Ordenacion Territorial - Dgo PDF

Domingo Gmez Orea Marco conceptual de la OT
I.
MARCO CONCEPTUAL DE LA ORDENACION TERRITORIAL
1. EL SISTEMA TERRITORIAL El sistema territorial es una construccin social que representa el estilo de desarrollo de una sociedad; se forma mediante las actividades que la poblacin practica sobre el medio fsico y de las interacciones entre ellas a travs de los canales de relacin que proporcionan funcionalidad al sistema.
Poblacin
SISTEMA TERRITORIAL
Actividades
Construccin social. Expresin Espacial del Estilo de Desarrollo de una Sociedad
Medio fsico Marco legal e institucional
Figura 1. El sistema territorial
La poblacin se organiza en grupos de inters y genera instituciones que la vertebran as como normas legales que, junto a las propias de todo sistema, definen las reglas del juego gracias a las cuales el sistema funciona de una forma que tiende al equilibrio.
Marco Conceptual
Medio fsico
Poblacin
Sistema de asentamientos
SISTEMA TERRITORIAL
Actividades Canales de conexin
Instituciones
Marco legal
Figura 2. Las componentes del sistema territorial
Por consiguiente las componentes del sistema territorial son las que muestra la figura 2: el medio fsico o sistema natural tal como se encuentra, la poblacin y las actividades que practica: de produccin, consumo y relacin social, el poblamiento o sistema de asentamientos poblacionales, los canales de relacin o infraestructuras a travs de las cuales stos intercambian personas, mercancas, energa e informacin, las instituciones que facilitan el funcionamiento social y el marco normativo o legal que regula tal funcionamiento. La idea de sistema territorial esbozada es aplicable a cualquier espacio, pero generalmente se refiere a los siguientes tipos paradigmticos de regiones: - Polticoadministrativas, asociadas a la organizacin territorial de cada pas. - Homogneas o formales, definidas por criterios de semejanza entre sus puntos. La homogeneidad puede referirse a aspectos temticos (rea de extensin de la identidad cultural de una comunidad, hbitat de una especie, etc.) o integrales. - Funcionales, conformadas por las relaciones recprocas entre lugares, generalmente polarizadas por uno ms importante, o por flujos de relacin direccionales cual son las cuencas hidrogrficas.
- Estratgicas: definidas por razones operativas en funcin del rea de extensin del tema a tratar: recurso, valor, potencial, problema, etc. El sistema territorial de un pas se organiza en subsistemas segn niveles jerrquicos donde las unidades territoriales de cada nivel se integran en las de nivel superior. A cada nivel corresponden estructuras, potencialidades y problemas territoriales propios y especficos de su rango1, de tal manera que no se pueden planificar desde niveles inferiores las estructuras que corresponden a niveles territoriales superiores, ni prevenir o resolver sus problemas ni aprovechar las potencialidades; pero ello no impide que las instituciones de niveles inferiores y todos los ciudadanos puedan participar en las decisiones que se adoptan en niveles superiores. En trminos generales opera el principio de coherencia que indica cmo a cada tipo de problema corresponde un nivel en el que debe ser atendido (previsto o resuelto) y el principio de subsidiariedad que establece cmo cada problema deber ser tratado y cada potencialidad aprovechada en el nivel jerrquico ms bajo posible. Seis niveles tpicos definen la jerarqua de los sistemas territoriales, a cada uno de los cuales corresponde una escala caracterstica de estudio, diagnstico y planificacin: - Supranacional, por ejemplo la Unin Europea, el Cono Sur americano o el Corredor Centroamericano. Escala caracterstica 1:1.000.000 o superior. - Nacional o nivel estado nacional. Escala caracterstica 1:500.000/1:1.000.000. - Regional, primer nivel bajo el nacional. Escala 1:50.000/1:100.000. - Subregional o comarcal, primer nivel por encima del municipal. Escala 1:25.000. - Local o municipal. Escala 1:25000 a 1:10.000 o mayor.
1 Son estructuras de primer nivel y rango estatal, por ejemplo, la red bsica de infraestructuras de transporte vertebradoras del pas, los aeropuertos de carcter internacional, los grandes puertos, las grandes redes de distribucin energtica o de comunicaciones, los grandes espacios protegidos y, en general, cuantas estructuras den servicio al conjunto del pas. En el segundo nivel y rango regional se sitan muchas infraestructuras hidrulicas como ciertos embalses, carreteras de nivel regional, numerosos equipamientos docentes, sanitarios o asistenciales, red de espacios protegidos de importancia regional, etc. Son caractersticas de rango municipal, ltimo nivel administrativo, numerosas infraestructuras y servicios ambientales como la recogida y tratamiento de basuras, el abastecimiento y saneamiento de aguas, el control del ruido, etc., aunque en ocasiones pueden atender a esta necesidad de forma ms favorable las mancomunidades o agrupamientos de varios municipios. Asimismo existen estructuras territoriales supraestatales, como ciertas redes de ferrocarril europeas o la carretera Panamericana.
Marco Conceptual
- Nivel particular, divisin del municipio en aldeas polgonos, etc. Escala 1:5.000 o mayor.
2. EL MODELO TERRITORIAL Como todo sistema, el territorial es muy complejo lo que exige recurrir a modelos para describirlo e interpretarlo; un modelo es una imagen simplificada de un sistema, cuya calidad depende no tanto de la fidelidad con que representa el sistema modelizado cuanto de su capacidad para ayudar a la interpretacin de su estructura y de su funcionamiento2. El modelo territorial es una imagen simplificada del sistema territorial, que utiliza los elementos ms estructurantes y ms fcilmente representables de l (figura I.3.), cual son los siguientes: - El medio fsico y los usos primarios del suelo, expresados por manchas de color. - El sistema de asentamientos poblacionales, generalmente representado por crculos de dimetro asociado al tamao o importancia de cada ncleo poblacional. - Los canales de relacin, especialmente las infraestructuras de transporte (conexiones interiores y con el exterior), representadas por lneas de diferente grosor o color segn su importancia. - Otros elementos significativos y representables. El modelo territorial es aplicable a cualquier nivel de la jerarqua antes citada y a cualquier momento: al pasado, al presente o al futuro. En l las actividades son ubicuas, llenan todo el espacio, no hay recintos sin actividad porque son stas quienes definen el carcter de cada zona: urbana, rural o infraestructural.
Se trata de buscar el equilibrio de acuerdo con la vieja idea lo sencillo es errneo, lo complejo es intil.
Medio fsico y usos primarios del suelo Sistema de asentamientos poblacionales Canales de relacin Otros elementos notables
MODELO TERRITORIAL
Figura 3. Elemento que se suelen incluir en el modelo territorial: representacin simplificada del sistema territorial El sistema territorial, y el modelo que lo representa, es la proyeccin espacial del estilo de desarrollo de la sociedad en el espacio al que se refiere, de tal manera que estrategias distintas de desarrollo econmico, social y ambiental conducen a modelos distintos de organizacin espacial (figuras 4. y 5).
Figura 4. El sistema territorial, y el modelo que lo representa, son la proyeccin espacial del estilo de desarrollo; la imagen de la izquierda denuncia un estilo de desarrollo basado en la agricultura, mientras la de la derecha representa ese mismo mbito bajo una economa ms evolucionada basada en la industria y los servicios.
Marco Conceptual
Figura 5. Modelo territorial de un sistema real mostrando los elementos caractersticos: el medio fsico y los usos primarios del suelo, el sistema de asentamientos poblacionales, las conexiones interiores y con el exterior y algn elemento singular.
3. EVOLUCIN TENDENCIAL DEL SISTEMA TERRITORIAL En todo sistema territorial, adems de relaciones causales, existen interrelaciones dialcticas que determinan conflictos (figura 6) entre agentes socioeconmicos, entre sectores de actividad, entre las propias actividades y entre las instituciones pblicas, esta ltima a causa de la confluencia de competencias administrativas sobre un mismo espacio producida por la fragmentacin de la Administracin Pblica en las complejas sociedades modernas. El carcter dialctico de tales interrelaciones requiere aplicar el mtodo dialctico para entenderlas.
En ausencia de planificacin pblica los conflictos se resuelven en beneficio del inters privado y del ms fuerte y con una visin a corto plazo; es lo que corresponde a la evolucin tendencial, sin intervencin voluntarista (laisser faire), que suele conducir a sistemas territoriales indeseables desde el punto de vista del inters general, caracterizados por: - Desequilibrio territorial - Desintegracin espacial - Desvertebracin social - Disfuncionalidad entre actividades - Ineficacia e ineficiencia econmica de las actividades - Inaccesibilidad al territorio - Mezcla y superposicin desordenada de usos - Exposicin a riesgos naturales - Despilfarro de recursos territoriales - Degradacin ambiental - Marco inadecuado para la calidad de vida
Marco Conceptual
CONFLICTOS Entre agentes Entre sectores Entre actividades Entre instituciones pblicas con competencias sobre un mismo espacio: descoordinacin
SE RESUELVEN En beneficio de:
SISTEMA TERRITORIAL
inters privado del ms fuerte Con visin de corto plazo
SISTEMA TERRITORIAL INSATISFACTORIO INSOSTENIBLE
Desequilibrio territorial Desintegracin espacial Desvertebracin social Disfuncionalidad entre actividades Ineficacia e ineficiencia econmica de las actividades Inaccesibilidad al territorio Mezcla y superposicin desordenada de usos Exposicin a riesgos naturales Despilfarro de recursos territoriales Degradacin ambiental Marco inadecuado para la calidad de vida
Figura 6. La evolucin tendencial (laisser faire) del sistema territorial conduce, generalmente, a un sistema territorial insatisfactorio
En realidad, la evolucin tendencial, sin intervencin, no existe; la realidad es que en todo sistema territorial hay algn tipo de planificacin porque siempre hay alguien que reflexiona sobre la situacin actual y su tendencia hacia el futuro y sobre la forma de incidir sobre ella para reorientar su evolucin hacia unos objetivos definidos, que eso es la planificacin. El problema es que tal iniciativa no sea pblica y, por tanto, orientada al inters general, sino privada y por quien tiene capacidad para hacerlo, y orientada por ello a intereses privados, generalmente alejados de los pblicos y con visin de corto plazo.

CONFLICTOS Entre agentes Entre sectores Entre actividades Entre instituciones pblicas con competencias sobre un mismo espacio: descoordinacin SE RESUELVEN En beneficio del inters pblico De forma concertada Con visin a largo plazo Equilibrio territorial Integracin espacial Vertebracin social Funcionalidad entre actividades Eficacia y eficiencia econmica de las actividades Accesibilidad al territorio Uso ordenado del suelo Previsin espacial de riesgos naturales Usos sostenile y eficiente de los recursos territoriales Calidad ambiental Marco adecuado para la calidad de vida
SISTEMA TERRITORIAL
SISTEMA TERRITORIAL SATISFACTORIO SOSTENIBLE
Figura 7. La evolucin planificada del sistema territorial (ordenacin territorial) es ineludible para avanzar hacia un sistema satisfactorio y sostenible que proporcione un marco adecuado a la calidad de vida de los ciudadanos.
4. EVOLUCIN PLANIFICADA DEL SISTEMA TERRITORIAL: LA ORDENACIN TERRITORIAL En el contexto descrito se justifica la evolucin planificada del sistema territorial (figura 7), objetivo primordial de la ordenacin del territorio (figura 8.). Se trata de una funcin bsica de los poderes pblicos orientada a resolver los conflictos en beneficio del inters comn, de forma concertada entre los agentes socieconmicos y en un horizonte temporal de largo plazo, donde tan importante como lo que se debe hacer es lo que no se debe hacer, y donde tan importante como resolver los problemas actuales es prevenir los potenciales.
Marco Conceptual
CONFLICTOS Entre agentes Entre sectores Entre actividades Entre instituciones pblicas con competencias sobre un mismo espacio: descoordinacin
MEDIDAS Regulacin (Normativa) Intervencin (Programacin) Gestin SISTEMA TERRITORIAL OBJETIVO: SATISFACTORIO SOSTENIBLE
SISTEMA TERRITORIAL
DIAGNSTICO TERRITORIAL
PLANIFICACIN TERRITORIAL
GESTIN TERRITORIAL
Figura 8. Las tres facetas de la ordenacin territorial: Diagnstico Territorial, Planificacin Territorial y Gestin Territorial.
La ordenacin territorial implica, pues, tres facetas complementarias e iterativas (figura 8): - El diagnstico territorial o anlisis e interpretacin del sistema territorial a la luz de la evolucin histrica y de las tendencias evolutivas sin intervencin. - La planificacin territorial o definicin del sistema territorial futuro y de las medidas (de regulacin, de intervencin y de gestin) para avanzar hacia l. Dentro de sta, la prospectiva territorial, define escenarios o situaciones futuras imaginables que se adoptan como referencia para seleccionar la imagen objetivo a conseguir a largo plazo. - La gestin territorial o conjunto de diligencias para aplicar las medidas capaces de conducir el sistema territorial en la direccin marcada por la imagen objetivo.
5. MODELO CONCEPTUAL DE ORDENACION DEL TERRITORIO La idea de ordenacin del territorio expuesta, las razones que la justifican y los objetivos que persigue, aplicada a una unidad territorial determinada, se puede representar segn el modelo de la Figura 9. Como todo modelo, se trata de una imagen simplificada del concepto, cuya virtualidad radica en su capacidad para facilitar la comprensin del concepto representado, ms que en la fidelidad con que los reproduce. El modelo se ha elaborado desde la sensibilidad ambiental, de acuerdo con los criterios de sostenibilidad que se exponen en epgrafes posteriores; por otra parte, en l estn presentes todos los elementos que conforman la ordenacin territorial: ! En cuanto desarrollo: identifica y selecciona las actividades a ordenar segn criterios de integracin y coherencia con las caractersticas del espacio. ! En cuanto organizacin espacial: distribuye de forma coherente, entre s y con el medio, las actividades en el espacio, de acuerdo con criterios de integracin ambiental y de funcionalidad. ! En cuanto control: adems de controlar el uso del suelo aludido en el punto anterior-, regula el comportamiento de las actividades segn criterios de sostenibilidad. ! Los objetivos de integracin horizontal y vertical de las unidades territoriales (regiones, comarcas, municipios) se buscan asignndoles un papel en el conjunto, utilizando para ello criterios de complementariedad en el mismo nivel y de jerarqua hacia arriba y hacia abajo. Los criterios de complementariedad se aplican tambin a la integracin entre sectores.
Marco Conceptual
! En cuanto al equilibrio territorial, o entre los distintos mbitos territoriales, se entiende en trminos de calidad de vida, es decir, de similares niveles de renta, condiciones de vida y trabajo y calidad ambiental, todo ello de acuerdo con criterios de equidad entre unidades territoriales como garanta de estabilidad y cohesin social.
Re c end urs os hum gen o y c anos s: ons , na tru ido tur al es s Problemas, necesidades, aspiraciones, expectativas de la poblacin tes ten Exis
Re s del peto me a la dio f si lectu co ra
dad ionali Func ema ist del s
Oportunidades de localizacin
Figura 9. Modelo conceptual de la ordenacin territorial

to el c onjun Papel en orial rial y s ect terr ito olgic o) (nic ho ec
ACTIVIDADES: RAZONABLES
MODELO DE DESARROLLO SOSTENIBLE
LOCALIZACIN COHERENTE
Co de her e fs elem ncia i en cos ento tor c o no n s
e e d as ipl lt tem o m s is Us ec o los
e dd s ida e pac ector , ca a v o a n de , agu et esp ilac i s: air e R m e asi iental b am lo sue R es COMPORTAMIENTO con peto AMBIENTALMENTE inte sumo a ritm SENSIBLE os de ns ida e de R no us o d d de esp ren e r de re eto ova ec u ble rs os r e lo no ta s no s va s a r e ci s va c bl ur n es s o s
Ac t iv orig idades en e d x g e eno
As pues, promocin, ordenacin, regulacin, funcionalidad, integracin y equilibrio, son las palabras mgicas, los conceptos, que caracterizan a la ordenacin territorial y a sus objetivos, las cuales si bien estn presentes en cualquier plan, su importancia vara con la problemtica de la zona a que se aplican: si en zonas rurales profundas, por ejemplo, hay que poner el nfasis en la promocin, es decir en la bsqueda de actividades capaces de diversificar la economa, en las zonas dinmicas hay que atender ms al control de la localizacin y del comportamiento de las actividades a ordenar.
Situados en una determinada unidad geogrfica, ubicada en un contexto exterior, tres elementos bsicos soportan el modelo: ! Las actividades humanas a ordenar, que soportan y dan cauce al desarrollo. ! Su localizacin en el espacio. ! La regulacin de su comportamiento Cada uno de estos tres elementos viene definido, en un segundo nivel, por otros que se explican a continuacin. 5.1. Las actividades a ordenar A la primera de esas cuestiones se responde considerando, en principio, razonables las actividades de carcter endgeno, es decir, aquellas cuya idea viene inspirada por: Los problemas, necesidades, expectativas y aspiraciones de la poblacin implicada. Las caractersticas y recursos endgenos: naturales, construidos y humanos, de su mbito/entorno. Las oportunidades de localizacin de su mbito/entorno, es decir, las ventajas comparativas derivadas de su ubicacin relativa (proximidad a una ciudad grande, al rea de influencia de un eje de desarrollo, del cruce de dos ejes de comunicaciones, posicin fronteriza, etc.). El papel de su mbito/entorno en cuanto pieza de un sistema territorial superior en el que se inserta. Las aspiraciones y expectativas de sistemas territoriales inferiores inscritos en su mbito/entorno. La consideracin de los otros mbitos/entornos de su mismo nivel. La insercin del mbito temtico del PP en otros sectores de actividad
Marco Conceptual
Las actividades de carcter exgeno, demandados por agentes externos o impuestos por niveles de decisin superiores, en principio son de razonabilidad dudosa, por lo que deben analizarse otras alternativas y, en caso de no hallarlas, controlar a fondo su localizacin, concepcin y comportamiento.
ACTIVIDAD A ORDENAR
Influentes Elementos fsicos y espacios transformados
Productos, Subproductos
Efluentes
Emisiones Vertidos Residuos Capacidad de acogida Capacidad Tasas de Procesos dispersante renovacin y riesgos Ritmo de Capacidad Uso mltiple consumo autodepuradora Funcionalidad Intensidad Coherencia Capacidad de uso elementos procesado fsicos
Se consumen No se consumen
Renovables
No renovables
Aire
Agua Suelo
Fuente de recursos y materias primas
Soporte de actividades
Receptor de efluentes
ENTORNO del PLAN

Figura 10. Modelo relacional Actividades-Entorno
A la segunda y tercera cuestin: localizacin y comportamiento de las actividades, se responde a travs del modelo relacional actividades-entono representado en la figura 10, que entiende las actividades humanas en trminos metablicos, como un organismo que: Utiliza influentes: agua, energa, recursos naturales, materias primas, etc. Est formado por elementos fsicos u rganos, que ocupan y adaptan un espacio: edificios, infraestructuras, instalaciones, espacios modificados y equipos de todo tipo. Emite efluentes, en forma de materiales: emisiones, vertidos, residuos, y energa: ruidos, vibraciones, radiaciones, etc.
Y requiere de su entorno tres funciones indispensables: Fuente de recursos naturales y materias primas que utilizarn las actividades en su construccin y en su explotacin. Soporte de los elementos fsicos que forman la actividad. Receptor de los efluentes que emite la actividad.
El modelo permite definir criterios tcnicos de sostenibilidad de las actividades y argumento para calificar como significativos los impactos ambientales que puedan generar. 5.2. La localizacin de las actividades La localizacin de las actividades ser acorde con la lectura del entorno, lo que se concreta en los cuatro criterios siguientes, todos ellos directamente asociados al sistema territorial: Adecuarse a la lectura del medio fsico, lo que se traduce en respetar la capacidad acogida del medio fsico. Aspirar a la mxima funcionalidad del conjunto, es decir, optimizar las relaciones con otros Planes concurrentes en la zona y con las actividades existentes en el entorno. Procurar al uso mltiple de los espacios. Coherencia de los elementos fsicos en su entorno
Adecuacin a la lectura del medio fsico Toda actividad ocupa y transforma un espacio; en realidad toda actividad puede interpretarse como un espacio adaptado para cumplir unas determinadas funciones. Por su parte el entorno no es homogneo sino que se organiza en unidades ambientales (expresin externa de un ecosistema subyacente) y est afectado por todo tipo de procesos y riesgos; pues bien, las caractersticas y ubicacin relativa de las unidades ambientales y los procesos activos que le afectan permiten leer su vocacin natural o capacidad de acogida, concepto que expresa la relacin entre el
Marco Conceptual
medio fsico y las actividades en trminos de vocacionalidad, compatibilidad o incompatibilidad. El criterio de integracin consiste, pues, en respetar la capacidad de acogida del medio fsico. En la medida en que la localizacin de las actividades se aproxime ms o menos a la capacidad de acogida, se estar consiguiendo mejor o peor integracin con el entorno. La capacidad de acogida es un concepto tomado de la ordenacin territorial que expresa la relacin del medio con las actividades humanas en trminos de vocacionalidad, compatibilidad o incompatibilidad, u otros calificativos; el respeto a la capacidad de acogida viene a representar la concertacin de dos puntos de vista que se suponen dialcticamente contrapuestos: el del "conservacionista" y el del "promotor"; el primero mira la relacin actividad-entorno desde ste ltimo, en trminos de impacto, mientras el promotor la percibe desde la actividad, en trminos de aptitud o potencial del medio: tiende a poner ste al servicio de aqul y a ignorar las alteraciones indeseables -externalidades negativas- que pueden surgir, a no ser que afecten al propio funcionamiento de la actividad prevista. Tal concertacin se conseguir en la medida en que el Plan localice las actividades respetando la lectura del medio fsico; los conflictos surgen porque frecuentemente coincide una capacidad de acogida alta para actividades incompatibles en tiempo y/o espacio, y porque la demanda social no suele cuadrar con la "oferta ambiental", es decir con el modelo ptimo que proporciona la capacidad de acogida mxima. Tal modelo debe entenderse como un desideratum difcil de alcanzar. La capacidad de acogida se suele asociar a un plano de unidades ambientales, cuya identificacin, conocimiento y valoracin constituye un elemento fundamental del diagnstico del entorno. La funcionalidad del conjunto El criterio de funcionalidad exige analizar las relaciones de las actividades del Plan con las de otros planes concurrentes y con las ya existentes, y expresarlas en trminos de sinergia, complementariedad, compatibilidad, disfuncionalidad, incompatibilidad o neutralidad. Sobre esta idea, la integracin ambiental exige optimizar tales relaciones localizando las actividades en el territorio de tal forma que se maximicen las sinergias positivas y las relaciones de complementariedad, se minimicen las disfuncionalidades y se eviten las incompatibilidades.
El uso mltiple de los espacios En cuanto al uso mltiple, el planificador ha de considerar que todo ecosistema permite distintas formas de uso y aprovechamiento; un bosque puede producir madera, lea, plantas aromticas y medicinales, hongos y setas, y ser utilizado para la caza, la pesca o el esparcimiento y recreo al aire libre; los paisajes agrcolas ofrecen oportunidades para la contemplacin, y por supuesto, para la ganadera o la caza. La racionalidad ambiental propicia el aprovechamiento de todas ellas, en la medida en que tales aprovechamientos sean compatibles, complementarios o sinrgicos. Coherencia de los elementos fsicos que cobijan a las actividades con su entorno El criterio para integrar los elementos fsicos (infraestructuras, edificios, instalaciones, etc.), se pueden expresar en trminos de coherencia con el entorno segn las siguientes facetas: Coherencia ecolgica, es decir con el clima, los ecosistemas, los hbitats y la biocenosis. Coherencia paisajstica, particularmente visual -formas, materiales, colores, volumen/escala- pero tambin olfativa y sonora, en cuanto el paisaje es la expresin externa del medio y su percepcin se realiza por todos los sentidos y potencias humanas; la coherencia paisajstica puede darse por semejanza o por contraste con el entorno. Coherencia territorial, de tal manera que cada elemento sea una pieza que encaje de forma lgica en el entramado de usos del suelo, favoreciendo las relaciones de complementariedad y sinrgia y evitando las de disfuncionalidad e incompatibilidad. Coherencia social, en trminos de atencin a necesidades, demandas, exigencias, aspiraciones y expectativas de la poblacin, de intervencin de las preferencias de la poblacin en el diseo y de participacin de la poblacin en la gestin, en la medida de lo posible.
Marco Conceptual
Coherencia institucional; previsin sobre el comportamiento de las instituciones, particularmente en la gestin de las actividades pblicas en funcionamiento. 5.3. El comportamiento de las actividades en trminos de utilizacin de influentes o recursos del entorno
El modelo incluye recursos materiales e intangibles; son materiales los de carcter tradicional: el suelo, el agua, los vegetales, los animales y los minerales, susceptibles de propiedad privada y de transacciones comerciales. Otros atributos y funciones del ambiente y de los factores que lo forman, han adquirido la condicin de recurso recientemente y no tienen mercado, por el momento; de stos algunos son materiales: biodiversidad, aire limpio, capacidad de asimilacin de efluentes, funcin de soporte del suelos, etc., y otros son intangibles: el esplendor de la naturaleza, el misterio de un bosque, el murmullo de un arroyo, un espacio abierto y grandioso o la belleza de un paisaje, y proporcionan goce de carcter espiritual. Por otro lado, el modelo distingue entre recursos del entorno renovables y no renovables, distincin sugerida porque las condiciones de su utilizacin son muy diferentes: Los recursos naturales renovables son aquellos que se autoreproducen en unos determinados ciclos temporales y segn unas determinadas tasas de renovacin. Es el caso de los recursos biolgicos: vegetales y animales, del agua contenida en un acufero subterrneo con un flujo limitado de recarga. La idea de integracin exige respetar sus tasas de renovacin, para las actividades que utilizan este tipo de recursos; as la capacidad biolgica de reproduccin de los recursos madereros, cinegticos o pisccolas, constituyen el umbral por encima del cual el consumo agota, antes o despus, el propio recurso; la extraccin de agua de un acufero subterrneo solo es sostenible si se hace por debajo de su recarga anual o interanual. Los recursos no renovables son aquellos que no se autorreponen o lo hacen de forma extremadamente lenta; el modelo distingue, a su vez, dos tipos: Los recursos no renovables que se consumen cuando se utilizan, como los minerales, cuya disponibilidad disminuye inexorablemente con el tiempo. Para las actividades que utilizan este tipo de recursos, la integracin exige respetar un
determinado ritmo en su consumo. La interpretacin del ritmo al que puede ser consumido un recurso de este tipo admite tres puntos de vista; primero, el econmico: el ritmo debe ser tal que el plazo previsto para su agotamiento permita la aparicin de otro recurso renovable o tecnologa3 que lo sustituya; segundo, el de la gestin: el ritmo debe ser tal que de tiempo a pensar sin premura en la localizacin y diseo, as como a practicar un control eficaz sobre su comportamiento ambiental; tercero, el de la ecologa: el ritmo debe ser tal que no supere la homeostasia del sistema, es decir, su capacidad para reaccionar y reequilibrarse adaptndose a los cambios que la explotacin del recurso necesariamente introduce en la ecologa y en el paisaje. Los recursos no renovables que no se consumen cuando se hace uso de ellos; suelen ser los de carcter cultural: PIG (puntos de inters geolgico), yacimientos arqueolgicos y paleontolgicos, paisajes minerales o monumentos histrico artsticos, etc., as figuras de proteccin: parques o reservas, bosques o paisajes protegidos, etc., con un uso fundamentalmente cultural o recreativo. La integracin ambiental para las actividades que utilizan este tipo de recursos (tursticos, recreativos, culturales, etc.) se asocia al respeto a una intensidad mxima de uso: nmero de personas que pueden hacer uso del recurso por unidad de tiempo (y de superficie en su caso) sin que pierda la condicin de recurso; sta condicin puede perderse por el deterioro que se produce a partir de un cierto umbral de intensidad que define la cabida ecolgica, o por congestin: a partir de una cierta intensidad, cabida perceptual, el recurso se percibe como congestionado por un cierto nmero de personas para las cuales pierde inters. 5.4. El comportamiento de las actividades en relacin con la funcin receptora de efluentes Toda actividad en fase de funcionamiento (y generalizando, en fase de construccin) produce bienes deseados, subproductos y efluentes; estos ltimos en forma de emisiones (gases), vertidos (lquidos) y residuos (slidos); la funcin receptora del
La condicin de recurso de un elemento, o proceso, del medio fsico est ligada a la existencia de la tecnologa y de las condiciones sociales capaces de convertirlo en til. Por ejemplo, el petrleo se hace recurso cuando surge la tecnologa para aprovecharlo y luego para extraerlo; en cambio la tecnologa ha hecho que los animales de tiro hayan perdido la condicin de recurso, pero han adquirido esta condicin por otras razones: la reserva gentica que contiene, por ejemplo, los burros; asimis o m la escala de valores sociales y otras razones ligadas a la disponibilidad de tiempo libre, ha hecho que se considere recurso, por ejemplo, el espacio abierto o la belleza de un paisaje.
3
integracin descritos pueden adoptarse como condiciones ecolgicas concretas para definir conceptos tan importantes como los siguientes: La sostenibilidad de las actividades; en efecto, aunque hay que considerar otros aspectos, no sera sostenible aquella actividad que utilizase los recursos naturales renovables por encima de su capacidad de renovacin, los no renovables por encima de unos ritmos o intensidades de uso determinados, se localizase sin respetar la capacidad de acogida del medio fsico, cuyos elementos fsicos fuesen incoherentes con su entorno o emitiese contaminantes al medio por encima de la capacidad de asimilacin de los vectores ambientales. La consideracin como significativos de los impactos ambientales derivados. En efecto, los impactos ambientales significativos no se producen por el hecho de que las actividades hagan uso de su entorno, sino porque no respeten los criterios de integracin descritos, que son los de sotenibilidad como se ha sealado en el punto anterior. Por otro lado el modelo sugiere una clasificacin clara de los impactos ambientales de: Sobreexplotacin: representados en el primer bloque (izquierda de la figura) del modelo, y derivados de la extraccin de recursos del entorno. A nivel de un Plan, generalmente solo se pueden identificar en trminos de riesgo y de incertidumbre. Ocupacin: representados en el bloque central del modelo, y consecuencia de la transformacin del espacio. Se pueden identificar con alto nivel de certidumbre. Contaminacin: representados en el tercer bloque del modelo (derecha de la figura), y producidos por la emisin de agentes contaminantes. Como los de explotacin solo se pueden identificar en trminos de riesgo. No obstante, el modelo, en cuanto expresin simplificada de la realidad, no representa todos los impactos; por ejemplo, habra que aadir dos tipos importantes: Los que derivan de la presencia de la actividad como un todo en el sistema sociofsico en que se ubica. Los positivos que no deben ser ignorados en ningn Plan.
Marco Conceptual
entorno se produce a travs de los vectores ambientales: aire, agua y suelo; entre ambas series no existe correspondencia biunvoca, aunque la intuicin pueda indicar lo contrario, pues la relacin entre s de los tres vectores ambientales y de las tres clases de efluentes es muy fuerte y hace referencia a su estado, no a su naturaleza. Los vectores ambientales, tienen una propiedad comn: la capacidad de asimilacin o medida en que pueden absorber efluentes sin consecuencias ambientales significativas. La integracin aqu vendr marcada por el respeto a tal capacidad de asimilacin. Entra as en escena el complejo fenmeno de la contaminacin, que, ms all de la simple emisin de efluentes, implica, al menos, cuatro procesos: Emisin/incorporacin de un efluente al correspondiente vector. Dispersin/dilucin y transformacin del efluente en el seno del vector. Inmisin o nivel de contaminante en el vector. Repercusiones sobre el ser humano, el biotopo, la biocenosis o los bienes materiales. El concepto de carga crtica se aplica a la inmisin, entendindose por tal el umbral de concentracin de un contaminante en un vector ambiental a partir del cual se producen efectos ambientales significativos. En el caso del aire la inmisin depende de la capacidad dispersante, o potencial de la atmsfera para dispersar, diluir y transformar los agentes contaminantes emitidos. En el caso del agua la asimilacin se asocia a la capacidad de autodepuracin o potencial de un curso o masa de agua para diluir y procesar los vertidos que se le incorporen. Por ltimo el vector suelo, acta como un medio lleno de vida con multitud de microorganismos y flujos que le permiten incorporar a sus procesos vitales los elementos que se aportan. 5.4.1. Consecuencias del modelo sobre la sostenibilidad de las actividades y sobre la significacin de sus impactos potenciales En consecuencia los impactos ambientales significativos no se producen por la mera utilizacin del medio ambiente y sus recursos para el desarrollo, sino que surgen cuando no se respetan los criterios definidos en el modelo expuesto. Tales criterios de
Domingo Gmez Orea Marco Legal de la OT
II. MARCO LEGAL DE LA ORDENACION TERRITORIAL
1. LOS SISTEMAS DE ORDENACIN TERRITORIAL El sistema territorial de un pas se organiza en subsistemas segn niveles jerrquicos (figura 1.) donde las unidades territoriales de cada nivel se integran en las de nivel superior; a cada nivel corresponden estructuras, potencialidades y problemas territoriales propios y especficos de su rango, de tal manera que no se pueden planificar desde niveles inferiores las estructuras que corresponden a niveles territoriales superiores, ni prevenir o resolver sus problemas ni aprovechar las potencialidades. En trminos generales opera el principio de coherencia que indica cmo a cada tipo de problema corresponde un nivel en el que debe ser tratado y el principio de subsidiariedad que establece cmo cada problema deber ser atendido (previsto o resuelto) y cada potencialidad aprovechada en el nivel jerrquico ms bajo posible.
Ordenacin territorial
1. Nivel supranacional (por ejemplo: Perspectiva Europea de Ordenamiento Territorial, Estructuras del Corredor Centroamericano, etc.) 2. Nivel nacional (Escala caracterstica 1:500.000/1:1.000.000) 3. Nivel regional o (Escala 1:50.000/1:100.000) 4. Nivel subregional/comarcal (agregacin de municipios. Escala 1:25.000) Nivel local/municipal (Escala 1:25000 a 1:10.000, o mayor en lugares concretos) 5. Nivel particular (polgono. Escala 1:5.000 o mayor)
Figura 1. Niveles tpicos que definen la jerarqua de los sistemas territoriales a cada uno de los cuales corresponde un nivel de planificacin
Reconociendo la jerarqua de niveles, estructuras, potencialidades y problemas territoriales sealados, generalmente, los sistemas de ordenacin territorial establecidos en los pases que adoptan este enfoque como elemento imprescindible de su poltica de desarrollo sostenible (los ms evolucionados), operan a travs de un conjunto coherente de planes (instrumentos de planificacin), de carcter integral y sectorial, previstos en un legislacin especfica en materia de ordenacin territorial (y en otras leyes sectoriales con incidencia territorial, como las de carreteras, de aguas, de espacios protegidos, etc.), que se desarrollan en cascada desde los niveles territoriales superiores hasta los inferiores, segn un proceso de arriba abajo, en el que las determinaciones previstas en los niveles superiores y mbitos ms extensos, se adoptan como referencia obligada para la elaboracin de los que corresponden a niveles inferiores (figura 2). De esta forma se garantiza la coherencia y la integracin vertical de las unidades territoriales de cada nivel, as como las decisiones que se adopten, en las de orden superior, incluyendo las estructuras territoriales que les corresponden. En este esquema a los principios de coherencia y subsidiariedad, antes enunciados, se aade el de contracorriente que seala cmo los planes de mbitos geogrficos superiores deben contemplar el desarrollo de los mbitos
Domingo Gmez Orea 2
menores, mientras desde estos ltimos se debe impulsar el desarrollo de los mayores.
Niveles ordenacin territorial
Perspectiva supranacional Planes Integrales

Plan nacional de OT Planes regionales
Planes subregionales
Planes sectoriales
Infraestructuras Espacios Naturales Espacios agrcolas Espacios forestales Espacios tursticos
Nivel urbanismo
Planes municipales. Agenda 21 Local
rea de extensin de un recurso
Nivel particular. Planes parciales
rea de extensin de un problema
Figura 2. Los instrumentos de ordenacin territorial se desarrollan en cascada
El desarrollo en cascada se refiere a los mbitos geogrficos, no ha los individuos, los cuales quedan afectados por todos los planes, de tal manera que las instituciones de niveles inferiores han de participar en las decisiones que se adoptan en niveles superiores y los ciudadanos, agentes y actores, en los planes de cualquier nivel segn un proceso capaz de acoger las iniciativas de abajo a arriba y de acuerdo con los principios de participacin, concertacin y transparencia.
2. LEGISLACIN Cada pas dispone (cuando lo tiene) de legislacin especfica en materia de ordenacin territorial y de legislacin sectorial sobre leyes que rigen actividades con tal incidencia territorial que su aplicacin al margen de la regulacin especfica, puede invalidar la consecucin del modelo territorial planteado por sta; las ms importantes son las relacionadas con las infraestructuras territoriales, con el urbanismo y la edificacin, con el medio
3
Ordenacin territorial
fsico y recursos naturales, con el medio ambiente y con el patrimonio cultural, sin olvidar las relativas a la programacin econmica general.
3. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO PARA APROBAR UN PLAN La elaboracin de un plan de ordenacin del territorio, con carcter general, pasa por cuatro grandes hitos: 1. Impulso de la Administracin competente. 2. Formulacin del plan a nivel de Avance, por un equipo redactor de la propia Administracin competente o contratado por ella. 3. Oficializacin del plan, El documento que surge del equipo redactor solo tiene la consideracin de un mero avance tcnico sin carcter de plan. Tal condicin la adquirir a travs de un proceso de participacin, concertacin y adaptacin conducente a convertirlo en el documento vinculante capaz de cumplir las previsiones de la legislacin que lo contempla. La figura 3. ilustra dicho proceso con carcter general, aunque la legislacin especfica puede tener sus propias peculiaridades procedimentales. Se trata de un procedimiento administrativo en el que se completa la participacin y concertacin que ha debido estar presente en todo el proceso de elaboracin del plan. Tal procedimiento administrativo supone una salvaguarda para la tarea del tcnico planificador que le permite elaborar su avance de plan con cierta osada, aunque siempre basada en una racionalidad tcnica objetivamente beneficiosa para el conjunto de la sociedad y con visin de largo plazo, pero que puede no ser aceptada por unos agentes socieconmicos con visin de corto plazo, intereses contrapuestos y diferente capacidad de intervencin. 4. Gestin, o aplicacin del plan.
Domingo Gmez Orea

Elaboracin del Avance del Plan por el equipo tcnico redactor Presentacin del Avance al rgano Promotor/responsable del plan Aprobacin inicial del Avance del Plan Proceso de Participacin Pblica y Concertacin: particulares, agentes socioeconmicos e instituciones. Alegaciones Revisin del Avance del Plan: Documento Provisional del Plan Presentacin del Documento Provisional al rgano Promotor/responsable del plan Aprobacin Provisional del plan Segundo proceso de Participacin Pblica y Concertacin: particulares, agentes socioeconmicos e instituciones. Alegaciones Segunda revisin del Avance del Plan: Documento Definitivo del Plan Aprobacin definitiva del Plan
Figura 3. Procedimiento administrativo general para la aprobacin de un plan
Domingo Gmez Orea Metodologa general de la OT
III. METODOLOGIA PARA ELABORAR UN PLAN DE ORDENACION TERRITORIAL
1.
FASES POR LAS QUE PASA LA ELABORACION DE UN PLAN
Cualquiera que sea la orientacin, el alcance, el contenido y la metodologa que se adopte, as como los requerimientos legales establecidos para el tipo de plan de que se trate, la elaboracin de un plan puede describirse en trminos de una serie de fases que, admitiendo una esquematizacin secuencial, en la prctica se desarrollan de forma iterativa, en un continuo ir y venir de atrs hacia adelante y de adelante hacia atrs, segn un proceso de aprendizaje sobre la realidad compleja, cambiante e incierta del sistema objeto del plan y las medidas a adoptar para mejorar su estructura, su funcionamiento y la imagen que proyecta al exterior. Las fases que aqu se consideran son las tres clsicas sealadas al principio, a las que, por razones operativas, se aade otra de carcter preparatorio; se esquematizan en la figura 1, y se describen en los epgrafes que siguen; son las siguientes. Fase preparatoria Fase de informacin y diagnstico Fase de planificacin Fase de gestin
Como se ha dicho, las fases, y las subfases que componen cada una de ellas, se van desarrollando de forma iterativa, mediante avances y retrocesos en un en un continuo ir y venir por ciclos ms o menos amplios hasta que el equipo o autor queda satisfecho.
Domingo Gmez Orea Metodologa general de la OT 2.
FASE PREPARATORIA
Esta fase puede entenderse como el proyecto del plan, es decir un documento en que se plantea el espacio objeto del plan y las intenciones de la entidad que lo promueve, la problemtica y las oportunidades a tratar, la filosofa con que se va a enfocar el tema, el contenido y alcance del plan a realizar en funcin de las caractersticas y problemtica, la forma en que se va a trabajar, el equipo que desarrollar el trabajo, el programa y el presupuesto requerido para la elaboracin del plan. La importancia de esta fase para la calidad y economa del plan es comparable a la de un proyecto con respecto a una obra. Como trminos de referencia han de adoptarse de un lado, las directrices emanadas de instancias administrativas de rango superior, y de otro las previsiones y aspiraciones de los niveles de decisin inferiores. Por otra parte el plan debe ajustarse a las caractersticas y problemtica del rea tratada. Las tareas que conforman esta fase son las siguientes: 1. Definicin provisional del mbito o mbitos a los que afectar el plan 2. Prediagnstico 3. Definicin del estilo y principios a partir de los que se realizar el plan 4. Contenido y alcance del plan 5. Elaboracin de la metodologa a seguir 6. Diseo del equipo que ha de desarrollar el trabajo 7. Programa de trabajo: cronograma de tareas 8. Atribucin de responsabilidades a los miembros del equipo 9. Presupuesto para la elaboracin del plan
METODOLOGA
El trmino metodologa deriva de mtodo, cuya raz griega significa camino hacia. Una metodologa es una secuencia lgica de tareas concatenadas, es decir, un conjunto de tareas bien diferenciadas que se ejecutan segn un orden determinado, que permite conducir el proceso de reflexin a travs del cual se da respuesta al contenido fijado para el plan. La metodologa se representa mediante un diagrama de flujos, acompaado de un texto explicativo, que puede entenderse como el modelo del proceso metodolgico o sistema de tareas concatenadas a travs de las cuales se va elaborando el plan. El diagrama de flujos se estructura en bloques cada uno de los cuales corresponde a las fases por las que pasa la realizacin de un plan: diagnstico, propuestas/medidas y gestin.
AMBITO, PREDIAGNSTICO, ESTILO, CONTENIDO/ALCANCE, METODOLOGA, EQUIPO Y PROGRAMA DEPARA LA REALIZACIN DEL PLAN DIAGNOSTICO MEDIO FISICO DIAGNOSTICO POBLACION Y ACTIVIDADES DIAGNOSTICO POBLAMIENTO DIAGNOSTICO MARCO LEGAL E INSTITUCIONAL
DIAGNOSTICO INTEGRADO
Directrices de rango superior
DEFINICION Y ANALISIS DE OBJETIVOS: SISTEMA COMPATIBILIZADO DE OBJETIVOS PROSPECTIVA: ESCENARIOS Generacin, evaluacin, seleccin de alternativas
Identificacin de agentes Aspiraciones de nivel inferior
IMAGEN OBJETIVO
MEDIDAS PARA ALCANZAR LA IMAGEN OBJETIVO INSTRUMENTOS DE GESTIN DISPONIBLES GESTIN Ente gestor, Sistema e Indicadores de gestin
ZONIFICACIN Categoras de Ordenacin
NORMATIVA General y Particular
PROGRAMACIN Programas, Subprogramas, Proyectos y acciones
EVALUACION AMBIENTAL ESTRATGICA PUESTA EN MARCHA, SEGUIMIENTO Y CONTROL
Figura 1. Metodologa comprensiva general
EVALUACION EX POST
PARTICIPACIN, CONCERTACIN Y DEBATE PUBLICO
INFORMACIN Y DIAGNSTICO
Esta fase se refiere al conocimiento e interpretacin del sistema territorial a la luz de su evolucin histrica y de su tendencia hacia el futuro en ausencia de intervencin. La elaboracin del diagnstico implica conocer y entender cmo es y cmo funciona el sistema, que problemas le afectan y de qu potencialidades dispone, con un nivel de detalle tal que permita tomar decisiones acertadas sobre ella: garantizar su trayectoria tendencial, si se considera conveniente, o modificarla en caso contrario. La elaboracin del anlisis territorial, de los objetivos y de las propuestas, debe apoyarse tanto en una serie de datos y de conocimientos cientfico-tcnicos, como en un empapamiento de la realidad, adquirido por una especie de smosis, mediante la presencia del equipo de trabajo en la zona objeto de planeamiento; ste observa los elementos del sistema, la forma en que evolucionan, conversa con la poblacin de manera ms o menos informal para conocer cmo sta percibe la situacin real, los problemas y las oportunidades, su disposicin al cambio, su capacidad para llevarlo a cabo, etc.; aplica tcnicas de anlisis y de sntesis y as va conformando una imagen o modelo de la situacin actual, sus tendencias, sus valores, sus disfunciones y las posibilidades de cambio. Se facilita el diagnstico precediendo en dos pasos: diagnsticos de los subsistemas o de las componentes y diagnstico integrado del sistema territorial. 4.1. Diagnsticos sectoriales de cada subsistema Esta fase consiste en recoger la informacin relevante, entendiendo por tal la necesaria y suficiente para comprender la estructura del sistema territorial y su funcionamiento; en el caso ms general y complejo, afecta a los cuatro subsistemas que lo conforman, cual son el territorio y sus recursos naturales (medio fsico), la poblacin y sus actividades de produccin, consumo y relacin social, los asentamientos de poblacin con las infraestructuras de relacin y el marco legal e institucional que rige y administra las reglas del juego.
Antes de utilizar la informacin recogida ha de pasar unos filtros para comprobar su validez, traducirla a ndices o parmetros complejos de aplicacin ms o menos directa, disponerla en soporte fcilmente utilizable y homogeneizarla, en trminos de escalas y grado de concrecin, para hacer comparable la que corresponde a aspectos temticos diferentes. El anlisis de la informacin, una vez operativa, permitir entender el funcionamiento del sistema territorial y detectar su problemtica y sus potencialidades; dentro de ambos trminos se incluyen los condicionantes, las debilidades y fortalezas, los estrangulamientos, los problemas, las aspiraciones de la poblacin, las posibilidades y niveles administrativos ms adecuados de actuacin y las oportunidades que brindan los recursos inexplotados tanto naturales como construidos y humanos. La captacin de informacin, por su volumen, dispersin,
heterogeneidad de temas,
escalas, calidad y soporte grfico- y escasez,
resulta una tarea cara en recursos econmicos y humanos, que requiere tiempo, de tal manera que la preparacin previa para realizarla resulta muy rentable. Cualquiera que sea el enfoque adoptado, la primera reflexin a la hora de planear la captacin de datos, se refiere a la identificacin de la informacin relevante, la realmente til para los objetivos del plan, en la idea de que tan malo puede ser el defecto como el exceso de informacin; si el primero implica lagunas informativas, el segundo puede conducir a un enmascaramiento de la realidad por la imposibilidad de tratar y asimilar informacin sobreabundante; y ello cuando tal exceso no oculta una incapacidad para entender las lneas maestras del funcionamiento del sistema y su problemtica. La segunda reflexin se orienta a identificar y seleccionar los organismos, personas o instituciones que presumiblemente cuentan con la informacin que se desea, as como la posibilidad de obtenerla y de utilizarla. En los epgrafes siguientes se da una orientacin sinttica sobre el tipo de diagnstico que corresponde a cada subsistema y la informacin necesaria
para soportarlo, la cual es aplicable cualquiera que sea el enfoque que se adopte. 4.1.1. Informacin y diagnstico del medio fsico: territorio y recursos naturales La informacin correspondiente a este subsistema se orientan a conocer los elementos y procesos que operan en el territorio: clima, agua, materiales, formas, procesos, biocenosis, ecosistemas y paisaje, tal como se encuentran en la actualidad, para detectar en que medida puede cumplir las tres funciones que loas actividades humanas demandan a este subsistema: fuente de recursos y materias primas, capacidad de acogida y receptor de efluentes. El tratamiento de esta informacin puede hacerse de varias formas, tal como se describe con detalle en el diagnstico correspondiente al medio fsico, pero siempre debe pasar por la determinacin de los siguientes conceptos: ! Valoracin del territorio: determinacin de los mritos de conservacin de cada punto del territorio teniendo en cuenta sus componentes y los procesos que se dan. Conviene complementar esta valoracin incluyendo una reflexin sobre la forma y signo en que est evolucionando el valor citado, y una estimacin de la calidad primigenia, es decir, la que tena antes de ser alterado por el hombre. ! Determinacin de la fragilidad del territorio y sus recursos frente a una serie de actividades que deben quedar ordenadas por el plan. Por tal se entiende el grado de vulnerabilidad de sus elementos y procesos, es decir la mayor o menor facilidad de soportar las incidencias procedentes de tales actividades. ! Determinar la Capacidad receptora efluentes ! Determinacin de la potencialidad del territorio y sus recursos para las mismas actividades consideradas en el caso de la fragilidad; es decir, determinacin de la medida en que un punto del territorio resulta ms o menos adecuado para dicha actividad.
! Determinar las tasas de renovacin, ritmos de consumo e intensidad de uso de los recursoso ! Deteccin, localizacin y valoracin de los procesos y riesgos naturales (inundacin, erosin, desprendimientos, deslizamientos, expansividad, sismicidad, vulcanismo, etc.) en cuanto pueden suponer una amenaza para las actividades a ordenar y condicionan, por tanto, su localizacin. Estas tareas son la antesala desde la que se aborda la determinacin del concepto ms importante que aporta el anlisis y diagnstico del medio fsico a la ordenacin territorial. Se trata de la capacidad de acogida o cabida del territorio para las distintas actividades a ordenar teniendo en cuenta, en pie de igualdad, el binomio territorio - actividad: en qu medida el territorio cubre los requisitos locacionales de la actividad y en qu medida sta puede afectar a las caractersticas y valores de aqul. La capacidad de acogida, por tanto, no es otra cosa que la expresin de la relacin territorio-actividades en trminos de vocacionalidad, compatibilidad e incompatibilidad para cada punto o unidad operacional que se adopte. La determinacin de la capacidad de acogida del territorio puede considerarse como un invariante en todas las metodologias, porque representa la lectura del territorio, su vocacin natural, y es, por tanto, un paso obligado para establecer el control del uso del suelo as como para formular la imagen objetivo optima del sistema en todos los aspectos que lo componen: uso del suelo (ordenacin del medio fisico), actividades econmicas, equlibrios intersectoriales, empleo, poblacin y su distribucin en el espacio, redes de conexin, etc. Cuestin bsica para ello, ser definir la citada unidad operacional. Los conceptos esbozados, que ms adelante se tratarn en profundidad, se refieren a la valoracin del territorio en trminos de mritos de conservacin y de su comportamiento frente a una serie de actividades a ordenar por el plan. Pero el territorio no es homogneo y funciona como elemento integrador de la informacin sectorial, puesto que sobre l se superponen e interactan los elementos y procesos que lo constituyen. Por consiguiente las valoraciones
aludidas requieren la definicin de unidades territoriales a las que puedan referirse; las llamaremos unidades operacionales, en trminos de las cuales se expresar el comportamiento del medio respecto a las actividades a ordenar. Asimismo servirn de base para la definicin del modelo de ordenacin del medio fsico (categoras de ordenacin), funcionando como unidades operativas en el planeamiento. La potencialidad, fragilidad y capacidad de acogida, son conceptos relativos, que slo cobran sentido cuando se enfrenta el territorio, sus caractersticas y valores, con las actividades a localizar. Resulta, por tanto, tarea inexcusable identificar y definir dichas actividades con la precisin que requiere el nivel de detalle y el alcance del plan. Para ello se remite al lector al modelo conceptual de ordenacin del territorio descrito antes. Determinada la capacidad de acogida del territorio es posible pasar a otra de las tareas fundamentales y ms tiles de la metodologa: la deteccin de conflictos. No se trata tanto de detectar problemas actuales en la realidad cuanto de los conflictos procedentes de las previsiones de las instancias pblicas: clasificacin y calificacin urbanstica del suelo, previsiones de la planificacin sectorial (transportes, agricultura, etc.) o tendencias no planeadas pero confirmadas por la realidad. Existir un conflicto cuando exista discordancia entre la capacidad de acogida establecida y las previsiones de uso del suelo o de sus tendencias. La idea esbozada de conflicto puede confundirse con la de amenaza, que se ha descrito formando parte de uno de los bloques informativos del medio fsico; la diferencia entre ambos conceptos, siendo prximos, est en que las amenazas se entienden como una especie de prospectiva sobre las degradaciones detectadas y son previas a la determinacin de la capacidad de acogida, mientras los conflictos surgen en un momento ms elaborado de la informacin como resultado de la confrontacin entre probables determinaciones del plan y las previsiones externas a l. La deteccin de los conflictos es condicin indispensable para la coordinacin entre distintos sectores, debiendo engrosar, tales conflictos, el rbol de problemas en que finalmente se conforma y resume el diagnstico integrado.
4.1.2. Informacin y diagnstico de la poblacin y sus actividades de produccin, consumo y relacin social Si el medio fsico es el soporte del sistema territorial, con un papel ms bien pasivo, el subsistema que se trata ahora es el elemento activo de la relacin entre ambos. La poblacin es el agente fundamental: adapta el medio fsico para ubicar sus actividades, toma recursos de l para transformarlos en su propio beneficio y le incorpora los desechos o productos no deseados. Por consiguiente el diagnstico de este subsistema atender, de un lado, a la propia poblacin en cuanto destinatario ltimo del proceso de ordenacin territorial, y de otro, a las actividades que practica: produccin consumo y relaciones sociales. La poblacin Este diagnstico se orienta a valorar la poblacin en trminos de problemas, aspiraciones y oportunidades respecto de los siguientes aspectos: Fuerza de trabajo, o capacidad, cuantitativa y cualitativa, de desarrollar actividades de produccin. Consumidora de bienes y servicios. Sujeto de relaciones sociales.
Para ello resulta indispensable conocer una serie de datos, cuantitativos y cualitativos, y compararlos con los valores que adquieren en otros mbitos que se adoptan como referencia (provincia, regin u otras reas de rango similar): Datos cuantitativos: efectivos existentes, totales y por unidad de
superficie (densidad), su evolucin en el tiempo, su distribucin en el espacio(poblacin por cada asentamiento), su estructura por edades y sexo (pirmides), poblacin activa y dependiente, poblacin ocupada y en paro, etc. Caractersticas cualitativas, determinantes de la aptitud o capacidad tcnica de la poblacin y actitud o disposicin, estado de nimo, para la accin.
Cultura, estilos de vida o pautas de comportamiento dignos de conservacin y/o que constituyen recursos explotables, y que estn en la base de la escala de valores sociales.
Nivel de participacin en relacin con decisiones de la colectividad y con la cohesin poltica y social.
Las actividades Se trata, de un lado, de analizar las actividades existentes desde los puntos de vista de su localizacin, su viabilidad, su comportamiento y su relacin con las dems o papel en el conjunto, y de otro, de identificar las actividades que han de ser objeto de regulacin en el plan, respecto de las cuales se determinar la capacidad de acogida del territorio y sobre las que se apoyar el desarrollo socioeconmico del mbito de trabajo. En el captulo IV, se da una relacin orientativa de ellas, donde se ve el amplio espectro que abarcan: conservacin y mejora y restauracin de la naturaleza, primarias y recreativas, de transformacin, residenciales y comerciales, servicios, infraestructuras de apoyo, vertidos, etc. En cuanto a las actividades econmicas, produccin y consumo, han de ser analizadas en un marco general y en el nivel de las explotaciones o unidades de produccin. El estudio en el conjunto del mbito objeto del diagnstico, conducir a detectar: La base econmica o actividad/es que generan ms empleo y/o ms renta Los desequilibrios intersectoriales existentes por comparacin con otros mbitos de referencia. Los problemas derivados de las relaciones inter e intrasectores: produccin, transformacin, intermediacin y venta. Las relaciones con mbitos externos: exportacin y nivel de autoconsumo.
10
Las carencias de servicios e infraestructuras de apoyo a las actividades econmicas, a travs del anlisis de la inversin pblica.
Los estrangulamientos que impiden un desarrollo adecuado de actividades y sectores.
En el nivel de las unidades de produccin, primero habr que determinar la explotacin o explotaciones tipo y luego analizarlas para detectar problemas en relacin con la: Productividad, de la mano de obra y del capital. De rentabilidad. De gestin, indicando sus causas, sus efectos, los agentes implicados y las posibilidades de intervencin. 4.1.3. Informacin y diagnstico infraestructuras del sistema de asentamientos e
Se refiere este subsistema a los ncleos de poblacin (ciudades, pueblos, aldeas, caseros, etc.) y a las infraestructuras o canales de relacin, a travs de los cuales intercambian personas, mercancas, energa e informacin. El diagnstico se basa en detectar la capacidad de este subsistema para: Que la poblacin pueda acceder fcilmente a la explotacin de los recursos naturales. Dotar a la poblacin de los bienes y servicios sociales necesarios, en cantidad, calidad y accesibilidad, de forma econmica. Que la poblacin pueda acceder con comodidad y rapidez a los lugares de trabajo. Que resulte fcil el intercambio de mercancas, personas e informacin. Que se produzca una fluida interrelacin social. Este diagnstico implica la recogida y tratamiento de la informacin en torno a los siguientes aspectos:
11
Distribucin de los asentamientos en el espacio, y su comparacin con los modelos horizontales de estructura espacial.
Jerarqua de los asentamientos y relaciones de dependencias entre ellos.
Canales a travs de los cuales se producen las relaciones entre los asentamientos.
Intercambio de personas, mercancas, energa e informacin. Dotaciones de infraestructuras y equipamientos colectivos. A todo ello hay que aadir un anlisis interno de cada ncleo de poblacin, para conocer:
Su estructura, tipologas edificatorias, elementos de carcter histrico, artstico o cultural, etc. y su comparacin con modelos tericos de referencia.
Cantidad y calidad de su patrimonio construido Viabilidad hacia el futuro, teniendo en cuenta la cantidad y estructura de la poblacin y las fuentes de riqueza con que puede contar para sostener un nmero mnimo de efectivos poblacionales.
4.1.4. Informacin y diagnstico del marco legal e institucional El conocimiento de la legislacin y disposiciones administrativas con incidencia territorial, resulta necesario en cualquier plan en cuanto ste es el instrumento capaz de prolongar el espritu de las leyes a las peculiaridades de cada caso particular. Su estudio debe detectar: Las condiciones y/o limitaciones que las leyes imponen a las determinaciones del plan. Las oportunidades que ciertas leyes ofrecen para las propuestas del plan. En este sentido, y particularmente en zonas de cierto carcter rural, resulta indispensable conocer la legislacin, autonmica, nacional y comunitaria, que regula las actividades que cuentan con ayudas y
12
financiacin. Estas debern ser consideradas en la relacin de actividades objeto de regulacin en el plan. Las afecciones normativas o estado legal del suelo: espacios directamente afectados por legislacin sectorial, rgimen de propiedad, espacios protegidos, montes y terrenos pblicos, vas pecuarias, clasificacin urbanstica del suelo, reservas y cotos de caza, cotos de pesca, previsiones de planificacin sectorial o territorial, etc. Las instituciones pblicas - comunitarias, nacionales o autonmicas que administran el sistema, y opcionalmente las privadas as como organizaciones no gubernamentales, deben ser inventariadas y diagnosticadas en los siguientes trminos: Inventario de las existentes o de las ms significativas. Capacidad legal de accin de acuerdo con la legislacin que les sirve de soporte. Capacidad tcnica, en funcin de la dotacin de personal con que cuentan. Capacidad financiera a partir de los presupuestos que manejan. Trayectoria seguida, en trminos de eficacia, en el pasado reciente.
4.2. Diagnstico integrado o de sntesis Consiste en la interpretacin/valoracin de la situacin actual del sistema a la vista de su trayectoria histrica y de su evolucin previsible. Ello requiere sintetizar en un esquema breve y coherente los diagnsticos sectoriales esbozados, poniendo de manifiesto las interconexiones que se dan entre los problemas y las oportunidades de los diferentes subsistemas. El diagnstico, y la informacin que le da fundamento, debe entenderse como una profundizacin del prediagnstico realizado en la fase preparatoria, de tal manera que la informacin a recoger ha de rellenar las lagunas que permitan precisar la problemtica esbozada en aqul.
13
Los principales elementos en los que se puede concretar el diagnstico integrado son los siguientes: 1. Un plano mostrando el modelo territorial, es decir una representacin sinttica y simplificada de la estructura y el funcionamiento del territorio. Los elementos bsicos de este modelo son: " El sistema de asentamientos existente representado por la distribucin espacial de los ncleos de poblacin (dimensin horizontal del modelo) y las jerarquas existentes entre ellos (dimensin vertical del modelo) " La red de comunicaciones entre ellos que marca las posibilidades de relacin " Unidades territoriales que definen el carcter del medio fsico, las cuales pueden hacer coincidir con las unidades ambientales antes esbozadas. 2. Uno o ms grafos o redes de relaciones causa efecto mostrando la concatenacin de los problemas y conflictos en trminos de relaciones de todo tipo. 3. Una tabla en la que se relacionen las causas con los elementos o procesos del sistema sobre los que se manifiestan los problemas 4. Un rbol de problemas estructurado por niveles representativos de las relaciones verticales de causa efecto entre ellos. Se puede complementar este rbol cruzado los problemas del mismo nivel en una matriz cuadrada sobre la que se sealan las relaciones horizontales, particularmente las sinergias o reforzamientos, entre ellos. 5. Un plano representando los problemas identificados que admitan una localizacin ms o menos precisa
14
6. Una serie de fichas en las que se describen los problemas identificados en trminos de su manifestacin, sus causas, agentes implicados, efectos, localizacin, cuantificacin, gravedad, evolucin, etc. 7. Una relacin de recursos o potencialidades aprovechables del sistema 8. Una tabla descriptiva de los recursos en trminos de tipo, localizacin, razones por las que permanecen ociosos, actividades a travs de las cuales se podran explotar, etc. 9. Un plano de potencialidades 10. Una descripcin de las caractersticas y funcionamiento del medio fsico: unidades ambientales y redes de relacin 11. Una matriz DAFO: Debilidades, Fortalezas; Amenazas y Oportunidades, que es la base para definir la estrategia del plan. 12. Una memoria explicativa de todo lo anterior 4.3. Capacidad de intervencin e instrumentos de gestin disponibles El grado de madurez de la sociedad, el comportamiento de las instituciones, la escala de valores sociales, la disponibilidad de recurso de todo tipo, etc. define la capacidad de la sociedad para prevenir o resolver los problemas y aprovechar las oportunidades; tal capacidad de intervencin debe quedar reflejada en el diagnstico. Por otro lado existen ciertos instrumentos que facilitan la intervencin, y que han demostrado su eficacia, que el diagnstico debe identificar y valorar en trminos de su oportunidad para ser aplicados al caso; paralelamente a los de gestin ambiental, estos instrumentos pueden ser: Segn el momento en que operan: preventivos, correctores, curativos, potenciativos y de puesta en valor de recursos. Segn su naturaleza: impuestos, normativos/legales, exenciones, econmicos, etc.),
fiscales(Cnones,
subsidios,
financieros (crditos, gravmenes aplicados a incumpliminetos,
15
depsitos de buen fin, etc.), de mercado, de participacin social (mesas sectoriales, mesas de concertacin, etc.) Otros
4.4. Subfase de Prospectiva. Escenarios La Prospectiva se refiere a predecir, desde el presente, los futuros posibles de las variables, componentes o sistema al que se aplica, a representarlos traducindolos a modelos y a orientar a los planificadores sobre la trayectoria a seguir para avanzar hacia los que se consideran deseables. Para hacer sus predicciones, el anlisis prospectivo parte del diagnstico (que incluye el devenir histrico) e imagina supuestos de futuro sobre las variables y componentes ms representativas y determinantes del sistema territorial as como sobre otros aspectos relevantes indirectamente relacionados con l. Algunos supuestos se basan en las tendencias observables, si bien la esencia de la prospectiva estriba en aquellos otros basados en ejercicios de imaginacin y reflexin, independientes de tales tendencias e incluso que pueden suponer un ruptura respecto a ellas. El esfuerzo prospectivo se justifica por el convencimiento, antifatalista, de que el futuro se puede decidir y construir, lo que constituye la esencia y el fundamento de la planificacin; para hacerlo es preciso definir un futuro lejano y deseable y la forma de caminar hacia l, a travs de un ejercicio de creatividad e innovacin colectiva en el que participan expertos e interesados en general; en tal proceso se utilizan tcnicas prospectivas, tales como tormenta de ideas, anlisis estructural, juego de actores, matrices de impacto cruzado, consultas tipo Delphi, analogas, etc., entendidas como elementos de bsqueda e investigacin que generan propuestas anticipatorias del futuro. En la elaboracin del plan, el ejercicio prospectivo opera a travs de la idea de escenario; un escenario es la descripcin de una situacin futura y el encadenamiento coherente de sucesos que, partiendo de la situacin actual, permite avanzar hacia la futura o llegar a ella. Por tanto si se identifica el futuro deseable, ser posible, retrocediendo, identificar las acciones necesarias para
16
conseguirlo; stas no son necesariamente las ms probables, sino otras que voluntariamente deben aplicarse si se desea llegar al escenario definido. Para elaborar un escenario, el planificador fija su atencin en la dinmica y en las interacciones entre sectores y espacios, establece una serie de suposiciones sobre el futuro y describe las consecuencias que tendra el cumplimiento de tales suposiciones. Las variables objeto de prospectiva son las que conforman las componentes del sistema territorial y otras que puedan afectarle: los ecosistemas y procesos del medio fsico, el paisaje, la poblacin en trminos de cantidad, escala de valores, sensibilidad ambiental, aptitud y actitud ante el cambio, la tasa de actividad y de desempleo, la inversin productiva y social, el PIB, la estructura econmica por sectores, los cambios en los precios y en los costes relativos, las tasas de descuento, la localizacin de la poblacin y de las actividades econmicas, etc. y, naturalmente, las predicciones de avances en la ciencia y en la tecnologa. El escenario derivado del ejercicio prospectivo consistir, obviamente, en disear un modelo territorial deseable a largo plazo (definido en estructura, funcin, imagen y variables descriptivas cuantificadas) fundamentado en una visin compartida del futuro y en identificar las medidas necesarias (de regulacin, de intervencin y de gestin) para avanzar hacia l. Para llegar a este modelo se pueden generar mltiples escenarios, pero existen tres paradigmticos: tendencial, ptimo y de compromiso o concertacin, basados, respectivamente, en las tres predicciones siguientes: Cul es el futuro ms probable si no se interviene sobre el sistema; se trata de un especie de extrapolacin temporal de la situacin actual o proyeccin de las tendencias. Cul es el futuro ms deseable u ptimo, supuesto que no existen restricciones de medios, recursos y voluntades. Cul es el futuro ms viable, dadas las circunstancias que concurren en sistema objeto de estudio y el juego de intereses y conflictos que se dan en el sistema.
17
El ltimo de stos da origen al escenario de compromiso o concertacin que es el ms prximo o el que directamente se adopta como imagen de futuro, si bien se pueden formular varios alternativos y someterlos a evaluacin para quedarse con uno de ellos. Como referencia para orientar el diseo de la imagen objetivo, conviene reflexionar sobre la visin y la misin del sistema territorial. La visin se refiere a un ideal utpico, a largo plazo, inalcanzable, que ayuda a avanzar de forma solvente y deseable. La misin se refiere a la funcin que, de forma utpica tambin, se espera que cumpla el sistema al que se aplica en un horizonte temporal muy largo.
5.
FASE DE PLANIFICACIN El anlisis DAFO, el pronstico y la formulacin del sistema de objetivos,
pueden entenderse como una subfase de carcter preparatorio para acceder a la fase de planificacin. 5.1. Definicin y anlisis de objetivos Un objetivo es aquello a lo que se tiende con pretensiones de conseguirlo. Por tanto, esta tarea consiste en la expresin formal de la voluntad de resolver los problemas actuales, prevenir los futuros, aprovechar las oportunidades y satisfacer las demandas de la poblacin, as como de cumplir las directrices de rango superior, si existen, y las previsiones de niveles institucionales de rango inferior al del mbito en estudio. Existe un neto paralelismo entre problemas y oportunidades con los objetivos, de tal manera que, de forma paralela al rbol de problemas, es posible estructurar los objetivos segn un rbol expresivo de las relaciones verticales de medio a fin y analizar las relaciones horizontales en cada nivel. Completa el anlisis el establecimiento de preferencia o jerarqua entre los objetivos del mismo nivel, lo que es particularmente importante para aquellos entre los que se den relaciones de disfuncionalidad o incompatibilidad. El anlisis descrito permite definir un sistema compatibilizado de objetivos a partir del diagnstico establecido, en el que cada problema, cada conflicto, cada amenaza, cada estrangulamiento, cada recurso, cada
18
oportunidad, cada directriz de rango superior, cada demanda o aspiracin ... debe quedar contemplado, al menos, en un objetivo, y cada objetivo debe atender, al menos, a uno de tales aspectos, no dndose una relacin biunvoca. De acuerdo con todo lo anterior, la formalizacin de esta tarea pasa por las siguientes etapas: Identificacin de los objetivos concretos a partir del diagnstico realizado. Disposicin de los objetivos en forma de rbol con varios niveles de desagregacin, expresivo de las relaciones verticales, de medio a fin, entre ellos. Anlisis de las relaciones horizontales entre objetivos del ltimo nivel, el ms concreto, expresndolas en trminos de incompatibilidad, disfuncionalidad o competencia, neutralidad, complementariedad y sinergia. Orden de prioridad entre los objetivos de un mismo nivel preferencias en caso de incompatibilidad. Sistema compatibilizado de objetivos: versin depurada del primer rbol de objetivos 5.2. Identificacin de propuestas o medidas Esta tarea consiste en la bsqueda de soluciones dirigidas a conseguir los objetivos planteados en la fase anterior. Para ello tan importante como lo que hay que hacer es lo que no hay que hacer y cmo se va a hacer; por tanto hay tres clases de medidas: de regulacin (que luego se traducen a normas), de intervencin (que se hacen operativas a travs de otros planes, programas y proyectos) y de gestin (que operan a travs de un ente gestor y de un sistema de gestin). El mtodo que parece ms adecuado para ello, se basa en la idea de progresibidad o avance por aproximaciones sucesivas, que comienza con una
19
primera aproximacin a la identificacin de medidas potenciales que luego se van depurando una y otra vez hasta concretarlas a un nivel tal de detalle que permita su valoracin en trminos de su efecto en la consecucin de los objetivos y su comportamiento en relacin con ciertos criterios de evaluacin. La identificacin de medidas (y la posterior tarea de generacin de alternativas, en su caso) es una fase fundamentalmente creativa, que aade al bagaje de conocimientos cientficos y tcnicos, una importante dosis de intuicin e imaginacin, donde no slo es lcito, sino muy recomendable explorar vas no contrastadas por la experiencia, hacer alarde de imaginacin y creatividad, incluso sacrificando un punto la seguridad de lo comprobado, en la idea de que fases posteriores evaluarn las propuestas garantizando su viabilidad o sern motivo de controles en la gestin. Se trata de pensar en trminos de conexiones entre los problemas y entre los elementos que configuran el diagnstico de cada uno de ellos, en la idea de que cada acontecimiento es un eslabn en una larga cadena de hechos susceptibles de ser unidos. Ayudan en la tarea la utilizacin de tcnicas de creatividad como la denominada tormenta de ideas y otras. Siendo esta tarea un ejercicio fundamentalmente creativo, resulta difcil encorsetarla mediante tcnicas de generacin, si bien pueden utilizarse algunas que faciliten el 'lapsus' creativo: tormenta de ideas, escenarios comparados, juegos de simulacin, encuestas tipo Delphi, y otras de carcter ms formal, entre las que destaca la basada en la determinacin del potencial de desarrollo de las diferentes zonas. Aprovechando el paralelismo existente entre problemas/oportunidades objetivos medidas, stas se pueden organizar, como aquellos, por niveles, es decir segn un rbol con sus ramas; luego para hacerlas aplicables se traducen a normas reguladoras de los usos y aprovechamientos del suelo, a proyectos o a formas de gestin. La tarea de identificar y decidir las propuestas que el plan va definitivamente a adoptar puede concluir con este proceso, si se considera suficiente, o prolongarse con dos tareas ms: la generacin y evaluacin de
20
alternativas,
que
conviene
formalizar
cuando
las
ideas
no
estn
suficientemente claras. Esta 5.2.1. Generacin de alternativas Una alternativa es un conjunto coherente y compatibilizado de propuestas o medidas para la consecucin del conjunto de los objetivos. Las determinaciones de un plan se concretan en un modelo territorial o imagen objetivo y en las propuestas instrumentales para conseguirlo a medio o largo plazo. Cada alternativa que se genere debe atender a ambos elementos, debiendo estar definidas las medidas que la forman con el detalle suficiente para que pueda ser evaluada. De acuerdo con lo anterior, la generacin de alternativas implica: ! Disear imgenes objetivo alternativas y evaluarlas para seleccionar una de ellas. Los elementos fundamentales que forman cada imagen objetivo son: un modelo de ordenacin del medio fsico, una poblacin, una base econmica que la sustente, un sistema de asentamientos que la cobije y unas infraestructuras de comunicacin que le den funcionalidad. ! Un conjunto de propuestas para la consecucin de cada una de ellas; de stas unas se orientan a mantener los elementos de la situacin actual que no cambian en la imagen objetivo (normas), otras a conducir las situacin actual hacia la prevista en aquello en que no coincida con el estado presente, y otras a gestionar la aplicacin de las anteriores. Cuando el plan adopta un enfoque incrementalista, no habra una imagen objetivo definida, sino simplimente una serie de propuestas que se supone van a mejorar la situacin actual del sistema. La imagen objetivo tiene carcter voluntarista, por tanto diverge generalmente de la imagen prognosis o evolutiva del sistema. Para disearla resulta til definir varios escenarios enmarcados entre el tendencial, determinado por la extrapolacin de las tendencias, y el ptimo: aquel que se deduce de un respeto escrupuloso a la lectura del territorio, que cumple rigurosamente los criterios de sostenibilidad establecidos por el modelo
21
conceptual de ordenacin territorial que se utiliza; entre ambos se pueden formular otros con diferente carcter: productivista -el que aprovechando economas de escala y de localizacin, maximiza la produccin-, de equilibrio territorial - el que plantea inversiones para favorecer el desarrollo de las zonas ms deprimidas-, etc. para acabar seleccionando uno que siendo adecuado resulte alcanzable: el denominado de compromiso. El diseo final de la imagen objetivo ha de tomar muy en cuenta la capacidad de acogida del territorio determinada en el diagnstico del medio fsico, y los modelos tericos de organizacin espacial existentes en relacin con el sistema de asentamientos. Sobre todo ello se razonar para hacer las propuestas a partir del conocimiento acumulado de que se dispone en esta fase del trabajo. 5.2.2. Evaluacin de alternativas y seleccin de una de ellas En esta tarea se mide el comportamiento de cada una de las alternativas generadas en relacin con una serie de criterios, para seleccionar la mejor; frecuentemente el propio proceso de evaluacin aconseja la adopcin de nuevas alternativas o la modificacin de alguna de las generadas incorporando otras propuestas o modificando las existentes. De esta forma la evaluacin retroalimenta la generacin en ciclos sucesivos hasta llegar a una solucin que se estima la mejor. Si en la generacin de alternativas predominaba el elemento creativo sobre el tcnico, en la evaluacin ocurre lo contrario, de tal manera que la solucin elegida debe resultar completamente viable en todos sus extremos: tcnicos, econmicos, sociales y ambientales. Generacin y evaluacin de alternativas no son secuenciales sino iterativas, retroalimentndose una a la otra tantas veces como se desee en la bsqueda de la solucin ptima, y se justifica por la incapacidad de encontrar directamente dicha alternativa ptima que hiciese innecesaria la evaluacin. La evaluacin puede hacerse de manera informal mediante discusin en equipo de las ventajas e inconvenientes de cada alternativa. No obstante conviene formalizarla a travs de las siguientes tareas: ! Seleccin de los criterios de evaluacin.
22
! Reflexin y comprensin de los efectos de cada alternativa sobre el sistema territorial. ! Formacin de una matriz de datos, disponiendo las alternativas en una de las entradas, los criterios de evaluacin en otra asociados a los pesos que representan su importancia relativa y el valor que adquiere cada alternativa para cada criterio en las casillas de cruce. ! Seleccin de un mtodo para la agregacin de los datos ! Decisin. El proceso orientar la decisin, la cual corresponde a las instancias polticas y/o administrativas responsables del plan. 5.3. Instrumentacin de la alternativa seleccionada Consiste esta tarea en expresar la alternativa seleccionada de tal manera que pueda ser puesta en prctica. Se trata, por tanto, de decidir qu se hace, cundo se hace, cmo se hace, quin lo hace, quin lo financia y quin lo controla. Ello significa agrupar y disponer las propuestas en trminos de los siguientes conceptos u otros similares: Medidas dirigidas a controlar el uso del suelo Son las Normas reguladoras del uso del suelo, los aprovechamientos, los comportamientos y los actos administrativos, cuyo cumplimiento evitar que se alteren los elementos coincidentes de la situacin actual con la imagen objetivo. Suele haber tres tipos de normas: ! Normas Generales ! Normas particulares, asociadas a una zonificacin o modelo de ordenacin del medio fsico ! Normas para la gestin Medidas de intervencin positiva.
23
Son aquellas acciones generalmente asociadas a una inversin, como: ! Otros Planes ! Programas: conjunto de medidas orientados a un mismo objetivo, Subprogramas: desagregacin de los programas, Proyectos: unidades concretas de inversin y otras acciones: incentivos, ayudas tcnicas y de gestin, subvenciones y estmulos fiscales, gravmenes y desgravaciones, etc. que animen a la iniciativa privada a implicarse en el plan. ! Presupuesto de las medidas y forma de financiacin. ! Cronograma de aplicacin de las medidas ! Asignacin de responsabilidades entre los diferentes agentes
socieoconmicos que deben materializar el plan, particularmente las entidades pblicas, pero no solo ellas. Medidas para la gestin del plan. ! Se refiere a las medidas que se adoptan para la ejecucin del plan, las cuales se describen en el punto siguiente.
6.
FASE DE GESTIN
6.1. Puesta en marcha, seguimiento y control Consiste en pasar a la fase ejecutiva en la que se materializan las propuestas de acuerdo con lo establecido en las determinaciones antes citadas y en seguir y controlar la forma de su ejecucin, tdo ello de acuerdo con lo previsto en el plan. Comporta las tareas siguientes: ! Diseo de un Ente Gestor (diagrama orgnico y funcional) o asignacin de la responsabilidad gestora a una entidad ya existente. Se trata de definir una organizacin capaz de conducir la materializacin del plan; debe ser gil y actuar como animador y catalizador de las actuaciones pblicas y privadas.
24
! Sistema de gestin: flujos de decisiones, flujos de informacin y normas de funcionamiento. ! Programa de puesta en marcha: diagrama de flujos y cronograma (diagrama de barras) que define la forma en que se suceden las intervenciones, as como instrucciones para iniciar y materializar las propuestas. ! Programa de seguimiento y control: indicadores, controles e instrucciones para seguir la ejecucin de las medidas y comprobar en qu grado las realizaciones se aproximan o alejan de lo previsto; definicin de seales de alerta que denuncien las separaciones inaceptables de los previsto y las medidas a adoptar en tal caso, segn un proceso de adaptacin continua; criterios sobre las causas y supuestos que hagan necesaria la revisin del plan y procedimiento a seguir para ello. ! Presupuesto para la gestin Las actuaciones citadas y sus costes pueden expresarse en forma de tabla o de fichas, tal como la que se indica en el epgrafe destinado a instrumentacin del plan en el captulo VI; en ellas se describe cada medida por una serie de atributos tal como: prioridad o urgencia, momento de su ejecucin, localizacin, relacin con otras actuaciones, carcter pblico o privado, coste de inversin, coste de mantenimiento, costes anuales, especificaciones para la redaccin de proyectos y su ejecucin, etc. Tarea importante del seguimiento es analizar la realidad de forma continua para tomar continuamente decisiones capaces de adaptar las determinaciones del plan a la realidad cambiante. 6.2. Evaluacin ex-post Se refiere a la valoracin del comportamiento a medida que se va materializando el plan. Esta tarea puede estar encomendada al ente gestor, cuando existe, o a una comisin de seguimiento creada al efecto, con funciones de control, la cual ha de evaluar dicho comportamiento del plan en trminos de:
25
! Aproximacin a la trayectoria planeada ! Medida que conviene introducir acciones en caso de alejamiento de lo previsto y ! Medida en que conviene modificar o no dicha trayectoria prevista. 6.3. Revisin del plan Cuando se den las causas previstas en el programa de seguimiento, se ha de proceder obligatoriamente a la revisin y actualizacin del plan. Cada una de las fases descritas requiere, tal como se ilustra en diversas figuras de este captulo, el concurso de conocimientos de muy distinta procedencia: medio fsico, poblacin y actividades, poblamiento e infraestructuras y marco legal e institucional. Asimismo, cada fase utiliza para su desarrollo, mtodos y tcnicas diferentes, con los cuales se puede jugar para conformar diferentes metodologias. Estas circunstancias: la intervencin de conocimientos y tcnicas de muy diversos campos, demuestran el carcter multidisciplinar inherente a la ordenacin territorial en general y a la elaboracin de los planes en particular. Pero la multidisciplinariedad resulta estril para entender el funcionamiento del sistema territorial si no se produce la interaccin de aquellos conocimientos, completada con la participacin de las diferentes sensibilidades de los agentes socioeconmicos, de los intereses conflictivos y del conocimiento local. Ello es as porque dicha interaccin representa el paralelo, en el campo de las ideas, de la interaccin entre componentes del sistema, en el campo de la realidad. Por ltimo conviene sealar que el plan puede estructurarse, a efectos de su presentacin, por captulos coincidentes con las fases descritas.
7.
LA PARTICIPACIN CIUDADANA EN LA ELABORACIN DE UN PLAN DE ORDENACIN TERRITORIAL
La virtualidad de un plan de ordenacin territorial depende de su aceptacin social por parte de los agentes socioeconmicos y de la poblacin en general. Para ello es indispensable involucrar a las instituciones, actores relevantes y
26
poblacin del mbito del plan en todo el proceso tcnico que conduce a su elaboracin y desde las fases iniciales. Por otro lado, el procedimiento administrativo que establece la legislacin para aprobar los planes exige un trmite formal de participacin pblica propiciado, dirigido y coordinado por la entidad promotora del plan. Por consiguiente la participacin pblica en la elaboracin del plan debe ser entendida de dos formas complementarias: 1 Dando entrada a los conocimientos y a la percepcin de los agentes socioeconmicos implicados desde el principio y a lo largo de todo el proceso de elaboracin tcnica del plan. Participacin que se va desarrollando de forma continua en tal proceso pero que adopta mtodos formalizados en ciertos momentos o hitos significativos en la progresin del plan, cual son la finalizacin del diagnstico para verificar la realidad de los problemas y potencialidades detectados, la formalizacin y jerarquizacin del sistema de objetivos, el ciclo iterativo generacin-evaluacin de alternativas, y, por supuesto, en la validacin de la propuestas. 2 En la fase especfica del trmite de participacin pblica previsto en el procedimiento administrativo para la aprobacin del plan. En este trmite la poblacin se limita a presentar alegaciones al final del proceso, que luego considera el equipo de trabajo y deber ser respondida y en caso de rechazo, justificada. Cualquier aspecto del plan, es o puede ser motivo de informacin a los agentes socioeconmicos, autoridades y pblico interesado, y objeto de aportacin en forma de conocimiento, inters, compromiso y opinin. La figura 2. esquematiza las tareas a desarrollar en cada una de las fases por las que pasa el ISA y el proceso de elaboracin y aprobacin del plan.
27
FASE INICIAL Identificacin de grupos de inters, de agentes y de conflictos asociados Recopilacin de los puntos de vista de cada uno de ellos (declaraciones, etc.) Identificacin de necesidades, aspiraciones y expectativas de la poblacin FASE DE ELABORACIN DEL PLAN Conocimiento local de inters para el diagnstico Percepcin del entorno por la poblacin e identificacin de aspectos ms sensibles Presentacin del diagnstico y objetivos y validacin mediante proceso participativo Recogida de ideas para formulacin de propuestas Presentacin de propuestas y validacin mediante proceso participativo Identificacin de aspectos que deben ser objeto de seguimiento y seales de alerta que requieren revisar el plan TRMITE DE PARTICIPACIN PBLICA Presentacin del documento elaborado y recogida de opiniones sobre l Figura 2. Fases y contenido de la participacin ciudadana
Ms all de lo expresado, considerar y dar cauces de participacin a la poblacin afectada, es uno de los elementos bsicos de credibilidad y confianza del plan, que se justifica por diversos motivos bsicos y otros complementarios: 1 Porque lo exige una sociedad que reclama participacin y concertacin a los procesos de toma de decisiones, los cuales han de ser interpretados en clave de calidad de vida de los ciudadanos y sta es indisociable de la escala de valores sociales. Se trata, por tanto, de un vehculo para expresar la opinin y las preocupaciones sociales, y en suma, la escala de valores que rige sus comportamientos, que facilitar la aceptacin social del plan y reducir la conflictividad generada por la dificultad de satisfacer todos los intereses facilitando el entendimiento y la concertacin. 2 Porque tcnicamente se requiere para conocer e interpretar el sistema objeto de atencin y para ayudar a la toma de decisiones sobre l. En este sentido, la participacin pblica exige un esfuerzo de clarificacin, sistematizacin y expresin simple y comprensible, de la informacin y de los criterios adoptados, que ayuda a los planificadores, evaluadores y decisores a concretar y a precisar sus propias ideas.
28
3 Porque el diagnstico tcnico requiere ser complementado con el diagnstico percibido para obtener un conocimiento suficiente sobre el sistema territorial y sus conflictos, sobre necesidades, aspiraciones y expectativas de la poblacin. Tal informacin facilita la transparencia y la aplicacin del principio de responsabilidad compartida que compromete a todos en la forma de desarrollo, facilita la innovacin y evita propuestas de dudosa aceptacin; en suma, mejora la eficacia, la eficiencia del proceso y la calidad de las decisiones, proporcionando as legitimidad al plan. 4 Porque, por ltimo, contribuye a mejorar la cohesin social, a entender lo pblico como propio, a la concienciacin ambiental y a mejorar la confianza en las instituciones; a mejorar la sociedad, en suma. 7.1. Metodologa del proceso de participacin La metodologa de participacin se puede realizar en tres fases: ! Identificacin de los agentes que deben participar ! Diseo del proceso de participacin ! Ejecucin de tal proceso. A ello se aade la formacin de equipos de participacin que den la mxima operatividad al proceso. 7.1.1. Identificacin de agentes clave y formacin del Equipo de Participacin La determinacin de quines deben intervenir en el proceso es doble: por un lado el equipo redactor del plan deber identificar a los agentes que puedan proporcionar ms informacin y criterio al proceso de elaboracin; por otro lado el rgano responsable de la Administracin identificar a quienes deben participar en el trmite establecido como parte del procedimiento administrativo. Para el primer caso, relativo a la elaboracin del plan, conviene involucrar a representantes de la Administracin, de los agentes socioeconmicos seleccionados por consenso entre el equipo de trabajo y de la poblacin. Para ello se comienza identificando a los agentes clave de la vida poltica, econmica, social y cultural del mbito en estudio, sigue con la determinacin
29
de sus expectativas y motivaciones, y contina propiciando su implicacin en el proceso y el enfoque de su atencin hacia los elementos y etapas del plan con mayor importancia y significacin para ellos mismos. Es conveniente identificar a los agentes sociales y a los lderes que existen en la zona, para conformar despus equipos de participacin, que se constituyen como grupos de trabajo. La respuesta depende, en gran medida, del contexto social y cultural, pero se pueden identificar de entrada tres tipos de agentes clave: ! Responsables de la Administracin Pblica, municipal, estatal y autonmica. ! Miembros de grupos de intereses econmicos, sociales y culturales locales: asociaciones de hoteleros, agrupaciones profesionales, etc. ! Voluntarios e ilustres de la zona. La experiencia ha demostrado que grupos por encima de 40 personas aproximadamente, son difciles de manejar, y por ello la tarea anterior toma una vital importancia; por otra parte las personas que integren el grupo deben cumplir una serie de requisitos: ! ser representantes de incidencia en la zona: no sirve identificar a personas que no tengan relevancia en la toma de decisiones, ! ser personas con carcter participativo y que se comprometan con el plan: de nada sirve convocar a agentes que no asisten a los talleres y eventos; esto es de vital importancia, ya que la experiencia ha demostrado que son largos y pesados, y existen ciertos representantes y lideres, que abandonan el proceso. ! que exista un equilibrio entre ellos: entre el sector pblico y privado, entre los distintos sectores econmicos: primario, secundario y terciario, diferentes tipo de formacin y especialidad laboral, etc. La participacin del sector privado es fundamental para la ejecucin del plan,
30
es decir, para el cumplimiento de la normativa y el desarrollo de los programas y proyectos de intervencin, ya que suele ser reacia a estos procesos, porque los entiende como una limitacin a los grados de libertad y a la iniciativa empresarial. Tambin es importante contar con otros actores y agentes que tienen incidencia en la zona: universidades, ONGs, asociaciones, etc. En cuanto a los agentes identificados por el rgano responsable de la Administracin se refiere a las administraciones pblicas que tienen competencias especficas en las materias que regula el plan, a otras personas fsicas o jurdicas, pblicas o privadas, afectadas por el plan y al pblico interesado en particular. 7.1.2. Diseo del proceso participativo El xito del plan est ligado a la medida en que la poblacin se sienta identificada e involucrada en l. Para que la poblacin responda debe tener el sentimiento de que la consulta se efecta de buena fe y se refiere a temas que tienen un inters para ella. Por lo tanto, es esencial que los mtodos, las formas y lo que est en juego se adapten al pblico interesado. Los talleres de participacin constituyen el medio tradicional ms empleado y til para la difusin de la informacin del PP y para la concertacin, ofreciendo un marco de debate abierto a toda la colectividad. En principio los talleres se programan para cada una de las fases esenciales en la elaboracin del plan, incluidos los hitos a los que antes se hizo referencia; los talleres deben ir precedidos de la aportacin de la documentacin pertinente para cada uno de ellos y de su presentacin al auditorio participante. A ttulo de ejemplo se sealan los siguientes: 1 Presentacin de la metodologa para la realizacin del plan y del ISA, as como las primeras impresiones del equipo redactor; con ello se pretende que los integrantes del equipo de participacin se vayan conociendo, y que el equipo planificador tome contacto con los lideres locales. 2 Participacin a partir de la presentacin de las conclusiones mas relevantes
31
del diagnstico, principales problemas, potencialidades, etc.; el objetivo de este taller es que los representantes y lideres sociales, ayuden identificar otros problemas y potencialidades, y a jerarquizar todos ellos, operacin fundamental para asignar y programar los recursos tcnicos, materiales, econmicos y financieros. 3 Participacin, correspondiente a los objetivos, los escenarios planteados (tendencial, ptimo y de consenso) y la imagen de futuro; con ello se pretende que los integrantes del equipo de participacin ayuden a perfeccionar los objetivos y la imagen de futuro y a definir la estrategia para avanzar hacia tales objetivos. 4 Participacin sobre las propuestas de accin, regulacin y gestin, con el objetivo de que los integrantes del equipo de participacin ayuden a identificar y perfeccionar tales medidas, se sientan involucrados en el plan, lo hagan suyo y lo divulguen. 5 Participacin sobre una presentacin del borrador del plan elaborado. 6 Participacin sobre los impactos potenciales del plan, su valoracin, las medidas correctoras que se proponen y el programa de seguimiento. 7 Comienzo de un perodo de alegaciones pblicas, donde la poblacin podr expresar sus dudas, disconformidades, inquietudes etc. El desarrollo de los talleres exige distintos medios y mtodos: aportacin de informacin, mesas de concertacin sectorial, encuestas Delphi, etc. 7.1.3. Realizacin del proceso participativo Existen tres grandes formas de realizar la participacin que, a su vez, se dividen en otras: 1 Informal mediante conversaciones, entrevistas, recorridos por la zona, etc. a travs de las cuales se va adquiriendo conocimiento sobre la realidad social. 2 Formalizada a travs de tcnicas de investigacin social, de las cuales las ms comnmente empleadas son:
32
Encuestas: la ms frecuentemente utilizada porque proporciona opiniones subjetivas e informacin objetiva y verificable. Las encuestas pueden ser cualitativas o cuantitativas, estructuradas o no, orales o escritas, individuales o colectivas y requieren definir el universo de encuestados, elaborar el cuestionario, definir el tamao de los realmente encuestados, explotar la informacin y emitir un informe final. Entrevistas en profundidad: se realizan a los denominados "testigos privilegiados", es decir personas que por su trabajo, experiencia, relaciones o conocimiento directo pueden aportar datos y opiniones ms solventes y representativas. Reuniones de grupo: se emplea para extraer informacin y opinin de grupos constituidos por personas simplemente interesadas o implicadas en el tema elegidas aleatoriamente, por expertos, por lderes, por representantes de grupos de inters, etc., pero deben estar representados todos los segmentos e intereses de la poblacin. 3 Celebracin de eventos o actos de participacin en los que se rene a la poblacin cuya participacin se desea, se le informa, se le explica lo que se espera de su colaboracin y se reciben sus aportaciones. Esta forma de participacin se suele asociar a los hitos significativos del proceso, cual es la finalizacin del diagnstico para verificar la interpretacin que se hace, de ponderar la importancia relativa de las facetas que la forman y de explorar las posibles opciones o medidas a adoptar; la definicin del sistema de objetivos para verificar su pertinencia, y ordenarlos o cuantificarlos segn su importancia; y la formulacin de propuestas y la identificacin y valoracin de impactos, la propuesta de medidas protectoras, correctoras y compensatorias y el programa de seguimiento del plan. Por otra parte la colaboracin se puede realizar en fases: primero a una audiencia restringida formada por iniciados en el tema, incluso con cierta especializacin, para luego ampliar al resto del universo de participantes. En todo caso la participacin ciudadana debe superar el carcter de mero
33
trmite que frustra a la audiencia y compromete procesos futuros; se trata de un riesgo que se une a los derivados de la complejidad de la elaboracin de los planes, as como a la incertidumbre asociada a todo planteamiento de futuro.
34
Domingo Gmez Orea Diagnstico Territorial
IV. DIAGNSTICO TERRITORIAL
1.
SOBRE DIAGNSTICO El trmino diagnstico se refiere al conocimiento e interpretacin del sistema
territorial al que se aplica a la luz de su evolucin histrica y de su tendencia hacia el futuro en ausencia de intervencin. La elaboracin del diagnstico implica conocer y entender cmo es y cmo funciona tal sistema, que conflictos y problemas le afectan y de qu potencialidades dispone, con un nivel de detalle tal que permita tomar decisiones acertadas sobre su futuro: garantizar su trayectoria tendencial, si se considera conveniente, o modificarla en caso contrario. 1.1. Importancia del conocimiento local Un diagnstico correcto requiere la colaboracin entre los conocimientos y herramientas propios del campo de la ciencia y de la tcnica, sin despreciar procedimientos diferentes al mtodo cientfico, y los conocimientos locales, es decir los que tienen los ciudadanos que forman parte de la realidad que se diagnostica, adquirido por mtodos ms o menos intuitivos a travs de una observacin directa y continua determinada por la experiencia. Esto es as porque comprender el funcionamiento de cualquier realidad, en cuanto sistema, no se consigue mediante la bsqueda de relaciones causa efecto u otras relaciones ms o menos simples y modelizables, sino que se producen interrelaciones muy complejas cuyo conocimiento se adquiere de forma progresiva a lo largo de periodos dilatados de tiempo, por aquellos cuya supervivencia va en ello, que evolucionan con el sistema que los acoge, a un ritmo similar, y que llegan a aprehenderlo mediante el procedimiento de prueba y error. La informacin directa recogida mediante recorridos de campo es inevitable, y, como se dijo, se perfecciona con los conocimientos (ms cualitativos que cuantitativos) y opiniones de la poblacin local, insustituible para elaborar un diagnstico certero.
1.2. Diagnstico objetivo y perceptivo Adems de la aproximacin tcnica y cientfica al diagnstico, presumiblemente objetiva, existe otra aproximacin perceptiva, basada en la apreciacin subjetiva de la realidad por los ciudadanos, los agentes y los actores sociales; en la medida en que progresivamente los procesos de toma de decisiones son ms participativos y concertados, esta segunda aproximacin acrecienta su importancia y resulta, generalmente, indispensable en la sociedad actual. En el sentido apuntado surge la idea de gobernanza, que denuncia la insuficiencia de la democracia representativa para una sociedad de la informacin y del conocimiento, y reclama su prolongacin hacia una democracia participativa, en la que las decisiones trascienden a la clase poltica para inscribirse en los agentes sociales y, ms all, en el conjunto de la sociedad; para avanzar en esta idea la gobernanza utiliza cinco principios bsicos: Apertura y transparencia de las instituciones pblicas, Participacin de la sociedad, Responsabilidad, Eficacia y Coherencia, cuya aplicacin requiere un diagnstico objetivo completado con otro basado en la percepcin de los agentes sociales, administracin, instituciones, asociaciones y particulares. De acuerdo con lo anterior, tres aproximaciones informativas conforman el diagnstico: la cientficotcnica generalmente procedente de expertos externos a la zona de atencin, el conocimiento local de quienes estn directamente implicados en la explotacin de los recursos y la percepcin de la poblacin y actores sociales sobre la situacin que se diagnostica. 2. DIAGNSTICO DEL SISTEMA TERRITORIAL
El diagnstico del sistema territorial se realiza en dos fases sucesivas: diagnsticos sectoriales, referidos a todos los factores relevantes que conforman sistema que se diagnostica, y diagnstico integrado que proporciona una visin del conjunto. Los factores que conforman el sistema territorial son los siguientes: - Diagnstico del medio fsico o lectura del medio natural del espacio objeto de diagnstico.
- Diagnstico de la poblacin directa o indirectamente relacionada con el espacio. - Diagnstico de la funcionalidad de las actividades que se practican en el espacio . - Diagnstico del sistema del poblamiento: asentamientos poblacionales existentes en el espacio y los canales de relacin que dan funcionalidad al sistema. - Diagnstico de las instituciones implicadas en el espacio. - Diagnstico de las afecciones legales y administrativas que afectan al espacio. 2.1. Diagnstico del medio fsico
Se refiere a la lectura del sistema constituido por los elementos y procesos del medio natural, tal como se encuentra en la actualidad, en trminos de las actividades que se pretende ubicar en l y que son el vehculo del desarrollo en cuanto generan empleo, riqueza y los dems componentes que conforman la calida de vida. Por medio fsico, trmino cuya raz griega significa naturaleza, se entiende la tierra y sus recursos: el clima y el aire; los materiales, los procesos y las formas que adoptan tales materiales bajo la accin de dichos procesos; el suelo y el subsuelo; el agua; la biocenosis: vegetacin y fauna, y sus relaciones con el hbitat que ocupan; los procesos activos y los riesgos de todo tipo: recarga de acuferos subterrneos, erosin y sedimentacin, procesos edficos, ciclos de los materiales y de la energa, cadenas alimentarias, las formas antrpicas de aprovechamiento de los recursos naturales y de utilizacin primaria del suelo; el paisaje o manifestacin externa de todo ello. Ms especficamente el diagnstico del medio fsico contiene aspectos descriptivos e interpretativos con los siguientes objetivos: Conocer las caractersticas naturales del territorio: estructurales y funcionales, mediante un inventario de las mismas y una interpretacin de su funcionamiento. Comprender la forma en que se utiliza el territorio y sus recursos naturales, incluyendo las degradaciones y amenazas que actan sobre l.
Valorar el territorio, en trminos de mritos de conservacin, basado en la excelencia, significado y funcin de los elementos y procesos que se dan en l.
Estimar la potencialidad del territorio, en trminos de las oportunidades que ofrece, en cuanto recurso, soporte y receptor de desechos, para las actividades humanas.
Estimar la fragilidad o vulnerabilidad del territorio para dichas actividades. Conocer los riesgos naturales que se dan en el territorio y sus implicaciones para las actividades humanas.
Determinar la capacidad de acogida del territorio para las citadas actividades. Conocer los problemas y conflictos que surgen entre las limitaciones que presenta y el uso y aprovechamiento que se hace, o pretende hacer, de l. Se pueden utilizar diferentes modelos para leer el medio fsico1 los cuales admiten
una divisin segn dos enfoques: el tradicional que consiste en estudiar los factores de forma individual y luego superponerlos para obtener una visin conjunta del sistema que conforman; otro de carcter sinttico que hace una aproximacin integrada al conocimiento del medio desde el principio (figura IV.3b.), que resulta de gran utilidad para la mayor parte de las situaciones, la cual comporta las tareas que se describen a continuacin.
1 1
Se describen en Gmez Orea, D. 2002. Ordenacin Territorial. Mundi Prensa. Madrid. Captulo IV, Diagnstico del Medio Fsico.
INVENTARIO: PROSPECCIN INTEGRADA DEL MEDIO IDENTIFICACIN Y CARTOGRAFIA DE UNIDADES AMBIENTALES (Proyeccin espacial de los ecosistemas VALORACIN DE LAS UNIDADES AMBIENTALES
PROCESOS Y RIESGOS NATURALES (aspectos crticos)
ACTIVIDADES POTENCIALES
DETERMINACIN DE LA CAPACIDAD DE ACOGIDA INSERCIN EN EL PROCESO DE TOMA DE DECISIONES

Figura 1. Modelo sinttico para la lectura del medio fsico o determinacin de la capacidad de acogida
La prospeccin integrada del medio Se trata una forma de acceder al conocimiento y la interpretacin del medio fsico realizada por un equipo multidisciplinar de expertos que trabajan intercambiando conocimientos para llegar a una comprensin conjunta del mbito estudiado; en el equipo deben estar presentes, al menos, expertos en cada una de las componentes ms sintticas y explicativas del sistema: Geomorfologa, que sintetiza los materiales y las formas as como los procesos que los relacionan. Biocenosis vegetal, incluidos cultivos, que explica las condiciones climticas y edficas determinantes de la vida, las relaciones entre el medio bitico y abitico y las actividades humanas imperantes. Paisaje, entendido como expresin externa y perceptible del medio que denuncia la salud de los ecosistemas que subyacen, su evolucin y la huella histrica del hombre.
Usos del suelo, reflejo de la relacin del hombre con su entorno en trminos de aprovechamientos y comportamientos.
Identificacin y cartografa de unidades ambientales Las unidades ambientales son sectores del territorio relativamente homogneos que se comportan como la proyeccin externa de un ecosistema que subyace, y se adoptan como unidades bsicas en el diagnstico del medio fsico y a lo largo de todo el proceso de toma de decisiones. Sobre ellas se valoran los mritos de conservacin, o de no cambio de uso del territorio, las amenazas de este por actividades expectantes incompatibles con el mantenimiento de la calidad ambiental, la vocacin natural del suelo o capacidad de acogida, las degradaciones e impactos existentes, etc. La homogeneidad de las unidades ambientales es slo relativa y acorde con el nivel de detalle requerido. Se definen y nombran por sus rasgos fundamentales, sin que falte la geomorfologa y el recubrimiento vegetal, pues en suma se trata de una combinacin entre la base geomorfolgica, el recubrimiento vegetal y el uso del suelo. Las unidades ambientales se pueden definir e identificar de varias formas: Emprica, a partir de la experiencia y de un buen conocimiento del terreno, Por divisiones sucesivas del espacio, atendiendo primero a semejanzas climticas, despus a la estructura geolgica, a continuacin al recubrimiento vegetal y, por ltimo, al suelo y a los usos de ste. Por superposicin de los factores sintticos, con mayor carga explicativa: geomorfologa, vegetacin natural y cultivos, paisaje y usos del suelo. Superposicin de cartografa temtica de los factores relevantes.
Otras formas de representacin del medio fsico Adems de las unidades ambientales se pueden utilizar otras unidades para representar el medio fsico y sus caractersticas, tal como la cuadrcula, las unidades
estratgicas o de sntesis y las unidades funcionales. La cuadrcula viene definida por una retcula superpuesta al territorio y apoyada en las coordenadas geogrficas; su heterogeneidad se puede paliar adaptando el tamao al margen de error que admita la complejidad del mbito y estableciendo criterios de asignacin de caractersticas parciales al conjunto de la cuadrcula; ambos en funcin de los objetivos del trabajo; el avance en la capacidad y velocidad de computacin, permite reducir el tamao de la cuadrcula o sustituirla por unidades territoriales proporcionada por superposicin automtica de cartografa temtica. Las unidades no homogneas se denominan unidades de sntesis y son sectores del territorio definidos e identificados por la existencia de algn factor controlante clave o aspecto que condiciona de tal manera su vocacin que, frente a l, pierden relevancia los dems. Se trata de unidades estratgicas, que se definen estratgicamente en funcin de los objetivos del trabajo. Dicho factor controlante clave puede ser la fuerte y clara homogeneidad de un sector, la presencia de un elemento sobresaliente (ecolgico, productivo, paisajstico o cultural), su valor, un problema especfico, actual o potencial (riesgo o amenaza por ejemplo) o una oportunidad que pueda permitir la puesta en valor de recursos de cualquier tipo que permanecen ociosos. Las unidades funcionales, resultan definidas por una interaccin entre unidades o espacios simples tan fuerte que solo pueden ser entendidos en conjunto: una subunidad no tiene sentido si no es en relacin con las dems con las que conforma la unidad funcional. Valoracin ambiental del territorio Valor2 significa grado de excelencia y ms concretamente, valor de conservacin o mrito para ser conservado en la situacin en que se encuentra. Se trata del valor de no uso, que puede ser apreciado desde diferentes puntos de vista o dimensiones que pueden interpretarse como componentes de un vector representativo del valor de
2
Valorar implica medir primero aquello que se desea valorar e interpretar despus tal medida en funcin de unas referencias; para medir hace falta una unidad de medida y un mtodo; para valorar se requiere unos niveles de referencia. As por ejemplo, la cantidad de metales pesados en un suelo se puede medir por alguno de los mtodos disponibles, pero estimar si los valores
la unidad. El valor, que se puede expresar de forma numrica o semntica, se atribuye a cada dimensin, aplicando para ello uno o ms de los criterios de valoracin sealados ms abajo, y se totaliza para las unidades ambientales por suma simple, suma ponderada o aplicando otros modelos. La experiencia he demostrado tiles las siguientes dimensiones de valor: Valor ecolgico: mritos denunciados por indicadores de carcter ecolgico, como biodiversidad, integridad, evolucin, rareza, representacin, tamao, etc. Incluye el grado de contaminacin en sentido fsico: materiales o energa (ruido, vibraciones, temperatura, radiaciones) y biolgico: presencia de flora o fauna extica. Valor cientfico-cultural: que se refiere a los mritos de la unidad desde el punto de vista de la ciencia o la cultura. Valor paisajstico: excelencia plstica, olfativa o tctil de la unidad, que viene denunciada por indicadores de percepcin sensorial a) positivos: complejidad de la textura (del tejido paisajstico), presencia de agua limpia y corriente, espectacularidad estacional, colorido, ruidos naturales de las frondas o de animales salvajes, posibilidad de observar animales silvestres, etc., y b) negativos: suciedad, presencia de edificios o instalaciones discordantes, ruidos desagradables, etc. Valor funcional, califica el papel de la unidad en el conjunto, por ejemplo en trminos de control de la erosin, recarga de acuferos, control de incendios, etc. Valor productivo: expresin de la capacidad en cuanto recurso: fijacin de energa solar por unidad de superficie y de tiempo, que generalmente se traduce a potencial de producir biomasa, y en tal caso viene indicado por la presencia de microclimas, la calidad de los suelos, disponibilidad de agua y calidad de sta para el riego (salinidad, alcalinidad, etc.), presencia de infraestructuras de produccin, etc. La Valoracin global, como se ha sealado, se obtiene por agregacin de los valores parciales, estandarizados sobre una escala homognea de valor, mediante suma
obtenidos suponen un nivel de contaminacin ms o menos grave depende de los niveles de referencia que se establezcan.
simple, suma ponderada o asignando a cada unidad el valor correspondiente a la dimensin ms valorada. Las dimensiones de valor enumeradas son bsicamente de carcter cualitativo, excepto el caso de la productividad que se puede medir en una escala de proporcionalidad. Por ello la valoracin exige aplicar criterios de valor ampliamente aceptados y contrastados, as como utilizar escalas jerrquicas que proporcionan simples rangos de valor. Los ms importantes de dichos criterios son los siguientes: Grado de evolucin ecolgica Diversidad Naturalidad Rareza Representatividad Singularidad Significacin para la zona Singularidad Carcter endmico, exclusividad Complejidad Tamao del rea Fragilidad ecolgica Reversibilidad/irreversibilidad Complejidad, o nmero de elementos o ambientes distintos Carcter relcto: condicin de reliquia del pasado
Carcter epnimo: que da nombre a un lugar, etc. Peligro para la subsistencia y conservacin en buen estado sanitario Insustituibilidad: combinaciones de especies formando agrupacin nica, rara, infrecuente
Proximidad al lmite de su hbitat: inters biogeogrfico.
Aplicando los criterios citados a cada una de las unidades ambientales se puede confeccionar una tabla (figura 2) que recoge los valores atribuidos a cada dimensin.
TABLA DE VALORACIN DE LAS UNIDADES AMBIENTALES
DIMENSIONES DE VALOR
Valor ecolgico Valor paisajstico Valor cientfico cultural Valor funcional Valor productivo Media Simple
VALOR TOTAL
Media Ponderada Dimensin con ms puntuacin
UNIDADES AMBIENTALES
Unidad 1
....
Unidad i
Vij
....
Unidad n
Figura 2. Formato de una tabla de valoracin; Vij es el valor de la unidad i para la dimensin j.
Esta tabla admite ser cartografiada sin ms que llevar los valores al mapa o plano de unidades ambientales para obtener cartografa de valores parciales o totales.
Conviene completar la valoracin descrita, que se refiere a la situacin actual, con una reflexin sobre los siguientes aspectos:
La situacin primigenia, antes de la intervencin humana. La evolucin en que se encuentra la unidad y, por consiguiente, sus valores. La calidad que demanda la sociedad y el grado de sacrificio que est dispuesta a realizar para alcanzarla.
En la aplicacin de los criterios para la valoracin y, por tanto, en esta misma, hay que considerar no solo el estado actual sino la tendencia, es decir, la forma en que la unidad ambiental (o una unidad temtica, en su caso) evoluciona en el tiempo, hasta el punto de que en las tablas de valoracin se suele destinar una columna a describir tal tendencia, la cual estar presente en la capacidad de acogida de la unidad. Procesos y riesgos naturales: aspectos crticos De forma superpuesta al plano de unidades ambientales, y mediante tramas, se pueden representar las diferentes unidades temticas definidas por la presencia de riesgos y procesos naturales; los ms importantes son los siguientes: Erosionabilidad Inundabilidad Recarga de acuferos subterrneos Vulnerabilidad a la contaminacin de los acuferos subterrneos Capacidad dispersante de la atmsfera Riesgo de incendios Sismicidad Vulcanismo Otros
Determinacin de la capacidad de acogida La capacidad de acogida de una unidad ambiental representa el uso que puede hacerse de ella teniendo en cuenta conjuntamente el punto de vista del promotor de la actividad que ese uso comporta, y el punto de vista social representado por la necesidad de conservar el medio. Por otro lado, junto con los recursos existentes determina el potencial del medio fsico para el desarrollo. Constituye la capacidad de acogida la expresin, en trminos operativos, de lo que la estrategia Mundial para la Conservacin denomina evaluacin de los ecosistemas como paso previo a la utilizacin y explotacin de los mismos. Se trata en suma del valor de uso en el lenguaje de los economistas.
TABLA O MATRIZ DE CAPACIDAD DE ACOGIDA
ACTIVIDADES RESPECTO A LAS CUALES SE DESEA LEER EL MEDIO FSICO

Conservacin Agrarias Solaz y recreo al aire libre Urbanizacin Extractivas Industria Vertederos Otras
UNIDADES AMBIENTALES
Unidad 1
....
Unidad i
C Vij V
....
Unidad n
Figura 3. Formato de una tabla de capacidad de acogida; Vij: Capacidad de acogida de la unidad ambiental i para la actividad j. V: Vocacional, C: Compatible, I: Incompatible
Paso previo a la determinacin de la capacidad de acogida es determinar las actividades potenciales con respecto a las cuales se desea leer el medio fsico, es decir las demandas y expectativas de la poblacin y, en suma, las actividades que sern el vehculo del desarrollo. Tales actividades corresponden a los siguientes grupos
Derivadas de los problemas, aspiraciones y expectativas de la poblacin Derivadas de los recursos endgenos: naturales, humanos y construidos Derivadas de las oportunidades de localizacin Derivadas de la necesidad de integracin: territorial y sectorial Actividades exgenas, son las que surgen de demandas externas sin relacin con las facetas anteriores
La capacidad de acogida se establece sobre una tabla o matriz de acogida recurriendo a la experiencia y al conocimiento de que se dispone sobre la zona objeto de diagnstico. La entrada por filas est ocupada por las unidades ambientales antes definidas, y la entrada por columnas corresponde a las actividades con respecto a las que se quiere leer el medio fsico. Las casillas de cruce pueden expresar y se formalizan en trminos de vocacionales, compatibles con o sin limitaciones, incompatibles y no aplicable. El mapa de unidades ambientales acompaado, como leyenda, de la tabla de capacidad de acogida constituye un verdadero modelo global de la capacidad de acogida del territorio, al especificar para cada unidad los usos vocacionales, los compatibles y los incompatibles. Se trata de un modelo de diagnstico, no de propuestas; slo representa lo que se podra llamar la vocacin natural intrnseca de las unidades ambientales, sin tener en cuenta consideraciones de otro orden que, sin duda, inciden poderosamente en el destino del suelo. Se puede extender el diagnstico a la problemtica del medio fsico y prolongarse hasta definir la base del modelo vocacional de ordenacin del medio fsico. 2.2. Diagnstico de la poblacin
La poblacin, en cuanto factor del sistema territorial, engloba el conjunto de individuos que habitan en un determinado espacio o entorno, su estructura organizativa y las relaciones entre ellos. La poblacin, eje bsico del sistema socioeconmico, es el
receptor ltimo de las variaciones y alteraciones derivadas de los otros componentes del medio.
Estructura por edades y sexo: pirmides de poblacin Evolucin en el tiempo: histrica y proyeccin hacia el futuro Cantidad, densidad y distribucin de la poblacin Aptitudes: nivel de formacin y habilidades de que dispone la poblacin Actitudes: disposicin o nimo para participar en iniciativas de cambio hacia el futuro
Fuerza de trabajo que es capaz de proporcionar la poblacin
Demanda de bienes y servicios, incluida tal demanda
Capacidad de interrelacin y la consecuente vertebracin de la sociedad
Figura 4. Diagnstico de la poblacin
El diagnstico de la poblacin se orienta en tres direcciones: fuerza de trabajo productora de bienes y servicios, consumidora de bienes y servicios y sujeto de relaciones sociales. Se da respuesta a estos objetivos con la siguiente informacin: Cantidad de poblacin existente, de derecho (la empadronada) y de hecho, en el rea de estudio, y su evolucin en el tiempo. Estructura de la poblacin por edades y sexo, que admite una representacin muy grfica en la denominadas pirmides de poblacin, las cuales se forman disponiendo sobre el eje de abscisas de un sistema de coordenadas el nmero de hombres a un lado y el de mujeres al otro, y en el eje de ordenadas las denominadas coortes, o nmero de personas existentes en tramos de cinco aos. La pirmide se har para diferentes fechas, incorporando as el punto de vista evolutivo. En ocasiones puede ser interesante hacer proyecciones de poblacin
para los efectivos totales y para la estructura por edades y sexo, proyectando hacia el futuro las propias pirmides de poblacin, para lo que existen mtodos demogrficos como el denominado de coorte supervivencia. Esto es particularmente importante en aquellas reas con demografa en declive, como son las rurales deprimidas, donde el mantenimiento de unos efectivos poblacionales mnimos es necesario para la conservacin de ecosistemas y paisajes. Aptitudes de la poblacin, que se refiere al saber hacer, es decir, a la capacidad de la poblacin para realizar actividades de todo tipo, dato que se deduce de los niveles de formacin o se investiga a travs de encuestas o entrevistas en profundidad. Actitudes de la poblacin, que se refiere al querer hacer, es decir, al grado de disposicin de la poblacin para realizar cualquier tipo de actividad. Identificacin de grupos y organizaciones de inters para el caso evaluado. Diagnstico de la funcionalidad entre las actividades humanas
2.3.
No se trata tanto de hacer un estudio econmico cuanto de identificar las actividades existentes o expectantes en la zona objeto de diagnstico y de las relaciones entre ellas, es decir, la funcionalidad del sistema en el espacio en que se ubican, expresada en trminos de: Sinergia, cuando dos o ms actividades se refuerzan mutuamente Complementariedad, cuando una actividad completa los requerimientos de otra u otras Compatibilidad, cuando dos actividades pueden coexistir en el tiempo y en el espacio Disfuncionalidad, cuando las actividades se molestan entre s sin llegar a ser incompatibles
Incompatibilidad, cuando dos actividades no pueden coexistir en el mismo espacio y al mismo tiempo
Neutralidad, cuando la relacin no existe o no afecta positiva ni negativamente
Sinergia, S Complementariedad, C Compatibilidad, Co Disfuncionalidad, D Incompatibilidad, I Neutralidad, N
Actividad 1
Actividad 2
..
Actividad n
Actividad 1 S Actividad 2 C .. N Actividad n I D C
Figura 5. Formato para el diagnstico de la funcionalidad entre las actividades
La idea de integracin ambiental propicia optimizar tales relaciones localizando las actividades en el territorio de tal forma que se maximicen las sinergias positivas y las relaciones de complementariedad, se minimicen las disfuncionalidades y se eviten las incompatibilidades. 2.4. Diagnstico del poblamiento
Se denomina poblamiento al subsistema constituido por los asentamientos poblacionales (ciudades, pueblos, aldeas, etc.) y las infraestructuras (de comunicaciones, de transporte, energticas e hidrulicas) a travs de las cuales se relacionan intercambiando personas, mercancas, energa e informacin. La estructura y el funcionamiento de este sistema responde a causas geogrficas, estratgicas e histricas, y se manifiesta de dos formas: distribucin de los
asentamientos en el espacio y jerarqua, rango o nivel de importancia entre ellos, determinadas por las relaciones histricas y denunciadas por las actuales. Los objetivos del diagnstico del poblamiento se orientan a varias facetas, las cuales determinan la informacin a tomar en el inventario; son las siguientes: En qu medida la distribucin espacial de los ncleos de poblacin permite un acceso al territorio que permita la explotacin fcil de los recursos que existen en l: naturales, construidos y culturales. En qu medida el tamao de los ncleos, su distribucin en el espacio y la jerarqua entre ellos, permiten dotar a la poblacin de equipamientos y servicios pblicos de forma econmica. En qu medida el tamao de los ncleos, su distribucin espacial y las jerarquas entre ellos, permiten unas relaciones sociales dinmicas que faciliten la organizacin y vertebracin y la cohesin de la poblacin. En qu medida los canales de conexin permiten el desplazamiento de personas y mercancas dentro y fuera del mbito diagnosticado, y en particular las conexiones con el exterior para entender la integracin hacia arriba.
Distribucin de los asentamientos de poblacin en el espacio Jerarquas entre los asentamientos poblacionales Comparacin con los modelos tericos: Crhistaller Regla Rango-Tamao Otros Infraestructuras de transportes y comunicaciones
Acceso a los recursos territoriales
Acceso a los lugares de trabajo
Economa en la dotacin de equipamientos y servicios sociales Facilidad de relaciones sociales
Figura 6. Diagnstico del poblamiento
Los citados objetivos, que responden a una lgica de uso racional del suelo y de funcionalidad del sistema, dependen de las infraestructuras, particularmente de las de comunicacin, y estn muy relacionados con los equipamientos y servicios que demanda la poblacin. De acuerdo con todo lo dicho la informacin a recoger atender a: Al modelo de distribucin espacial; uno de los ms tiles como referencia es el denominado de Christaller (figura 7) que seala cmo en una llanura homognea la localizacin y el tamao de los asentamientos de poblacin tienden a evolucionar en el tiempo de tal manera que a largo plazo habra uno ms importante: el lugar central de primer orden, ubicado cerca del centro geomtrico de los dems; en los vrtices de un exgono que rodea al primero, se ubicaran los lugares centrales de segundo orden, cada uno de los cuales, a su vez, estara rodeado por otros seis, lugares centrales de tercer orden, ocupando los vrtices de un nuevo exgono, etc. Segn el modelo, si en un espacio real no se observa esta distribucin, es porque actan elementos que lo distorsionan; por ejemplo la presencia de la vega de un ro o de una va de comunicacin deforma el modelo en el sentido de concentrar mayor nmero de asentamientos y de mayor tamao, mientras la presencia de una sierra lo deforma en sentido contrario. La
aproximacin a este modelo se interpreta como deseable en trminos de los objetivos antes definidos. A las jerarquas entre ellos; otro de los modelos de referencia es la regla rangotamao que establece que, ordenados los asentamientos poblacionales por tamao de poblacin o segn otro indicador de importancia, el tamao del asentamiento de rango n es igual al tamao del asentamiento mayor dividido por el rango n elevado a una constante; el cumplimiento de esta regla se interpreta como indicador de una buena estructura del sistema de asentamientos poblacionales. A las infraestructuras que los relacionan, en trminos de dotaciones y funcionalidad del servicio que prestan, particularmente en trminos de conseguir la integracin interna a travs de la conectividad de los asentamientos, para acceder al potencial de recursos naturales existentes en el territorio y al sistema productivo, facilitar las relaciones de la poblacin y la forma en que el sistema se integra en unidades territoriales superiores. A la estructura y funcionamiento interno de cada ncleo incluyendo el planeamiento urbanstico.
Figura 7. Modelo de Crhistaller
2.5.
Diagnstico del marco institucional
Se refiere a las instituciones pblicas: comunitarias, nacionales y autonmicas, y privadas: asociaciones, organizaciones no gubernamentales, etc., con responsabilidades en el mbito objeto de diagnstico; el diagnstico consiste en inventariar las existentes y en describir cada una de ellas mediante los siguientes atributos: Capacidad de accin que les proporciona la legislacin en que se apoya su actividad. Capacidad de accin que les proporciona la dotacin de personal tcnico de que disponen. Capacidad de accin que les permite el presupuesto con que cuentan. Eficacia demostrada en el pasado reciente.
2.6.
Diagnstico del marco legal: afecciones normativas del suelo y
previsiones de planificacin Consiste en identificar las disposiciones legales y administrativas relevantes para el diagnstico, en concretar las limitaciones y oportunidades derivadas de ellas desde el punto de vista de los objetivos que el diagnstico pretende, evaluarlas y representarlas cartogrficamente. Son frecuentes las afecciones siguientes: - Espacios naturales protegidos, incluyendo las protecciones derivadas de la legislacin sobre yacimientos paleontolgicos y arqueolgicos. - Reservas, refugios, cotos, etc. de caza y pesca - Catlogos de proteccin incluidos en el planeamiento urbanstico previsto en la Ley del Suelo. - Montes pblicos de distinto tipo y otros espacios de uso o aprovechamiento limitado por la legislacin de montes (proteccin hidrulico forestal, peligro de incendios, etc.). - Otros espacios pblicos: Patrimonio Nacional, Diputaciones, Ayuntamientos, etc. - Vas pecuarias y descansaderos del ganado. - Dominio pblico hidrulico, dominio pblico martimo terrestre, zonas de previsin de daos por avenidas, permetros de repoblacin obligatoria, de proteccin de acuferos, de sondeos de abastecimiento de agua, reas de investigacin de aguas subterrneas, etc. - Derechos mineros, reservas del estado, concesiones de explotaciones,
autorizaciones de explotacin y aprovechamiento, etc. - Servidumbres de paso de energa elctrica, gaseoductos, oleoductos, derivadas de grandes obras pblicas, etc. - Servidumbres derivadas de las instalaciones nucleares.
- Zonas condicionadas por instalaciones para la defensa nacional, polgonos de tiro ,etc. - Clasificacin urbanstica del suelo. - Otras 2.7. Diagnstico integrado
El diagnstico integrado pretende expresar de forma sinttica los diagnsticos sectoriales desarrollados en epgrafes anteriores, poniendo de manifiesto las interconexiones que se dan entre los diferentes factores. Se trata de plasmar en un esquema de conjunto cmo es, cmo funciona, qu problemas le afectan, que recursos y potenciales tiene y qu limitaciones o condicionantes operan sobre la realidad o el sistema territorial que se diagnostica; se puede completar la sntesis con la presentacin de los instrumentos ms adecuados para atender a la problemtica de dicha realidad. La citada visin de conjunto se puede expresar en trminos de las componentes que se describen a continuacin: Un modelo territorial: expresin simplificada del sistema territorial representada en un plano o mapa a travs de los siguientes elementos (figura IV.17) - Las unidades ambientales y los aspectos crticos que les afectan, como sntesis del medio fsico. - Localizacin y tamao de los asentamientos poblacionales - Infraestructuras existentes, particularmente las de transporte, internas y las conexiones del sistema con el exterior - Otros elemento notables
Figura 8. Ejemplo de modelo territorial
La Problemtica o expresin sinttica e integrada de los problemas en trminos (ver punto siguiente) de: - Uno o ms grafos o redes de relaciones causa-efecto (o de otro tipo), mostrando los problemas y sus relaciones. - Una o ms matrices o tablas de relacin causa-efecto, que pueden complementar o sustituir a los grafos citados en el punto anterior. - La estructura organizada de los problemas en forma de rbol. - Un plano de problemas representando la localizacin de las manifestaciones de las causas y de los efectos. - Una descripcin sinttica de los problemas en forma de fichas conteniendo los atributos que los caracterizan. Las Potencialidades, o expresin sinttica de los recursos en trminos de:
- Relacin de recursos aprovechables del sistema, que se puede completar con una tabla que los relaciones con las actividades a travs de las cuales se podra explotar - Un plano de potencialidades, representado aquellas vinculadas a puntos o zonas concretas del territorio. - Una descripcin sinttica de los recursos en forma de fichas conteniendo los atributos que los caracterizan. Las oportunidades de localizacin del espacio que se diagnostica Los instrumentos de gestin (particularmente ambiental) disponibles. Una memoria explicativa de todo lo anterior 3. DIAGNSTICO DE PROBLEMAS El concepto de problema es relativo: depende de la escala de valores sociales, de tal manera que la consideracin de un estado o situacin como problema vara en el espacio y en el tiempo; en general se entender problema una situacin que, en unas determinadas circunstancias de tiempo y lugar, se considera negativa o insatisfactoria para el correcto funcionamiento del sistema o de alguna de sus partes. Por ejemplo las degradaciones ecolgicas o paisajsticas del medio fsico, el trfico intenso y omnipresente en las ciudades o la despoblacin excesiva del mundo rural, etc.; tambin pueden considerarse problemas las aspiraciones no satisfechas de la poblacin, en cuanto sean percibidas como dficit de calidad de vida. Los problemas son polidricos, tienen tres dimensiones bsicas: econmica, social y ecolgica o ambiental, subdivisibles en otras derivadas: financiera, cultural, de percepcin, institucional, esttica, etc.; cortan por tanto horizontalmente a muchas facetas del sistema en que se inscriben, las cuales habrn de ser consideradas en las soluciones que puedan adoptarse.
Por otro lado los problemas se manifiestan de manera discriminada en el territorio, pudiendo vincularse a determinadas reas, y lo mismo ocurre con las causas que los provocan y con los efectos, directos e indirectos, que se derivan de ellos. Admiten, por tanto, una representacin en planos o mapas, dependiendo del nivel de detalle al que se consideren. Los problemas que afectan a un espacio o sistema determinado suelen estar estrechamente relacionados; resulta particularmente importante comprender las relaciones entre las tres dimensiones bsicas que los definen, las cuales coinciden con las dimensiones de la sostenibilidad: la econmica, la social y la ecolgica o ambiental; en este sentido resulta muy ilustrativo observar como, frecuentemente, los problemas ambientales tienen causas o efectos econmicos, y ambos estn relacionados con los comportamientos y percepciones sociales; y viceversa. Las citadas relaciones entre los problemas son de dos tipos: verticales entre diferentes niveles, y horizontales dentro de un mismo nivel, y responden a las siguientes circunstancias: - La formulacin de los problemas a diferentes niveles de concrecin - La existencia de causas compartidas por varios problemas. - La produccin de efectos comunes o superpuestos por distintos problemas. - La coincidencia de agentes implicados en problemas diferentes. - La polivalencia de las soluciones. Los problemas surgen como resultado de un proceso que se desarrolla en el tiempo y evolucionan con l; son por ello diferentes en cada momento, de tal manera que requieren un anlisis diacrnico del sistema, hacia el pasado y de una proyeccin hacia el futuro, para entenderlos.
Por ltimo hay que sealar que no todos los problemas son igualmente importantes, lo que en una situacin de recursos escasos, que es la ms habitual, exige establecer prioridades entre ellos combinando los criterios tcnicos con la percepcin social. 3.1. Atributos del diagnstico de un problema Diagnosticar un problema significa entenderlo en toda su complejidad y dinmica, lo que requiere expresarlo en trminos de una serie de atributos que lo caracterizan en un momento determinado del tiempo incluyendo su trayectoria histrica y su evolucin hacia el futuro. Solo despus de un diagnstico certero podr plantearse con solidez la posibilidad, oportunidad y premura de intervenir sobre los problemas, as como identificar los instrumentos -preventivos, correctores, curativos o potenciativos- ms adecuados para tratarlos y las soluciones que se arbitren. Por otro lado la eficacia de su tratamiento se facilita cuando se expresan de tal forma que sean fcilmente entendidos por las personas implicadas, particularmente aquellos de quienes depende la decisin de intervenir; esto exige representarlos en diagramas explicativos, fichas y planos.
AGENTES IMPLICADOS LOCALIZACION MANIFESTACION O SNTOMAS DEL PROBLEMA
CADENA/S DE CAUSAS
MAGNITUD EVOLUCION
CADENA/S DE EFECTOS
GRAVEDAD RELACION CON OTROS PROBLEMAS
PERCEPCION Y SENSIBILIDAD DE AGENTES, AUTORIDADES Y POBLACION POSIBILIDAD, OPORTUNIDAD Y URGENCIA DE INTERVENIR ESTILO DE LA INTERVENCION (mejora continua, progresividad, finalista) NIVEL DE RESPONSABILIDAD MAS ADECUADO PARA INTERVENIR (Principio de subsidiariedad) Figura 9. Diagnstico de un problema y sus atributos
La figura 9 muestra los atributos de un problema, los cuales se describen de forma sinttica a continuacin. Manifestacin del problema Se refiere a los sntomas o forma en que el problema evidencia su existencia y se percibe por parte de los afectados. Por ejemplo la presencia de residuos en un espacio, la ausencia de vegetacin donde debera haberla, la percepcin de ruidos extemporneos o molestos, de olores, etc. La manifestacin puede ser obvia, fcil y directamente observable por cualquier persona ms o menos atenta, o solo perceptible mediante anlisis tcnicos no accesibles a cualquiera. Por ejemplo, resulta evidente el mal olor o la erosin de un espacio, pero no lo es la contaminacin de un acufero subterrneo cuya deteccin requiere extraer muestras de agua y analizarlas. Causas Todo problema tiene una o ms causas, incluso cadenas de causas, directas e indirectas que determinan el problema; por ejemplo la causa directa de la
contaminacin de un acufero subterrneo puede ser la fertilizacin agrcola inadecuada, los arrastres de lixiviados de un vertedero o los escapes de un depsito de hidrocarburos, que, a su vez, tienen sus propias causas, como las deficiencias o mala gestin de las instalaciones o, ms atrs, la desidia de la administracin en el control de dichas actividades. Generalmente existe, como muestra el ejemplo, ms que una causa, una o varias cadenas de causas, directas e indirectas, que, a su vez, pueden estar relacionadas e incluso generar sinergias. Efectos De los problemas derivan efectos o cadenas de efectos o repercusiones en las personas, en la biocenosis, en el espacio o en las actividades; por ejemplo, para el caso citado: afeccin directa a los cultivos e indirecta a las personas o animales que opcionalmente puedan consumirlos, o invalidacin del terreno para otras actividades, etc. Generalmente no solo existe un efecto, sino una o ms cadenas de efectos. Agentes Los agentes de un problema son las personas fsicas o jurdicas implicadas en las causas o en los efectos;; hay, por tanto, agentes causales, cuya responsabilidad puede ser, a su vez, por accin o por omisin (pasividad), y agentes receptores; para el caso de la contaminacin del suelo, los agentes causales son los responsable de la actividad contaminante, por accin, y el rgano ambiental responsable por omisin, mientras los agentes implicados en los efectos (pacientes) son los usuarios de tal suelo. Localizacin Ubicacin en el espacio de la manifestacin, de las causas y de los efectos y su representacin sobre un soporte adecuado: fotografa, ortofoto, plano a escala o simple croquis si resultara suficiente. Magnitud
La magnitud se refiere a la medida del problema que puede ser directa o a travs de algn indicador: La contaminacin del suelo citado requiere varias medidas: la superficie y la profundidad de suelo afectadas y la concentracin del contaminante detectado. Gravedad La gravedad es una interpretacin de la magnitud del problema, que puede ser objetiva cuando se dispone de referencias o niveles de diagnstico, caso por ejemplo de la contaminacin, o subjetiva segn criterio del equipo que elabora el trabajo cuando no existen tales referencias; por ejemplo habr un problema de contaminacin cuando la magnitud se site por encima de los establecido en la legislacin como valor de alarma o de nivel inadmisible y su gravedad ser proporcional a la desviacin de tales referencias; pero no existen referencias para valorar la gravedad de un intrusin visual en un paisaje. Evolucin Se refiere este atributo a la tendencia de cambio en el tiempo, la cual puede orientarse hacia su agravamiento o hacia su resolucin. En trminos generales la naturaleza, los ecosistemas, tienen capacidad de reequilibrio en funcin de la homeostasis o capacidad de reaccin del sistema, pero suele ser demasiado lento para los requerimientos de la sociedad; otras veces el problema tiende a agravarse en cuyo caso hay que intervenir. Relacin Con independencia de las causas y de los efectos, que tambin son problemas, un problema puede estar relacionado, directa o indirectamente, con otros de un mbito temtico o espacial diferente. Resultan particularmente significativas las posibles relaciones de sinergia o reforzamiento con otros problemas; En el caso del suelo contaminado del ejemplo, este problema se podra magnificar cuando afecta a una finca con cultivo de difcil comercializacin. Percepcin
La forma en que los agentes implicados, las autoridades y la poblacin afectada, perciben o son sensibles ante el problema, determina la consideracin de una situacin como problema; si falta sensibilidad se podra decir que no hay problema o que la sociedad no est madura para considerarla como tal; en este caso la solucin al problema requiere de un periodo de concienciacin social previo a la intervencin; asociado a lo anterior habra que averiguar la disposicin de la poblacin a presionar sobre los agentes y autoridades la para que intervengan as como a participar en las soluciones que se adopten. Estos aspectos son muy importantes a la hora de establecer prioridades entre los problemas y de evaluar la urgencia de intervenir. Posibilidades de intervenir Se trata de evaluar la viabilidad tcnica, social y econmica de intervenir sobre causas, efectos y manifestacin, incluso en caso de inmadurez social ante el problema, sobre los agentes, autoridades y poblacin en general. Oportunidad de intervenir Se trata de averiguar si la situacin est madura para intervenir o es preferible esperar porque la intervencin pudiera originar otros problemas peores que el que se desea resolver. Urgencia o prioridad En situacin de recursos escaso, la ms comn, resulta indispensable establecer la urgencia con que se debe intervenir y, en todo caso, la prioridad que se asigna al problema en relacin con los dems. Estilo de la intervencin Se refiere este atributo al carcter: preventivo, correctivo, curativo, compensatorio o combinado, con que se enfoca el tratamiento del problema, as como a la forma de la intervencin: progresiva o de una vez; la primera opera segn el principio de mejora continua y progresiva, es decir segn la espiral de mejora que marca uno de los principios bsicos de la gestin ambiental: la gestin debe plantearse objetivos
concretos, limitados y alcanzables y, una vez conseguidos, plantearse otros ms ambiciosos, para ir as mejorando poco a poco. , etc. y de carcter. Nivel de responsabilidad Los problemas suelen tener un rango o nivel que se corresponde con un espacio administrativo al que corresponde su resolucin; en todo caso se aplica el principio de subsidiariedad, que indica cmo los problemas deben tratarse al nivel de responsabilidad ms bajo posible, de tal manera que solo deben intervenir el nivel superior cuando no lo haga el inferior. 3.2. Fichas o tablas de problemas Los atributos de un problema se pueden expresan de forma sinttica mediante fichas ad-hoc, a las que se pueden aadir otra informacin, como grficos o fotos ilustrativos o nuevas variables pertinentes en cada caso concreto. Los procesos y riesgos activos y otros aspectos crticos que operan en el territorio: inestabilidad del terreno, inundabilidad, erosionabilidad, sismicidad, vulcanismo, etc. se pueden describir y valorar de forma similar a los problemas, aunque con carcter de amenaza a prevenir.
3.3. Grafos de relacin causa-efecto como expresin de la problemtica Causas, manifestacin y efectos de un problema admiten una representacin muy ilustrativa mediante grafos de relaciones causa-efecto.
Fronteras poltico administrativas
Concentracin de empleo y actividad en la capital
Concentracin de las inversiones en Madrid Debilidad poblacional y de actividad del entorno regional funcional y de las ciudades intermedias Debilidad de actividad ocupacional en las ciudades del entorno regional: Guadalajara, Cuenca, Tarancn, Toledo, Ciudad Real, Talavera, vila y Segovia Desequilibrio en modos de transporte con ventaja para el automvil privado Estructura radial de las infraestructuras de transporte hacia Madrid Debilidad de la cultura del teletrabajo Hostilidad de la ciudad Alta fiscalidad sobre cambio de residencia Debilidad del mercado de alquileres Demanda de trfico hacia espacios abiertos Contaminacin atmosfrica Congestin del trfico rodado en accesos a la ciudad Prdida de tiempo y energa en desplazamientos Alto consumo energtico Fragmentacin de ecosistemas Efecto barrera en el territorio Demanda creciente de espacio para infraestructuras de transporte Intrusin en paisaje Demanda de ridos Reforzamiento de la concentracin urbana
Alta demanda de trfico rodado en la regin
Separacin excesiva entre ubicacin de residencia y empleo
Figura 10 Ejemplo de grafo causa-efecto para el trfico de la Regin Funcional de Madrid
La elaboracin del grafo se facilita comenzando por la manifestacin del problema, que se adopta como elemento central del grafo, para a partir de ella, como si se tratase del tronco de un rbol, progresar hacia atrs -hacia las races- para identificar las causas, y hacia delante -hacia las ramas- para identificar los efectos; la red se complica rpidamente hacindose confusa, por lo que suele ser preferible representar la problemtica mediante varios grafos simples, que con uno demasiado complejo. Otra forma de realizar los grafos de relacin causa efecto, consiste en comenzar por una circunstancia que se adopta como causa de problemas y simular sobre el papel las cadenas de relaciones sucesivas que partiendo de ella van identificando efectos primarios, secundarios, etc. Al ramificarse el grafo se va complicando rpidamente y se corre el riesgo de identificar problemas escasamente significativos o de duplicar la consideracin de otros.
3.4.
Tablas o matrices de relacin causa efecto
Otra forma de representar la problemtica consiste en cuadros de doble entrada en una de las cuales se disponen las causas y en la otra los elementos o procesos del sistema territorial receptores de los efectos. En la matriz se sealan las casillas donde se produce una interaccin que identifica un problema actual o potencial, el cual describe con un smbolo o comentario breve. 3.5. Anlisis de las relaciones entre problemas
Las relaciones entre problemas son de dos tipos: verticales, que relacionan niveles de concrecin, y horizontales que son las que se producen dentro de un mismo nivel. Las primeras se pueden detectar y representar mediante diversos tipos de instrumentos tcnicos: en forma de rbol con varios niveles de desagregacin, pone de manifiesto las relaciones verticales de causa-efecto entre los niveles. La relaciones horizontales se detectan cruzado los problemas del mismo nivel (el ltimo es el que tiene ms inters) en una matriz cuadrada sobre la que se sealan las relaciones. Son particularmente importantes las relaciones de sinergia: dos o ms problemas (u oportunidades) se relacionan de forma sinrgica cuando el resultado de su intervencin conjunta es superior a la suma de ellos actuando aisladamente; cabe hablar de sinergias positivas, cuando el efecto combinado supone un debilitamiento del problema con relacin a la suma simple. El concepto tambin es aplicable a las medidas que se adopten para prevenirlo, corregirlo, curarlo o compensarlo, las cuales pueden reforzarse si se toman pensando en su complementariedad. La sinergia deriva de las conexiones entre problemas diferentes; stas son de dos tipos: de influencia, cuando efectos derivados de causas distintas se refuerzan para provocar uno distinto, y de dependencia o causalidad, cuando la aparicin de un problema est condicionado por la aparicin de otros. Asimismo existen sinergias internas, las que se producen en el seno de una actividad, y externas, debidas a las conexiones entre efectos derivados de dos actividades distintas que afectan a un mismo factor territorial o espacio geogrfico.
Hay poca experiencia para identificar y evaluar la sinergia; un mtodo puede consistir en cruzar sobre una matriz cuadrada los problemas cuyas conexiones se desea conocer para identificar las casillas en que se da una interaccin sinrgica; sobre la propia matiz se pueden valorar atribuyendo a cada casilla una puntuacin entre -100 y + 100 en funcin de la importancia de un efecto sobre otro y recurriendo a la opinin de expertos. La suma por filas refleja el grado de sinergia que un efecto aporta al resto y la suma por columnas la que recibe del resto de los problemas. La suma de filas y columnas muestra a su vez la imbricacin de un problema en el conjunto de ellos, mientras la diferencia expresa el grado de sensibilidad de un problemas para verse reforzado por los dems. 3.6. Jerarquas entre problemas
Generalmente es imposible atender a todos los problemas a la vez, por dificultades presupuestarias y de gestin, por lo que resulta imprescindible establecer una jerarqua teniendo en cuenta para ello la gravedad, la evolucin esperable y la percepcin de los agentes socioeconmicos y, en general, de la poblacin afectada por el problema. La importancia de la forma en que la poblacin percibe el problema es tal que exige recurrir a procesos de participacin para jerarquizare los problemas. 3.7. Localizacin de los problemas Como se ha sealado, generalmente la manifestacin, causas y efectos, se localizan en el espacio, por lo que se pueden, y deben, representar en mapas; incluso es recomendable representar, mediante algn tipo de simbologa fcil de entender, las relaciones entre ellos. 3.8. Evolucin de la problemtica Aunque uno de los atributos del diagnstico de los problemas es su evolucin, conviene hacer una reflexin sinttica sobre la forma en que la problemtica conjunta, los aspectos ms sintticos que la describen, evolucionar en caso de que no se intervenga, es decir, dejado el sistema a su evolucin tendencial determinada por el juego de las fuerzas e intereses sociales.
4. DIAGNSTICO DE POTENCIALIDADES Las potencialidades del medio fsico pueden entenderse formada por dos elementos: a) La Capacidad de Acogida que define las posibilidades de utilizacin del territorio. b) Los recursos territoriales existentes de todo tipo existentes: naturales, humanos, construidos y de oportunidades de localizacin.
AGENTES IMPLICADOS Y QUE PODRAN ESTAR INTERESADOS EN SU EXPLOTACIN

LOCALIZACIN
CAUSAS POR LAS QUE NO SE HA EXPLOTADO

MAGNITUD EVOLUCIN
MANIFESTACIN
EFECTOS QUE PRODUCIRA SU EXPLOTACIN CALIDAD

RELACIN CON OTRAS OPORTUNIDADES CONDICIONES EN QUE DEBE SER EXPLOTADA (Sostenibilidad)
ACTIVIDADES A TRAVS DE LAS QUE PUEDE SER EXPLOTADA
PERCEPCIN Y SENSIBILIDAD DE LA POBLACIN Y DE LOS AGENTES ENFOQUE DE SU APROVECHAMIENTO (Progresividad, de una vez, etc) NIVEL DE RESPONSABILIDAD EN QUE DEBE SER PROMOCIONADA Y CONTROLADA SU EXPLOTACIN (Principio de subsidiariedad)
Figura 11. Diagnstico de una potencialidad y sus atributos
Para los recursos, de forma paralela a los problemas, el diagnstico se elabora a travs de los atributos siguientes: - Manifestacin o forma en que el recurso se expresa de forma evidente o mediante anlisis tcnicos. - Causas por las que no se ha explotado el recurso hasta la actualidad. - Efectos que la explotacin del recurso producira sobre el sistema
- Agentes que podra estar implicados en la explotacin - Actividades a travs de las que podra explotarse - Localizacin geogrfica del recurso - Magnitud o cantidad de recurso disponible - Condiciones en las que deber ser explotado para garantizar su sostenibilidad - Percepcin, sensibilidad, consciencia que tiene la poblacin sobre el recurso - Enfoque de su explotacin, que puede ser progresiva, poco a poco, acomodada a la capacidad de reequilibrio de la naturaleza y a una alta calida de gestin, o de forma rpida y de una vez. - Nivel de responsabilidad (municipal, provincial, autonmico o estatal) ms adecuado para aprovecharlo Este diagnstico se puede representar, tambin, en forma de fichas y, en todo caso, mediante un plano que localice los atributos geogrficamente representables. 5. PRONOSTICO. ESCENARIOS El pronstico consiste en proyectar, a partir del conocimiento adquirido en el diagnstico, la situacin actual a una situacin futura, teniendo en cuenta las tendencias de evolucin de las diferentes variables as como innovaciones o saltos que opcionalmente se podran producir. La primera tarea para realizar el pronstico consiste en identificar las variables objeto de prognosis; generalmente stas son de tres tipos: demogrficas, econmicas e infraestructurales; la primera estima la evolucin de la poblacin a corto, medio y largo plazo. La prognosis econmica define la evolucin de la produccin, empleo e inversin pblica y privada a corto, medio y largo plazo teniendo en cuenta para ello las previsiones de programas o proyectos ya aprobados o con posibilidad de serlo en un futuro inmediato. Las prognosis de infraestructuras deriva de la inversin pblica
previsible teniendo en cuenta los programas aprobados o con posibilidad de serlo en un futuro inmediato los cuales en este campo efectan con gran antelacin. Para proyectar las variables existen modelos matemticos que permiten predecir el valor futuro a partir del valor presente, pero los resultados no son taxativos y requieren la ayuda de diversas tcnicas como los escenarios, la consulta a expertos, las analogas o comparacin con situaciones conocidas similares a la que se pronostica, etc. 5.1. Escenarios
El pronstico se completa con un ejercicio sobre definicin de escenarios muy til en s mismo para entender la opcional evolucin del sistema y para generar alternativas de la imagen objetivo a la que tender en un horizonte temporal definido o indefinido. Un escenario es una situacin futura, a medio o largo plazo, basada en suposiciones ms o menos probables sobre la evolucin de los aspectos relevantes del sistema. Resulta til considerar al menos tres escenarios: tendencial, ptimo y de compromiso. Escenario tendencial Se trata de un escenario no intervencionista que describe el futuro ms probable si se fa al libre juego de la dinmica actual. Las bases de este escenario son la prospectiva demogrfica y la evolucin tendencial de las inversiones productivas as como en infraestructuras y equipamientos. Se trata de un escenario muy importante en el diseo de la imagen objetivo porque la dificultad de avanzar hacia el modelo definido por ella depende muy estrechamente de la desviacin respecto a aquel escenario. Escenario ptimo Describe un modelo utpico que se alcanza en el caso de no existir restricciones de medios, recursos y voluntades de agentes con capacidad decisoria. Se define a partir de los criterios y objetivos generales. Escenario de concertacin o de compromiso
Se refiere al futuro ms viable, dadas las circunstancias que concurren en el sistema. Es una imagen formada con elementos de los escenarios anteriores y otros derivados de la voluntad poltica, del consenso entre las instituciones y agentes socioeconmicos pblicos y privados, de la participacin ciudadana, y de la disponibilidad de recursos financieros. Se trata de un escenario que podra ser adoptado como imagen objetivo.
Datos y parmetros de partida Modelo territorial actual Mapa de unidades ambientales Mapa de potencialidad del medio fsico
Proyeccin de las variables bsicas
Modelo de productividad primaria del medio fsico Asignacin de empleo primario por unidad de superficie Poblacin dependiente del sector primario
Representacin grfica del escenario
Ncleos de poblacin Usos del suelo Canales de conexin
Hiptesis socioeconmicas bsicas
Tasa de actividad en el sector primario Estructura del empleo por sectores Tasa de Actividad Econmica Tasa de ocupados plenos y productividad media
Clculo del empleo TOTAL y por SECTORES % Clculo de la poblacin total y por sectores % urbana/rural Clculo del Producto Interior Bruto Total y por sectores %
Figura 12 Diagrama de flujos para calcular la cabida poblacional del medio fsico y del sistema territorial aplicable a cada escenario
5.2.
Diseo de escenarios y cabida poblacional
Para el sistema territorial, la definicin de cada uno de los escenarios se puede formalizar de la siguiente manera (ver diagrama de la figura 12). 1. Se parte del modelo territorial actual y de un mapa de unidades ambientales. 2. Se disea un modelo de productividad que refleje la vocacin de uso primario del suelo para el escenario en cuestin: agrcola, pecuaria, forestal y opcionalmente
otras asociadas al uso primario, como conservacin de la naturaleza o uso recreativo al aire libre. 3. Se estima la poblacin activa del sector primario atribuyendo una cantidad de empleo unitario a cada una de las formas de aprovechamiento primario del suelo. 4. Se definen tres hiptesis socioeconmicas para el horizonte temporal. Tasa de desempleo. Estructura sectorial de la poblacin activa. Tasa de actividad.
5. A partir de la estructura sectorial de la poblacin activa, se estima la poblacin activa total. 6. Teniendo en cuenta las tasas de desempleo y de actividad, se estima la poblacin total 6. SNTESIS OPERATIVA DEL DIAGNSTICO: EL ANLISIS DAFO El anlisis DAFO (Debilidades Amenazas - Fortalezas - Oportunidades) es una forma de disponer el conocimiento adquirido en el diagnstico de tal forma que facilite la identificacin de estrategias y objetivos orientadas a resolver los problemas actuales detectados y a prevenir los potenciales; se concreta en una matriz cuyas entradas por columnas estn ocupadas por las fortalezas y debilidades mientras en las filas se disponen las amenazas y las oportunidades.
MATRIZ D.A.F.O.
F1 AMENAZAS A1 A2 AN
FORTALEZAS F2 FN D1
DEBILIDADES D2 . DN
ENFOQUE resultado de cruzar: Amenazas y Fortalezas
ENFOQUE resultado de cruzar: Amenazas y Debilidades
OPORTUNIDADES O1 O2 ON ENFOQUE resultado de cruzar Oportunidades y Fortalezas ENFOQUE resultado de cruzar Oportunidades y Debilidades
Figura 13. Formato de una matriz DAFO
El anlisis separa lo que es el sistema interior: el que corresponde al mbito diagnosticado, del exterior. Las debilidades y fortalezas corresponden a atributos del sistema interior; las primeras enumeran los puntos dbiles del sistema, es decir, aquellos aspectos en que resulta deficiente para el funcionamiento del sistema; son debilidades, por ejemplo, la fragilidad de los ecosistemas, la vulnerabilidad a la contaminacin de los acuferos, la escasez de recursos, el aislamiento y/o carcter perifrico de una zona, las dificultades de accesibilidad interior, la insuficiente dotacin de equipamientos, etc. Las fortalezas ponen de relieve los puntos fuertes, es decir, los aspectos en que el sistema dispone de ventajas comparativas: situacin central o sobre ejes de desarrollo, calidad ambiental, potencial de recursos naturales, abundancia y calidad de fuerza de trabajo, por ejemplo. Las amenazas y oportunidades se asocian al contexto exterior al mbito del plan, y se refieren a aspectos dinmicos de carcter coyuntural que pueden interferir en el funcionamiento del sistema interior por va negativa: amenazas, o positiva: oportunidades; no obstante tambin pueden detectarse amenazas y oportunidades internas al sistema. Son amenazas, por ejemplo, la liberalizacin de mercados mundiales para los productos agrarios de las zonas desarrolladas, el aumento de los desequilibrios territoriales, la presin turstica sobre recursos ambientales, etc. Las
oportunidades identifican aspectos de los que puede beneficiarse el sistema: aumento de la sensibilidad social por el medio ambiente, dotacin de fondos de cohesin interregional en la Unin Europea, demanda creciente de ocio y recreo al aire libre, por ejemplo. El simple anlisis de la matriz permitir identificar objetivos y lneas de accin que han de ser consideradas en la solucin y prevencin de los problemas. No obstante existe un procedimiento ms sofisticado de utilizacin que opera de la forma siguiente: 1. Cruzar fortalezas con oportunidades y marcar el cruce con los siguientes signos: +, cuando la fortaleza permite aprovechar la oportunidad. =, cuando la fortaleza es indiferente para aprovechar la oportunidad. -, cuando la fortaleza impide aprovechar la oportunidad; esta situacin es probable. 2. Cruzar fortalezas con amenazas y marcar como sigue: + cuando la fortalezas reduzca la amenaza. =, cuando la fortalezas es indiferente con respecto a la amenaza. -, cuando la fortaleza aumente la amenaza.
3. Cruzar debilidades con oportunidades y marcar as: , cuando la debilidad dificulte aprovechar la oportunidad =, cuando la relacin sea de indiferencia +, cuando la debilidad permita beneficiarse de la oportunidad.
4. Cruzar las debilidades con las amenazas y marcar como sigue: -, cuando la debilidad incremente la amenaza
=, cuando sea indiferente +, cuando la debilidad reduzca la amenaza
Sumando algebraicamente los positivos y + y los se obtiene el signo correspondiente que se interpreta de la siguiente manera: Balance de la columna oportunidades: - un balance positivo (+) significa que no existe dificultad estratgica para aprovechar la oportunidad que ofrece el entorno; - un balance negativo () seala la existencia de un problema que reclama formular una estrategia orientada a cambiar ese signo, actuando para ello sobre las fortalezas y sobre las debilidades; el monto del balance define una jerarqua de actuacin sobre fortalezas y debilidades. Balance de la columna amenazas: - un balance es negativo (-), significa que existe un problema a resolver a corto plazo, centrando la atencin en aquellas debilidades y fortalezas que han contribuido ms a los cruces con -; - un balance de positivo (+), aconseja continuar actuando como hasta el presente; - el signo =, indica alerta, aunque no requiere intervencin a corto plazo, pero s vigilancia e intervencin en caso de empeoramiento o cuando existan recursos o. Cruces de las filas fortalezas y debilidades: - un balance negativo, seala que hay que formular estrategias dirigidas a los cruces responsables de tal balance negativo; - un balance positivo aconseja continuidad en la estrategia seguida hasta el momento;
- el signo indiferente (=) marca una situacin que, no siendo peligrosa, debe tenerse en cuenta, al menos a mediano plazo. Todo lo anterior sugiere cuatro tipos de estrategias: - Defensivas: son las orientadas a reducir las debilidades y a que stas no incrementen el riesgo derivado de las amenazas. - Reactivas: son las orientadas a fortalecer ms los puntos fuertes y eliminar las amenazas. - Adaptativas: son las orientadas a evitar que las debilidades impidan el aprovechamiento de las oportunidades. - Ofensivas: orientadas fortalecer los puntos fuertes para aprovechar las oportunidades.
Domingo Gmez Orea Planificacin territorial
V. PLANIFICIACIN Expresado de forma sinttica, la fase de planificacin tiene por objetivo fundamental responder a dos cuestiones: - Qu hacer; dnde, cundo y cmo hacerlo; y quien debe hacerlo; incluso quien lo financia y quien lo controla. - Qu no hacer, tan importante como lo primero, tal vez ms, aunque frecuentemente olvidado; dnde, cundo y cmo no hacerlo. Se identifica la respuesta a las dos cuestiones anteriores mediante un proceso iterativo, explcito o implcito, de generacin y evaluacin de soluciones alternativas. 1. OBJETIVOS, CRITERIOS Y DIRECTRICES La identificacin de las propuestas parte de un sistema compatibilizado de objetivos que debe ser previamente elaborado. Hay dos grandes clases de objetivos: - Generales, que son formulaciones genricas de lo que se desea alcanzar, las cuales se deducen del sistema, de la escala de valores sociales y de las intenciones del cliente. - Especficos, directamente vinculados a los problemas y las potencialidades detectados en el diagnstico y que no son otra cosa que la formulacin explcita de resolver y prevenir los primeros y de aprovechar las segundas. Otro elemento determinante de las propuestas son los criterios, entendidos como expresiones explcitas de reglas extradas del saber cientfico, de su concrecin tcnica (vocacin del lugar, requerimientos del entorno, principios de funcionalidad, etc.) y de la prctica aceptada y sancionada por la comunidad cientfica o tcnica. Asimismo las directrices, son instrucciones o requerimientos procedentes de las decisiones adoptadas por los niveles jerrquicos de rango superior que tienen competencias en mbitos geogrficos de mayor tamao y entidad, superiores en suma, y que constituyen la referencia para la evolucin del sistema diagnosticado.
Por ltimo, las aspiraciones y expectativas de los niveles inferiores de decisin que corresponden a mbitos geogrficos inferiores al diagnosticado, tambin constituyen una referencia para formular propuestas. Generalmente los criterios y las directrices vendrn dados por documentos preexistentes, mientras la formulacin de los objetivos especficos es una tarea que precede inmediatamente a las propuestas y que requiere una cierta sistemtica. Un objetivo es algo a lo que se tiende con pretensiones de conseguirlo; dada su vinculacin a los problemas y potencialidades, la formulacin de los objetivos consiste en expresar formalmente la voluntad, como se ha dicho, de resolver los problemas actuales, prevenir los futuros, aprovechar las potencialidades y colmar las aspiraciones de la poblacin, a cuya calidad de vida debe contribuir cualquier accin, tanto pblica como privada en virtud, esta ltima, de la funcin social que se atribuye a la propiedad. Por ltimo hay que considerar otros elementos ms o menos explcitos como las preferencias, prioridades y condiciones del agente promotor, el horizonte temporal de referencia, el tiempo de vigencia o la vida til de las propuestas, los recursos con que se cuenta, etc. 1.1. rbol de objetivos
El paralelismo expresado entre problemas y potencialidades con los objetivos, sugiere estructurar stos en forma de rbol, de forma paralela al rbol de problemas, en el que se expresan (Figura V.1), las relaciones verticales de medio a fin. El rbol se confecciona a partir de un tronco constituido por proposiciones generales que se va dividiendo y subdividiendo hasta formular objetivos especficos, o metas, definidos en trminos de sujeto, cantidad y tiempo: reducir el nivel de contaminacin de un cauce (sujeto) en un 20 % (cantidad) en dos aos (tiempo), por ejemplo. Resulta til elaborar el rbol de objetivo combinando un proceso, descendente que parte de las orientaciones o directrices de las instancias superiores, y otro ascendente, basado en la definicin de los problemas y potencialidades detectadas en el diagnstico.

OBJETIVO GENERAL O . Nivel 1
O1
Oi
On
O11 O1i . O1n O11n
Oi1 Oin On1 . Oi2 .Onn Oin1 Oinn

PROPUESTAS
Nivel 2 Nivel n
Onnn
Figura 1 Estructura general del rbol de objetivos
Un grado ms de detalle en la formulacin de los objetivos y se tendrn propuestas, que no son sino objetivos de ltimo nivel, definido en trminos ejecutables. De acuerdo con las reflexiones anteriores, la elaboracin del rbol de objetivos se facilita trabajando a partir del rbol de problemas y de potencialidades, si lo hubiere, elaborado en el diagnstico. Todo problema y toda potencialidad debe quedar contemplado al menos en un objetivo y todo objetivo debe atender al menos a un problema o potencialidad; la correspondencia no es biunvoca, sino que un mismo objetivo puede orientarse hacia varios problemas y potencialidades, y un solo problema o potencialidad puede estar contemplado en varios objetivos. En este sentido un objetivo puede entenderse como la expresin explcita de la intencin de resolver un problema o aprovechar una potencialidad, atendiendo a los elementos bsicos que definen ambos conceptos: manifestacin, causas, efectos, agentes implicados, localizacin, magnitud, gravedad, evolucin, relaciones, percepcin y sensibilidad, etc. Por ejemplo a un problema formulado como "contaminacin del suelo por hidrocarburos procedentes de una fuente pueden corresponder tres objetivos: informar y exigen la accin al agentes responsable, detener el vertido y recuperar despus la zona afectada.
MEJORA DE LA CALIDAD DE VIDA
Mejora del nivel de renta
Mejora de las condiciones de vida y trabajo
Mejora de la calidad ambiental
Mejora productividad primaria
Mejora transforma cin de productos Mejora de comercializacin de la produccin
Mejora relaciones sociales
Mejora condiciones laborales
Conservacin ecosistemas y paisajes
Recuperacin de espacios degradados
Mejora equipamientos y servicios sociales
Puesta en valor de recursos ociosos
De bienes: agricultura, ganadera, silvicultura, minera, etc.
De servicios: ecosistemas, paisajes, reserva genentica, etc.
Figura 2. Ilustracin de la forma en que puede organizarse un rbol de objetivos a partir del concepto de desarrollo como calidad de vida
1.2.
Relaciones y jerarquas
El rbol de objetivos constituye una estructura en la que se dan, como en el caso de los problemas, dos tipos de relaciones: verticales y horizontales; las primeras vienen definidas por los niveles del rbol y expresan relaciones de medio a fin, porque para alcanzar un objetivo o vrtice de un nivel hay que pasar primero por los del nivel inferior. Las relaciones horizontales se producen en cada uno de los niveles del rbol, si bien son ms fciles de detectar y de calificar en los niveles inferiores; tales relaciones son de varios tipos: - Sinergia, cuando la confluencia de dos o ms objetivos se refuerzan mutuamente - Complementariedad: dos objetivos son complementarios cuando avances positivos en la direccin de uno implican aproximacin tambin al otro - Neutralidad: cuando la aproximacin a un objetivo es independiente de la de otro - Competencia y/o disfuncionalidad: cuando avances en la direccin de un objetivo suponen merma para la consecucin de otro
- Incompatibilidad: dos objetivos son incompatibles entre s cuando la consecucin de uno implica la no-consecucin del otro - Compatibilidad: dos objetivos son compatibles cuando son complementarios, neutros o escasamente disfuncionales Estas relaciones horizontales se detectan y visualizan con facilidad cruzando en una matriz cuadrada los objetivos del ltimo nivel. En situaciones de recursos escasos y para programas posteriormente las propuestas, conviene ordenar jerrquicamente los objetivos del mismo nivel recurriendo para ello a la participacin pblica. Los objetivos incompatibles exigen optar por uno o por otro, lo que comporta dos tareas: - Establecer una escala de preferencia o jerarqua entre los objetivos del mismo nivel, aspecto que resulta inevitable para aquellos objetivos entre los que se produzcan relaciones de incompatibilidad y til cuando las relaciones son de disfuncionalidad. - Depurar el rbol formulado hasta conseguir la compatibilidad entre los objetivos identificados. Al final, cada problema, cada conflicto, cada amenaza, cada estrangulamiento, cada recurso, cada oportunidad, cada directriz de rango superior, cada demanda o aspiracin de rango inferior, quedar contemplado, al menos, en un objetivo, y cada objetivo debe atender, al menos, a uno de tales aspectos, auque no exista entre ellos una relacin biunvoca. 1.3. Sntesis De acuerdo con todo lo anterior, y en sntesis, la formalizacin del sistema compatibilizado de objetivos, pasa por las siguientes etapas: - Identificar los objetivos concretos a partir del diagnstico realizado. - Disponer los objetivos en forma de rbol con varios niveles de desagregacin, expresivo de las relaciones verticales, de medio a fin, entre ellos.
- Analizar las relaciones horizontales entre objetivos del ltimo nivel, el ms concreto, expresndolas en trminos de incompatibilidad, disfuncionalidad o competencia, neutralidad, complementariedad y/o sinergia. - Atribuir un orden de preferencia o prioridad a los objetivos de un mismo nivel y de preferencias en caso de incompatibilidad. - Elaborar el sistema compatibilizado de objetivos, que no ser otra cosa que una versin depurada del primer rbol de objetivos. 2. PROPUESTAS: IMAGEN OBJETIVO Y MEDIDAS PARA ALCANZARLA Una vez conocidas las directrices de rango superior, definidos los criterios de diseo aceptados por la comunidad cientficotcnica y formulado el sistema de objetivos, y con ayuda del conocimiento adquirido en la elaboracin del diagnstico, se trata ahora de identificar las propuestas para avanzar hacia tal sistema. Tres elementos conforman el documento de propuestas: - Un modelo territorial o imagen objetivo a la que tender en un horizonte temporal ms o menos largo. - Un conjunto de medidas, de accin y de no accin, para avanzar en la direccin marcada por dicha imagen. - Un sistema de gestin para ejecutar tales medidas. 2.1. Imagen objetivo Es una representacin generalmente grfica, aunque no se excluye cualquier otra forma de representacin, que describe una situacin futura del sistema territorial en la que se ha conseguido gran parte del sistema de objetivos planteado: aquellos que admiten una representacin formal. En trminos generales la imagen objetivo est conformada por los siguientes elementos: - Una zonificacin del espacio al que se refiera y de los usos del suelo y actividades asociadas a cada zona. - Los elementos fsicos: edificios e instalaciones, que se prevn, incluso asentamientos poblacionales, en caso de polticas o planes a gran escala.
- Las redes, principalmente las infraestructuras de transporte que dan funcionalidad a las zonas y le proporcionan accesibilidad desde el exterior. - Otros elementos representables que se estimen significativos. La definicin de la imagen objetivo se beneficia de una reflexin sobre los aspectos que se describen en los puntos siguientes. 2.1.1. Visin y misin Como referencia para orientar el diseo de la imagen objetivo, en planificacin se suelen utilizar dos expresivos trminos: visin y misin, aplicables a cualquier sistema/situacin que concite la atencin requerida por un diagnstico: sistema territorial, institucin, empresa privada, etc. La visin se refiere a un ideal utpico, a largo plazo, inalcanzable, que ayuda a avanzar. La misin se refiere a la funcin que, de forma utpica tambin, se espera que cumpla el sistema al que se aplica en un horizonte temporal muy largo. 2.1.2. Escenarios La generacin de alternativas para la imagen objetivo se facilita practicando un ejercicio de definicin de escenarios. Un escenario es una situacin futura, a medio o largo plazo, basada en suposiciones ms o menos probables sobre la evolucin de los aspectos relevantes del sistema; la definicin de tres escenarios arquetpicos: tendencial, ptimo y de concertacin, u otros muchos intermedios, ayudar a formalizar la imagen objetivo, generalmente por concertacin entre los agentes implicados, pues tales escenarios se pueden entender como alternativas de ella. 2.2. Medidas Se dijo que las propuestas habran de responder a las siguientes preguntas: - Qu hacer; dnde, cundo y cmo hacerlo; y quien debe hacerlo. - Qu no hacer; dnde, cundo y cmo no hacerlo; y quien lo controla. Por consiguiente las medidas se orientarn en una doble direccin:
- Conservar aquello que coincide con la imagen objetivo, para lo que resulta necesario sealar las acciones que podran alterar las coincidencias con ella; aqu el qu no hacer resulta fundamental. - Aproximar hacia tal imagen aquello que no coincida con ella, para lo que resulta fundamental el qu hacer". Las reflexiones anteriores sugieren tres grandes tipos de medidas: De regulacin y control de los usos del suelo, aprovechamientos, comportamientos, etc. Se pueden hacer operativas a travs de normas: conjunto de reglas a las que deben ajustarse las actividades y actuaciones previstas; las normas pueden ser de aplicacin directa o indirecta a travs de otros instrumentos, vinculantes, de carcter obligatorio, y orientativas o simples recomendaciones. De intervencin o accin positiva, que pueden referirse a elementos fsicos o infraestructurales o a aspectos inmateriales como la formacin, sensibilizacin, formacin de registros, etc. Se hacen operativas a travs de programas, proyectos o acciones concretas localizadas en ciertos lugares, segn la imagen objetivo, en su caso. De gestin, que se hacen operativas a travs del diseo de un ente gestor, de un sistema de gestin y de la formulacin de indicadores para el seguimiento y control. Las medidas que se generen pueden pertenecer a uno u otro tipo, es decir, que a veces adoptarn la forma de una norma prohibitiva o restrictiva, por ejemplo, y otras la de una accin positiva que requiere inversin y que se puede materializar a travs de planes, programas, y proyectos o acciones concretas como ayudas tcnicas y financieras, incentivos, etc., as como otras medidas de gestin. La mayor parte de los objetivos del sistema compatibilizado de objetivos, los que admitan una representacin grfica, quedarn recogidos en la imagen objetivo, otros no, pero todos ellos han de estar contemplados en el conjunto de medidas que se propongan; la identificacin de stas puede realizarse antes
o despus, pero en cualquier caso deben ser objeto de una traduccin a instrumentos operativos que permitan aplicarlas. 2.3. Sistema de gestin La gestin se refiere a la forma en que van a ser ejecutadas las propuestas, es decir que incluye su puesta en marcha, el seguimiento y el control de su aplicacin; definir el sistema de gestin implica las siguientes tareas: - Diseo de un Ente Gestor especfico para materializar las propuestas o asignacin de la responsabilidad gestora a una entidad ya existente. - Sistema de gestin: se refiere al funcionamiento del ente gestor, expresado en trminos de flujos de decisiones, flujos de informacin y normas de funcionamiento. - Programa de puesta en marcha: diagrama de flujos y cronograma (diagrama de barras) que define la forma en que se suceden las intervenciones en el tiempo, as como instrucciones para iniciar y materializar las propuestas. - Programa de seguimiento y control: indicadores, controles e instrucciones para seguir la ejecucin de las medidas y comprobar en qu grado las realizaciones se aproximan o alejan de lo previsto; definicin de seales de alerta que denuncien las separaciones inaceptables de los previsto y las medidas a adoptar en tal caso, segn un proceso de adaptacin continua; criterios sobre las causas y supuestos que hagan necesaria la revisin de las propuestas y procedimiento a seguir para ello. - Evaluacin ex post, es decir, de los resultados obtenidos con la materializacin de las propuestas. - Presupuesto para la gestin. 3. GENERACIN Y EVALUACIN DE ALTERNATIVAS Genricamente, la elaboracin de cada uno de los tres elementos de las propuestas: imagen objetivo, medidas para avanzar hacia ella y gestin, se beneficia de un proceso iterativo de generacin y evaluacin de alternativas. Tal proceso tiene una profunda justificacin desde la sensibilidad ambiental, como forma de reaccin ante la frecuencia con que se adoptan soluciones simplistas orientadas a la manifestacin de los problemas, ignorando las
causas directas e indirectas que los ocasionan, as como el resto de los atributos que completan su diagnstico. En este sentido, las causas suelen reflejar factores de demanda mientras la manifestacin se refiere a los de oferta en los problemas; este razonamiento lleva a recomendar un enfoque de las propuestas orientado a influir sobre la demanda; es lo que se denomina enfoque de demanda que se justifica porque los problemas ambientales tienen mucho que ver con el comportamiento de la poblacin, determinante de la demanda, con prcticas inadecuadas de los agentes socioeconmicos, incluida la Administracin, con el modelo territorial, etc. Es el caso, por ejemplo, de los problemas relacionados con el transporte o con el consumo de agua, donde frecuentemente se tiende a satisfacer la demanda existente y su evolucin frente a un enfoque orientada a reducir tal demanda a travs de una mejor gestin, de la localizacin del la poblacin en el espacio o de sus hbitos de movilidad. Generacin y evaluacin de alternativas, no deben entenderse como fases secuenciales sino iterativas en el esquema; es precisamente esta iteracin lo que proporciona racionalidad al proceso de aportar un conjunto de soluciones orientadas a conseguir el conjunto de los objetivos. En el desarrollo de las tareas de generacin y evaluacin pueden aparecer nuevas propuestas con las que se va perfeccionando la decisin. La evaluacin por su parte, en cuanto proceso tcnico no proporciona resultados objetivos, incuestionables, sino que, simplemente, ayuda a la decisin en la medida en que sistematiza y hace explcito el proceso de reflexin dotndole de una gran solvencia. Pero la decisin corresponde a quien tiene capacidad decisoria, que no es el tcnico, sino el promotor o la autoridad que detenta la capacidad de decisin al respecto. 4. GENERACIN DE ALTERNATIVAS En principio la generacin de alternativas admite tres enfoques: - Incrementalista, segn el cual no habra una imagen objetivo definida que se pretende alcanzar, sino simplemente una serie de medidas de accin cuya aplicacin se supone que va a mejorar la situacin inicial del sistema diagnosticado.
- Finalista, que define una imagen objetivo a conseguir en un plazo determinado y las medidas necesarias para ello. - Intermedio, que plantea una imagen objetivo utpica, inalcanzable, y medidas para avanzar hacia ella sin pretensin de conseguirla en un horizonte temporal determinado. Metodolgicamente, cada uno de ellos se puede elaborar de tres maneras: - Mediante ciclos iterativos de generacin y evaluacin explcita de alternativas. En la generacin de alternativas se buscan soluciones potenciales, mientras en la evaluacin se juzga el comportamiento de tales medidas, individualmente y/o en conjunto, en relacin con una serie de criterios, para seleccionar el conjunto de medidas que mejor se adapta al sistema de objetivos. En la generacin de alternativas predomina la imaginacin creativa sobre la racionalidad tcnica, mientras en la evaluacin ocurre lo contrario. El propio proceso de evaluacin puede sugerir nuevas alternativas o modificacin de las anteriores, de tal forma que la evaluacin retroalimenta la generacin en ciclos sucesivos hasta llegar a una solucin que se estima la mejor; ambas tareas no son, pues, secuenciales sino iterativas, retroalimentndose una a la otra tantas veces como se desee en la bsqueda de la solucin ptima, proceso que se justifica por la incapacidad de encontrar directamente una solucin ptima que hiciese innecesaria la evaluacin. - Mediante un ejercicio de reflexin que va generando y evaluando propuestas continua e implcitamente, hasta quedar satisfecho; en este segundo caso, no es que no haya una sucesin iterativa de generacin y evaluacin de alternativas, sino que ambas alternan en ciclos muy breves y no se explicitan en planos y textos. - De forma progresiva o avance por aproximaciones sucesivas, que comienza con una primera aproximacin al resultado que se va depurando una y otra vez hasta concretarlo al nivel requerido, en principio a una nivel tal de detalle que permita su valoracin en trminos de la consecucin de los objetivos y de su comportamiento en relacin con ciertos criterios de evaluacin.
OBJETIVOS
POSIBILIDADES P11 P12 P1n P21 P22 P2n Pn1 Pn2 Pnn
ALTERNATIVA 1
ALTERNATIVA 2
ALTERNATIVA n
P11 P11 P1n P12
O1
P22 P23 P2n
P12
02
Pn1 Pn7
Pn1 Pn7
Pn3 Pnn
0n
Figura 3 Formato de tabla para generar alternativas. Cada alternativa se forma seleccionando un conjunto coherente de propuestas
Con carcter particular para el caso de las propuestas de accin, una alternativa es un conjunto coherente y compatibilizado de medidas para avanzar hacia el conjunto de los objetivos. Su formalizacin se beneficia del procedimiento siguiente: Partiendo del rbol de objetivos, as como de la imagen objetivo, elaborar una lista de ideas, medidas potenciales o posibilidades para alcanzar cada objetivo. Esta lista se puede representar en forma de matriz (figura 3). Para la identificacin de medidas se dispone de la intuicin, del conocimiento acumulado en la realizacin del diagnstico y de las tcnicas antes descritas; pero tan importante como este bagaje intelectual es el espritu de innovacin que contrarreste la tendencia a las respuestas convencionales fomentadas por la pereza intelectual y por un sistema de educacin basado en la memoria y en la lgica. Se trata de pensar en trminos de conexiones entre los problemas y entre los atributos que configuran el diagnstico de cada uno de ellos. Depurar esta lista de posibilidades y concretarlas hasta convertirlas en propuestas; ello significa definirlas con el detalle suficiente para que puedan
ser evaluadas, es decir valoradas en trminos de su efecto en relacin con los objetivos y con otros criterios de evaluacin. Formar una o ms alternativas o estrategia de conjunto seleccionando una o ms propuestas para cada objetivo. Teniendo en cuenta que una alternativa es un conjunto coherente de propuestas, el paso siguiente consiste en eliminar o modificar aquellas propuestas que impidan la coherencia del conjunto. Describir las medidas que componen la alternativa finalmente adoptada en funcin de los atributos que se exponen ms abajo Para formar una alternativa conviene considerar los efectos de sinergia, trmino que significa reforzamiento: dos o ms propuestas entran en sinergia cuando su confluencia refuerza los efectos individuales esperables de cada una de ellas; es decir: el todo es ms que las partes. Puede haber sinergias positivas y negativas, estas ltimas por el riesgo de disfuncionalidad o incluso anulacin que pueden producirse entre distintas medidas. La sinergia se analiza a travs de las relaciones de influencia y de dependencia que se pueden dar entre las medidas: la influencia se refiere a la importancia de una medida para conseguir otra, y la dependencia, al grado en que los efectos de una medida est condicionada por la consecucin de las dems. Estas relaciones se pueden valorar cruzando las medidas entre s en una tabla de doble entrada. 4.1. Tipos de alternativas En un primer nivel existen dos grandes tipos de alternativas: estratgicas o de enfoque y tcticas o de detalle; las primeras admiten una divisin, paralela a los tres escenarios tpicos, en alternativas de referencia: tendencial o adaptada a la evolucin previsible del sistema si no se interviene, ptima que corresponde a la situacin alcanzable solo en ausencia de restricciones, recurso y voluntad de de los agentes implicados, de compromiso que corresponde al escenario ms razonable en funcin de las circunstancias y equilibrios existentes. Adems se pueden generar otras alternativas estratgicas con diferentes orientaciones: desarrollista que favoreceun modelo productivista, adaptativa o plegada a la vocacin y recursos endgenos, conservacionista que prioriza la
conservacin sobre la utilizacin, agraria, que enfatiza este tipo de actividades, recreativo/turstica, que favorece un modelo marcado por la sociedad de la cultura, del ocio y del tiempo libre, etc. Cada una de estas alternativas enfatiza un tipo de actividades sobre las dems y por tanto un estilo diferente de desarrollo. Las alternativas tcticas por su parte surgen de las opciones de detalle aplicable a cada uno de los elementos de las propuestas, de tal manera que el nmero de posibilidades es tan grande que se resiste a cualquier clasificacin. 4.2. Tcnicas para buscar soluciones La generacin de alternativas, para cada uno de los elementos de las propuestas, exige un gran esfuerzo de creatividad por parte del equipo tcnico, que ha de hacer un ejercicio de imaginacin en el que se anan intuicin, imaginacin, capacidad de innovacin, conocimientos cientficos, criterios tcnicos, experiencia y toda la informacin captada en el diagnstico. Se facilita el lapsus creativo cuando se piensa en trminos de conexiones entre los elementos de la situacin diagnosticada, entre los problemas y entre los atributos que configuran el diagnstico de cada uno de ellos, porque as se aprovecha el potencial de sinergia o reforzamiento entre las propuestas. Un espritu innovador permitir explorar vas no contrastadas por la experiencia, aunque se corra el riesgo de error inherente a este enfoque; tal riesgo no debe disuadir la creatividad del equipo de trabajo tcnico, porque ste no tiene capacidad decisoria, sino que sus propuestas deben ser adoptadas por quienes tienen el poder de hacerlo: el promotor, tanto si es privado como pblico. En uno y otro caso el documento de propuestas ha de pasar por un proceso de reflexin ms o menos largo en el que pueden participar los agentes socioeconmicos, la Administracin Pblica y la poblacin en general. El documento tcnico es solo un elemento de reflexin, por importante que sea, que se une a otras informaciones y percepciones del agente con capacidad decisoria. El proceso de generacin es difcil de encorsetar mediante tcnicas concretas pero s se beneficia de algunas que facilitan el lapsus creativo, tal como las que se mencionan a continuacin:
Utilizacin de elementos para estimular la creatividad Tales elementos son imgenes, msica, colores, esquemas, dibujos, etc. que activan el cerebro. Relaciones forzadas Esta tcnica pretende asociar ideas y objetos imposibles para forzar la mente a ir ms all de los lmites de lo convencional. Mapas mentales Diagramas mentales a partir de la palabra clave, la ms definitoria del problema, expresados en un esquema libre, no lineal, mediante dibujos y colores. Se utiliza la expresin "pensamiento lateral" para identificar un tipo de organizacin mental que no progresa en lnea para llegar a un objetivo y evita la presencia de una idea dominante. Un caso particular del mtodo son los grafos de relacin causa efecto y los grficos que representan el diagnstico de un problema, como se expuso en el captulo anterior. Tormenta de ideas Consiste en que varias personas, de diferente formacin y procedencia, con su propio criterio y sin inhibiciones, sugieran ideas por absurdas que parezca, ya que, en esta tcnica, la cantidad es la base de la calidad y se pretende que las ideas de cada uno sugieran otras a los dems. La tcnica opera en cuatro fases: preparacin: el coordinador de la reunin explica el tema y las reglas, incubacin: se deja actuar libremente al inconsciente, expresin de las ideas y evaluacin: desecho de lo no factible o intil. Expresin grfica de ideas Tcnica similar a la anterior que sustituye la expresin oral de las ideas por su expresin escrita, que puede ir acompaada de grficos, en un soporte fsico accesible a todos los participantes. Una versin de esta tcnica consiste en escribir las ideas en tarjetas que se pinchan en un tablero para que las lean los dems y les inspire nuevas ideas que a su vez escribirn y colocarn en el tablero. 6-3-5
En un grupo de seis personas cada una escribe tres soluciones en un papel que pasan al compaero de al lado, ste escribe otras tres, de tal forma que cada uno escribe tres soluciones ayudado por los cinco restantes participantes. Tiempo para pensar Dedicar tiempo para que el consciente se olvide de los problemas dejando al subconsciente tiempo para "pensar sobre ellos" y "digerir la informacin". El inconsciente tiene menos condicionantes y barreras que la parte consciente y est asociado al banco de datos de la memoria. Juegos de simulacin Relaciones entre panelistas en las que cada uno de stos razona situndose en el papel de un agente social determinado. Una variante de ste es el denominado Seis sombreros en el que cada persona adopta un modelo, estilo o forma de pensamiento desde el que razona y hace sus propuestas. Escenarios comparados Referencias a otras situaciones ms o menos similares ya resueltas. Consulta a expertos Puede adoptar tres grandes formas: la entrevista en profundidad, la realizacin de encuestas, por ejemplo, a distancia mediante el mtodo Delphi y los talleres de trabajo en los que un grupo de expertos intercambian ideas o interaccionan mediante tormenta de ideas, por ejemplo. Su xito depende de la existencia de un marco y un ambiente que facilite el dilogo y de un moderador que asegure a todos la oportunidad de intervenir, evite el dominio de algunos, la inhibicin de otros o la tendencia a tratar siempre los mismos temas. Consulta Delphi Consulta formalizada a expertos basada en el anonimato y en la repeticin de las consultas buscando la convergencia. Consiste en realizar varias rondas de encuestas a los participantes, que no se conocen, mediante cuestionarios, generalmente, enviados por correo; se trata, pues, de una serie de rondas de tormentas de ideas. Con este mtodo se eliminan los problemas logsticos y econmicos que acarrea reunir a un grupo de personas, elimina la posibilidad
de que la conversacin del grupo sea dominada por una o varias personas, reduce la presin de responder segn lo que piensen las personas ms expertas y proporciona ms tiempo de reflexin a los encuestados. El mtodo tiene dos inconvenientes: requiere bastante tiempo, lo que puede producir fatiga, incluso abandono, en los participantes; y no da oportunidad a que surjan discusiones espontneas. Anlisis morfolgico Consiste en representar todas las formas tericas que puede adoptar una imagen objetivo para luego quedarse con las que pueden tener una viabilidad real. Analogas Son comparaciones de situaciones desconocidas o inciertas con otras conocidas que se consideran anlogas; razona sobre la idea de que si se conocen las caractersticas de una situacin, se pueden inferir las de otra que se considera anloga; as se puede encontrar luz sobre situaciones futuras y sus implicaciones, mediante analogas con situaciones pasadas, etc. 5. EVALUACIN DE ALTERNATIVAS Evaluar alternativas significa comparar las generadas con respecto a un conjunto de criterios, con el fin de ordenarlas de mayor a menor inters, agruparlas en bloques de preferencia (buenas, regulares y malas, por ejemplo) o seleccionar una de ellas, la que se considera mejor, para desarrollarla despus en un plan, un programa o un proyecto. En su forma ms general, la evaluacin multicriterio de alternativas, se desarrolla en dos pasos: 1. Formalizar una matriz de datos para la evaluacin. 2. Aplicar un mtodo de decisin a la matriz de datos. 5.1. La matriz de datos Es un cuadro de doble entrada cuyas entradas por filas son las alternativas a evaluar y cuyas entradas por columnas son los criterios de evaluacin que se utilizarn; en la forma ms compleja de la matriz se incluye una fila en la que se
dispone el peso o importancia relativa que se atribuye a cada criterio. La matriz se formaliza disponiendo en cada una de las casillas de cruce un nmero, por convencin general entre 1 y 9, que representa el comportamiento de cada una de las alternativas con respecto a cada criterio.
Pj: Peso del criterio Cj. Vij: Valor de la alternativa Ai para el criterio Cj.
PESO DE LOS CRITERIOS A1 A2 ..... Ai .....
CRITERIOS DE EVALUACIN C1 P1 C2 P2 ..... ..... ..... ..... ..... ..... ..... ..... ..... ..... ..... ..... Vij ..... Cj PJ ..... ..... ..... ..... ..... ..... ..... ..... ..... Cn Pn
ALTERNATIVAS A EVALUAR
An
.....
.....
Vnn
Figura 4. Formato general de matriz de datos para evaluar alternativas.
5.1.1. Los criterios de evaluacin Son reglas en funcin de las cuales se determinar el comportamiento de cada alternativa, las cuales se definen a partir de las directrices y de los objetivos que se pretenden. Los criterios deben ser exhaustivos, coherentes, independientes, operacionales (aplicables), no redundantes y representar, en conjunto, los factores determinantes de la sostenibilidad; se pueden organizar en niveles, que se van desagregando en conceptos cada vez ms concretos, como por ejemplo: lo econmico se puede desagregar en incremento de la riqueza, innovacin, diversificacin de la economa y adaptacin de las actividades a los recursos endgenos; lo social se puede desagregar en distribucin de la renta, generacin de empleo, equilibro territorial, inversin en equipamiento pblico, aceptabilidad o conflictividad social; lo ecolgico, en respeto a la capacidad de acogida del territorio, respeto a tasas de renovacin, a la capacidad de asimilacin, biodiversidad, paisaje, etc.); y la factibilidad de
las propuestas: facilidad de gestin, modernizacin tecnolgica, flexibilidad, concordancia o discordancia con el modelo tendencial, etc.). 5.1.2. Los coeficientes de ponderacin de los criterios Representan la contribucin relativa de cada uno de ellos a la calidad ambiental del mbito diagnosticado. La identificacin y ponderacin de los criterios de evaluacin debe contar con la opinin de los grupos de inters afectados; resulta til y cmodo seguir el siguiente procedimiento: - Identificacin de los grupos de inters social. - Seleccin de un panel formado por expertos o iniciados en el tema y por representantes de todos los grupos de inters social. - Consulta a los panelistas y proceso de convergencia hasta llegar a un conjunto de criterios y a sus correspondientes valores ponderales que satisfagan a todos. Esta consulta puede realizarse por simple discusin informal entre los panelistas o a travs de encuestas (atribucin directa de pesos, ordenacin por rangos, comparacin por pares) aplicadas mediante tcnicas tipo Delphi, que se explic antes. 5.1.3. La valoracin del comportamiento de cada alternativa con respecto a cada criterio Esta tarea consiste en valorar el comportamiento de cada alternativa con respecto a cada criterio; por convencin los valores se suelen estandarizar entre 1 y 9: el 1 representa un comportamiento deficiente, mientras el 9 indica un comportamiento completamente satisfactorio1. Esta tarea admite varias posibilidades, que de mayor a menor grado de exigencia son los que se describen en los puntos siguientes. La utilizacin de uno u otro atender al principio de economicidad que permite llegar al resultado con el mnimo esfuerzo. Cuando el nmero de alternativas es muy elevado o las alternativas son muy diferentes unas de otras, parece recomendable
La forma de atribuir estas puntuaciones puede ser sistemtica o no sistemtica o emprica; ambas se describen en Gmez Orea, D. 2007. Ordenacin Territorial. Mundi Prensa. Madrid
comenzar aplicando las ms simples para eliminar algunas de ellas y luego aplicar tcnicas ms complejas a las no eliminadas para seleccionar una de ellas. Cumplimiento de criterios Es la forma ms simple de formalizar la matriz de datos, que no incluye la fila correspondiente al peso de los criterios; tan solo se escribe "si" o "no" segn que la alternativa sea o no satisfactoria, respectivamente, para cada criterio de evaluacin. Ordenacin Tampoco aqu la matriz dispone de la fila correspondiente al peso de los criterios. Consiste en ordenar las alternativas segn su comportamiento relativo respecto a cada criterio; una simple observacin de la forma en que se ordenan las alternativas permitir, si no seleccionar una de ellas, s eliminar las de peor comportamiento para el conjunto de los criterios. Valoracin simple Consiste en atribuir un cdigo, de una escala sencilla (por ejemplo, +2: muy positivo, +1: positivo, 0: medio, -1: deficiente, -2: muy deficiente), que representa el comportamiento de cada alternativa desde cada uno de los criterios. Se pueden extraer conclusiones observando simplemente la ubicacin de los cdigos asignados, o bien aplicando alguno de los modelos de decisin que se explican en el punto siguiente, considerando tales cdigos como valores y atribuyendo pesos a los criterios, si bien esta valoracin carece de la precisin suficiente. Matrices grficas Consisten estas matrices en traducir los valores asignados a una gama de colores, utilizando tonos fros para los bajos y clidos para los altos, que permite una rpida aproximacin visual a la evaluacin. 5.2. El modelo de decisin Las cuatro formas anteriores de la matriz de datos: cumplimiento de criterios,
ordenacin,
valoracin
simple
matrices
grficas,
permiten
extraer
conclusiones de forma simple y directa, como se ha indicado. A ellos se aaden otros complejos que se aplican sobre la forma compleja de la matriz de datos representada en la figura 4 de los que destacan los siguientes. 5.2.1. Agregacin total: funciones de utilidad Este mtodo2 obtiene el valor de cada alternativa por media ponderada de los valores asignados a cada criterio, es decir, multiplicando tales puntuaciones por el peso de los criterios, sumando despus y dividiendo el resultado por la suma total de los pesos. Se elige la alternativa que obtenga mayor valor, si la diferencia resulta significativa, se seleccionan las mejores o se desechan las de menor valor.
Vai # ! Vij " Pj ! Pj
Otra forma de agregar, que permite utilizar escalas de diferentes tamaos para la puntuacin de cada criterio, consiste en multiplicar las evaluaciones parciales, una vez normalizadas, de la siguiente forma: se adopta una alternativa cualquiera como referencia (el resultado es independiente de la que se tome), por ejemplo A1, y se normalizan todas con respecto a ella dividiendo sus puntuaciones por la otorgada a la de referencia; el valor agregado de cada alternativa se obtiene multiplicando los citados valores normalizados, tal como muestra la siguiente expresin:
Vai # $ Vij $ V1 j
Tambin se puede ponderar este valor utilizando los pesos de los criterios como exponentes segn la siguiente expresin:
Este mtodo se puede generalizar para elaborar ndices de calidad para cualquier tema, por ejemplo un ndice de calidad de espacios, de un factor ambiental como el agua o la aptitud de una zona para ser transformada en regado, etc.; el mtodo se desarrolla as: 1. identificar los factores de los que depende la calidad; 2. buscar un indicador medible para cada factor; 3. construir una funcin de calidad que relacione el citado indicador con la calidad estandarizada en valores adimensionales que varan entre 0 y 1 (u otro intervalo si se desea); 4. medir el indicador en un caso o lugar dado y traducirlo, aplicando la funcin de calidad, al valor adimensional entre 0 y 1; 5. atribuir pesos a los factores; y 6. sumar de forma ponderada; el valor resultante estar acotado entre el mnimo: 0 y el mximo: 1. Asimismo puede aplicarse el mtodo ELECTRE para comparar espacios o aspectos que dependan de factores.
Vai #
$ (Vij )
Pj Pj
$ (V1 j )
Los valores obtenidos en ambos casos proporcionan, como en la suma ponderada, una ordenacin de las alternativas. La figura 5 muestra un ejemplo de matriz de datos para la que se han obtenido los valores de cada alternativa mediante suma/media ponderada, producto y producto ponderado.
CRITERIOS DE EVALUACIN
NIVEL DIVERSIDA GENERACI ADAPTACI INVERSIN CONCORDAN ACEPTACI FACILIDA FLEXI DE D N DE N A EN CIA CON LAS N SOCIAL D DE BILID RENTA ACTIVIDAD EMPLEO CAPACIDA EQUIPAMIEN TENDENCIAS GESTIN AD ES D DE TO PBLICO DEL MODELO ECONMIC ACOGIDA TERRITORIAL AS DEL MEDIO FSICO
PESO DE LOS CRITERIOS ALTERNATIVAS A EVALUAR A1 A2 A3 A4
9 6 7 9 6
8 4 7 8 6
7 7 6 8 4
9 8 4 5 5
5 6 7 4 4
4 5 4 3 8
7 6 6 7 6
7 5 5 5 3
5 8 7 5 6
a) suma / media ponderada suma Media Ponderada ponderada A1 A2 A3 A4 374 360 397 329 6,13 5,90 6,51 5,39
b) producto una vez normalizadas las alternativas respecto a A1
c) producto ponderado (exponencial)
A11 A20,71 A30,63 A40,31
A11 A20,16 A32,12 A40,000 4
Figura 5. Ejemplo de evaluacin de alternativas por agregacin total. 5.2.2. Agregacin parcial: ELECTRE (Elimination et Choix Traduisant la Realit) Electre es una familia de mtodos, que surge, en los aos sesenta, de reconocer que la evaluacin multicriterio no goza de la propiedad transitiva y
que se dan situaciones en que las alternativas a evaluar no son comparables. En cualquiera de sus versiones, el mtodo procede en dos tiempos: 1. Comparacin de las alternativas dos a dos de forma ordenada, es decir, teniendo en cuenta que la pareja a/b es distinta de la b/a. 2. obtencin de una sntesis de conjunto sobre un grafo. En un par ordenado de alternativas, una es superior a la otra cuando se cumplen dos condiciones: - de concordancia: el peso de los criterios para los que primera es igual o superior a la segunda (tiene igual o mayor puntuacin en la matriz de evaluacin) es suficientemente grande y - de discordancia: no existe ningn criterio para el que la segunda es demasiado peor. En la versin ms utilizada el mtodo opera enfrentado en una matriz cuadrada todas las alternativas entre s, para establecer despus las relaciones de preferencia entre ellas y representarlas mediante las letras, V (verdadero) cuando la alternativa columna supera a la correspondiente alternativa fila y F (falso) cuando ello no ocurre.
A1 A1 A2 A3 F V
A2 V F
A3 F V
An V F V
An
El proceso se desarrolla a travs de los denominados ndices de concordancia y de discordancia entre cada par de alternativas:
- El ndice de concordancia entre dos alternativas es la suma de los pesos de los criterios para los cuales la primera es igual o superior a la segunda dividido (para estandarizar el resultado entre 0 y 1) por la suma total de los pesos; este ndice varia entre 1, que corresponde a una preferencia absoluta, y 0 que representa la ausencia de preferencia para cualquier criterio. - El ndice de discordancia entre dichas alternativa es la diferencia mayor de puntuacin asignada a las alternativas para aquellos criterios en los que la primera es inferior a la segunda, dividido por el tamao de la escala de puntuacin, es decir, por el mximo desacuerdo posible; su valor varia, tambin entre 1, que representa el desacuerdo mximo, y 0, que expresa un desacuerdo nulo. A fin de quitar severidad a la restriccin de superioridad impuesta por el ndice de discordancia, se puede suavizar el valor del ndice sustituyendo para su clculo la diferencia/divergencia mayor por la que le sigue. Se habla entonces de severidad de grado 2 (s=2), mientras la anterior era de grado 1 (s=1).
CRITERIOS DE EVALUACIN NIVEL DE DIVERSIDAD RENTA ACTIVIDADES ECONMICAS PESO DE LOS CRITERIOS ALTERNATIVAS A EVALUAR A1 A2 A3 A4 1 5 4 5 7 3 10 8 8 6 GENERACI ADAPTACIN A FACILIDAD N DE CAPACIDAD DE ACOGIDA DE GESTIN EMPLEO DEL MEDIO FSICO 1 7 5 7 5 1 7 5 7 3 4 2 7 6 7
Para la matriz de datos del ejemplo adjunto se obtienen los siguientes ndices de concordancia y de discordancia: (en las matrices el orden de cada par se expresa nombrando primero la alternativa columna).
A1 A1
A2 0,4
A3 0,7
A4 0,5 A1
A1
A2 0,2
A3 0,2
A4 0,4 A1
A1
A2 0,2
A3 0,2
A4 0,4

A2 A3 A4 0,6 0,6 0,5 0,7 0,9 0,6 0,5 0,6 0,5 A2 A3 A4 0,5 0,4 0,5 0,2 0,3 0,1 0,2 0,2 0,4 A2 A3 A4 0 0 0,2 0,2 0 0 0,1 0,2 0,2
ndices de concordancia
ndices de discordancia para s=1
ndices de discordancia para s=2
A1
A2
A1 A1 A2 A3 A4
A2
A3 x
A4
x
A3
%
A4
De cada par se retiene la alternativa mejor clasificada cuando el ndice de concordancia es suficientemente elevado y el de discordancia suficientemente bajo. Esta condicin se concreta estableciendo un umbral mnimo de concordancia requerido, p, entre 0,5 y 1 (generalmente prximo a 1) y un umbral mximo de discordancia tolerado, q, entre 0,5 y 0 (generalmente prximo a 0). Se conservan las alternativas que pasan esta criba y se abandonan las dems. En el ejemplo del esquema adjunto, para un umbral de concordancia de 0.7 y uno de discordancia (s=1) de 0.2 (condiciones que se expresan por la notacin 0.7/0.2/1), se mantienen, en principio, dos alternativas, la A2 y la A3, las cuales se sealan en una tabla, como la adjunta, con un aspa, mientras el resto no se sealan. La tabla se acompaa de un grafo que permite visualizar el resultado y realizar una sntesis. De l se deduce que A3 supera a A1, que A2 supera a A3, pero no se puede afirmar que A2 supera a A1 a causa de la intransitividad de las preferencias: la relacin A2 R A1 no pasa alguno de los filtros exigidos. En cuanto a la alternativa A4 no se puede afirmar nada y se retiene. En consecuencia, quedan seleccionadas las alternativas A2 que est bien colocada, A4, por la duda y A1 a causa de la intransitividad.
El conjunto de alternativas seleccionadas se denomina nudo en teora de grafos y debe cumplir las siguientes exigencias: Estabilidad interna: ausencia de arcos entre los elementos del nudo Estabilidad externa: cualquier elemento exterior del nudo ha de admitir al menos un arco desde algn elemento del nudo Si se adoptan otros umbrales, por ejemplo 0.7/0.3/1, 0.7/0/2 o 0.7/0.2/2 se obtienen los resultados de la Figura 6 donde el nudo (conjunto de alternativas seleccionadas) est identificado por un crculo. Destaca que A2 es la nica alternativa siempre incluida en el nudo, de modo que parece razonable que sea la seleccionada.
A1 A1 A2 A3 A4
A2
A3 X
A4 A1 A2 A3 A4
A1
A2
A3 X
A4 A1 A2 A3 A4
A1
A2
A3 X
A4 A1 A2 A3
A1
A2
A3 X
A4
X X
X X
A4
A1
A2
A2
A1
A2
A2
A3
A4
A3
A4
A4
UMBRALES 0,7 / 0,2
UMBRALES 0,7 / 0,2 / 1
UMBRALES 0,7 / 0,3 / 1 /2
UMBRALES 0,7 / 0 / 2
Figura 6. Grafos de preferencia obtenidos para la matriz de datos del ejemplo. 5.3. Otra forma de Matriz de Datos: incorporacin de grupos sociales Consiste, este modelo, en aadir a la matriz general de datos los grupos sociales implicados tambin ponderados segn su importancia relativa, tal como representa la figura 7. El valor total de una alternativa es la suma ponderada de los valores asignados a los criterios por cada grupo social por el peso de los grupos.

Cij: Coste de la alternativa en trminos del criterio i para el grupo social j. Bij: Beneficio de la alternativa para el grupo social j en trminos del criterio i. Peso de los criterios Grupos sociales afectados Ga Gb Peso de los grupos sociales Pa Pb C Criterios de Evaluacin C1 P1 B C C2 P2 B C Cj Pj B Cmn Bmn C Cn Pn B
Gi
Pi
Cij
Bij
Gm
Pm
Figura 7. Formato de matriz de evaluacin por grupos sociales para cada alternativa. Cij: Coste de la alternativa en trminos del criterio i para el grupo social j. Bij: Beneficio de la alternativa para el grupo social j en trminos del criterio i. Con la aportacin de los datos tcnicos elaborados acaba la intervencin del planificador en la decisin; a partir de aqu ser a las instancias decisorias, generalmente distintas de los niveles tcnicos, a quienes corresponde la seleccin final de una alternativa o de una composicin de ellas. 6. INSTRUMENTACIN DE LA ALTERNATIVA SELECCIONADA Tres instrumentos fundamentales hacen operativa la alternativa de planificacin adoptada: la normativa, el programa de intervencin y el sistema de gestin. A ellos se aade la EIA o evaluacin de impacto ambiental de proyectos, la EIT o evaluacin de impacto territorial y la EAE o evaluacin ambiental estratgica aplicable a polticas, planes y programas. 6.1. La normativa reguladora del uso del suelo, aprovechamientos y comportamientos. La normativa es el conjunto de reglas a que deben ajustarse las actividades y
al medio. La existencia de relaciones internas a los elementos del medio fsico entre s, de influjos mutuos entre los diferentes sectores, as como de interrelaciones entre tales elementos temticos y sectores socioeconmicos, supone que las normas relativas a alguno de ellos afectan a los dems; ello puede dar origen a redundancias, circunstancia esta que, lejos de invalidar las normas, contribuyen a su claridad y confirmacin. Las normas generales pueden entenderse como una prolongacin,
complemento y adaptacin especfica al mbito del plan, de la legislacin aplicable al mbito del plan. Se subdividen en dos tipos: - Relativas a elementos y procesos del medio - Relativas a las actividades humanas Normas particulares Se refieren especficamente a las categoras de ordenacin que conforman el modelo de ordenacin del medio fsico. Para cada una de tales categoras las normas particulares se pueden organizar de acuerdo con el siguiente esquema: Definicin de la categora y referencia a su ubicacin cartogrfica. Criterio general que se adopta en relacin con la categora. Actividades propiciadas, aceptadas, con o sin limitaciones, y prohibidas.
las actuaciones previstas en el plan o que, no estando previstas en l, pueden ser objeto de localizacin en su mbito de afeccin; la normativa regula, por tanto, el uso del suelo, los aprovechamientos, los comportamientos y los actos administrativos; su cumplimiento evitar que se alteren los elementos coincidentes de la situacin actual con la imagen objetivo. Las normas pueden ser de aplicacin directa, que operan a travs de la gestin directa del plan, e indirecta, cuando adquieren virtualidad a travs de otros planes, muy particularmente el planeamiento urbanstico, o son asumidas por instituciones solo indirectamente implicadas en el plan. Asimismo la legislacin en materia de ordenacin territorial, distingue, en ciertos casos, entre normas vinculantes, de carcter obligatorio para la administracin y los particulares, y orientativas o simples recomendaciones. Todos estos extremos: carcter vinculante u orientativo, aplicacin directa o indirecta, etc. deben quedar explicitados en el plan. Resulta cmodo estructurar la normativa en relacin con el territorio y sus recursos naturales de la siguiente forma: - Normas Generales - Normas Particulares, asociadas a una zonificacin o modelo de ordenacin del medio fsico. - Normas para la gestin - Adems, con el fin de dotar al plan de una cierta autosuficiencia, conviene incluir la legislacin ms directamente aplicable al caso, si bien esto no es imprescindible. Normas generales Son las que afectan al conjunto del mbito ordenado. Se justifican por el hecho de que existen aspectos comunes a todo el mbito que admiten un enfoque temtico, en lo que se refiere los procesos y elementos del medio fsico, y sectorial en cuanto a los aspectos socioeconmicos. El enfoque temtico se refiere al elemento pasivo en la relacin territorio-actividades humanas, es decir, a los elementos y procesos del medio; el enfoque sectorial se refiere al agente activo en esa relacin, es decir, a las actividades humanas que afectan
Figura 8. Ejemplo de una tabla con la sntesis de la normativa particular Normas para la gestin Regulan el comportamiento del ente gestor y el sistema de gestin. 6.2. Programa de actuaciones positivas: propuestas de intervencin El programa de intervencin se materializa en acciones que exigen inversin y en la gestin correspondiente, siendo muchas de ellas, susceptibles de producir beneficios a horizonte temporal variable, generalmente a medio o largo plazo. A pesar del carcter positivo de estas acciones frente al fundamentalmente preventivo de las normas, ciertas propuestas pueden haber sido enunciadas bajo el ttulo de aquellas, debiendo entenderse su inclusin en el programa como el primer paso para su materializacin. Las interrelaciones existentes entre problemas y objetivos, unido al hecho de que para un mismo objetivo pueden existir diversas propuestas de actuacin, permite agrupar las medidas de un programa por bloques, que aadidos a otros aspectos sugieren estructurar las intervenciones positivas de la siguiente manera: % % Otros Planes Programas: conjunto de medidas orientados a un mismo objetivo, Subprogramas: desagregacin de los programas en paquetes, Proyectos:
unidades concretas de inversin y otras acciones: incentivos, ayudas tcnicas y de gestin, subvenciones y estmulos fiscales, gravmenes y desgravaciones, etc. que animen a la iniciativa privada a implicarse en el plan. % Asignacin de responsabilidades entre los diferentes agentes
socieoconmicos en la materializacin del plan, particularmente las entidades pblicas. % % Cronograma para la aplicacin de las medidas Estudio econmico financiero y presupuesto y forma de financiacin.
Siempre que lo admitan, las actuaciones previstas en el nivel ms concreto de definicin, deben representarse grficamente formando parte de un plano de propuestas para la consecucin de los objetivos. Asimismo, quedarn definidas en una tabla o ficha (figura VI.35) en la que se especifiquen una serie de datos descriptivos de la actuacin, entre los que no deben faltar los siguientes:

definicin objetivo localizacin prioridad/urgencia y plazo en que debe ser realizada presupuesto: costes de inversin y de mantenimiento en su caso y su desglose por aos
organismos financiadores desglose del presupuesto por organismos financiadores necesidades de gestin y/o seguimiento, organismo gestor responsable de ejecucin y/o seguimiento especificaciones para la redaccin del proyecto, incluyendo la evaluacin de impacto ambiental, en su caso
precauciones en su ejecucin
Para situar en el tiempo la puesta en marcha de las intervenciones y medidas de regulacin, de accin positiva y de control propuestas por el plan, se pueden utilizar dos tcnicas complementarias: Un diagrama de flujos en el que se refleje la forma en que se va sucediendo en el tiempo la puesta en marcha de las medidas. Un diagrama de barras que complementa el anterior mediante la representacin del comienzo y final de cada accin, y una estimacin del tiempo disponible para la ejecucin de cada una de ellas, en caso de que tengan un vigencia temporal, es decir, un principio y un final. 7. GESTION TERRITORIAL La gestin se refiere la ejecucin del plan; se trata de prever la puesta en marcha, el seguimiento y el control de las determinaciones que establece el plan. 7.1. El Ente Gestor Dos opciones surgen a la hora de plantear el diseo del ente gestor: 1. Atribuir la gestin a un organismo existente de la administracin pblica, que sera aqul que dispone de las competencias en materia de ordenacin territorial. Esta opcin plantea el problema de la falta de representatividad y, frecuentemente, de agilidad, lo que unido a la idea que considera necesaria la cooperacin y colaboracin de los agentes implicados para una gestin adecuada, lleva a que este modelo se considere inadecuado en la mayora de los casos; a ello se une la posibilidad de que se genere un conflicto de carcter tico sobre el derecho a decidir, que, por lo general, se atribuye con demasiada facilidad a quien otorga la financiacin. Por otra parte, la implicacin de todo tipo de agentes en la gestin, evita que la administracin sea a la vez juez y parte, y permite establecer claramente las competencias y las responsabilidades de cada uno de modo que hace ms difcil la presin de intereses particulares . 2. Crear una entidad nueva que disponga de la representatividad, flexibilidad y agilidad que requiere una gestin eficaz. Es lo que se denomina gestin concertada, enfoque cada da ms aceptada para la gestin de los planes,
que no supone una cesin total de las competencias administrativas, sino que se trata de conseguir una mayor colaboracin de los agentes implicados en el plan. En este enfoque se implicar a todas las administraciones, organismos, asociaciones, particulares y en general a todos los agentes afectados por el plan. 7.1.1. Funciones Tanto si se gestiona el plan desde un organismo existente de la administracin como si se crea un ente ex novo, la materializacin de un plan requiere de una organizacin gil y dinmica que urja a la administracin pblica en el cumplimiento de los compromisos que se deducen del plan, anime a la iniciativa privada y, en general, se responsabilice de la gestin del plan. Ms concretamente las principales funciones del ente gestor se concretan en los siguientes puntos: Animacin de los agentes pblicos y privados para que materialicen las propuestas que el plan les haya asignado. Control, velando para que todas las medidas, tanto normativas como de inversin, se realicen dentro de las previsiones del plan y se ajusten a derecho. Coordinacin, entre las actuaciones de todos los agentes pblicos y privados, dentro de las previsiones del plan, y de forma coherente con las actuaciones de otro origen que se desarrollen en su mbito territorial. Por otro lado coordinar las acciones de promocin y difusin realizadas por las administraciones que intervengan en el plan. Seguimiento, del estado de materializacin de cada una de las fases del plan y de cada una de las actuaciones que lo forman. Para ello se tomarn en cuenta indicadores fsicos y financieros ajustados al carcter especfico de cada determinacin y conforme a lo estipulado en el propio plan. En funcin de ello propondr las modificaciones y adaptaciones adecuadas. Evaluacin, identificacin, estimacin y valoracin de los efectos del plan en todos los aspectos relevantes y sectores.
Elaborar informes sobre su actividad en relacin con todas las funciones enunciadas a las autoridades responsables.
7.1.2. Estructura La forma y composicin del ente gestor sern especficas de cada plan; no obstante, para cumplir con eficacia las funciones sealadas, es posible sealar algunas caractersticas de tipo general que pueden orientar su diseo. En principio contar con (ver figura VI.38): un rgano poltico en el que se encuentren representados la mayor parte de los agentes socioeconmicos implicados en el plan, con funciones de direccin. En concreto la representacin abarcar, al menos, las distintas administraciones pblicas responsables del plan o implicadas de alguna forma relevante en l, los organismos financiadores, los sindicatos, las asociaciones de todo tipo y los particulares. un rgano tcnico u oficina tcnica, con funciones ejecutivas y dependiente del anterior; que debe ser gil, de tal manera que su brazo ejecutivo ha de contar, en trminos relativos, con pocos efectivos; debe disponer de gran autonoma, quedando desvinculado de las urgencias polticas; debe actuar de forma flexible, dentro de los mrgenes de libertad que admite el plan; debe contar con el respaldo de los poderes pblicos y debe, por fin, actuar con la seguridad cientfico tcnica para lo que conviene dotarle del oportuno asesoramiento. Adems el ente gestor puede contar con la colaboracin de instituciones docentes o de investigacin capaces de dar solvencia tcnica y cientfica a la gestin, as como algn tipo de asesora jurdica.
EVALUACIN AMBIENTAL ESTRATGICA (EAE): LOS INFORMES DE SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL (ISA) DE PLANES Y PROGRAMAS
NOTA: el presente texto se ha extrado de Gmez Orea, D. 2007. Evaluacin Ambiental Estratgica. Mundi Prensa Madrid.
1.
MARCO CONCEPTUAL DE LA EAE
La Evaluacin Ambiental Estratgica (EAE) es un instrumento para integrar primero el medio ambiente en el proceso de formulacin de polticas, planes y programas (PPP en lo sucesivo) y verificar despus la realidad de ello. La integracin consiste en incorporar sensibilidad, criterio, conocimiento y compromiso ambiental al proceso de elaboracin del PPP, desde el principio, con el fin de que la decisin pblica al respecto sea lo ms acertada posible. La verificacin comporta dos facetas: la comprobacin de que efectivamente se ha hecho un esfuerzo de integracin ambiental en la elaboracin del PPP y la evaluacin del resultado conseguido, evaluacin que se realiza a travs de la identificacin, valoracin, prevencin y seguimiento de los impactos que se produciran en caso de que llegue a ejecutarse. La integracin ambiental comienza en el momento mismo en que surge la idea de elaborar el PPP, y su evaluacin tambin; luego se concreta en un documento tcnico (Informe de Sostenibilidad Ambiental: ISA) que es parte integrante de la documentacin del PPP y que se va desarrollando al mismo tiempo que el borrador del PPP; ambos elementos se formalizan en un documento tcnico al mismo tiempo; despus sigue el proceso de integracin incorporando las determinaciones establecidas en la Memoria Ambiental, que incluir los resultados de la participacin pblica, a la elaboracin del PPP definitivo.
PPP a elaborar ORGANO PROMOTOR

Documentacin inicial del PPP
ENTORNO Consultas previas ORGANO AMBIENTAL
Documento de Referencia (Contenido y alcance del ISA) BORRADOR del PP Informe de Sostenibilidad Ambiental
PARTICIPACIN PBLICA M E M O R I A A M B I E N T A L (Preceptiva) APROBACIN RGANO PP DEFINITIVO SUSTANTIVO SEGUIMIENTO

Figura 1. El procedimiento de EAE exige la colaboracin entre el rgano promotor del PPP y el rgano ambiental y se basa en un informe tcnico: Informe Ambiental y en la participacin pblica
En suma, el espritu sealado en los prrafos anteriores se hace operativo (figura 1), de acuerdo con lo establecido por la Directiva comunitaria y por la Ley Espaola 9/2006, segn la secuencia siguiente: ! Incorporando primero el medio ambiente y los principios de sostenibilidad al proceso de elaboracin del borrador del PPP. ! Formalizando despus el Informe de Sostenibilidad Ambiental, documento tcnico que se forma con elementos procedentes del proceso de elaboracin del PPP y con una doble evaluacin de los resultados de tal proceso en los siguientes trminos: o Una de carcter general: en qu medida el PPP como unidad o, ms concretamente, su objetivo o fin general, se considera razonable desde el punto de vista de la sostenibilidad, de los criterios de integracin ambiental y de la referencia del modelo territorial en que se inscribe y de su evolucin.
o Otra de carcter especfico: identificar y valorar los impactos significativos que las propuestas podran producir sobre el medio ambiente en caso de ejecutarse, proponer las medidas para evitar, mitigar o compensar los impactos identificados y disear un sistema para el seguimiento del comportamiento ambiental del PPP, con el fin de informar a la Administracin responsable del medio ambiente sobre los aspectos que deben ser objeto de vigilancia, los indicadores a travs de los cuales deben ser controlados dichos aspectos y el mtodo o sistema para realizar tal vigilancia. ! Sometiendo ambos elementos: PPP e ISA, a un proceso de participacin en el que intervienen las autoridades (el rgano Sustantivo o autorizante del Plan, el rgano Ambiental, el rgano Promotor del Plan), la Administracin pblica afectada, los agentes socioeconmicos y la poblacin interesada, para expresar su opinin con la idea de informar a los decidores e influir en la decisin que adopten. ! Elaborando a continuacin una Memoria Ambiental (MA) en la que se valora la integracin del medio ambiente en el borrador del PPP a la vista del ISA, cuya calidad tambin se juzga, de la forma en que se ha considerado el resultado de la consulta pblica y de los impactos significativos identificados. Adems la MA contendr las determinaciones a incorporar, con carcter preceptivo, al documento final del PPP. Solo despus de todo este proceso podr ser elaborada la versin definitiva del PPP que se someter a la correspondiente aprobacin por el rgano Sustantivo, quien resolver teniendo en cuenta, especficamente, lo establecido en la MA.
2. MARCO LEGAL DE LA EAE
La EAE est legalmente regulada a nivel de la UE por la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo sobre evaluacin de los efectos de determinados planes y programas (PP en lo sucesivo) en el medio ambiente (DOL197, 21 julio 2001), a nivel espaol por la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluacin de los efectos de determinados planes y programas en el
medio ambiente, y a nivel de las Comunidades Autnomas por otra legislacin especfica. La ley espaola establece el procedimiento administrativo que especifica la figura 2.
Comunicacin del rgano Promotor al rgano Ambiental de la iniciativa del PP Consulta a las Administraciones Pblicas afectadas y pblico interesado por parte del rgano Ambiental Elaboracin por el rgano Ambiental del Documento de Referencia para realizar el ISA
Elaboracin por el rgano Promotor del borrador o versin preliminar del PP y del ISA Consulta a las Administraciones pblicas afectadas y al pblico interesado Elaboracin de la Memoria Ambiental por el rgano Promotor de acuerdo con el rgano Ambiental) Elaboracin de la propuesta del PP definitivo por el rgano Promotor Aprobacin del PP y puesta a disposicin del rgano Ambiental, de las Administraciones pblicas afectadas y del pblico en general de la informacin generada, de la decisin y de la motivacin Seguimiento por el rgano Promotor con participacin del rgano Ambiental
Figura 2. Procedimiento administrativo detallado definido en la Ley 9/2006
3.
METAMODELO SOBRE LOS ELEMENTOS TCNICOS DE LA EAE
En el proceso descrito y representado en la FIGURA 1 existe una fase tcnicamente crucial, que corresponde a la parte sombreada de la citada figura: la elaboracin al mismo tiempo del Borrador del PPP y del ISA, de tal manera que ste se podra interpretar como la incorporacin de la dimensin ambiental al proceso de elaboracin del Borrador del PPP, la verificacin de ello y la denuncia de los posibles impactos; pero, adems, la EAE requiere que el ISA se configure en un documento especfico, diferente del documento del PPP.
Objetivo general del PP

Documento Inicial del PP (rg. promotor) Documento de Referencia (rg. ambiental)
Modelo Principios y Aspectos Exigencias de Directrices de territorial criterios de Objetivos de ambientales rango superior niveles inferiores como sostenibilidad proteccin sensibles Actividades referencia para el PP ambiental Otros PPP del entorno concurrentes
EL PPP
EL ENTORNO
Diagnstico
Diagnstico del mbito y del entorno del PP
Diagnstico integrado Propuestas del PP Redaccin Borrador del PP (rgano Promotor)
Criterios especficos de integracin ambiental
Formulacin de propuestas y alternativas al PP Redaccin del Informe de Sostenibilidad Ambiental
Figura 3. El medio ambiente se inserta en la elaboracin del PP y luego utiliza los materiales para redactar el Informe de Sostenibiidad Ambiental
La idea expresada sugiere dos metodologas, que se desarrollan sucesivamente, para elaborar el ISA: la primera de integracin y la segunda de verificacin, tal como se representa en la figura 3, que desarrolla metodolgicamente la parte sombreada de la 1; en ella se observa cmo el ISA, partiendo de los dos documentos previos: el Inicial del PPP y el de Referencia, se va desarrollando y tomando forma a travs de una fase de integracin y otra de verificacin a cada una de las cuales corresponde su propia metodologa: Fase 1. Integracin del medio ambiente en la elaboracin del borrador del PP, lo que supone: ! Explicitar los objetivos generales, los principios y los criterios que determinan la aportacin de la dimensin ambiental. Identificar los aspectos ambientales sensibles ante el PPP para orientar el diagnstico posterior. Adoptar el modelo territorial, y su evolucin, en que se inscribe
el PPP como marco de referencia que determina las demandas y la calidad de vida de los ciudadanos. ! Elaborar un diagnstico ambiental del mbito y del entorno, inspirado por lo anterior, deducir de l unos criterios especficos para formular propuestas al PPP y luego integrar tal diagnstico con el diagnstico del PPP. ! Colaborar en la identificacin de las propuestas, es decir, en el proceso iterativo, explcito o implcito, de generacin y evaluacin de alternativas orientas a la formulacin del borrador del PPP. En particular se establecern las alternativas previstas en el artculo 8 de la Ley 9/2006 cuando seala que el ISA deber identificar unas alternativas razonables, tcnica y ambientalmente viables, incluida entre otras la alternativa cero, que tengan en cuenta los objetivos y el mbito territorial de aplicacin del PP. Esta fase se puede realizar aplicando la metodologa general de la planificacin y, dentro de ella, las especficas para realizar el diagnstico y la formulacin de propuestas. Fase 2. Elaboracin de un documento especfico orientado a verificar dicha integracin y los resultados de ello, lo que comporta dos niveles: ! Auditar o preguntar al borrador del PPP sobre el proceso de integracin y los resultados que ha producido, especialmente desde el punto de vista de los objetivos generales y de la concepcin del PP; metodolgicamente esta tarea se puede resolver a travs de diferentes sistemas de preguntas ms o menos formalizadas en rboles de decisin. ! Identificar, valorar, prevenir y seguir los impactos significativos derivados de la ejecucin del PPP, tarea a la que se pueden aplicar tcnicas similares a las de los Estudios de Impacto Ambiental de proyectos, pero con un grado de definicin adaptado al carcter estratgico de los impactos.
La formalizacin del ISA requiere, pues, la aplicacin de tres metodologas diferentes y especficas: una para elaborar el borrador del PPP, otra para hacer el diagnstico ambiental del mbito y entorno del PPP e integrarlo en el proceso de su elaboracin y una tercera para formalizar el documento conteniendo el ISA. Las dos primeras se refieren a la elaboracin de un plan y del diagnstico del entrono y pueden verse en Gmez Orea, D. 2007. Evaluacin Ambiental Estratgica. Mundi Prensa. Madrid. La tercera se expone en el punto siguiente.
4. METODOLOGA PARA ELABORAR EL INFORME DE SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL
La figura 4. representa el diagrama de flujos metodolgico, de carcter general, que se puede adaptar a cualquier caso particular. La primera tarea consisten en estudiar, describir y diagnosticar, respectivamente, los dos elementos que conforman la interaccin determinante de cualquier impacto: el origen o causa potencial de impactos: el PP, y el medio ambiente en el espacio afectado: el entorno o, ms especficamente, los factores que lo forman.

Documento preliminar del PP y Documento de Referencia del rgano Ambiental Anlisis del PPP y sus alternativas: Contenido, Objetivos, Relaciones, Justificacin alternativa
Fsico, Funcionalidad, Cabida Poblacional
Anlisis/diagnstico del Entorno: Medio
El PP a la vista de los objetivos ambientales estratgicos de orden superior, de sus propios objetivos generales y de la planificacin concurrente El PP a la luz de los principios generales y especficos de sostenibilidad
1 nivel de evaluacin
El PP a la luz de la Integracin Ambiental Pasar al nivel de evaluacin siguiente?
Submodelo de Identificacin Submodelo de Valoracin
2 nivel de evaluacin
Identificacin de impactos potenciales Identificacin de Impactos Significativos Valoracin de los Impactos Significativos
Submodelo de Significacin
Prevencin de Impactos Medidas para mejorar la integracin ambiental y la sostenibilidad del PPP
Figura 4. Metodologa General
Programa de Vigilancia Ambiental
Luego la metodologa se desarrolla en dos niveles. El primero analiza e interpretar el PP en trminos de: ! Los objetivos ambientales estratgicos y de orden superior as como de sus propios objetivos. ! Los principios del desarrollo sostenible y, en particular, de los definidos en el documento de referencia. ! El enfoque de demanda en la formulacin del PP ! La generacin de mltiples alternativas ! Los criterios de integracin ambiental.
SON RAZONABLES EL ENFOQUE Y LAS ACTIVIDADES DEL PP DESDE EL PUNTO DE VISTA DEL ENTORNO?
Figura 5. Submodelo de integracin, La integracin se evala travs de tres preguntas bsicas
CRITERIOS BSICOS DE INTEGRACIN AMBIENTAL

REGULA EL PP EL COMPORTAMIENTO DE LAS ACTIVIDADES RESPETANDO LOS CRITERIOS DE SOSTENIBILIDAD?
ES LA LOCALIZACIN DE LAS ACTIVIDADES YPROPUESTAS DEL PP COHERENTE CON LA LECTURA DEL ENTORNO?
! El modelo territorial y su evolucin en caso de que se adopte como referencia, para verificar en que medida las propuestas del PP se adaptan a un modelo ambientalmente razonable. El segundo nivel de la evaluacin da respuesta al contenido legalmente establecido para el ISA que requiere identificar los probables efectos significativos en el medio ambiente, incluidos aspectos como la biodiversidad, la poblacin, la salud humana, la fauna, la flora, la tierra, el agua, el aire, los factores climticos, los bienes materiales, el patrimonio cultural incluyendo el arquitectnico y el arqueolgico, el paisaje y la interrelacin entre estos factores; sobre los factores ambientales, en suma.
5. IDENTIFICACIN DE IMPACTOS
En trminos generales, la identificacin de impactos admite los enfoques que se describen en los puntos siguientes.
Enfoque basado en los EsIA Las inevitables concomitancias entre el contenido del ISA y el de un EsIA sugiere un proceso de evaluacin que se desarrolla segn las siguientes tareas: Desagregar en PP en fases, elementos y acciones, para el conjunto del PP y, en su caso, para cada una de las propuestas: proyectos, normas u otras, susceptibles de producir o desencadenar impactos ambientales. Desagregar el entorno en factores y subfactores susceptibles de recibir impactos ambientales. En principio tal desagregacin se har a tres niveles que corresponden a otras tantos niveles geogrficos del entorno: nivel global, nivel del entorno del PP en cuanto unidad y nivel del entorno especfico de cada una de las actividades y propuestas del PP. Identificar los impactos, directos e indirectos, para cada uno de los tres niveles mediante relaciones causa efecto, que sern las fundamentales y ms habituales, u otras de carcter ms o menos colateral que no responden a ese tipo de relaciones. Para el caso de las propuestas especficas, analizar las relaciones de sinergia y de acumulacin entre los impactos. Este enfoque puede estar ms justificado para PP relativamente simples, pero no se excluye la posibilidad de utilizarlo en otros casos. Enfoque basado en la aplicacin directa de tcnicas clsicas Consiste, sencillamente, en aplicar diversas tcnicas, solas o combinadas, al PP en cuanto unidad y a todas o a cada una de las partes en que se haya podido desagregar. Se trata de las siguientes tcnicas: ! Listas de chequeo ! Cuestionarios o entrevistas a expertos, a personas relevantes o paneles. ! Matrices de impacto o de relacin causa-efecto ! Grafos de relacin causa/efecto ! Anlisis de tendencias
! Prognosis ! Escenarios ! Analogas y escenarios comparados ! Otras Superposicin sobre la lectura del entorno Se trata de un enfoque particularmente adecuado para los planes de ordenacin territorial o urbanismo as como para las actividades y propuestas localizadas del PP, que requiere ser complementado con alguna de las tcnicas anteriores para identificar riesgos de impacto o los impactos derivados de los elementos no localizados del PP. Consiste, simplemente, en superponer el PP en cuanto unidad o sus determinaciones del PP, aisladas o agrupadas de alguna forma que se estime conveniente, sobre diferentes espacios o factores del entorno (FIGURA VII.8) y aplicar despus los oportunos anlisis de sinergia y de acumulacin a los impactos identificados. Los elementos sobre los que se puede superponer son los siguientes: ! Un mapa representando las unidades ambintales identificadas en la prospeccin integrada del medio fsico. ! Un mapa de valoracin de las unidades ambientales. ! Un mapa representado la lectura del medio fsico, es decir, la capacidad de acogida de las unidades ambientales, incluidos o no los aspectos crticos. ! Diversos mapas de recursos para identificar riesgos de impactos de sobreexplotacin ! Diversos mapas de aspectos crticos: Capacidad Dispersante de la Atmsfera, Vulnerabilidad a la Contaminacin de los Acuferos Subterrneos, Limitaciones de procesado del suelo, etc., para identificar riesgo de impactos de contaminacin.
! Mapas diversos de otros aspectos crticos: erosionabilidad del suelo, sensibilidad al fuego, etc. para identificar riesgo de otros impactos. Adems se puede realizar la superposicin sobre: ! Un mapa representando el sistema territorial actual o diversos escenarios futuros: tendencial, ptimo, concertado, etc., que se adoptan como referencia del PP. ! Un mapa representado la funcionalidad del sistema territorial, es decir, las relaciones entre las actividades actuales o potenciales. ! Otros. La superposicin se puede hacer de forma manual pero se facilita extraordinariamente haciendo uso de sistemas de informacin geogrfica. rboles de decisin Consiste este enfoque en traducir el modelo de integracin de la figura anterior y el modelo relacional actividades-entorno (ver Gmez Orea, D. Opus cit.), a una serie de reglas conformadas como rboles de decisin.
6. VALORACIN DE IMPACTOS
Valorar los impactos significa interpretar los identificados en trminos de calidad de vida de la poblacin; el enfoque de la valoracin ser diferente para cada uno de los dos niveles definidos en la metodologa, el general en que se juzga el enfoque del PP sin llegar a identificar impactos especficos, y el particular en el que se identifican los impactos de forma ms clsica. La valoracin en el primer nivel consiste en interpretar cualitativamente la razonabilidad del PP y sus propuestas utilizando para ello el propio criterio, la opinin de expertos y la percepcin de la sociedad. La valoracin del PP desde el punto de vista de coherencia con los objetivos de conservacin establecidos en el entorno (generalmente por disposiciones de carcter legal o administrativo, pero tambin por la conciencia social o de la comunidad cientfica), se puede realizar a travs de los porcentajes de coincidencia cuando tales objetivos se encuentran geogrficamente representados. En el caso del submodelo de integracin se puede hacer una valoracin ms objetiva
a travs del porcentaje de reglas o criterios por los que las propuestas del plan son razonables en su entorno sobre el nmero mximo de reglas. La coherencia con el modelo territorial de referencia que se considera ambientalmente adecuado puede operar comparando los aspectos fundamentales de este modelo con el que favorecera el PP; y ello a travs de las tres componentes bsicas de todo modelo territorial: medio fsico, poblacin/doblamiento y canales de relacin. El segundo nivel admite, como en el caso de la EIA, una valoracin cuantitativa generalmente a travs de indicadores para llegar a un juicio expresado en los trminos de la EIA: Compatible, Moderado, Severo, Crtico o positivo. En principio es aplicable la tcnica IMPRO de valoracin, descrita en el punto anterior de este captulo para los estudios de impactos ambiental. En caso de que se encuentren localizadas las propuestas y sea, por tanto, posible utilizar tcnicas de superposicin, se pueden adoptar dos indicadores: Indicador 1: % de superficie de no coincidencia sobre la superficie de la unidad X valor de la unidad (0 a 1) X diferencia entre el nivel de agresividad de la actividad prevista y el de la actividad vocacional (medido de 0 a 5 o por la diferencia de rango en una escala de agresividad de las actividades). Indicador 2: % de superficie de no coincidencia sobre la superficie de la unidad X valor de la unidad (0 a 1) X nivel de agresividad de la actividad (0 a 5).
7.
PREVENCIN DE IMPACTOS
Puesto que las medidas que se propongan deben ser adoptadas por el PP, pertenecern a los tres grandes tipos de stas: ! Medidas de regulacin, que instrumentalmente pasarn a la normativa del PP. ! Medidas de intervencin, que instrumentalmente pasarn al programa de intervencin del PP. ! Medidas de gestin que instrumentalmente pasarn al diseo del ente gestor y del sistema de gestin que se adopte.
Y se pueden dirigir a los siguientes aspectos: ! Medidas asociadas al enfoque del PP ! Medidas a adoptar a travs de los instrumentos que desarrollan el PP ! Utilizar los instrumentos correctores de gestin ambiental ! Medidas curativas: el enfoque de recuperacin de espacios degradados.
Programa de Vigilancia Ambiental
Identificar los aspectos objeto de vigilancia, los cuales pueden referirse al medio o al PP.
Disear un sistema de seguimiento, sistemtico, lo ms sencillo y econmico
Establecer el tiempo de operacin o vigencia de la vigilancia
Sealar los informes que deben entregarse a las autoridades ambientales y sustantivas
Figura 6. Objetivos del Programa de Vigilancia Ambiental
8.
SEGUIMIENTO Y CONTROL DE IMPACTOS
El seguimiento consiste en incorporar el medio ambiente al sistema general de seguimiento y control del PP, en cuanto dimensin indisociable de la econmica y la social que conforman la sostenibilidad de todo PP. Cuestin importante es informar a la Administracin responsable sobre las incidencias detectadas.
9. VIABILIDAD ECONMICA DE LAS ALTERNATIVAS Y DE LAS MEDIDAS
La Ley espaola 9/2006 exige, como ltimo punto del ISA un informe sobre la viabilidad econmica de las alternativas y de las medidas dirigidas a prevenir, reducir o paliar los efectos negativos del plan o programa. Para elaborar este informe se puede utilizar la metodologa que se describe a continuacin, teniendo en cuenta que el nivel de detalle de la evaluacin es el que corresponde al alcance de un plan, el cual requiere ser desarrollado a travs de los correspondientes anteproyectos y proyectos, por lo que las cifras,
tendrn un carcter aproximativo y se orientan a determinar si cumplen un primer test de viabilidad econmica. Se trata de una metodologa habitual en este tipo de anlisis que se desarrolla en los puntos que se describen. Estimacin de las inversiones. Conviene diferenciar entre las inversiones propiamente dichas y los gastos, que sin ser propiamente inversiones amortizables, constituyen costes asociados a aquellas, pero cuyo tratamiento no puede ser asimilado al de inversiones. De alguna manera son flujos de coste que derivan del arrastre de las inversiones principales, a las que complementan, y que no tienen la condicin de costes amortizables. Se trata de gastos ligados a los inicios de las operaciones. Establecimiento de los flujos de costes e ingresos de operacin o de explotacin que permiten determinar los cash_flow (flujo de caja) de cada una de las actividades. Se trata de una aproximacin a las cuentas de explotacin, a nivel de margen de contribucin, excluidas las correspondientes amortizaciones que en el algoritmo de clculo ya se tienen en cuenta en la imputacin de las propias inversiones. As pues, estos datos no constituyen resultados en el sentido dado a este trmino en la Cuenta de Prdidas y Ganancias, sino de fondos generados por los proyectos que desarrollan las propuestas. Esto se realiza para un horizonte proyectivo determinado en funcin del tipo de PP: de un orden comprendido entre 5 y 20 aos. Descuento de los flujos de caja a la tasa de descuento correspondiente, 10 %, por ejemplo, para determinar el valor actualizado neto (VAN), equivalente a los fondos generados por las actividades en el perodo de anlisis, o dicho de otra manera, de los flujos de caja generados por el proyecto. Si stos son positivos la medida es viable y, en sentido contrario, si se obtienen valores negativos, la medida no es viable. Cuanto mayores sean o ms negativos sean, las actividades sern ms o menos viables, dependiendo de su signo. El mtodo del Valor Presente Neto es muy utilizado por dos razones: porque es de muy fcil aplicacin, ya que todos los ingresos y salidas de caja futuros se transforman a unidades monetarias actuales (de hoy), y as puede verse fcilmente si los ingresos son mayores o menores que las salidas. Como ya se ha dicho, cuando el VAN es menor que cero implica que hay una perdida a una
cierta tasa de inters o por el contrario si el VAN es mayor que cero se presenta una ganancia. Cuando el VAN es igual a cero se dice que el proyecto es indiferente. La condicin indispensable para comparar alternativas es que siempre se tome en la comparacin igual nmero de aos, pero si el tiempo de cada una es diferente, se debe tomar como base el mnimo comn mltiplo de los aos de cada alternativa VAN = -FNCo + FNC1 / (1+k) + FNC2 / (1+k)2 + ... + FNCn/(1+k)n Por lo general el VAN disminuye a medida que aumenta la tasa de descuento, como ilustra la siguiente grfica: Grfica representando el VAN y la tasa de descuento
En consecuencia para la misma propuesta puede presentarse que, a una cierta tasa de inters, el VPN vare significativamente, hasta el punto de exigir su rechazo o aceptacin segn sea el caso. Al evaluar propuestas con la metodologa del VAN se recomienda que se calcule con una tasa de inters superior a la Tasa de Inters de Oportunidad (TIO), con el fin de tener un margen de seguridad para cubrir ciertos riesgos, tales como liquidez, efectos inflacionarios o desviaciones que no se tengan previstas. En suma: El Valor Actual Neto surge de sumar los flujos de fondos actualizados de una propuesta que supone inversin. Mide la riqueza que aporta el proyecto medida en moneda del momento inicial. Para actualizar los flujos de fondos, se utiliza la tasa de descuento.
La regla de decisin es la siguiente: o Aceptar las propuestas con VAN>0 o Rechazar las propuestas con VAN<0 o Es indiferente aceptar o rechazar los proyectos con VAN=0. Entre dos propuestas alternativas, se debe seleccionar la que tenga mayor VAN. Existe un nico VAN para cada propuesta. Considera todos los flujos de fondos de la propuesta. Considera los flujos de fondos adecuadamente descontados. Mide la rentabilidad en trminos monetarios. Existen otros indicadores de la rentabilidad de proyectos tales como la TIR (Tasa Interna de Retorno ) que no es otra cosa que la tasa a la que se igualan los flujos actualizados de ingresos y costes ( VAN = 0 ) y que cuando es positivo es superior a la tasa de descuento utilizada. En este caso, al tratarse de un porcentaje, obtenido por iteraciones sucesivas, no muestra la rentabilidad de las propuestas en trminos monetarios cuantificados.
10. PARTICULARIZACIN AL CASO DE LOS PLANES URBANSTICOS
La metodologa expuesta se aplica a todo tipo de plan y utiliza diferentes tcnicas. Para el caso del urbanismo cabe distinguir dos tipos de impactos en el segundo nivel del ISA: ! Los que se identifican con alto grado de confianza: impactos de OCUPACION, para los que resulta muy adecuada la tcnica de SUPERPOSICIN Los que solo son identificables a nivel de RIESGO: Impactos de SOBREEXPLOTACIN Impactos de CONTAMINACION
A los que se pueden aplicar las tcnicas de MATRICES DE IMPACTO, GRAFOS CAUSA-EFECTO y SUPERPOSICIN.

Ordenacion Territorial - Dgo PDF

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Ordenacion Territorial - Dgo PDF

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

Domingo Gmez Orea Marco conceptual de la OT

MARCO CONCEPTUAL DE LA ORDENACION TERRITORIAL

Medio fsico Marco legal e institucional

Figura 1. El sistema territorial

Figura 2. Las componentes del sistema territorial

Domingo Gmez Orea Marco conceptual de la OT

Domingo Gmez Orea Marco conceptual de la OT

Domingo Gmez Orea Marco conceptual de la OT

SE RESUELVEN En beneficio de:

inters privado del ms fuerte Con visin de corto plazo

SISTEMA TERRITORIAL INSATISFACTORIO INSOSTENIBLE

Domingo Gmez Orea Marco conceptual de la OT

SISTEMA TERRITORIAL SATISFACTORIO SOSTENIBLE

Domingo Gmez Orea Marco conceptual de la OT

Figura 9. Modelo conceptual de la ordenacin territorial

MODELO DE DESARROLLO SOSTENIBLE

e e d as ipl lt tem o m s is Us ec o los

Ac t iv orig idades en e d x g e eno

Domingo Gmez Orea Marco conceptual de la OT

Fuente de recursos y materias primas

ENTORNO del PLAN

Domingo Gmez Orea Marco conceptual de la OT

Domingo Gmez Orea Marco conceptual de la OT

Domingo Gmez Orea Marco conceptual de la OT

Domingo Gmez Orea Marco conceptual de la OT

Domingo Gmez Orea Marco Legal de la OT

II. MARCO LEGAL DE LA ORDENACION TERRITORIAL

Domingo Gmez Orea Marco Legal de la OT

Perspectiva supranacional Planes Integrales

Planes municipales. Agenda 21 Local

rea de extensin de un recurso

Nivel particular. Planes parciales

rea de extensin de un problema

Figura 2. Los instrumentos de ordenacin territorial se desarrollan en cascada

Domingo Gmez Orea

Domingo Gmez Orea Marco Legal de la OT

Figura 3. Procedimiento administrativo general para la aprobacin de un plan

Domingo Gmez Orea Metodologa general de la OT

III. METODOLOGIA PARA ELABORAR UN PLAN DE ORDENACION TERRITORIAL

FASES POR LAS QUE PASA LA ELABORACION DE UN PLAN

Domingo Gmez Orea Metodologa general de la OT 2.

Domingo Gmez Orea Metodologa general de la OT 3.

Identificacin de agentes Aspiraciones de nivel inferior

ZONIFICACIN Categoras de Ordenacin

NORMATIVA General y Particular

PROGRAMACIN Programas, Subprogramas, Proyectos y acciones

EVALUACION AMBIENTAL ESTRATGICA PUESTA EN MARCHA, SEGUIMIENTO Y CONTROL

Figura 1. Metodologa comprensiva general

PARTICIPACIN, CONCERTACIN Y DEBATE PUBLICO

Domingo Gmez Orea Metodologa general de la OT 4.

Domingo Gmez Orea Metodologa general de la OT

escalas, calidad y soporte grfico- y escasez,

Domingo Gmez Orea Metodologa general de la OT

Domingo Gmez Orea Metodologa general de la OT

Domingo Gmez Orea Metodologa general de la OT

Domingo Gmez Orea Metodologa general de la OT

Domingo Gmez Orea Metodologa general de la OT

Domingo Gmez Orea Metodologa general de la OT

Los estrangulamientos que impiden un desarrollo adecuado de actividades y sectores.

Domingo Gmez Orea Metodologa general de la OT

Jerarqua de los asentamientos y relaciones de dependencias entre ellos.

Domingo Gmez Orea Metodologa general de la OT

Domingo Gmez Orea Metodologa general de la OT