguisse durante os anos de trabalho. O seguro seria apenas uma garantia de que no se passar necessidades. Contudo, na juventude, os anos da velhice ainda esto muito longe e tais rendimentos valem muito pouco no presente. A tendncia que um grande nmero de pessoas deixe para fazer tal tipo de seguro muito mais tarde. por isso que os planos de previdncia privada cobram mensalidades bastante baixas de quem entra nesses planos ainda jovem. Como poucos fazem isso quando jovens, as mensalidades tendem a ficar muito altas para que a empresa de seguros possa cobrir os altos custos de vender o seguro apenas para pessoas mais velhas. Isso leva a mensalidades mais altas tambm para os jovens que entram cedo no sistema, afastando-os mais ainda. Essa uma explicao para o fato de que a estatizao desse tipo de seguro comeou cedo na Europa, ao longo do Sculo XIX. Junto com a estatizao veio a obrigatoriedade de se adquirir o servio. No setor pblico, o Estado cobra uma frao dos salrios de todos os que trabalham formalmente, que, no Brasil, so aqueles com registro na carteira de trabalho, para cobrir as despesas daqueles que j esto aposentados ou de seus dependentes, na forma de penses. Sem o sistema de previdncia pblica, haveria um nmero talvez muito alto de pessoas em situao de necessidade na velhice por conta dessa externalidade negativa associada baixa entrada espontnea de jovens trabalhadores no sistema de seguro previdencirio. Mas h casos em que ocorrem externalidades positivas, por conta de benefcios que so desconsiderados numa dada transao.
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Por exemplo, uma empresa privada investe em pesquisa e desenvolvimento de novos produtos (P&D), mas pode ter os resultados copiados por outras empresas que se beneficiaro sem ter todos os custos. Isso vale tambm para a autoria de trabalhos intelectuais. Como as empresas que efetivamente gastam em P&D s contabilizam seus prprios benefcios, investiro menos em P&D do que se pudessem cobrar por todos os benefcios gerados para a sociedade. Outro exemplo o de um indivduo que tem hbitos de limpeza e ordem ao redor da sua residncia, embelezando-a com jardins, mas evitando os criadouros de insetos transmissores de doenas, gerando desse modo benefcios para os vizinhos. Como ele tem custos ao fazer isso, s levar em considerao os prprios benefcios, que tm talvez mais a ver com a prpria satisfao de viver num ambiente bem organizado do que com o combate a epidemias. O resultado um menor investimento nesse tipo de atividade do que seria o nvel timo para a sociedade. Mas se vrios vizinhos tiverem preferncias parecidas, pode ocorrer um efeito em rede, em que quanto mais pessoas fizerem o mesmo, maiores sero os benefcios para o grupo em termos puramente estticos. Nesse caso, haveria um efeito adicional de combate proliferao dos mosquitos. Esses benefcios ou sacrifcios extras podem envolver os diferentes tipos de bens, segundo a rivalidade e a excluso. Em geral, os casos de no-rivalidade e de altos custos de excluso so mantidos nas mos do Estado. Contudo, se os custos de excluso forem relativamente baixos, a externalidade pode ser solucionada via contratos mercantis. Por exemplo, um produtor de mel de abelha beneficiar plantadores de frutas das redondezas. Normalmente, esse servio no remunerado e o produtor de mel s leva em conta seus prprios benefcios. Dependendo dos tamanhos dessas atividades, pode ser vivel a algum se especializar no servio de polinizao, deslocando as colmeias de acordo com a remunerao recebida de produtos que se beneficiem de uma polinizao mais intensiva. H casos em que mesmo se tratando de bens privados, o governo mantm a produo pblica dos mesmos. Um exemplo importante disso foi a produo de ao pelo Brasil via uma empresa estatal, a Cia. Siderrgica Nacional. Sua criao durante a Era Vargas para produzir
Esse fenmeno de o resultado depender do nmero de pessoas que aderem a esse comportamento chamado tambm de externalidade em rede, e tem ajudado a entender a adoo de novas tecnologias no setor privado.
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e comercializar um bem privado puro, na verdade envolvia externalidades ligadas defesa nacional, segundo a avaliao poltico-militar durante um perodo de grandes guerras mundiais. Em decorrncia disso, o governo federal considerou essencial, poca, que o controle total da produo fosse pblico. Portanto, a fronteira entre os setores pblico e privado explicvel, em boa medida, pela existncia de bens com possvel rivalidade, diferentes graus de exclusividade e externalidades associadas a bens que, normalmente, ficariam nas mos do setor privado. Nesses casos, dizemos que h falhas nas instituies de mercado, que mantm ou levam produo estatal.
Saiba mais...
A sociedade inca tinha uma economia totalmente centralizada, a ponto de nem ter dinheiro como meio de troca, embora fosse sofisticada produtora de objetos de ouro e prata. A produo de bens era administrada coletivamente nas prprias vilas e com trocas de bens tambm coordenadas coletivamente entre elas. O governo central cuidava principalmente da coordenao poltico-religiosa, do controle militar do imprio, da tributao e da infraestrutura de transporte. Sobre esse tema, sugiro a leitura do Captulo 4 de: FREITAS, Luiz C. T. Tahuantinsuyo: o Estado Imperial Inca. Luzcom Multimakers, 1997. Disponvel em: <www.luzcom.com.br/ inca/livro/html/>. Acesso em: 23 out. 2008. Voc pode repassar Mendes et al. (2007, p. 107-118) agora focando na teoria da regulao. Note que a presente discusso de corte neoclssico seria considerada pela teoria da regulao como apenas um subitem.
Atividades econmicas estatais

H uma rea cinzenta na fronteira entre os setores pblico e privado. Alm das prprias empresas estatais, em que h a diviso do capital com o setor privado, mas sob controle estatal, h a regulamentao de atividades sob concesso pblica e a criao recente das parcerias pblico-privadas. Essas parcerias so um arranjo em que
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o Estado d concesses para empresas privadas explorarem certas atividades, como, por exemplo, a manuteno ou a construo de estradas ou hospitais sob superviso estatal. Se houver cobrana de tarifas de usurios, quando isso possvel e decidido politicamente, o setor pblico pode, eventualmente, cobrir insuficincia de receita. Essa parceria uma forma de dar ao governo uma maior capacidade de proviso de servios pblicos. Alguns servios pblicos, mesmo quando produzidos pelo setor privado, esto sujeitos a regulamentao especial, em comparao com as atividades usuais de produo de bens privados puros. Uma das razes para isso que a tecnologia de produo e a natureza do bem ou servio implicam grande poder de mercado para as empresas produtoras. Esse o caso da produo e distribuio de energia eltrica, do transporte pblico, dos servios porturios, etc. O excesso de poder de mercado, quando no contestvel por potenciais concorrentes, leva a preos relativamente altos e produo relativamente baixa. A regulamentao de atividades sob concesso pblica pode ser feita de vrias maneiras. Uma pela garantia da concorrncia entre as empresas privadas. Para isso foram criados no Brasil vrios rgos de defesa da concorrncia, como o Conselho Administrativo de Defesa Econmica (CADE) e a Secretaria de Direito Econmico (SDE). Para alguns setores, foram criadas as agncias reguladoras setoriais. Exemplos so a Agncia Nacional do Petrleo (ANP) e a Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL). Para que atinjam o objetivo de proteo contra presses das prprias empresas reguladas e de motivaes poltico-governamentais, essas agncias, em geral, tm uma razovel autonomia de deciso, e seus diretores tm mandatos que no coincidem com os mandatos polticos. Outra maneira de regular as utilidades pblicas pelo controle dos preos do setor, na verdade pela definio de reajustes. A ideia considerar as variaes de custos de produo, o que inclui os bens e servios, entre os quais o de mo de obra, utilizados na produo do servio. O ideal seria definir preos tais que cobrissem os custos decorrentes de aumentos de produo, a partir do nvel de produo em que a empresa opera; isso chamado de cobrana pelo custo margi-
Para saber mais sobre o Conselho Administrativo de Defesa Econmica (CADE), acesse: <www.cade.gov.br>. Para saber mais sobre o Secretaria de Direito Econmico (SDE), acesse: <www.mj.gov.br/ sde>.
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nal. Mas essa forma de cobrana no garante que os custos totais sejam cobertos, pois no cobre os custos que a empresa tem, independentemente de produzir, podendo, assim, gerar prejuzos. Para evitar isso, uma forma alternativa dividir o custo total pelo nmero de unidades produzidas e definir o preo por esse custo mdio. O problema com essa regulao que as empresas tm incentivos para relaxar na eficincia tcnica. Outra forma ainda definir preos tendo uma margem de lucro sobre o capital que seja aceitvel para o setor.
Como voc pode ver, h muitas alternativas para a regulao de preos em reas de utilidades pblicas em que o Estado queira estimular uma maior produo a bons preos para a populao.
GLOSSRIO *Plataforma redistributivista ou poltica redistributiva busca assegurar o atendimento s necessidades bsicas da maioria dos cidados de um Estado. Ela se fundamenta no paradigma adotado por Robin Hood: tirar do rico para dar ao pobre. Fonte: Sanches (1997).
Alm da proviso e at da prpria produo de bens e servios, o Estado tambm promove redistribuio de renda, cuida da estabilidade de preos e combate grandes flutuaes do nvel de emprego. Na realidade, em qualquer ao estatal com cobrana de tributos para a proviso de servios pblicos quase impossvel ter um alinhamento exato entre o que cobrado de uma pessoa e o que ela recebe de benefcios, considerado o pacote completo de benefcios pblicos. Mas o que chama mais ateno do ponto de vista poltico a redistribuio de renda na forma monetria. A redistribuio de renda pode ser tanto um bem privado, quando as pessoas doam dinheiro diretamente a pessoas, especialmente a pessoas de baixo rendimento, quanto um bem no-rival, quando o governo, com um mandato fundado em plataforma redistributivista*, altera a prpria distribuio de renda, entendida em sentido estatstico, diminuindo a porcentagem de pessoas nas faixas de renda mais baixas custa da diminuio da renda de pessoas em faixas mais altas. Uma forma de redistribuio de renda no Brasil a incluso de pessoas idosas de baixa renda no sistema previdencirio mesmo que elas nunca tenham contribudo para o sistema. Para que uma pessoa possa se aposentar no Brasil, ela precisa ter contribudo por um certo
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nmero mnimo de anos ao sistema. So essas pessoas que geram a receita que cobre as despesas com os aposentados e pensionistas. Quando mais beneficiados so includos no sistema j como aposentados, sem contribuio prvia, ocorre um aumento das despesas, que devero ser cobertas por aumentos das cobranas dos trabalhadores da ativa ou por outras fontes tributrias. Esse tipo de incluso previdenciria , na verdade, parte dos programas de redistribuio de renda do pas. Por fim, a busca da estabilidade de preos e do combate ao desemprego tambm uma atividade essencial de governo. Num sistema federal, composto por trs nveis de governo, apenas a Unio cuida da moeda do pas, enquanto os estados e municpios se adaptam s decises de nvel superior. Como todos os cidados so afetados simultaneamente pela estabilidade da economia, temos a um caso de no-rivalidade. Como a excluso desses benefcios quase impossvel, temos, na verdade, um bem pblico puro. O monoplio da Unio sobre o controle da moeda evita a multiplicidade de moedas, algo que a Unio Europeia eliminou ao adotar uma moeda nica, o Euro, para o comrcio entre os pases-membros. Alteraes na oferta de moeda do pas podem ter implicaes sobre a evoluo mdia dos preos. Por exemplo, quando as empresas produzem em seus limites tcnicos de produo e quando o nvel de produo est to alto que comea a faltar trabalhadores especializados, h aumentos de preos generalizados, caracterizando um processo inflacionrio. Numa situao dessas, uma reduo da oferta de moeda tem como primeiro efeito o aumento de juros, pois diminui a disponibilidade de recursos para crdito. Juros maiores, por sua vez, diminuem o consumo e o investimento, reduzindo, ento, as presses inflacionrias.
Para que voc possa ter melhor compreenso do assunto, nossos prximos passos sero, inicialmente, definir uma medida do tamanho relativo do setor pblico e depois explicar sua crescente participao na economia ao longo de muitas dcadas. Para isso, veremos o conceito de carga tributria e, em seguida, algumas explicaes fundamenta43
das na dinmica da economia que leva crescente demanda de servios pblicos.
O Estado produtor
Para a sociedade escolher entre produzir ou no um bem qualquer pelo setor pblico, h dois elementos a considerar. Primeiro, a teoria dos bens pblicos, com base nas caractersticas de rivalidade e excluso, uma explicao pelo lado da demanda e no da produo ou oferta. pela demanda que mencionamos a possvel no-rivalidade de certos bens ou servios e o alto custo de excluso de outros. Juntando tais caractersticas em um nico bem que temos os bens pblicos. Isso significa que a deciso sobre produzir ou no tais bens pelo setor pblico explicvel por outras caractersticas. Em geral, como j vimos, isso tem a ver com externalidades. H, portanto, uma diferena essencial entre produo e proviso. Por exemplo, os servios de sade que tenham efeitos generalizados, como no caso de combate a endemias, poderiam ser pagos pelo Estado, mas sua produo seria feita por empresas privadas. A venda direta do servio seria invivel pela dificuldade de excluso de beneficirios que se recusassem a pagar pelo mesmo. Por exemplo, o trabalho de combate ao mosquito da dengue poderia ser feito por empresas especializadas, com a contratao via licitao pblica. Nesse caso, a produo seria privada e a proviso seria pblica. Essa produo poderia ser via empresas privadas tanto com fins lucrativos como sem fins lucrativos. Agora, se o governo usa um corpo de funcionrios pblicos, adquire e administra os bens de capital necessrios para esse servio, ento ele prprio produz e prov o servio. As duas solues seriam equivalentes na viabilizao do servio, na suposio de custos efetivos similares.
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Na verdade, essa escolha de manter a produo no setor pblico tem mais a ver com decises de administrao pblica. Depende da eventual diferena de custos na produo de um dado bem no setor pblico versus o setor privado. Da discusso de anos recentes sobre a transio das economias socialistas para economias de mercado ficou claro que um elemento essencial para a eficincia relativa entre empresas pblicas e privadas o grau de concorrncia que elas enfrentam. Por exemplo, a Petrobrs enfrenta concorrncia em suas operaes internacionais, enquanto o Banco do Brasil enfrenta um razovel grau de concorrncia de outros bancos no prprio pas, embora a criao de novos bancos tenha restries legais, o que enfraquece um pouco esse efeito. J uma empresa privada que tenha alto poder de mercado, isto , que enfrente pouca concorrncia, ter incentivos para se tornar ineficiente e oferecer produtos mais caros e de pior qualidade. Colocado de uma forma simples, o comprador fica sem a opo de pegar o telefone e consultar outra empresa quanto a preo e qualidade de um dado produto. Essa pouca concorrncia envolve muitas vezes o loteamento do mercado por pouqussimas empresas, cada uma atuando como nica vendedora em sua rea de operao. Alguns de vocs devem lembrar dos automveis-carroas produzidos no Brasil anos atrs, por conta da pouca concorrncia no setor automobilstico brasileiro. O mercado brasileiro de automveis era dominado por poucas empresas internacionais, que operavam sob a proteo de concorrncia externa, o que mudou significativamente a partir dos anos de 1990. por conta da possvel ineficincia do setor pblico, principalmente sua lentido em se ajustar a mudanas na estrutura de demandas de servios pblicos e tecnologia de sua produo, que tambm existem falhas de governo (STIGLITZ; WALSH, 2003, Cap. 16). Ainda nos anos de 1990, o Brasil embarcou em forte programa de privatizao de empresas estatais, at do setor financeiro estadual em muitos casos. Isso, de fato, decorreu de o pas ter falta de recursos para melhorar suas contas pblicas num perodo em que o processo poltico gradualmente incorporou a viso de que
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Voc ver uma discusso sobre dficit mais adiante.
seria preciso diminuir o dficit pblico como parte do esforo de combate inflao. Mas houve tambm um pouco de influncia internacional, especialmente da experincia bem sucedida na Inglaterra de privatizaes em larga escala nos anos de 1980. Essa experincia foi seguida por polticas desse tipo em pases socialistas como a China e depois nos pases do antigo bloco sovitico, o que levou a novas concepes para o setor pblico, aps vrias experincias de sucesso em outros pases. Contudo, no caso brasileiro as necessidades de manuteno das grandes obras de infraestrutura j existentes requerem grandes volumes de recursos pblicos que o governo brasileiro no tem no momento. A carga tributria, como vimos anteriormente, tem crescido significativamente, restringindo essa opo. Como sada para isso, o Estado brasileiro abriu um espao maior para a participao do setor privado nessa rea. Na verdade, as empresas de economia mista so um exemplo antigo de tal parceria, em que acionistas privados dividem o comando da empresa, com o Estado no papel de sociocontrolador. As parcerias pblico-privadas so uma forma alternativa para essa participao do capital privado na rea de infraestrutura. Nesse arranjo, o controle da atividade fica nas mos do setor privado, mas o Estado participa na definio dos preos de venda dos servios, garantindo preos sociais via subsdios ou garantia de retorno ao capital. A construo da infraestrutura tambm envolve vrias possibilidades. Uma o Estado repassar ao setor privado uma rodovia, por exemplo, j existente para que este faa sua manuteno em troca de pagamento de pedgios pelos usurios. Outra opo o setor privado construir a estrada e ganhar o direito de cobrar pedgio por um perodo longo o suficiente para recuperar o investimento e obter lucros. Aps esse perodo, a estrada passa para o Estado. Na rea da sade, a presena do Estado via o acesso universal aos servios de sade, como determinado constitucionalmente a partir de 1988, tem consequncias inesperadas. Como o atendimento mdico um bem privado, h a possibilidade de esse servi-
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o ser prestado por empresas privadas. Contudo, a alta incerteza envolvida na demanda por esse servio, torna-o um objeto de proteo por seguro, do mesmo modo que a proteo contra acidentes de automveis ou de incndio de um imvel. A opo de ter o acesso ao atendimento pblico gratuito, contudo, induz muitas pessoas, mesmo com condies financeiras para tal, a no fazerem seguro privado na rea da sade. Isso cria um excesso de demanda pelos servios pblicos, sem contar que a gratuidade tende a levar utilizao ao mximo, restrita apenas pelos inconvenientes de filas e de queda de qualidade do servio pelo congestionamento do sistema. Ao mesmo tempo, o pas fez a opo poltica de usar o sistema de atendimento mdico pblico como instrumento adicional de correo da distribuio de renda. Mas as parcerias pblico-privadas poderiam ser utilizadas para carrear mais investimentos e melhorar a eficincia do sistema, com subsdios que facilitassem o acesso de pessoas mais pobres ao servio de assistncia mdica. Mesmo assim, preciso mais criatividade para que o problema do excesso de demanda seja resolvido de modo alternativo ao das longas filas. Do ponto de vista econmico, as longas filas representam um alto custo em termos de tempo de trabalho ou de lazer perdido pelas pessoas. GLOSSRIO *Imposto inflacionrio incide sobre o dinheiro em circulao e calculado pelo custo de oportunidade de pessoas reterem esse dinheiro, menos a despesa de produzi-lo. Fonte: elaborado pelo autor.
Carga tributria
Uma forma de medir o tamanho do Estado na economia dada pela carga tributria, que dada pela relao entre a arrecadao tributria e o Produto Interno Bruto (PIB). Essa carga ignora a transferncia de renda do setor privado para o setor pblico, decorrente da alta emisso monetria, que pode ser significante em anos de alta inflao, com imposto inflacionrio* chegando a vrios pontos percentuais do PIB. No perodo de 1990 a 1994, o governo brasileiro arrecadou 3,3% do PIB nessa forma
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(GIAMBIAGI; ALM, 2001, p. 31). Na atualidade, com a relativamente baixa taxa de inflao, o imposto inflacionrio representa uma fatia insignificante do total arrecadado e, por isso, omitimos essa fonte de receita. A carga tributria tem variado bastante ao longo do tempo. Rezende (2001, p. 26) apresenta uma longa srie de dados sobre a carga tributria brasileira, de 1947 a 1994, com base em dados levantados pela Fundao Getlio Vargas e pelo IBGE. Os dados anuais so comparveis entre si e so ilustrados aqui pelo grfico apresentado na Figura 1. A carga tributria era de apenas 15% em 1947. Sobe levemente para cerca de 20% no perodo da construo de Braslia. Sobe para novo patamar, ao redor de 25% do PIB, no perodo de saneamento das contas pblicas dos anos de 1960. Com os vrios planos de estabilizao econmica que visavam ao controle da alta inflao brasileira, novo patamar atingido no incio dos anos de 1990, agora em torno de 30%. Embora o grfico no apresente esse perodo, a partir do Plano Real, a carga tributria gira ao redor de 33%, com tendncia de alta. Nesses mais de 50 anos, a carga tributria subiu sistematicamente, mais que dobrando sua participao no PIB. Segundo a Secretaria da Receita Federal, a carga tributria brasileira atingiu 35% do PIB em 2007, conforme Brasil (2008). Isso significa que ela cresceu muito mais rpido que o prprio PIB.
Figura 1: Brasil Carga tributria 1947-1994. Fonte: dados da FGV e do IBGE, conforme Rezende (2001, Tabela 1.2, p. 26).
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No federalismo fiscal brasileiro, a carga tributria dividida em trs nveis de governo. Ainda com base no documento da Secretaria da Receita Federal (BRASIL, 2008, p. 18), a participao maior na arrecadao em 2006 foi do governo federal, com 69,4%, seguido pelos governos estaduais, com 26,3%, e pelos governos municipais, com 4,3%. Embora os governos estaduais e municipais tenham participao menor, no sistema federal brasileiro h forte redistribuio de recursos. Isso feito basicamente via o Fundo de Participao dos Estados e o Fundo de Participao dos Municpios. Alm disso, o principal imposto estadual, o ICMS pertence tambm aos municpios, embora arrecadado pelos estados. Por exemplo, o IBGE calculou, para 2005, que a participao dos governos estaduais na receita disponvel pouco muda, com mais 2 pontos percentuais, enquanto os governos municipais passam de 6% da arrecadao para 21% da receita disponvel. O governo federal o maior redistribuidor, caindo sua participao de 67% para 50%. Isso reflete as mudanas decorrentes da Constituio Federal de 1988, que descentralizou para os governos locais algumas atribuies, como o caso de atendimentos de sade. Outra forma de medir o tamanho do setor pblico pelas despesas pblicas. A principal diferena em relao carga tributria a possibilidade de o resultado oramentrio no ser nulo. Por exemplo, o governo pode gastar menos do que arrecada. Nesse caso, tem um supervit. A situao usual, inclusive no Brasil, a de gastar mais do que arrecada e, por isso, o governo apresenta dficit em suas contas. Esses dficits so cobertos normalmente via emprstimos, o que possibilita um nvel de despesa superior receita. No perodo da alta inflao brasileira dos anos 1990, o dficit chegou a 19% do PIB (REZENDE, 2001, p. 26). Isso d uma ideia melhor do quanto das despesas totais da economia comandado pelo Estado.
Saiba mais...
A estimativa da carga tributria varia de acordo com a instituio que a calcula, por conta de pequenas diferenas na definio do que receita tributria. So itens como multas, juros, contribuies de
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melhoria, etc., que podem levar a diferenas em torno de dois pontos percentuais do PIB na carga tributria. Para uma comparao de metodologias, veja: IBPT Instituto Brasileiro de Planejamento Tributrio. Carga Tributria do 1 Semestre de 2008. Estudos do IBPT. Disponvel em: <www.ibpt.com.br>. Acesso em: 23 out. 2008.
Explicaes sobre o tamanho do setor pblico

Voc viu que o setor pblico brasileiro cresceu relativamente ao setor privado nas ltimas dcadas. H duas explicaes usuais para isso. Uma delas parte das demandas que o desenvolviGLOSSRIO mento econmico impe sobre o setor pblico. A outra explicao *Lei de Wagner considera que o processo poltico tem caractersticas intrnsecas hiptese de que que levam ao aumento da participao do setor pblico. medida que o nvel Adolph Wagner, que estudou o caso alemo do Sculo XIX, de renda per capita enfatiza as presses crescentes sobre o Estado para que promova se eleva em pases o progresso social. Ele constatou as mudanas nas fontes de receique se desenvolvem ta pblica, que haviam passado de receitas de atividades produtiindustrialmente e se vas para tributao. Com a industrializao crescente em muitos urbanizam cresce a importncia relativa pases, ocorreu um maior grau de urbanizao e crescimento do setor pblico. populacional. Essa explicao, aprofundada posteriormente, , s Fonte: elaborado vezes, denominada de Lei de Wagner*. Quando a renda mdia de pelo autor. um pas cresce, a demanda de servios pblicos cresce mais rpido ainda. Com a maior renda, vem junto demanda de servios mais sofisticados e complexos em funo do progresso tecnolgico. Por exemplo, quando o Para saber mais pas rico o suficiente, pode fornecer *Adolph Wagner (1835-1917) Economista melhores servios de sade a uma faalemo, professor das universidades de Viena, tia maior da populao, em vez de apeHamburgo, Dorpat, Freiburg e Berlim. Fonte: nas combater epidemias e fornecer serSandroni (1999).
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vios bsicos. Contudo, no adianta a um pas ter uma alta carga tributria se o produto por pessoa, gerado no pas, for muito baixo. Aquilo que poder comprar ser de qualidade mdia inferior ao que um pas mais rico pode comprar a partir de uma carga tributria menor. Com o maior nvel de atividade econmica, crescem tambm as demandas de funo regulatria, que afetam os custos de realizar cada transao econmica. Mas a regulamentao de atividades econmicas uma faca de dois gumes, pois tanto facilita as negociaes entre as pessoas e empresas, minimizando conflitos, como dificulta e aumenta custos quando detalhada demais. o processo legislativo, essncia do processo poltico, que pode atingir um nvel mais adequado dessa atividade regulatria para cada poca. As demandas de atividades de segurana tambm crescem com a populao e a industrializao. Do mesmo modo, crescem as demandas de diferentes tipos de infraestrutura de apoio atividade econmica. Por fim, talvez mais importantes, esto os gastos de educao, sade e redistribuio de renda. Essas atividades decorrem tambm de novos valores que a sociedade pode usufruir medida que enriquece, como o de que inaceitvel que pessoas vivam em extrema penria numa sociedade em que a maioria da populao tem razovel padro de vida. A outra explicao do crescente tamanho do setor pblico, desenvolvida nos anos de 1960 por Alan Peacock e Jack Wiseman, que a crescente demanda por gastos pblicos tem restries polticas e econmicas. As pessoas querem os benefcios dos gastos pblicos, mas resistem ao correspondente aumento da carga tributria. Os polticos sabem disso, mas tambm gostariam de taxar mais para distribuir mais benesses*, pois essa distribuio essencial na obteno de votos de boa parte do eleitorado. como a fbula da galinha dos ovos de ouro, em que os contribuintes so a galinha e os polticos seus donos. Numa democracia competitiva, esse comportamento seria eliminado no longo prazo se a estrutura dos gastos pblicos ficasse muito desalinhada das preferncias dos eleitores. Mesmo na teoria gramsciana, a preocu-
GLOSSRIO *Benesse vantagem ou lucro que no deriva de esforo ou trabalho; aquilo que se doa. Fonte: Houaiss (2001).
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Para saber mais
pao com a legitimidade do grupo dominante teria um efeito parecido de atender *Juscelino Kubitschek (1902 - 1976) mdis demandas de servios pblicos da popuco, militar e poltico brasileiro. Conhecido como lao como um todo, apesar de uma estrutuJK, foi presidente do Brasil entre 1956 e 1961. Com estilo de governo inovador na poltica brasira enviesada em favor do grupo dominante. leira, JK construiu em torno de si uma aura de Mas em situaes excepcionais, a simpatia e confiana entre os brasileiros. Foi o populao tolera aumentos da carga triresponsvel pela construo da nova capital fedebutria. Na Europa, essas situaes exral, Braslia. Fonte: <www.memorialjk.com.br> cepcionais que levaram a significativos Acesso em: 20 out. 2008. aumentos da carga tributria teriam sido as grandes guerras e a depresso econmica dos anos de 1930. No Brasil, essas situaes excepcionais foram o plano desenvolvimentista do Governo Juscelino Kubitschek, o perodo de saneamento das finanas pblicas do governo militar, buscando controlar a inflao em meados dos anos de 1960, e, novamente, o combate inflao pelos governos civis, a partir do final dos anos 1980. Essas situaes excepcionais viabilizaram o atendimento das presses de demanda j latentes por conta de uma industrializao fortemente conduzida pelo Estado e pela consequente acelerao da urbanizao a partir dos anos de 1950. Isso significa que, no limite, cada pas atingir uma economia totalmente estatizada? Alguns pases, principalmente os pases nrdicos, mas sem considerar os pases socialistas de economia totalmente estatizada, atingiram participaes superiores a 50%, mas estabilizaram esse indicador. Recentemente cresceu um movimento a favor de maior participao do Estado na economia em vrios pases latino-americanos, especialmente como produtor de bens e servios, por influncia do movimento bolivariano da Venezuela. A Argentina, ainda sob influncia do peronismo, tambm voltou a aumentar o papel do Estado-produtor. possvel que depois de certo nvel de renda mdia do pas, a carga tributria flutue em funo da percepo dos polticos de que a galinha deseja um descanso e, portanto, quer diminuir o nmero de ovos. Depois de um perodo de descanso, a galinha, ento, volta a produzir mais ovos. De qualquer modo, a analogia precisa ser completada com a informao de que boa parte dos ovos reverte em vantagens para as prprias galinhas.
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Os gastos pblicos complementam os investimentos privados e, em geral, aumentam sua produtividade. Com gastos excessivos, podem ocorrer efeitos negativos sobre a produtividade mdia da economia. Como mostram estudos recentes, a reverso da crescente carga tributria efetivamente comea a ocorrer em alguns pases mais ricos. Pases em desenvolvimento talvez demorem a atingir esse estgio, mas os contribuintes brasileiros, principalmente os de classe mdia, comeam a se manifestar contra a relativamente alta carga tributria brasileira, quando comparada carga de pases com renda mdia equivalente, apesar de a prpria classe mdia, contraditoriamente, pressionar por mais servios pblicos.
Saiba mais...
Voc encontra mais detalhes sobre a Lei de Wagner e a explicao de Peacock e Wiseman em textos populares de finanas pblicas. No texto de Flvio Riani, leia o Captulo 4, e no texto de Fernando Rezende, leia o Captulo 1. Veja: REZENDE, Fernando. Finanas pblicas. 2. ed. So Paulo: Atlas, 2001. RIANI, Flvio. Economia do setor pblico. 3. ed. So Paulo: Atlas, 1997.
RESUMO
Nesta Unidade, voc viu explicaes sobre a diviso de tarefas entre o setor pblico e o setor privado. Bens pblicos puros, com rivalidade no consumo e altos custos de excluso, so aqueles que tm a proviso pblica. O oposto ocorre com os bens privados puros. Os bens de uso comum, s vezes, so administrados publicamente. Alm da variedade dos custos de excluso, que tornam indefinida a fronteira entre esses setores,
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h casos em que certos benefcios ou custos ocorrem conjuntamente. o caso das externalidades. Isso explica casos em que bens privados puros so produzidos pelo setor pblico por conta de envolverem conjuntamente, por exemplo, um bem pblico. o que se costuma descrever como bens estratgicos. Pelo lado institucional, o Estado tem o papel de regular muitas atividades econmicas. As parcerias pblico-privadas so uma mistura de regulao de algumas atividades e de subsdios e garantias que viabilizam investimentos privados na produo de bens privados associados infraestrutura produtiva de uma sociedade. As demais atividades pblicas mencionadas foram a redistribuio de renda e a estabilizao de preos e de emprego. Na parte final da Unidade, voc viu que a participao do setor pblico no Brasil tem sido crescente desde os anos de 1950. Viu, ento, explicaes baseadas tanto na demanda de servios pblicos, ligadas industrializao e urbanizao, como na descontinuidade do processo poltico, em que situaes fora do comum tornam aceitveis uma maior carga tributria.
Veja agora se voc teve bom entendimento do que tratamos nesta Unidade respondendo s questes conforme o que foi estudado. Para respond-las, voc pode rever os textos correspondentes ao assunto. Voc pode reler os textos quantas vezes forem necessrias para ter certeza de que entendeu o que foi abordado. A sua resposta deve ser elaborada com suas prprias palavras. Para tanto, voc deve reler o objetivo e ver se aprendeu a distinguir os diferentes tipos de bens, se entendeu o porqu de cobrar por alguns tipos de benefcios e indenizao por sacrifcios
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sofridos e, ainda, se capaz de medir o tamanho do Estado em termos do quanto da renda total apropriado via tributos, pois so esses os objetivos que voc deve compreender. Se precisar de auxlio, no deixe de fazer contato com seu tutor pelo Ambiente Virtual de Ensino-Aprendizagem. Ele est sua disposio para auxili-lo. Bom trabalho!
1. Defina, exemplifique e contraste os conceitos de bem pblico puro e de bem privado puro. 2. Rodovias so um tipo de infraestrutura de transporte, cuja construo e manuteno, s vezes, so feitas pelo Estado e, s vezes, pelo setor privado. Classifique os servios de rodovias com base nos conceitos de rivalidade, exclusividade e de externalidade, e, a partir dessa classificao, tente explicar essa variedade de arranjos institucionais para a proviso desse servio. 3. Contraste as explicaes de Wagner e de Peacock-Wiseman sobre a crescente participao do setor pblico na economia. 4. V ao stio da Secretaria da Receita Federal <tiyurl.com/ cdh3nz> ou do IBPT <www.ibpt.com.br> e verifique os ltimos dados sobre a carga tributria no Brasil. Como est a tendncia? Converse com seus colegas e/ou com o tutor sobre isso no Frum de discusso (No preciso entregar esse material ao tutor).
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Oramento Pblico Oramento Pblico
UNIDADE
Objetivo
Nesta Unidade, voc tomar conhecimento do sistema brasileiro de planejamento pblico. Como conhecimento a ser adquirido no estudo desse tema, voc dever ser capaz de: distinguir entre os vrios tipos de oramento que constituem o sistema brasileiro de planejamento pblico; distinguir quais so as atividades peridicas que constituem a feitura do oramento pblico e que caracterizam o ciclo oramentrio; e localizar as informaes sobre os projetos constantes dos oramentos que esto sendo executados.
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Planejamento
Prezado estudante! Agora que voc viu que o tamanho do setor pblico tende a ser crescente e que a prpria explicao desse crescimento passa pela mudana da estrutura de demanda de servios pblicos pela populao, hora de ver como a previso e o financiamento dessas despesas so feitos. A pea principal desse processo o oramento pblico. Na verdade, voc ver que o setor pblico brasileiro trabalha com vrios oramentos. Para tanto, nesta Unidade, voc tomar conhecimento do papel dos vrios tipos de oramento no sistema brasileiro de planejamento pblico. A feitura do oramento passa por uma sequncia de atividades que constituem um processo repetido periodicamente. Esta Unidade ser seguida por outra, complementar, em que as despesas sero contrastadas com as receitas. Bons estudos!
Na discusso do oramento pblico, fcil decidir sobre as despesas, pois uma questo de decidir quem sero os beneficiados; difcil decidir quem ir pagar a conta. O oramento pblico pode ser visto como uma vaquinha entre amigos para gastos a serem feitos em benefcio deles mesmos. Algumas vezes, os amigos decidem o quanto vo gastar e depois a forma do rateio. Outras vezes, fazem uma coleta de dinheiro e depois verificam o que vai ser possvel comprar. Com a repetio do processo nos perodos seguintes, poderiam fazer um ajustamento da receita e da despesa para chegarem posio preferida por todos. O que um governo faz mais prximo de inicialmente estimar o quanto vai conseguir de dinheiro para depois definir os gastos, porm com a possibilidade de incrementar essa receita atravs de emprstimos ou de fabricao de dinheiro caso haja erros na
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previso da receita. Alm de ter receitas tributrias e de atividades produtivas, o governo pode tambm tomar dinheiro emprestado. O oramento pblico uma das partes essenciais do planejamento econmico do governo brasileiro. O planejamento econmico, no entanto, tem uma preocupao bem mais ampla em relao ao futuro do pas. Nos anos posteriores II Guerra Mundial, em parte devido ao sucesso de ento da antiga Unio Sovitica e talvez como forma de fazer frente sua expanso, espalhou-se no resto do mundo um forte gosto pelo planejamento econmico. Buscavam-se caminhos alternativos de desenvolvimento econmico que pudessem, ento, guiar os investimentos de infraestrutura e de formao de recursos humanos por parte do Estado como meio de acelerar o desenvolvimento econmico. O Brasil, contudo, foi precoce na questo do planejamento. Para o perodo de 1939 a 1988, foram elaborados, pelo menos, treze planos no pas. Durante o Governo Vargas, foram apresentados dois planos, um em 1939 e outro em 1943, que enfatizavam gastos de infraestrutura do setor pblico com vistas a promover o desenvolvimento econmico. Um dos planos mais importantes, em termos do que foi realizado, foi o Plano de Metas, elaborado pelo governo de Juscelino Kubischeck no perodo de 1956 a 1960. Buscava uma taxa elevada de crescimento econmico, algo que conseguiu e que destacou esse governo na histria brasileira. Buscava tambm uma reduo gradativa da presso inflacionria. Na verdade, o alto padro de gastos do setor pblico em prazo curto, sem a devida capacidade tributria e de financiamento via emprstimos, agravou a inflao, sendo um dos fatores para a instabilidade poltica que se instalou no pas nos anos seguintes. No perodo da ditadura militar, o Programa de Ao Econmica do Governo (PAEG) foi apenas um plano de estabilizao econmica, servindo de base para o saneamento das finanas pblicas e a diminuio da taxa de inflao entre 1964 e 1967. Nos anos seguintes, os planos definiam investimentos para a durao de cada governo. Mesmo assim, o Programa Estratgico de Desenvolvimento, que programava atividades governamentais no trinio 1968-1970, acabou condicionando as atividades at 1971. De 1972 a 1974, vigorou o I
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Plano Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social, tambm conhecido como o I PND. Foi seguido pelo II PND, de 1975 a 1979, e pelo III PND, de 1980 a 1985. Os PNDs foram os primeiros planos elaborados conforme a determinao do Decreto-lei n. 200/67, o qual estabelece que o final do plano deveria coincidir com o primeiro ano do mandato presidencial seguinte. Esse procedimento foi mantido na Constituio de 1988. Durante o perodo do alto crescimento econmico desde o ps-guerra, consolidou-se o processo de substituio de importao de bens de consumo. A ambio com os PNDs era levar essa substituio para bens de capital e de nvel tecnolgico mais alto, como os bens ligados informtica. Os planos conhecidos como os PNDs foram, ao final, altamente prejudicados pela crise de balano de pagamentos aps os choques do petrleo da dcada de 1970. Nos anos que se seguiram, os planos voltaram a ser basicamente planos de estabilizao econmica, novamente com vistas a combater a inflao crescente, como havia acontecido em meados da dcada de 1960. Depois de vrios planos de estabilizao fracassados e de vrias mudanas institucionais que diminuram as presses incrementadoras do dficit pblico, o Plano Real conseguiu estabilizar os preos no Brasil. A partir da onda de liberalizao e globalizao dos mercados, especialmente aps o desmantelamento da Unio Sovitica, que agora se v tambm como o trmino do antigo imprio russo, j nos anos 1990, diminuiu bastante o interesse por um planejamento econmico mais ambicioso. No caso brasileiro, a crise econmica vivida desde os anos 1980 tornou invivel a preocupao com o longo prazo, dada a magnitude dos problemas de curto prazo. Aps o sucesso no combate inflao, o governo federal voltou a pensar no planejamento econmico e at criou um ministrio adicional para pensar sobre o futuro do pas. Agora, alm do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, criado em meados dos anos 1960, o Brasil tem tambm a Secretaria de Assuntos Estratgicos, subordinada Presidncia da Repblica e sucessora de rgos similares de menor hierarquia, ambos com a funo de pensar sobre o longo prazo.
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Saiba mais...
Voc encontra detalhes sobre os vrios planos econmicos brasileiros, desde um ponto de vista da elaborao dos oramentos, nas p. 245-249 de: GIACOMONI, James. Oramento pblico. 14. ed. So Paulo: Atlas, 2007.
O Oramento Pblico
A legislao bsica sobre o sistema de planejamento oramentrio a prpria Constituio Federal de 1988, nos art. 165 a 169. Para um texto especializado no tema, veja Giacomoni (2007). O planejamento oramentrio preocupa-se mais com as aes do governo durante o mandato de um dado Chefe do Poder Executivo. O oramento pblico uma previso das receitas e despesas do Estado para um dado ano fiscal. Apesar de ser uma previso, tem tambm o carter autorizador de despesas, embora permita contingenciamentos ao longo do ano em funo das receitas efetivamente obtidas e das polticas de estabilidade dos preos e do combate ao desemprego. Um exemplo comum em anos recentes a necessidade de diminuir o dficit pblico como parte do esforo de manter a inflao sob controle, o que discutiremos mais adiante. Dadas essas modificaes ao longo do ano e uma vez executado o oramento, sero elaborados os balanos da execuo oramentria. Para voc verificar o que o governo de fato conseguiu fazer ao longo de um dado ano, ser preciso examinar, em vez do oramento pblico, os balanos das contas pblicas, publicados no ano seguinte e enviados ao Legislativo e ao Tribunal de Contas respectivo, dependendo do nvel de governo. Em atividades empresariais, tanto privadas como do setor pblico, h tambm a preocupao com o oramento, embora sem o carter autorizativo. Tem mais um carter de atingir metas. H diferentes horizontes temporais para o planejamento de uma organizao, incluindo tambm a parte oramentria. Assim, o planejamento estratgico, para cinco ou mais anos, com um carter mais qualitativo, procura definir para onde se quer ir, as provveis mudanas do ambiente em
O Tesouro Nacional coloca disposio pblica esses balanos e os dados parciais sobre a execuo do oramento corrente. Voc pode visitar os stios da Secretaria do Tesouro Nacional, <tinyurl.com/cbh5xh, e do Portal da Transparncia, tinyurl.com/ c38okr>. Acesso em: 6 abr. 2009.
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que a empresa opera e que estratgias devem ser seguidas para atingir as metas. O planejamento ttico olha para um horizonte entre trs e cinco anos, com objetivos quantitativos mensurveis, e estabelece objetivos, em geral, na forma de relaes financeiras. Esses objetivos serviro de guia para os planos operacionais alternativos, esses ento servindo de guia efetivo para as operaes da empresa. O oramento empresarial , assim, um dos instrumentos para a execuo desse sistema de planejamento. uma previso de resultados e despesas que deve envolver todas as reas da empresa. Esse tipo de planejamento, que condiciona o oramento, na verdade, vale para qualquer tipo de organizao. Contudo, o setor pblico tem legislao mais restritiva quanto ao uso de recursos, que so extrados de forma coercitiva da populao. Isso tambm condiciona a forma como o planejamento oramentrio pblico preparado, a ponto de a legislao bsica sobre o oramento constar da prpria constituio do Brasil. O planejamento oramentrio constitudo do Plano Plurianual (PPA), da Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e da Lei Oramentria Anual (LOA). O Plano Plurianual envolve a viso de longo prazo, especialmente das despesas de capital, ou seja, o governo tem que olhar alguns anos frente e explicitar os tipos de investimento que pretende fazer. Os demais componentes do planejamento do oramento tm que obedecer as linhas gerais do Plano Plurianual. A Lei de Diretrizes Oramentrias tem enfoque parecido, mas cobre apenas o ano seguinte. D as linhas principais para o oramento, incluindo metas e prioridades, e cobre cada componente da Lei Oramentria Anual. Por fim, essa lei compreende: o oramento fiscal para os poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, incluindo seus fundos, rgos da administrao direta e indireta, inclusive fundaes; tambm recursos canalizados para empresas pblicas e sociedades de economia mista, que no sejam investimentos; e ainda operaes de crdito;
Lunkes (2007) serve de base para nossa discusso. Contudo, voc j estudou o conceito de oramento empresarial em detalhes a partir da Unidade 5 de Costa et al. (2008).
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o oramento de investimentos das empresas estatais, quando bancados pelo Tesouro Nacional; e o oramento da seguridade social com as previses de arrecadao dos setores privado e pblico e de pagamento de benefcios. O oramento fiscal, em cada nvel de governo, prev a arrecadao dos principais tributos para o ano seguinte e classifica as despesas em vrios tipos. No caso do oramento de investimento das empresas estatais, a preocupao acompanhar o volume de investimentos acima dos recursos que as prprias empresas conseguem gerar.
Saiba mais...
Para conhecer a verso oficial da evoluo histrica do oramento e da forma como ele elaborado no Brasil, acesse o portal da Secretaria de Oramento Federal, <www.portalsof.planejamento.gov.br>, rgo vinculado ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, e clique em Sistema Oramentrio. Sugerimos que voc veja Saneamento Bsico, o Filme (2007). Dirigido por Jorge Furtado. Sinopse: Marina (Fernanda Torres) e seu namorado (Wagner Moura) descobrem que no h verba para uma importante obra de saneamento do bairro; s para um vdeo. Alm de curtir o bom filme, voc deve notar como os personagens enfrentam as dificuldades da rigidez de autorizaes oramentrias. Funcionrios pblicos e polticos conhecem bem esse tipo de restrio no exerccio de cargos do executivo e as consequncias legais de no a respeitar. Veja trailer em: <www.youtube.com/ watch?v=yCI8CRUIcf4>. Acesso em: 6 abr. 2009.
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Princpios oramentrios
Uma forma de definir os procedimentos oramentrios do setor pblico via princpios consagrados entre os tratadistas do assunto, em especial aqueles oriundos da rea do Direito. Giacomoni (2007), numa discusso bastante completa sobre esse tema, lista 12 princpios: unidade; universalidade; oramento bruto; anualidade; no-afetao das receitas; discriminao; exclusividade; equilbrio; clareza; publicidade; exatido; e programao. Em geral, esses princpios refletem prticas consagradas de Contabilidade Pblica, como o caso de que cada unidade governamental deve ter apenas um oramento (unidade), de que esse oramento deve cobrir todas as receitas e despesas (universalidade) e de que no deve haver dedues de receitas de alguma despesa, colocando-se apenas resultados lquidos (oramento bruto). Outros princpios refletem o processo poltico e visam um controle mais efetivo da sociedade sobre seus representantes. Por exemplo, a lei do oramento no pode incluir itens estranhos previso de receitas e despesas para o perodo fiscal seguinte. Pelo princpio do equilbrio, o governo no poderia ter dficits em seu oramento. Portanto, esse um princpio incuo e inadequado do ponto de vista da estabilizao da economia.
Tenha em mente seus estudos anteriores de macroeconomia com base em Mendes et al. (2007, p. 120-121) e a Unidade 7 de Carvalho Jr. (2008). Veremos essa questo mais adiante, na Unidade 5.
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O oramento pode ser visto como um ponto de encontro dos diferentes tipos de interesses de uma sociedade. via o oramento que se define quem ir pagar as despesas pblicas e quem ir se beneficiar das mesmas. Voc viu na Unidade 1 que o processo poltico , na verdade, um mecanismo de deciso da sociedade sobre o que o Governo pode fazer. O oramento um instrumento para isso e reflete a influncia relativa de todos esses interesses presentes no Congresso Nacional, nas Assembleias e nas Cmaras Municipais. Os poderes Executivo e Judicirio tm tambm influncia nesse processo, na medida em que conseguem influenciar a execuo desses oramentos. por isso que, ao se olhar para o histrico das despesas pblicas, mais importante estudar os balanos anuais do que o prprio oramento. O oramento reflete as intenes enquanto que o balano mostra o que efetivamente o Governo implementou. O balano reflete a palavra final do processo poltico.
O processo oramentrio
Como voc viu anteriormente, h vrios componentes no planejamento oramentrio. Esses componentes, que incluem o Plano Plurianual, as Diretrizes Oramentrias e o Oramento Anual, tm suas prprias peculiaridades, uma sequncia de elaborao e um calendrio prprio.
O Plano Plurianual olha mais frente no tempo e condiciona os demais oramentos. Segundo o art.165 da Constituio Federal de 1988, ele estabelece
de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada.
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Giacomoni (2007, p. 216) menciona que a regionalizao do Plano Plurianual ainda era feita, poca da publicao de seu livro, sem maiores detalhamentos, incluindo apenas as cinco grandes regies do pas. As despesas de capital consideradas so aquelas que ultrapassam um exerccio financeiro, basicamente as subcategorias de Investimentos, Inverses Financeiras e Transferncias de Capital. Como muitos investimentos envolvem altos custos de manuteno e de gastos complementares em outros insumos necessrios para o uso dos itens de capital, so includas no Plano Plurianual tambm essas despesas. Os programas de durao continuada so os mais difceis de definir. Nos oramentos da Unio, a prtica tem sido a considerao apenas de aes de prestao continuada de servios comunidade. Mesmo assim, a expresso programas de durao continuada e as correspondentes despesas raramente aparecem nos Planos Plurianuais. Quanto aos prazos de encaminhamento e de vigncia dos Planos Plurianuais, a determinao legal vigente que o plano seja encaminhado pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional at 31 de agosto, que deve devolv-lo para sano at 15 de dezembro. A vigncia ser a mesma da durao do mandato do Chefe do Poder Executivo, iniciando no incio do segundo ano desse mandato. Cobre, portanto, o primeiro ano do mandato presidencial seguinte. essa durao que d aos Planos Plurianuais uma viso de prazo mais longo do que os demais oramentos. O outro componente importante do planejamento oramentrio a Lei de Diretrizes Oramentrias. Segundo a Constituio Federal de 1988, tambm no art. 165, a Lei de Diretrizes Oramentrias
[...] compreender as metas e prioridades da administrao pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subsequente, orientar a elaborao da lei oramentria anual, dispor sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento.
Em outros artigos da Constituio, algumas atribuies so definidas para a Lei de Diretrizes Oramentrias, como o caso das remuneraes no mbito do Poder Legislativo, dos limites para os ora67
Para saber mais sobre a Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964, acesse: <http:// www.planalto.gov.br/ ccivil_03/Leis/ L4320.htm>. Acesso em: 6 abr. 2009.
mentos do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico, assim como questes de remunerao e criao de cargos da administrao direta e indireta. Uma srie de restries associadas aos oramentos tambm foi atribuda Lei de Diretrizes Oramentrias pela Lei Complementar n 101/2000, mais conhecida como a Lei de Responsabilidade Fiscal. Os itens mais conhecidos tm a ver com o equilbrio fiscal, as metas fiscais, uma contabilizao que facilita o controle de custos e a avaliao de resultados e limites ao endividamento (GIACOMONI, 2007, p. 219-220). O prazo para o encaminhamento do projeto da Lei de Diretrizes Oramentrias ao Poder Legislativo vai at o dia 15 de abril de cada ano. Para fins de aprovao final pelo Poder Executivo, a devoluo deve ser feita at 30 de junho. Os prazos para os governos estaduais e municipais dependem de legislao prpria. Finalmente, a Lei Oramentria Anual o documento que a maioria das pessoas entende como o oramento pblico. Igualmente definido pela Constituio, pelo Plano Plurianual e pela Lei de Diretrizes Oramentrias, tambm governado pela Lei 4.320/64. Seus trs principais componentes, como voc viu anteriormente, so os oramentos fiscal, da seguridade social e dos investimentos das empresas estatais. Obedecidas as grandes linhas do Plano Plurianual e da Lei de Diretrizes Oramentrias, o Poder Executivo, via o Ministrio de Planejamento, ouve tambm as gerncias de programas, unidades oramentrias e outros rgos para montar, ento, o projeto de oramento para o ano seguinte (GIACOMONI, 2007, p. 240-243). Esse oramento de fato uma autorizao para gastos, como j mencionado. Em relao aos prazos, os poderes Legislativo e Judicirio elaboram seu oramento seguindo a Lei das Diretrizes Oramentrias e, com base na prtica de anos recentes, devem encaminhar suas propostas at 15 de agosto. O Poder Executivo tem at o dia 31 de agosto para encaminhar ao Poder Legislativo o projeto da Lei Oramentria Anual do ano seguinte. A fase final do processo oramentrio a prestao de contas. So elaborados balanos e compilados vrios tipos de indicadores, seguindo determinaes da Lei n 4.320/64 e da Lei de Responsabilidade Fiscal. H dois tipos de controle: o interno e o externo. Pelo
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controle interno, os gestores elaboram relatrios de gesto peridicos sobre o cumprimento de limitaes sobre gastos com pessoal, dvidas, operaes de crdito e concesso de garantias. Na elaborao desses relatrios, o gestor responsabilizado pelo cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal. O controle externo exercido pelo Poder Legislativo, em geral auxiliado por tribunais de contas. Para isso, o Poder Executivo encaminha todo ano ao Poder Legislativo um balano geral das contas pblicas. Esse balano que d uma ideia mais precisa do que ocorreu em termos de despesas e receitas pblicas num dado ano. O oramento, por sua vez, reflete as intenes estabelecidas no ano anterior, embora haja a possibilidade de ajustes no documento ao longo do ano. Entretanto, tais ajustes envolvem mudanas na Lei Oramentria Anual, o que, por sua vez, envolve aprovao do Poder Legislativo. Uma limitao importante do controle oramentrio seu carter essencialmente legalista. Com exceo das determinaes da Lei de Responsabilidade Fiscal, que refletem a longa luta brasileira contra a inflao e visam essencialmente enquadrar os governos estaduais e municipais nas necessidades nacionais de estabilizao de preos, no h uma avaliao formal do tipo anlise de custos e benefcios dos programas j executados. Na prtica, o que ocorre uma avaliao implcita no processo poltico. Os partidos de oposio e os grupos de interesse beneficiados por tais programas podem defender uma melhor qualidade dos respectivos servios. No entanto, no tero a motivao de uma empresa em busca de lucros num ambiente sujeito a competio de outras empresas e que, por isso, tentar baixar custos e melhorar a eficincia de seu processo produtivo, sem contar a importncia da inovao. O setor pblico pode usar licitaes ao comprar seus insumos, mas tem dificuldades de garantir a eficincia na administrao interna desses recursos, pois as presses gerenciais, que dependem de presses polticas dos cidados, so mais fracas. Historicamente, as administraes pblicas tornam-se mais eficientes em situaes de ameaa externa ao pas, que equivalem concorrncia entre empresas.
Voc j estudou a ligao entre o dficit pblico e o nvel geral de preos nas Unidades 6 e 7 de Carvalho Jr. (2008). Voltaremos a esse tema na Unidade 5 da presente disciplina.
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A elaborao do oramento condicionada pela viso de futuro que a sociedade expressa modernamente em termos de seu planejamento de longo prazo. No prazo mdio, essa viso expressa pelo Plano Plurianual, descendo depois para a Lei de Diretrizes Oramentrias e finalmente para a Lei Oramentria Anual. Na elaborao do oramento, so consideradas ainda as necessidades manifestadas pelos vrios rgos. O ciclo oramentrio, ilustrado pela Figura 2, comea com a elaborao do oramento a partir das consultas aos vrios rgos que compem o setor pblico, de acordo com os vrios oramentos, e sua compatibilizao com a Lei de Diretrizes Oramentrias. O passo seguinte sua discusso e aprovao pelo Poder Legislativo. A execuo ocorre em cada poder, sob controle do Poder Executivo para fins de liberao de verbas. O ltimo passo a elaborao dos balanos e relatrios, que sero submetidos ao Poder Legislativo. Desses controles saem informaes e avaliaes que influenciaro a proposta oramentria seguinte.
Figura 2: Ciclo oramentrio Fonte: elaborado pelo autor
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RESUMO
O oramento pblico comparvel a um oramento de uma famlia ou de uma empresa qualquer. A grande diferena que o oramento pblico tem o papel de autorizar despesas. O sistema de planejamento pblico brasileiro inclui o Oramento Plurianual, a Lei de Diretrizes Oramentrias e a Lei Oramentria Anual. A Lei Oramentria Anual, que chamamos de oramento pblico, tem trs componentes: o oramento fiscal, o oramento de investimentos das empresas estatais e o oramento da seguridade social. Esses oramentos passam, durante sua execuo e ao final de seu processo, por controles e avaliaes.
Agora chegou o momento de voc colocar em prtica tudo o que aprendeu nesta Unidade. Voc deve rever os objetivos propostos nesta Unidade para responder s questes. Veja se conseguiu entender e se capaz de distinguir: os vrios tipos de oramento que constituem o sistema brasileiro de planejamento pblico; as atividades peridicas que constituem a feitura do oramento pblico; e se capaz de localizar as informaes sobre os projetos dos oramentos que esto sendo executados. Bons estudos! E no se esquea que estamos aqui para auxili-lo no que for necessrio. Caso precise, entre em contato com seu tutor pelo Ambiente Virtual de Ensino-Aprendizagem.
1. Procure o texto consolidado da atual Constituio do Brasil no stio do Senado e faa um breve resumo, com suas prprias palavras, do texto dos artigos que tratam do oramento. (Limite: 10 linhas.)
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2. Caracterize o Plano Plurianual e o contraste com o planejamento de longo prazo. (Limite: 10 linhas.) 3. Caracterize as Diretrizes Oramentrias e as relacione com o Plano Plurianual. (Limite: 10 linhas.) 4. Caracterize a Lei Oramentria Anual e seus principais componentes. (Limite: 10 linhas.) 5. Como feita a avaliao da execuo dos oramentos no setor pblico? Contraste essa avaliao com a forma como feita no setor privado. 6. Busque o Plano Plurianual vigente e verifique como feita a regionalizao das despesas tanto para a Unio como para o estado em que voc reside. 7. Voc pode verificar que tipos de dados esto disponveis na Internet em seu estado. Veja em <https://www.portalsof. planejamento.gov.br/>, os links para os estados. Se os dados estiverem disponveis, repita o exerccio anterior. (No necessrio entregar esse exerccio ao tutor. Procure discutir o tema com seus colegas interessados nessa questo).
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Despesa pblica e Despesa pblica e seu financiamento seu financiamento
UNIDADE
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Objetivo
Nesta Unidade, voc ver como as despesas e as receitas aparecem no oramento pblico e quais so suas consequncias sobre a renda dos agentes econmicos. Ao final da Unidade, voc dever ser capaz de: classificar as despesas e receitas oramentrias, segundo vrios critrios; identificar a diferena entre a incidncia legal dos impostos e sua incidncia do ponto de vista econmico; verificar que o padro de vida das pessoas tambm afetado pelos gastos pblicos; e buscar dados sobre projetos especficos, includos no oramento pblico federal, para qualquer regio, estado ou localidade do pas.
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Despesas
Prezado estudante! As despesas pblicas podem ser classificadas de vrios modos. Por exemplo, para que tipo de finalidade? Em que funes, especificamente o governo gasta? O que se quer dizer quando os gastos so classificados em correntes e de capital? Para gastar, o governo precisa ter fontes de renda. Quais so essas fontes, alm dos tributos? Voc j viu que o governo gasta em nome dos cidados, que tambm so os contribuintes. Como muito dos tributos incidem sobre as vendas de bens e servios, quais as consequncias sobre os preos e quantidades a partir de uma situao de equilbrio entre oferta e demanda de mercado? Como fica a renda das pessoas que compram ou vendem esses bens? Ser que o efeito dos preos ocorre de acordo com o que calculado contabilmente e como muitas vezes se supe na legislao tributria? Na verdade, a incidncia de impostos nem sempre o que parece e nem como discutida na mdia. Reafirmamos que continuamos sua disposio para o esclarecimento de dvidas. Bons estudos!
As despesas pblicas so classificveis segundo vrios critrios, dos quais veremos dois: a classificao pela finalidade e pela natureza, todos previstos na legislao oramentria. O principal documento legal que disciplina a Contabilidade Pblica a Lei Federal n 4.320/ 64 e suas modificaes e normas complementares. Segundo essa lei, as despesas so classificadas tambm segundo a instituio executora e segundo os programas. Essas classificaes facilitam a busca de alocaes de verbas para determinada finalidade e de interesse regio-
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nal. Assim, uma verba para a construo de uma ponte em determinada cidade pode ser buscada no Ministrio dos Transportes. Uma forma de classificar os gastos pblicos pela sua finalidade, de forma a retratar as reas de ao governamental. Esses gastos so agrupados no oramento por funes e subfunes. Dentro dessas subfunes, aparecem, ainda, programas e projetos especficos. Por exemplo, a funo Sade inclui, entre outras, as subfunes: possvel explorar as estatsticas sobre essas funes e subfunes no stio da Secretaria do Tesouro Nacional <tinyurl.com/ckabkl> Acesso em: 6 abr. 2009, especialmente em Srie Histrica de Receitas e Despesas. GLOSSRIO *Despesas Correntes so relativas s despesas de custeio das organizaes e aos custos de manuteno, tais como: vencimentos e encargos com pessoal, juros da dvida, compra das matrias-primas e bens de consumo, servios de terceiros e manuteno de equipamentos, entre outros. Fonte: Sanches (1997). Ateno Bsica; Assistncia Hospitalar e Ambulatorial; Suporte Profiltico e Teraputico; Vigilncia Sanitria; Vigilncia Epidemiolgica; e Alimentao e Nutrio. A classificao pela natureza do gasto pe em destaque se o gasto apenas para manter o governo em funcionamento ou para redistribuio de renda, que o caso das Despesas Correntes*, ou se ocorrem investimentos que alteram o estoque de capital da sociedade, as Despesas de Capital. As despesas correntes incluem categorias econmicas como Pessoal e Encargos Sociais e Juros e Encargos da Dvida, alm de itens como custeio e transferncias. As despesas de capital incluem Investimentos, Inverses Financeiras, Amortizao da Dvida e Reserva de Contingncia. Essa estrutura de gastos varia com o tempo e reflete o prprio estgio de desenvolvimento econmico do pas. Pases mais pobres gastam mais em despesas correntes, pois o setor pblico tem uma base menor para aplicar tributos, sobrando menos recursos para gastos de capital. O setor pblico brasileiro, por conta dos ajustamentos fiscais com vistas a controlar o processo inflacionrio das ltimas dcadas, ficou com margem estreita para os gastos de capital. Da a venda de vrias empresas estatais e o recurso s parcerias pblico-privadas para aumentar a capacidade de investimento em infraestrutura no pas, sob coordenao estatal, especialmente no perodo entre 1994 e 2002 (GIAMBIAGI; ALM, 2001, Cap.13 e 15).
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Por conta do sistema federal brasileiro, os ajustes fiscais do governo federal no vinham sendo seguidos pelos governos estaduais e municipais quando do incio das tentativas de controlar a alta inflao a partir dos anos de 1980. Vrias tentativas foram feitas para alinhar os governos estaduais e municipais nesse esforo. Uma tentativa inicial foi a Lei Rita Camata*, que focava gastos de pessoal. Isso culminou com a Lei de Responsabilidade Fiscal, que impe normas sobre os trs nveis de governo, tanto sobre os limites de gastos de pessoal quanto sobre o endividamento. Outros gastos, como os subsdios dados a atividades especficas, agora tambm tm que ser orados.
Receitas
A receita oramentria tambm subdividida, segundo a natureza, em: Receitas Correntes, que incluem a arrecadao de tributos, receitas de atividades produtivas e, no caso de governos estaduais e municipais, transferncias correntes; e Receitas de Capital, que incluem emprstimos e vendas de bens. Os tributos assumem vrias formas. Uma forma bsica so os vrios impostos que, como o nome j diz, so o lado compulsrio da vaquinha mencionada anteriormente. De fato, quando esse rateio feito pelo Estado, este se vale de seu direito exclusivo ao uso da fora tambm para cobrar impostos. Outra forma de tributos so as taxas, em geral refletindo algum tipo de servio pblico cujo benefcio atribuvel ao contribuinte. Muitas vezes elas so cobradas pelo simples fato de os servios estarem disposio das pessoas, que so obrigadas a pagar mesmo que no os usem. Outra forma de tributo a contribuio de melhoria, cobrada em funo de benefcios recebidos por obras pblicas. Um exemplo de tal melhoria a valorizao de um imvel particular por conta do asfaltamento de uma rua com recursos pblicos.
GLOSSRIO *Lei Rita Camata A Lei Complementar n 82/95, conhecida como Lei Rita Camata, limitava os gastos de pessoal do governo. Posteriormente, a Lei Complementar n 101/ 2000, denominada Lei de Responsabilidade Fiscal, incorporou essa limitao como uma de suas disposies. Fonte: elaborado pelo autor.
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Rezende (2001, p. 157) apresenta uma conveniente classificao dos tributos brasileiros segundo a base e o tipo de contribuinte, embora j precise de atualizao, dada a alta frequncia de mudanas do sistema tributrio.
Uma categoria especial de receita do governo so as contribuies sociais e econmicas, em geral criadas para algum fim especial, e no consideradas como receita tributria. Nem sempre o objetivo da contribuio social mantido, mesmo que a cobrana continue. Exemplos de contribuies: Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL) e as contribuies para a previdncia social, tanto dos empregados como dos empregadores; e a Contribuio Provisria sobre a Movimentao Financeira (CPMF), revogada ao final de 2007, criada com a inteno de financiar gastos de sade. Os tributos so cobrados com referncia a diferentes bases tributrias, sobre as quais eles so calculados. Uma base importante o valor da propriedade de alguma coisa. Exemplos disso so: a propriedade de imveis, de terras e de automveis. Voc certamente conhece o Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) e o Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores (IPVA). Outra base o valor das vendas de ativos reais, tal como a venda de imveis. O principal exemplo o Imposto sobre a Transmisso de Bens Imveis (ITBI), cobrado pelos governos municipais. Um terceiro tipo importante de base para impostos a venda de mercadorias, tanto de bens como de servios. Os mais conhecidos so o Imposto sobre a Circulao de Mercadorias (ICMS) e o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), cujas porcentagens aparecem em alguns tipos de notas fiscais. Uma quarta base dada pelos fluxos de renda, tais como salrios, lucros e alugueis. Voc certamente presta ateno nos descontos que aparecem em seu contracheque, como a Contribuio para Previdncia Social (CPS) e o Imposto de Renda Pessoa Fsica (IRPF), que tambm incide sobre alugueis e algumas outras formas de rendimento. As empresas pagam, sobre os lucros, o Imposto de Renda Pessoa Jurdica (IRPJ). Por fim, as transaes financeiras so taxadas em vrios casos, s vezes envolvendo vendas de algum servio, outras vezes envolvendo sada de recursos de contas correntes bancrias. Ao pagar seu se-
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guro de veculo, voc paga o Imposto sobre Operaes Financeiras (IOF), assim como quando usa seu cheque especial. A extinta CPMF, que ainda pode voltar num futuro prximo, talvez com outro nome, incidia sobre dbitos de conta corrente bancria e, portanto, era tambm um tributo sobre um tipo especfico de transao financeira. Essa diferenciao das bases tributrias esclarece o impacto mais direto que os tributos tm na renda das pessoas. Assim, se voc compra um aparelho eletrnico numa loja tem embutido na nota fiscal, cujo prprio nome tem a ver com tributao, o valor de vrios impostos. Quem recolhe o imposto associado a essa venda o lojista. Mas voc talvez suspeite que voc quem paga esse imposto. Os principais tributos do sistema tributrio brasileiro, em termos de arrecadao, conforme a Tabela 1, so os seguintes: ICMS, Imposto de Renda, Contribuio para a Previdncia Social, COFINS, FGTS, CPMF e IPI. Esses tributos representaram, em 2006, quase 80% de toda arrecadao tributria do pas ou, mais exatamente, 27% do PIB, que como medimos a carga tributria. O ICMS arrecadado pelos governos estaduais. Embora no destacados no Quadro 2, os principais tributos diretamente recolhidos pelos municpios so o Imposto Sobre Servios de Qualquer Natureza (ISS), com 1,9%, e o IPTU, com 1,25% do total de tributos arrecadados.
Tabela 1: Brasil: principais tributos 2006
Tributo
Imposto s/Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS) Imposto de Renda Contribuio para a Previdncia Social Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (COFINS) Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS) Contribuio Provisria s/ Movimentaes Financeiras (CPMF) Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) Subtotal Demais tributos Total
%
22,6 17,2 15,5 11,4 4,6 4,0 3,6 78,9 21,1 100,0
Fonte: <www.receita.fazenda.gov.br/historico/EstTributarios/ Estatisticas/default.htm> Acesso em: 6 abr. 2009.

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Voc vai notar, contudo, que, nesse total arrecadado, temos a Contribuio para a Previdncia Social e o FGTS, que representaram juntos 20,1% do total arrecadado. Esses recursos tm destino pr-determinado para benefcio dos trabalhadores. A parte referente previdncia usada para o pagamento dos atuais aposentados e pensionistas do INSS. J o FGTS pode ser visto como uma poupana forada para a aposentadoria, mas pode ser retirado antes em casos especiais, como para a compra de casa prpria. Essa poupana compulsria do trabalhador utilizada como fonte de financiamento sob direo pblica. Tem sido usada, por exemplo, para financiar obras pblicas.
Incidncia legal versus incidncia econmica

A compra e a venda so simultneas, e a definio de cada uma depende do lado da transao, se o do comprador ou o do vendedor. Voc viu anteriormente que numa transao de compra ou a venda de um aparelho eletrnico h a cobrana de impostos. O mais explcito o ICMS, que aparece em destaque na nota fiscal de venda ao consumidor. Nessa transao fica a dvida se o pagamento feito por quem recolhe o imposto ao fisco, no caso a loja, ou se a loja repassa o imposto ao consumidor via o preo da mercadoria. Do mesmo modo, um profissional liberal, com rendimento alto o suficiente para pagar imposto de renda, quem recolhe diretamente o imposto ao fisco. Voc pode se perguntar se esse profissional repassa esse imposto, cobrando dos clientes um preo mais alto. Quem sabe, nesses casos, cada lado repasse apenas uma parte do imposto? So essas perguntas que buscamos responder ao discutirmos a incidncia econmica dos impostos. Em contraste, quando verificamos na legislao quem recolhe o imposto ao fisco, discutimos a incidncia legal. Um exemplo antigo de ajustamento dos agentes econmicos a um imposto o que ocorreu com um imposto sobre janelas (window tax), cobrado na Inglaterra a partir de 1696. Esse imposto tinha precedentes em impostos da Roma antiga, chamados de ostiarium e columnarium, que existiam provavelmente desde a poca de Jlio Csar e eram cobrados sobre o nmero de portas e de colunas das
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casas. O objetivo do fisco ingls era estimar o valor das casas e o grau de riqueza de seus moradores numa poca em que gastar em janelas era um luxo e o imposto de renda ainda no existia. Contudo, o resultado foi uma gradual diminuio no nmero de janelas das novas casas, sendo que muitas pessoas mandaram fechar janelas existentes. O imposto das janelas mostra que as pessoas ajustam a base do imposto. Um assalariado v claramente o que est sendo descontado de seu contracheque na forma de contribuio previdncia, na verdade um seguro compulsrio de aposentadoria, e na forma de desconto de imposto de renda. Do mesmo modo, o dono de uma firma v claramente as contas de imposto que precisa pagar periodicamente, como, por exemplo, os tributos sobre a folha de pagamento. Porm, o responsvel pela empresa considera esse imposto apenas como mais um item em seus custos e, se os compradores no diminurem totalmente suas compras do produto, vai tentar repass-lo. Do mesmo modo, os assalariados podem, atravs de seu sindicato e at por meio de greves, repassar para frente, nem que seja apenas uma parte, o imposto que incide sobre seus salrios, mas os empregadores podem contratar menos gente, ao mesmo tempo usando mais mquinas para substituir essa mo de obra mais cara. Alm disso, no mundo globalizado, podem abrir novas fbricas em outros pases. Assim, no basta voc verificar sobre quem incide legalmente um imposto para saber quem realmente paga a conta pblica. Voc precisa ter uma ideia sobre os repasses que um agente econmico pode fazer, tanto aumentando os preos das mercadorias que vende como diminuindo o preo lquido do imposto das mercadorias que compra. O estudo da incidncia econmica, em contraste com a incidncia legal, leva em considerao os ajustes de preos decorrentes da presena de impostos. Para saber se o imposto de renda incide sobre seu rendimento, voc tem que perguntar se seu salrio seria o mesmo na ausncia de imposto. Lembre ainda que os preos so determinados pela interao entre compradores e vendedores em cada mercado de trabalho. Em mercados de alta competio, que so os mais comuns para as diferentes ocupaes, haveria diminuio de preo para
Veja o histrico do window tax em < http:// en.wikipedia.org/wiki/ Window_tax>. Acesso em: 6 abr. 2009.
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os compradores caso o imposto fosse retirado, provavelmente uma diminuio menor do que o valor do imposto. Os grficos de oferta e demanda que voc estudou nas disciplinas de Economia (Introduo) e Economia (Micro e Macro) podem ser teis como meio para ilustrar a incidncia econmica de um imposto. O preo de qualquer mercadoria taxada tem uma interpretao dupla. H, por um lado, o preo lquido do imposto, que o preo relevante para o vendedor. Voc pode se referir a ele como preo de vendedor. esse o preo considerado nas decises de produo do bem ou servio venda. H, por outro lado, o preo bruto, aquele pago pelo comprador. Nesse caso, esse preo de comprador o preo relevante para as decises de compra, tanto por firmas como por consumidores. Entre os dois preos est o imposto. Portanto, o preo bruto da mercadoria, ou preo de comprador, forosamente igual ao preo lquido, ou preo de vendedor, mais o prprio imposto. Se voc supuser um imposto fixo em reais por unidade do produto, assim no variando com o preo, o preo bruto (pB) ser igual ao preo lquido (pL) mais o imposto por unidade do bem ou servio: pB = p L + t Nessa forma, adicionamos o imposto ao preo de vendedor para se chegar ao preo de comprador. Essa identidade contbil sempre verdadeira. Contudo, h nessa identidade contbil um paradoxo. Pelo lado do comprador, parece que ele efetivamente pagar o imposto, pois esse somado ao preo efetivamente recebido pelo vendedor, pL. Do outro lado da transao, o vendedor pode sempre achar que o imposto est reduzindo o preo de comprador, pB, exatamente pelo valor do imposto, deixando-lhe um preo de comprador, pL, muito baixo. Para resolver esse paradoxo, voc deve perguntar:
O que ocorre ao preo de mercado existente antes da introduo do imposto? a esse preo que tanto o comprador como o vendedor efetivamente fazem suas comparaes.
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A anlise grfica ser feita para o caso em que a incidncia legal ocorre sobre o comprador. Do preo de comprador, o vendedor subtrai o imposto para chegar a seu preo. Assim, pL = pB t Num grfico de oferta e demanda, essa equao equivale a um deslocamento para baixo da curva de demanda. Veja a Figura 3, em que a curva de demanda D deslocada para baixo, sendo a curva com o preo de vendedor representada por D. Do ponto de vista dos vendedores, o preo relevante o preo que os compradores esto dispostos a pagar, porm j descontado o imposto. Esse o preo que ser comparado aos custos de produo, os quais definem o preo mnimo pedido pelos vendedores.
Sugerimos que voc releia as pginas 52 a 58 de Mendes et al. (2007) e o texto correspondente s Figuras 3, 7 e 8 de Carvalho Jr. (2008). Note que nesses textos no houve a considerao de impostos como algo que pudesse alterar a curva de demanda, pois o efeito ocorre diretamente sobre como os agentes econmicos veem os preos. Na presente anlise, a curva de demanda deslocada apenas um instrumento de anlise que representa a curva de demanda efetivamente considerada pelos vendedores.
A introduo de um imposto altera a posio de equilbrio num mercado competitivo. Veja, na Figura 3, que a posio inicial, em que a quantidade demandada igual quantidade ofertada, ocorre para a quantidade q* ao preo p*. Com o imposto, essa mercadoria fica mais cara e os compradores compram menos, agora a quantidade qt. Os compradores pagam pb por unidade e esse preo agora maior do que antes, portanto eles compram menos. No caso representado pela Figura 3, o preo de vendedor continua o mesmo que antes, pois pB = p*, enquanto que o preo de comprador aumenta pelo valor do imposto. Nesse caso, o empresrio que reclamasse da carga de impostos sobre a
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folha de pagamento estaria com razo, pois seria o comprador dos servios de trabalhadores. J se fossem consumidores de aparelhos de som teriam razo em reclamar dos impostos, mas no os lojistas.
Figura 3: Incidncia de um imposto sob oferta perfeitamente elstica Fonte: elaborado pelo autor
Releia o texto referente s Figuras 5 e 6 de Carvalho Jr. (2008), que trata da oferta de um dado mercado. Note que a oferta horizontal de longo prazo um dos casos possveis, porm no apresentado nesse texto.
H, contudo, uma suposio implcita na Figura 3, crucial para o resultado obtido em termos de incidncia econmica. Nesse mercado, a elasticidade-preo de oferta altssima. Qualquer pequena variao no preo de venda leva a um aumento muito grande na quantidade ofertada. Seria uma situao de um grande nmero de pequenos produtores de um bem ou servio, cujo custo marginal e custo mdio no equilbrio de longo prazo so similares. , portanto, uma oferta de longo prazo horizontal. Nesse caso, uma explicao intuitiva seria que essa alta sensibilidade da oferta a variaes de preos que levaria transferncia para frente do imposto. O resultado decorre do simultneo comportamento de um grupo de agentes. Do ponto de vista de cada vendedor, o imposto subtrado do preo de comprador para se chegar ao preo de vendedor. O comprador apenas v seu respectivo preo, j com o imposto includo.
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Figura 4: Incidncia econmica de um imposto sob elasticidades-preo Fonte: elaborado pelo autor
Um caso mais geral ocorre quando ambas, a oferta e a demanda, tm elasticidades-preo em valores intermedirios, conforme a Figura 4. Veja que tanto pB maior do que p* como este, por sua vez, maior do que pL. A reduo de quantidade comprada para qt reflete o aumento de preo de comprador. Do ponto de vista dos vendedores, a quantidade vendida, que a mesma quantidade qt,, diminui por conta do menor preo de vendedor. Nesse caso, parte do imposto transferida para frente e parte para trs. Essa transferncia para trs, na realidade, feita via os preos envolvidos nas compras feitas nos mercados de trabalho e de matrias-primas. Incide tambm sobre o resultado do capital empregado nas empresas vendedoras. Assim, o imposto incide sobre os dois lados das transaes.
Assim, para falar em incidncia econmica, voc precisa ter uma ideia do que ocorre com os preos das mercadorias aps a introduo de um imposto. Porm, para estimar essas alteraes, ser preciso ter uma ideia, a partir de estudos empricos, de como so as curvas de oferta e demanda nos mercados sob anlise. Isso, em geral, feito pela estimativa de elasticidades-preo e elasticidades-renda, com a ajuda de procedimentos economtricos.
Note que se a incidncia legal fosse sobre os vendedores, ocorreria um deslocamento da curva de oferta para cima, devido a um aumento de custos. No entanto, para um imposto de igual magnitude, os efeitos sobre os preos e quantidades seriam os mesmos independentemente do lado da transao sobre o qual o imposto incidisse legalmente.
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Incidncia econmica: algumas qualificaes

Nessa discusso de incidncia de impostos, h um aspecto a ser melhor qualificado. Voc considerou as empresas como se fossem agentes econmicos que compram e vendem bens e servios, quase como indivduos. Na verdade, uma empresa um conjunto de pessoas organizadas numa estrutura burocrtica, como vimos anteriormente na discusso sobre o Estado. Usualmente, os prprios empresrios acham que o imposto incide apenas sobre o rendimento de seu prprio capital. Mas a renda do capital apenas o lucro obtido nessa atividade empresarial. H trabalhadores assalariados de vrios nveis e h fornecedores de bens e servios necessrios produo dos bens ou servios vendidos pela empresa. Nesses casos, h transaes de compra e venda entre eles e a empresa. Portanto, a empresa no passa de uma intermediria entre os compradores dos bens produzidos ali e os fornecedores dessa empresa, incluindo os donos do capital financeiro aplicado nela. Os tributos, na verdade, incidem tanto sobre os clientes como sobre os fornecedores e trabalhadores, afetando a renda praticamente de todos. Com base nesse argumento, no h incidncia de impostos sobre a empresa propriamente dita, embora muitas vezes tributos sejam cobrados delas para compensar servios pblicos fornecidos para atender suas necessidades especficas. Mas, nesse caso, h uma contrapartida em termos de servios pblicos e o imposto teria a natureza de uma taxa ou de uma contribuio de melhoria. Quem compra ou vende para o setor pblico tambm est sujeito aos impostos. Assim como as empresas, o setor pblico tambm envolve um grande conjunto de pessoas organizadas em estruturas burocrticas. Os impostos nas transaes com o setor pblico, como o caso do imposto de renda e da contribuio previdncia social, envolvem, na verdade, os vendedores para o setor pblico de um lado e os contribuintes do outro. Outro aspecto pouco enfatizado na discusso anterior sobre incidncia econmica o horizonte de tempo implcito na anlise. Por
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exemplo, num primeiro momento, os vendedores podem simplesmente alterar seus preos pelo valor total de um novo imposto cuja incidncia legal ocorra sobre eles. Porm, na medida em que se efetivem os ajustamentos de mercado, eles descobriro que os seus preos podem no se manter devido concorrncia. Isso tambm ocorre quando o governo reduz impostos para beneficiar os compradores e os efeitos no aparecem imediatamente. Nessa situao, os vendedores continuam, num primeiro momento, a cobrar os mesmos preos que antes, embora a concorrncia tenda a neutralizar isso no longo prazo. Implcito nos movimentos ao longo das curvas de oferta, como as das Figuras 3 e 4, esto ainda os ajustamentos de entrada e sada de firmas no mercado, que uma das formas em que se manifesta a concorrncia. s assim, num perodo de tempo mais longo, que todos os ajustamentos sero completados em mercados com alto grau de concorrncia. Outro aspecto, ainda, que uma fatia importante da economia funciona em mercados com baixo grau de concorrncia. Para um mercado no-competitivo, h muito pouco que possa ser previsto pela teoria da incidncia de impostos. No h modelos gerais e os estudos empricos so incapazes de definir quais so os modelos mais adequados. Por exemplo, para mercados com poder de monoplio, possvel apresentar desde modelos com transferncia mnima do imposto at casos com transferncia superior a 100%, ou seja, o preo aumenta mais do que o atribuvel ao imposto. Nos modelos de oligoplio, h ainda mais possibilidades, dependendo do tipo de modelo. A no incluso do imposto nos custos, por exemplo, poderia ser uma boa estratgia de curto prazo se as firmas individualmente temessem que um ajuste de preos por conta do imposto levasse ao rompimento de um acordo tcito entre elas. Uma mudana de posio permitiria ganhos para quem furasse o acordo, mas poderia terminar numa guerra de preos. Por outro lado, deslocamentos prvios de demanda poderiam no ter resultado em aumentos de preos por conta justamente do medo da guerra de preos. Assim, um pequeno aumento de impostos j poderia ser um sinal para que as empresas reajustassem preos, incluindo tanto o aumento represado como o repasse de impostos. Um estudo emprico mostraria um aumento de preos maior do que o valor do imposto.
Mais frente, neste curso, voc ter a disciplina de Teoria dos Jogos, com a apresentao de vrias situaes de decises estratgicas por parte dos agentes econmicos. Os modelos que lhe sero apresentados permitiro entender melhor como ocorre a interao entre empresas em ambiente de oligoplio.
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Por fim, h um aspecto que diz respeito aos agentes econmicos, tanto aqueles cuja renda predominante do trabalho, os assalariados, quanto aqueles cuja renda decorre de diferentes formas de direitos de propriedade, como juros e alugueis, alm da classe mdia que possui fontes misturadas de rendas. Voc pode considerar, de um lado, os consumidores, que como esses agentes aparecem ao comprar coisas para seu consumo, e, de outro, os produtores, que quando eles aparecem como vendedores. O trabalhador tratado em separado, mas tambm um vendedor de servios. Lembre-se de que os produtores e trabalhadores tambm so consumidores. Assim, o mesmo raciocnio pode ser feito para eles. Do lado da produo, a incidncia afeta os donos de diferentes tipos de propriedades de bens de capital, utilizveis no processo produtivo pela diminuio da sua prpria renda real. A reduo do preo de vendedor tem sempre implcita uma reduo de remunerao de algum desses bens, dos salrios e de preos de matrias-primas.
Impostos, gastos pblicos e renda real

Discutimos incidncia at aqui de um ponto de vista individual. Mas, do ponto de vista da sociedade como um todo, qual a consequncia dos ajustes de preos e de quantidades compradas e vendidas, por conta da incidncia econmica dos impostos?
Quando falamos em incidncia, voc deve perguntar o que acontece com poder de compra do consumidor, que os economistas chamam de renda real, considerando que os preos de comprador podem subir por causa dos impostos. Com uma mesma renda monetria, um aumento de preos brutos leva a menores quantidades dos bens usualmente comprados. Esse menor poder de compra que libera os bens e servios que sero apropriados pelo setor pblico. Numa medio de mudanas de renda real, queremos saber como variam as quantidades
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em mdia, pois as alteraes de preos de diferentes mercadorias podem levar a aumentos de quantidades para alguns bens e diminuio para outros. Discutir incidncia econmica significa, ento, a comparao dos atuais preos recebidos pelos vendedores e pagos pelos compradores com o preo que reapareceria se o imposto fosse retirado. Em seguida, medimos como a renda real das pessoas muda. Esse clculo no fcil de fazer, mas uma rea importante da pesquisa econmica e h muitas tentativas de se estimar isso. Os resultados obtidos at agora no tm sido muito conclusivos, mas impostos sobre a propriedade e a renda tendem a penalizar mais fortemente os mais ricos, enquanto que os impostos sobre vendas de bens e servios penalizam os mais pobres. Impostos sobre a propriedade, como o IPTU e o IPVA, acabam associados mais fortemente a quem tem propriedades de maior valor. J impostos como o ICMS esto associados mais a, por exemplo, gastos bsicos de alimentao e vesturio, que, juntamente com outros gastos bsicos, representam uma fatia maior do oramento das pessoas de renda mais baixa. Um estudo recente de Gaiger-Silveira (2008), sobre incidncia econmica, avalia a incidncia da tributao direta e indireta no Brasil. Os impostos diretos so os impostos sobre todas as formas de renda, as contribuies previdencirias e os impostos sobre o patrimnio, tanto sobre imveis como sobre veculos. Os impostos indiretos so o ICMS, o IPI, o PIS, a Cofins e a CIDE. No caso desses impostos indiretos, o autor supe que todos os impostos so transferidos para frente, como na Figura 3. J para os impostos diretos, a suposio que incidem integralmente sobre os vendedores. O estudo mostra, conforme a Tabela 2, como iria variar a renda real das pessoas em cada faixa de renda, caso os impostos fossem retirados. claro que isso no seria possvel, pois a economia viraria um caos sem o governo. apenas um exerccio de imaginao para se ter uma ideia da incidncia. Fica claro que os impostos indiretos penalizam mais pesadamente as classes de renda mais baixas, enquanto que os impostos diretos fazem o contrrio. Por exemplo, no grupo de 10% das pessoas com os rendimentos mais baixos, a retirada da tribu-
A Lei n 10.336/2001 instituiu a CIDECombustveis, ou seja, a Contribuio de Interveno no Domnio Econmico incidente sobre a importao e a comercializao de diferentes formas de combustveis. Veja em: <www.receita.fazenda.gov.br>. Acesso em: 6 abr. 2009.
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tao indireta daria um ganho de 29,1% e de apenas 3,7% por conta da retirada dos impostos diretos, com um efeito total de 32,8%. Veja agora para os 10% mais ricos como o ganho seria de 22,7%. Se voc colocar os impostos de volta, veja como o conjunto dos impostos mais pesado para os mais pobres. Portanto, os impostos indiretos fazem com que o sistema tributrio penalize mais as classes de renda mais baixas. Esse resultado descrito como o de um sistema tributrio regressivo.
Tabela 2: Brasil Incidncia econmica segundo tributos diretos e indiretos
Dcimo de renda
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Tributao indireta Tributao direta Tributao total

29,1% 24,2% 20,7% 19,4% 18,3% 17,6% 16,4% 16,4% 14,6% 10,7% 3,7% 2,8% 4,1% 4,5% 4,9% 5,7% 6,9% 7,7% 8,8% 12% 32,8% 27% 24,8% 23,9% 23,2% 23,3% 23,3% 24,1% 23,4% 22,7%
Fonte: elaborado por IPEA, a partir de Gaiger-Silveira (2008). Disponvel em: <br.pfinance.yahoo.com/081021/22/gjtv1g.html>. Acesso em: 6 abr. 2009.
Contudo, alm do imposto, preciso levar em considerao a forma como o mesmo gasto pelo governo. Boa parte dos impostos gasta em bens e servios recebidos sem pagamentos diretos pela coletividade. Dependendo de como isso feito, pode haver uma diferena entre os benefcios de servios pblicos que cada pessoa recebe e aquilo que ela paga. Logo, um clculo mais rigoroso de incidncia, a chamada incidncia fiscal ou oramentria, deveria levar isso em considerao, embora seja extremamente difcil de fazer. Os exemplos mais bvios so a construo e a manuteno das vias pblicas, os servios de justia e policiamento, a educao gratuita, a sade pblica, etc.
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Direta ou indiretamente, os contribuintes so beneficiados por tais gastos, sendo que o benefcio indireto ocorre quando os benefcios do servio pblico acabam incorporados, em geral via reduo de custos, aos produtos gerados pelas empresas privadas. Alm disso, uma parte importante dos gastos pblicos so as transferncias de renda diretamente para as pessoas, algumas na forma de assistncia social, cujo principal exemplo o Bolsa-Famlia. Outro exemplo a aposentadoria rural, em que milhes de pessoas tm sido beneficiadas com aposentadorias sem terem feito os recolhimentos previdencirios correspondentes, pelo menos no nvel que comum nas reas urbanas. um programa que envolve dficits na previdncia, mas que tm ajudado a tirar a maioria dessas pessoas da pobreza e at da indigncia. Assim, se voc considerar no s a incidncia econmica dos tributos, mas tambm a incidncia dos gastos pblicos, ter uma melhor representao dos efeitos do setor pblico sobre a renda real das pessoas. Um elemento adicional a iseno de impostos ou o subsdio a certos bens ou servios, que podem ser interpretados como impostos negativos. Por exemplo, se o governo d dinheiro para atividades culturais, diminuindo os preos desses espetculos, isso equivale a deslocar a curva de demanda para cima nas Figuras 3 e 4, aumentando a quantidade de equilbrio. Do mesmo modo, o crdito subsidiado, via bancos pblicos, oferecido tanto a empresas pblicas como a empresas privadas, com base em recursos pblicos, uma forma tanto de gerar maiores dividendos polticos e lucros privados como de beneficiar os trabalhadores que conseguiro os novos empregos gerados pelo crescimento da atividade econmica. A discusso do correspondente aumento de renda real, nesses casos, pode ser feita com o mesmo aparato terico usado para a incidncia econmica de impostos. Geiger-Silveira (2008) tambm estudou o impacto de gastos assistenciais, incluindo programas como previdncia rural, o BolsaFamlia e alguns programas similares. Ele conclui que pelo menos esses itens dos gastos pblicos so insuficientes para alterar o grau de regressividade da incidncia tributria. Para uma anlise mais comple-
Mais informaes sobre esse programa no stio do Ministrio do Desenvolvimento Social <tinyurl.com>cg77co>. Acesso em: 31 abr. 2009.
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ta, ele deveria considerar tambm o restante das despesas pblicas, mas isso no foi considerado, dados os objetivos mais limitados desse estudo e tambm as grandes dificuldades de fazer isso. Um aspecto ainda a ser considerado quanto incidncia de impostos e gastos pblicos o impacto que os impostos tm sobre a destinao de recursos para fins produtivos. Na Figura 4, por exemplo, voc viu que a presena do imposto faz com que se produza e consuma uma menor quantidade daquela mercadoria. Impostos que incidem sobre a renda do trabalho podem afetar at o quanto as pessoas investem na prpria formao. Essa formao, que um tipo de capital o capital humano , ajuda no desenvolvimento econmico, e menor investimento nele traz claros prejuzos sociedade. Por fim, tributos sobre a remunerao do capital afetam a escolha entre consumo e poupana, que, por sua vez, afeta o nvel de investimento em capital no longo prazo. O principal problema, nesses casos, que os preos pagos pelos compradores deixam de refletir os custos de produo e de sacrifcio pessoal envolvidos na produo dos bens e servios transacionados no mercado. Em economs, dizemos que isso gera ineficincia econmica, ou que a renda total do pas poderia ser maior e que as pessoas poderiam consumir mais, mesmo levando em considerao os bens e servios pblicos que o governo pe disposio das pessoas com os recursos tributrios. Embora isso seja difcil de calcular, um ponto importante a ser levado em considerao nos clculos de incidncia econmica ou fiscal.
Dadas todas essas dificuldades em estudos de incidncia econmica e fiscal, na verdade, via o processo poltico que os sacrifcios e os benefcios da atividade pblica sero periodicamente redistribudos. Voc pode voltar s Unidades anteriores e verificar que isso ocorre anualmente na discusso do oramento e, com menos frequncia, nas reformas tributrias.
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RESUMO
Nesta Unidade, voc viu que tanto as despesas como as receitas so classificveis segundo a finalidade ou segundo a natureza. As receitas incluem os vrios tributos, entre os quais esto os impostos. A incidncia legal dos impostos mostra quem recolhe os mesmos ao fisco. Mas a incidncia econmica seria o clculo de como a renda de cada pessoa afetada pelos impostos. Isso ocorre pelos efeitos sobre os preos que cada pessoa paga pelo que compra e pelo que vende. A considerao tambm dos benefcios que as pessoas recebem via os gastos pblicos e a comparao disso aos sacrifcios decorrentes dos impostos leva ideia de uma incidncia fiscal. por essa incidncia fiscal que voc teria uma melhor ideia de como o setor pblico afeta seu padro de vida. Como tal medio praticamente impossvel de ser feita com um mnimo de preciso, cabe ao processo poltico definir a incidncia fiscal, embora estudos parciais possam tornar o debate menos vago.
Chegou o momento de voc verificar o que aprendeu nesta Unidade. A partir do que foi estudado aqui, voc ter que responder s questes a seguir. Caso no tenha entendido algum item, por favor, releia o texto at obter total compreenso. Para responder s questes preciso ter certeza se conseguiu atingir os objetivos propostos. Voc est apto a classificar as despesas e receitas oramentrias segundo vrios critrios? Sabe a diferena entre a incidncia legal dos impostos e a do ponto de vista? Sabe que o padro de vida das pessoas afetado pelos gastos pblicos? Se tiver dvidas quanto a isso, no hesite em reler o texto.
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Bem, vamos ao trabalho e no se esquea de entrar em contato com o seu tutor, pelo Ambiente Virtual de Ensino-Aprendizagem, caso necessite sanar alguma dvida.
1. V ao stio <www.portaldatransparencia.gov.br> e consulte, em Gastos Diretos do Governo, o ano de 2008 e Favorecidos Entes Governamentais. Voc ver acima de 300 pginas de favorecidos. Na linha inferior da pgina, em Pesquisar, digite o nome do municpio de seu interesse. O resultado ser uma lista de favorecidos que incluem o nome de seu municpio. Clique no item que mais lhe interessar e voc ter uma lista de elementos de despesa. Selecione os trs elementos mais importantes e caracterize as funes dessas despesas. 2. No mesmo stio da atividade anterior, clique em Transferncia de Recursos. Em seguida, selecione um Exerccio e seu Estado no mapa. Selecione, ento, seu municpio. Verifique quais so as cinco aes governamentais mais importantes em termos de verba orada. Caracterize as funes que tiveram essa maior prioridade. Verifique tambm deve verificar qual foi a participao dessas aes no total destinado ao municpio. Voc pode usar suas conexes locais para investigar se as aes previstas no oramento esto sendo realmente efetivadas. 3. Contraste incidncia legal, incidncia econmica e incidncia fiscal na discusso do impacto do oramento pblico sobre a renda das pessoas. 4. Refaa a Figura 3 para um caso em que a curva de oferta vertical, ou seja, em que a elasticidade-preo da oferta zero. Nesse caso, grandes variaes no preo do bem no causariam nenhuma variao na quantidade ofertada. Introduza um imposto que desloque a demanda para baixo e mostre sobre qual lado da transao incide esse imposto. Se a curva de oferta for apenas bem inclinada, sem chegar vertical, o exerccio tambm funciona, pois ainda se tem um caso de baixa elasticidade-preo da oferta.
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Dficit pblico e Dficit pblico e dvida pblica dvida pblica
UNIDADE
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Objetivo
Nesta ltima Unidade, voc aprender como o setor pblico fecha suas contas quando a arrecadao tributria inferior s despesas. Esperamos que ao final da Unidade, voc seja capaz de: diferenciar as formas como o setor privado e o setor pblico cobrem seus dficits; descrever os diferentes tipos de dficit pblico; e relacionar o dficit primrio com a capacidade de pagamento da dvida por parte do setor pblico.
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Dficit pblico e dficit privado
Caro estudante! At agora, voc viu de onde sai o dinheiro do setor pblico e, pelo menos em linhas gerais, de que forma ele gasto. Agora voc ver como o governo fecha suas contas, caso a receita seja insuficiente. Esse dficit pblico comparvel a finanas pessoais? Quais so os instrumentos adicionais que o setor pblico tem para resolver situaes de dficit? Como isso se traduz no tamanho da dvida pblica? At que ponto possvel aumentar o endividamento pblico sem que o mercado financeiro deixe de financiar espontaneamente o governo? Uma diferena fundamental, que voc j teve oportunidade de estudar nas disciplinas introdutrias, a teoria keynesiana de que as variaes no dficit pblico podem ajudar o Governo tanto a diminuir o nvel de desemprego como a ajudar no combate inflao. Faz alguma diferena se essa variao no dficit for feita via gastos correntes ou via gastos de capitais? Bons estudos, e no esquea: estamos sua disposio!
Em finanas pessoais, ter dficit ficar no vermelho, aumentar a dvida pessoal. Logo, se a despesa for maior do que a receita num dado perodo, isso significa um aumento de dvida. Contudo, se a pessoa tiver um bom patrimnio que possa ser vendido ou oferecido como garantia para emprstimos, pode ainda pedir dinheiro emprestado de terceiros e cobrir seu dficit. A facilidade com que tal garantia possa ser transformada em dinheiro em linguagem financeira, grau de liquidez um item que define a taxa de juros que ser cobrada pelo emprestador. Por exemplo, uma pessoa que oferea seu carro em garantia de um emprstimo pode conseguir juros menores do que no cheque especial. Se uma pessoa subtrair suas dvidas do valor de seu
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patrimnio, tem seu patrimnio lquido. claro que se a pessoa tiver crditos a receber mais do que dvidas a pagar, maior ainda seu patrimnio lquido. o patrimnio lquido que serve de garantia em emprstimos maiores, principalmente para empresas. Para quem no tem bens como esse, o importante so as previses de receita futuras da pessoa, dadas por salrios para a grande maioria das pessoas. Um funcionrio pblico estatutrio que j tenha passado o estgio probatrio, provavelmente conseguir juros mais baixos em seus emprstimos bancrios do que pessoas sem essa estabilidade de emprego. O Setor Pblico tem diferenas cruciais em relao s finanas pessoais, ou mesmo em relao ao setor privado. Em primeiro lugar, o Setor Pblico no tem um verdadeiro balano patrimonial, embora tenha um balano de ativos, que inclui edificaes e mquinas. O que fica fora so bens de capital pblico, como estradas, pontes, etc. Esse balano inclui tambm o que o governo deve e tem de haver em termos financeiros. Quando o governo empresta dinheiro do exterior como uma pessoa qualquer que toma emprestado de outra, direta ou indiretamente via bancos. O pas ter que gerar receita futura em moeda estrangeira com suas vendas no exterior, acima das importaes de mercadorias, para pagar os emprstimos. Pode tambm atrair investidores que criem ou expandam empresas no pas, trazendo com isso moeda estrangeira. Na verdade, basta ter receita futura em moeda estrangeira suficiente para pagar os juros dessa dvida. Essa capacidade futura de pagamentos mais a histria de calotes do pas que contam nas avaliaes que um pas tem no mercado financeiro internacional. O Brasil recentemente recebeu uma boa nota de uma empresa especializada em avaliar as dvidas de pases. Esta o qualificou como investment grade, o que significa uma boa imagem, por exemplo, entre grandes fundos de penso, que agora podem investir em ttulos de dvida brasileiros. Equivale a voc ter uma boa avaliao no Servio de Proteo ao Crdito (SPC). Contudo, a dvida interna funciona de forma bastante diferente. uma dvida em que alguns membros do grupo devem para outros membros do mesmo grupo. No caso de um pas, possvel que ele tenha uma grande dvida interna, mas deva muito pouco ao exterior.
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Dbitos financeiros de filhos para os pais, ou vice-versa, seriam o equivalente em finanas pessoais.
Significa que a dvida pode crescer vontade? Veremos que h consequncias indesejadas da expanso da dvida para nveis muitos altos. As razes para isso so similares ao que ocorre nas finanas privadas, mas os caminhos so diferentes.
H vrias situaes em que a expanso da dvida desejvel. Um exemplo de finanas pessoais quando a pessoa tem rendas futuras estveis a receber, em geral, crescentes, mesmo descontada a inflao, mas no tem dinheiro suficiente para adquirir um bem durvel muito caro para compra vista. Se for poupar primeiro para depois comprar, pode at ganhar uma boa remunerao sobre essa poupana, mas vai ter que esperar demais at receber os benefcios pessoais daquele bem. Se isso vale para alguns anos, voc pode imaginar os sacrifcios equivalentes para uma demora de muitas dcadas. Por exemplo, um sistema de metr para uma cidade demandaria sacrifcios de vrias geraes at que todo o dinheiro fosse poupado. Se um emprstimo de longa durao for feito, a quitao do emprstimo poder coincidir com a vida til do metr at que grandes reformas sejam necessrias. Assim, o sacrifcio dos pagamentos em cada perodo mais ou menos coincide com o benefcio recebido pela populao. Portanto, a dvida desejvel nesses casos.
Tipos de dficit
Agora que voc viu o que dficit pblico e quando vantajoso faz-lo, expandindo a dvida pblica, o momento de discutir como medi-lo. Mas chegar a uma medida precisa de dficits e de dvidas de trs nveis de governo, como no Brasil, envolvendo milhares de rgos e governos municipais, uma tarefa bastante difcil, mas feito.
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Medir o dficit pblico atribuio do Banco Central do Brasil, da Secretaria do Tesouro Nacional e do IBGE. O Banco Central, usando dados de balanos financeiros, consegue uma estimativa mais rpida, baseada nas mudanas da dvida pblica, que uma primeira aproximao. Essas estimativas so chamadas de Necessidades de Financiamento do Setor Pblico (NFSP). Os outros rgos usam informaes mais precisas, mas obtm resultados com uma boa defasagem de tempo. Mas quem quiser estudar mais cuidadosamente o assunto, deve usar os clculos dos diferentes rgos. O conceito bsico de dficit pblico o NSFP no conceito nominal, mais citado como dficit nominal. Durante o perodo de alta inflao dos anos 1980 e 1990, foi bastante relevante tambm um conceito que desconta o efeito da inflao, na poca conhecido como dficit operacional. Agora, o Banco Central o menciona como NSFP ajustado para juros reais e juros sobre a dvida externa. A variao do dficit pblico no apenas um efeito de os diferentes governos terem diferentes graus de rigor com as contas pblicas. Por exemplo, governos que executam planos grandiosos de desenvolvimento econmico tendem a gastar muito e a criarem grandes dficits. Contudo, a economia de um pas funciona em ciclos, com fases de expanso, em que ocorre forte crescimento do PIB, e de recesso, com fases de baixa. Tais variaes do PIB implicam uma variao nas bases tributrias. Assim, numa recesso, a receita pblica cai junto com o PIB enquanto que quase todo o total de despesas tem pouca flexibilidade para cair. Se a recesso ou a diminuio de crescimento for prolongada, como ocorreu com o Brasil nos anos 1980, ento haver ajustamentos, pelo menos, no crescimento das despesas. Os economistas chamam esse dficit de dficit cclico. Descontando esse tipo de dficit, podemos ento calcular aquilo que causado propositalmente em funo de plataformas polticas, em geral buscando estabilizar a taxa de crescimento do PIB e a taxa de emprego. Esse o dficit estrutural. Tal dficit que tem implicaes mais srias sobre a evoluo da economia no longo prazo, como veremos a seguir.
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Ainda por conta dessa preocupao com as flutuaes no crescimento do PIB, vamos discutir agora as fontes de financiamento do dficit pblico.
Vimos a pouco que uma das formas bsicas tomar emprestado tanto dentro como fora do pas. Contudo, em contraste com as finanas pessoais, o governo federal tem ainda a opo de imprimir dinheiro. Na verdade, isso feito de forma indireta via ttulos da dvida pblica, que incluem ttulos emitidos pelo Tesouro Nacional e pelo Banco Central. Cada uma dessas formas tem consequncias diferentes sobre as contas pblicas. A dvida externa, como voc viu anteriormente, depende da capacidade do pas em gerar dinheiro estrangeiro em volume suficiente para pagar, pelo menos, os juros dessa dvida. Sobre a dvida interna, os investidores em ttulos do governo tambm se perguntam se o governo ter receitas suficientes em reais para pagar os juros. Se essas perspectivas estiverem boas, ser relativamente fcil fazer novos emprstimos para manter a dvida numa dada proporo do PIB medida que dvidas antigas venam. Contudo, se houver desconfiana quanto capacidade de pagamento dessa dvida pblica, os juros cobrados pelos investidores tendem a subir para que concordem com os refinanciamentos, especialmente se o pas no consegue nem pagar os juros. Nesse caso, novos financiamentos so necessrios para cobrir os juros. Quem j se perdeu em cheque especial sabe que essa uma situao difcil de sair. por isso que o pas, para melhorar sua imagem junto aos financiadores, tanto internos como externos, precisa provar que tem condies de pagar, pelo menos, uma parte dos juros da dvida pblica. preciso, portanto, que a receita seja superior s despesas no-financeiras. Essa diferena entre a receita e as despesas no-financeiras chamada de supervit primrio.
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O Sistema Financeiro Nacional

O financiamento do setor pblico, com gastos alm do arrecadado, feito via o mercado financeiro. Como voc viu na seo anterior, o governo pode tanto tomar emprstimos como emitir dinheiro para se financiar. Ao mesmo tempo, a prpria infraestrutura institucional do mercado financeiro definida pelo processo poltico e fiscalizada pelo governo. Isso, claro, d uma grande influncia e poder ao governo ao definir os termos de seu prprio financiamento. Ao conjunto de instituies que viabilizam as transaes financeiras, chamamos de sistema financeiro. Presentemente, o Sistema Financeiro Nacional constitudo dos seguintes componentes principais: Conselho Monetrio Nacional; Banco Central do Brasil; Banco do Brasil S.A.; Caixa Econmica Federal (CEF); Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES); demais instituies financeiras pblicas, que incluem outros bancos de desenvolvimento regionais e instituies financeiras estaduais; e Para saber mais, v ao stio do Banco Central: <www.bcb.gov.br> e clique em Sistema Financeiro Nacional. Se voc quiser uma exposio mais detalhada e tcnica, leia Simonsen e Cysne (2007, Captulo 1). instituies financeiras privadas, o que inclui os bancos comerciais que captam depsitos vista, assim como instituies de crdito no bancrias. Os rgos mximos do sistema financeiro so o Conselho Monetrio Nacional e o Banco Central, que regulam e administram o sistema. Parte importante do crdito brasileiro est nas mos do Estado, especialmente o crdito de longo prazo, voltado para o financiamento de investimentos. O Banco do Brasil e a Caixa Econmica Federal operam comercialmente com financiamentos de curto prazo, mas tambm com financiamentos de longo prazo, especialmente para mdias e
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pequenas empresas, e com crdito imobilirio. Os financiamentos de longo prazo para investimentos ficam por conta principalmente do BNDES e de bancos regionais de desenvolvimento a partir de recursos oramentrios e de emprstimos externos. Dois bancos desse tipo, bastante conhecidos, so o Banco Regional de Desenvolvimento do Extremo Sul (BRDE) e o Banco do Nordeste do Brasil.
Dficit pblico e nvel de atividade econmica

Quando o governo toma dinheiro emprestado do sistema financeiro, pode tanto vender ttulos diretamente no mercado como vendlos ao Banco Central. Em anos recentes, a Secretaria do Tesouro Nacional (STN) tem vendido ttulos at a pessoas fsicas, como no sistema do Tesouro Direto. Quando a Secretaria do Tesouro Nacional toma emprestado do Banco Central, recebe dinheiro novo, que ser injetado na economia quando o governo gast-lo. Contudo, o Banco Central pode revender esses ttulos do Tesouro ou ttulos do prprio Banco Central no mercado financeiro, neutralizando, assim, a injeo anterior de dinheiro. Como a base monetria influenciada tambm por outras transaes do Banco Central com o setor privado e com o exterior, nem sempre esses emprstimos ao Tesouro se convertem em expanso monetria. Voc sabe que um aumento da oferta de moeda aumenta a disponibilidade de dinheiro e, com isso, induz uma queda na taxa de juros. Essa menor taxa de juros estimula a atividade econmica, pois mais projetos de investimento ficam rentveis. Ao mesmo tempo, isso estimula o consumo, pois torna o crdito mais barato para quem compra prestao e diminui a rentabilidade das aplicaes financeiras, tornando vantajoso para mais pessoas a retirada de dinheiro dessas aplicaes para compra de bens durveis e imveis vista. Esse estmulo do aumento da oferta monetria aparece como um aumento da demanda agregada. Isso pode elevar o nvel de preos da economia, causando, assim, inflao.
Tenha em mente o texto que trata das Figuras 31 e 32 de Carvalho Jr. (2008).
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Lembre-se do texto relativo s Figuras 34 e 36 de Carvalho Jr. (2008). GLOSSRIO *Grande Depresso perodo da maior crise econmica mundial, entre os anos de 1929 e 1933. Atingiu, em primeiro lugar e mais profundamente, a economia norte-americana, espalhando-se, em seguida, para a Europa e os pases da frica, sia e Amrica Latina. A crise iniciou-se no mbito do sistema financeiro na chamada Quinta-Feira Negra (24/10/1929), que a histria registra como sendo o primeiro dia de pnico na Bolsa de Nova York. Fonte: Sandroni (1999).
Voc tambm estudou como um aumento nos gastos pblicos estimula a demanda agregada. Na verdade, esse estmulo ocorre tanto pelo aumento dos gastos como pela diminuio da carga tributria, ou seja, pela alterao no dficit. Nesse caso, o efeito do gastos pblicos direto, reforado, ainda, pelos efeitos indiretos que decorrem de as pessoas que recebem os pagamentos do governo tambm gastarem. Alm disso, o financiamento do dficit pblico com base em emisso de dinheiro tem um duplo efeito sobre a demanda agregada e, portanto, sobre a inflao. Em situaes em que a economia j est num ritmo muito forte, em que as empresas j atingiram altos nveis de uso de sua capacidade de produo, ento a tendncia de aumento generalizado de preos. O financiamento de dficits, predominantemente por via monetria ocorre em ambientes de alta inflao, como o Brasil viveu a partir do incio dos anos de 1980 at 1994. Mas h uma importante exceo a esse impacto sobre a inflao. A economia pode estar em equilbrio num nvel de produto, que aqui sinnimo de PIB, muito abaixo do nvel natural do produto, que aquele nvel associado taxa natural de desemprego. Num contexto de alto desemprego e com grande sobra de capacidade de produo nas empresas, os aumentos da demanda agregada causariam efeitos mnimos sobre o nvel de preos. Essa foi a situao observada na Grande Depresso*, na dcada de 1930. Foi justamente para explicar porque a crise econmica aconteceu, e como vrias economias puderam sair dessa situao, que o economista ingls John Maynard Keynes escreveu sua obra prima, A teoria geral do emprego, do juro e da moeda, publicando-a em 1936. Por acreditar que a poltica monetria no seria eficaz numa situao de taxas de juros extremamente baixas, ele advogava programas amplos de gastos pblicos at que o setor privado aumentasse o consumo e o investimento. Por sinal, o Brasil foi um dos poucos pases que adotaram polticas de estmulo demanda agregada, via gastos pblicos, quase da forma como Keynes receitaria alguns anos mais tarde. Por isso, o pas passou por consequncias moderadas da crise econmica mundial. Entre esses pases, estavam tambm a Sucia e a Alemanha. Mas, como
Considere aqui a anlise da Figura 39 de Carvalho Jr. (2008).
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no Brasil, as decises desses pases decorreram de injunes polticas internas, via presses de grupos de interesse e de estratgias governamentais ainda sem a racionalizao keynesiana. Ao final de 2008, a crise do setor imobilirio americano gerou uma crise financeira de magnitude comparvel da crise de 1929. Essa comparao tem sido feita especialmente pela grave crise bancria que se espalhou dos EUA para a Europa. Entre 1929 e 1933, os EUA perderam perto de 30% de seu PIB, voltando a crescer s a partir de 1934. A taxa de desemprego chegou a 25% em 1933 e s diminuiu para os nveis anteriores nos anos 1940. O grande problema foi que a crise se espalhou quase pelo mundo inteiro, agravado pela adoo generalizada de forte protecionismo comercial. Oitenta anos depois, contudo, h melhor compreenso dessas crises econmicas, graas a Keynes e aos estudos posteriores sobre isso, para se evitar a repetio de uma nova crise to colossal. Os governos das principais economias do mundo de hoje tentam agir coordenadamente (incio de 2009) para estimular a demanda agregada, via variaes do dficit pblico e da oferta monetria. Com isso, buscam reverter expectativas pessimistas de consumidores e de empresas, cuja retomada de gastos um elemento fundamental para reverter a desacelerao e queda da demanda agregada. Ao mesmo tempo, sabem que preciso evitar o protecionismo no comrcio internacional, que agravaria a queda j generalizada da demanda agregada.
Essa crise havia comeado em meados de 2007, sendo mencionada por Carvalho Jr. (2008, p. 155) como exemplo de como se inicia uma queda da demanda agregada.
Voc pode ter uma introduo ao comrcio internacional na Unidade 8 de Carvalho Jr. (2008).
A evoluo e a sustentabilidade da dvida pblica

Um setor pblico muito endividado tem problemas ao refinanciar essa dvida. Os investidores em ttulos do governo preocupam-se com as receitas pblicas futuras que possam garantir o pagamento dos juros. Assim, no apenas olham em que nvel est a dvida, mas tambm procuram prever sua trajetria.
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Como a receita pblica segue os ciclos do PIB, um primeiro indicador de capacidade de pagamento a relao entre a dvida e o PIB. Se a dvida cresce mais rpido que o PIB, esta razo aumenta. Na Figura 5, temos a evoluo da dvida pblica brasileira nos ltimos anos como porcentagem do PIB. A dvida total vinha crescendo mais rpido que o PIB at 2002, quando ficou em cerca de 60% do PIB. Depois disso, flutuou ao redor de uma tendncia de leve queda. Dos dois componentes principais, a dvida externa caiu tanto que o pas se tornou credor internacional, embora em nvel modesto e refletindo as reservas em moeda internacional acumuladas em anos recentes. Dependendo de como a crise financeira de 2008 evolua, essas reservas podero diminuir bastante e o pas poder voltar ao status de devedor internacional, em termos lquidos. Em compensao, a participao da dvida interna continuava aumentando at 2005. Em dezembro de 2007, estava em 52% do PIB (<www.bcb.gov.br/pec/indeco/Port/ie423.xls>. Acesso em: 6 abr. 2009.), mas a dvida lquida total continuou a cair, atingindo 43% do PIB na mesma data.
Figura 5: Evoluo da dvida pblica brasileira Fonte: Banco Central do Brasil (2007). Obs.: DLSP = Dvida Lquida do Setor Pblico
Uma pergunta que os investidores fazem se a dvida est num nvel alto demais ou no. H pases com coeficientes de dvida muito mais altos do que o Brasil e, mesmo assim, no tm problemas. O problema pode ocorrer quando a taxa de juros sobre essa dvida muito alta. Por exemplo, uma dvida pblica de 50% do PIB combinada com uma taxa anual de juros de 10% representa um peso oramentrio de 5% do PIB. Um pas com uma taxa de juros de apenas 1% gastaria 0,5% de juros em relao ao PIB. Dito de outra forma, quanto menor a taxa de juros no pas, maior a dvida pblica que o pas suporta.
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Infelizmente, no possvel escolher a taxa de juros livremente. Por exemplo, se a taxa de juros cair muito rpido, pode haver um estmulo muito grande s compras a prazo para consumo e ao investimento. Num contexto de capacidade de produo da economia utilizada no limite, de modo que a produo no acompanhe esse aumento de demanda, haver presses inflacionrias. Essa uma das explicaes para que o Banco Central parasse de baixar os juros, via aumento da oferta monetria, nos primeiros meses de 2008. Outro exemplo quando a queda de juros muito rpida altera a relao entre os ganhos de investimento financeiro dentro do pas versus os retornos que se obtm no exterior, podendo gerar uma debandada de capitais, o que encarece as divisas estrangeiras. Quando os juros aumentam l fora, ser preciso aumentar tambm aqui dentro, pelo menos em parte. Por conta da crise financeira do final de 2008, muitos pases esto tendo que aumentar drasticamente suas taxas de juros justamente para evitar essas sadas de capital. Alm disso, o Brasil vem de um longo perodo de alta inflao em que as taxas de juros internas eram muito altas, refletindo as incertezas quanto capacidade do governo em honrar a dvida pblica. Essas incertezas eram reforadas pelas vrias vezes em que o Brasil ficou sem condies de pagar a dvida pblica, principalmente a dvida internacional. Ao final dos anos de 1950, houve um rompimento com o Fundo Monetrio Internacional (FMI) por dificuldades de balano de pagamentos, mas no houve default*, termo conhecido popularmente como calote. Mas em 1987 houve calote da dvida externa brasileira e, em 1990, calote interno da dvida pblica, isso sem contar emprstimos compulsrios, com promessa de devoluo posterior, que depois sofreram calote. Esse histrico seria um fator importante entre os que levam a que o governo brasileiro tenha que pagar taxas de juros das maiores do mundo , afetando indiretamente tambm os juros pagos pelos demais tomadores de emprstimo no mercado financeiro. Esse maior juro reflete o prmio de risco, tambm chamado de risco-pas, que o pas paga sobre a taxa bsica internacional. Basta que o risco-pas suba para que haja sada de capitais, eventualmente criando a necessidade de alterar a taxa de juros interna.
GLOSSRIO *Default termo de origem francesa que significa a declarao de insolvncia do devedor decretada pelos credores quando as dvidas no so pagas nos prazos estabelecidos. A clusula de default fez parte dos contratos assinados pelo governo brasileiro em seus emprstimos ou avais com as instituies financeiras internacionais. Fonte: Sandroni (1999).
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Assim, os elementos que afetam a evoluo da dvida em relao ao PIB so a taxa de juros, descontada a taxa de inflao, e a taxa de crescimento do PIB. Se a taxa de juros, dada a taxa de inflao, cresce mais do que o PIB, isso faz com que o servio da dvida cresa tambm mais rpido que o PIB. Se o servio da dvida vai ganhar do PIB depende, ento, de como se comporta o dficit ou supervit das contas pblicas. Se houver um supervit primrio positivo e que, portanto, sobre dinheiro para pagar, pelo menos, parte dos juros, ento possvel que a dvida estabilize, ou at caia. Por exemplo, uma taxa de juros de 8%, j descontada a inflao e abatido um crescimento anual do PIB de 5%, aplicada sobre uma dvida de 50% do PIB, resulta aproximadamente em (8% 5%) (50%) ou 1,5% de acrscimo na razo dvida PIB. Contudo, um supervit primrio de 3% do PIB faria essa razo cair 1,5%, pois essa economia cobriria os juros com folga. Nesse exemplo, a dvida estaria totalmente sob controle e at haveria possibilidade de o pas aumentar um pouco seu endividamento. Em linguagem financeira, diramos que a dvida sustentvel.
Saiba mais...
No Captulo 11, Giambiagi e Alm (2001) fazem um histrico da evoluo da dvida pblica brasileira, comparando o tamanho dessa dvida com o de outros pases e discutindo sua sustentabilidade. O clculo de nosso exemplo se baseia numa frmula discutida por esses autores. Ela bastante conhecida do mercado financeiro para prever a evoluo da razo dvida-PIB, servindo como uma das informaes que influenciam o risco-pas. Veja: GIAMBIAGI, Fbio; ALM, Ana Cludia. Finanas pblicas. 2. ed. Rio de Janeiro: Campus, 2001.
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Estabilizao e crescimento econmico

Evitar o desemprego generalizado ou a inflao o que os economistas chamam de poltica de estabilizao econmica. O interessante que a forma como o Governo administra suas contas tem muito a ver com isso. Numa situao de desemprego generalizado, um aumento do dficit pblico pode ser bom para a economia, pois esses gastos extras aumentam a demanda de bens e servios e, portanto, o emprego. Por outro lado, se a economia estiver com presses inflacionrias, a diminuio do dficit, ou a obteno de supervit, um dos instrumentos para se conter a inflao. Alguns dos outros instrumentos envolvem o controle da oferta de meios de pagamentos, da oferta de moeda estrangeira e a administrao de preos internos, como o salrio mnimo e os preos de algumas utilidades pblicas. Por exemplo, alguns bens ou servios produzidos por empresas estatais, em princpio, tm seus preos determinados pela interao entre compradores e vendedores. Se faltar uma mercadoria ou se seus custos de produo sobem, o preo dela tende a subir. Contudo, como as empresas so controladas pelo governo, a deciso sobre seus preos sofre influncia poltica, que define os momentos dos reajustes. Isso ainda acontece com os derivados do petrleo no Brasil. Os remdios, apesar de produzidos quase totalmente pelo setor privado, ainda tm seus preos controlados pelo governo. No regime federativo, a poltica de estabilizao feita pelo governo federal, por conta de ter o controle da moeda do pas. Porm, os objetivos nacionais nessa rea precisam ser coordenados com os interesses locais. Parte importante da dvida pblica nos anos de 1990 surgiu dessa falta de coordenao, especialmente com os Estados. Os governadores usavam os bancos estaduais para obter emprstimos e para liberarem emprstimos em regies especficas de seus estados, nem sempre com critrios de viabilidade financeira. As empresas estatais eram usadas para antecipaes de receita oramentria (ARO), isto , para o adiantamento do pagamento de impostos, que apareciam como dvida no ano seguinte. Deixar de pagar os fundos de aposenta-
Releia as pginas 118123 de Mendes et al. (2007) e a Unidade 7 de Carvalho Jr. (2008). Note que Carvalho Jr. menciona apenas as variaes dos gastos do governo em vez de variaes do dficit, o que d no mesmo quando se supe como dado o nvel de tributao.
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Para uma descrio do FAT, das fontes de recursos para esse fundo e sobre seu uso, veja BNDES (2008).
doria e atrasar pagamentos a fornecedores eram outras formas de aumentar a dvida local. O passo seguinte era repassar tais dvidas para o Governo Federal, especialmente como moeda poltica em decises importantes no Congresso, muitas delas envolvendo a prpria poltica de estabilizao. Com a Lei de Responsabilidade Fiscal, esse problema foi resolvido. Um crescimento econmico sustentado difere de flutuaes temporrias do PIB e do nvel de emprego em torno de uma situao de pleno emprego, com eventuais presses inflacionrias. O crescimento sustentado ocorre quando os investimentos produtivos aumentam a capacidade de produo das empresas de forma sustentada ano aps ano. Tais investimentos decorrem em grande parte das decises das empresas quanto a se arriscarem, ampliando sua capacidade produtiva e conseguindo atrair financiamento do mercado financeiro, que pode ser tanto de lucros no distribudos aos acionistas como de investidores que compram novas aes delas. Alm disso, essas empresas podem tomar emprstimos de longo prazo no mercado financeiro. No Brasil, esse financiamento , em grande parte, feito via recursos pblicos. Esse o caso do Fundo de Amparo ao Trabalhador FAT, que canaliza uma parte importante para o financiamento de empresas pblicas e privadas por meio do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social BNDES e de outras instituies financeiras com ele coligadas. Quando o governo gasta mais do que arrecada e cobre esse dficit com emprstimos internos, preciso saber em que esse gasto adicional feito. Se for aplicado em investimentos, isso dar um acrscimo ao investimento privado e ajudar no crescimento sustentado da economia. Na verdade, os bens de capital privados dependem da complementao por vrios bens de capital construdos pelo governo. Veja o caso das estradas, dos portos e aeroportos de propriedade estatal, que indiretamente baixam os custos das empresas. Certos tipos de investimento, como na produo e distribuio de energia eltrica, que requerem grandes volumes de financiamento, envolvem no apenas essa questo financeira, mas tambm um trabalho de planejamento de longo prazo. Logo, se o dficit for usado para gastos correntes com
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natureza de consumo, isso significa que a dvida acumulada no s ter que ter seus juros pagos pelas geraes futuras como estas tero um nus adicional de receberem menos capital do que poderiam ter, com um padro de vida afetado por isso. Por exemplo, as atuais geraes ainda sofrem com a deteriorao das estradas brasileiras, por conta da falta de investimentos nas ltimas dcadas. Nem todo gasto corrente, contudo, prejudica o crescimento econmico. Um Estado eficiente administrativamente pode oferecer bons servios sociedade, os quais contribuem para o crescimento econmico. Por exemplo, um Poder Judicirio eficiente essencial para um ambiente propcio s atividades econmicas geradoras de emprego e renda. Do mesmo modo, bons servios pblicos de sade e de educao so essenciais, tanto para uma melhor qualidade de vida da populao, o que inclui uma menor exposio a doenas, especialmente as epidemias, como para uma fora de trabalho mais saudvel e produtiva, essencial numa fase de alto crescimento econmico.
RESUMO
Voc viu, inicialmente, nesta Unidade, que o dficit pblico a diferena entre a despesa e a receita do setor pblico. Contudo, sua variao conjunta com a do PIB, de modo que nas fases de crescimento forte da economia o dficit diminui, pois a receita, que aproximadamente proporcional ao PIB, pode crescer mais rpido. Por isso, voc viu a distino entre o dficit cclico e o dficit estrutural. Dficits anuais tm impacto sobre o tamanho da dvida pblica. Em funo disso, voc gostaria de saber se o governo tem dinheiro para, pelo menos, pagar os juros da dvida pblica? O supervit primrio mede essa sobra. Quanto maior for o supervit primrio, maior a parte dos juros que o governo consegue pagar. Se esse
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supervit for muito pequeno ou at negativo, a dvida pode crescer de forma descontrolada e gerar uma crise fiscal. Apesar disso, o governo pode aumentar o dficit pblico para aumentar o nvel de atividade na economia a fim de controlar situaes de alto nvel de desemprego. Mas, quando isso feito em situaes de uso excessivo da capacidade produtiva das empresas, ocorrem presses inflacionrias.
Saiba mais...
Nesta disciplina, voc teve uma viso panormica de como o Estado funciona, como ele afeta o seu dia-a-dia e seu padro de vida. E nesta ltima Unidade, voc viu que o nvel de emprego e a taxa de inflao so tambm influenciados pelo governo. Se voc se interessar por estudar um pouco mais essas questes, alm das atividades recomendadas ao longo da disciplina, recomendamos que busque um livro de introduo economia e o leia.
Um bom texto introdutrio, com captulos que tratam do setor pblico, : MANKIW, N. Gregory. Princpios de microeconomia. So Paulo: Thomson/Pioneira, 2005. Recomendamos, ainda, os seguintes livros especializados, em boa medida acessveis a voc que estudou esta disciplina: GIACOMONI, James. Oramento pblico. 14. ed. So Paulo: Atlas, 2007. GIAMBIAGI, Fbio; ALM, Ana Cludia. Finanas pblicas. 2. ed. Rio de Janeiro: Campus, 2001. REZENDE, Fernando. Finanas pblicas. 2. ed. So Paulo: Atlas, 2001. Com essas informaes, voc chegou ao fim do contedo desta disciplina. Parabns!
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Mdulo 8
Voc chegou ao final desta Unidade e deste material. Para certificar-se de que entendeu toda a discusso, responda s atividades propostas e encaminhe-as ao seu tutor atravs do Ambiente Virtual de Ensino-Aprendizagem. Importante Importante: no aconselhvel que voc responda simplesmente como est no livro. O mais importante a sua opinio crtica. Voc deve observar se atingiu os objetivos propostos nesta Unidade. Voc capaz de diferenciar as formas como os setores pblico e privado cobrem seus dficits? Sabe descrever os diferentes tipos de dficit pblico? Consegue relacionar o dficit primrio com a capacidade de pagamento da dvida por parte do setor pblico? Esses so os principais temas, desta Unidade, que voc precisa ter total compreenso. Bons estudos! Caso precise de ajuda, no hesite em entrar em contato com o seu tutor atravs do Ambiente Virtual de EnsinoAprendizagem.
1. Caracterize e enfatize a diferena entre os conceitos de dficit pblico nominal e dficit pblico primrio. Contraste o dficit primrio com o conceito, que discutimos no texto, de supervit primrio. 2. Em que situaes adequado ter dficit pblico financiado por emprstimos que ampliam a dvida pblica? 3. Visite o stio <www.ipeadata.gov.br> e, na aba Macroeconmico, escolha Sinopse macroeconmica. Na tabela, procure os dados sobre Finanas Pblicas. Se voc clicar sobre os ttulos de cada linha de dados, voc ter acesso a grficos mostrando a trajetria de anos recentes da dvida pblica, do supervit primrio (necessidades de financiamento conceito primrio) e do dficit nominal (necessidades de financiamento conceito nominal), todos em relao ao PIB. Descreva as tendncias de cada varivel e avalie as perspectivas de o setor pblico brasileiro estar com suas contas sob controle. (Limite: 10 linhas.)
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REFERNCIAS
BANCO CENTRAL DO BRASIL. Relatrio de inflao, mar. 2007. Disponvel em: <www.bcb.gov.br/htms/relinf/port/2007/03/ ri200703b5p.pdf>. Acesso em: 8 mai. 2008. BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social. Fundo de Amparo ao Trabalhador FAT. Disponvel em: <www.bndes.gov.br/empresa/fundos/fat/default.asp>. Acesso em: 22 mai. 2008. BORBA, Julian. Cincia poltica. Florianpolis: Departamento de Cincias da Administrao. Curso de Graduao em Administrao a Distncia. Projeto Piloto Universidade Aberta do Brasil: UFSC/CSE/ CAD, 2007. BRASIL. Secretaria da Receita Federal. Carga tributria no Brasil 2007. Braslia, dez. 2008. Estudos Tributrios, 20. Disponvel em: <tinyurl.com/cdh3ng>. Acesso em: 26 fev. 2009. CARDOSO, Fernando H.; FALETTO, Enzo. Dependncia e desenvolvimento na Amrica Latina. Rio de Janeiro: Zahar, 1970. CARNOY, Martin. Estado e teoria poltica. Campinas: Papirus, 1986. CARVALHO JR., Luiz C. Economia (micro e macro). Florianpolis: Departamento de Cincias da Administrao. Curso de Graduao em Administrao a Distncia. Projeto Piloto Universidade Aberta do Brasil: UFSC/CSE/CAD, 2008. COSTA, Alexandre Marino; MORITZ, Gilberto de Oliveira; VITAL, Juliana Tatiane. Administrao financeira e oramentria. Florianpolis: Departamento de Cincias da Administrao. Curso de Graduao em Administrao a Distncia. Projeto Piloto Universidade Aberta do Brasil: UFSC/CSE/CAD, 2008. DOWNS, Anthony. Uma teoria econmica da democracia. So Paulo: Ed. USP, 1999. FILELLINI, Alfredo. Economia do setor pblico. So Paulo: Atlas, 1989.
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FREITAS, Luiz C. T. Tahuantinsuyo: o Estado imperial inca. Luzcom Multimakers, 1997. Disponvel em: <www.luzcom.com.br/ inca/livro/html/>. Acesso em: 23 out. 2008. GAIGER-SILVEIRA, Fernando. Tributao, previdncia e assistncia sociais: impactos distributivos. 2008. Tese (Doutorado em Economia Aplicada) - Universidade Estadual de Campinas, Campinas, 2008. GIACOMONI, James. Oramento pblico. 14. ed. So Paulo: Atlas, 2007. GIAMBIAGI, Fbio; ALM, Ana Cludia. Finanas pblicas. 2. ed. Rio de Janeiro: Campus, 2001. KEYNES, John M. A teoria geral do emprego, do juro e da moeda. So Paulo: Atlas, 1982. HOUAISS, Antnio. Dicionrio eletrnico da lngua portuguesa. Editora Objetiva. Verso 1.0. dez. 2001. IBPT - Instituto Brasileiro de Planejamento Tributrio. Carga tributria do 1 semestre de 2008. Estudos do IBPT. Disponvel em: <www.ibpt.com.br>. Acesso em: 23 out. 2008. JONES, Charles I. Introduo teoria do crescimento econmico. Rio de Janeiro: Campus, 2000. LACOMBE, Francisco J. M. Dicionrio de administrao. So Paulo: Saraiva, 2004. LUNKES, Rogrio J. Manual de oramento. 2. ed. So Paulo: Atlas, 2007. MANKIW, N. Gregory. Princpios de microeconomia. So Paulo: Thomson/Pioneira, 2005. MENDES, Carlos Magno; et al. Economia (introduo). Florianpolis: Departamento de Cincias da Administrao. Curso de Graduao em Administrao a Distncia. Projeto Piloto Universidade Aberta do Brasil: UFSC/CSE/CAD, 2007. REZENDE, Fernando. Finanas pblicas. 2. ed. So Paulo: Atlas, 2001.
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RIANI, Flvio. Economia do setor pblico. 3. ed. So Paulo: Atlas, 1997. SANCHES, Osvaldo M. Dicionrio de oramento, planejamento e reas afins. Braslia: Prisma, 1997. SANDRONI, Paulo. Novssimo dicionrio de economia. So Paulo: Best-Seller, 1999. SANSON, Joo R. O fiscal do fiscal e o combate corrupo. Atualidade Econmica, ano 20, n. 53, p. 7-11, ago. / dez. 2008. Disponvel em: <www.cse.ufsc.br/gecon/boletim.htm>. Acesso em: 30 out. 2008. SCHUMPETER, Josef A. Capitalismo, socialismo e democracia. Rio de Janeiro: Zahar, 1982. SIMONSEN, Mrio H.; CYSNE, Rubens P. Macroeconomia. 3. ed. So Paulo: Atlas, 2007. SIMIONATTO, Ivete. Gramsci. 3. ed. Florianpolis: Editora da UFSC; So Paulo: Cortez, 2004. STIGLITZ, Joseph; WALSH, Carl E. Introduo microeconomia. Rio de Janeiro: Campus, 2003.
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Mdulo 8
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Joo Rogrio Sanson

Graduado em Economia pela Faculdade Catlica de Administrao e Economia FAE (1969), com mestrado em Desenvolvimento Econmico (MA, 1973) e doutorado em Economia (PhD, 1979), ambos pela Universidade Vanderbilt, EUA. Atualmente professor titular da Universidade Federal de Santa Catarina, depois de ter ensinado na Universidade Federal de Pernambuco e na Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Ensinou Economia do Setor Pblico, Estado e Economia, Microeconomia, Macroeconomia e Economia Matemtica. Como pesquisador, tem atuado principalmente nos temas de mercado de trabalho, finanas pblicas e microeconomia. Currculo completo em: <http://lattes.cnpq.br/ 6845817638745633>.
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Professor Joo Rogrio Sanson

UNIDADE 1 O Estado na economia capitalista

UNIDADE 2 O tamanho do setor pblico

UNIDADE 3 Oramento Pblico

UNIDADE 4 Despesas pblica e seu financiamento

UNIDADE 5 Dficit pblico e dvida pblica

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Figura 2: Ciclo oramentrio Fonte: elaborado pelo autor

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Fonte: <www.receita.fazenda.gov.br/historico/EstTributarios/ Estatisticas/default.htm> Acesso em: 6 abr. 2009.

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