Carrera de Administracin Pblica Alejandro Fuentes Lpez Valeria Barrientos Apablaza La cohesin social, una meta a alcanzar para

America Latina Al mencionarnos el concepto de cohesin social suele evocarnos un anhelo de comunidad ante un escenario de globalizacin. Pues bien, en Amrica Latina, y en el mundo en general, el concepto de cohesin social ha tomado vital importancia en los ltimos aos, tomando mayor fuerza ante la necesidad de enfrentar problemticas que, pese a algunos avances, an perduran: altos ndices de pobreza e indigencia; la extrema desigualdad que nos caracteriza; diversas formas de discriminacin y de exclusin social que se remonta a un lejano pasado, etc. Desde comienzos de los aos noventa, la Comisin Econmica Para America Latina y El Caribe (CEPAL) ha venido estructurando una visin del desarrollo adecuado en un mundo globalizado. La idea es propiciar resultados positivos entre crecimiento econmico y equidad social. Con este fin se ahonda en la cohesin social para intentar reducir las brechas en materia de exclusin y crear un sentido de pertenencia de los individuos a la sociedad, fundado en el goce efectivo de ciudadana y en una tica democrtica. Constatamos la importancia otorgada a la cohesin social en la reciente Comunicacin de la Comisin Europea para reforzar la asociacin Unin Europea-America Latina y el Caribe. Sin embargo creemos necesaria una definicin ms precisa de lo que entendemos por cohesin social, y una ms concreta formulacin de las estrategias y polticas para lograrlo. (Declaracin III Foro Euro-Latinoamericano-Caribeo de la Sociedad Civil. Viena, 2006) Segn el Consejo de Europa (2005), la cohesin social consiste en la capacidad de la sociedad de asegurar el bienestar de todos sus miembros, incluyendo el acceso equitativo a los recursos disponibles, el respeto por la dignidad humana, la diversidad, la autonoma personal y colectiva, la participacin responsable y la reduccin al mnimo de las disparidades sociales y econmicas con el objetivo de evitar la polarizacin. Una sociedad cohesionada es una comunidad de apoyo mutuo compuesta por individuos libres que persiguen metas comunes por medios democrticos. (Comit Europeo para la cohesin social, 2004) La cohesin puede entenderse como el efecto combinado del nivel de brechas de bienestar entre individuos y entre grupos, los mecanismos que integran a los individuos a la dinmica social y el sentido de adhesin y pertenencia a la sociedad por parte de ellos. El concepto de cohesin social tiende a verse absorbido tambin por otros trminos de ndole prxima, como la equidad, la inclusin social y el bienestar; debido a que busca contribuir a la construccin de sociedades ms incluyentes, ofreciendo a todos la oportunidad de tener acceso a los derechos fundamentales y al empleo, de disfrutar de los beneficios del crecimiento econmico con equidad y justicia social, y poder desempear plenamente de esta forma un papel en la sociedad. En este trabajo desarrollaremos diversos aspectos acerca de la cohesin social en America Latina, desde los grandes problemas que la envuelven como la desigualdad social, la pobreza, la discriminacin tnica y de genero, la educacin y el empleo, etc.; hasta ciertos aspectos 1

esenciales que juegan un papel preponderante en la cohesin social como el rol del Estado, la participacin ciudadana, las polticas publicas, la proteccin social y el sentido de pertenencia que genera la cohesin social. El desarrollo latinoamericano muestra un casillero vaco, pues no logra conjugar el crecimiento con la equidad. En efecto, la regin se caracteriza por tener la mayor desigualdad en la distribucin del ingreso, pese a que la mayora de los pases que la conforman se encuentran en el entorno de los pases de rentas medias y su ndice de desarrollo humano se sita tambin en un nivel medio. Este rasgo ha tendido, con escasas excepciones, a exacerbarse con los impactos de la globalizacin. Tal disociacin entre crecimiento y equidad, ejerce un efecto negativo en la cohesin social. La desigualdad econmica y social hipoteca las posibilidades de desarrollo humano en la regin y merma los logros obtenidos en trminos de crecimiento econmico. Como reconoce el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD): all donde las desigualdades fundadas en la riqueza, el gnero o la regin dejan a un importante sector de la sociedad sin suficientes activos ni recursos, es la sociedad entera la que sufre las consecuentes ineficiencias de tal situacin. Negarle a la mitad de la poblacin acceso a oportunidades de educacin no slo constituye una violacin de los derechos humanos, sino que tambin es daino para el crecimiento. (Extrado del Informe sobre Desarrollo Humano 2005) La promocin de la cohesin social es esencial para luchar contra la pobreza y la desigualdad. Es tambin fundamental para la consolidacin de la democracia, de una economa eficaz y de un empleo digno para todos. La dificultad consiste en combinar crecimiento econmico y empleo con equidad y solidaridad. Este objetivo exige la adopcin de estrategias integradas y que se adapten a la realidad concreta de cada pas y subregin para conseguir as una interaccin ptima de las polticas. Ello supone una gobernanza capaz de interesar al conjunto de los actores y de lograr consenso. (Extrado del Comunicado de la Comisin Europea al Consejo y al Parlamento, 2005). La profunda desigualdad en la distribucin del ingreso ha impedido una mayor disminucin de la pobreza absoluta y de la exclusin en Amrica Latina y el Caribe. La pobreza y las brechas en materia de pobreza se explican en gran parte como consecuencia de la desigualdad distributiva, la ms elevada de todas las regiones. Un rasgo distintivo de esta desigualdad distributiva es la elevada fraccin del ingreso que capta el estrato ms alto, particularmente el 10% ms rico de la poblacin. En efecto, las brechas entre los grupos intermedios de la distribucin no son muy pronunciadas, al igual que en los pases ms igualitarios, pero entre el decil de ms altos ingresos y el 10% que le sigue se abre un abismo. La elevada tasa de desigualdad distributiva se explica en su mayor parte por el alto grado de concentracin de los ingresos del trabajo. En Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Mxico y Venezuela el decil superior capta entre el 35% y 45% de los ingresos del trabajo. La desigualdad en la distribucin del ingreso tiene como consecuencia lgica la poca disminucin de la pobreza, la cual tiende a reproducir la exclusin social por medio de una cadena de eslabones conocidos, entre los que se cuentan: muy bajos ingresos y escaso capital educativo en el hogar, maternidad adolescente y desnutricin durante el embarazo, recin nacidos con bajo peso, lactancia materna insuficiente, falta de estimulacin temprana, daos biolgicos irreversibles en etapas tempranas del desarrollo, episodios de desnutricin global que se hace 2

crnica debido a la escasez de recursos del hogar y al bajo nivel de instruccin de las madres, falta de preparacin para la escuela, bajo rendimiento y repeticin en los primeros aos de la enseanza, desercin escolar, insercin precaria en el mercado laboral, bajos ingresos y desproteccin social, que reproducen generacin a generacin el ciclo de pobreza y exclusin. Las bajas en la magnitud de la pobreza se han logrado solo en menor medida gracias a las transferencias de fondos del Estado y sus programas destinados a mitigarla, aunque hay que sealar que estos programas, junto con las polticas sectoriales, han contribuido a mejorar las condiciones generales de vida de la poblacin beneficiada. Los pobres de hoy no enfrentan el mismo tipo o nivel de carencias que los pobres de hace dos, tres o ms dcadas. Sin embargo, el vnculo entre crecimiento econmico y disminucin de la pobreza tambin se ha debilitado cada vez ms. En la actualidad, para lograr las mismas disminuciones del porcentaje de pobreza y de extrema pobreza se requieren tasas ms elevadas de crecimiento que hace algunos aos. Parte del debilitamiento de la relacin entre crecimiento y disminucin de la pobreza obedece a los cambios en el funcionamiento del mercado laboral y el deterioro de la calidad de los puestos de trabajo, principal fuente de ingreso de los hogares. Asimismo, se ha prolongado la duracin de la cesanta, agravando la situacin de los hogares que no disponen de patrimonio para enfrentar la prdida de ingreso. Esto sucede en un contexto de sistemas de proteccin social de muy baja cobertura y que en la mayora de los pases no incluyen seguros de desempleo adecuados. Tradicionalmente, la educacin y el empleo han sido, y siguen siendo para la mayora de las personas, los dos principales mecanismos de inclusin social, y precisamente son los elementos que permiten superar la pobreza de la que estbamos hablando y las causas estructurales que la reproducen como la baja productividad en el trabajo, el escaso acceso a las herramientas de la vida moderna, marginalidad sociocultural, mayor vulnerabilidad en la salud familiar y discontinuidad y bajos logros en la educacin de los hijos. En este contexto, la relacin entre educacin y cohesin social es decisiva, pero tambin problemtica, y exige ciertos focos de accin. Primero, impulsar mayor equidad, pues debido al rpido avance hacia la universalizacin de la educacin, se ha presentado un inesperado efecto colateral: la desigualdad entre estratos sociales, que se ha convertido en una caracterstica propia del sistema educacional. Y algunas inequidades que no eran tan evidentes han tendido a expresarse en perjuicio de la calidad, bajos logros en el aprendizaje, repeticin y desercin escolar temprana. Precisamente porque la educacin es ahora ms incluyente, las diferencias entre los estudiantes de distintos estratos sociales se han hecho ms visibles. As, por ejemplo, la combinacin pblico-privada en la provisin de servicios puede ser favorable cuando se movilizan mecanismos de mercado que mejoran la calidad de la oferta, pero en ningn caso debe redundar en una mayor segmentacin de esa calidad, porque se termina premiando a quienes pueden pagar y castigando a los dems. Si esto ocurre, la educacin refuerza las distancias de capital humano y perpeta las brechas de una generacin a otra, sin aportar a la cohesin social. Es preocupante que en algunos pases de la regin se consoliden sistemas educativos duales, donde la calidad de la enseanza pblica se deteriora en comparacin con la privada y la competencia entre escuelas subvencionadas pone barreras de entrada que discriminan a los alumnos ms vulnerables. Es por esto que se hace necesario impulsar una mayor igualdad de oportunidades educativas para evitar la reproduccin de inequidades en oportunidades de empleo, en la participacin cultural y

ciudadana. De esta forma, la sociedad percibe un orden ms justo, meritocrtico y con un claro sentido de pertenencia. Segundo, estrechar los lazos entre el mundo de la educacin y el laboral, para garantizar mayor fluidez en este crucial vnculo de integracin social y mitigar las brechas de expectativas de los alumnos cuando se estrellan contra un mercado laboral difcil. Mientras los avances en cuanto a acceso y logros en la educacin han sido muy importantes, las dificultades en materia de empleo se manifiestan en tasas de desocupacin y subempleo elevadas y grandes diferencias de productividad entre empresas de distintos tamaos y sectores. En relacin con el empleo, la poca capacidad de las economas para absorber el aumento de la oferta de capital humano de alta calificacin se ha traducido en que se desaproveche la formacin de un tercio de sus profesionales y tcnicos. Se debe crear un puente para transitar del mundo educativo al productivo para una mayor igualdad de oportunidades, confianza en el futuro, insercin en dinmicas de integracin social y retorno al capital humano. Tales intervenciones se relacionan con la capacitacin para el trabajo, el acceso al primer empleo y polticas de igualdad de gnero que no discriminen a las mujeres, ya que las ms jvenes padecen de mayores niveles de cesanta y de empleos de baja productividad que los hombres jvenes, aun cuando tienen mejores logros educativos. Pese a la expansin acelerada de la cobertura de la educacin formal en sus distintos ciclos, se mantiene una fuerte brecha segn los niveles socioeconmicos de las familias, la distribucin geogrfica y la pertenencia tnica. De esta manera, las persistentes brechas en calidad y logros educacionales reproducen desigualdades entre una generacin y la siguiente, entre un grupo social y otro, entre urbanos y rurales y entre minoras tnicas y el resto de la poblacin. En este sentido, el derecho a la educacin todava es una cuenta pendiente, por lo que se hacen necesarios esfuerzos para reducir las brechas en el acceso a una educacin de calidad, en garantizar trayectorias educativas sostenidas y crear ambientes de estmulo al conocimiento y la inteligencia, todo lo cual incrementa la equidad en los logros y aprendizajes efectivos. Respecto de la cohesin social, la sociedad debe percibir que la educacin es una institucin fundamental para igualar oportunidades y promover un orden ms meritocrtico, donde todos los individuos puedan desarrollar sus capacidades y, ms tarde, usarlas productivamente y en el pleno ejercicio de su ciudadana. El sentido de pertenencia a la sociedad se ve fortalecido cuando existe un sistema educativo percibido como justo y que sirve a la equidad intergeneracional. La educacin cumple un papel decisivo en la formacin de valores y actitudes que reviertan las distintas formas de discriminacin histricas y en la promocin de una cultura de respeto a los derechos humanos. Si la educacin se propone fomentar mayor cohesin social, debe incorporar un paradigma multicultural que armonice la mayor igualdad de oportunidades con el mayor reconocimiento de la diversidad. La importancia de estos avances en educacin radica adems en que han permitido impartir a la gran mayora de las personas los conocimientos que habilitan para el desempeo de la ciudadana. Pero en la medida en que las sociedades latinoamericanas no han creado suficientes puestos de trabajo de calidad y con una retribucin y proteccin adecuadas, la inconsistencia entre mayores logros educacionales y posibilidades limitadas de incorporarse al mercado laboral ha sido un factor que contribuye a provocar insatisfaccin. Adems de las desigualdades en la distribucin del ingreso y en educacin ya mencionadas, la cohesin social se ve afectada por otras inequidades como la discriminacin tnica y de gnero. 4

La negacin del otro constituye una marca de ciudadana incompleta en la regin. En Amrica Latina, los procesos de conquista, colonizacin y desarrollo van unidos a una persistente negacin de plenos derechos a grupos marcados por la diferencia racial, tnica y cultural. Por tratarse de una regin pluritnica y pluricultural, los indgenas, la poblacin de origen africano y otros grupos sociales sufren distintas formas de discriminacin o exclusin. Las sociedades estn fragmentadas por las brechas socioeconmicas y culturales entre grupos marcados por diferencias tnicas y raciales, o porque hay minoras tnicas que quieren ordenar su vida colectiva de acuerdo con sus propias normas y sistemas seculares de justicia que pueden poner en entredicho la plena soberana del Estado nacin. El multiculturalismo, entendido como una manifestacin de la diversidad y de la presencia en una misma sociedad de grupos con diferentes cdigos culturales, se vincula con dos hechos sociales interrelacionados que influyen en la cohesin social de los pases: el surgimiento de los pueblos indgenas como actores sociales, y el consiguiente rpido aumento de los conflictos vinculados a su mayor visibilidad y a las demandas que plantean a los Estados nacionales. La novedad no es la presencia de los pueblos originarios y de sus ya histricas reivindicaciones, sino que la persistente falta de integracin poltica y econmica y de un efectivo reconocimiento cultural de estos. Los indgenas sufren la exclusin social y la discriminacin en mayor medida que otros grupos o categoras de la poblacin, ya que gran parte de las desventajas que marginan del consumo y del bienestar material en general se concentra en los pueblos originarios. Los Estados, deben formular polticas multiculturales explcitas que aseguren el reconocimiento de los pueblos indgenas, y esto significa acordar intervenciones en cinco reas prioritarias para la integracin social: participacin poltica de los grupos minoritarios; religin y prcticas religiosas; derecho consuetudinario y pluralismo jurdico; uso de mltiples lenguas; y rectificacin de la exclusin socioeconmica. En una democracia los ciudadanos deben gozar de libertad para tener opciones culturales, puesto que la mera preservacin de las culturas con las que los individuos nacen no es un ejercicio de libertad, ya que, evidentemente, el haber nacido en una determinada cultura y tener un determinado origen social no son, por s mismos, ejercicios de libertad cultural. Por ello, es igualmente necesario evitar que la educacin multicultural, adaptada a la identidad de los alumnos, los confine a grupos particulares de referencia, privndolos de las capacidades requeridas para participar en la sociedad nacional y en las dinmicas de la globalizacin. En otras palabras, al implementar polticas para preservar las identidades de variadas etnias, no se debe permitir que se conlleve a un aislamiento de dichas culturas, por el contrario se les debe incluir en la sociedad nacional y as lograr, al menos en ese aspecto, la ansiada cohesin social. En el otro aspecto de discriminacin, se puede sealar que hasta hoy, el gnero, como expresin cultural de la diferencia sexual, simboliza lo que se entiende como propio de las mujeres y de los hombres en una forma tal que estructura creencias y prcticas en mltiples jerarquas que discriminan a las mujeres, a pesar de los importantes logros obtenidos en algunos aspectos, como el educativo. Por ende, es necesario promover condiciones laborales equitativas para mujeres y hombres, en el sentido de que las actividades productivas deben ser compatibles con el derecho y con la obligacin del cuidado. Para ello, son indispensables polticas estatales y de responsabilidad social de las empresas, cambios en la regulacin de la organizacin laboral y polticas pblicas que favorezcan la conciliacin entre trabajo y familia. 5

Dentro de toda esta exclusin social, hay indicadores que dejan en evidencia notorias desigualdades sociales relacionadas con el ingreso. La desigualdad de oportunidades, sobre todo basada en factores como el origen tnico y genrico, puede producir sentimientos de desapego y de no pertenencia a la sociedad, adems de una percepcin de que la justicia social no existe. Las prcticas de exclusin y de discriminacin contra distintos grupos sociales, ya sean mujeres, homosexuales, poblaciones indgenas o minoras tnicas, por mencionar algunas, fracturan la identidad de una sociedad, afectan el sentido de pertenencia a ella de quienes son marginados y, en consecuencia, socavan la cohesin social. Ambos fenmenos de exclusin tnica y de gnero colocan una tensin entre multiculturalismo y ciudadana, y entre gnero y ciudadana. Mientras se imponga una mentalidad cultural basada en esta negacin del otro, se negar tambin el vnculo social y ciudadano de reciprocidad. Ya se han mencionado los grandes problemas y/o tareas a resolver que afectan la cohesin social. Todas esas problemticas, ya sea la desigualdad en la distribucin del ingreso, la pobreza, la educacin, el empleo, las discriminaciones tnicas o las de gnero, deben ser enfrentadas por el Estado como la institucin que organiza la sociedad en la actualidad. Las condiciones de vida de la poblacin de Amrica Latina y el Caribe han mejorado significativamente en las ltimas dcadas. En menos de 30 aos, se ha logrado un aumento importante de la esperanza de vida al nacer y una notable disminucin de la mortalidad infantil y de menores de cinco aos, as como de la desnutricin. La mayora de estos logros de las polticas pblicas se ha alcanzado mediante un mayor acceso a la atencin mdica e importantes inversiones en infraestructura bsica, que han dotado a un porcentaje alto y cada vez mayor de la poblacin de servicios de agua potable y saneamiento bsico, y han permitido mejorar las dems condiciones de vida. Al mismo tiempo, se redujo el analfabetismo adulto, se masific la educacin primaria y se elev el acceso de los jvenes a la educacin secundaria en plazos muy breves. Gracias a estos logros Amrica Latina ocupa la posicin relativa ms alta dentro del grupo de pases en desarrollo, segn el ndice de Desarrollo Humano (IDH). Las mejoras de esos indicadores de bienestar corresponden principalmente a esfuerzos desplegados por el Estado y que se reflejan en sus polticas pblicas. La cohesin social es un objetivo de la accin pblica, ya que es una obligacin del Estado garantizar que el conjunto de la ciudadana pueda ejercer sus derechos fundamentales. Pero tambin es un medio para luchar contra la pobreza y la exclusin, asegurar la sostenibilidad del crecimiento econmico y consolidar la legitimidad de los regmenes democrticos y sus instituciones. Desde un punto de vista poltico-institucional, el Estado democrtico y de derecho es el principal promotor de la cohesin social. Con el fracaso de las polticas neoliberales de los aos noventa, se reafirma hoy el papel central que el Estado debe asumir en la formulacin y aplicacin de polticas de desarrollo y de iniciativas volcadas a la promocin de los derechos sociales fundamentales y del bienestar colectivo. Desempleo, pobreza, migracin, desequilibrios demogrficos y ambientales exigen respuestas econmicamente consistentes, pero tambin socialmente justas. Solamente un Estado democrtico puede articular esas dimensiones econmicas y sociales. (Luiz Incio Lula da Silva, ex Presidente de Brasil).

Norberto Bobbio (1995) plantea que, dado que el mercado no tiene ninguna moral distributiva, la lgica inequitativa del capitalismo debe ser contrapesada con una voluntad poltica que tienda a la igualdad de oportunidades y de compensacin por la trayectoria recorrida, que establezca un mnimo civilizatorio para todos. Es reconocido entonces, que las dinmicas de mercado no generan una mayor cohesin social, ms bien tienden a excluir a sectores importantes de la poblacin, ya que el mercado no tiene en cuenta que la desigualdad social se reproduce si no se corrigen sus causas. El Estado debe entonces actuar contra esa inercia de la desigualdad y compensar el coste social de la desregulacin y la liberalizacin de los mercados con polticas pblicas que generen inclusin, solidaridad y proyectos compartidos, para as avanzar respecto a la cohesin social. Ambos conceptos, el de polticas pblicas y el de cohesin social, estn ligados de manera ntima, pues en un Estado de derecho, las polticas pblicas deben buscar el logro de las condiciones de equidad, protegiendo los derechos de los sectores ms vulnerables y discriminados mediante disposiciones especiales de accin positiva. El Estado, a travs de las polticas pblicas, tiene un papel esencial en la provisin de servicios sociales bsicos de calidad, apuntando a la reduccin de las brechas entre distintos grupos en lo que se refiere al acceso al empleo, la proteccin social, la educacin, la salud, la justicia, la fiscalidad, los recursos financieros, el consumo y las nuevas tecnologas, entre otras cuestiones. Tambin es esencial considerar, como elemento primordial de la igualdad de oportunidades y capacidades, la calidad de los servicios pblicos de salud, educacin y proteccin, la calidad del empleo y la calidad de la justicia. Todos los esfuerzos destinados a mejorar la calidad del empleo, los servicios, la administracin de justicia y la fiscalidad, especialmente aquellos que se relacionen con grupos marginados, previamente discriminados o excluidos, son parte de las polticas necesarias para lograr la cohesin social. El Estado necesario para la cohesin social es una entidad con capacidad de accin, con instituciones y administraciones pblicas eficientes, profesionales y motivadas; con canales que favorecen la participacin ciudadana; con mecanismos que aseguran la solidaridad territorial y, cuando esto sea posible y conveniente, la descentralizacin eficiente. El Estado debe promover polticas pblicas responsables que conlleven una mejor distribucin de la riqueza y de los beneficios del crecimiento econmico, junto con establecer polticas fiscales y de proteccin social adecuadas para fomentar un crecimiento econmico equitativo con justicia social que favorezca la creacin de empleo de calidad y productivo. Adems se debe reafirma el compromiso para erradicar la pobreza, la desigualdad, la exclusin social y todas las formas de discriminacin, as como proteger la institucionalidad democrtica. Es necesario adoptar estrategias generales e integradas y polticas pblicas para garantizar la igualdad de oportunidades, as como un mayor acceso a la educacin, salud y empleo, integrando en ellas la perspectiva de gnero. Dentro del aspecto de cohesin social, las polticas pblicas deben fomentar la responsabilidad social de las empresas, estimular el dilogo social y la participacin de todos los actores pertinentes, incluida la sociedad civil, para as construir una sociedad ms cohesionada. Las polticas pblicas a favor de la cohesin social seran aquellas que: desarrollen identidad comn, construyan solidaridad, establezcan horizontes de confianza, establezcan situaciones de igualdad de oportunidades y generen en la comunidad relaciones basadas en la reciprocidad (Andrs Palma, 2007).

Se deben desarrollar polticas pblicas capaces de articular estrategias de lucha contra la pobreza y la desigualdad, favorecedoras de la inclusin social y del ejercicio de los derechos de ciudadana, tales como: i) las polticas de creacin de empleo como mecanismo bsico de inclusin social y de participacin en la vida econmica y social, ii) el acceso a los servicios de proteccin social, la educacin, la salud y la vivienda, iii) el acceso a la justicia, independiente, transparente y eficaz para generalizar el disfrute de los derechos, y iv) fomento del sentimiento de pertenencia a la comunidad poltica y de la participacin ciudadana en los asuntos pblicos. La cohesin social no puede alcanzarse sin polticas pblicas que garanticen la seguridad humana. Es evidente que el nivel de criminalidad, la violencia, la delincuencia y, en general, la inseguridad son claros indicadores de falta de cohesin social, provocando mayores niveles de exclusin y de deslegitimacin de los propios regmenes democrticos. Las polticas pueden y deben promover la seguridad humana desde una perspectiva centrada en la garanta de los derechos fundamentales y la prevencin, ms que la represin, como elemento central en la bsqueda de la cohesin social. Sealar que hay polticas pblicas a favor de la construccin de la cohesin social lleva implcito, al menos, que tambin hay polticas pblicas en contra de la cohesin social, es decir, que hay polticas pblicas que no cumplen con los cinco requisitos que el Banco Mundial seala como basales en dichas polticas. Tambin se puede considerar que hay polticas que slo parcialmente cumplen dichos requisitos. Si slo hablamos de las polticas pblicas a favor de la construccin de la cohesin social, seguramente estaremos dejando de lado muchas de las polticas pblicas que nuestros gobiernos implementan. (Andrs Palma, 2006.) Las polticas pblicas que slo consisten en ampliar y desarrollar los mercados pueden, sin duda, traer gran crecimiento, e inclusive, segn algunos, disminucin de la pobreza. Sin embargo, cuando consideramos los conceptos que estn detrs de la idea de cohesin social, es decir, pobreza, brecha de distribucin de la riqueza, porcentajes de poblacin ocupada que trabaja en sectores de baja productividad, brechas digitales, esperanza de vida entre los distintos sectores de la sociedad, por sealar algunos de los indicadores que la describen; es posible encontrar una poltica que, aun siendo eficiente para el desarrollo de los mercados, e incluso portadora de crecimiento, no necesariamente sea una poltica generadora de cohesin social. Lo que se desea expresar, por consiguiente, es que el dinamismo propio de los mercados genera prdida de cohesin social, y si se desea que dicha prdida no se produzca es necesario que se desarrollen polticas compensatorias. Otra rea en la cual la poltica pblica genera menores niveles de cohesin social, como consecuencia de la total libertad de mercado, es la de las polticas urbanas. En Amrica Latina particularmente, una de las caractersticas predominantes es que la evolucin de las sociedades ha ido generando una acelerada concentracin en los centros urbanos. La segregacin espacial, como fenmeno de prdida de cohesin social, impacta no slo en el tipo de vivienda, en la concentracin de las viviendas, y lo propiamente urbano, sino tambin en otros mbitos de las polticas pblicas. Sin duda, hace que el acceso a los bienes se haya diferenciado, dependiendo de dnde se resida; que el acceso a la educacin sea diferenciado segn dnde se resida; y que lo mismo ocurra con el acceso a la salud. As, al crearse mercados para ricos y mercados para pobres; educacin para ricos y otra para pobres; salud para ricos y salud para pobres; todo ello 8

estructurado sobre la base de que hay barrios para ricos y barrios para pobres, se refuerza, a travs de esta segregacin espacial, la prdida de cohesin social por la ruptura de mecanismos de cohesin. En palabras de la CEPAL: La segregacin espacial est polarizando las grandes ciudades de Amrica Latina. La polarizacin, cuyas puntas de iceberg son los guetos y los condominios cerrados, tiene importantes implicaciones para la cohesin social y la pobreza. Ya se han mencionado las polticas pblicas que deben y las que no deben implementarse para lograr la tan ansiada cohesin social. Entre las que son necesarias efectuar se encuentran las orientadas hacia la proteccin social un componente fundamental de la cohesin, que aspira a extender a toda la ciudadana el acceso adecuado a prestaciones que disminuyan su vulnerabilidad y mejoren su calidad de vida, instituyendo un mecanismo ampliado de cuidado y solidaridad que interacta con la cohesin social. Cuanto mayor es el acceso y mejor la calidad de los servicios y de las prestaciones, ms se fortalece la percepcin de pertenencia a la sociedad y de beneficio de los frutos del desarrollo. Riesgos tales como el desempleo, subempleo, enfermedad, prdida o radical disminucin de ingresos en la vejez, entre otros, determinan el bienestar presente y futuro de los individuos. Sentirse protegido es, al mismo tiempo, experimentar que la sociedad responde a las contingencias que afectan a las personas y que ellas no pueden controlar. Un sistema de proteccin, ms que una estructura institucional, es un acuerdo poltico al que concurre la sociedad para establecer las bases sobre las que desea construir y regular su convivencia, determinando qu derechos se aplican a todos, cmo se garantizan y cmo se hacen viables. En este sentido, es imprescindible un cierto nivel de cohesin para construir acuerdos que avancen hacia esa direccin y que se plasme en instituciones, normas, programas y recursos. En esa perspectiva, transitar de un conjunto de polticas sociales a un sistema integral de proteccin requiere de cohesin social, a la vez que la promueve en una perspectiva de futuro. Ya hemos sealado el rol que juega el Estado, a travs de las polticas pblicas, en la cohesin social. Por ende, es imprescindible profundizar en los otros aspectos esenciales de la cohesin social, los que corresponden a la sociedad civil como tal, desde lo que significa el sentido de pertenencia a la sociedad, hasta la participacin ciudadana en s. Una sociedad cuya poblacin participa ms o menos activamente en diversos mbitos de la vida comn se presume una sociedad ms integrada y, en consecuencia, ms cohesionada. La cohesin social implica que existe un proyecto comn. El sentido de pertenencia a la sociedad constituye un eje central de las distintas definiciones de cohesin social. Es, en ltima instancia, un componente subjetivo compuesto por percepciones, valoraciones y disposiciones de quienes integran la sociedad. Los comportamientos y valoraciones de los sujetos abarcan mbitos tan diversos como la confianza en las instituciones, el capital social, el sentido de pertenencia y solidaridad, la aceptacin de normas de convivencia y la disposicin a participar en espacios de deliberacin y en proyectos colectivos. Dentro de este sentido de pertenencia surge el hecho de que lo privado ejerza una mayor influencia que lo pblico y que la autonoma personal se imponga a la solidaridad colectiva, debido a la influencia de la economa y de la influencia de la globalizacin. Esto debilita profundamente los proyectos colectivos, as como del sentido de pertenencia a la comunidad, por 9

ello, trabajar a favor de la cohesin social significa, en este sentido, trabajar por recrear el vnculo social. As, el concepto de cohesin social transciende lo meramente socioeconmico y se ancla en una concepcin social basada en la solidaridad y la pertenencia, a travs del pleno ejercicio de los derechos de ciudadana. El concepto de cohesin social no slo hace referencia a la inclusin y participacin de todos los miembros en la vida econmica, social, cultural y poltica de nuestros pases, sino tambin al sentido de solidaridad y de pertenencia a la sociedad, fundado en el goce efectivo de ciudadana y en una tica democrtica. (Documento para la Reflexin presentado por el Ministerio de Planificacin de Chile en el Seminario sobre Cohesin Social organizado por la SEGIB en junio de 2007). La titularidad de los derechos sociales encarna la efectiva pertenencia a la sociedad, pues implica que todos los ciudadanos estn incluidos en la dinmica del desarrollo y gocen del bienestar que este desarrollo promueve. La ciudadana no solo implica una titularidad de derechos, sino tambin, como contrapartida, un respeto a las reglas procedimentales de la institucionalidad democrtica y del Estado de derecho, as como una mayor disposicin a participar en los asuntos de inters pblico. El sentido de pertenencia tiene dos aspectos: acceso y compromiso. Un ciudadano es pasivo en cuanto se le confieren derechos, pero es activo en cuanto aporta a la cohesin social. La participacin est ligada a la cohesin social, y quienes se sienten en condiciones de participar saben que comparten vnculos y responsabilidades con las dems personas que hacen ejercicio activo de ciudadana. Dicho ejercicio, al mismo tiempo, es un potente generador de mayor cohesin social. Por ello, es clave que exista una relacin de confianza entre los ciudadanos y las instituciones pblicas, as como que existan para todos expectativas en un futuro mejor y en la posibilidad de progreso social. La participacin comunitaria, puede entenderse como la organizacin racional, consciente y voluntaria de las personas que habitan un espacio determinado, con el propsito de proponer iniciativas que satisfagan sus necesidades, de definir intereses y valores comunes, colaborar en la realizacin de obras y prestacin de servicios pblicos e influir en la toma de decisiones de los grupos de poder de ese espacio. Esta participacin social desarrolla la conciencia cvica de las personas, refuerza los lazos de solidaridad, hace ms comprensible la nocin de inters general, y permite que los individuos y grupos ms activos intervengan en la gestin pblica. La participacin es a la vez un medio y un objetivo democrtico, que reconoce el derecho de todos los ciudadanos, produce conocimientos, nuevas modalidades de accin colectiva, y persigue fines igualitarios para la sociedad. Los niveles de participacin varan significativamente segn el nivel de desarrollo y de pobreza de cada sociedad. Una sociedad civil poderosa y diversa, organizada en diferentes modos y sectores, que incluya a los individuos, el sector privado, el sector laboral, los partidos polticos, los acadmicos y otros actores y ONG, infunde profundidad y permanencia a la democracia. (Extrado de la Declaracin final de la Cumbre de las Amricas, Miami 1994). Uno de las ms importantes problemticas que afectan a la cohesin social y que dice relacin con los aspectos ya mencionados - rol del Estado, polticas pblicas, sentido de pertenencia y participacin ciudadana es el desapego y desconfianza hacia la poltica. 10

Se supone que la capacidad del Estado de conseguir apoyo de la poblacin para el logro de un objetivo comn depende en gran medida de la confianza en las instituciones, el grado de legitimidad de los mecanismos democrticos y el sentido de pertenencia de las personas a la sociedad. La falta de confianza social y especialmente de sentido de solidaridad desincentiva la accin colectiva y la participacin ciudadana. Ambas carencias se expresan en un escaso inters por los asuntos pblicos y en una baja valoracin de la democracia como sistema de representacin de los intereses colectivos. En el estudio del PNUD del 2004: Cmo ven los latinoamericanos a su democracia, se afirma que el apoyo que los ciudadanos dan a la democracia es un componente clave de la sustentabilidad del sistema. Ese apoyo, que se manifiesta en la aceptacin voluntaria por parte de los ciudadanos de las principales instituciones democrticas, de los procedimientos de renovacin del poder poltico y de las formas de lograr acuerdos mediante ellos, es un componente importante de la cohesin social, porque refleja el acuerdo bsico sobre los mecanismos que permiten alcanzar otros acuerdos. De acuerdo con dicho ndice, el 43% de los latinoamericanos se clasific como demcrata; el 26,5% como no demcrata y el 30,5% como ambivalente. Respecto de la poltica, hay indicios contundentes acerca de la falta de inters, pues las respuestas a la pregunta Cun interesado est usted en la poltica?, desde mediados de la dcada pasada, que entre dos tercios y tres cuartas partes de los entrevistados han respondido que se encuentran poco o nada interesados en la poltica. Las actitudes de rechazo a los partidos polticos y de abstencin electoral tienden a reforzarse, e indican que existe una falta de identificacin cvica en un factor que es importante para la participacin social. La exclusin social y la falta de ciudadana que reflejan esas actitudes de rechazo y automarginacin de la poltica no contribuyen a fortalecer el sentido de pertenencia a la sociedad, por el contrario dificultan la gobernabilidad democrtica y el logro de acuerdos sociales. En sntesis, es indiscutible que las grandes problemticas de la regin, ya sea desigualdad, pobreza, discriminacin tnica y de gnero, y deficiencias en educacin y empleo, afectan indudablemente a la cohesin social. Es evidente tambin, que el mercado y ciertos rasgos negativos de la globalizacin profundizan mas aquellas problemticas, por lo que el papel que juega el Estado es fundamental para lograr disminuir las brechas de desigualdad social, acabar con la extrema pobreza, reconocer a los pueblos originarios, terminar con las inequidades de gnero, enfrentar las deficiencias en educacin y mejorar las condiciones de trabajo, entre muchas otras cosas. En otras palabras, el Estado a travs de polticas pblicas y de proteccin social debe lograr lo que tanto proclama la CEPAL, el crecer con equidad, es decir, conjugar el crecimiento econmico necesario en un modelo capitalista, pero orientado para cubrir las necesidades sociales que Amrica Latina necesita. No debemos olvidar el sentido de pertenencia y la participacin ciudadana, dos elementos fundamentales para lograr una sociedad ms cohesionada. En suma, estas consideraciones evidencian que los problemas de cohesin social son multifacticos y exigen la aplicacin de un enfoque sistmico que apunte, entre otras cosas, a la inclusin socioeconmica, el reconocimiento de la diversidad, el perfeccionamiento de las instituciones de sancin y fiscalizacin, y el refuerzo de la cultura cvica y de la solidaridad. Para lograr todo lo anteriormente mencionado, en necesario comprender el rol que juega el Estado y los miembros de la sociedad para lograr una cohesin social democrtica. Es 11

imprescriptible legitimar la cohesin social como objeto de las polticas pblicas y contribuir a definir el papel de las instituciones pertinentes para promoverla. Sintetizando las propuestas para lograr una sociedad cohesionada, en la regin deben fortalecerse los mecanismos de cohesin social en su dimensin objetiva y subjetiva. El pacto de cohesin social aglutina polticas pblicas que buscan incidir en las condiciones ms claramente relacionadas con el bienestar y la calidad de vida de la gente. Para ello, es de vital importancia incrementar las oportunidades productivas, fomentar el desarrollo de las capacidades de las personas y conformar sistemas ms inclusivos de proteccin ante vulnerabilidades y riesgos. A su vez, ello debiera tener efectos positivos respecto del desempeo econmico y la distribucin de los frutos del desarrollo que gravitan decisivamente en el bienestar de las personas. Las sociedades que ostentan mayores niveles de cohesin social brindan un mejor marco institucional para el crecimiento econmico y operan como factor de atraccin de inversiones al ofrecer un ambiente de confianza y reglas. Cohesin social, desarrollo humano sostenible y buen gobierno son, en el marco Latinoamericano, elementos de una trada de accin poltica que conforma la agenda estratgica de la regin en el mediano y largo plazo. Bibliografia CEPAL. (2007). Cohesin social: inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe. Santiago de Chile. CEPAL. (2010). Panorama social de Amrica Latina. CEPAL. (2007). Un sistema de indicadores para el seguimiento de la cohesion social en Amrica Latina. Fundacin Internacional y para Iberoamrica de Administracin y Polticas Pblicas. (2007). Gnero y polticas de cohesin social. Fundacin Internacional y para Iberoamrica de Administracin y Polticas Pblicas. (2008). Las polticas pblicas que no contribuyen a la cohesin social. Fundacin Internacional y para Iberoamrica de Administracin y Polticas Pblicas. (2008). Participacin de la sociedad civil y cohesion social. Fundacin Internacional y para Iberoamrica de Administracin y Polticas Pblicas. (2008). Polticas e Instituciones Incluyentes.

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