POLITICI PUBLICE ntr-un anumit sens, aciunea practic este aspectul politicii care privete pe cei mai muli

oameni. Ea reflect impactul guvernrii asupra societii, capacitatea de a face lucrurile s fie mai bune sau mai rele. n anii 60 i 70 s-a conturat un nou domeniu distinct de studiu, acela al politicilor publice i al analizei politicilor publice. O astfel de analiz poate privi cum a fost iniiat o politic public, cum a fost formulat, adoptat, implementat i cum ar putea fi mbuntit acest proces. Analiza politicilor publice nu este preocupat doar de problemele eficienei i eficacitii, de cum este fcut o politic. Ea se concentreaz asupra a ce este o politic public: natura rezultatelor guvernrii asupra socetii globale. n centrul analizei politicilor publice pot sta ntrebri normative de genul pentru ce exist guvernare? sau n ce const o societate <<bun>>?. Orice ncercare de a evalua performana unei guvernri sau a unui sistem politic trebuie s ia n considerare cele mai adnci diviziuni politice i ideologice. Originile interesului pentru orientarea ctre politicile publice pot fi identificate att n perceperea inconsecvenelor guvernrii ct i n insatisfaciile oferite de disciplinele academice. n ultimul deceniu n Romnia a existat, pe bun dreptate, o mare disponibilitate de a pune sub semnul ntrebrii eficiena i eficacitatea serviciilor publice. Exist prea multe exemple de rspunsuri necorespunztoare la probleme, rezultate din lipsa de previziune, din nedefinirea obiectivelor, din numrul redus al opiunilor i din insuficienta pregtire a acestora, din slaba implementare i din lipsa activitilor de monitorizare i evaluare a politicilor. nsi diagnosticarea i definirea acestor probleme s-a dovedit o sarcin extrem de dificil n condiiile unor schimbri continue i a lipsei personalului calificat. Exist i o insatisfacie legat de limitata contribuie pe care o au tiinele sociale la rezovarea problemelor. Reprourile nu sunt specifice doar Romniei: n urm cu patruzeci de ani cam aceleai critici au fost aduse i n occident tiinelor sociale, iar unle dintre aceste obiecii mai sunt nc valabile. tiinele politice, aflate abia la debut n ara noastr, au fost percepute ca luptndu-se pentru atingerea unor niveluri din ce n ce mai ridicate de abstractizare, ca n teoria sistemelor,

ndeprtndu-se astfel de problemele reale, ducnd uneori le enunarea unor rspunsuri foarte sofisticate la chestiuni absolut neinteresante. O alt critic a vizat accentuarea excesiv instituional, care a dus adesea la recomandri privind schimbarea instituional, recomandri lipsite de cunoaterea proceselor mai profunde i a distribuiei puterii. Administraia public, ca disciplin academic, nu a avut parte de o abordare multdisciplinar, fiind privit mai curnd ca o preocupare pentru regulamente i servicii publice, pentru structuri mai degrab dect pentru dinamici, pentru proceduri mai degrab dect pentru procese, pentru decizii specifice mai degrab dect pentru elaborarea de politici. tiinele economice au prut de multe ori prea preocupate de revendicarea statului tiinific i de construirea de modele abstracte. Se consider adeseea c economitii sunt de bun voie ignorani n ceea ce privete alte discipline ale tiinelor sociale, a cror cunoatere ar putea s-i pun n tem cu privire la complexitatea procesului de elaborare i implementare a politicilor din lumea real. Prescripiile oferite de economiti nu fac de cele mai multe ori distincia ntre situaiile n care guvernele trebuie s porneasc o activitate ntr-un nou domeniu i n cele n care ceea ce se dorete este nlocuirea unei politici deja existente (Brian W. Hogwood, Lewis A. Gunn, pag. 260) . Studiile de management au reprezentat adesea un sinonim pentru studiul afacerilor, iar unele coli de specialitate s-au grbit s presupun c oferta lor este aplicabil i sectorului public. Contextul politic a fost adesea ignorat i, dei a existat o preocupare pentru rezolvarea problemelor, nu s-a acordat o atenie suficient aspectelor legate de apariia problemelor i de tratarea acestora n cadrul sistemului de management politic de la nivelul administraiei centrale i locale. Pericolul este ca muli dintre specialitii n tiinele politice, economie, administraie public sau management s vorbeasc doar ntre ei, eventual cu studenii lor, i s nu aib prea mult de spus practicanilor din domeniul administraiei publice i afacerilor. Dac analitii politici vor s ctige recunoatere i s exercite influen, ei trebuie s se transforme n analiti de politici publice, i s-i exercite o parte din capacitile de raionare i de discernmnt asupra selectrii chestiunilor ce vor fi analizate. Atunci cnd domeniile i problemele sunt bine alese, analistul poate avea o contribuie veritabil la procesul de nfptuire a politicilor.

Politicile publice nu sunt doar domeniul de interes al specialitilor n tiinele politice. Acest concept este utilizat i de funcionari publici, de reprezentani alei, de ziariti, etc, care utilizeaz termenul n ncercarea de a descrie cum este modelat aciunea public. n examinarea conceptului de politic public trebuie luat n considerare modul n care acest termen este neles att de catre specialitii din mediul academic ct i de ctre practicieni. 1. Ce este o politic public? 1.1. Definiii ale politicilor publice Printre multele definiii care s-au dat politicilor publice, unele sunt extrem de simple, n timp ce altele sunt deosebit de complexe. De multe ori, prin politic public se nelege o declaraie guvernamental de aciune ntr-un anumit domeniu i hotrrea de a duce aceast aciune la ndeplinire. Aceast definiie foarte vag pare s aib mai mult un caracter prospectiv dect unul retrospectiv: este un interes mai mare n privina a ceea ce oamenii politici spun dect n privina a ceea ce fac. Tot n limbaj uzual, termenul politic public este neles ca un comportament al unui actor sau a mai multor actori, cum ar fi un conductor politic, o agenie guvernamental sau un parlament, n privina unui domeniu specific de activitate. O astfel de definiie nu este, totui, adecvat unui discurs tiinific. O alt definiie larg afirm c o politic public reprezint relaia dintre un guvern i mediul su(Robert Eyeston, pag. 18). O alta afirm c o politic public este ceea ce guvernul decide s fac sau s nu fac(Thomas R. Dye, pag. 1). Aceast formulare este probabil prea simpl i nu ajut la operaionalizarea conceptului de politic public. Considernd ca poltic public orice aspect al comportamentului guvernamental, nu se poate face o separaie ntre aspectele minore i cele semnificative ale activitii executivului. Totui, definiia lui Thomas Dye atinge dou puncte importante: 1. Dye specific n mod clar c cel ce realizeaz o politic public este guvernul. Aceasta nseamn c firmele private, diferitele organizaii, grupurile de interes, indivizii, nu desfoar politici publice. Dei aceti actori non-guvernamentali pot influena ceea ce face guvernul, deciziile sau activitile acestor grupuri nu constituie politici publice.

2. Aceast definiie subliniaz faptul c politicile publice implic o alegere fundamental din partea guvernului: de a face ceva sau de a nu face nimic. Aceast decizie este luat de indivizi cu funcii de conducere n guvern sau n ministere. n cel mai simplu sens, o politic public reprezint decizia unui guvern de a urma o anumit cale. Un concept mai delicat este acela de non-decizie: adic decizia guvernului de a nu face nimic, de a menine status quo-ul. Non-decizia trebuie s fie totui rezultatul unei analize i al unei decizii. ns o politic public reprezint mai mult dect deciziile luate de unii lideri i implic ceva mai mult dect ceea ce guvernul dorete sa fac: trebuie s fie un model sistematic al aciunii n privina unei probleme. Richard Rose sugereaz c ar trebui s considerm o politic public o serie de activiti, mai mult sau mai puin corelate, i nu doar o decizie singular, i consecinele acesteia (Richard Rose, pag. X). n acelai timp ns, termenul de politic public pare s aib i un neles mult mai redus: descrierea rutinei birocratice. De exemplu, atunci cnd un funcionar public rspunde la telefon: nu pot s rezolv aceast problem ntruct politica departamentului nostru prevede ca toate reclamaiile s fie fcute n scris, termenul este utilizat pentru a-l proteja pe acesta, oferind o justificare a aciunii sale el doar urmeaz o politic. Conceptualizarea pe care William Jenkins o d politicii publice este ceva mai precis dect cele anterioare. El definete politica public ca pe un set de decizii intercorelate luate de ctre un actor politic sau de ctre un grup de actori politici n privina selectrii scopurilor i mijloacelor de atingere ale acestora ntr-o situaie specific, n care actorii respectivi au puterea de a pune n practic deciziile respective. (William Jenkins). Spre deosebire de Dye care vede politica public ca pe o decizie, Jenkins, ca i Rose, o consider un proces. El subliniaz c aceasta reprezint un set de decizii intercorelate. Rareori un guvern rezolv o problem printr-o singur decizie. Cele mai multe politici implic o serie de decizii, unele dintre ele putnd fi mai curnd neintenionate dect deliberate. Deseori, deciziile sunt luate de indivizi diferii din cadrul guvernului sau al ministerelor. Pentru a nelege o politic public trebuie luate n considerare toate deciziile ale tuturor actorilor implicai n aceasta. William Jenkins mbuntete definiia lui Thomas Dye prin faptul c ia n discuie capacitatea guvernului de a implementa deciziile luate. El recunoate faptul c pot exista limitri ale opiunilor guvernamentale. Acestea pot proveni din lipsa de resurse sau din rezistena intern sau internaional la anumite soluii. Jenkins introduce de asemenea ideea c

inierea unei politici publice se datoreaz unui scop pe care guvernul vrea s l ating, ceea ce poate reprezenta un standard prin care politica respectiv s fie evaluat. n definiia sa, politicile publice sunt decizii luate de ctre guvernani, decizii care stabilesc un scop i precizeaz mijloacele prin care acesta poate fi atins. Dei nu precizeaz nimic despre natura scopurilor sau a mijloacelor implicate, definiia sugereaz cteva ci prin care ar putea fi evaluat o politic public: relevana scopului, congruena dintre scopuri i mijloace, msura n care mijloacele utilizate duc la ndeplinirea scopului iniial. Carl J. Friedrich privete politica public ca pe un curs intenionat al aciunii unei persoane, al unui grup sau al unui guvern, ntr-un mediu specific, care conine obstacole i oportuniti, pe care politica public i propune s le utilizeze sau s le depeasc n efortul de a atinge un scop sau de a reliza un obiectiv propus(Carl J. Friedrich, pag.79). James E. Anderson ofer o definiie oarecum asemntoare: o politic reprezint un curs al aciunii reletiv stabil, intenionat, urmat de un actor sau de un set de actori, n vederea rezolvrii unei preobleme procupante (James E. Anderson, pag. 9). O astfel de definiie se concentreaz asupra a ceea ce ntr-adevr se face, i nu doar se intenioneaz s se fac, difereniind politica de decizie, care este o alegere ntre mai multe alternative. n plus, o politic public este acea politic produs de ctre un organism guvernamental. Din aceste definiii rezult cteva implicaii:
1.

Definiia leag politica de o aciune intenionat, orientat spre un scop i nu de un comportament aleatoriu. Politicile publice n sistemele politice moderne nu se ntmpl pur i simplu. Ele sunt proiectate intenionat pentru a atinge anumite scopuri, pentru a ajunge la anumite rezultate, dei nu totdeauna acestea sunt atinse. Scopurile unei politici pot fi totui imprecis formulate i neclare n coninut, asigurnd mai degrab o direcie general dect un obiectiv specific pentru implementare. Ambiguitatea limbajului poate constitui i un mijloc de reducere a conflictului, de asigurare a compromisului.

2.

Politicile constau n cursuri ale aciunii sau n modele de aciune desfurate n timp de ctre oficiali guvernamentali i nu constau n aciuni singulare separate. O politic include nu doar decizia de a adopta o lege ori de a crea o anumit regul ntr-o problem specific, ci i deciziile care urmeaz, care trebuie s ntreasc sau s implementeze legea sau regula.

3.

Politicile publice apar ca rspunsuri la cererile politice, la apelurile la aciune sau inaciune ntr-o problem public fcute de ali actori ceteni, reprezentani, etc. ctre oficialii guvernamentali. Ca rspuns la cererile politice, guvernanii iau decizii care dau coninut i direcie unei politici publice. Aceste decizii pot fi hotrri executive, promulgri de reguli administrative, adoptri de statute, sau interpretri juridice ale legilor. Declaraiile de politic public sunt expresiile formale ale inteniilor deciziilor guvernului i ale scopurilor pe care urmrete s le realizeze. Declaraiile politice sunt de multe ori, n special n cazul discursurilor publice, suficient de ambigue.

4.

O politic public reprezint ceea ce guvernul face de fapt i nu doar ceea ce intenioneaz el s fac sau afirm c vrea s fac. Dac parlamentul adopt o lege prin care stabilete un regulament de salarizare pentru o anumit categorie profesional ns nu se face nimic pentru a implementa legea, atunci se poate presupune n mod justificat c politica public const mai curnd n nereglementarea domeniului. Un concept relevant aici l reprezint rezultatele concrete ale politicii, aciunea urmat ca o consecin a declaraiilor i a deciziilor. Acest concept concentreaz atenia asupra unor cifre ca suma colectat din impozite, km de autostrad construit, suma pltit pentru ajutoare sociale, numrul de proiecte realizate cu finanare strin, etc. Examinnd aceste rezultate se pot gsi diferene fa de ceea ce declaraiile politice susin c ar trebui s fie.

5.

O politic public poate fi att pozitiv ct i negativ. Unele forme ale aciunii guvernamentale se refer la probleme asupra crora este solicitat aciunea (aciune pozitiv) sau oficialii guvernamentali pot decide s nu fac nimic asupra acelorai probleme pentru care se solicit aciunea (aciune negativ). Cu alte cuvinte, guvernul poate adopta o politic de laissez-faire n unele aspecte ale vieii sociale i economice. Inaciunea devine o politic public atunci cnd politicienii refuz s acioneze ntr-o problem, deci acioneaz negativ. Acest fapt difer de non-aciune ntr-o chestiune care nu a devenit o problem public, care nu este n atenia oficialitilor, care nu a fost luat n considerare.

6.

Politicile publice, cel puin n formele lor pozitive, se bazeaz pe lege i pe autoritate. Membrii unei societi n general accept ca legitim faptul c trebuie s plteasc impozite, c trebuie s se supun controlului vamal, c trebuie s respecte limita de vitez, altfel supunndu-se riscului amenzilor, nchisorii sau altor sanciuni stabilite de lege. Astfel, politicile publice au un caracter de impunere autoritar a legilor, calitate ce lipsete

politicilor organizaiilor private. Impunerea autoritii este o condiie necesar pentru ca o politic public s fie eficace, ns nu este i una suficient. 1.2. Caracteristici ale politicilor publice Din ceea ce am prezentat pn acum se poate concluziona c discuia despre politicile publice se refer la trei caracteristici ale aciunilor organizate, caracteristici ce par normale att participanilor ct i observatorilor externi: coerena, ierarhia i instrumentalitatea (H. K. Colebatch, pag. 3). Coerena se refer la presupunerea c toate prile aciunii se potrivesc unele cu altele, c ele formeaz un ntreg organizat, un singur sistem, iar politica public se desfoar dup modul n care a fost proiectat i funcioneaz acest sistem. Ierarhia are n vedere faptul c o politic public reprezint o impunere a autoritii n privina a ceea ce trebuie fcut ntr-un anumit domniu. Procesul unei politici se refer la cursul aciunii care este hotrt n mod oficial. Aceast hotrre poate proveni de la guvern, de la autoriti (centrale sau locale), ns n oricare caz exist un sistem nervos central care decide cursul aciunii i l comunic n jos. Instrumentalitatea: o politic public poate fi neleas doar ca urmrire a unor anumite scopuri. Din aceast perspectiv, organizarea public exist pentru a identifica i a rezolva problemele. Aceste probleme pot fi definite foarte vag (problema omajului, de exemplu) sau pot fi foarte specifice (problema locurilor de munc pentru absolvenii seciei de tiine Politice), se pot modifica n funcie de timp i de loc, scopurile pot fi mai mult sau mai puin stabilite, ns o politic trebuie neleas n termeni de probleme i de soluii. Nu doar guvernul este implicat n desfurarea unei politici: i ali participani pot avea un rol semnificativ, n special prin impactul pe care l pot avea n atragerea ateniei asupra unei probleme. nsui termenul de politic este utilizat pentru a descrie strategii sau aciuni organizate ale firmelor private. n mod evident, termenul de politic public este utilizat cu nelesuri diferite la niveluri diferite. Poate identificarea unor atribute eseniale ale acestui termen ar fi mai folositoare dect utilizarea unei definiii unice. H. K. Colebatch consider c sunt trei elemente care pot fi regsite indiferent de definiia utilizat. Acestea sunt autoritatea, expertiza i ordinea (H. K. Colebatch, pag. 7).

O politic public se bazeaz n primul rnd pe autoritate. Pentru ca ceva s poat fi numit politic, trebuie s poarte girul unui decident. Autoritatea este cea care legitimeaz o politic, iar direciile pe care aceasta le va urma provin de la cineva care posed aceast autoritate: ministru, primar, manager etc. Chiar dac aceste personaje pot avea un rol nensemnat n proiectarea politicii, autoritata lor se transmite n jos prin intermediul ierarhiei. In al doilea rnd, politica implic expertiz. Ea este vzut ca un proces de utilizare a puterii unei organizaii ntr-un anumit domeniu. Deci o politic reclam cunotine despre acesta ct i despre ceea ce s-ar putea face i cum s-ar putea aciona n domeniul respectiv. Astfel, cunotinele sunt specifice unei anumite zone: politic economic, politic sanitar, politic social, etc. In al treilea rnd, politica este preocupat de ordine. Politicile publice reprezint aciuni sistematice i consistente. Deciziile nu sunt arbitrare sau datorate capriciilor conductorilor, n acest sens, o politic public punnd anumite limite comportamentului oficialilor, eliberndui de povara unor alegeri. O politic ncadreaz o multitudine de activiti sub aceeai etichet: nu doar se pred studenilor, exist o politic educaional n privina nvmntului superior. O surs major de dificulti este reprezentat de incongruena dintre diferite politici sectoriale: politica n privina construirii de noi autostrzi poate intra n conflict cu cea pentru protecia mediului n anumite zone sau politica municipal n privina extinderii resurselor de ap ar putea s nu se suprapun cu cea central n privina gospodririi apelor. Asemenea inconsistene sunt vzute ca probleme majore n domeniul politicilor publice, multe lucrri de specialitate avnd ca preocupare modul n care diferite agenii guvernamentale gestionez aceeai problem. A spune c autoritatea, expertiza i ordinea sunt atribute ale unei politici, nu nseamn c ele sunt prezente n proporie egal n desfurarea procesului acesteia. Ele pot opera chiar una mpotriva alteia: oamenii politici negociaz o anumit politic cu actorii intersai (ordine), ns specialitii consider c ar trebui efectuat nti un experiment n direcia respectiv (expertiz); specialitii n combaterea criminalitii tiu c msurile dure nu sunt cele mai eficiente (expertiz) ns politicienii consider c electoratul este favorabil unor astfel de msuri, votul acestora fiind mai important dect dovezile tiinifice (autoritate). Astfel, politicile publice ncorporeaz o continu tensiune ntre aceste atribute.

1.3. Politicile publice ntre opiune i structur Pn acum am discutat despre politicile publice ca despre opiuni contiente ale decidenilor, opiuni care sunt fcute publice i sunt cunoscute de toat lumea. ns aceast perspectiv nu ofer ntotdeauna ce mai adecvat analiz a procesului politic. Este dificil de a mpri aciunea n dou: decizia politic, pe de o parte, i modalitatea de a duce la ndeplinire aceast aciune, pe de alt parte. O politic public se bazeaz, n mod evident, pe o decizie luat de o autoritate, ns politica public i poate avea originea n practic: ce poate fi fcut n mod convenabil, ce funcioneaz, ce corespunde ateptrilor altora. n orice caz, a lua o decizie de politic public este doar nceputul unui proces, iar aceasta tebuie neleas nu att n termeni de intenie ct n termeni de angajare n urmrirea inteniei. O politic nu trebuie redus doar la scopurile proclamate oficial, ci trebuie completat cu modul n care acestea sunt puse n practic i sunt cunoscute de ctre toi participanii. Declararea obiectivelor poate fi ceva semnificativ, ns este doar ceva parial, iar absena acestor scopuri declarate nu nseamn c nu exist politic public. Actorii jocului politic nva cum s neleag lumea, cum s priveasc o problem, cum s acioneze. Din acest punct de vedere, profesiile reprezint surse importante pentru modelele acionale, oameni avnd ocupaii diferite vor avea preri diferite n privina a ceea ce trebuie fcut ntr-o problem specific. De exemplu, un inginer i un biolog vor tii lucruri diferite despre construcia unei noi fabrici ntr-o zon neindustrializat, iar concluziile lor ar putea fi foarte diferite atunci cnd se refer la o declaraie privind intenia companianiei de a proteja mediul. Bineneles, declararea oficial a scopurilor unei politici reprezint o modalitate foarte important de angajare, de mobilizare a resurselor. ns nu este singura: ineria este, poate, cea mai utilizat form de angajare n aciune. Ceea ce am fcut anul trecut este cel mai bun ghid pentru ceea ce vom face anul acesta. Bugetele exprim i ele angjamentul de face ceva ntr-un anumit domeniu. Organigramele instituiilor ofer i ele indicii despre hotrrea de a urma o anumit cale: existena unui departament (direcie, birou) pentru afaceri mici, sau a unuia de integrare european, reflect recunoaterea unor interese i ofer o baz pentru coordonarea acestora. Se poate astfel observa o ambiguitate n termenul de politic public: tensiunea dintre opiune i structur. A descrie o politic ca o alegere a unui decident autorizat, implic faptul c aciunea urmeaz deciziei: dac ar alege altceva, aciunea ar fi diferit. ns experiena arat c

desfurarea aciunii ngusteaz posibilitile de alegere, iar obiectivul opiunii este limitat de aciunea aflat deja n desfurare i de angajarea n desfurarea ei. Cererile pentru decizii provin din sistemul existent, iar domeniul opiunilor este limitat de angajamentele anterioare. Ceea ce trebuie subliniat aici nu este faptul c structura ar bloca opiunile, ci c cele dou dimensiuni ale procesului politic sunt indisolubil legate una de cealalt. Dac decizia politic nu ar putea modela aciunea, nici nu ar ave sens s vorbim de politic public. Dac aciunea nu ar fi legat de anumite declaraii politice, ar fi dificil de obinut sau de meninut suportul public pentru ea. ns cele dou dimensiuni opereaz una mpotriva celeilalte: o opiune nou este o provocare la adresa structurii existente, iar existena acestei structuri limiteaz posibilitile de alegere. Reformatorii s-au aflat ntotdeauna n lupt cu aceast dilem. 1.4. Perspective de abordare a politicilor publice O politic public reprezint un fenomen complex legat de numeroase decizii fcute de mai muli indivizi sau de mai multe organizaii. De multe ori o politic public este determinat de alte politici anterioare i este legat de alte decizii cu care, aparent, nu are nici o conexiune. Astfel, analistul trebuie s depeasc dificulti serioase n procesul de cercetare, ceea ce explic numeroasele perspective din care este privit procesul politicilor publice. Datorit complexitii sarcinii, cele mai multe abordri iau n considerare doar un numr limitat de factori, chiar dac recunosc necesitatea unei viziuni holistice, care s ia n considerare toate variabilele posibile care afecteaz deciziile guvernamentale. Pentru a nelege mai bine politicile publice, pot fi trecute n revist cteva perspective de abordare ntlnite n literatura de specialitate.
1.

Examinarea organizrii sistemului politic. Argumentul acestei abordri este acela c politicile publice variaz n funcie de natura sistemului politic i de legturile acestuia cu societatea. Unii analiti au o viziune chiar mai ngust dect aceasta, n ncercarea de a nelege procesul politicilor publice concentrndu-se doar asupra statului. Totui, clasificarea sistemelor poltice poate reprezenta doar un punct de plecare n analiza politicilor publice, deoarece poate spune foarte puin despre modul n care caracteristicile sistemului se regsesc n anumite politici. Prin aceast perspectiv se poate observa mai

10

curnd cum ar putea fi influenate deciziile guvernului i ce relaii sunt de ateptat studiind activitile acestuia. 2. O alt direcie de cercetare o reprezint cutarea variabilelor cauzale n procesul politicilor publice, a determinanilor acestora. n aceast abordare, analiza se concentreaz asupra chestiunii dac politicile publice sunt determinate de factori socio-economici ce acioneaz la nivel macro-social sau de factori comportamentali care se regsesc la nivel micro-social. Astfel de studii, de cele mai multe ori empirice i cantitative, ncearc s stabileasc legturi ntre politicile publice i caracteristicile interne ale societii sau ale sistemului internaional. Dei caracterul empiric al unor astfel de studii ajut la nelegerea procesului politicilor publice, ele tind s i concentreze explicaiile la un nivel macro i eueaz n apreciarea sectorului i a contextului n care se desfoar politicile. 3. O alt parte a literaturii se concentreaz asupra coninutului politicilor publice. Aceast perspectiv pleac de la ideea c natura unei probleme publice i soluiile existente pentru rezolvarea acesteia determin, de cele mai multe ori, modul n care aceasta va fi procesat de ctre sistemul politic. Faptul c o politic este regulatorie, distributiv, redistributiv, etc determin modul n care aceasta va fi abordat. Politica public poate determina lupta politic i nu invers, aa cum consider cei mai muli analiti (M. Howlett i M. Ramesh, pag. 8). Gradul de concentrare a costurilor i beneficiilor unei politici publice determin tipul de proces politic care o va nsoi. Concentrarea ateniei asupra naturii instrumenteleor pe care guvernele le au la dispoziie pentru a implementa politicile publice este considerat de unii autori ca cel mai bun mod de analiz i nelegere a acestora. Fr a nega faptul c natura problemei are efect asupra a ceea ce poate fi fcut n privina ei, deseori este dificil de neles natura exact a unei probleme publice i distribuia costurilor i beneficiilor pe care diferitele soluii le-ar determina. 4. A patra perspectiv se concentreaz asupra impactului politicilor publice, a rezultatelor acestora. Analizele de acest tip ncearc s evalueze efectele directe i indirecte ale anumitor politici i au tendina de a ignora att factorii cauzali ct i natura instrumentelor aflate la dispoziia guvernelor. Aceste analize sunt de tip cantitativ i utilizeaz metode statistice pentru a stabili corelaii ntre diversele tipuri de activiti guvernamentale (de exemplu relaia dintre cheltuielile guvernamentale i situaia forei de munc).

11

Existena unor perspective diverse asupra cercetrii politicilor publice a dus la apariia a nenumrate studii care, uneori, au concluzii contradictorii n privina procesului prin care trec acestea. Aceast fragmentare a ngreunat analiza politicilor publice, dnd acestui domeniu o complexitate aparent deconcentrant pentru un nceptor. De aici au rezultat eforturile de reducere a acestei complexiti printr-un proces de sintetizare. 1.5. Procesul politicilor publice Una dintre posibilitile de simplificare a perspectivei asupra unei politici publice este reprezentat de divizarea acesteia ntr-o serie de etape, de faze. Secvena de stadii rezultat n urma unui astfel de proces este denumit n general ciclul politicii publice. Aceast simplificare i are originea n primele lucrri de analiz a politicilor publice, ns ea a fost privit oarecum diferit de diveri autori. Ideea de a simplifica compexul proces de nfptuire a politicilor publice prin mprirea sa n cteva stadii distincte a fost utilizat prima dat de ctre Harold Lasswell (1956). Acesta a divizat procesul politic n apte etape: informarea, promovarea, prescripia, invocarea, aplicarea, ncheierea i evaluarea (Harold Lasswell, 1971). n viziunea sa, cele apte stadii descriu nu cum se desfoar n realitate procesul politicilor publice, ci cum ar trebui ca el s se desfoare. Procesul politic ncepe astfel prin culegerea informaiilor, procesarea lor i diseminarea acestora ctre participanii la procesul decizional; urmeaz apoi promovarea unei anumite opiuni de ctre cei implicai n luarea deciziei; n a treia etap, decidenii stabilesc un curs al aciunii; n a patra etap este invocat cursul deja prescris al aciunii i sunt stabilite sanciunile mpotriva celor care nu se conformeaz prescripiilor decidenilor; politica public este apoi pus n practic de ctre birocraie pn n momentul n care se ncheie ori este abandonat; n final sunt evaluate rezultatele politicii prin compararea lor cu scopurile iniiale ale decidenilor. Analiza pe care Lasswell o face procesului de nfptuire a politicilor publice se concentreaz asupra procesului decizional din interiorul guvernului i spune foarte puin despre influenele mediului exterior asupra comportamentului guvernamental. Se presupune c deciziile sunt luate de un numr mic de persoane, cuprinse n staff-ul guvernamental. O alt slbiciune a acestui model este lipsa sa de logic intern, n special n ceea ce privete plasarea evalurii dup ncheierea politicii, dei ar fi necesar o evaluare tocmai nainte de nfptuirea

12

acesteia. Cu toate acestea, acest model a exercitat o enorm influen n ceea ce privete dezvoltarea tiinei politicilor publice. Dei nu foarte precis, acest model a permis reducerea complexitii studiului unei politici publice prin izolarea i studierea individual a fiecrei etape n parte, nainte de asamblarea acestor stadii pentru crearea unei viziuni complete asupra ntregului proces. Modelul lui Lasswell a stat la baza celui dezvoltat de Gary Brewer la nceputul anilor 70. n concepia lui Brewer, procesul politic este alctuit din ase stadii: inventarea/iniierea, estimarea, selecia, implementarea, evaluarea i ncheierea. Inventarea sau iniierea reprezint prima etap a procesului, n care problema capt un sens, chiar dac acesta nu este foarte clar, i sunt sugerate anumite soluii. Etapa estimrii presupune calcularea riscurilor, costurilor i beneficiilor asociate cu fiecare dintre soluiile propuse anterior. Acest stadiu implic att o evaluare tehnic ct i opiuni normative. Obiectivul acestei etape l reprezint reducerea numrului de opiuni posibile, prin excluderea celor nefezabile, i ierarhizarea celor rmase n funcie de dezirabilitate. A treia etap const n adoptarea unei soluii, a unei combinaii dintre diversele soluii rmase n urma stadiului anterior, sau n respingerea oricrei aciuni. Ultimele trei etape sunt implementarea soluiei alese, evaluarea rezultatelor ntregului proces i ncheierea politicii n concordan cu rezultatele evalurii. Versiunea oferit de Brewer asupra procesului politicilor publice a mbuntit munca de pionierat a lui Lasswell. Aceast nou perspectiv a extins procesul politicilor publice dincolo de graniele formale ale guvernului n ceea ce privete recunoaterea unei probleme i a clarificat terminologia utilizat pentru descrierea diverselor stadii ale procesului. n plus, a fost introdus noiunea de ciclu continuu al procesului politicilor publice. S-a recunoscut astfel faptul c cele mai multe politici nu au un ciclu clar de via, existnd numeroase reveniri, succesiuni de politici cu diferene mai mult sau mai puin substaniale ntre ele (Garry Brewer, 1983). Modelul lui Brewer a inspirat alte cteva versiuni ale ciclului politicilor publice n anii 70 i 80, cele mai cunoscute dintre acestea fiind cele ale lui Charles O. Jones (1984) i James Anderson (1997). Logica ce st la baza modelului ciclic al politicilor publice este cea aplicat i n rezolvarea problemelor, chiar dac autorii nu specific acest lucru foarte clar (Michael Howlett and M. Ramesh, pag. 11). Etapele ntlnite n rezolvarea problemelor i etapele corespunztoare din ciclul unei politici publice sunt prezentate n tabelul 1.

13

Tabelul 1 Etape n rezolvarea unei probleme 1. Recunoaterea problemei 2. Propunerea unor soluii 3. Alegerea unei soluii 4. Punerea n practic a soluiei 5. Monitorizarea rezultatelor Etape ale ciclului unei politici publice 1. Stabilirea agendei 2. Formularea politicii 3. Luarea unei decizii 4. Implementarea politicii 5. Evaluarea politicii

n acest model, stabilirea agendei se refer la procesul prin care problemele ajung n atenia guvernanilor, formularea politicii privete procesul prin care opiunile legate de respectiva politic capt un contur precis, luarea unei decizii se refer la procesul prin care se stabilete un anumit curs al aciunii, implementarea politicii ia n considerare modalitile prin care guvernanii pun n practic politica, iar evaluarea constituie procesul prin care rezultatele politicii sunt monitorizate att de ctre autoriti ct i de ctre societate, rezultatul putnd fi reformularea problemei sau a soluiilor posibile. Avantajul cel mai important al utilizrii ciclului unei politici publice este acela c faciliteaz nelegerea procesului de nfptuire a acesteia, prin limitarea sa la un numr de etape i subetape, fiecare dintre acestea putnd fi investigat n mod separat sau n relaie cu oricare dintre celelalte etape. Astfel devin posibile i studiile comparative. Un alt avantaj al acestui model este c permite examinarea rolului tuturor actorilor politici i instituiilor implicate n politica respectiv i nu doar a ageniilor guvernamentale nsrcinate formal cu aceasta. Principalul dezavantaj al acestui model const n faptul c poate duce la o interpretare eronat, sugernd un mod foarte sistematic, aproape liniar, prin care decidenii politici ar trata problemele publice. n mod evident acest lucru nu se ntmpl n realitate. De multe ori decidenii doar reacioneaz la circumstane, funcie de interesul lor personal i de ideologia mprtit. O alt problem a acestui model este c dei n teorie logica ciclului este ct se poate de clar, n practic unele stadii sunt comprimate sau nlturate cu totul sau urmate ntr-o alt ordine dect logica rezolvrii unei probleme. Astfel, n loc de parcurgerea unui singur ciclu ar putea s apar o serie de mai multe cicluri mai mici, n care, de exemplu, implementarea unei decizii anterioare poate avea un impact major asupra formulrii unei noi politici, indiferent de ceea ce exist pe egenda decidenilor. n practic, deci, nu exist o evoluie liniar a politicii aa cum ar prea s rezulte din acest model. Un al treilea dezavantaj, i poate cel mai

14

important, este c modelului i lipsete o dimensiune cauzal. El nu ofer nici o sugestie n privina actorului politic sau a instituiei care mpinge poltica de la o etap la alta. Slbiciunile modelului ciclic al politicilor publice subliniaz complexitatea procesului politic i nevoia dezvoltrii unor noi cadre intelectuale care s faciliteze nelegerea sa. Dac acest model ajut la divizarea procesului politicilor publice, el nu ilustreaz la fel de bine nuanele i complexitatea fenomenului. Este necesar un model care s accentueze asupra actorilor politici i instituiilor implicate, care s ajute la identificarea instrumentelor pe care decidenii le pot utiliza, care s sublinieze factorii ce pot conduce procesul politicii publice ntro anumit direcie. Un model mbuntit al nfptuirii politicilor publice trebuie s fie capabil s identifice actorii implicai n fenomen i interesele pe care acetia le urmresc. Politicile publice implic o multitudine de actori, ale cror interese pot fi mai mult sau mai puin diferite. Urmrindu-i propriile obiective ei interacioneaz unii cu alii, rezultatul interaciunii fiind tocmai politica public. ns aceti actori nu sunt complet independeni, ei acionnd ntr-un cadru de relaii sociale care le determin anumite constrngeri ale comportamentului. Contextul social general, instituiile statului, instituiile internaionale, valorile pe care acestea le poart, condiioneaz modul n care o problem este definit, faciliteaz adoptarea anumitor soluii i blocheaz alegerea altora. Ideile, credinele, discursul existent n jurul unei probleme constituie constrngeri la care sunt supui actorii politici. Dei exist ntotdeauna interpretri contradictorii ale unei probleme, aproape orice problem se bucur de un relativ acord n ceea ce privete gravitatea ei i numrul limitat de posibiliti de rezolvare. Paleta de instrumentele politice aflate la dispoziia decidenilor constituie o alt constrngere asupra opiunilor acestora. Un model mbuntit al procesului politicilor publice ar trebui s poat gestiona toate aceste complexiti. O analiz fin ar trebui s explice de ce un guvern tinde s nfptuiasc o politic specific ntr-un anumit sector sau s rezolve diversele probleme ntr-un mod caracteristic, ntr-un anumit stil. ntrebri Enunai o definiie larg i una ngust a termenului de politic public. Autoritile locale pot desfura politici publice? Dar firmele?

15

Care este deosebirea dintre o decizie politic i o politic public? Care sunt principalele caracteristici ale unei politici publice? Cum influeneaz o aciune aflat n desfurare posibilitile de opiune pentru o aciune viitoare? De ce a fost necesar divizarea politicilor publice n etape?

2. Paradigme n tiina politicilor publice Cei care aspir la un studiu sistematic al procesului de formare i de implementare a politicilor publice au nevoie de un cadru conceptual i de criterii relevante pentru a-i concentra efortul i pentru a evita o cutare haotic n informaiile politice. Ceea ce se gsete atunci cnd se efectueaz o cercetare depinde i de ceea ce se caut. Conceptele, modelele i teoriile ofer direcie i structur oricrei cercetri. Totui, una dintre dificultile ntlnite n studierea politicilor publice este spectrul larg al abordrilor, care i au originea n diferitele coli de gndire. Ele se pot concentra asupra indivizilor, grupurilor sau instituiilor i pot avea un caracter inductiv sau unul deductiv. Principalele teorii utilizate n analiza i explicarea politicilor publice sunt: sistemismul, pluralismul, elitismul, instituionalismul, teoria alegerii raionale i teoria economiei competitive. 2.1. Sistemismul Politicile publice pot fi vzute ca rspunsuri ale sistemului politic la cererile provenite din mediu. Sistemul politic, aa cum l definete David Easton, cuprinde acele instituii i activiti, identificabile i interrelaionate, care realizeaz alocarea autoritar a valorilor ntr-o societate (David Easton, 1965). MEDIU INTRRI Cereri SISTEMUL POLITIC Feedback
16

IEIRI Aciuni Decizii

Susineri

Fig. 1 Mediul const n toate celelalte fenomene sociale, economice, culturale, biologice care sunt externe limitelor sistemului politic. Intrrile n sistemul politic dinspre mediu constau n cereri i n sprijin. Cererile sunt apeluri la aciune venite din partea indivizilor i grupurilor n favoarea intereselor i valorilor proprii. Sprijinul este acordat atunci cnd grupurile i indivizii respect rezultatele alegerilor, pltesc impozitele, se supun legilor, sau accept n alt mod deciziile i aciunile sistemului politic desfurate ca rspuns la cererile lor. Suportul acordat sistemului politic indic msura n care acesta este privit ca legitim. Ieirile din sistemul politic includ legi, decrete, regulamente, decizii judiciare, etc. privite ca alocri autoritare ale valorilor, i care constituie debutul unor politici publice. Conceptul de feed-back indic faptul c politicile publice (ieirile) practicate la un moment dat pot modifica mediul i cererile ce provin de la acesta, precum i nsui sistemul politic. Politicile publice pot produce noi cereri, care conduc la noi ieiri, ntr-un flux continuu de politici publice. Principalul merit al teoriei sistemelor este acela c asigur un mod de conceptualizare a unui fenomen politic complex. Perspectiva lui David Easton este util i din perspectiva diviziunii procesului politicilor publice n cteva stadii diferite, fiecare dintre ele putnd fi supus unei analize mai detaliate. Utilitatea teoriei sistemului politic n studierea politicilor publice este limitat de caracterul ei extrem de general i de abstract. Modelul are i alte slbiciuni. n primul rnd, ar fi greit dac s-ar accepta conceptualizarea propus de David Easton ca o descriere perfect a modului de funcionare practic a unui sistem politic. Rareori cererile de intervenie decurg att de simplu din conversia ieirilor. De exemplu, oamenii politici, decidenii, se pot afla ei nii la originea acestor solicitri. Exist lucrri care sugereaz c cererile politice sunt creaia liderilor, care astfel i creaz condiii pentru propria lor aciune ulterioar. O alt critic adus cadrului sistemic este aceea c subliniaz importana convertirii semnalelor de intrare n semnale de ieire, adic importana cutiei negre unde au loc deciziile

17

politice, fr s in cont c nsi aceast cutie neagr poate fi obiectul aciunii politice. Nu se spune nimic despre procesul prin care sunt luate deciziile i sunt dezvoltate politicile publice n interiorul sistemului politic. Un merit al modelului sistemic este c atrage atenia asupra relaiilor dintre sistemul politic i celelalte sisteme. n figura 1, aceste sisteme sunt menionate doar ca mediu al sistemului politic. ns acest mediu constituie el nsui o preocupare major a studiilor de politici publice. Aceast teorie descrie guvernarea doar ca un simplu rspuns la cereri, iar rezultatele unor astfel de cercetri sunt numite cteodat studii ale intrrilor i ieirilor. Totui ea provoac unele ntrebri importante: cum afecteaz intrrile din mediu coninutul politicilor publice i operaiunile sistemului politic? Cum afecteaz politicile publice, la rndul lor, mediul i cererile pentru aciune politic? Cum este capabil sistemul politic s transforme cererile n politici publice i cum este capabil s se conserve el nsui n timp? 2.2. Pluralismul n special n Statele Unite, activitile grupurilor sunt vzute ca un element central n teoria pluralist a democraiei, al crei cel mai cunoscut exponent este Robert Dahl. Teoria pluralist, pe care Dahl o mai numete i a poliarhiei, susine c puterea n societile occidentale este larg distribuit ntre diferite grupuri. Nici un grup nu este total lipsit de putere, dup cum nici unul nu este dominant. Orice grup poate asigura adoptarea propriilor preferine politice dac este suficient de hotrt n urmrirea lor. Conform pluralismului, politicile publice sunt rezultatul luptei dintre grupuri. Earl Latham sublinia c ceea ce poate fi numit politic public reprezint echilibrul realizat ntre faciunile sau grupurile care ncearc n mod constant s ncline balana n favoarea lor (Earl Latham, pag.36). Pluralismul are ca fundament ideea c interaciunea i lupta dintre grupuri constituie un fapt fundamental al vieii politice. Un grup este o colecie de indivizi, care pe baza unor atitudini sau interese comune, pot avea revendicri de la alte grupuri. El devine grup politic, de interes, atunci cnd aceste revendicri sunt fcute prin intermediul sau asupra instituiilor de guvernmnt. Se consider c individul poate avea importan n politic doar ca participant

18

ntr-un grup sau ca reprezentant al acestuia. Doar prin intermediul grupurilor indivizii ncearc s-i asigure preferinele politice. Un concept principal n teoria grupurilor este acela de acces. Pentru a avea influen i pentru a fi capabil s modifice deciziile guvernamentale, un grup trebuie s aib acces sau s aib oportunitatea de a-i prezenta punctele de vedere n faa celor care au puterea de decizie. Accesul poate fi rezultatul organizrii grupului, statutului de care se bucur, a unei bune conduceri sau a resurselor pe care le posed (de exemplu contribuiile bneti pentru campaniile electorale). Activitatea de lobby poate fi neleas ca un efort de a produce o cale de acces ctre oficiali prin crearea unui sentiment de obligaie a acestora fa de grupul respectiv. Prin natura lucrurilor, unele grupuri vor avea mai multe resurse dect altele (bani, informaii, expertiz) i deci vor avea i un acces sporit. Politicile publice de la un moment dat vor reflecta interesele grupurilor dominante. n msura n care grupurile pierd sau ctig putere i influen, politicile publice se vor modifica n favoarea celor cu influen sporit. Teoria grupurilor se concentreaz pe unul dintre cele mai importante i dinamice elemente n formarea politicilor, n special n societile pluraliste, ns pare s supraaprecieze independena i rolul creativ pe care oficialii l pot juca n procesul politic. O alt insuficien a teoriei grupurilor este aceea c n realitate muli oameni (de exemplu cei sraci sau dezavantajai) i multe interese (cum ar fi cele difuze privind frumuseile naturale sau justiia social) sunt fie nereprezentai, fie puin reprezentai n lupta dintre grupuri. n plus, din punct de vedere metodologic, ncercarea de a explica politicile publice doar n termenii intereselor i a luptei dintre grupuri este neltoare i ineficient. Astfel se pot neglija muli ali factori, care pot afecta i ei politicile publice, cum ar fi instituiile sau ideologia. 2.3. Elitismul Privite din perspectiva teoriei elitei, politicile publice pot fi considerate ca reflectnd valorile i preferinele elitei guvernamentale. Principalul argument al elitismului este acela c o politic public nu este determinat de cererile i de aciunile maselor ci de cele ale elitei conductoare, ale crei preferine sunt concretizate de ctre oficialii publici i ageniile guvernamentale. Thomas Dye i Harmon Zeigler prezint teoria elitei pe scurt:

19

- Societatea este mprit ntre cei puini care au putere i cei muli care nu au. Doar un numr mic de persoane aloc valori n societate; masele nu decid politici publice. - Cei puini care guverneaz nu sunt tipici pentru masele care sunt guvernate. Elitele provin ntr-un numr disproporionat din straturile superioare din punct de vedere socioeconomic ale societii. - Micarea nonelitelor ctre elite trebuie s fie nceat i continu, pentru a menine stabilitatea i a evita revoluia. Doar nonelitele care au acceptat consensul elitei pot fi admise n cercurile guvernante. - Elitele mprtesc aceleai valori ale sistemului social i n ceea ce privete conservarea acestuia. - Politicile publice nu reflect cererile maselor ci, mai curnd, valorile elitei. Schimbrile n politicile publice vor fi mai degrab incrementale, treptate, dect revoluionare. - Elitele active sunt puin afectate de ctre masele apatice.Elitele influeneaz masele mai mult dect influeneaz masele elitele (Thomas R. Dye, L. Harmon Zeigler, pag. 7). Astfel prezentat, elitismul reprezint o teorie provocatoare asupra formrii politicilor publice. Politicile sunt produsul elitelor, reflectnd valorile lor i servind scopurilor acestora, unele dintre aceste politici putnd totui s constea n asigurarea bunstrii maselor. Teoria elitei concentreaz atenia asupra rolului conducerii n formarea politicilor i asupra realitii c, n orice sistem politic, cei puini i guverneaz pe cei muli. Totui, este destul de greu de dovedit c doar elitele determin politicile publice, fiind puin influenate de ctre mase. S-ar putea ca aceast teorie s fie mai util pentru analiz n anumite sisteme politice i mai puin n altele, cum ar fi democraiile pluraliste occidentale. 2.4. Instituionalismul Studierea instituiilor guvernamentale reprezint una dintre cele mai vechi preocupri din tiinele politice. n mod tradiional, paradigma instituional are n vedere aspectele legale formale ale guvernrii: structura formal, puterile legale, regulile procedurale, relaiile dintre instituii (cum ar fi cele dintre legislativ i executiv). S-a fcut destul de puin pentru a explica modul n care funcioneaz de fapt instituiile (i nu cum ar trebui s funcioneze), pentru a analiza politicile publice produse de ctre instituii sau pentru a descoperi relaiile dintre structura instituional i politicile publice. Mai trziu, tiinele politice i-au concentrat atenia

20

asupra comportamentului participanilor, asupra realitilor politice mai mult dect asupra aspectelor formale. Totui, instituionalismul poate fi folisitor n analiza politicilor publice. O instituie reprezint un set de modele regularizate ale comportamentului uman, care rezist n timp i care asigur anumite funcii sociale. Tocmai aceste modele comportamentale diferite sunt cele care fac distincia ntre parlament, agenii administrative, tribunale, etc. Modelele comportamentale regularizate, care constituie regulile sau structurile, pot afecta modul n care sunt luate deciziile i coninutul politicilor publice. Regulile i aranjamentele structurale sunt rareori neutre n efectele lor: ele tind s favorizeze anumite interese n societate, anumite rezultate ale politicilor publice. n plus, dac sistemul de organizare este federal, sunt create mai multe spaii de aciune politic: unele grupuri pot avea mai mult influen dac politica este decis la nivel central, n timp ce altele pot beneficia de pe urma unor decizii luate la nivelul statelor federale (de ex: politica n privina drepturilor omului n SUA). n concluzie, structurile instituionale, aranjamentele i procedurile au deseori consecine importante n ceea ce privete adoptarea i coninutul politicilor publice. Atunci cnd sunt studiate politicile publice aceste aspecte trebuie luate n considerare mpreun cu altele, mai dinamice, ale politicii, cum ar fi partidele politice, grupurile de presiune, opinia public,. Teoria instituional poate asigura doar o explicaie parial a politicilor publice. 2.5. Teoria alegerii raionale Teoria alegerii raionale, cunoscut i sub numele de teoria alegerii sociale sau de teoria alegerii publice, i are originea n gndirea economic i const n aplicarea teoriei microeconomice la analiza i explicarea comportamentului politic. Probabil prima utilizare a teoriei alegerii raionale n studierea procesului politic a fost lucrarea Economic Theory of Democracy a lui Anthony Downs. n aceast lucrare Downs presupune c att partidele politice, ct i cei care voteaz, acioneaz ca actori raionali, care caut s-i maximizeze rezultatele preferinelor lor. Partidele formuleaz politici care s atrag ct mai multe voturi, iar votanii ncearc s maximizeze preferinele ce pot fi realizate prin intermediul aciunii guvernamentale. n ncercarea de a ctiga voturi, partidele politice se deplaseaz spre centrul spectrului ideologic unde, n general, se afl cel mai mare numr de

21

votani. Astfel, n loc s asigure alegtorilor ct mai multe opiuni posibile, partidele tind s semene tot mai mult unele cu altele. Principalele axiome ale teoriei alegerii raionale sunt urmtoarele: 1. Actorii politici, ca i actorii economici, acioneaz n mod raional, urmrindu-i propriul interes. Economistul James Buchanan afirm c politicienii sunt ghidai mai curnd de interesul lor egoist dect de interese altruiste, cum ar fi interesul naional. Aceasta nu ar trebui s fie o surpriz, spune Buchanan, pentru c guvernele sunt formate din indivizi, iar indivizii acioneaz din perspectiva propriului interes atunci cnd sunt angajai ntr-un sistem de schimb, indiferent dac acesta este economia de pia sau politica(apud Anderson, J. p.33). Indivizii care sunt angajai n decizii sau n tranzacii, aa cum ar fi votul, au preferine care variaz de la unul la altul. Fiind raionali, indivizii sunt capabili s neleag i s-i ierarhizeze preferinele dup ceea ce doresc cel mai mult. n luarea deciziilor, ei ncearc s-i maximizeze beneficiile. 2. Decidenii individuali sunt unitatea fundamental a analizei; ne aflm deci n cadrul individualismului metodologic. Preferinele sau valorile indivizilor sunt considerate a fi mai importante dect alte valori, cum ar fi cele colective, organizaionale sau sociale. Susintorii teoriei alegerii raionale argumenteaz c aciunile organizaiilor, a grupurilor, pot fi explicate n mod satisfctor n termenii comportamentului indivizilor. Unii teoreticieni ai alegerii raionale au nceput s studieze efectele informaiei incomplete sau imperfecte i cele ale incertitudinii n domeniul politicilor publice. Decidenii politici posed cantiti diferite de informaii i sunt nesiguri n privina consecinelor legilor i politicilor pe care le implementeaz. Studiile specifice teoriei alegerii raionale sunt deseori caracterizate prin ipoteze nguste, ecuaii matematice, abstracii i se consider c sunt ndeprtate de realitatea concret. Teoria alegerii raionale atrage atenia asupra importanei interesului personal ca principal for motivatoare n politic i asigur astfel o mai bun nelegere a procesului lurii deciziilor. Sunt totui muli cei care susin c politica nu este att de lipsit de altruism i de preocupare pentru interesul public aa cum ar rezulta din teoria alegerii raionale. 2.6. Teoria economiei competitive

22

Teoria economiei competitive este probabil una dintre cele mai utilizate paradigme n studierea politicilor publice. Acest perspectiv pornete de la ideea c indivizii trebuie s se bazeze pe mecanismele pieei libere pentru cele mai multe dintre deciziile sociale. Totui, susintorii acestei teorii recunosc faptul c piaa liber nu poate ntotdeauna s distribuie eficient resursele societii. n astfele de cazuri, denumite eecuri ale pieei, instituiile politice pot s acioneze pentru a suplimenta sau pentru a nlocui piaa. Pentru a determina rolurile pe care le-ar putea juca piaa i guvernarea n asigurarea populaiei cu bunuri i servicii a fost creat o tipologie a acestora funcie de dou criterii: rivalitatea n consum i excluziunea n utilizare (tab. 2). Aceste criterii genereaz patru tipuri de bunuri i servicii: private, publice, comune i privatizabile.
Tabelul 2. Clasificarea bunurilor i serviciilor

Excluziune Nonexcluziune

Rivalitate Bunuri private Bunuri comune

Nonrivalitate Bunuri privatizabile Bunuri publice

Din aceast perspectiv bunurile private constituie majoritatea bunurilor i serviciilor produse ntr-o societate. Aceste bunuri sau servicii (mbrcmintea, mncarea sau frizeria) pot fi divizate pentru a fi vndute i dac sunt consumate nu mai pot fi la dispoziia altora. La cealalt extrem se situeaz bunurile publice (iluminatul public sau aprarea naional) care nu pot fi mprite i care pot fi consumate fr a fi diminuate. ntre aceste dou tipuri exist bunurile privatizabile i cele comune. Primele sunt bunuri semi-publice, cum ar fi podurile sau autostrzile, care nu se diminueaz prin consum dar pentru folosirea crora este posibil s se perceap taxe. Consumul bunurilor comune (bancurile de peti oceanici de exemplu) nu poate fi taxat n mod direct, ns cantitatea disponibil se reduce prin utilizare (D. Weimer, A. Vining pag. 80). Conform principiilor economiei bunstrii guvernele nu ar trebui s intervin n tranzaciile i activitile legate de bunurile private. Bunurile publice trebuie s fie oferite de ctre guvern deoarece piaa nu poate s ofere bunuri sau servicii care nu asigur profit. Guvernul nu trebuie s permit utilizarea bunurilor privatizabile ca i bunuri publice ci s impun taxe la utilizarea lor. Astfel costul construciei i ntreinerii podurilor i autostrzilor nu trebuie repartizat tuturor pltitorilor de impozite pentru ca apoi acestea s fie oferite gratis

23

utilizatorilor, ci ar trebui s fie suportat ce cei care beneficiaz de aceste faciliti. n cazul bunurilor comune guvernul ar trebui s stabileasc un anumit regim al proprietii, prin intermediul licenelor, astfel nct s previn epuizarea lor. Cotele de pescuit sunt citate adesea ca exemple ale acestui principiu. Guvernul ar trebui s intervin pentru corectarea eecurilor pieei (monopolurile naturale, asimetria informaiei, externalitile), deoarece doar din aciuni necoordonate ale indivizilor nu se ajunge ntotdeauna la un optim social. Din aceast perspectiv guvernul trebuie mai nti s determine dac un eec al pieei a creat o problem social i apoi, doar n caz de confirmare, s intervin pentru a corecta problema. Criticii acestei concepii argumenteaz c eecurile pieiei reprezint doar o faet a fenomenului, cealalt fiind constituit din eecurile guvernrii de a corecta piaa. O alt critic a teoriei economiei competitive se refer la faptul c statele nu i pun aproape niciodat n practic politicile publice ntr-o manier att de tehnic pe ct o sugerez teoria. Chiar dac ar fi identificat cea mai eficient i mai eficace politic public, decizia final este una politic i nu una tiinific, luat de cele mai multe ori ca rspuns la presiuni politice. Astfel, analiza tehnic generat de teoria economiei competitive reprezint de multe ori doar un alt argument utilizat de actorii politici pentru a justifica aciunea sau inaciunea guvernamental. Deoarece neglijeaz variabilele politice, teoria economiei competitive a fost descris de criticii si ca un mit sau ca o iluzie teoretic. ntrebri

Care principalul merit al sistemismului n descrierea politicilor publice? Poate fi aplicat pluralismul n explicarea politicilor publice din Romnia? De ce? Considerai c elitismul poate fi o paradigm mai valid dect pluralismul n privina politicilor publice romneti? Motivai rspunsul. De ce studierea instituiilor ofer doar o imagine parial a politicilor publice? Care este principalul factor care determin aciunile individuale din perspectiva teoriei alegerii raionale? De ce bunurile publice nu pot fi oferite de ctre piaa liber?

24

3. Tipuri de politici publice Politici substantivale i politici procedurale Politicile substantivale implic ceea ce face guvernul, cum ar fi construcia de autostrzi, distribuia de ajutoare sociale, achiziia de armament, etc. Politicile substantivale distribuie cetenilor, n mod direct avantaje sau dezavantaje, beneficii sau costuri. Politicile procedurale stabilesc cum urmeaz s fie fcut ceva sau cine urmeaz s fac ceva. Astfel definite, politicile procedurale includ legile ce creaz organisme administrative, specificnd procesele i tehnicile pe care le pot utiliza n desfurarea programelor lor, controlul guvernamental, parlamentar sau juridic asupra operaiunilor lor. Politicile procedurale pot avea importante consecine substatntivale, cum sau cine acioneaz putnd determina ceea ce se face de fapt.

Politici distributive, regulatorii, autoregulatorii i redistributive Aceast tipologie difereniaz politicile dup efectul lor asupra societii i dup relaiile dintre cei implicai n formularea politicii. Politicile distributive presupun alocarea de servicii sau de beneficii pentru anumite segmente ale populaiei: indivizi, grupuri, companii sau comuniti. Unele politici distributive pot asigura beneficii pentru un singur beneficiar sau pentru civa, puini la numr susinerea unei intreprinderi prin subsidii pentru evitarea falimentului, n timp ce altele pot asigura beneficii pentru un numr mare de persoane susinerea preurilor agricole, educaia gratuit, programe de recalificare. Politicile distributive implic utilizarea fondurilor publice pentru susinerea grupurilor particulare, comunitilor sau sectoarelor economice. n general, cei care solicit aceste beneficii nu concureaz unii mpotriva altora. Beneficiile pe care le obin nu reprezint costuri directe pentru vreun anumit grup specific, costurile fiind suportate din bugetul public, deci de toi pltitorii de impozite. Astfel, politicile distributive creaz impresia c exist doar ctigtori i nimeni nu are de pierdut, dei, n mod evident, cineva trebuie s achite costul financiar.

25

Politicile regulatorii impun restricii sau limitri ale comportamentului indivizilor i grupurilor, cum ar fi reglementarea unor sectoare economice n privina calitii bunurilor, a emisiilor poluante, n probleme ca avortul, controlul armelor, pornografia. Exist ns i politici care deregularizeaz. Politicile regulatorii apar ca urmare a conflictului dintre dou grupuri sau dou coaliii de grupuri, o parte solicitnd impunerea unui anumit control, cealalt susinnd c acest control nu este necesar sau c tipul de control propus este eronat. n general este dificil de identificat toate scopurile i toate consecinele politicilor regulatorii. Politicile auto-regulatorii sunt similare celor regulatorii n sensul c implic restricii sau control asupra unui grup sau a unei probleme. Spre deosebire de politicile regulatorii ns, cele auto-regulatorii sunt n general solicitate i susinute de ctre grupul a crui activitate este reglementat ca msur de protecie sau de promovare a intereselor membrilor si. Este vorba n special de licenele acordate pentru practicarea unei meserii: medic, farmacist, avocat, etc. n afara grupului n cauz, interesul pentru problema respectiv este relativ sczut. Rezultatul unei astfel de politici este o lege de liceniere, a crei implementare este delegat unui organism dominat de membrii grupului interesat. n timp, intrarea n cadrul unei profesii liceniate poate fi restrictiv, iar preurile pentru serviciile ei specializate pot crete. Politicile redistributive implic eforturi deliberate din partea guvernului n vederea transferrii de venituri, proprieti sau drepturi ntre grupuri largi ale populaiei. n multe societi politice redistributive constituie surse serioase de conflict ntre stnga i dreapta. Modelul uzual al unei politici redistributive const n preluarea de resurse de la cei ce au, pentru a fi distribuite celor ce nu au, de exemplu impozitul progresiv pe venit. Cteodat, politicile redistributive sunt dificil de adoptat pentru c implic realocarea banilor i a puterii, iar cei care posed bani i putere vor renuna rareori de bunvoie la ele. Politici materiale i politici simbolice Politicile publice pot fi descrise i ca materiale sau simbolice, funcie de tipul de beneficii pe care l aloc. Politicile materiale asigur resurse tangibile beneficiarilor lor sau impun dezavantaje reale celor care sunt afectai n mod negativ. Legislaia privind obligaia angajatorilor de a plti un salariu minim, contribuiile la casele de asigurri sociale sau de sntate sunt materiale att n coninutul ct i n efectul lor.

26

Politicile simbolice, n schimb, au un impact material minor asupra cetenilor, aloc avantaje i dezavantaje intangibile. Ele apeleaz la valori ca patriotismul, dreptatea social, pacea etc. De exemplu legi privind arborarea drapelului, intonarea imnului, arderea drapelului, interpretarea istoriei. Nici o politic nu este n ntregime simbolic sau n ntregime material, acestea fiind mai curnd polii unui spaiu continuu. Cteodat, politici care par mai mult simbolice pot avea importante consecine materiale, cum ar fi legi privind protecia unor animale rare, care pot conduce la blocarea unor construcii, interzicerea exploatrii forestiere, etc. Politici etichetate ca materiale n limbajul legislativ, pot rmne n mod esenial simbolice datorit aciunii administrative sau datorit eecului parlamentului n asigurarea de fonduri pentru implementarea lor. Tipologia material simbolic este folositoare atunci cnd se analizeaz efectele unei politici, pentru c direcioneaz atenia dincolo de declaraiile politice formale. n plus, subliniaz importana rolului jucat de simboluri n comportamentul politic. Politici legate de bunuri publice i de bunuri private Politicile publice pot asigura att bunuri publice (indivizibile) ct i bunuri private (divizibile). Natura bunurilor publice const n faptul c dac sunt asigurate pentru o persoan, ele trebuie asigurate pentru toat lumea. Exemplul cel mai uzual l constituie aprarea naional: nu exist nici o modalitate de a asigura acest bun pentru unii ceteni i de a-i mpiedica pe alii s se bucure de el. Pentru c o persoan raional din punct de vedere economic nu va contribui niciodat n mod voluntar la costurile aprrii, alegnd mai curnd postura de blatist (free rider) i lsnd costurile pe seama celorlali, aprarea trebuie asigurat de ctre guvern i finanat prin impozitare. Alte exemple de bunuri colective: aerul curat, sigurana public, controlul traficului, distrugerea narilor. Bunurile private pot fi divizate n uniti i achiziionate sau vndute de indivizi, fiind disponibile pe pia. Ceilali pot fi exclui de la utilizarea lor. Unele bunuri oferite de ctre guvernare (colectarea gunoiului, servicii potale, servicii medicale, muzee, parcuri naturale) au caracteristici att de bunuri publice ct i de bunuri private. Faptul c asemenea bunuri vor fi asigurate fie de pia, fie de guvern, depinde de decizia politic, care este influenat de tradiie, de concepia despre rolul i buna funcionare a guvernului, de eficiena economic etc.

27

n general, cu ct un bun este perceput a avea caliti mai apropiate de un bun public, cu att mai mult va fi solicitat asigurarea sa de ctre guvern. Pentru mult vreme tendina a fost de a converti tot mai multe bunuri private n bunuri publice, prin intervenia guvernelor, ns ncepnd cu anii 80 a aprut i tendina invers, de privatizare a bunurilor publice. Politici de stnga i politici de dreapta Discuiile despre politicile publice sunt deseori purtate n termeni de politici de stnga / politici de dreapta (sau liberale / conservatoare n SUA). Aceste etichete sunt alunecoase i pot fi neltoare. n general, stnga este favorabil utilizrii guvernului pentru a provoca schimbarea social, n general spre o mai mare egalitate, fie politic, fie economic. Dreapta, la rndul ei, chiar dac accept intervenia guvernamental, nu accept aceste scopuri. Stnga vorbete de nevoia de politici publice care s ndrepte nedreptile i deficienele ordinei sociale existente, n special prin programe de reglementare a economiei. Dreapta gsete, n general, ordinea curent ca satisfctoare sau accept ca schimbrile s fie treptate, graduale, printr-un proces social natural. ntrebri

Gsii un exemplu de politic procedural care are consecine substantivale. Care este deosebirea dintre politicile regulatorii i cele autoregulatorii? Cum o politic simbolic poate avea consecine materiale? Gsii un exemplu n spaiul romnesc. Cum poate mpiedica guvernul postura de blatist a cetenilor n asigurarea bunurilor publice? 4. Cine face politicile publice? Rspunsul la aceast ntrebare nu este att de uor pe ct ar prea la prima vedere: un

grup cunoscut de decideni care determin cursul aciunii. Conceptul utilizat n literatura de limb englez policy-makers- i care mi se pare aproape intraductibil n limba romn, pare deseori mai clar dect realitatea la care se refer. n locul unei definiii, probabil c ar fi mai folositoare ncercarea de a identifica pe cei care particip la ntreg procesul politicii publice i

28

de a rspunde la cteva ntrebri legate de modul cum au ajuns ei acolo i de activitatea pe care o desfoar n acest proces. Pentru a identifica participanii trebuie s ne referim la elementele caracteristice unei politici autoritatea, expertiza i ordinea fiecare dintre acestea oferind o baz diferit pentru participare. Autoritatea - cea mai evident baz pentru a reclama un loc n procesul politicilor publice este posesia autoritii legitime. Politicile sunt descrise ca fiind munca autoritilor. Cine este aceast autoritate depinde de caz: poate fi o persoan (ministru, secretar de stat, director) sau poate fi un organ colectiv (guvern, consiliu director, etc). Participanii oficiali la procesul politic, cei care au autoritatea legal de a se angaja n formarea politicilor, sunt guvernul, parlamentul i justiia. Exist un curent puternic n literatura de specialitate care identific sursa politicilor cu guvernul. O politic este ceea ce guvernul decide s fac sau s nu fac (Dye, pag.1), ns aceast imagine, devenit comun, poate fi uneori suficient de ndeprtat de realitate. De exemplu, industria produselor lactate este, n multe ri, subiectul unor reglementri foarte stricte; ns controlul este realizat de unele organisme, nfiinate de guvern dar neaflate n subordinea acestuia, organisme ce cuprind reprezentani ai fermierilor i ai celor din industria respectiv (Fargo, 1985). Astfel de instituii exist n multe domenii (sau profesii), activitatea fiind reglementat fr implicarea executivului, descrierea hotrrilor unor astfel de organisme ca decizii ale guvernului putnd fi neltoare. Sigur c guvernul este instituia cea mai vizibil n procesul politic, aici regsindu-se persoanele cele mai n msura s fac declaraii n privina politicilor publice (primul ministru, membrii cabinetului). Munca executivului pare dominat de luarea deciziilor, de elaborarea procedurilor de implementare. Pe de alt parte, este destul de dificil de crezut c omul politic aflat n fruntea unui minister este singurul care direcioneaz politicile. El se afl n aceast poziie pentru o perioad relativ scurt de timp (doi, trei ani), ntr-un domeniu n care poate nu are cunotine foarte profunde. El prezideaz un colectiv larg de funcionari publici care au mai multe cunotine i mai mult experien. Conductorul politic are probabil cteva idei generale despre direcia politicii publice, ns funcionarii ministerului au n mod sigur mai multe idei, mai concrete, i au i simul aplicabilitii acestora. Deci, atunci cnd vorbim de executiv ca

29

actor n procesul politicilor publice, trebuie s i includem att pe liderii politici ct i pe oficialii ageniilor guvernamentale care lucreaz sub conducerea acestora. Pentru unii, o politic este mai mult dect o decizie a unor conductori, alei sau numii, ea reprezint o expresie a legii. Astfel, legislativul devine actorul principal n procesul politicilor publice. Aceast imagine este specific n special pentru Statele Unite, unde separarea clar dintre executiv i legislativ a ncurajat prerea c aleii sunt cei care proiecteaz politicile, iar guvernul nu face dect s le pun n practic (James E. Anderson, pag. 60-66). n sistemele parlamentare, unde funcioneaz disciplina de partid, este mult mai greu de prezentat parlamentarii ca fiind cei care proiecteaz politicile. ns, n acelai timp, dezbaterile din plenul sau din comisiile parlamentului ofer oportuniti pentru criticarea sau justificarea anumitor politici. A treia ramur a guvernrii, justiia, dei i neag orice rol care ar putea-o lega de politicile publice, poate avea, n funcie de timp i de spaiu (de sistemul politic) un rol semnificativ. n multe ri, n special federale, problemele politice disputate i gsesc rezolvarea n tribunale (de exemplu decizii ale Curii Supreme ale SUA n privina segregrii rasiale sau a avortului). Curile constituionale pot juca un rol important n blocarea unor acte normative care stau la baza unor politici. ns tribunalele nu se bucur de aceeai legitimitate ca i liderii alei i au ca obiectiv doar interpretarea legilor. n ultima perioad au aprut totui i alte posibiliti de a influena o politic public prin intermediul unor canale judiciare: tribunalele de specialitate n privina dreptului muncii, dreptului consumatorilor, imigraie, etc. Expertiza. Politicile publice nu se refer doar la decizii luate de autoriti, ele au ca obiectiv rezolvarea problemelor, iar posesia experizei ntr-un domeniu specific constituie o alt surs pentru participare. Expertiza este specific unui anumit domeniu: sntate, protecie social, transporturi, etc. Concentrarea specialitilor este modelat de designul instituional: exist ministere sau departamente pentru sntate, pentru protecie social sau pentru transporturi. Responsabilitatea pentru o politic dintr-un domeniu specific revine unui grup de experi. n afara specialitilor grupai ntr-un cadru instituional n interiorul guvernului, exist i specialiti n afara sa, n special n universiti i n organizaii profesionale. Legturile dintre specialitii din guvern n domeniul sntii, de exemplu, cu universitarii din medicin, cu cei din organizaiile profesionale ale medicilor, cu cei din ONG-uri i din companiile naionale sau

30

internaionale cu profil medical, sunt mai puternice dect legturile cu specialitii din guvern care lucreaz n alte domenii. Oamenii care sunt preocupai de un anumit domeniu al politicilor publice posed cunotine de specialitate i ajung s i cunoasc pe cei care au preocupri similare i cu care pot discuta probleme specifice, fie n cadrul unor asociaii profesionale, fie n jurul unei publicaii deprofil. Astfel se formeaz reelele politice sau comunitile politice de specialitate (Marsh i Rhodes, 1992). Nu se poate spune ns c pentru orice problem de politic public exist un domeniu foarte clar delimitat al expertizei. Beivii pot fi un exemplu. Unii experi vor spune c este o problem de sntate i vor discuta despre cum ar putea fi redus nclinaia de a bea i despre cum se poate menine starea de sntate. Specialitii n politici sociale vor fi preocupai de impactul alcoolismului asupra strii materiale a beivului i a familiei sale, asupra posibilitilor de pierdere a locului de munc, asupra violenei familiale. Ali experi ar putea s vad beia ca pe o problem de ordine public: ea devine ntr-adevr o problem doar atunci cnd se manifest n sfera public, iar preocuparea lor este reglementarea comportamentului public. i vor fi unii specialiti care nu vor vedea nici o problem de politic public: de ce ar trebui s existe un rspuns politic la faptul c unii oameni i satisfac, poate n exces, plcerea de a bea? Aceast exemplu arat nu doar c pot exista rspunsuri diferite la aceeai problem, ci i faptul c nici mcar nu se poate afirma cu certitudine c este vorba de aceeai problem. Existena unui corp de experi reprezint o modalitate de a recunoate problemele, ct i una de abordare a rezolvrii lor. Iar acest fapt nu este un fenomen neutru. El are implicaii n alocarea resurselor. Dac beia este privit ca o problem de sntate i de nclinaie genetic, atunci ar trebui s fie alocate resurse pentru domeniile sntii i educaiei. Dac beia este vzut ca o problem de ordine public, atunci ar fi mai potrivit acordarea de puteri sporite poliiei. Astfel, modul n care o problem este ncadrat este n strns legtur cu cine va avea responsabilitatea pentru politica public respectiv i cu resursele ce vor fi alocate pentru aceasta. Ordinea. Politicile publice au ca obiectiv organizarea activitii n mod stabil i predictibil, pentru evitarea tensiunilor ce pot s apar ntre diferi actori sau grupuri. n interiorul organizaiilor implicate, stabilirea ordinii este vzut, n general, ca o problem de control: cum s se asigure faptul c politica proiectat la vrf este dus la ndeplinire de ctre organizaie i cum s se evite att rigiditatea birocratic ct i permisivitatea excesiv.

31

Nevoia de ordine este i mai evident atunci cnd procesul politic este privit transorganizaional. Cele mai multe probleme de politici publice depesc graniele unei singure organizaii i este necesar implicarea, ntr-un mod coerent, a mai multor departamente. Predictibilitatea devine i mai dificil atunci cnd se iau n considerare diviziunile dintre autoritile centrale i cele locale, diviziuni prevzute n constituie sau doar n legi organice. Pentru ducerea la ndeplinre a unei anumite politici ar putea fi necesar, de exemplu, cooperarea n domeniul sntii, proteciei mediului i proteciei sociale; ns fiecare dintre aceste domenii ar putea fi de competena unui organism diferit: sntatea de guvernul central, protecia mediului de o agenie regional, iar protecia social de autoritile locale. Nu este surprinztor c o mare parte a activitilor de politici publice este rezervat crerii i meninerii ordinii ntre diversitatea participanilor la proces. i pare a fi ceva ce ine la fel de mult de decizie ct i de negociere. Iar negocierea este preocupat mai puin de alternativele ntre care se poate opta i mai mult de baza comun pe care se poate obine un acord. Acest proces se desfoar pe termen lung: participanii lucreaz la rezolvarea unor probleme, ns apar alte probleme care necesit mobilizarea resurselor i abilitilor pentru rezolvarea lor. Una dintre consecinele acestui fenomen este apariia a ceea ce se numete colectiviti politice (policy collectivities), definite ca grupuri relativ stabile de indivizi, provenind dintr-un spectru larg de organizaii, care se afl mpreun datorit interesului comun ntr-o problem de politic public (H. K. Colebatch, pag. 23). Aceste colectiviti politice pot fi recunoscute n mod formal sau pot s nu fie recunoscute n mod formal, ns ele joac un rol foarte important n procesul politicilor publice. Comitetele interdepartamentale reprezint una dintre formele oficiale cele mai uzitate n stabilirea legturilor ntre diferite agenii guvernamentale, ministere sau departamente. Aceste organisme pot fi pemanente sau ad hoc i asigur posibilitatea ageniilor guvernamentale de a coopera ntre ele, dar i cadrul n care acestea pot concura unele cu altele. O alt posibilitate oficial este stabilirea unor grupuri consultative, care includ nu doar funcionari publici ci i participani din afara guvernului din domeniul afacerilor, a organizaiilor profesionale, din universiti. Aceste organisme ofer participanilor oportunitatea de a descoperi n ce msur se pot sprijini reciproc ntr-o anumit problem. n plus, spre deosebire de comitetele interdepartamentale care pot depi cu greu pemanenta lupt

32

intern pentru resurse, aceste grupuri consultative produc mai puine reacii negative, defensive. Colectivitile politice nu trebuie s fie recunoscute formal pentru a avea un rol semnificativ i chiar atunci cnd sunt recunoscute formal, nu nseamn c toi actorii relevani au fost inclui n ele. Un exemplu de grup informal extrem de puternic este aa numitul triunghi de fier. Termenul a fost folosit ca metofor pentru a explica modul n care s-a desfurat politica industrial n SUA n timpul rzboiului din Vietnam. Politicile nu erau creaia preedintelui sau a organismelor regulatoare pe care acesta le-a numit, ci rezultau din interaciunea dintre agenia guvernamental specific unui domeniu, asociaia industrial care ar fi trebuit s fie controlat de acest agenie i comitetul omolog al Congresului. Termenul sugereaz puterea colectivitilor politice i relativa slbiciune a organismelor guvernamentale n aciunea lor independent. Acest metafor a fost extins prin utilizarea termenului de subguvern, ns fenomenul este prezentat n aceeai termeni de putere: grupul larg de participani ntr-o colectivitate politic este cel care de fapt ar guverna. Cea mai obinuit imagine a unei colectiviti politice este cea de comunitate. Acest termen sugereaz intimitatea i ncrederea: politcile sunt fcute de oameni care se cunosc foarte bine i care au ncredere unii n alii. Aceasta nu n seamn c nu pot exista, ca n orice comunitate, ignorare reciproc, nenelegeri i conflicte, ns aceast imagine subliniaz nevoia de nelegere reciproc necesar pentru aciunea colectiv. Am clarificat elementele care sunt implicate n activitatea de politic public, ns acest fapt nu a dus la identificarea unor tipuri distincte de aciune, legate doar de autoritate, doar de expertiz sau doar de ordine. Aceasta doarece aceste elemente sunt interconectate ntre ele: expertiza este mobilizat n serviciul ordinii (de exemplu, un organism interorganizaional preocupat de poluarea unui ru cheam n ajutor consultani tiinifici care s ofere soluii acceptabile pentru toi), expertiza poate crea autoritate (anunul unui prestigios colectiv de cercetare asupra consecinelor fumatului poate avea un impact mai mare dect un act legislativ), autoritatea poate construi expertiz (crearea unei agenii guvernamentale pe o problem specific poate ajuta la dezvoltarea unor colective de experi n domeniului respectiv). Clasificarea anterioar ajut totui la ncadrarea participanilor la procesul politicilor publice n cteva categorii largi: conductori, consilieri, susintori, nali funcionari publici, staffadministrtiv, pri interesate ispecialiti.

33

1. Conductorii Unii indivizi particip la crearea politicilor publice n virtutea poziiei pe care o ocup cadrul guvernrii. Ei pot fi alei ntr-o funcie legislativ sau executiv sau pot fi numii ntr-o anumit funcie de ctre cineva ales. n orice caz, ei dein acea poziie datorit suportului public i o pot pierde odat cu acesta. Se spune despre ctigtorii alegerilor c au un mandat de a implementa politicile propuse n campania electoral. Aceasta impune un tip de activitate: exercitarea autoritii funciei pentru a impune un anumit curs al aciunii, poate chiar mpotriva mecanismului guvernamental, reticent la aceast orientare. Liderii vor fi activi n prezentarea politicii i vor cuta confirmarea faptului c aceasta este dus la ndeplinire. Ei vor fi monitorizai de ctre pres, care este intersat de performana guvernamental, mai ales prin comparaie cu promisiunile electorale. n mod evident, acesta este un model idealizat: exist i alte fore ce modeleaz comportamentul liderilor. Platforma electoral este alctuit la un anumit moment; este posibil ca situaia s se modifice ntre timp, s apar noi probleme. n orice caz, o platform electoral este scris n termeni suficient de vagi pentru a atrage ct mai muli alegtori i a ndeprta ct mai puini cu putin. n plus, un lider ales sau numit va deveni responsabil att pentru continuarea programului organismului guvernamental ct i pentru respectarea promisiunilor electorale. El va cuta meninerea suportului, raportndu-se att la alegerile anterioare i la cele viitoare, ct i la lupta constant care se d n interiorul conducerii. La aceast tensiune ntre program i proces, liderii vor rspunde n mod diferit. Unii se vor raporta la programul avut nainte de ocuparea postului. Alii vor fi mai interesai de proces i de imaginea din opinia public. Nici un lider nu poate ignora complet aceste dou aspecte, ns ei vor rspunde diferit, funcie de propria experien i de caracteristicile personale. 2. Consilierii n practica guvernamental occidental din ultimul timp s-a produs o important schimbare prin rolul tot mai mare pe care l joac persoanele care i ajut pe lideri (minitri, parlamentari, etc). Aceti consilieri sunt recrutai pentru a colabora personal cu liderul, cteodat chiar pe baz temporar, i se pot atepta s i piard slujba dac liderul se schimb sau dac acesta i pierde ncrederea n ei.

34

Consilierii pot proveni din domenii diferite. Unii pot fi recrutai pe baza cunotinelor lor de specialitate i sunt folosii ca o surs alternativ de expertiz n afara departamentului. Alii pot proveni de la grupurile de presiune i sunt utilizai tocmai pentru a menine relaii bune cu diferitele interese organizate. Consilierii, dei interesai n mod deosebit de realizarea programului liderului, nu sunt persoane izolate, care i ofer opinia lor de experi din cnd n cnd. Cea mai bun cale de susinere a programului este implicarea n proces, i ei ncearc s se asigure de faptul c aciunile altor participani nu au un impact negativ asupra liderului pe care l consiliaz. 3. Susintorii De multe ori cnd se vorbete despre politicile publice se vorbete mai ales despre lideri i se uit importana susintorilor acestora (de exemplu membrii unui grup parlamentar, membrii unui partid). Suportul continuu oferit de adepi este vital pentru lideri, iar acest suport poate fi retras la un moment dat. Luai n mod individual, susintorii ar putea s afirme c rolul lor este absolut minor n procesul politic, ns luai n colectiv ei reprezint o puternic for negativ (nu n sens axiologic). Dac susintorii sunt suficient de hotri ei pot cere liderului, n interiorul partidului, s modifice sau s retrag o politic public impopular. n acest mod, ei acioneaz n mod colectiv, stabilind limitele aciunii liderului, care trebuie s se ntrebe mereu dac este cineva care l urmeaz. 4. nalii funcionari publici Prin acest termen se nelege colectivul de funcionari publici aflat la vrful organizaiei pe care liderul o conduce. n mod tradiional acetia au fost vzui ca un nivel distinct i subordonat nivelului unde sunt decise politicile publice: direcia acestora este hotrt de lideri i implementat de executani. Acest model al procesului guvernamental este mai mult unul normativ dect unul empiric: el stabilete cum ar trebui s fie relaiile dintre minitrii i nalii funcionari din administraie i nu descrie relaiile existente de fapt. Noile modele ale managementului public au nlocuit aceast imagine cu una, poate la fel de normativ, n care nalii funcionari publici planific direcia activitii organizaionale i nu mai ateapt indicaii din partea liderului politic ales sau numit n funcie. Este de ateptat ca aceti manageri s aib un rol activ n dezvoltarea politicilor. Ei pot realiza acest lucru prin pregtirea unor declaraii referitoare la anumite politici publice, prin care prezint activitatea departamentului, iar inteniile lor sunt supuse aprobrii liderului.

35

5. Stafful administrativ O mare parte a muncii n construirea unei politici publice const n stabilirea i meninerea unor relaii de colaborare ntre diferite organizaii sau ntre diferite departamente ale aceleiai organizaii, sarcin ce revine n general nivelului mediu al funcionarilor publici. Aceti funcionari sunt n postura de a considera c cel mai important atribut al cuiva care lucreaz la implementarea unei politici publice nu este nici expertiza i nici autoritatea, ci rbdarea. Ei consum foarte mult timp ncercnd s fac activitile participanilor compatibile unele cu altele, n situaia cnd exist mai multe autoriti care opereaz i nu este nici un acord prealabil asupra celei mai bune soluii. Acest fapt implic un grad ridicat de interaciune ntre prile interesate, de la convorbiri telefonice i discuii semioficiale, la ntlniri publice i negocieri formale. Cadrul acestor interaciuni poate fi n comitete permanente, n comitete ad hoc sau n interiorul unui proces oficial de consultare a prilor interesate. Obiectul acestei activiti este de a comunica celorlali participani perspectiva propriei organizaii, de a nelege perspectiva lor, de a identifica punctele de conflict i de a cuta obinerea unui acord. Din aceast perspectiv, a construi o politic public aduce mai mult a diplomaie dect a arhitectur. Identificarea i compararea soluiilor alternative are o importan deosebit n procesul politicilor publice. Pentru stafful administrativ, ns, aceast analiz nu constituie ceva esenial. Ea este util pentru pentru clarificarea scopurilor organizaiei i poate asigura informaii utile n procesul de negociere i n cel continuu de implementare. 6. Prile interesate n fiecare domeniu al politicilor publice vor fi un numr de indivizi, care dei nu sunt oficialiti, sunt bine cunoscui ca reprezentani ai unor interese. n cadrul procesului politicilor publice exist tendina de a atrage grupurile de interes ntr-un cadru formal. Oficialitile ofer recunoatere grupurilor reprezentative, asigurndu-i astfel clientela politic. Reprezentanii grupurilor de interes doresc, n general, s se afle n interiorul guvernrii ns, odat ajuni acolo se afl n faa unei tensiuni ntre susinere exclusiv a punctului de vedere al grupului i posibila implicare n procesul politic. Acest fenomen este comun oricror negocieri ntre reprezentani. n cazul politicilor publice mai intervine ns i factorul timp. Iniial, reprezentarea va fi fcut de amatori entuziati. Cu timpul ea va deveni instituionalizat i profesionist, prin angajarea de experi. Guvernele faciliteaz acest proces, prin ncurajarea

36

crerii unor organizaii ct mai cuprinztoare, cu un nivel ct mai ridicat de competen. Apare astfel o potenial surs de conflict n interiorul grupurilor de interes: ntre autenticitate i eficacitate. Doar membrii grupului pot spune care sunt interesele lor, ns angajarea de experi le va asigura o poziie mult mai eficient n politica public. 7. Specialitii n procesul politicilor publice sunt participani al cror rol este determinat nu att de poziia politic sau administrativ ct de cunotinele de specialitate pe care le au. Aceti participani, specialitii, au un rol important n modelarea dezbaterii: ce este privit ca normal, care este problema, ce posibile rspunsuri exist la aceast problem. n domeniul politicii agricole, de exemplu, specialitii sunt universitarii din domeniul agronomiei, biologiei, economiei agrare, experi pe probleme de agricultur care lucreaz pentru bnci, pentru organisme profesionale sau pentru firme de consultan, ziaritii presei de specialitate. Aceti specialiti pot s nu aib o poziie oficial n procesul politicilor publice, ns contribuia lor poate fi foarte important pe termen mediu sau lung. ntrebri Care sunt elementele unei politici publice care asigur participarea la desfurarea acesteia? Ce reprezint reelele politice? Care sunt factorii care limiteaz posibilitile de aciune ale conductorilor? Cum pot susintorii s influeneze coninutul unor politici publice? Care este rolul funcionarilor publici, de diverse grade, n desfurarea unei politici publice? 5. Etape n procesul politicilor publice Politicile publice nu pot fi nelese doar n termenii lurii unei decizii. Ele nu doar c implic un grup de decizii corelate ntr-un anumit domeniu, ci implic tipuri diferite de decizii. De exemplu, n primul rnd, trebuie luat decizia de a lua o decizie. O asemenea hotrre provine din percepia c exist probleme ce trebuie rezolvate, c trebuie fcut ceva. Apoi procesul politic se deplaseaz spre un set diferit de decizii legate de ce ar trebui fcut, cum ar

37

trebui fcut i cnd ar trebui fcut. Lucrurile nu se opresc, ns, nici aici; chiar i atunci cnd deciziile anterioare au fost efectuate, apar noi probleme i trebuie luate alte decizii. Acestea sunt legate de modul n care rezultatele politicii se suprapun cu inteniile ei i de felul n care coninutul politicii ct i nsui procesul de decizie pot fi mbuntite n viitor. n general, n procesul politicilor publice pot fi distinse cinci stadii distincte: 1. iniierea politicii: sistemul politic identific o problem asupra creia este necesar s se acioneze i o nscrie pe agenda unei autoriti publice. 2. formularea politicii: sunt studiate rspunsurile posibile, sunt elaborate variante, sunt negociate modalitile de aciune. 3. adoptarea politicii: decidentul oficial stabilit alege o anumit soluie, care devine politic public legitim. 4. implementarea politicii: politica respectiv este aplicat i administrat. 5. evaluarea politicii: sunt determinate rezultatele politicii, n vederea pstrrii, modificrii sau abandonrii ei. Cele cinci faze principale ale procesului politicilor publice pot fi prezentate i sub forma unei scheme, ca n figura 2.

38

Iniierea politicii - percepia evenimentelor - definirea problemei - agregarea intereselor - organizarea cererilor - accesul la autoriti

Cererea de aciune public

Formularea politicii - elaborarea rspunsurilor - studierea soluiilor posibile - conformarea rspunsurilor la criterii

Propunerea unui rspuns

Adoptarea politicii - crearea unei coaliii - legitimarea politicii alese

Aciune politic efectiv

Implementarea politicii - punerea n practic - gestiunea i administrarea - producerea de efecte

Impact asupra realitii

Evaluarea politicii - reacii la aplicare - judeci despre efecte - exprimarea acestora

Aciune politic de ajustare

Rezolvarea problemei sau ncheierea politicii

39

Fig. 2

5.1. Iniierea Aceast etap se concentreaz asupra modului n care sunt identificate problemele ce pot deveni inte ale politicilor publice. De ce doar unele probleme, din toate cte exist, primesc atenia decidenilor politici i sunt nscrise pe agenda public? Cum decid organismele guvernamentale ce probleme s abordeze? Ce este o problem public? Ce transform o problem oarecare ntr-una public? Cum ajunge o problem pe agenda guvernamental? De ce altele nu ajung pe aceast agend? De ce, de exemplu, protecia mediului, o chestiune ignorat pn n anii 80, a aprut pe agenda politic n acea perioad i cum s-a petrecut acest lucru? De ce omajul, a crui soluionare n anii 50 i 60 era legat de sporirea cheltuielilor publice, a nceput s fie legat de idei ca flexibilitatea forei de munc i slbirea puterii sindicatelor? Dificultatea n studierea iniierii politicilor publice const n aceea c acestea i pot avea originea n orice punct al sistemului politic. Politicile pot proveni de sus, de la lideri politici, guvern, agenii guvernamentale, organizaii internaionale, etc. sau de jos, prin intermediul presiunilor exercitate de opinia public, de massmedia, de partidele politice, de grupurile de interes, de grupurile de specialitate amd. n forma conducerii politice, iniierea de politici publice const n mobilizarea suportului pentru viziunea personal a liderului sau pentru prioritile ideologice ale partidului de guvernmnt. Lucrul acesta a fost cel mai evident n cazul bolevismului i al nazismului. Liderii politici sunt totui rareori gnditori originali i rar se ntmpl ca ei s fie sursa unor politici publice inovatoare. Oamenii de tiin i filosofii, care par destul de puin conectai la practica politic, pot juca un rol vital n aceast etap, dezvoltnd teorii care mai trziu pot fi transformate de ctre lideri i de ctre partide n propuneri de politici specifice. Cele mai multe dintre politicile economice dezvoltate n statele occidentale dup cel deal doilea rzboi mondial i au originea n ideile lui John Maynard Keynes. Similar, politicile

40

noii drepte, preocupate de micorarea implicrii statului (rolling back the state) provin din operele lui Friedrich Hayek i Milton Friedman. Iniierea de jos a politicilor se ntlnete n orice sistem politic. Evenimente ca greve, tulburri publice, dezastre naturale, prbuirea burselor n alte ri, deciziile de a investi din partea companiilor multinaionale, pot constitui factori decisivi n viaa politic. Totui, ca regul general, cu ct un sistem politic este mai democratic i mai pluralist, cu att presiunile de jos sunt mai semnificative n iniierea de politici. n acest sens, democraia poate fi neleas ca sistemul n care agenda politic este stabilit mai curnd de jos dect de sus. Opinia public joac un rol semnificativ n acest proces n msura n care alegeri regulate i concureniale i foreaz liderii politici s formuleze propuneri care s ia n considerare preocuprile i aspiraiile populare. Totui, aceste preocupri i aspiraii rmn deseori neclare pn cnd nu sunt articulate de grupuri care reprezint sau care pretind c reprezint anumite sectoare ale publicului. Mass media joac, fr ndoial, o contribuie major n acest proces att prin selectarea i ierarhizarea informaiei disponibile publicului, ct i prin interpretarea, prin digerarea informaiei (de exemplu, corupia politic n Italia i Japonia). Partidele politice i grupurile de interes joac i ele un rol cheie n stabilirea agendei. Partidele de opoziie nu ar trebui doar s critice politicile guvernului, ele ar trebui s dezvolte politici alternative care s arate c sunt pregtite pentru guvernare. Grupurile de interes, la rndul lor, pun n lumin o multitudine de revendicri i preocupri, promoveaz cauze i dau expresie intereselor diverselor seciuni ale societii. Dup 1970, cercettorii din domeniu au avut tendina s reduc din importana rolului acordat instituiilor formale, reprezentative, i s acorde o mai mare atenie proceselor informale prin care politicile sunt iniiate i formate. Acestea subliniaz reelele politice, comunitile de actori implicai n politicile publice, care intersecteaz att sectorul public ct i cel privat. Studiile mai vechi ale formrii politicilor acordau puin atenie naturii i definirii problemelor publice. Problemele erau considerate ca date, iar analiza pornea de aici ncolo. Este, totui, important de tiut de ce asupra unor probleme se acioneaz, iar altele sunt neglijate i de ce o problem este definit ntr-un anumit mod i nu n altul.

41

O problem public poate fi definit ca o condiie ori o situaie care produce nevoi sau nemulumire printre oameni i pentru rezolvarea creia este solicitat intervenia guvernamental (Anderson, J. pag. 94). Apa murdar, mncarea nesntoas, aglomerarea urban, practicarea avortului, condiiile din nchisori, nclzirea global, reprezint condiii care pot deveni probleme dac produc suficient anxietate sau nemulumire pentru a-i determina pe oameni s caute remedii. Dac acetia cred c acea condiie este normal, inevitabil, sau ine de propria lor responsabilitate, atunci nu se va ntmpla nimic. Condiiile nu devin probleme publice pn cnd nu sunt definite ca probleme, nu sunt articulate de ctre cineva, i aduse n atenia guvernului. Pentru a fi transformat ntr-o problem, o condiie trebuie s fie vzut ca fiind o tem corespunztoare pentru aciunea guvernamental, ca ceva ce st n posibilitile guvernului de a remedia sau de a soluiona. Politicienilor nu le place s aib de a face cu o problem dect n msura n care aceasta este cuplat cu o soluie. Sau, aa cum spunea Aaron Wildawsky: o problem este o problem doar dac poate fi fcut ceva n privina ei (Aaron Wildawsky, 1979). Consecinele pot fi definite ca probleme i se poate ncerca rezolvarea lor de ctre alte persoane i nu de cele direct afectate. Parlamentarii sunt frecvent n cutarea de probleme pe care le pot rezolva, cel puin parial, pentru a-i mbunti reputaia i pentru a-i spori ansele de realegere. Pe de alt parte, condiii care la un moment dat sunt acceptate ca fiind normale, mai trziu, datorit schimbrilor sociale, pot fi considerate probleme (de exemplu violena familial). Ce caracteristici transform o problem obinuit ntr-o problem politic? Ce difereniaz o problem privat de una public? Problemele publice sunt, n mod evident, acelea care afecteaz un numr substanial de persoane, i au efecte largi, inclusiv consecine asupra unor persoane care nu sunt direct implicate (de exemplu reducerile de impozit). Pentru a ajunge pe agenda politic, o problem public trebuie s fie transformat ntr-o chestiune care s solicite atenia guvernamental, n plus existnd un dezacord asupra celei mai bune soluionri a problemei. Problema respectiv trebuie s ajung pe agend. Stabilirea agendei (agenda setting) este procesul prin care problemele i soluiile lor alternative ctig sau pierd atenia elitei politice. Competiia ntre grupuri pentru stabilirea agendei este acerb, deoarece nici un sistem politic nu are capacitatea instituional i resursele

42

necesare pentru a aborda toate alternativele posibile ale tuturor problemelor care apar la un moment dat. De aceea grupurile trebuie s lupte pentru ca problemele lor s i ctige o poziie favorabil printre celelalte probleme care concureaz pentru spaiul limitat al agendei sau s ocupe o poziie favorabil n ateptarea unui moment de criz, cnd ar putea avea anse mai mari de a ocupa o poziie important pe agend. Chiar i atunci cnd o problem ctig atenia, grupul interesat trebuie s continue eforturile pentru a se asigura c modul n care el descrie problema este cel luat n considerare. Aa dup cum spunea E. E Schattschneider, definirea alternativelor reprezint instrumentul suprem al puterii. Grupul care i impune descrierea problemei va fi i cel care va defini soluiile i de aceea va fi cel care va nvinge n dezbaterea politic. n acelai timp, grupurile se lupt pentru a ine alte probleme n afara agendei. Ce este agenda? Agenda reprezint o colecie de probleme, o nelegere a cauzelor care duc la acele probleme, o sum de simboluri, soluii i alte elemente ale problemelor publice care se afl n atenia publicului i a oficialilor guvernamentali. La limit, agenda poate fi o list de propunei legislative care se afl n dezbaterea parlamentului, dar ea include i credinele despre existena i magnitudinea problemelor i despre modul n care ar trebui s fie abordate de ctre guvern, sectorul privat, societatea civil, sau prin aciunea combinat a unora dintre aceste instituii. Exist agende la toate nivelurile guvernrii. Fiecare comunitate i fiecare organism politic guvern, parlament naional, regional, consiliu local are la dispoziie o colecie de probleme pentru discuie. Toate aceste probleme pot fi mprite funcie de msura n care instituia respectiv este pregtit s ia o decizie final de implementare sau de respingere a unei anumite politici publice. Astfel pot fi observate cteva niveluri ale agendei. Cel mai larg nivel este cel al agendei universale, care conine toate ideile care exist i care pot fi discutate la nivelul societii. ntro democraie se poate considera c nu exist nici un fel de contrngeri n privina idelilor vehiculate, dei, chiar i n democraii, exprimarea unor idei poate fi limitat, oficial sau neoficial. Astfel, poate fi interzis prin lege exprimarea unor opinii rasiste, sexiste sau care promoveaz ura, negarea Holocaustului, etc. Cea mai mare parte a ideilor din agenda universal sunt mai mult sau mai puin acceptabile i pot intra n agenda sistemic.

43

Agenda sistemic reprezint toate problemele care sunt percepute de ctre membrii unei comuniti politice ca merit atenia public i care sunt sub jurisdicia legitim a autoritii guvernamentale (Cobb and Elder). Grania dintre agenda sistemic i cea universal este reprezentat tocmai de aceast limit legitim a jurisdiciei autoritii guvernamentale, care se poate deplasa, acceptnd mai multe sau mai puine idei. De exemplu, idei legate de ajutorarea celor fr resurse economice au intrat i au ieit de pe agenda sistemic a rilor occidentale, funcie de ct de sensibil era opinia public fa de sraci i problemele lor. Dac o problem sau o idee ruete s treac de agenda sistemic, ea ajunge pe agenda instituional. Aceasta reprezint o list de itemi care sunt luai n considerare n mod explicit de ctre decideni. Timpul limitat, precum i resursele limitate ale oricrei instituii fac ca doar un numr limitat de de probleme s ajung pe agenda instituional. i mai puine chestiuni vor ajunge pe agenda decizional, care conine doar itemii asupra crora un organism guvernamental este pe cale s decid. Proiectele de lege, atunci cnd sunt dezbatute n comisiile parlamentare, nc nu au urcat foarte mult pe agnd. Agenda decizional este atins doar atunci cnd un proiect de lege este supus votului n parlament. n acest stadiu, conflictul poate atinge cote maxime.
Agenda universal Grupurile ce doresc schimbarea politicii publice ncearc s aduc problema lor mai aproape de agenda decizinal

Agenda Agenda Agenda sistemic decizional instituional

Grupurile care se opun schimbrii ncearc s blocheze naintarea problemei pe agend

44

n figur se poate observa c, exceptnd agenda universal, agenda este finit, la fiecare nivel al ei, i nici o societate sau sistem politic nu poate aborda toate alternativele posibile ale tuturor problemelor ce pot aprea la un moment dat. Iar pentru c agenda este finit, grupurile de interes trebuie s concureze unul mpotriva altuia pentru ca problema lor i soluia lor favorit la acea problem s ajung pe agend. Grupurile trebuie de asemenea s concureze pentru a-i menine problema pe agend, utiliznd resursele pe care le au la dispoziie. Cum este stabilit agenda politic? Cum sunt alese alternativele? Rspunsul la aceste ntrebri poate fi gsit n dou modele explicative: modelul coului de gunoi, propus de Cohen, March i Olsen (1972) i modelul ferestrei politice, propus de Kingdon (1995). Modelul coului de gunoi Michael Cohen, James March i Johan Olsen au fost preocupai de nelegerea organizaiilor, pe care le-au numit anarhii organizate. Modelul lor empiric l-au constituit universitile, ns concluziile lor au o larg aplicabilitate. Anarhiile organizate au trei proprieti importante: preferine inconsistente, tehnologie imprecis i participare fluid. n privina preferinelor, n general, indivizii obinuii nu i le definesc foarte precis, acioneaz n absena unor scopuri clare, la fel ca i oamenii politici care eueaz (sau refuz) s i defineasc obiectivele. Atunci cnd participanii ncearc s i defineasc preferinele cu o oarecare precizie, ei intr n conflict unii cu alii. Astfel, preferinele sunt inconsistente att la nivelul unui singur individ, ct i la nivelul unei colectiviti. n privina tehnologiei, membrii unei anarhii organizate nu neleg foarte bine procesele din cadrul organiziei. Ei i pot cunoate ndatoririle i organizaia ca ntreg poate funciona destul de bine, ns membrii ei au doar o nelegere fragmentar i rudimentar a ceea ce fac, a motivului pentru care o fac i modului n care slujba lor se ncadreaz n imaginea general a organizaiei. n al treile rnd, participanii sunt activi sau nu n procesul decizional, astfel nct limitele organizaiei sunt mai curnd fluide. Timpul i efortul pe care membrii l aloc diferitelor sarcini variaz, chiar pentru un anumit subiect, implicarea lor fiind diferit, funcie

45

de moment. n ciuda acestor caracteristici, asemenea organizaii funcioneaz: iau decizii, se adapteaz i supravieuiesc, cteodata chiar foarte bine. Guvernarea poate fi descris n termenii anarhiei organizate. Oamenii nu sunt de acord cu ceea ce ar trebui s realizeze guvernul, iar deseori sunt nevoii s acioneze nainte de a avea o descriere precis a preferinelor lor. Deseori ei nu tiu cum ar putea realiza ceea ce i doresc, chiar dac i pot defini obiectivele. Se poate ca ei s nu neleag organizaia din care fac parte (mna stng nu tie ce face mna dreapt). Participarea este fluid: chiar ntr-o birocraie strict ierarhizat, unii i asum roluri mai mari sau mai mici dect cele prevzute pe hrtie. Aciunile executivului i legislativului fac neclare graniele organizaionale. Participani din afara sistemului politic se implic i ei n luarea deciziilor. Participarea este diferit de la o decizie la alta. n astfel de organizaii pot fi observate patru curente, patru domenii care concur la luarea deciziilor: problemele, soluiile, participanii i oportunitile de alegere. Fiecare dintre aceste curente are propria sa via, n general necorelat cu celelalte. Astfel de organizaii sunt o colecie de opiuni n cutarea problemelor, chestiuni n ateptarea unor situaii de decizie care le-ar permite s ias la suprafa, soluii n cutarea problemelor pentru care ar putea fi un rspuns i decideni n cutarea de treab(Michael Cohen, James March, Johan Olsen, pag. 2). Cnd oportunitatea unei opiuni apare n organizaie, cum ar fi alegerea unui rector ntro universitate, diveri participani, fiecare cu resursele sale se implic n proces. Diverse probleme sunt luate n considerare (meninerea sau sporirea calitii actului didactic, mbuntirea programelor analitice, chestiuni economice, etc) i diverse soluii apar ca posibile. Astfel, o oportunitate de alegere este un co de gunoi n care sunt aruncate diverse probleme i soluii. Amestecarea gunoiului ntr-un singur co depinde de numrul de couri mai mici disponibile, de etichetele puse pe fiecare co, de gunoiul care este produs n mod obinuit i de viteza cu care acest gunoi este colectat i ndeprtat(Michael Cohen, James March, Johan Olsen, pag. 2). Rezultatele sunt funcie de amestecarea gunoiului n co (probleme, soluii, participani i resurse ale participanilor) i modul n care acest gunoi este procesat. Cine este invitat s participe, cine particip, afecteaz rezultatele n mod semnificativ. Ce soluii sunt disponibile pe moment i ce probleme i preocup pe participani sunt deasemenea elemente critice. Diversele curente se combin n acest context al alegerii. Cnd este propus o soluie, ea poate

46

fi privit de ctre participani ca irelevant pentru problem i s fie respins. Mai mult, participanii caut probleme pentru care exist soluii i nltur problemele care par s nu se potriveasc acestora. Soluiile i problemele care apar se pot modifica de la o ntlnire la alta, n funcie de cine particip sau nu. Cteodat problemele chiar sunt rezolvate. Alteori, problemele sunt nlturate i aruncate la alt co de gunoi, fiind posibil rezolvarea lor n alt rund. Unele probleme importante sunt total ignorate, poate pentru c nu exist nici o solui pentru ele. n concluzie structura acestui model este urmtoarea: 1. mai multe curente ptrund n sistem; 2. rezultatele depind de modul de combinare a acestor curente n alegerea care trebuie fcut: cuplarea soluiilor cu problemele, interaciunile dintre participani, absena intenionat sau nu a soluiilor, problemelor sau participanilor.

Modelul ferestrei politice Acest model este o adaptare a celui anterior, avnd aceeai logic general i a fost creat pentru a explica modul n care este stabilit agenda n cadrul guvernului. Acest proces (agenda setting) este vzut de John Kingdon ca o suprapunere a trei domenii de activitate independente (domeniul problemelor, domeniul propunerilor i domeniul politicului) care ocazional converg, deschiznd o fereastr politic, permind astfel unor chestiuni s ajung pe agenda guvernamental (John W. Kingdon, pag 87). Indivizii implicai n acest proces identific probleme, genereaz propuneri de schimbare a politicilor publice i se angajeaz n activiti politice cum ar fi campaniile lectorale sau n grupurile de presiune. n teorie, fiecare dintre participani poate fi implicat n oricare dintre aceste procese. Membrii parlamentului, de exemplu, pot s participe la alegeri i s formuleze i propuneri de politici, iar grupurile de interes pot face presiuni pentru recunoaterea problemelor lor dar i pentru implementarea soluiior sau propunerilor. n practic, dei muli participani se intersecteaz cu toate cele trei domenii, exist i o anumit specializare. Cadrele universitare i cecettorii sunt implicai mai mult n generarea de

47

propuneri pentru politici publice i mai puin lupta electoral, iar partidele politice sunt mult mai implicate n lupta politic dect n formularea de soluii. Domeniul problemelor const n chestiunile asupra crora actorii politici, aflai fie n afara fie n interiorul guvernului, doresc s acioneze. Domeniul propunerilor de politici publice conine posibilele soluii la probleme. Oficialii publici, comitetele parlamentare, birocraii, oamenii de tiin, grupurile de interes i alii, dezvolt propuneri. n procesul de selecie, unele idei sunt luate n serios, altele sunt ignorate. Cele care supravieuiesc, ateapt probleme de care s se ataeze. Domeniul politicului include chestiuni ca rezultatele alegerilor, capriciile opinie publice, schimbrile n structura guvernamental, campaniile grupurilor de presiune. Evenimentele din acest domeniu sunt independente de domeniul problemelor i de cel al propunerilor. Cele trei domenii sunt n general separate unul de cellalt, sunt conduse de fore diferite, iau n considerare elemente diferite i au stiluri deosebite. Cheia nelegerii fenomenului de stabilire a agendei este cuplarea acestor domenii. Cele trei curente se pot suprapune n anumite momente critice: este identificat o problem, este disponibil o soluie, climatul politic este propice pentru schimbare, iar constrngerile nu blocheaz aciunea. Astfe se deschide pentru scurt timp o fereastr pentru o politic public, adic o oportunitate pentru susintorii propunerilor de a mpinge n fa soluiile lor preferate sau de a concentra atenia asupra problemelor lor speciale. Cteodat, aceste ferestre se deschid n mod predictibil, ca atunci cnd o lege trebuie rennoit; n alte cazuri, ns, fenomenul este imprevizibil. n orice moment mai multe probleme concureaz pentru atenia oficialilor publici, care au ei nii ideile lor preferate pe care le vor promovate. Doar o parte din aceste probleme vor ajunge pe agend datorit lipsei de timp, de resurse, de interes, de informaie sau de voin a oficialilor. Stabilirea agendei este un proces concurenial. Pierderea poziiei de pe agenda public Problemele care ajung pe agenda public pot, la fel de bine, s dispar de pe ea. Se poate aciona asupra unei probleme sau se poate lua decizia de a nu se aciona. Oricum, decidenii pot avea sentimentul c problema nu merit atenie .

48

Antony Downs sugereaz un ciclu al ateniei (apud Anderson, J. pag. 108) de care se poate bucura o anumit chestiune important: 1. Stadiul preproblemei. Exist o condiie social nedorit, ns ea nu se bucur de prea mult atenie public. Doar unii specialiti sau unele grupuri de interes au devenit preocupate n aceast privin. 2. Descoperirea alarmat si emtuziasmul euforic. Ceva determin publicul s devin atent si alarmat n privina problemei. Exista o dorin puternic de a rezolva repede problema, obstacolele n calea rezolvrii prnd externe. Soluia nu pare s necesite schimbri fundamentale n societate. 3. Contientizarea costului necesar unui program semnificativ. Se rspndete ngrijorarea c rezolvarea problemei va duce la costuri foarte mari. Oamenii realizeaz c o parte a problemei const n aranjamente de care beneficiaz i ei nii (de exemplu: autoturismele care genereaz poluare i aglomerare, dar i libertate de micare). 4. Declinul gradual al intensitii interesului public. Pe msur ce oamenii realizeaz ct de dificil i de costisitoare va fi rezolvarea problemei, unii devin descurajai, alii se simt ameninai, iar alii devin plictisii. Atenia acordat problemei devine tot mai slab, o alt problem atingnd stadiul 2. 5. Stadiul postproblem. Problema ajunge ntro zon crepuscular de atenie periferic. Ageniile guvernamentale, politicile i programele create pentru rezolvarea ei funcioneaza n continuare i au unele rezultate . n mod evident, nu toate problemele majore trec printrun astfel de ciclu (de exemplu: problema protejrii mediului, comparativ cu problema cuceririi spaiului cosmic). Dintr-un punct de vedere tehnic, adic innd cont de eficacitatea procesului politic i nu de calitatea rezultatelor sale, procesul de iniiere a politicilor poate suferi de dou slbiciuni contradictorii. Prima poate fi produs de lipsa propunerilor, de srcia unor idei inovatoare, de numrul prea mic de intrri n sistem. Acest lucru a putut fi observat n statele comuniste. n absena alegerilor libere i concureniale, a presei libere, a partidelor de opoziie i a grupurilor autonome, iniierea politicilor a fost lsat, n mare parte, n mna celor ce lucrau n aparatul de partid i de stat. Astfel, atta vreme ct cei implicai n iniierea politicilor aveau un puternic

49

interes n meninerea sistemului de planificare centralizat, problema reformelor economice nu a aprut pe agenda politic, iar cnd a aprut, sistemul nu mai putea fi salvat. Cealalt slbiciune a politicilor este exact opusul primei: procesul politic poate fi pur i simplu sufocat de multitudinea i de importana intrrilor, fapt care duce la stagnare i paralizie. Aceasta a fost vzut ca o problem a suprancrcrii guvernamentale, un fenomen asociat cu politicile intervenioniste i cu ateptrile excesive fa de guvern. Extinderea cererilor din partea populaiei i a grupurilor de interes face s fie depit capacitatea de rspuns a guvernului. Acest fenomen a fost numit stagnare pluralist. Ca o consecin, n anii 80 i 90, guvernele noii drepte au ncercat s reduc ateptrile populare n privina a ceea ce poate face statul, guvernul prelund controlul ntr-o anumit msur asupra procesului de iniiere a politicilor. 5.2. Formularea Odat ce o problem sau un set de probleme, se afl pe agenda politic, este necesar un proces de elaborare detaliat i de analiz n vederea dezvoltrii unor propuneri sistematice de politici publice. n mod convenional, stadiul formulrii este vzut ca fiind crucial n procesul politic, formularea cuprinznd nu doar traducerea unor propuneri suficient de vagi n recomandri precise i detaliate, ci i n filtrarea unor propuneri i chiar n reconsiderarea unor probleme avute n vedere. n analiza pe care o fac ciclului unei politici, Hogwood i Gunn (1984) identific un numr de stadii n procesul formulrii; primul const n decizia despre cum trebuie decis, adic o decizie despre mecanisme sau proceduri i despre ce actori politici trebuie implicai n analiza i elaborarea politicii. Ar trebui ca o anumit politic s fie formulat de ctre funcionarii publici sau de ctre minitrii? Ar trebui ca procesul de formulare s urmeze o form deja stabilit sau ar trebui s fie consultate grupurile de interes i cele de specialiti i dac da, care dintre ele? Aceaste decizii sunt vitale prin aceea c determin simpatiile i interesele ce vor fi luate n considerare atunci cnd se discut politica. A doua etap const n definirea problemei. Cu acest stadiu pot fi posibile reinterpretri importante, mai ales atunci cnd cei care formuleaz politica vd problema n mod foarte diferit de cei de la care a pornit problema. A treia etap const n stabilirea obiectivelor i a prioritilor. Dei opinia public, mass-media, partidele politice i grupurile de interes sunt

50

capabile s influeneze stabilirea acestor obiective, nimic nu garanteaz c prioritile identificate de ctre acetia vor fi aceleai cu cele ale iniiatorilor politicii. Ultima etap const n analiza i trecerea n revist a opiunilor politice i alegerea variantei preferate, adic luarea unei decizii de autoritate. Diferii factori pot fi luai n considerare n acest stadiu al formulrii politicii: implicaiile politice i electorale ale unei anumite opiuni, consideraii legate de eficiena administrativ i de eficacitatea aciunii. Trebuie notat c decizia final, care ncheie procesul formulrii, poate fi mai mult dect o simpl formalitate, putnd s aib loc dezbateri ca i n etapele anterioare. Formularea are caracteristici diferite n sisteme politice diferite, fiind constatate stiluri naionale contrastante de politici publice(Richardson, 1984). Exist dou dimensiuni importante: dac formularea politicii se bazeaz pe consultare sau pe impunere i dac guvernele sunt angajate ntr-o planificare pe termen lung sau reacioneaz la evenimente mai mult sau mai puin zilnice. Din aceast perpectiv, Suedia i Japonia pot fi clasificate n rndul statelor cu un stil de politici publice ce favorizeaz att consultarea ct i planificarea pe termen lung. n ambele ri exist un sistem elaborat i formalizat de grupuri ce sunt consultate i crora li se cere acordul n privina obiectivelor i prioritilor politice. Pe de alt parte, n SUA, dei forma federal de guvernmnt solicit un nalt nivel de consens, stilul de politic public este mult mai reactiv. O trstur fundamental a formulrii, indiferent de diferenele care exist ntre stilurile naionale de politici publice, const n faptul c aceast etap reduce n mod substanial numrul actorilor implicai n proces. n timp ce n procesul de iniiere pot fi implicate o mare varietate de interese, grupuri i micri, formularea politicii este o sarcin a unor interni (oficiali guvernamentali, consilieri, politicieni), adic a acelora care sunt parte a mecanismului guvernamental sau au acces instituional la acesta. Acest fapt las deschis procesul de formulare la un numr de critici. Una dintre acestea provine din puternica influen pe care se presupune c o au funcionarii publici, n virtutea rolului lor de consilieri n probleme de politici publice. Politicienii, n cel mai bun caz, stabilesc nite prioriti politice largi i las obiectivele specifice i stabilirea opiunilor posibile pe seama funcionarilor guvernamentali. Teoreticienii alegerii publice argumenteaz de aceea, c politicile tind s reflecte mai curnd interesele de carier a funcionarilor publici, n timp ce marxitii subliniaz c alternativele de

51

politici radicale tind s fie sabotate datorit originii sociale i a educaiei nalilor funcionari publici. Alt critic este legat de creterea numrului grupurilor i actorilor implicai n formularea politicii. Teorieticienii noii drepte argumenteaz c micarea spre corporatism permite nu publicului n general ci unor puternice grupuri secionale s determine politicile publice (Olson, 1982). Un alt set de critici se bazeaz pe deficitul democratic existent n formularea politicilor. n sistemele democratice, dei politicienii alei supervizeaz procesul politicilor publice i iau decizia final, procesul n sine face ca aportul lor s fie doar marginal. Pentru c procesul formulrii necesit exactitate i este consumator de timp, el necesit profesionalism, cunotine de specialitate i preocupare pentru detaliu, caliti pe care politicienii, democratici sau nu, le posed rareori din abunden. 5.3. Adoptarea O decizie legat de o politic public implic o aciune din partea unui oficial sau a unui organism de a adopta, modifica sau respinge o anumit alternativ. n manier pozitiv aceast aciune reprezint un act legislativ sau unul executiv. Trebuie fcut distincia dintre o decizie politic, ce afecteaz semnificativ coninutul unei politici publice i deciziile de rutin, care au legtur cu desfurarea zilnic a respectivei politici. n plus, o decizie politic este punctul culminant al unei serii de decizii fcute pe parcursul procesului politicii publice. Ceea ce este tipic pentru stadiul adoptrii nu este selectarea dintre un numr de alternative ci aciunea asupra uneia dintre acestea, pentru care cei care au propus-o cred c pot obine aprobarea, chiar dac nu va fi exact n forma dorit iniial. Pe msur ce procesul de formulare se apropie de decizie, anumite prevederi vor fi respinse, unele vor fi acceptate, iar altele vor fi modificate, se va ncerca aplanarea diferendelor i se vor purta negocieri pn n momentul n care decizia va fi doar o formalitate. Cteodat, decizia va fi incert pn n momentul numrrii voturilor i al anunrii acesteia. Dei indivizi i organizaii private pot fi implicate n procesul decizional, autoritatea formal de a decide revine oficialilor publici: parlamentari, membri ai guvernului, ai administraiei, ai justiiei. n democraii, sarcina deciziilor legate de politicile publice pare a reveni n primul rnd legislativului, instituia desemnat s reprezinte interesele populaiei. n

52

general, deciziile luate de ctre lideri sunt privite ca legitime dac acetia au autoritatea legal s o fac i acioneaz conform procedurilor acceptate. Specialitii din domeniul tiinelor sociale i politice sunt n dezacord n privina modului cum sunt luate deciziile, asupra modului cum poate fi studiat acest fenomen i chiar asupra definiiei ce poate fi dat unei decizii. Fr nici o ndoial, deciziile sunt luate n mod diferit de indivizi sau de grupuri, n organizaii mici sau n organizaii mari, n structuri democratice sau n structuri autoritare. n mare, autorii preocupai de problema deciziei pot fi grupai n dou coli: cei care i concentreaz atenia asupra relaiei dintre putere i decizie i cei care examineaz relaia dintre raionalitate i decizie. Examinnd conceptul de putere, probabil c punctul de plecare cel mai bun l constituie dezbaterea dintre elitism i pluralism. Aceasta pentru c elitismul i pluralismul difer nu doar n concluziile pe care le trag n privina distribuiei puterii n societatea contemporan, dar i n metodele pe care le utilizeaz pentru atingerea acestor concluzii. Totui nu aceast dezbatere constituie obiectul nostru de interes, ci analiza tipurilor de raionalitate din procesul decizional. Au fost formulate o serie de teorii n privina procesului de luare a deciziilor. Cele mai importante sunt: - Modelul actorului raional - Modelul incremental - Modelul organizrii birocratice - Modelul ideologic Modelul actorului raional Modelul decizional care subliniaz raionalitatea uman a fost construit pe baza unor teorii economice, ele nsele derivate din utilitarism. Asemenea idei au asigurat baza pentru teoria alegerii raionale i teoria alegerii publice, dezvoltate de gnditori ca Anthony Downs i adoptate cu entuziasm de noua dreapt. n centrul acestor teorii se afl noiunea aa numitului om economic, un model al naturii umane care pune accentul pe interesul personal vzut n termenii satisfaciei materiale. Astfel, o decizie este luat utilizndu-se urmtoarea procedur: - Este identificat natura problemei. - Pe baza unei ierarhii a preferinelor individuale este selectat un obiectiv sau un scop.

53

- Sunt alese mijloacele pentru atingerea obiectivului, funcie de eficacitatea lor, de costul lor, de ncrederea ce le poate fi acordat. - Sunt analizate i comparate consecinele fiecrei aciuni (costuri i beneficii, avantaje i dezavantaje). - Decidentul alege dintre alternative pe cea care i maximizeaz ateptrile i l apropie cel mai mult de obiectivul su. Acest tip de proces pornete de la presupunerea c oamenii au obiective clare i c le urmresc n mod raional. Pentru ca aceasta s fie posibil trebuie s fie comparat satisfacia, plcerea sau fericirea, pe care ar putea s o procure fiecare aciune. Cel mai bun exemplu pentru ilustarea unei asemenea perpective este utilizarea analizei cost-beneficiu n luarea deciziilor legate de afaceri. Modelul actorului raional este atractiv, n parte, pentru c el reflect ceea ce se crede despre cum ar trebui s se ia o decizie. Bineneles, politicienilor le face plcere ca aciunile lor s fie portretizate ca orientate spre scopuri precise i ca fiind rezultatul unei deliberri atente. n orice organizaie exist mai multe posibiliti de a atinge obiectivele, iar cnd este pus n faa unei alegeri ntre mai multe alternative, decidentul raional trebuie s o aleag pe cea care pare s i satisfac cel mai bine aceste scopuri. Decizia raional implic selecia alternativei care va maximiza valorile decidentului (decidenilor). Examinat mai ndeaproape modelul raional de luare a deciziilor pare a avea unele slbiciuni. n primul rnd, modelul pare a fi mai uor aplicabil indivizilor, care pot avea un set de perferine ierarhizate, i mai greu aplicabil grupurilor, n interiorul crora exist mai curnd obiective aflate n conflict. Ce valori i obiective sunt utilizate n procesul decizional? Organizaiile fiind entiti neomogene, valorile acestora pot diferi de cele ale indivizilor care le alctuiesc. Doar despre organizaiile puternic centralizate i cu o structur de comand strict sar putea spune c iau decizii n mod raional. O a doua problem const n faptul c, n practic, deciziile sunt luate deseori pe baza unor informaii incorecte sau incomplete, iar beneficiile diverselor aciuni nu sunt ntotdeauna comparabile. Se pot compara, de exemplu, costurile creterii impozitelor cu cele ale reducerii ajutoarelor sociale? Astfel de dificulti l-au ncurajat pe Herbert Simon(1983) s dezvolte noiunea de raionalitate limitat: este imposibil s se analizeze toate aciunile posibile, s se selecteze dintre ele, procesul decizional fiind, n mod esenial, un compromis ntre diverse

54

valori i rezultate imprecise, o alternativ fiind aleas nu pentru a mximiza anumite valori, ci pentru c este satisfctoare. Ultimul repro care a fost fcut modelului actorului raional este c ignor rolul percepiilor, msura n care aciunile sunt determinate de presupunerile despre realitate, de credine, i mai puin de realitate nsi. Acest model acord foarte puin importan valorilor i nclinaiilor ideologice pe care le-ar putea mprti decidenii politici. Modelul incremental Teoria incremental a actului decizional este prezentat deseori ca evitnd problemele teoriei raionale i, n acelai timp, ca fiind mult mai descriptiv n ceea ce privete modul n care oficialii publici iau decizii. Charles Lindblom poate fi considerat printele acestei teorii. Acesta noteaz cteva eecuri ale modelului raional: 1. nu este adaptat la capacitile limitate ale individului de a rezolva probleme; 2. nu este adaptat la inadecvarea informaiei; 3. nu este adaptat la costurile analizei; 4. nu este adaptat la eecurile n privina construciei unei metode de evaluare; 5. nu este adaptat la relaiile strnse dintre fapte i valori, relaii ce pot fi observate n procesul politicilor publice; 6. nu este adaptat la diversele forme n care problemele politice pot s apar (Brazbrooke and Lindblom, 1963). Dup Lindblom, deciziile incrementale implic schimbri limitate, adugiri la politicile existente, cum ar fi creteri de cteva procente la bugetul unui departament. Testul unei politici publice bune nu este maximizarea valorilor decidentului, ci asigurarea acordului ntre prile interesate impicate. Incrementalismul ar putea fi rezumat astfel: - Selectarea scopurilor sau obiectivelor i analiza empiric a aciunii necesare pentru atingerea lor sunt mai curnd strns ntreptrunse dect separate. - Decidentul ia n consideraie doar unele dintre alternative pentru a rezolva problema, aceste alternative diferind doar incremental, adic marginal, de politicile existente. - Pentru fiecare alternativ sunt evaluate doar cteva consecine, considerate mai importante. - Problema cu care se confrunt decidentul este n mod continuu redefinit. - Nu exist o singur soluie sau o soluie corect pentru o problem.

55

- Deciziile incrementale au n vedere n special remedii, ameliorri ale situaiei prezente, imperfeciuni sociale concrete i mai puin scopuri sociale importante. Din aceast perspectiv deciziile tind s fie luate pe baza unor informaii inadecvate i la un nivel sczut de nelegere, aceasta descurajndu-i pe decideni s urmreze aciuni radicale i inovatoare. Politicile publice sunt de aceea un proces continuu i un proces de explorare. n lipsa unor obiective clare, cei care stabilesc politicile publice opereaz cu ajutorul unui cadru deja existent, ajustndu-i poziia n funcie de feed back-ul oferit de informaiile despre impactul deciziilor lor trecute. Incrementalismul sugereaz o strategie de evitare, decidenii fiind nclinai mai curnd spre ndeprtarea de probleme, dect spre rezolvarea lor. Dac modelul raional are de obicei scopuri prescriptive, normative, incrementalismul, dup cum l prezint Lindblom, este att normativ, ct i descriptiv. El nu doar c asigur o descriere mai corect a modului n care sunt luate deciziile n lumea real, susine autorul american, ci are i meritul flexibilitii i al cuprinderii unor poziii divergente. n acest sens el are un caracter anti-utopic i corespunde modului n care sunt adoptate politicile publice n democraiile pluraliste, implicnd rspundere i flexibilitate, consultare i compromis. Totui, modelul a fost criticat ca fiind profund conservator, n sensul c justific prejudecile mpotriva inovaiei i favorizeaz ineria. Politicienii care mbrieaz incrementalismul sunt mult mai preocupai de problemele zilnice dect de cele ce implic o viziune pe termen lung. Energia lor este consumat spre meninerea navei politice la suprafa i n micare i mai puin pe direcia spre care se ndreapt aceasta. O alt slbiciune a incrementalismului este c explic foarte puin acele decizii politice care sunt radicale sau revoluionare. De exemplu, decizia lui Stalin de a lansa planurile cincinale n 1928, decizia lui Castro de a prelua puterea n 1959 sau chiar decizia lui Margaret Thacher de a reduce implicarea statului n anii 80, pot fi cu greu descrise ca ajustri treptate. Din perspectiva unor asemena dificulti Amitai Etzioni(1967) a propus ideea de explorare mixt care ncearc s creeze o punte ntre perspectiva raional i incrementalism. Explorarea mixt se bazeaz pe distincia dintre deciziile fundamentale i deciziile minore, incrementale. Deciziile fundamentale, cum ar fi declararea rzboiului, stabilesc direciile de baz, asigur contextul pentru deciziile incrementale. n principiu, explorarea mixt presupune c deciziile sunt luate n dou faze: nti, decidenii evalueaz n sens larg, exploreaz, toate opiunile politice n termenii anselor de a atinge obiectivele pre-existente. Apoi este adoptat o

56

perspectiv mult mai incremental pe msur ce sunt luate n considerare detaliile politicii selectate. Aastfel, de exemplu, o decizie larg de a reduce cheltuielile publice este nsoit de o serie de decizii mult mai specifice, legate de domeniile sau programele ce vor fi afectate. Modelul organizrii birocratice Att modelul actorului raional ct i cel incremental sunt modele tip cutie neagr a procesului decizional: nu este luat n considerare impactul pe care structura procesului de politici publice l poate avea asupra deciziilor. Modelul birocratic sau modelul organizaional, ncearc s ptrund n interiorul cutiei negre subliniind msura n care procesul influeneaz produsul. Graham Allison(1971) a fost primul care a utilizat aceast perspectiv, analiznd deciziile luate de SUA i URSS pe parcursul crizei legate de instalarea rachetelor nucleare sovietice n Cuba, n 1962. Allison precizeaz c pot fi utilizate trei perspective diferite pentru analizare aceleiai aciuni: Actorul raional. Aciunea este desfurat de actori identificabili (SUA i URSS), care au scopuri clare i opteaz pentru calea cea mai bun n vederea atingerii acestor scopuri. Procesul organizaional. Politica nu mai este fcut de SUA, ci rezult din interaciunea unor organisme specializate (Pentagon, CIA, Departamentul de Stat, Casa Alb), fiecare dintre acestea avnd un mod specific de recunoatere i de rezolvare a problemelor. Politica birocratic. Aceste organisme specializate au interese i poziii diferite, iar procesul politic provine din relaiile de putere dintre aceste organisme i din negocierile ce au loc ntre ele. Dou modele contrastante, ns aflate n legtur rezult din acest studiu. Primul, intitulat n mod obinuit modelul procesului organizaional, accentueaz impactul pe care l au asupra deciziilor valorile, presupunerile i modelele obinuite de comportament care pot fi ntlnite n orice organizaie mare. Deciziile par s reflecte nu att analiza raional i evaluarea obiectiv, ct cultura nrdcinat a departamentului sau a ageniei de unde provine. A doua teorie, modelul politicii birocratice, subliniaz impactul negocierilor ce au loc ntre diverse persoane i agenii asupra deciziilor, fiecare urmrind interese proprii. Aceast perspectiv demonteaz ideea de stat monolit, unit n jurul unui singur interes, i sugereaz c deciziile provin dintr-o aren concurenial, n care balana avantajului este n continu micare.

57

Autorul american subliniaz c aceste trei perspective nu trebuie vzute ca tipuri diferite de procese de politici publice, ci ca trei lentile diferite prin care poate fi studiat acest proces. n orice situaie vor fi elemente ce in de opiune (actor raional), de rutin (proces guvernamental) i de competiie (politic birocratic), ns ele nu vor fi identice pentru toi participanii, n orice moment sau n orice domeniu. Dei aceste modele au, fr ndoial, meritul de a atrage atenia asupra unor aspecte importante ale procesului decizional, ele au i unele slbiciuni. n primul rnd, modelul procesului organizaional reduce sfera de aciune a conuctorilor politici, posibilitatea ca acetia s-i impun deciziile de sus. Ar fi eronat s se sugereze c toate deciziile sunt modelate de presiunile organizaionale i s se ignore rolul personal al liderilor, aa cum a fost cel al lui Roosevelt n iniierea New Deal-ului sau cel al lui Hitler n invadarea Poloniei. n al doilea rnd, este simplist s se sugereze, aa cum o face modelul politicii birocratice, c actorii politici i adopt poziia doar pe baza intereselor organizaiei din care fac parte, ignorndu-se simpatiile personale i obiectivele individuale. n al treilea rnd, ncercarea de a explica deciziile doar n termeni legai de cutia neagr, nseamn de a nu a acorda nici un fel de importan presiunilor externe care provin din mediul economic, politic sau ideologic. Modelul ideologic Modelele decizionale care pun n prim plan credinele i ideologia subliniaz gradul n care comporatmentul este structurat de ctre percepie. Ceea ce oamenii vd i neleg este, ntro anumit msur, ceea ce valorile i concepiile lor le permit, i ncurajeaz s vad i s neleag. Aceast tendin este cu att mai puternic cu ct, n cele mai multe cazuri, ea este incontient. Dei decidenii pot crede despre ei nii c acioneaz n mod raional, riguros i imparial, valorile sociale i politice care le mprtesc pot aciona ca un filtru puternic, definind ceea ce poate fi gndit, ceea ce poate fi fcut i ceea ce este de dorit. Anumite informaii i anumite opiuni nu sunt apreciate sau nici mcar nu sunt luate n consideraie, n timp ce alte informaii i alte cursuri ale aciunii sunt utilizate cu predilecie. Kenneth Boulding(1956) subliniaz imporatana vital a acestui proces, artnd c, fr un mecanism de filtrare a informaiilor, decidenii ar fi pur i simplu copleii de volumul de date cu care s-ar confrunta.

58

Sunt totui preri diferite n ceea ce privete originea i natura acestui proces de filtrare. Robert Jerris(1968), de exemplu, atrage atenia asupra erorilor constante de apreciere din partea decidenilor din domeniul relaiilor internaionale, acestea avndu-i originea n etnocentrism (mod de nelegere n care aciunile i inteniile altui grup sunt apreciate prin aplicarea valorilor i teoriilor provenite din cultura observatorului, care este incapabil s neleag semnificaia diferenelor culturale). Un exemplu al acestui fenomen l constituie nclinaia lui Anthony Eden i a guvernului Marii Britanii de a-l vedea pe generalul Nasser preedintele Egiptului n perioada crizei Suezului din 1956, ca pe un al doilea Hitler. Irving Janis(1972), pe de alt parte, sugereaz c multe decizii, din domeniul relaiilor internaionale pot fi explicate prin ceea ce el a numit gndire de grup. Acesta reprezint fenomenul n care presiunile psihologice i profesionale concur la ncurajarea unui grup de decideni de a adopta o poziie unit i coerent, prerile contrare sau neconvenabile fiind excluse. O ncercare de a combina diferitele perspective supra deciziilor, care s in cont de impactul sistemului de credine, a fost realizat de Paul Sabatier(1988). Principala sa preocupare a fost de a explica modul n care apar achimbrile ntr-o politic public. El a atras atenia asupra rolului jucat de subsistemul politicii publice, adic asupra grupului de oameni care contribuie ntr-un mod oarecare la influenarea politicii dintr-un anumit domeniu. Un sistem al politicii publice poate include nu doar grupuri de politicieni, funcionari publici i grupuri de interes, ci i cercettori, cadre universare i ziariti cu preocupri n domeniu. Astfel se creaz coaliii de indivizi care mprtesc credine i valori apropiate. Aceste credine opereaz la trei niveluri diferite: - Credine profunde (principii morale sau filosofice fundamentale); - Credine apropiate (preferine pentru anumite politici); - Credine secundare (puncte de vedere asupra implementrii sau aplicrii unei politici). Importana unor asemenea credine const n faptul c acestea asigur ceea ce Sabatier numete cleiul politicii, strngnd mpreun oameni pe baza valorilor i preferinelor pe care le mprtesc. n timp ce credinele profunde sunt rezistente la schimbare, cele apropiate i mai ales cele secundare sunt mult mai flexibile. Utiliznd acest cadru, Sabatier apreciaz c o schimbare de politic public poate fi neleas n termeni de nclinare a echilibrului de fore n subsistemul acelei politici, prin dominaia unei coaliii asupra alteia. Acest proces poate fi

59

considerat, cu toate acestea, ca raional, atta vreme ct dezbaterea despre i dintre sistemele de credine conduce la un proces de nvare n privina politicilor publice. Pentru marxism i feminism ns, asemenea idei pot fi utilizate pentru a trage concluzii cu totul diferite. Marxitii susin c acele credine profunde din subsistemele politicii publice i opiniile decidenilor politici sunt structurate de ideologia clasei conductoare, astfel fiind favorizate interesele forelor economice dominante. Feminismul, la rndul su, consider c preponderena brbailor n rndul celor cu putere de decizie politic face ca acel clei politic s fie asigurat de ctre idei i valori patriarhale. Acest fapt conduce la prejudeci politice care susin n continuare sistemul de dominaie politic a brbailor.

60

5.4. Implementarea Atunci cnd faza adoptrii s-a ncheiat i, de exemplu, un proiect de lege a devenit lege, putem s ne referim la ceva ce se numete politic public. Procesul politicii publice oricum nu se oprete aici, odat ce decizia politic a luat o form oficial. Unul din salturile majore pe care le-a fcut analiza politicilor publice a fost sublinierea importanei acestui stadiu al implementrii. n mod tradiional, implementarea era considerat ca ceva dat, fiind un aspect al administraiei i nu unul al politicii. ncepnd cu anii 60 a nceput s fie destrmat iluzia separaiei politic-administraie iar studiile au nceput s arate ct de departe se pot situa rezultatele unei politici de ceea ce intenionau iniiatorii ei. Din aceste motive Aaron Wildavsky(1979) a descris analiza politicilor publice ca a spune adevrul puterii. Condiiile necesare pentru implementarea perfect, n sensul c o politic se desfoar exact dup cum s-a intenionat, sunt, dup prerea lui Hood(1976) urmtoarele: - un sistem administrativ unitar cu o singur linie de autoritate, pentru a asigura controlul central; - norme uniforme i reguli care opereaz la fel n orice sistem; - supunere perfect i control perfect; - informaie perfect, comunicare perfect i coordonare perfect; - timp suficient pentru a putea mobiliza resursele administrative. Hogwood i Gunn (1984) stabilesc i ei zece condiii pentru atingerea unei implementri perfecte: 1. Circumstane exterioare ageniei responsabile cu implementarea s nu impun constrngeri paralizante. 2. Programele trebuie s dispun de timpul i de resursele necesare. 3. n fiecare stadiu al implementrii trebuie s fie disponibil combinaia necesar de resurse. 4. Politica ce urmeaz a fi implementat trebuie s se bazeze pe o teorie valid a cauzelor i efectelor. 5. Relaia dintre cauz i efect trebuie s fie direct, cu puine legturi intermediare. 6. Relaiile de dependen dintre ageniile implicate trebuie s fie minime. 7. Trebuie s existe o nelegere complet i un acord total n privina obiectivelor ce trebuie atinse. 8. Sarcinile trebuie s fie definite n totalitate i ncadrate corect n secvene.

61

9. Trebuie s existe o coordonare i o comunicare perfect ntre diferitele elemente sau agenii implicate. 10. Cei cu autoritate trebuie s solicite i s obin o subordonare perfect. n lumina dificultilor de a ndeplini oricare dintre aceste condiii, nu este surprinztor faptul c distana dintre decizie i implementare se transform n prpastie. Dei cei care creaz politicile publice se pot bucura de o legitimitate democratic, cei care le implementeaz (funcionari publici ai autoritilor centrale sau locale, profesori, medici, poliiti, etc.) pot avea o nelegere mai bun, la nivelul strzii, a ceea ce va funciona i a ceea ce nu va funciona. Astfel de consideraii au condus la tradiia analizei politicilor publice de jos n sus, care accentueaz nevoia de flexibilitate ca i pe cea de a lsa implementarea n minile celor ce execut politica respectiv. Aceast perspectiv contrasteaz cu poziia mult mai convenional a implementrii de sus n jos, care subliniaz uniformitatea i controlul. Cei mai muli specialiti din domeniu recunosc faptul c echilibrul dintre controlul central i flexibilitea aplicrii reprezint dilema major n domeniul implementrii politicilor (Barret i Fudge, 1981). Dei implementarea perfect nu este posibil i, poate, nici nu este de dorit, cele mai multe dintre preocuprile fa de implementarea politicilor s-au concentrat asupra flexibilitii n aplicare. Flexibilitatea poate s apar din mai multe cauze. Una dintre acestea const n faptul c cei care execut politica pot fi interesai nu doar n utilizarea cunotinelor lor, pentru a asigura eficacitatea implementrii ei ci, aa cum subliniaz teoria alegerii publice, ei sunt preocupai i de protejarea propriilor cariere i a intereselor lor profesionale. Funcionarii publici vor avea motive puternice s filtreze i s reinterpreteze aspectele politicilor care le par neconvenabile sau amenintoare. Alte ngrijorri n privina implementrii politicilor provin din inadecvarea controlului politic de sus i, ntr-o msur i mai mare, din lipsa presiunii pe care consumatorul ar putea-o exercita de jos. Din aceast perspectiv, o implementare neadecvat, n special n ceea ce privete serviciile publice, rezult din faptul c guvernele acioneaz, n general, n afara mecanismului pieei i sunt un furnizor monopolist al bunurilor pe care le asigur. Funcionarii publici, autoritile locale, lucrtorii din sectorul public, i pot permite s fie ineficieni deoarece, spre deosebire de sectorul privat, ei nu trebuie s-i satisfac beneficiarii, clienii. Un rspuns la aceast problem l poate reprezenta utilizarea unor indicatori de performan care s

62

lege serviciile publice de un set de standarde care mimeaz competiia pieei, penaliznd performanele aflate sub standarde. Serviciile care ndeplinesc aceste standarde vor fi recompensate, iar cele care eueaz vor trebui s ndrepte lucrurile sau, n unele cazuri, s ofere compensaii financiare. Filosofia care st n spatele unor astfel de indicatori de performan este mputernicirea ceteanului ca i consumator, ca cineva ale crui nevoi i interese trebuie luate n considerare n livrarea serviciilor. Modele de punere n practic a politicilor publice Organizaiile administrative sunt angajate ntr-un spectru larg de activiti i iau o multitudine de decizii n ceea ce privete administrarea legilor aflate n jurisdicia lor. n ciuda acestei diversiti, pot fi identificate patru modele de implementare a politicilor publice: a face reguli, a hotr, a ntri legea i a opera programe. A face reguli. O regul poate fi definit ca o decizie a unui organism, cu o aplicabilitate general sau particular, i cu un efect n viitor, decizie legat de implementarea, interpretarea sau prescrierea unei legi sau de descrierea organizrii, procedurii sau a practicilor unei anumite organizaii. Regulile substantivale prevd n detaliu cantitile i tipurile de bunuri asigurate i au efectele unei legi. Regulile interpretative prevd modul n care o organizaie, o agenie, vede, interpreteaz legile de a cror implementare se ocup. Regulile procedurale descriu organizarea ageniei i cum se vor desfura diferitele ei activiti. n practic, nu este totdeauna uor de distins ntre aceste trei tipuri de reguli sau de fcut separarea lor de deciziile sau practicile informale ale organizaiilor. A hotr (a adjudeca). Organismele administrative execut politici publice i atunci cnd aplic legi sau regulamente deja existente la situaii particulare, prin decizii luate asupra unor cazuri individuale. Astfel, organizaiile acioneaz ntr-o manier asemntoare tribunalelor, dup cum, atunci cnd creaz reguli acioneaz ntr-o manier asemntoare legislativului (de exemplu, oficiul concurenei). ntrirea legii. Ageniile pot influena o politic prin diverse aciuni de ntrire a legii. O lege, o ordonan, un regulament, poate fi aplicat n mod riguros sau chiar rigid, poate fi aplicat ntr-o manier lax, sau poate s nu fie aplicat deloc (de exemplu aciunile poliiei sau ale vameilor). Chiar i atunci cnd prevederile sunt foarte precise, ceea ce pare s elimine o

63

interpretare discreionar, aproape ntotdeauna rmne ceva de interpretat n privina modului n care legea poate fi aplicat. Operarea de programe. Multe organizaii guvrnamentale sunt angajate n managementul proprietilor publice, n administrarea mprumuturilor, subveniilor, n desfurarea anumitor programe. Dei asemenea activiti nu sunt privite, n general, ca modaliti de ntrire a legii pentru c nu sunt desemnate s modeleze comportamentul indivizilor, deseori ele au o importan mai mare pentru anumite categorii de indivizi. Tehnici de control Indiferent de cum sunt numite politicile (regulatorii, distributive, redistributive, etc.) toate ncorporeaz un element de control. Astfel, ntr-un mod implicit sau explicit, oamenii sunt determinai s fac anumite aciuni, s nu fac altele, aciuni care altfel nu ar fi fost efectuate. Tehnicile de control pe care un organism guvernamental le utilizeaz pot crea consecine practice importante asupra coninutului i impactului unei politici, dup cum pot crea i dispute pe parcursul procesului de adoptare. Cei care se opun politicii respective o pot dilua sau chiar o pot anula, restricionnd puterile ageniei guvernamentale n privina implementrii. Pentru a fi efectiv, o politic are nevoie de tehnici de control i de implementare. Forme noncoercitive de aciune. Termenul de noncoercitiv semnific faptul c nu se impun sanciuni legale sau penalizri, dar nici recompense. Eficiena acestei forme de control depinde de colabrarea voluntar a celor afectai. Este n special cazul programelor educative sau demonstrative. Inspeciile sunt examinri ale produselor ori ale documentelor pentru a determina dac sunt conforme cu standaredele oficiale. Inspeciile pot fi continue, ca n cazul crnii de la abatoare, sau periodice, ca n cazul celor fcute de Registrul Auto. Indiferent de tipul lor, inspeciile ncerc s constate conformitatea celor implicai ntr-o activitate cu obiectivele de prevenire sau de corectare a unor condiii nedorite sau periculoase. Sunt fcute eforturi n primul rnd pentru a-i convinge pe indivizi s respecte legea, sanciunile fiind impuse doar n ultim instan. Inspeciile sunt utilizate mai ales n cazul aciunilor regulatorii. Licenele implic autorizarea acordat de ctre guvern pentru desfurarea unei afaceri, a unei profesii sau a ceva ce n mod obinuit este interzis (conducerea auto, emisia

64

radio sau TV, etc). Licena este o form de verificare n avans a persoanei sau a instituiei care dorete s porneasc o anumit activitate, care trebuie s demonstreze o anumit calificare sau s ndeplineasc anumite cerine. Utilizarea licenelor trece dincolo de autorizarea a ceva. Licenele pot incude i impunerea unor condiii ca parte a autorizaiei, modificarea acestora fiind la discreia autoritilor, rennoirea sau suspendarea autorizaiei la intervale regulate, revocarea autirzaiei. Astfel, licenierea devine o form de control continuu. mprumuturile i subsidiile sunt mijloace prin intermediul crora sunt aduse la ndeplinire scopuri publice cu ajutorul banilor sau a altor resurse ce sunt acordate ntreprinderilor, ranilor, sau altor categorii. Astfel de ajutoare implic, de obicei, un control al calitii precum i impunerea anumitor reguli: fondurile sunt acordate doar n condiiile n care este asigurat un bun management. Contractele multe programe guvernamentale sunt sau pot fi duse la ndeplinire ntr-o proporie sunstanial prin intermediul companiilor private: construcia de autostrzi i ci ferate, managementul unor activiti, industria aerospaial sau de armament. Puterea de a oferi sau de a refuza contracte confer evident un tip de control: n unele ri, companiile care doresc s vnd anumite servicii sau bunuri guvernului, trebuie s ndeplineasc anumite standarde nprivina salariilor, programului i condiiilor de lucru, a nediscriminrii. Cheltuielile generale separat de utilizarea mprumuturilor i subveniilor, organismele guvernamentale se pot bucura de o autonomie considerabil n cheltuirea fondurilor acordate. Cheltuielile pentru anumite bunuri sau servicii pot fi fcute pentru a favoriza o anumit industrie sau o anumit zon defavorizat. Modul n care sunt fcute cheltuielile poate duce la scderea sau creterea inflaiei, prin reducerea sau sporirea sumelor pentru unele programe. Operaiile pe piaa liber - atunci cnd guvernele intr pe pia pentru a cumpra, a vinde sau a asigura bunuri sau servicii, aceste aciuni au deseori un efect de control. Valoarea monedei naionale poate fi meninut prin cumprarea sau prin vnzarea de valut. Preurile produselor agricole (gru, porumb, lapte) sau a mineralelor poate fi susinut prin achiziii guvernamentale sau prin vnzri din rezervele naionale. Impozitele, taxele, accizele sunt instrumente politice foarte importante pentru c, nu doar c asigur venituri bugetare, ci i pentru c ncurajeaz sau descurajeaz un anumit tip de comportament. Sporirea taxelor la benzin duce la sporirea preului, la micorarea consumului, la protejarea mediului, la rentabilizarea unor forme alternative de energie.

65

Taxele pot fi utilizate i cu sens pozitiv: se consider c poluarea mediului poate fi redus mai bine prin stabilirea unor taxe pe emisii dect printr-un sistem de standarde i obligaii. Aceste taxe vor constitui stimulente economice pentru oamenii de afaceri, permindu-le acestora s determine cea mai eficient cale de a reduce poluarea. Exceptarea de la anumite impozite este o alt posibilitate utilizat curent n politicile publice. O gam variat de reduceri, excluderi i rate prefereniale permit indivizilor i firmelor s se angajeze n afaceri care sunt favorizate de guvern (investiii de capital, construirea de locuine, activiti caritabile), investind sume care altfel ar fi fost cheltuite cu impozitele. Serviciile multe politici publice, n special din categoria celor distributive, implic asigurarea de servicii cum ar fi tratamentul medical, informarea, consilierea legal, pregtirea profesional, etc. Procedurile informale multe decizii care afecteaz drepturile i interesele indivizilor sunt luate prin intermediul negocierilor, compromisului, consultrilor, etc. Aceste proceduri sunt folosite foarte des datorit nevoii de aciune rapid, reglementrile administrative neacoperind toate posibilele cazuri particulare. Sanciunile sunt mijloace , penaliti i recompense, pe care ageniile le utilizeaz pentru a ncuraja sau pentru a impune conformarea cu deciziile lor. Cteodat sanciunile sunt cuprinse n tehnicile de control. Sanciunile pot include trimiterea n judecat, amenzi, publicitate favorabil sau defavorabil, modificarea sau revocarea licenelor, confiscarea sau distrugerea bunurilor, etc. Ageniile pot ncerca s impun chiar sanciuni penale, ns acest fapt implic i aciunea tribunalelor.

5.5. Evaluarea Procesul unei politici publice se ncheie cu evaluarea acesteia, fapt care duce, n teorie cel puin, la decizii n ceea ce privete meninerea, modificarea sau suspendarea respectivei politici. Acest stadiu completeaz ciclul politic, n sensul c informaia obinut prin evaluare poate reprezenta feed-back-ul pentru etapele de iniiere, formulare, adoptare i implementare, procesul ducnd la mbuntirea politicilor existente. Evaluarea poate privi att aspecte substantivale legate de eficiena i eficacitatea politicii publice, ct i aspecte procedurale legate de organizarea stadiului formulrii, cine este

66

consultat i cnd i cum este este controlat implementarea. Totui, n ciuda importanei hotrtoare pe care o poate avea, guvernele sunt n general reticente n acordarea de fonduri pentru evaluarea politicilor. n SUA, la sfritul anilor 70, preedintele Carter a propus ca 1% din fondurile oricrui proiect s fie alocat evalurii. Singurele ri n care evaluarea politicilor este luat n serios sunt cteva democraii, n general consensuale, angajate n planificarea pe termen lung. Studiile academice au privit cu mai mult atenie problema evalurii. Cercetrile empirice sunt preocupate att de ceea ce guvernele fac n termen de legi, impozite, programe, etc., ct i de consecinele acestor aciuni. Ceea ce este clar este faptul c rezultatele unei politici sunt deseori foarte diferite de ceea ce intenionau cei care au formulat sau au decis politica. Un exemplu clasic l reprezint politicile de asigurare a bunstrii, proiectate pentru a elimina srcia, pentru a oferi tuturor cetenilor capacitatea de a participa la viaa comunitii i care au dus la creterea numrului celor dependeni de sistemul de asigurri sociale (Murray, 1984). Asemenea eecuri politice au demonstrat importana unui guvern deschis, responsabil n faa electoratului. Pentru ca procesul politic s fie eficient n transformarea intrrilor n ieiri corespunztoare, el trebuie s fie ntotdeauna deschis aprecierilor i criticilor. Aproape ntotdeauna, o cultur a secretului nu face dect s acopere incompetena i s asigure un comportament arbitrar i egoist. Forma pe care o poate lua evluarea reflect modul n care este neles procesul politicilor publice: el reprezint urmrirea unor scopuri sociale sau este o ncercare de aciune colectiv a unor indivizi care nu au n mod necesar aceleai obiective? n msura n care procesul politic este vzut ca orientat ctre nite scopuri precise, atunci are sens ncercarea de a msura n mod sistematic progresul ctre acestea, pentru a determina cile cele mai fezabile de atingere a scopurilor, a celor mai rapide mijloace sau a celor mai ieftine. Dac exist ns divergene asupra obiectivelor, acordul va fi obinut la un nivel superficial: se poate ajunge mult mai uor la un consens n privina a ce trebuie fcut dect n privina a de ce trebuie fcut. Aceasta arat c evaluarea trebuie s se preocupe nu doar de msura n care scopurile sunt atinse, ci i de ce nseamn politica respectiv pentru ceteni, de motivele pentru care ea este sprijinit sau nu.

67

Evaluarea reprezint ntotdeauna o parte a aciunii. Ea este utilizat de unii participani n procesul politic pentru a modifica modul n care sunt folosite resursele i pentru transforma comportamentul celorlali actori. Apare astfel problema relaiei dintre analiz i participani: analiza ar trebui s fie neutr sau angajat? i dac este angajat, ce interese ar trebui s susin? n mod tadiional, evaluarea a fost vzut ca ceva echidistant. ns criticii susin c aceast aspiraie tiinific nu este real, deoarece detaarea nu este posibil. Ei subliniaz faptul c evaluarea este n primul rnd o form de control, exercitat de ctre superiori asupra subordonailor, iar aceast relaie de putere nu poate fi ignorat. Conflictul dintre detaare i angajare domin literatura despre evaluare. Acest conflict este reflectat i de distincia dintre evaluarea sumativ, a crei scop este aprecierea activitii evaluate, i evaluarea formativ, a crei scop este mbuntirea activitii. Pentru dimensiunea vertical a politicilor publice, caracterizat prin scopuri clar definite, obiectul evalurii l constituie dirijarea ctre atingerea acestor eluri. Pentru dimensiunea orizontal, caracterizat prin diversitatea actorilor implicai, deci printr-o divergen de scopuri, obiectul evalurii este subiect de disput. Pentru c ambele dimensiuni exist n orice politic public, va exista mereu o tensiune ntre ele.

ntrebri Cum devine o situaie oarecare problem public? Care sunt domeniile care interacioneaz n vederea deschiderii unei ferestre politice? Ce reprezint stagnarea pluralist? Care este trstura fundamental a procesului de formulare a politicilor publice? Se poate spune c indivizii iau decizii n mod raional i calculat? Prin ce se deosebete modelul incremental de luare a deciziilor de cel raional? Cum pot percepiile s influeneze luarea deciziilor politice? De ce nu este posibil o implementare perfect? n ce const dificultatea evalurii unei politici publice?

68

6. Performanele sistemului politic Procesul politicilor publice a fost analizat n special dintr-o perspectiv managerial. Cum ajunge o problem s devin public? Cum sunt luate deciziile? Care sunt etapele n procesul politicilor publice? Ct de eficace i de eficient este procesul politicilor publice? Totui, o serie de valori politice mai profunde nsoesc aceste ntrebri. Acestea nu sunt legate de ceea ce guvernul face ct de ceea ce guvernul ar trebui s fac. Iar aceast viziune normativ este legat de cum ar trebui s arate o societate bun, de nelegerea unor chestiuni cum ar fi dreptatea social sau echilibrul dintre libertate i autoritate. Deoarece perspectivele asupra unor astfel de probleme difer fundamental, standardele dup care ar putea fi apreciat un guvern sau un sistem politic difer i ele. Totui pot fi identificate patru criterii foarte largi, fiecare dintre ele subliniind anumite performane ale sistemului politic: stabilitatea i ordinea, prosperitatea material, performana ceteneasc i performana democratic. Stabilitatea i ordinea Se poate afirma n mod rezonabil c meninerea stabilitii i a ordinii reprezint una dintre funciile de baz ale guvernrii. Cu excepia anarhitilor, care cred c ordinea social poate s apar spontan din aciunile indivizilor, toi ceilali gnditori politici consider c guvernarea reprezint singurul mijloc prin care haosul i instabilitatea pot fi meninute la un nivel minim. Din aceast perspectiv, scopul principal al guvernrii este s asigure stabilitatea prin intermediul autoritii, ceea ce necesit perpetuarea guvernrii i supravieuirea sistemului politic. Din aceast perspectiv, performana sistemului politic poate fi apreciat dup longevitatea sa, supravieuirea unui regim artnd abilitatea sa de a rezolva conflictele din societate. Totui exist preri diferite n ceea ce privete modul n care acest obiectiv ar putea fi atins. Prima dintre acestea provine din gndirea libral i consider c o guvernare stabil trebuie s se bazeze pe consimmnt i consens. Din acest punct de vedere, ceea ce asigur o existen pe termen lung a unui regim este receptivitatea sa la cererile i la presiunile venite din partea populaiei. n limbaj sistemist, acest lucru ar putea fi tradus prin corespondena dintre intrrile i ieerile din sistemul de guvernare. Aceast trsstur este considerat ca unul dintre punctele tari ale democraiilor occidentale. Susintorii democraiei liberale subliniaz faptul c, bazndu-se pe consens i construind mecanisme care s asigure receptivitatea, un

69

regim democratic garanteaz astfel un grad ridicat de echilibru sistemic. Puterea guvernamental este ctigat prin lupt electoral i poate fi pierdut atunci cnd suportul popular scade. O societate civil puternic permite cetenilor s i exercite influena prin intermediul diverselor grupuri i asociaii. Abilitatea democraiei liberale de a genera stabilitate explic, ntr-o anumit msur, ncercrile multor ri care au avut regimuri nedemocratice de dezvolta practici democratice. Cu toate acestea, democraia de tip liberal are i slbiciuni. Poate cea mai important dintre ele este c receptivitatea poate genera instabilitate, prin faptul c sporete ateptrile electoratului fa de guvern i ntrete iluzia c sistemul politic poate rezolva toate cererile venite dinspre societate. Din aceast perspectiv, principala dilem a unei guvernri stabile este echilibrul care trebuie creeat ntre receptivitate i eficacitate. Guvernarea trebuie s fie sensibil la presiunile exterioare, ns trebuie s-i impun voina asupra societii atunci cnd diversele presiuni amenin s degenereze n conflicte ireconciliabile. Aceast posibilitate pune n lumin cellalt punct de vedere cu privire la stabilitate i ordine. Gnditorii conservatori au legat stabilitatea i ordinea nu de receptivitate, de sensibilitate la problemele cetenilor, ci de autoritate. Conservatorii au fost preocupai n mod deosebit de sublinierea faptului c autoritatea este totui susinut de o cultur comun i de mprtirea acelorai valori. Din acest punct de vedere, stabilitatea i ordinea sunt mai ales un rezultat al coeziunii culturale i i sociale, al capacitii societii de a genera respect pentru autoritate i de a susine instituiile existente. Aceast poziie este puternic reflectat n temerile neoconservatorilor cu privire la permisivitatea, la relativismul moral i cultural, de aici rezultnd i apelurile la restaurarea valorilor familiei, valorilor tradiionale i cretine. Din aceast perspectiv se poate considera c statele est-asiatice ca i cele islamice ar pute avea o capacitate mai mare dect democraiile de tip occidental n a menine stabilitatea politic. Slbiciune acestui punct de vedere asupra const n faptul c, bazndu-se pe autoritatea exercitat de sus, nu exist limitri eficace ale puterii guvernamentale. Dac stabilitatea este vzut ca un scop n sine, separat de principii ca legitimitatea democratic, dreptatea sau respectul drepturilor omului, rezultatul poate fi doar tirania i opresiunea.

70

Performana material Ideea c un sistem politic poate fi judecat dup performana sa material este un lucru comun. De exemplu, campaniile electorale sunt dominate de discuiile purtate n jurul problemelor economice. Guvernele sunt n general realese n perioade de cretere economic i prosperitate, dar sunt nvinse n perioadele de recesiune i criz economic. Nu poate fi pus la ndoial faptul c succesul unui sistem politic este legat de capacitatea sa de a asigura o serie de bunuri pentru cetenii si. n rile n curs de dezvoltare, extinderea srciei i ratele sczute ale creterii economice sunt asociate cu adncirea tensiunilor sociale i etnice, alimenteaz corupia i submineaz ncercrile de a stabili o guvernare constituional i reprezentativ. Prbuirea regimurilor comuniste poate fi i ea legat de eecul planificrii centralizate i de incapacitatea acestuia de a oferi o prosperitate material asemntoare celei din democraiile occidentale. Mai mult, nu este o coinciden faptul c rile industrializate se bucur att de cea mai mare stabilitate politic ct i de cele mai ridicate standarde de via. Au avut loc dezbateri intense n privina celor mai bune mijloace de generare a bunstrii i de atingere a prosperitii materiale. ntr-o anumit msur, aceste dezbateri au reflectat diviziunea ideologic dintre capitalism i socialism, primul punnd accent pe piaa liber i pe competiie, n timp ce al doilea accentua pe naionalizarea mijloacelor de producie i pe planificare. Revoluiile care au avut loc n Europa central i de rsrit cepnd cu 1989 au schimbat termenii acestei dezbateri. Acum chiar i socialitii occidentali accept faptul c piaa, sau mcar o anumit form de competiie de pia, este singurul mecanism care poate genera prosperitate. Dezbaterea capitalism sau socialism? s-a transformat n ce fel de capitalism?. Iar aceast problem nu se refer att la cum poate fi generat bunstarea, ct mai ales la cum ar trebui ea s fie distribuit: care ar trebui s fie echilibrul dintre piaa liber i intervenia statului i n ce msur guvernul ar trebui s intervin pe pia prin intermediul unui sistem de redistribuie a bunstrii. Principala dilem care apare din utilizarea prosperitii materiale ca indicator al performanei guvernamentale const n opiunea dintre creterea economic i distribuirea corect a bunstrii. n privina acestei probeleme pot fi identificate dou puncte de vedere contrastante. Perspectiva liberalismului doctrinar, propus de teoreticieni ca Hayek i Friedman, susine c prosperitea poate fi atins cel mai bine printr-un sistem capitalist neregularizat de stat. Din aceast perspectiv, creterea economic este promovat cel mai bine

71

de stimulente materiale care ncurajeaz iniiativa i sancioneaz pasivitatea. Statul ar trebui doar s asigure o plas de siguran care s protejeze indivizii de o srcie absolut, de lipsa mijloacelor fundamentale de trai. Dei astfel pare s sporeasc inegalitatea social, teoria susine c dei unii vor primi mai mult dect alii, n final fiecare va primi o porie dintr-o bogie mai mare la nivel naional, deci fiecre o va duce mai bine. Perspectiva rival, social-democrat, subliniaz beneficiile morale i economice ale egalitii. Competiia nereglementat pe piaa liber este vzut ca ceva care promoveaz lcomia i conflictul, mai mult, ea ar fi ineficient i neproductiv. Meritul justiiei sociale ar fi acela c ndeprtnd distribuia bunstrii de capriciile pieei, se asigur faptul c fiecare cetean va fi interesat de bunstarea societii i va fi stimulat s contribuie la acesta. Prin tolerarea inegalitii sociale, politicile de pia liber ar crete riscul excluziunii sociale, ceea ce ar duce la creterea tulburrilor sociale i a criminalitii. O prosperitate pe termen lung ar necesita, din acest punct de vedere, ca stimulentele materiale s opereze n interiorul unui cadru mai larg de redistribuie i de protecie social. Performana ceteneasc Ideea c cetenia este un scop al bunei guvernri poate fi gsit nc din Grecia antic. Un cetean este un membru al unei comuniti politice, care are o serie de drepturi i de ndatoriri. Cetenia este de aceea faeta pubic a existenei individuale. Oamenii sunt capabili s participe la viaa comunitilor lor n msura n care posed drepturi i responsabiliti. Participarea ceteneasc este, la rndul su, legat de extinderea guvernrilor constituionale, ca reflectare a extinderii drepturilor politice i a libertilor civice. Se poate face distincia dintre trei tipuri de drepturi: drepturi civile, drepturi politice i drepturi sociale. Drepturile civile pot fi definite ca acele drepturi necesare pentru a asigura libertatea individual. Acestea include libertatea de exprimare, libertatea de asociere, libertatea de micare, libertatea contiinei, dreptul la egalitate n faa legii i dreptul la proprietate. Astfel, drepturile civile sunt acele drepturi care se exercit n cadrul societii civile i sunt drepturi negative, n sensul c ele limitez exercitarea puterii guvernamentale. Drepturile politice asigur individului posibilitatea de a participa la viaa politic. Principalele drepturi politice sunt dreptul la vot, dreptul de a candida n alegeri i dreptul de a deine o funcie public. Asigurarea drepturilor politice necesit existena sufragiului universal, a egalitii

72

politice i a guvernrii democratice. Cele mai controversate drepturi sunt cele sociale, care ar garanta indivizilor, n viziunea unor autori, un status social minim, care la rndul su ar constitui baza exercitrii att a drepturilor civile ct i a celor politice. Aceste drepturi sociale care pot fi numite i pozitive, ar putea fi definite ca dreptul de a tri o via civilizat, n concordan cu standardele existente n societate. Conceptul de cetenie este vzut ca o creaie occidental i, de aceea, nu este surprinztor c democraiile occidentale au o performan deosebit n aceast privin. Drepturile civile i cele politice implic o guvernare constituional i reprezentativ, care poate fi gsit n occident de o bun perioad. Ideea drepturilor sociale, ns, a iscat dezbateri importante, deoarece ea presupune un anumit nivel al statului bunstrii i o politic de redistribuie suuficient de accentuat pentru a determina criticile liberalilor clasici i a Noii Drepte, care consider acest lucru nejustificabil i duntor din punct de vedere economic. Marxitii i feminitii au criticat i ei ideea de cetenie, deoarece aceasta ar ignora inegalitatea de clas, respectiv opresiunea patriarhal. Cei care folosesc cetenia ca i criteriu de apreciere a performanei guvernamentale se afl totui n faa unei dileme majore: nevoia de echilibru ntre drepturi i ndatoriri, de distribuie echitabil a responsabilitilor ntre individ i comunitate. ncepnd cu anii 80 s-a declanat o dezbatere n aceast privin ntre liberalism i comunitarianism. Acesta din urm susine c investind doar indivizii cu drepturi nu se obine dect o sporire a atomizrii societii i a alienrii, slbind legturile care menin unitatea social. Din aceast perspectiv, societile neoccidentale, care nu par a avea o performan prea bun n privina crieriului ceteniei ar putea avea totui mai mult suscces n creearea unui sens mai puternic al comunitii i al apartenenei sociale. Performana democratic n timp ce stabilitatea, prosperitatea i cetenia sunt rezultate ale guvernrii, democraia este preocupat n mod esenial de procesul guvernrii, de cum sunt luate deciziile mai curnd dect ce decizii sunt luate. n mare vorbind, democraia nseamn dispersia puterii politice i a influenei n societate. Din perspectiv democratic, scopul politicii este ntrirea rolui individului i lrgirea sferei de autonomie personal a acestuia. Autonomia a fost vzut att ca un scop n sine, ct i ca un mijloc de atingere a altor scopuri. Teoreticienii clasici ai

73

democraiei, ca J. J. Rousseau sau J. S. Mill, vd participarea politic ca o surs a dezvoltrii personale i a autorealizrii. Democraia reprezint astfel o condiie a libertii. mpingnd argumentul pn la extrem, ideea autoguvernrii populare implic abolirea distinciei dintre stat i societatea civil, prin stabilirea unei forme de democraie direct. Noiunea modern de democraie s-a ndeprtat de aceast viziune utopic a democraiei directe, oferind termenului de democraie mai curnd sensul de mijloc pentru atingerea unui anumit scop. Cel mai obinuit mecanism al democraiei reprezentative, care cuprinde sufragiul universal, votul secret i alegeri competitive, a fost susinut pe baza argumentului c existena drepturilor legate de vot implic un control asupra potenialelor abuzuri ale guvernului, iar competiia dintre partide ajut la generarea unui consens social. Posibilitatea alegtorilor de a-i elimina de la putere pe conductori asigur o limitare a puterii guvernamentale i o form de responsabilitate a oamenilor politici n faa electoratului. Cele mai multe sisteme politice au totui performane sczute n ceea ce privete autonomia personal i implicarea populaiei n procesul de guvernare. Ceea ce se nelege prin democraie n lumea modern tinde s fie doar o form limitat i indirect de democraie. Aceasta opereaz, aa dup cum spunea i Schumpeter, ca un aranjament instituional pentru luarea deciziilor politice, n care indivizii ajung n poziii de decizie prin intermediul unei competiii pentru voturile electoratului. Acest tip de aranjament instituional a fost criticat de ctre democraii radicali pentru c ar reduce participarea popular doar la un fel de ritual: votul la fiecare civa ani, prin care se ajunge cel mult la nlocuirea unor politicieni cu alii. Astfel cetenii nu guverneaz practic niciodat, iar creterea distanei dintre guvernani i guvernai este vizibil n sporirea indiferenei, apatiei i n prbuirea spiritului comunitar. Aceast perspectiv este legat de apelul pentru schimbri politice i sociale radicale, chiar revoluionare. Astfel, puterea guvernamental ar trebui descentralizat pentru a o aduce mai aproape de ceteni. Aceasta ar putea duce, n ultim instatn, chiar la dezmembrarea statelor-naiune, n plus fiind foarte greu de imaginat cum o comunitate de dimensiunile celor actuale ar putea fi guvernat prin participarea direct i continu a cetenilor. n plus, dac democraia este neleas ca posibilitatea de a modela deciziile care afecteaz viaa fiecruia, atunci i puterea economic ar trebui democratizat, ceea ce ar presupune probabil un mecanism de control din partea angajailor asupra patronilor.

74

n privina criteriilor de performan democratic apar o serie de dileme. Cea mai important dintre aceastea este nevoia de echilibru ntre scopul guvernrii de ctre oameni i scopul guvernrii pentru oameni, ceea ce pune pune n lumin tensiunea dintre avantajele participrii populare i cele ale conducerii n direcia interesului public. Obiecia fundamental mpotriva participrii, i deci mpotriva oricrei forme de democraie direct, este aceea c oamenilor obinuii le lipsete timpul, maturitatea i cunotinele de specialitate necesare unei conduceri nelepte. O alt dilem este aceea dintre puterea acordat individului i cea acordat comunitii. Pentru a acorda prioritate autonomiei personale este necesar limitarea autoritii publice. ns exaltarea virtuilor conducerii populare prezint riscul de a subordona individul voinei publice, voinei majoritii. Tensiunea dintre individ i societate ridic nu doar dificulti de ordin practic, ci subliniz i o tem de dezbatere prezent mereu n teoria politic. ntrebri

Care este legtura dintre stabilitate, pe de o parte, receptivitate n faa dorinelor populare i autoritate, pe de alt parte, n aprecierea performanelor unui sistem politic? Creterea economic i redistribuirea corect a bunstrii ar putea fi realizate n acelai timp? Cum ar putea drepturile sociale s afecteze drepturile civile? Care sunt obieciile care ar putea fia duse democraiei reprezentative din perspectiva performanei sistemului politic?

75