BAB I PENDAHULUAN

A. Pendahuluan Dalam kehidupan ketatanegaraan, undang-undang dasar sebagai hukum dasar tertulis adalah merupakan norma yang sangat fundamental bagi negara, karena mengatur hal-hal yang sangat mendasar dalam penyelenggaraan negara dan pemerintahan, meliputi bentuk dan susunan negara, alat-alat perlengkapaan negara yang satu dengan alat perlengkapan negara yang lain, serta jaminan perlindungan terhadap hak asasi manusia dan warga negara.1 Atas dasar hal tersebut, maka undang-undang dasar pada hakikatnya merupakan puncak konseptualisasi pemikiran, cita-cita dan tujuan bangsabangsa yang bersangkutan dilengkapi dengan landasan-landasan ideal, struktural, dan landasan opersional pengelolaan kehidupan bangsa itu secara garis besar (broedlines).2 Dalam kehidupan ketatanegaraan Indonesia, Undang-undang Dasar 1945 yang merupakan sumber hukum tertinggi seolah-olah dianggap sakral dan tidak dapat diganggu gugat. Demikian sebuah pemikiran yang terjadi dikala rezim orde baru masih berkuasa, nilai sebuah demokrasi seakan terabaikan dengan adanya kekuasaan mutlak dari penguasa orde baru.
Marzuki, Reformasi Sistem Pemerintahan dan Ketatanegaraan antara Perubahan Undang- Undang Dasar 1945 Hasil Amandemen dan Usul Komisi Konstitusi, dalam makalah Seminar Sehari tentang Reformasi Sistem Pemerintahan dan Ketatanegaraan antara Perubahan Undang- Undang Dasar 1945 Hasil Amandemen dan Usul Komisi Konstitusi yang diselenggarakaan oleh Pengurus Pusat Perhimpunan Sarjana Hukum Indonesia (Persahi) pada Sabtu, 4 September 2004 di Balai Rasa Sayang 2, Hotel Polonia, Medan, hal.1. 2 Ibid.
1

Berakhirnya kekuasaan pemerintahan orde baru yang ditandai dengan runtuhnya rezim Soeharto, telah membuka tabir demokrasi di Indonesia, yang terpasung selama lebih kurang 32 tahun. Selama masa 32 tahun itu rakyat tidak diberi kesempatan untuk berekspresi dalam menyampaikan pendapat, hal ini disebabkan karena kuatnya tekanan dari penguasa yang berimplikasi pada tidak berjalannya demokrasi di Indonesia.3 Tetapi setelah berakhirnya rezim orde baru, bangsa Indonesia memasuki babak baru dalam sejarah ketatanegaraannya, yakni dengan adanya orde reformasi. Orde reformasi ini telah memberikan dampak yang sangat besar bagi masyarakat, dengan adanya kebebasan masyarakat dalam menyampaikan aspirasinya, salah satu dari sekian banyak aspirasi yang berkembang dalam masyarakat adalah amandemen (perubahan) terhadap konstitusi.4 Dengan adanya amandemen terhadap konstitusi atau Undang-Undang Dasar 1945 maka praktek ketatanegaraan dalam konsep negara hukum terus berkembang dan berubah. Hal ini dapat dimengerti karena dalam praktek ketatanegaraan faktor-faktor yang ada dalam masyarakat terus berubah menurut waktu dan tempat dimana konsep ketatanegaraan itu diterapkan. Struktur ketatanegaraan Indonesia mengalami perubahan secara

signifikan setelah perubahan Undang-undang Dasar 1945 yang pertama, kedua, ketiga, dan keempat.5 Perubahan ini meliputi cabang kekuasaan, baik

Mexsasai Indra, Komisi Konstitusi Indonesia: Proses Pembentukan dan Pelaksanaan Kewenangannya, UIR PRESS, Pekanbaru: 2007, hal. 1. 4 Ibid. 5 Amandemen atau perubahan terhadap Undang-Undang Dasar 1945 berlangsung selama empat kali. Perubahan pertama disahkan pada tanggal 19 Oktober 1999, Perubahan Kedua

kekuasaan legislatif (legislatif power/ pembuat Undang-undang), kekuasaan eksekutif (executive power / pelaksana Undang-undang), maupun kekuasaan yudikatif (yudicial power/ kekuasaan kehakiman). Perubahan Undang-undang Dasar 1945 pada cabang kekuasaan kehakiman khusunya, meliputi 4 (empat) macam perubahan, yaitu: 6 Pertama, apabila sebelum perubahan Undang-undang Dasar 1945 jaminan kekuasaan kehakiman yang merdeka hanya terdapat dalam penjelasannya, 7 maka setelah perubahan jaminan tersebut secara eksplisit disebutkan dalam batang tubuh.8 Kedua, Mahkamah Agung tidak lagi menjadi satu-satunya kekuasaan kehakiman (yudicial power), karena disampingnya ada Mahkamah Konstitusi yang juga berfungsi sebagai pelaku kekuasaan kehakiman. Ketiga, adanya lembaga baru yang bersifat mandiri dalam struktur kekuasaan kehakiman, yaitu Komisi Yudisial yang berwenang mengusulkan pengangkatan Hakim Agung dan mempunyai wewenang lain dalam rangka menjaga dan menegakkan kehormatan, keluhuran martabat serta perilaku hakim. Keempat, adanya wewenang kekuasaan kehakiman dalam hal ini dilakukan oleh Mahkamah Konstitusi untuk melakukan pengujian Undang-Undang terhadap Undang-Undang Dasar, memutus sengketa lembaga-lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh Undang-Undang Dasar 1945, memutus

disahkan pada tanggal 18 Agustus 2000, Perubahan Ketiga disahkan pada tanggal 10 November 2001, dan perubahan keempat disahkan pada tanggal 10 Agustus 2002. 6 A. Ahsin Tohari, Komisi Yudisial dan Reformasi Keadilan, ELSAM, Jakarta: 2004, hal.2. 7 Setelah amandemen atau perubahan, Undang-Undang Dasar 1945 hanya terdiri dari Pembukaan dan Pasal-pasal, tanpa penjelasan. 8 Lihat lebih lanjut dalam Pasal 24 Undang-Undang Dasar 1945.

pembubaran partai politik, dan memutus perselisihan sengketa hasil pemilu,9 serta tugas khusus lain yaitu forum previlegiatum atau peradilan yang khusus untuk memutus pendapat DPR bahwa presiden tidak lagi memenuhi syarat serta memutus pendapat DPR bahwa presiden telah melanggar hal-hal tertentu di dalam Undang-undang dasar sehingga dapat diproses untuk diberhentikan.10 Perubahan ketiga Undang-undang Dasar 1945 telah mengubah sistem kekuasaan kehakiman dan menempatkan Mahkamah Agung dan Mahkamah Konstitusi sebagai puncak sistem kekuasaan kehakiman dalam rangka penyelenggaraan peradilan, guna menegakkan hukum dan keadilan berdasarkan Pancasila dan Undang-undang Dasar 1945. Perubahan Undangundang Dasar 1945 melahirkan sebuah lembaga baru, yaitu Mahkamah Konstitusi. Dalam konteks ketatanegaraan, Mahkamah Konstitusi dikonstruksikan: Pertama, sebagai pengawal konstitusi yang berfungsi menegakkan keadilan konstitusional di tengah kehidupan masyarakat. Kedua, Mahkamah Konstitusi bertugas mendorong dan menjamin agar konstitusi dihormati dan dilaksanakan oleh semua komponen negara secara konsisten dan bertanggung jawab. Ketiga, di tengah kelemahan sistem konstitusi yang ada, Mahkamah

Lihat lebih lanjut dalam Pasal 24C ayat (1) Undang-Undang Dasar 1945. Moh. Mahfud, MD, Perdebatan Hukum Tata Negara Pasca Amandemen Konstitusi, LP3ES, Jakarta: 2007, hal. 115-116.
10

Konstitusi berperan sebagai penafsir agar spirit konstitusi selalu hidup dan mewarnai keberlangsungan bernegara dan bermasyarakat.11 Pada hakikatnya fungsi utama Mahkamah Konstitusi sebagai sebuah institusi baru di bidang kekuasaan kehakiman adalah untuk menjaga dan melindungi konstitusi (the guardian of the constitution) agar dilaksanakan secara bertanggungjawab sesuai dengan kehendak rakyat dan cita-cita demokrasi, sekaligus untuk menjaga terselenggaranya pemerintahan negara yang stabil, dan merupakan koreksi terhadap pengalaman kehidupan ketatanegaraan pada masa lalu yang ditimbulkan oleh tafsir ganda terhadap konstitusi.12 Maka kelahiran lembaga ini seolah sebagai sebuah jawaban atas keinginan agar lembaga yudisial dapat melakukan pengujian atas undangundang terhadap undang-undang dasar yang sebelumnya sama sekali tidak dapat dilakukan. Dengan adanya Mahkamah Konstitusi, lembaga legislatif tidak bisa lagi membuat undang-undang secara sembarangan, baik karena kepentingan politik para anggotanya maupun karena kelemahan pemahaman atas substansi dan prosedur-prosedurnya. Sebab kalau itu terjadi dan ternyata isinya bertentangan dengan undang-undang dasar atau ternyata prosedur

Titik Triwulan Tutik, Pokok-Pokok Hukum Tata Negara, Prestasi Pustaka, Jakarta: 2006, hal 163-164 12 Fatkhurohman, Dian Aminudin, dan Sirajudin, Memahami Keberadaan Mahkmah Konstitusi di Indonesia, PT, Citra Aditya Bakti, Bandung: 2004, hal. Vii.

11

pembentukannya salah, maka Mahkamah Konstitusi dapat menguji untuk kemudian membatalkannya.13 Dalam kenyataanya, kehadiran Mahkamah Konstitusi ini terbukti baik, sebab hanya dalam waktu beberapa tahun sejak kehadirannya sudah tercatat banyak kasus permintaan pengujian isi undang-undang terhadap undangundang dasar dan banyak diantaranya yang dibatalkan oleh Mahkamah Konstitusi. Harus diakui bahwa kenyataan ini merupakan kemajuan dalam pembangunan hukum, terutama tertib tata hukum di Indonesia.14

B. Tinjauan Umum Konsep Negara Hukum Perkembangan konsep negara hukum merupakan produk dari sejarah, sebab rumusan atau pengertian negara hukum itu terus berkembang mengikuti sejarah perkembangan umat manusia. Karena itu dalam rangka memahami secara tepat dan benar konsep negara hukum, perlu terlebih dahulu diketahui gambaran sejarah perkembangan pemikiran politik dan hukum, yang mendorong lahir dan berkembangnya konsepsi negara hukum. 15 Selain itu Pemikiran tentang Negara Hukum sebenarnya sudah sangat tua, jauh lebih tua dari dari usia Ilmu Negara ataupun Ilmu Kenegaraan itu sendiri16 dan pemikiran tentang Negara Hukum merupakan gagasan modern yang multi13

Moh. Mahfud, MD, op.cit., hal.73. Dalam hal ini Mahkamah Konstitusi menyatakan bahwa undang-undang yang dimaksud (materi muatan pasal, ayat, dan/atau bagian dari undangundang yang dimohonkan pengujian) tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat (Pasal 57 ayat (1) dan (2) Undang-Undang No. 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi). 14 Ibid. 15 S.F. Marbun, Negara Hukum dan Kekuasaan Kehakiman, Jurnal Hukum Ius Quia Iustum, No. 9 Vol 4 1997, hlm. 9 16 Sobirin Malian, Gagasan Perlunya Konstitusi Baru Pengganti UUD 1945, FH UII Press, Yogyakarta, 2001, hlm.25.

perspektif dan selalu aktual17. Ditinjau dari perspektif historis perkembangan pemikiran filsafat hukum dan kenegaraan gagasan mengenai Negara Hukum sudah berkembang semenjak 1800 S.M18. Akar terjauh mengenai

perkembangan awal pemikiran Negara Hukum adalah pada masa Yunani kuno. Menurut Jimly Asshiddiqie gagasan kedaulatan rakyat tumbuh dan berkembang dari tradisi Romawi, sedangkan tradisi Yunani kuno menjadi sumber dari gagasan kedaulatan hukum19. Pada masa Yunani kuno pemikiran tentang Negara Hukum dikembangkan oleh para filusuf besar Yunani Kuno seperti Plato20 (429-347 S.M) dan Aristoteles21 (384-322 S.M). Dalam bukunya Politikos yang dihasilkan dalam penghujung hidupnya, Plato (429-347 S.M) menguraikan bentuk-bentuk pemerintahan yang mungkin dijalankan. Pada dasarnya, ada dua macam pemerintahan yang dapat diselenggarakan; pemerintahan yang dibentuk melalui jalan hukum, dan pemerintahan yang terbentuk tidak melalui jalan hukum22. Konsep Negara Hukum menurut Aristoteles (384-322 S. M) adalah negara yang berdiri diatas hukum yang menjamin keadilan kepada warga negaranya. Keadilan merupakan syarat bagi tercapainya kebahagian hidup
A. Ahsin Thohari, Komisi Yudisial dan Reformasi Peradilan, Elsam, 2004, hlm. 48. Lihat J.J. von Schmid, Pemikiran Tentang Negara dan Hukum, Pembangunan, Jakarta, 1988, hlm. 7. 19 Jimly Asshiddiqie, Gagasan Kedaulatan Rakyat dalam Konstitusi dan Pelaksanaannya di Indonesia, Ichtiar Baru van Hoeve, Jakarta, 1994, hlm.11. 20 Plato (429-347 s.M) adalah murid Socrates (469-399 s.M), ia dilahirkan pada tanggal 29 Mei 429 s.M di Athena. Plato banyak menghasilkan karya dalam bidang Filsafat, Politik dan Hukum. Diantar karyanya yang termasyur adalah Politea (tentang negara), Politicos (tentang Ahli Negara) dan Nomoi (tentang UU). 21 Aristoteles (384-322 s.M) berasal dari Stageira. Ia adalah murid Plato (429-347 s.M). Aristoteles banyak menghasilkan karya dalam bidang Filsafat, Logika, Polik, dan Hukum. Karyanya yang termasur dalam bidang Filsafat Hukum adalah Ethica dan Politica. 22 Moh. Kusnardi dan Harmaily Ibrahim, Pengantar Hukum Tata Negara Indonesia, PSHTN FH UI dan Sinar Bakti, 1988, hlm. 153.
18 17

untuk warga negaranya, dan sebagai dasar dari pada keadilan itu perlu diajarkan rasa susila kepada setiap manusia agar ia menjadsi warga negara yang baik. Dan bagi Aristoteles (384-322 s.M) yang memerintah dalam negara bukanlah manusia sebenarnya, melainkan fikiran yang adil, sedangkan penguasa sebenarnya hanya pemegang hukum dan keseimbangan saja23. Pada masa abad pertengahan pemikiran tentang Negara Hukum lahir sebagai perjuangan melawan kekuasaan absolut para raja. Menurut Paul Scholten dalam bukunya Verzamel Geschriften, deel I, tahun 1949, hlm. 383, dalam pembicaraan Over den Rechtsstaat, istilah Negara Hukum itu berasal dari abad XIX, tetapi gagasan tentang Negara Hukum itu tumbuh di Eropa sudah hidup dalam abad tujuh belas. Gagasan itu tumbuh di Inggris dan merupakan latar belakang dari Glorious Revolution 1688 M. Gagasan itu timbul sebagai reaksi terhadap kerajaan yang absolut, dan dirumuskan dalam piagam yang terkenal sebagai Bill of Right 1689 (Great Britain), yang berisi hak dan kebebasan daripada kawula negara serta peraturan penganti raja di Inggris24. Di Indonesia istilah Negara Hukum, sering diterjemahkan rechtstaats atau the rule of law. Paham rechtstaats pada dasarnya bertumpu pada sistem hukum Eropa Kontinental. Ide tentang rechtstaats mulai populer pada abad ke XVII sebagai akibat dari situasi sosial politik Eropa didominir oleh absolutisme

Budiono Kusumohamidjojo, Filsafat Hukum; Problemtika Ketertiban yang Adil, Grasindo, Jakarta, 2004, hlm.36-37. 24 Terpetik dalam O. Notohamidjojo, Makna Negara Hukum Bagi Pembaharuan Negara dan Wibawa Hukum Bagi Pembaharuan Masyarakat Di Indonesia, Badan Penerbit Kristen, 1970, hlm. 21.

23

raja25. Paham rechtstaats dikembangkan oleh ahli-ahli hukum Eropa Barat Kontinental seperti Immanuel Kant (1724-1804) dan Friedrich Julius Stahl26. Sedangkan paham the rule of law mulai dikenal setelah Albert Venn Dicey pada tahun 1885 menerbitkan bukunya Introduction to Study of The Law of The Constitution. Paham the rule of law bertumpu pada sistem hukum Anglo Saxon atau Common law system.27 Konsepsi Negara Hukum menurut Immanuel Kant dalam bukunya Methaphysiche Ansfangsgrunde der Rechtslehre, mengemukakan mengenai konsep negara hukum liberal. Immanuel Kant mengemukakan paham negara hukum dalam arti sempit, yang menempatkan fungsi recht pada staat, hanya sebagai alat perlindungan hakhak individual dan kekuasaan negara diartikan secara pasif, yang bertugas sebagai pemelihara ketertiban dan keamanan masyarakat. Paham Immanuel Kant ini terkenal dengan sebutan nachtwachkerstaats atau

nachtwachterstaats.28 Friedrich Julius Stahl (sarjana Jerman) dalam karyanya ; Staat and Rechtslehre II, 1878 hlm. 137, mengkalimatkan pengertian Negara Hukum sebagai berikut : Negara harus menjadi Negara Hukum, itulah semboyan dan sebenarnya juga daya pendorong daripada perkembangan pada zaman baru ini. Negara harus menentukan secermat-cermatnya jalan-jalan dan batasPadmo Wahjono, Pembangunan Hukum di Indonesia, Ind-Hill Co, Jakarta, 1989, hlm. 30. bandingkan dengan Philipus M. Hadjon, Perlindungan Hukum Bagi Rakyat di Indonesia; Sebuah Studi Tentang Prinsip-prinsipnya, Penerapannya oleh Pengadilan Dalam Lingkungan Peradilan Umum dan Pembentukan Peradilan Administrasi Negara, Bina Ilmu, Surabaya, 1972. 26 Miriam Budiardjo, Dasar-dasar Ilmu Politik, Gramedia Pustaka Utama, Jakarta, 1998, hlm. 57. 27 Philipus M. Hadjon, Perlindungan Hukum Bagi Rakyat di Indonesia; Sebuah Studi Tentang Prinsip-prinsipnya, Penerapannya oleh Pengadilan Dalam Lingkungan Peradilan Umum dan Pembentukan Peradilan Administrasi Negara, Bina Ilmu, Surabaya, 1972, hlm. 72. 28 M. Tahir Azhary, Negara Hukum, Jakarta, Bulan Bintang, 1992, hlm. 73-74.
25

batas kegiatannya bagaimana lingkungan (suasana) kebebasan itu tanpa dapat ditembus. Negara harus mewujudkan atau memaksakan gagasan akhlak dari segi negara, juga secara langsung, tidak lebih jauh daripada seharusnya menurut suasana hukum. Inilah pengertian Negara Hukum, bukannya misalnya, bahwa negara itu hanya mempertahankan tata hukum saja tanpa tujuan pemerintahan, atau hanya melindungi hak-hak dari perseorangan. Negara Hukum pada umumnya tidak berarti tujuan dan isi daripada Negara, melainkan hanya cara dan untuk mewujudkannya.29 Lebih lanjut Friedrich Julius Stahl mengemukakan empat unsur rechtstaats dalam arti klasik, yaitu:30 1. Hak-hak asasi manusia; 2. Pemisahan atau pembagian kekuasaan untuk menjamin hak-hak itu (di negara-negara Eropa Kontinental biasanya disebut trias politica); 3. Pemerintah berdasarkan peraturan-peraturan (wetmatigheid van bestuur); 4. Peradilan administrasi dalam perselisihan. Paul Scholten, salah seorang jurist (ahli hukum) yang terbesar dalam abad ke dua puluh di Nederland, menulis karangan tentang Negara Hukum (Over den Rechtsstaats, 1935, lihat Verzamelde Gessriften deel I, hlm.382-394). Paul Scholten menyebut dua ciri daripada Negara Hukum, yang kemudian diuraikan secara meluas dan kritis. Ciri yang utama daripada Negara Hukum ialah : er is recht tegenover den staat, artinya kawula negara itu mempunyai

O. Notohamidjojo, Makna Negara Hukum Bagi Pembaharuan Negara dan Wibawa Hukum Bagi Pembaharuan Masyarakat di Indonesia, Badan Penerbit Kristen, Jakarta, 1970, hlm. 24. 30 Miriam Budiarjo, Op,cit., hlm. 57-58.

29

10

hak terhadap negara, individu mempunyai hak terhadap masyarakat. Asas ini sebenarnya meliputi dua segi : 1. Manusia itu mempunyai suasana tersendiri, yang pada asasnya terletak diluar wewenang negara; 2. Pembatasan suasana manusia itu hanya dapat dilakukan dengan ketentuan undang-undang, dengan peraturan umum. Ciri yang kedua daripada negara hukum menurut Paul Scholten berbunyi ; er is scheiding van machten, artinya dalam negara hukum ada pemisahan kekuasaan.31 Selanjutnya Von Munch misalnya berpendapat bahwa unsur negara berdasarkan atas hukum ialah adanya :32 1. Hak-hak asasi manusia; 2. Pembagian kekuasaan; 3. Keterikatan semua organ negara pada undang-undang dasar dan keterikatan peradilan pada undang-undang dan hukum; 4. Aturan dasar tentang peroporsionalitas (Verhaltnismassingkeit); 5. Pengawasan peradilan terhadap keputusan-keputusan (penetapan-

penetapan) kekuasaan umum; 6. Jaminan peradilan dan hak-hak dasar dalam proses peradilan; 7. Pembatasan terhadap berlaku surutnya undang-undang. Dalam bukunya Introduction to Study of The Law of The Constitution, Albert Venn Dicey mengetengahkan tiga arti (three meaning) dari the rule of
O. Notohamidjojo, Op.cit., hlm. 25. A. Hamid S. Attamimi, Peranan Keputusan Presiden Republik Indonesia dalam Penyelenggaran Pemerintahan Negara; Suatu Studi Analisa Mengenai Keputusan Presiden yang Berfungsi Pengaturan dalam Kurun Waktu Pelita I Pelita IV, Disertasi, Fakultas Pascasarjana UI, 1990, hlm.312.
32 31

11

law : pertama, supremasi absolut atau predominasi dari regular law untuk menentang pengaruh dari arbitrary power dan meniadakan kesewenangwenangan, preogratif atau discretionary authority yang luas dari pemerintah; kedua persamaan dihadapan hukum atau penundukan yang sama dari semua golongan kepada ordinary law of the land yang dilaksanakan oleh ordinary court; ini berarti bahwa tidak ada orang yang berada di atas hukum, baik pejabat maupun warga negara biasa berkewajiban untuk mentaati hukum yang sama; tidak ada peradilan administrasi negara; ketiga, konstitusi adalah hasil dari the ordinary law of the land, bahwa hukum konstitusi bukanlah sumber tetapi merupakan konsekuensi dari hak-hak individu yang yang dirumuskan dan ditegaskan oleh peradilan; singkatnya, prinsip-prinsip hukum privat melalui tindakan peradilan dan Parlemen sedemikian diperluas hingga membatasi posisi Crown dan pejabat-pejabatnya.33

C. Tinjauan Umum Tentang Supremasi Parlemen.

Lembaga

perwakilan rakyat

pada mulanya dipandang sebagai

representasi mutlak warga negara dalam rangka ikut serta menentukan jalannya pemerintahan.34Apa yang diputuskan parlemen, itulah yang dianggap sebagai putusan rakyat yang berdaulat. Dari sinilah lahir doktrin supremasi parlemen (the principle of supremacy of parliament). Dalam perspektif yang

A.V. Dicey, Introduction to Study of The Law of The Constitution, Ninth Edition, Macmillan And Co, Limited ST. Martins Street, London, 1952, hlm. 202-203. 34 Jimly Asshiddiqie, Pokok-Pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca Reformasi, PT. Bhuana Ilmu Populer, Jakarta, 2007. hlm. 153.

33

12

demikian, undang-undang sebagai produk parlemen tidak dapat diganggu gugat apalagi dinilai oleh hakim. Hakim hanya berwenang menerapkannya bukan menilai apalagi membatalkannya.35

Di beberapa Negara, doktrin supremasi parlemen ini bahkan diwujudkan dalam pelembagaan Majelis Rakyat Tertinggi, seperti yang diterapkan di lingkungan negara-negara komunis. Sebelum bubarnya Uni Soviet, RCC, dan negara-negara Eropa Timur pada umumnya memiliki struktur parlemen yang memiliki kedudukan sebagai lembaga tertinggi dalam sistem struktur ketatanegaraan yang dianut. Sebaliknya di berbagai negara demokrasi liberal seperti Perancis, Inggris, dan Belanda, walaupun tidak dicerminkan dalam struktur kelembagaan parlemennya, prinsip supremasi parlemen itu dianut sangat kuat. Bahkan, sampai sekarang, Inggris dan Belanda masih menganut prinsip bahwa undang-undang buatan parlemen tidak dapat diganggu gugat oleh hakim, karena undang-undang itu adalah produk lembaga parlemen yang mewakili kepentingan rakyat yang berdaulat.36

Di atas sudah dijelaskan bahwa secara umum, ada 3 (tiga) prinsip perwakilan yang dikenal di dunia, sebagai berikut:37

1. Representasi politik (political representation) 2. Representasi teritorial (territorial representation) 3. Representasion fungsional (functional representation).
35 36

Ibid Ibid. hlm. 154. Ibid. hlm. 154.

37

13

Pertama adalah perwakilan melalui prosedur partai politik sebagai salah satu pilar demokrasi modern. Namun, pilar partai politik ini dipandang tidak sempurna jika tidak dilengkapi dengan sistem double-checks sehingga aspirasi dan kepentingan seluruh rakyat benar-benar dapat disalurkan dengan baik. Oleh karena itu, diciptakan pula adanya mekanisme perwakilan daerah (regional representation) atau perwakilan teritorial (territorial

representation). Untuk negara-negara besar dan kompleks, apalagi negaranegara berbentuk feodal, sistem double-cecks ini dianggap lebih ideal, karena itu, banyak di antaranya mengadopsi keduanya dengan membentuk struktur parlemen bikameral atau dua kamar.

Pertimbangan dibentuknya dua kamar atau dua institusi parlemen itu, sesuai dengan pengalaman sejarah di masing-masing negara, terkadang tidak didasarkan atas pertimbangan teritorial, melainkan didasarkan atas

pertimbangan fungsional. Misalnya, di Inggris majelis tinggi yang disebut House of Lords dibedakan dari majelis rendah yang disebut House of Commons bukan berdasarkan prinsip representasi politik dan representasi teritorial, melainkan berdasarkan prinsip representasi fungsional. House of Lords mencerminkan keterwakilan fungsional, yaitu kelompok-kelompok tuan tanah dan para bangsawan Inggris yang dulunya berkuasa mutlak, yang selanjutnya ditampung kepentingannya dalam wadah House of Lords.

14

Sementara itu, House of Commons mencerminkan keterwakilan rakyat secara politik melalui peranan partai politik sebagai pilar demokrasi.38

Tidak ada negara di dunia yang memiki tiga lembaga yang terpisah seperti DPR, DPD, dan MPR dalam cabang kekuasaan legislatif dalam arti luas. Legislatif dalam arti sempit, MPR memang tidak terlibat dalam pembentukan undang-undang, sehingga dapat dikatakan bahwa kekuasaan yang dimilikinya tidak termasuk ke dalam pengertian cabang kekuasaan legislative. 39 Di

Indonesia, fungsi lembaga perwakilan atau parlemen biasanya dibedakan ke dalam 3 (tiga) fungsi, yaitu:

1. Fungsi legislasi (legislatif); 2. Fungsi pengawasan (control); dan 3. Fungsi anggaran (budget).

Cabang legislatif adalah cabang kekuasaan pertama yang mencerminkan asas kedaulatan rakyat.40 Kegiatan bernegara, adalah pertama-tama untuk mengatur kehidupan bersama, karena itu, kewenangan untuk menetapkan peraturan harus diberikan kepada DPR. Fungsi pengaturan (regelende functie) ini berkenaan dengan kewenangan untuk menentukan peraturan yang mengikat warga negara dengan norma-norma hukum yang mengikat dan

38 39

Ibid. hlm. 155. Ibid. hlm. 159. 40 Ibid. hlm. 160.

15

membatasi. Kewenangan ini pada pokoknya hanya dapat dilakukan sepanjang rakyat sendiri menyetujui untuk diikat dengan norma hukum tersebut.41

Cabang kekuasaan yang dianggap berhak mengatur hal-hal tersebut di atas pada dasarnya adalah DPR, maka undang-undang harus dibuat dan ditetapkan oleh DPR dengan persetujuan bersama Presiden. Dalam Pasal 20 ayat (1) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 ditentukan bahwa: Dewan Perwakilan Rakyat memegang kekuasaan membentuk undangundang.

Selanjutnya dalam Pasal 20 ayat (2) ditentukan: Setiap undang-undang dibahas bersama oleh DPR dan Presiden untuk mendapat persetujuan bersama.

Pada pokoknya, fungsi legislatif itu menyangkut empat bentuk kegiatan sebagai berikut:42

1. Prakarsa pembuatan undang-undang (legislative initiation); 2. Pembahasan rancangan undang-undang (law making process); 3. Persetujuan atas pengesahan rancangan undang-undang (law enachtment approval);

41 42

Ibid. hlm. 161. Jimly Asshiddiqie. Op. Cit. hlm. 161-162.

16

4. Pemberian persetujuan pengikatan atau ratifikasi atas perjanjian atau persetujuan internasional dan dokumen-dokumen hukum yang mengikat lainnya (binding decision making on international agreement and treaties or other legal binding documents).

Dalam berbagai peraturan perundang-undangan, fungsi legislasi ini biasanya memang dianggap yang paling penting. Sejak dulu, DPR biasa dibedakan menjadi dalam 3 (tiga) fungsi, yaitu: (a) fungsi legislasi, (b) fungsi pengawasan, dan (c) fungsi anggaran. Perbedaan ini, dapat dilihat dalam Undang-Undang tentang Susunan dan Kedudukan Anggota MPR, DPR, DPD, dan DPRD.43 Dalam praktik di Indonesia, fungsi legislasilah yang dianggap utama, sedangkan fungsi pengawasan dan penganggaran adalah fungsi kedua dan ketiga sesuai dengan urutan penyebutannya dalam undang-undang dasar. Hal ini berdasarkan pada Pasal 20A ayat (1) Undang-Undang Dasar Tahun 1945, bahwa : Dewan Perwakilan Rakyat memiliki fungsi legislasi, fungsi anggaran dan fungsi pengawasan. Fungsi legislasi mempunyai peran yang utama sebagai fungsi dalam membentuk undang-undang.

Perubahan UUD 1945 membawa dampak yang positif terhadap peran DPR dalam membentuk undang-undang (fungsi legislasi). Perubahan ini

dimaksudkan untuk memberdayakan DPR sebagai lembaga legislatif yang mempunyai kekuasaan membentuk undang-undang, karena peranan DPR sebelumnya hanya bertugas membahas dan memberikan persetujuan terhadap
Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2003 tentang Susunan dan Kedudukan MPR, DPR, DPD, dan DPRD. LN-RI Tahun 2003 Nomor 92, TLN RI Nomor 4310.
43

17

rancangan undang-undang yang dibuat oleh Presiden (eksekutif). Perubahan UUD 1945 juga memberikan hak kepada anggota DPR untuk mengajukan rancangan undang-undang.

Pergeseran

kewenangan

dalam

membentuk

undang-undang

yang

sebelumnya di tangan Presiden dialihkan kepada DPR, merupakan langkah konstitusional untuk meletakkan secara tepat fungsi lembaga negara sesuai dengan bidang tugasnya masing-masing, yakni DPR sebagai lembaga pembentuk undang-undang (kekusaan legislatif) dan Presiden sebagai lembaga pelaksana undang-undang (kekuasaan eksekutif).44 Namun demikian, UUD 1945 juga mengatur kekuasaan Presiden di bidang legislatif, antara lain ketentuan bahwa pembahasan setiap rancangan undang-undang (RUU) oleh DPR dilakukan secara bersama-sama dengan Presiden.

Dengan

pergeseran

kewenangan

membentuk

undang-undang

itu,

sesungguhnya ditinggalkan pula teori pembagian kekuasaan (distribution of power) dengan prinsip supremasi MPR menjadi pemisahan kekuasaan (separation of power) dengan prinsip saling mengawasi dan saling mengimbangi sebagai ciri yang melekat. Hal ini juga merupakan penjabaran untuk memperkuat sistem presidensial.

Sekretariat Jenderal MPR RI, Panduan Pemasyarakatan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (sesuai dengan urutan bab, pasal, dan ayat), Jakarta, Setjen MPR RI, 2007. hlm. 85-86.

44

18

D. Tinjauan Umum Mengenai Supremasi Hukum.

Penegakan hukum adalah proses dilakukannya upaya untuk tegaknya atau berfungsinya norma-norma hukum secara nyata sebagai pedoman perilaku dalam lalulintas atau hubunganhubungan hukum dalam kehidupan

bermasyarakat dan bernegara. Ditinjau darui sudut subyeknya, penegakan hukum itu dapat dilakukan oleh subyek yang luas dan dapat pula diartikan sebagai upaya penegakan hukum itu melibatkan semua subyek hukum dalam setiap hubungan hukum. Siapa saja yang menjalankan aturan normatif atau melakukan sesuatu atau tidak melakukan sesuatu dengan mendasarkan diri pada norma aturan hukum yang berlaku, berarti dia menjalankan atau menegakkan aturan hukum. Dalam arti sempit, dari segi subyeknya itu, penegakan hukum itu hanya diartikan sebagai upaya aparatur penegakan hukum tertentu untuk menjamin dan memastikan tegaknya hukum itu, apabila diperlukan, aparatur penegak hukum itu diperkenankan untuk menggunakan daya paksa. Pengertian penegakan hukum itu dapat pula ditinjau dari sudut obyeknya, yaitu dari segi hukumnya. Dalam hal ini, pengertiannya juga mencakup makna yang luas dan sempit. Dalam arti luas, penegakan hukum itu mencakup pada nilai-nilai keadilan yang terkandung didalamnya bunyi aturan formal maupun nilai-nilai keadilan yang hidup dalam masyarakat. Tatapi dalam arti sempit, penegakan hukum itu hanya menyangkut penegakan peraturan yang formal dan tertulis saja. Karena itu, penerjemahan perkataan Law enforcement ke dalam bahasa indonesia dalam menggunakan perkataan Penegakan Hukum

19

dalam arti luas dapat pula digunakan istilah Penegakan Peraturan dalam arti sempit. Pembedaan antara formalita aturan hukum yang tertulis dengan cakupan nilai keadilan yang dikandungnya ini bahkan juga timbul dalam bahasa inggris sendiri dengan dikembangkannya istilah the rule of law atau dalam istilah the rule of law and not of a man versus istilah the rule by law yang berarti the rule of man by law Dalam istilah the rule of law terkandung makna pemerintahan oleh hukum, tetapi bukan dalam artinya yang formal, melainkan mencakup pula nilai-nilai keadilan yang terkandung di dalamnya. Karena itu, digunakan istilah the rule of just law. Dalam istilah the rule of law and not of man, dimaksudkan untuk menegaskan bahwa pada hakikatnya pemerintahan suatu negara hukum modern itu dilakukan oleh hukum, bukan oleh orang. Istilah sebaliknya adalah the rule by law yang dimaksudkan sebagai pemerintahan oleh orang yang menggunakan hukum sekedar sebagai alat kekuasaan belaka. Dengan uraian diatas jelaslah kiranya bahwa yang dimaksud dengan penegakan hukum itu kurang lebih merupakan upaya yang dilakukan untuk menjadikan hukum, baik dalam artian formil yang sempit maupun dalam arti materil yang luas, sebagai pedoman perilaku dalam setiap perbuatan hukum, baik oleh para subyek hukum yang bersangkutan maupun oleh aparatur penegakan hukum yang resmi diberi tugas dan kewenangan oleh Undangundang untuk menjamin berfungsinya norma-norma hukum yang berlaku dalam kehidupan bermasyarakat dan bernegara. Dari pengertian yang luas itu, pembahasan kita tentang penegakan hukum dapat kita tentukan sendiri batas-

20

batasnya Apakah kita akan membahas keseluruhan aspek dan dimensi penegakan hukum itu, baik dari segi subyeknya maupun obyeknya atau kita batasi haya membahas hal-hal tertentu saja, misalnya hanya menelaah aspekaspek subyektif saja. Makalah ini memang sengaja dibuat untuk memberikan gambaran saja mengenai keseluruhan aspek yang terkait dengan tema penegakan hukum itu. Penegakan Hukum Objektif Seperti disebut di muka, secara obyektif, norma hukum yang hendak ditegakkan mencakup Pengertian hukum formal dan hukum materiil. Hukum formal hanya bersangkutan dengan peraturan perundang-undangan yang tertulis, sedangkan hukum materiil mencakup pula pengertian nilai-nilai keadilan yang hidup dalam masyarakat. Dalam bahasa yang tersendiri, kadang-kadang orang membedakan antara pengertian penegakan hukum dengan penegakan keadilan. Penegakan hukum dapat dikaitkan dengan pengertian pengertian law enfocement dalam arti sempit, sedangkan penegakan hukum dalam arti hukum materil, diistilahkan dengan penegakan keadilan. Dalam bahasa Inggris juga terkadang dibedakan antara konsepsi court of law dalam arti pengadilan hukum dan court of justice atau pengadilan keadilan. Bahkan dengan semangat yang sama pula, Mahkamah Agung di Amerika serikat disebut dengan istilah Supreme Court of Justice. Istilah-istilah itu dimaksudkan untuk menegaskan bahwa hukum yang harus ditegakkan itu pada intinya bukanlah norma aturan sendiri, melainkan nilai-nilai keadilan yang terkandung didalamnya. Memang ada doktrin yang

21

membedakan antara tugas hakim dalam proses pembuktian dalam perkara pidana dan perdata. Dalam perkara perdata dikatakan bahwa hakim cukup menemukan bukti formil belaka, sedangkan dalam perkara pidana barulah hakim diwajibkan mencari dan menemukan kebenaran materil yang menyangkut nilai-nilai keadilan yang harus diwujudkan dalam peradilan pidana. Namun demikian, hakikat tugas hakim itu sendiri memang seharusnya mencari dan menemukan kebenaran materil untuk mewujudkan keadilan materiil. Kewajiban demikian berlaku, baik dalam bidang pidana maupun perdata. Pengertian kita tentang penegakan hukum sudah seharusnya berisikan penegakan keadilan itu sendiri, sehingga penegakan hukum dan penegakan keadilan merupakan dua sisi dari mata uang yang sama. Setiap norma hukum sudah dengan sendirinya mengandung ketentuan tentang hak-hak dan kewajiban-kewajiban para subyek hukum dalam lalu lintas hukum. Norma-norma hukum yang bersifat dasar, tentulah berisi rumusan hak-hak dan kewajiban-kewajiban yang juga dasar dan mendasar. Karena itu, secara akademis, sebenarnya persoalan hak dan kewajiban asasi manusia memang menyangkut konsepsi yang niscaya ada dalam

keseimbangan konsep hukum dan keadilan. Dalam setiap hubungan hukum terkandung di dalamnya dimensi hak dan kewajiban secara pararel dan bersilang. Karena itu secara akademis, Hak Asasi manusia mestinya diimbangi dengan kewajiban asasi manusia. Akan tetapi, dalam perkembangan sejarah, issue hak asasi manusia itu sendiri terkait erat dengan persoalan ketidakadilan yang timbul dalam kaitannya dengan persoalan kekuasaan.

22

Dalam sejarah, kekuasaan yang diorganisasikan ke dalam dan melalui organ-organ negara, seringkali terbukti melahirkan penindasan dan

ketidakadilan. Karena itu, sejarah umat manusia mewariskan gagasan perlindungan da penghormatan terhadap hak-hak asasi manusia. Gagasan perlindungan dan penghormatan hak asasi manusia ini bahkan diadopsi ke dalam pemikiran mengenai pembatasan kekuasaan yang kemudian dikenal dengan aliran konstitusionalisme. Aliran konstiotusionalisme inilah yang memberi warna modern terhadap ide-ide demokrasi dan nomokrasi (negara hukum) dalam sejarah, sehingga perlindungan konstitusional terhadap hak asasi manusia dianggap sebagai ciri utama yang perlu ada dalam setiap negara hukum yang demokratis (democratische rechsstaat) ataupun negara demokrasi yang berdasar pada hukum (Constitutional democracy). Dengan perkataan lain, issue hak asasi manusia itu sebenarnya terkait erat dengan persoalan penegakan hukum dan keadilan itu sendiri. Karena itu, sebenarnya, tidaklah terlalu tepat untuk mengembangkan istilah penegakan hak asasi manusia secara tersendiri. Lagi pula, pakaha hak asasi manusia dapat ditegakkan?. Bukankah yang ditegakkan itu adalah aturan hukum dan konstitusi yang menjamin hak asasi manusia itu, dan bukannya hak asasi manusia itu sendiri?. Namun, dalam praktek sehari-hari, kita memang sudah salah kaprah. Kita sudah terbiasa menggunakan istilah penegakan hak asasi manusia . Masalahnya, kesadaran umum mengenai hak asasi manusia dan kesadaran untuk mengghormati hak-hak asasi orang lain di kalangan kita pun memang belum berkembang secara sehat.

23

Aparatur Penegak Hukum Aparatur penegak hukum menncakup pengertian mengenai institusi penegak hukum dan aparat (orangnya) penegak hukum. Dalam arti sempit, aparatur penegak hukum yang terlibat tegaknya hukum itu, dimulai dari saksi, polisi, penasehat hukum, jaksa hakim dan petugas-petugas sipir

pemasyarakatan. Setiap aparat dan aparatur terkait mencakup pula pihak-pihak yang bersangkutan dengan tugas atau perannya yaitu terkait dengan kegiatan pelaporan atau pengaduan, penyelidikan, penyidikan, penuntutan, pembuktian, penjatuhan vonis dan pemberian sanksi, serta upaya pemasyarakatan kembali (resosialisasi) terpidana. Dalam proses bekerjanya aparatur penegak hukum itu, terdapat 3 elemen penting yang mempengaruhi, yaitu: 1. institusi penegak hukum beserta berbagai perangkat sarana dan prasarana pendukung dan mekanisme kerja kelembagaannya; 2. budaya kerja ytang terkait dengan aparatnya, termasuk mengenai kesejahteraan aparatnya, dan 3. perangkat peraturan yang mendukung baik kinerja

kelembagaannya maupun yang mengatur materi hukum yang dijadikan standar kerja, baik hukum materilnya maupun hukum acaranya. Upaya penegakan hukum secara sistematik haruslah memperhatikan ketiga aspek itu secara simultan, sehingga proses penegakan hukum dan keadilan itu sendiri secara internal dapat diwujudkan secara nyata.

24

Namun, selain ketiga faktor diatas, keluhan berkenaan dengan kinerja penegakan hukum di negra kita selama ini, sebenarnya juga memerlukan analisis yang lebih menyeluruh lagi. Upaya penegakan hukum hanya satu elemen saja dari keseluruhan persoalan kita sebagai negara hukum yang mencita-citakan upata menegakan dan mewujudkan keadilan sosial bagi seluruh rakyatr indonesia. Hukum tidak mungkin akan tegak, jika hukum itu sendiri atau belummencerminkan perasaan atau nilai-nilai keadilan yang hidup dalam masyarakatnya. Hukum tidak mungkin menjamin keadilan jika materinya sebagian besar merupakan warisan masa lalu yang tidak sesuai lai dengan tuntutan zaman. Artinya, persoalan yang kita hadapi bukan saja berkenaan dengan upaya penegakan hukum tetapi juga pembaharuan hukum atau pembuatan hukum baru. Karena itu, ada empat fungsi penting yang memerlukan perhatian yang seksama, yaitu: a. pembuatan hukum (the legislation of law atau Law and rule making), b. sosialisasi, penyebarluasan dan bahkan pembudayaan hukum ( socialization and promulgation of law) dan c. penegakan hukum (the enforcement of law). Ketiganya membutuhkan dukungan d. administrasi hukum (the administration of law) yang efektif dan efisien yang dijalankan oleh pemerintahan (eksekutif) yang bertanggungjawab (accountable).

25

Karena itu, pengembangan administrasi hukum dan sistem hukum dapat disebut sebagai agenda penting yang keempat sebagai tambahan terhadap ketiga agenda tersebut diatas. Dalam arti luas, The administration of law itu mencakup pengertian pelaksanaan hukum (rules executing) dan tata administrasi hukum itu sendiri dalam pengertian yang sempit. Misalnya dapat dipersoalkan sejauhmana sistem dokumentasi dan publikasi berbagai produk hukum yang ada selama ini telah sikembangkan (regels), dalam rangka

pendokumentasian

peraturan-peraturan

keputusan-keputusan

administrasi negara(beschikings), ataupun penetapan dan putusan (vonius) hakim di seluruh jajaran dan lapisan pemerintahan dari pusat sampai ke daerah-daerah. Jika sistem administrasinya tidak jelas, bagaimana mungkin akses masyarakat luas terhadap aneka bentuk produk hukum tersebut dapat terbuka?. Jika akses tidak ada, bagaimana mungkin mengharapkan masyarakat dapat taat pada aturan yang tidak diketahuinya?. Meskipun ada teori fiktie yang diakui sebagai doktrin hukum yang bersifat universal, hukum juga perlu difungsikan sebagai sarana pendidikan dan pembaruan masyarakat (social reform), dan karena itu ketidak tahuan masyarakat akan hukum tidak boleh dibiarkan tanpa usaha sosial dan pembudayaan hukum secara sistematis dan bersengaja. E. Sejarah Lahirnya Pengujian Terhadap Undang-Undang(Judicial Review) Judicial review yang dapat juga disebut sebagai constitutional review yang memberikan wewenang kepada Supreme Court atau Mahkamah Agung

untuk membatalkan sebuah UU karena isinya yang berlawanan dengan

26

konstitusi pertama kalinya terjadi di Amerika Serikat, yakni dilakukan oleh Chief Justice John Marshall pada tahun 1803. Sebelum itu, memang ada kebiasaan tradisional yang memungkinkan hakim menyimpang atau tidak memberlakukan isi suatu UU yang dianggap bertentangan dengan konstitusi. Kebiasaan ini bukan dalam konteks membatalkan suatu UU melainkan sekedar menyimpang atau tidak menerapkan isinya dalam memutus kasus konkrit. Chief Justice John Marshall adalah orang pertama dalam sepanjang sejarah konstitusi dan ketatanegaraan yang melakukan pengujian dan pembatalan suatu UU dalam bentuk judicial review. Kisahnya dimulai dari kekalahan Presiden Juohn Adams dari Thomas Jefferson pada pemilihan Presiden Amerika Serikat pada tahun 1800. Sebelum secara resmi menyerahkan jabatannya kepada presiden baru, John Adams mengangkat pejabat-pejabat penting yang oleh lawan-lawan politiknya dianggap sebagai upaya menyelamatkan kedudukan teman-temannya agar mereka tetap menduduki jabatan penting. John Marshall adalah secretary of state dari Presiden John Adams yang segera diangkat menjadi Ketua Mahkamah Agung atau Chief Justice. Bahkan, sampai tengah malam di hari terakhir sebelum meninggalkan jabatannya ( 3 maret 1801), John Adams masih mengangkat sahabat-sahabatnya dalam jabatan penting seperti menjadi duta besar dan hakim. Termasuk dalam rombongan yang diangkat pada detikdetik terakhir masa jabatan John Adams itu adalah beberapa sahabatnya untuk jabatan hakim perdamaian, yakni William Harper. Karena mendesaknya waktu, maka surat-surat pengangkatan untuk pejabat-pejabat yang disebut

27

sebagai the midnight judges itu tak sempat diserahkan kepada yang bersangkutan sampai Adams melepaskan jabatannya secara resmi. Begitu memegang jabatannya secara efektif, Presiden Thomas Jefferson memerintahkan Secretary of State yang baru, James Madison, untuk menahan atau tidak menyerahkan surat pengangkatan Marbury dan kawan-kawan sebagai hakim perdamaian yang telah dikeluarkan oleh John Adams itu. Oleh sebab itu, melalui mantan Jaksa Agung yang kemudian menjadi kuasa hukum, yakni Charles Lee, diajukanlah tuntutan oleh Marbury kepada Mahkamah Agung yang dipimpin oleh John Marshall, agar MA menggunakan kewenangannya yang disebut sebagai writ of mandamus, sebagaimana diatur di dalam Section 13 Judiaciary Act 1789, yakni memerintahkan kepada pemerintah untuk segera menyerahkan surat-surat pengangkatan oleh John Adams yang telah disetujui oleh Kongres itu. Namun, pemerintah baru di bawah Jefferson menolak untuk menyerahkan surat-surat pengangkatan itu, bahkan mengatakan bahwa writ of mandamus itu tak dapat dikeluarkan. Namun, pemerintah Jefferson juga menolak untuk menjelaskan dan memberikan bukti-bukti mengapa pihaknya menyatakan writ of mandamus tak dapat dikeluarkan. Bahkan, Kongres baru yang kemudian dikuasai oleh kubu Jefferson dari kaum Republik (Lawan John Adams yang dari kaum Federalis) mengesahkan undang-undang yang menunda semua persidangan MA selama lebih dari setahun sehingga persidangan MA tentang itu baru bisa dilangsungkan kembali pada bulan Februari 1803.

28

Apa yang dilakukan Marshall untuk memutus kasus itu adalah luar biasa karena keputusannya itu merupakan produk pertama tentang judicial review atas sebuah UU terhadap konstitusi di sepanjang sejarah ketatanegaran dan konstitusi dunia. Marshall membuat putusan yang menyatakan bahwa surat-surat keputusan John Adams adalah benar dan William Marbury dan kawan-kawan berhak untuk menerima surat keputusan pengangkatan itu. Tetapi putusan Marshall juga menyatakan bahwa Supreme Court tak berwenang memerintahkan kepada pemerintah untuk menyerahkan surat-surat tersebut. Menurut Marshall, wewenang untuk mengeluarkan writ of mandamus atau

memerintahkan untuk menyerahkan surat-surat itu tak bisa dilakukan oleh MA karena Judiciary Act 1789 itu sendiri isinya bertentangan dengan Article III Section 2 Konstitusi Amerika Serikat. Itu berarti bahwa putusan chief Justice John Marshall yang membatalkan Judiciary Act 1789, karena isinya bertentangan dengan konstitusi Amerika Serikat, adalah judicial review. Padahal, didalam konstitusi Amerika Serikat tidak tercantum ketentuan tentang judicial review. Dan itu adalah judicial review pertama didunia sehingga mendapat sebutan brilian, seperti a landmark decision, the most brilliant innovation, dan the single most important decision in American Constitutional Law (R. Kent Newmyer, 2001).

29

F. Sejarah Pengujian Terhadap Peraturan Perundang-Undangan Di Indonesia Pada awal bergulirnya era reformasi pada tahun 1998, dimulailah babak baru dalam sistem ketatanegaraan kita Indonesia, salah satunya ditandai dengan lahirnya lembaga baru dalam sistem kehakiman sebagai lembaga yudisial, yaitu lembaga Mahkamah Konstitusi atau Constitutional Court. Fenomena baru lembaga ini diatur sepenuhnya dalam UUD 1945 amandemen. Keberadaan lembaga MK ini diharapkan tidak hanya sekedar merubah paradigma struktur ketatanegaraan Indonesia atau sistem pemerintahan, melainkan diharapkan mampu menjadi lembaga penyeimbang atau lembaga pengawas yang meampu melaksanakan prinsip checks and balances, dan disamping itu bahwa lembaga MK mempunyai kewenangan mengawasi terhadap penyelenggaraan Negara atau pemerintahan. Di Indonesia, pengujian konstitusional ini kemudian dikenal dengan Judicial Review. Peristilahan judicial review dapat dibedakan dengan istilah

constitutional review atau pengujian konstitusional. Pembedaan dilakukan sekurang-kurangnya karena dua alasan. Pertama, constitutional review selain dilakukan oleh hakim dapat pula dilakukan oleh lembaga selain hakim atau pengadilan, tergantung kepada lembaga mana UUD memberikan kewenangan untuk melakukannya. Kedua, dalam konsep judicial review terkait pula pengertian yang lebih luas objeknya, misalnya mencakup soal legalitas peraturan di bawah Undang-Undang terhadap Undang-Undang,

30

sedangkan

constitutional

review

hanya

menyangkut

pengujian

konstitusionalitasnya, yaitu terhadap UUD. Konsep constitutional review itu dapat dilihat sebagai hasil

perkembangan gagasan modern tentang sistem pemerintahan demokratis yang didasarkan atas ide-ide negara hukum (rule of law), prinsip pemisahan kekuasaan (separation of powers), serta perlindungan dan pemajuan hak asasi manusia (the protection of fundamental rights). Dalam sistem constitutional review itu tercakup 2 (dua) tugas pokok. Pertama, menjamin berfungsinya sistem demokrasi dalam hubungan perimbangan peran atau interplay antara cabang kekuasaan legislatif, eksekutif, dan lembaga peradilan (judiciary). Dengan kata lain, constitutional review dimaksudkan untuk mencegah terjadinya pendayagunaan kekuasaan oleh satu cabang kekuasaan sedemikian rupa sehingga cabang kekuasaan lainnya; Kedua, melindungi setiap individu warga negara dari penyalahgunaan kekuasaan oleh lembaga negara yang merugikan hak-hak fundamental mereka yang dijamin dalam konstitusi. Di dunia saat ini, sejarah institusi yang berperan melakukan kegiatan constitutional review berkembang pesat melalui tahap-tahap pengalaman yang beragam di setiap negara. Ada yang melembagakan fungsi pengujian konstitusional itu dalam lembaga yang tersendiri bernama Mahkamah Konstitusi. Ada pula yang mengaitkan fungsi pengujian itu kepada lembaga yang sudah ada, yaitu Mahkamah Agung. Ada pula yang memberikan tugas untuk menjalankan fungsi pengujian itu kepada badan-badan khusus dalam

31

kerangka lembaga-lembaga lain seperti badan-badan pengadilan yang sudah ada; dan ada pula yang tidak menerima adanya fungsi pengujian semacam itu sama sekali. Pengalaman di berbagai negara di dunia memperlihatkan bahwa tradisi yang mereka ikuti tidak sama dari satu negara ke negara yang lain. Bagi Indonesia kehadiran lembaga MK ini dimulai dan muncul pada saat adanya perdebatan tentang impeachment yang mengiringi perdebatan pemberhentian Presiden Abdurrahman Wahid, oleh karena itu maka Pasal 7A dan Pasal 7B UUD 1945 tentang pemberhentian Presiden terpisah dengan rumusan Pasal 24 C ayat (1) UUD 1945 mengenai kewenangan MK45. Adanya perubahan mendasar dalam sistem ketatanegaraan dalam perspektif UUD 1945 yang ditandai dengan lahirnya lembaga MK, menunjukkan adanya keseriusan pemerintah dalam melembagakan MK sebagai lembaga yang mempunyai kewenangan pengujian konstitusional yang sekaligus menjadi lembaga control atau pengawas terhadap penyelenggaraan Negara atau pemerintahan atau sebagai lembaga yang mengemban prinsip checks and balances. Asas atau prinsip checks and balances yang melahirkan lembaga MK dimaksudkan berfungsi untuk menegakkan konstitusionalisme, karena pada satu pihak hukum harus dapat membatasi kekuasaan (agar tidak menjadi sewenang-wenang), dan pada pihak lain bahwa kekuasaan merupakan suatu jaminan bagi berlakunya hukum, oleh karena hukum bukanlah
Pasal 7 A berbunyi : Presiden dan/atau Wakil Presiden dapat diberhentikan dalam masa jabatannya oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat atas usul Dewan Perwakilan Rakyat, baik apabila terbukti telah melakukan pelanggaran hukum... dan Pasal 7 B berbunyi : bahwa usul pemberhentian Presiden dan/atau Wakil Presiden dapat diajukan oleh DPR kepada MPR dengan terlebih dahulu mengajukan permintaan kepada MK untuk memeriksa, mengadili dan meutus pendapat DPR..
45

32

merupakan kaidah-kaidah yang dengan sendirinya mempunyai kekuatan berlaku. Disisi lain, bahwa dengan lahirnya lembaga MK menjadi titik balik tumbuh dan berkembangnya negara hukum modern, yang mengusung prinsip perlindungan segenap bangsa, mensejahterakan dan mencerdaskan bangsa dan ikut serta dalam perdamaian atau ketertiban dunia yang merdeka, bersatu berdaulat adil dan makmur. Berangkat dari gambaran tersebut diatas, maka dapat penulis simpulkan bahwa kehadiran lembaga MK menurut UUD 1945 tidak hanya berfungsi sebagai lembaga yang mempunyai kewenangan menguji undang-undang, tetapi juga berfungsi sebagai pengawal konstitusi, sebagai penafsir konstitusi, sebagai penegak demokrasi, dan sebagai penjaga hak asasi manusia (HAM). Untuk lebih jelasnya bagaimana dan seperti apa struktur, fungsi dan kedudukan lembaga MK dalam sistem ketatanegaraan Indonesia dalam perspektif UUD 1945, penulis jelaskan pada sub bab pembahasan berikut ini. Fungsi Mahkamah Konstitusi Gagasan pembentukan lembaga MK adalah tidak lain merupakan dorongan dalam penyelenggaraan kekuasaan dan system ketatanegaraan Indonesia yang lebih baik. Menurut Fatkhurohman, et al. (2004) bahwa paling tidak ada 4 (empat) hal yang melatarbelakangi dan menjadi pijakan dalam pembentukan lembaga MK, yaitu : a. Merupakan implikasi dari paham konstitusionalisme

33

b. Mekanisme check and balances c. Penyelenggaraan Negara yang bersih dan d. Prinsip demokrasi dan perlindungan terhadap hak asasi manusia46. Dalam UUD 1945 dan Undang-undang Nomor 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi, tidak terdapat rumusan tentang fungsi MK, tetapi dalam Penjelasan Umum UU MK tersebut dijelaskan bahwa fungsi MK adalah untuk mewujudkan Negara hukum dan demokrasi. Berdasarkan pada fungsi lembaga MK tersebut, ada beberapa unsur tentang penegakan konstitusi atau konstitusionalisme yang sangat relevan kaitannya dengan fungsi MK yang dikemukakan oleh Andrews sebagaimana dikutip oleh Abdul Latif (2007), yaitu : a. The general goals of society or general acceptance of the same philosophy of government (kesepakatan tentang tujuan atau citacita bersama tentang pemerintahan) ; b. The rule of law or the basis of government (kesepakatan tentang Negara hukum sebagai landasan pemerintahan atau

penyelenggaraan negara) ; c. The form of institutions and procedures (kesepakatan tentang bentuk institusi-institusi dan prosedur-prosedur ketatanegaraan)47.

Fatkfurohman, et.al. Memahami Keberadaan Mahkamah Konstitusi di Indonesia, Penerbit PT. Citra Aditia Bhakti, Bandung, 2004, hal, 77. 47 Abdul Latief, Mahkamah Konstitusi dalam Upaya Mewujudkan Negara Hukum Demokratis, Kreasi Total Media Yogyakarta, 2007, hal, 128.

46

34

Dari pemahaman tersebut, maka fungsi MK dalam system ketatanegaraan Indonesia dalam perspektif UUD 1945, dapat dilakukan melalui penedekatan dimaksud. Dan hal ini dapat terwujud manakala fungsi MK sejalan dengan tujuan Negara sebagai cita hukum yang telah digariskan dalam Pembukaan dan diaktualisasikan ke dalam UUD 1945, sebagai kesepakatan bersama sebagaimana yang telah disebutkan diatas. Dari penjelasan yang telah dipaparkan diatas, menunjukkan bahwa fungsi MK adalah untuk menegakkan konstitusi atau UUD 1945 sebagai supreme dalam system ketatanegaraan Indonesia. Fungsi penegakan konstitusionalisme adalah selain pembatasan kekuasaan juga untuk mengatur hubungan antara warga Negara dan organ Negara, agar kekuasaan pemerintahan berjalan dengan tertib. Oleh karena itu, tujuan hukum adalah untuk mencapai kedamaian dengan mewujudkan kepastian dan keadilan di dalam masyarakat, salah satunya melalui pengujian konstitusionalitas undang-undang terhadap UUD guna untuk menegakkan konstitusi (sebagaimana diamanahkan kepada lembaga MK). Disamping fungsi-fungsi sebagaimana tersebut diatas, dalam konteks fungsi MK untuk mewujudkan Negara hukum demokratis, maka terdapat beberapa fungsi lain sebagai berikut : Fungsi sebagai penafsir konstitusi, Fungsi sebagai penjaga hak asasi manusia, Fungsi sebagai pengawal konstitusi, Fungsi sebagai penegak demokrasi.

35

G. Mahkamah Konstitusi Sebagai The Guardian Of The Constitution. Di zaman modern ini, hampir semua negara mengklaim dirinya sebagai negara demokrasi. Meskipun pada kenyataannya, demokrasi dipraktikkan secara tidak sama di masing-masing negara akibat persinggungan universalitas demokrasi dengan nilai-nilai lokal. Dari segi praktik bisa saja berbeda, akan tetapi ciri utama yang harus ditunjukkan untuk dapat disebut sebagai negara demokrasi adalah sama yaitu dianutnya prinsip kedaulatan rakyat dalam sendisendi pengaturan negara. Artinya, negara memosisikan rakyat pada posisi esensial dalam pengelolaan negara, bahkan menyerahkan kepada rakyat untuk mengambil keputusan-keputusan politik dalam hidup bernegara. Namun demikian, model penyerahan kekuasaan negara kepada rakyat dipandang menjadi salah satu kelemahan demokrasi. Akibatnya sering disebutkan bahwa kelemahan inherent demokrasi ialah menyandarkan penuh pada suara rakyat, melalui praktik suara mayoritas rakyat sebagai suatu kebenaran. Padahal, suara mayoritas belum tentu merupakan suatu kebenaran, dan bahkan di waktu tertentu, suara mayoritas menjadi titik balik demokrasi karena menafikkan suara minoritas. Hal ini yang berpotensi menimbulkan peluang terjadi tirani mayoritas, yang diiringi oleh terjadinya mobokrasi atau anarki yang sangat bertentangan dengan hakikat dan tujuan demokrasi. Untuk menutup kelemahan itu, maka agar demokrasi tak bergerak liar dan anarkhis, diperlukan penyeimbang. Demokrasi yang mengedepankan prinsip kedaulatan rakyat diberi imbangan nomokrasi yang mengedepankan

36

kedaulatan hukum. Dengan demikian, demokrasi dilaksanakan dalam koridor hukum untuk memastikan bahwa praktiknya benar-benar mengarah pada tujuan yang disepakati. Sebaliknya, agar hukum menjadi acuan, dasar, dan kerangka demokrasi, maka hukum dibuat secara demokratis sebagai buah atas kehendak rakyat. Itu sebabnya, negara demokrasi pada dasarnya adalah negara hukum, tetapi sebaliknya, negara hukum belum tentu negara demokrasi. Negara hukum dikonstruksi oleh jalinan bangunan-bangunan hukum yang berpuncak pada konstitusi sebagai hukum tertinggi negara. Kedudukan Konstitusi sebagai hukum tertinggi diperoleh sebagai konsekuensi sifat demokratis dari konstitusi itu sendiri. Konstitusi adalah kesepakatan luhur yang dibuat dan diterima oleh warga bangsa sehingga di dalam konstitusi itulah nilai-nilai demokrasi bersemayam. Dengan begitu, demokrasi adalah gagasan dasar yang melandasi konstitusi, sementara, konstitusi merupakan dasar legitimasi dari demokrasi. Relasi demokrasi dan konstitusi di suatu negara diyakini akan dapat melahirkan negara demokrasi konstitusional, yakni negara hukum yang demokratis sekaligus negara demokrasi berdasar atas hukum. Guna mewujudkan negara demokrasi konstitusional, maka diperlukan mekanisme untuk menjaga dan mengawal tegaknya konstitusi sebagai hukum tertinggi. Di Indonesia, kewenangan konstitusional menjaga dan mengawal konstitusi diberikan oleh Konstitusi kepada Mahkamah Konstitusi (MK). Tulisan ini dimaksudkan untuk mengemukakan peran MK dalam menjaga dan mengawal konstitusi dalam sistem demokrasi Indonesia.
37

Pembentukan MK di Indonesia Secara sporadis, gagasan pembentukan MK diakomodir dan dibentuk oleh konstitusi-konstitusi modern di berbagai negara sebagai fenomena

ketatanegaraan baru. Di negara-negara yang menganut supremasi konstitusi, MK menjadi keniscayaan untuk menjamin konstitusionalitas konstitusi itu sendiri. Di negara-negara demokrasi belia di Amerika Tengah dan Amerika Selatan serta negara-negara eks komunis di Eropa Timur, MK diadopsi secara sadar bahkan dijadikan simbol untuk membebaskan dari ikatan lama kekuasaan rezim otoritarian menuju rezim demokrasi. Dalam konteks tersebut, MK diposisikan sebagai bagian dari paket reformasi konstitusi negara bersangkutan. Indonesia adalah contoh terdekat, dimana MK dibentuk pasca rezim Orde Baru yang adopsi gagasannya mengemuka di tengah-tengah proses amandemen konstitusi. KArena itu pula, Indonesia menjadi negara ke78 di seluruh negara di dunia, yang konstitusinya mengakomodir keberadaan MK. Di Indonesia, gagasan dan pemikiran mengenai pembentukan MK, telah muncul sebelum Indonesia merdeka. Mohammad Yamin, dalam sidang BPUPK mengusulkan bahwa seharusnya Balai Agung (sebutan untuk Mahkamah Agung) diberi wewenang "membanding" undang-undang. Namun usulan Yamin didebat oleh Soepomo dengan dua alasan sekaligus, pertama, secara prinsip ketatanegaraan, UUD yang sedang disusun saat itu tidak menganut paham trias politika (pemisahan kekuasaan) melainkan konsep pembagian kekuasaan. Selain itu tugas hakim adalah menerapkan undang38

undang bukan menguji undang-undang. Kewenangan hakim untuk melakukan pengujian undang-undang bertentangan dengan konsep supremasi Majelis Permusyawaratan Rakyat. Kedua, secara teknis operasional, pada saat itu jumlah sarjana hukum belum banyak dan belum memiliki pengalaman mengenai hal ini. Perdebatan tidak berlanjut, dan Yamin meminta pembicaraan tentang hak menguji materil undang-undang ditunda saja. Argumen Soepomo tersebut mengakhiri perdebatan mengenai pembentukan pengadilan konstitusi. Akhirnya ketika rancangan konstitusi itu disahkan

sebagai UUD 1945 oleh Panitia Persiapan Kemerdekaan Indonesia (PPKI) pada 18 Agustus 1945, ide pengujian UU terhadap UUD yang diusulkan Yamin tidak diakomodir. Pada awal-awal Orde Baru, pernah juga dipikirkan melalui MPRS untuk membuka peluang bagi pengujian peraturan perundang-undangan. Tetapi gagasan tersebut kandas ketika Pemerintah menolak usul MPRS itu. Setelah itu, tepatnya setelah Orba jatuh, gagasan Mohammad Yamin meruak kembali pada proses amandemen UUD 1945. Ide pembentukan MK mengemuka pada masa sidang kedua Panitia Ad Hoc I Badan Pekerja MPR RI (PAH I BP MPR), pada Maret-April tahun 2000. Pada awalnya, gagasan yang berkembang MK akan ditempatkan dalam lingkungan MA, dengan kewenangan melakukan uji materil atas undang-undang, memberikan putusan atas pertentangan antar undang-undang serta kewenangan lain yang diberikan undang-undang. Usulan alternatif lainnya, agar MK diberi kewenangan memberikan putusan atas persengketaan kewenangan antarlembaga negara,

39

antar pemerintah pusat dengan pemerintah daerah dan antar pemerintah daerah. Setelah melewati perdebatan panjang, akhirnya sejarah MK di Indonesia dimulai, tepatnya setelah disahkannya Perubahan Ketiga UUD 1945 dalam Pasal 24 ayat (2), Pasal 24C, dan Pasal 7B pada 9 November 2001. Persetujuan atas pembentukan MK dilandasi setidaknya oleh beberapa alasan berikut. Pertama, kenyataan empiris menunjukkan bahwa suatu keputusan sedemokratis apapun dibentuk, termasuk produk hukum yang dihasilkan lembaga legislatif, berpotensi tidak sejalan dengan ketentuan konstitusi. Oleh karena itu, diperlukan lembaga yang berwenang menguji konstitusionalitasnya terhadap UUD. Kedua, potensi sengketa antarlembaga negara diprediksi akan meningkat karena bertambahnya jumlah lembaga negara pasca perubahan UUD 1945. Sementara, perubahan paradigma dari supremasi MPR kepada supremasi konstitusi menyebabkan tidak adanya lagi lembaga tertinggi yang berwenang menyelesaikan sengketa antarlembaga negara. Oleh karenanya, diperlukan lembaga yang netral untuk menyelesaikan sengketa tersebut. Ketiga, pemakzulan (impeachment) Presiden Abdurrahman Wahid oleh MPR pada Sidang Istimewa MPR tahun 2001 merupakan preseden buruk yang tidak boleh terulang. Oleh karenanya dianggap perlu mekanisme hukum proses impeachment presiden (dan/atau wakil presiden) agar tidak didasarkan alasan politis semata. Untuk itu, perlu lembaga negara yang berkewajiban menilai pelanggaran hukum yang dilakukan oleh Presiden (dan/atau wakil presiden)

40

yang dapat menyebabkan presiden (dan/atau wakil presiden) dapat diberhentikan sebelum habis masa jabatannya. PUU dalam Sistem Demokrasi Mahkamah Konstitusi (MK) menjadi ikon penting hasil amandemen UUD 1945. Sebagaimana halnya pembentukan MK di berbagai negara, alasan terbesar yang mendasari diakomodirnya MK dalam sistem ketatanegaraan Indonesia ialah hukum atau peraturan perundang-undangan yang dihasilkan oleh lembaga-lembaga politik meskipun dibentuk secara demokratis, berpotensi menyimpan muatan kepentingan yang tidak sejalan dengan ketentuan konstitusi. Alasannya sederhana. sebagai produk dari lembaga politik boleh dipastikan di dalamnya bukan lain merupakan manifestasi dari kepentingan-kepentingan politik. Hal demikian wajar, namun masalahnya adalah ketika kepentingan-kepentingan dalam peraturan perundang-undangan itu bertentangan dengan prinsip-prinsip dalam konstitusi. Untuk menentukan suatu peraturan perundang-undangan bertentangan atau tidak dengan konstitusi, diperlukan lembaga yang berwenang mengujinya. Ketiadaan akan lembaga ini mengakibatkan berlakunya produk-produk hukum yang bertentangan dengan konstitusi tanpa ada yang mampu menjangkau. Kondisi demikian secara langsung maupun tidak akan merenggut hak konstitusional warga negara, padahal hak itu sudah sedemikain tegas dijamin oleh konstitusi. Atas dasar itu dibentuklah MK, untuk membatalkan produk

41

hukum yang keluar dari koridor UUD 1945, sehingga hak-hak konstitusional warga negara terjaga dan konstitusi itu sendiri terkawal konstitusionalitasnya. Fungsi dan peran MK menjaga dan mengawal konstitusi terlembaga dalam Pasal 24C Ayat (1) UUD 1945 yang menentukan bahwa MK memiliki empat kewenangan konstitusional dan satu kewajiban konstitusional, yaitu: a. Menguji undang-undang terhadap UUD 1945 b. Memutus sengketa kewenangan antar lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh UUD 1945. c. Memutus pembubaran partai politik. d. Memutus perselisihan tentang hasil pemilu. Sementara kewajiban konstitusional yang didasarkan pada Pasal 7 Ayat (1) sampai dengan (5) dan Pasal 24 C Ayat (2) UUD 1945 ialah memberi keputusan atas pendapat DPR bahwa Presiden dan atau Wakil Presiden telah melakukan pelanggaran hukum, atau perbuatan tercela, atau tidak memenuhi syarat sebagai Presiden dan atau Wakil Presiden sebagaimana dimaksud dalam UUD 1945. Dari perspektif demokrasi, keempat kewenangan dan satu kewajiban konstitusional tersebut memiliki peran strategis dalam pengembangan dan penguatan demokrasi di Indonesia. Mekanisme pengujian undang-undang terhadap UUD 1945 merupakan upaya paling absah untuk menjamin dan memastikan bahwa ketentuan peraturan perundang-undangan yang menjadi penuntun penyelenggaraan negara selaras dan tidak bertentangan dengan UUD

42

1945.48 Judicial review merupakan hak uji (toetsingrechts) baik secara materiil maupun formil yang diberikan kepada hakim atau lembaga peradilan untuk menguji kesahihan dan daya laku produk-produk hukum yang dihasilkan oleh eksekutif legislatif maupun yudikatif di hadapan peraturan perundangan yang lebih tinggi derajat dan hierarkinya. Denganbegitu, judicial review bekerja atas dasar adanya peraturan perundang-undangan yang tersusun hierarkis. Pengujian biasanya dilakukan terhadap norma hukum secara a posteriori, kalau dilakukan secara a priori disebut judicial preview sebagaimana misalnya dipraktekkan oleh Counseil Constitusional (Dewan Konstitusi) di Prancis. Pasal 24C ayat (1) UUD 1945 menyatakan bahwa MK menguji undang-undang terhadap UUD, artinya yang diuji bukan rancangan undang-undang melainkan undang-undang yang sudah berlaku karena secara formil sudah diundangkan (promulgated).49 Kewenangan menguji undang-undang terhadap UUD dinilai telah merobohkan doktrin supremasi parlemen yang sebelumnya menjadi

paradigma dasar UUD 1945 dan menggantikannya dengan ajaran supremasi Konstitusi. Dengan begitu, undang-undang produk lembaga legislatif bisa dipertanyakan konstitusionalitasnya oleh setiap warga negara yang merasa hak

Selain pengujian UU terhadap UUD, amandemen UUD 1945 menguatkan juga pengujian legalitas peraturan perundang-undangan di bawah UU terhadap peraturan perundangundangan yang lebih tinggi. Kewenangan ini diberikan kepada MA seperti yang telah diatur sebelumnya di dalam TAP MPR/III/1978 dan UU No. 14 Tahun 1970. Meskipun pada perkembangan praktiknya, MK dapat menguji Perppu. Hal ini ditegaskan MK melalui putusan Nomor 138/PUU-VII/2009 tentang pengujian Perppu Nomor 4 Tahun 2009 tentang Perubahan Atas UU Nomor 30 Tahun 2002 tentang Komisi Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi dan Putusan Nomor 145/PUU-VII/2009 tentang Pengujian Perppu Nomor 4 Tahun 2008 tentang Jaring Pengaman Sistem Keuangan.
49

48

43

konstitusionalnya dilanggar oleh keberlakukan undang-undang tersebut. Artinya sekarang, undang-undang harus sejalan, selaras, dan tunduk pada UUD, sehingga pembuat undang-undang tidak dapat sesuka hati dalam membuat undang-undang. Dalam pemahaman yang leboh sederhana, mekanisme judicial review adalah bagaimana caranya memaksa pembentuk undang-undang agar taat kepada konstitusi, agar mereka tidak membuat undang-undang yang bertentangan dengan undang-undang dasar. Apalagi jika melihat perspektif historis konstitusi yang merupakan perjuangan manusia untuk mendapatkan jaminan dan perlindungan akan basic right-nya, maka jika ternyata terdapat undang-undang (atau peraturan lain di bawahnya) melanggar hak-hak dasar maka undang-undang itu harus dinyatakan bertentangan dengan konstitusi. Pengujian undang-undang merupakan kewenangan MK, yang antara lain untuk menyeimbangkan anutan negara hukum dan negara demokrasi. Demokrasi secara mutlak membutuhkan hukum agar berjalan sesuai dengan arah dan tujuannya, tidak liar dan anarkhis. Untuk itu, hukum hendaknya juga harus dibuat secara demokratis, baik dari aspek prosedur maupun aspek substansi. Melalui kewenangan menguji undang-undang, MK berperan sebagai salah satu aktor penting bagi tegaknya negara hukum yang demokratis dan nnegra demokrasi berdasarkan hukum. PEngujian undang-undang oleh MK memungkinkan penguatan demokrasi, terutama dalam hal perlindungan hak asasi manusia, mengingat di masa lalu, demokrasi kerap dikerangkeng oleh legitimasi undang-undang,
44

yang

meskipun

secara

prosedur

pembentukannya boleh dikatakan demokratis tetapi secara substansial, materinya merenggut hak konstitusional dan bertentangan dengan UUD. Atas dasar itu pula, MK bertindak selaku pelindung hak konstitusional warga negara dan penjaga norma-norma konstitusi dari penelikungan pihak-pihak tertentu, terutama dalam proses pembuatan undang-undang di DPR. Putusan Meneguhkan Demokrasi Beberapa putusan pengujian undang-undang yang diyakini lahir dari progresifitas MK dalam mendukung upaya mendorong demokrasi telah terlihat dalam beberapa putusan. Terkait dengan itu, MK membuktikan diri berani mengetokkan palu keras-keras untuk turut memperbaiki pembangunan politik dan penegakan hukum. Kalimat memperbaiki pembangunan politik tentu sejalan pula dengan ikhtiar mengawal sistem demokrasi, dalam arti turut mendorong penguatan demokrasi. Apabila dirunut, MK telah beberapa kali membuat terobosan hukum melalui putusan-putusannya untuk meneguhkan sistem demokrasi. Beberapa tahun silam, MK telah menyatakan pasal-pasal penghinaan kepada presiden dan pasal-pasal pidana ketertiban umum (hatzaai artikelen) dalam KUHP bertentangan dengan UUD 1945. Pasal-pasal penghinaan presiden dibatalkan karena dapat mengekang kebebasan, membungkam kekritisan dan

menghambat demokrasi. Menurut MK, Indonesia sebagai negara hukum yang demokratis, berbentuk republik, dan berkedaulatan rakyat, serta menjunjung tinggi hak asasi manusia tidak relevan lagi jika KUHPidananya masih memuat

45

pasal-pasal yang menegasi prinsip persamaan di depan hukum, mengurangi kebebasan mengekspresikan pikiran dan pendapat, kebebasan akan informasi, dan prinsip kepastian hukum. Terlebih lagi, ancaman pidana terhadap pelanggaran Pasal 134 paling lama enam tahun penjara dapat dipergunakan untuk menghambat proses demokrasi, khususnya akses bagi jabatan-jabatan publik yang mensyaratkan seseorang tidak pernah dihukum karena melakukan tindak pidana yang diancam dengan pidana penjara lima tahun atau lebih.50 Demikian juga dengan Putusan MK mengenai Pasal 60g UU Nomor 12 Tahun 2003 tentang Pemilihan Umum Anggota Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, yang patut diacungi jempol. Pasal ini melarang warga yang pernah menjadi anggota Partai Komunis Indonesia (PKI) dipilih sebagai calon anggota legislatif. MK kemudian membatalkannya dengan pertimbangan pasal tersebut bersifat diskriminatif dan bertentangan dengan hak asasi manusia yang dijamin konstitusi. Dalam pertimbangannya, MK mengatakan bahwa UUD 1945 melarang adanya diskriminasi berdasarkan agama, suku, ras, etnik, kelompok, golongan status sosial, status ekonomi, jenis kelamin, bahasa dan keyakinan politik.51 Banyak kalangan dibuat terkejut terhadap putusan ini, namun itu tidak mengurangi kualitas putrusan itu sebagai putusan progresif. Dikatakan demikian karena, putusan itu menjadi momen historis bagi bangsa Indonesia dan menjadi titik terang bagi proses komprehensif bagi pencapaian proses rekonsiliasi atas suatu periode penting dalam sejarah Indonesia. Putusan itu
50 51

Putusan Nomor 013-022/PUU-IV/2006. Putusan Nomor 011-017/PUU-I/2003.

46

menjadi spirit bahwa semua politik diskriminasi, yang menjadi musuh besar demokrasi, harus diakhiri. Putusan ini bersejarah dan menjadi sebuah landmark decision karena merehabilitasi hak pilih orang-orang eks PKI yang bagaimanapun juga adalah salah satu elemen bangsa. Putusan lain yang turut menunjukkan kontribusi bagi konsolidasi demokrasi adalah adalah tentang diperbolehkannya calon independen dalam pemilihan kepala daerah. MK membatalkan Pasal 56 ayat 1, 2 dan 3 UU Nomor 32 Tahun 2004 karena bertentangan dengan UUD 1945 karena hanya memberi kesempatan kepada partai politik atau gabungan partai politik dan menutup hak konstitusional calon perseorangan.52 Ini membuka peluang baru bagi calon non partai untuk dipilih. Selain menghargai hak semua warga untuk dipilih, putusan ini akan mampu meningkatkan kualitas demokrasi terutama demokratisasi lokal. Begitu juga dengan putusan MK tentang calon terpilih adalah calon dengan suara terbanyak dalam pemilu legislatif. Putusan MK menghapus sistem nomor urut untuk menentukan anggota legislatif dalam pemilu dengan menyatakan, Pasal 214 huruf a,b,c,d dan, e UU Nomor 10 Tahun 2008 tentang Pemilihan Umum Anggota DPR, DPD, dan DPRD, bertentangan dengan UUD 1945 dan tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat,53 merupakan kontribusi penting dalam mendukung konsolidasi demokrasi. Maka penentuan calon terpilih harus didasarkan pada calon legislatif yang mendapat suara

52 53

Putusan Nomor 5/PUU-V/2007. Putusan Nomor 22-24/PUU-VI/2008.

47

terbanyak secara berurutan dan bukan atas dasar nomor urut terkecil yang telah ditetapkan. Putusan tersebut berimplikasi tidak saja bagi calon aggota legislatif tetapi juga bagi rakyat. Bagi calon anggota legislatif, setiap calon anggota legislatif mempunyai kedudukan dan kesempatan yang sama di hadapan hukum. Bagi rakyat, pemberlakuan ketentuan yang memberikan hak kepada calon terpilih berdasarkan nomor urut berarti memasung suara rakyat untuk menentukan pilihan. Sistem ini membuat rakyat secara bebas memilih dan menentukan calon anggota legislatif. Sesuai konstitusi negara ini, kedaulatan tertinggi berada di tangan rakyat. Rakyat adalah subyek utama dalam prinsip kedaulatan rakyat sehingga tidak boleh lagi hanya ditempatkan semata-mata sebagai obyek. Putusan progresif lainnya adalah pada putusan MK mengenai perselisihan hasil pilkada Jawa Timur.54 MK keluar dari belenggu undang-undang yang tidak bisa mengantarkan pada keadilan saat MK mengadili. Menurut UU Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, tidak ada pemilu kepala daerah yang bisa diulang, kecuali disebabkan oleh bencana alam. Lagi pula, tidak ada kewenangan bagi MK memerintahkan pemungutan suara ulang maupun penghitungan ulang karena hal itu menjadi wewenang KPUD dan Bawaslu. Tetapi ketika perkara itu masuk ke MK, dan MK tidak bisa menghukum karena hanya menghitung dokumen, padahal jelas-jelas dokumen itu merupakan produk dari pelanggaran, lantas apa gunanya ada MK? Pada
54

Putusan Nomor 41/PHPU.D-VI/2008.

48

kasus ini MK berani melanggar undang-undang namun disertai sederet argumentasi hukum yang kuat. Jangankan melanggar, membatalkanpun bisa kalau memang hukum dirasa tidak memberikan keadilan. Artinya, MK tak segan mencari jalan keadilan sendiri karena MK memang diharuskan untuk kreatif menemukan keadilan meskipun harus melanggar undang-undang. Hakim harus bisa menjadi penemu hukum, jadi, sangat baik jika MK hendak mewujudkan fungsi pengadilan dalam tataran yang progresif. Yang juga menarik adalah putusan Nomor 102/PUU-VII/2009,

tentang Pengujian UU Nomor 42 Tahun 2008 tentang Pemilihan Umum Presiden dan Wakil Presiden yang diantaranya membolehkan kartu tanda penduduk (KTP) dipakai untuk mencontreng dalam Pemilu presiden 2009. Putusan ini mendapat apresiasi tersendiri dari Satjipto Rahardjo dengan kalimat: Indonesia pernah memiliki pengadilan yang bekerja dengan penuh kehormatan, turut merasakan penderitaan bangsanya dan menyelamatkan bangsa dari situasi yang gawat.55 Putusan ini diambil setelah mencuat isu kemungkinan pemilu akan ditunda bahkan juga karena ada calon presiden siap mengundurkan diri. Inilah usaha monumental MK dalam upaya

menyelamatkan bangsa. Satjipto menyebut bahwa melalui putusan itu, MK telah memberi pelajaran berharga tentang pengambilan putusan oleh pengadilan. Para hakim tidak mengikuti prosedur hukum formal atau business as usual karena tergugah nasionalismenya sehingga mempraktikkan cara berhukum yang
55

Satjipto Rahardjo, Tribut untuk Mahkamah Konstitusi, Kompas 14 Juli 2009.

49

progresif. Sesuatu yang pasti, MK tidak hanya memutus berdasar teks undangundang dan hanya menggunakan akal pikiran atau logika hukum, tetapi dengan seluruh kapasitas nuraninya seperti empati, kejujuran, dan keberanian. Dengan bekal itu, sudah tepat adanya sikap dan progresifitas MK selama ini, dan ke depan MK harus terus melakukan rule breaking,56 manakala hukum yang ada menghalangi tercapainya keadilan, termasuk yang menghalangi demokrasi.

56

Ibid.

50

BAB II PEMBAHASAN KAJIAN KASUS PENGUJIAN UNDANG-UNDANG OLEH MAHKAMAH KONSTITUSI, PUTUSAN MK NO 005/PUU-IV/2006: Uji Materiil Undangundang Nomor 22 Tahun 2004 tentang Komisi Yudisial (UU KY). A. Tentang Pemohon dan Legal Standing
Pemohon dalam uji materiil terhadap Undang-undang Nomor 22 Tahun 2004

tentang Komisi Yudisial (UU KY) ini adalah 31 orang Hakim Agung. 1) Kedudukan hukum (legal standing) Pemohon (Pasal 51 ayat (1) UU MK).57 Pasal 51 ayat (1) UU MK telah menentukan tentang siapa subyek hukum yang memiliki legal standing untuk dapat mengajukan permohonan pengujian Undang-undang terhadap UUD 1945, yaitu: a) perorangan warga negara Indonesia (WNI) termasuk kelompok orang yang mempunyai kepentingan sama; atau b) kesatuan masyarakat hukum adat sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI) yang diatur dalam undang-undang; c) badan hukum publik atau privat; d) lembaga negara, yang menganggap hak dan/atau kewenangan konstitusionalnya (menurut penjelasan, hak konstitusional adalah hak-hak yang diatur dalam UUD 1945) dirugikan
57

oleh

berlakunya

undang-undang.

Pemohon

wajib

Ibid.

51

menguraikan dengan jelas tentang hak dan/atau kewenangan konstitusional yang dianggap dirugikan tersebut dalam

permohonannya (Pasal 51 ayat (2) UU MK). Berdasarkan ketentuan hukum mengenai Legal Standing pemohon yang tercantum pada Pasal 51 ayat (1) UU MK maka pemohon memiliki legal standing. B. Tentang pasal-pasal suatu Undang-Undang yang dimohonkan pengujian.
Pemohon mendalilkan inkonstitusionalitas pada: Pasal 1 Angka 5, Pasal 20, Pasal 21, Pasal 22 ayat (1) huruf e, Pasal 22 ayat (5), Pasal 23 ayat (2), Pasal 23 ayat (3), Pasal 23 ayat (5), Pasal 24 ayat (1), Pasal 25 ayat (3), Pasal 25 ayat (4) dalam Undang-undang Nomor 22 Tahun 2004 tentang Komisi Yudisial (UU KY) dan Pasal 34 ayat (3) Undang-undang Nomor 4 Tahun 2004 tentang Kekuasaan Kehakiman (UU KK).

C. Tentang Kewenangan Mahkamah Konstitusi Mahkamah Konstitusi adalah suatu lembaga yang diberi kekuasaan menguji konstitusional atau tidaknya suatu undang-undang atau untuk membatalkan keabsahan suatu undang-undang yang tidak konstitusional, kewenangan mana diberikan sebagai fungsi eksklusif kepada Mahkamah Konstitusi sebagai sebuah pengadilan konstitusi yang dilembagakan secara khusus.58

Rahimullah, Hubungan Antar Lembaga Negara, Fakultas Hukum Universitas Satyagama, Jakarta: 2007, hal. 148-149.

58

52

Kewenangan lain Mahkamah Konstitusi, dimana sesuai dengan bunyi pasal 24C Amandemen ke IV UUD 1945, yang menyatakan ada enam poin yang berkenaan dengan Mahkamah Konstitusi, yaitu : 1. Yang berwenang mengadili pada tingkat pertama dan terakhir yang putusannya bersifat final untuk menguji Undang-Undang terhadap Undang-Undang Dasar. Memutus sengketa kewenangan lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh Undang-Undang Dasar. Memutus Pembubaran Partai Politik dan memutus perselisihan tentang hasil pemilu. 2. Mahkamah Konstitusi wajib memberikan putusan agar pendapat Dewan Perwakilan Rakyat mengenai dugaan pelanggaran oleh Presiden dan/atau Wakil Presiden menurut Undang-Undang Dasar. 3. Mahkamah Konstitusi wajib mempunyai sembilan orang anggota. Hakim Konstitusi yang ditetapkan oleh Presiden, yang diajukan masing-masing tiga orang oleh Mahkamah Agung, tiga orang oleh Dewan Perwakilan Rakyat, dan tiga orang oleh Presiden. 4. Ketua dan Wakil Ketua Mahkamah Konstitusi dipilih dari dan oleh Hakim Konstitusi. 5. Hakim Konstitusi harus memiliki Integritas dan kepribadian yang tidak tercela, adil, negarawan yang menguasai konstitusi dan ketatanegaraan, serta tidak merangkap sebagai pejabat negara.

53

6. Pengangkatan dan pemberhentian Hakim Konstitusi, hukum acara serta ketentuan-ketentuan lainnya tentang Mahkamah Kontitusi diatur dengan Undang-Undang.59 Dengan adanya kewenangan Mahkamah Konstitusi ini bagaimana akibat hukumnya terhadap struktur ketatanegaraan pasca amandemen UndangUndang Dasar 1945 menarik pula untuk dilakukan pengkajian. Dikatakan demikian karena bila ditinjau dari aspek wewenang Mahkamah Konstitusi untuk memutus sengketa kewenangan lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh pasal 24C ayat (1) Undang-Undang Dasar 1945 merupakan pranata baru dalam sistem Undang-Undang Dasar 1945. Pemberian kewenangan kepada Mahkamah Konstitusi ini akan berpengaruh pula terhadap kedudukan dan hubungan antara lembaga negara sehingga berakibat pula kepada tugas dan wewenang masing-masing lembaga negara.60 Dalam konteks ketatanegaraan, Mahkamah Konstitusi dikonstruksikan: Pertama, sebagai pengawal konstitusi yang berfungsi menegakkan keadilan konstitusional di tengah kehidupan masyarakat. Kedua, Mahkamah Konstitusi bertugas mendorong dan menjamin agar konstitusi dihormati dan dilaksanakan oleh semua komponen negara secara konsisten dan bertanggung jawab. Ketiga, di tengah kelemahan sistem konstitusi yang ada, Mahkamah

Lihat lebih lanjut dalam Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003 tentang Mahkmah Konstitusi. 60 Lodewijk Gultom, Eksistensi Mahkamah Konstitusi Dalam Struktur Ketatanegaraan di Indonesia, CV. Utomo, Bandung: 2007, hal. 8.

59

54

Konstitusi berperan sebagai penafsir agar spirit konstitusi selalu hidup dan mewarnai keberlangsungan bernegara dan bermasyarakat.61 D. Tentang Alasan-alasan Pemohon: kerugian hak-hak konstitusional. Alasan-alasan yang dikemukakan pemohon mengenai hak

konstitusionalnya yang dilanggar adalah sebagai berikut:62 a. Berdasarkan ketentuan Pasal 24B ayat (1) UUD 1945 yang berbunyi, Komisi Yudisial bersifat mandiri yang berwenang

mengusulkan pengangkatan hakim agung dan mempunyai wewenang lain dalam rangka menjaga dan menegakkan kehormatan, keluhuran martabat, serta perilaku hakim

yang apabila dibaca dalam satu nafas dan konteksnya satu sama lain, maka menurut para Pemohon, bermakna bahwa KY mempunyai kewenangan lain dalam rangka menjaga dan menegakkan kehormatan, keluhuran martabat, serta perilaku hakim adalah dalam rangka melaksanakan kewenangan KY untuk mengusulkan pengangkatan hakim agung; b. Menurut para Pemohon, kewenangan lain KY tidak menjangkau hakim agung dan hakim Mahkamah Konstitusi, melainkan hanya para hakim

Titik Triwulan Tutik, Pokok-Pokok Hukum Tata Negara, Prestasi Pustaka, Jakarta: 2006, hal. 163-164. 62 Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 005/PUU-IV/2006 tentang pengujian Pasal 1 Angka 5, Pasal 20, Pasal 21, Pasal 21, Pasal 22 ayat (5), Pasal 23 ayat (2), Pasal 23 ayat (3), Pasal 23 ayat (5), Pasal 24 ayat (1), Pasal 25 ayat (3), Pasal 25 ayat (4) dalam Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2004 tentang Komisi Yudisial dan Pasal 34 ayat (3) Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2004 tentang Kekuasaan Kehakiman.

61

55

dari lingkungan badan-badan peradilan di bawah MA, karena untuk menjadi hakim agung dan hakim Mahkamah Konstitusi tidak seluruhnya berasal dari Hakim Tingkat I dan Hakim Banding, bahkan juga tidak menjangkau hakim ad hoc. Hal ini diperkuat oleh ketentuan Pasal 25 UUD 1945 yang berbunyi: Syarat-syarat untuk menjadi dan untuk diberhentikan sebagai hakim ditetapkan dengan undangundang. c. Menurut para Pemohon, perluasan makna hakim dalam Pasal 24B ayat (1) UUD 1945 oleh Pasal 1 angka 5 dan pasal-pasal UU KY lainnya yang terkait, serta Pasal 34 ayat (3) UU KK bertentangan dengan prinsip hukum yang berlaku secara universal, yaitu lex certa,63 lex stricta,64 dan lex superiori derogat legi inferiori;65 d. Menurut para Pemohon, pengawasan oleh KY terhadap para hakim agung, dengan memanggil mereka atas beberapa kasus yang telah diadilinya, bertentangan dengan prinsip independensi peradilan dan para hakim agung yang dijamin oleh Pasal 24 ayat (1) UUD 1945; e. Secara universal kewenangan pengawasan oleh KY tidak menjangkau hakim agung, karena KY adalah mitra MA dalam pengawasan terhadap para hakim pada lingkungan badan-badan peradilan di bawah MA,

lex certa: suatu materi dalam peraturan perundang-undangan tidak dapat diperluas atau ditafsirkan lain selain yang tertulis dalam peraturan perundangan. 64 lex stricta: suatu ketentuan atau perundang-undangan tidak dapat diberikan perluasan selain ditentukan secara tegas dan jelas menurut peraturan perundang-undangan. 65 lex superiori derogat legi inferiori: suatu peraturan perundang-undangan yang lebih rendah tidak boleh bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi.

63

56

sehingga menurut para Pemohon, Pasal 20 UU KY bertentangan dengan UUD 1945; f. Usul pemberhentian para hakim agung telah diatur dalam UndangUndang MA dan usul pemberhentian para hakim Mahkamah Konstitusi telah diatur dalam UU MK yang tidak memerlukan campur tangan KY, sehingga menurut para Pemohon, Pasal 21, Pasal 23 ayat (2) dan ayat (3), serta ayat (5), Pasal 24 ayat (1), dan Pasal 25 ayat (3) dan ayat (4) UU KY bertentangan dengan Pasal 24B ayat (1) dan Pasal 25 UUD 1945; g. Para Pemohon dalam petitumnya mohon Mahkamah Konstitusi menyatakan pasal-pasal UU KY dan undang-undang di atas bertentangan dengan UUD 1945 sehingga tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat. E. Alasan-alasan Pemerintah/DPR RI dan Komisi Yudisial. a. Pemerintah66 Dalam keterangannya Pemerintah menjelaskan bahwa KY adalah lembaga negara yang tugas dan fungsinya bukan sebagai pelaku kekuasaan kehakiman, walaupun fungsinya berkaitan dengan kekuasaan kehakiman. KY memiliki tugas untuk mengusulkan pengangkatan hakim agung dan wewenang lain dalam rangka menjaga dan menegakkan kehormatan, keluhuran martabat, serta perilaku hakim. Hal ini merupakan kehendak kuat dari pembuat undang-undang agar dapat

66

Keterangan tertulis Pemerintah untuk Perkara Nomor 005/PUU-IV/2006.

57

terwujud mekanisme checks and balances terhadap pelaksanaan independensi kekuasaan kehakiman dan cabang-cabang kekuasaan lainnya. KY tidak melakukan intervensi terhadap pelaksanaan tugas memeriksa, mengadili, dan memutus perkara yang dilakukan

pengadilan dalam rangka menegakkan hukum dan keadilan. b. Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia67 Dalam keterangannya DPR menjelaskan bahwa Pasal 1 angka 5 UU KY berkaitan dengan perluasan pengertian hakim, termasuk hakim agung, awalnya diusulkan oleh Pemerintah dalam Daftar Inventaris Masalah (DIM)-nya, sedang dalam RUU yang menjadi inisiatif dewan sebenarnya tidak seperti itu, sehingga kemudian perubahannya berbunyi, hakim adalah hakim agung pada Mahkamah Agung dan hakim pada semua badan peradilan di bawahnya. Dalam rapat dengar pendapat umum antara lain dari LSM, memberikan masukkan yang intinya adalah bahwa KY itu adalah lembaga independen yang sifatnya pengawasan eksternal, sedangkan pengawasan internal dilakukan oleh Mahkamah Agung sendiri, hal mana berkaitan dengan semangat dan kehendak kita bersama untuk menghadirkan dan menciptakan kehormatan, keluhuran martabat para hakim. Kata menjaga kehormatan dan keluhuran martabat hakim dalam Pasal 24B ayat (1) UUD 1945 diwujudkan dalam pengawasan,
Keterangan tertulis Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia untuk Perkara Nomor 005/PUU-IV/2006.
67

58

sedangkan kata menegakkan diwujudkan dalam tugas pendisiplinan atau menjatuhkan sanksi disiplin. Hal itu didasarkan pada semangat terjadinya checks and balances, saling mengimbangi dan saling kontrol di antara lembaga negara yang ada, termasuk terhadap MA. c. Komisi Yudisial68 Dalam keterangannya Komisi Yudisial menerangkan bahwa para Pemohon maupun sidang majelis tidak memiliki kewenangan untuk menilai atau mengoreksi cara perubahan dan isi/ materi pasal-pasal UUD 1945, sebab semuanya adalah kewenangan MPR dan para Pemohon telah melangkah jauh melampaui batas kewenangan sidang Majelis Mahkamah Konstitusi. Dalam melakukan pengawasan terhadap hakim, Komisi Yudisial haruslah berlandaskan kekuasaan yang diberikan oleh Pasal 24B ayat (1) UUD 1945 yang dijabarkan dalam Pasal 22 ayat (1) UU KY. Jika dalam melakukan pengawasan tersebut KY tidak berlandaskan kepada kekuasaan sebagaimana diatur dalam Pasal 22 ayat (1), tentulah pengawasan itu tidak sah dan sewenang-wenang. Apa yang dilakukan KY menggunakan pendekatan kekuasaan atau berlandaskan kekuasaan yang diberikan kepadanya adalah sesuai dengan konsep negara hukum (rechtsstaat) yang dianut oleh UUD 1945. KY juga menjelaskan bahwa semua pemeriksaan yang dilakukan KY didasarkan pada UU KY dan Peraturan yang dibuat dan dibentuk

68

Keterangan tertulis Komisi Yudisial Untuk Perkara Nomor 005/PUU-IV/2006.

59

KY berdasarkan delegasi atau atribusi kekuasaan. Jika dikatakan KY memasuki wilayah teknis-yudisial peradilan dengan membaca dan mengkaji putusan hakim yang bersangkutan, itu hanyalah sebagai pintu masuk (entry point). Sebab secara universal telah diterima oleh masyarakat beradab bahwa kehormatan dan keluhuran martabat seorang hakim dapat dilihat dari putusan yang dibuatnya. KY bukan saja mengawasi perilaku hakim di luar pengadilan tapi juga mengawasi perilaku hakim dalam melaksanakan tugas peradilan agar tidak terjadi korupsi (judicial corruption) yang saat ini menjadi masalah nasional yang perlu diberantas. KY berpendapat objek pengawasan meliputi seluruh hakim. Tidak terkecuali Hakim Agung dan Hakim Mahkamah Konstitusi. Hal ini berdasarkan ketentuan Pasal 20 dan Pasal 1 angka 5 UU KY. F. Pertimbangan Haim Konstitusi. Mahkamah kesimpulan:69 a. Permohonan para Pemohon sepanjang menyangkut perluasan Kontitusi dalam pertimbangannya memberikan

pengertian hakim menurut Pasal 24B ayat (1) UUD 1945 yang meliputi hakim konstitusi terbukti bertentangan dengan UUD 1945 sehingga permohonan para Pemohon harus dikabulkan. Dengan demikian, untuk selanjutnya, hakim konstitusi tidak termasuk dalam pengertian hakim yang perilaku etiknya diawasi oleh Komisi Yudisial. Pengawasan

69

Putusan Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia Nomor. 005/PUU-IV/2006.

60

terhadap pelaksanaan kode etik hakim konstitusi dilakukan oleh Majelis Kehormatan yang tersendiri sesuai dengan ketentuan Pasal 23 UU MK sebagai pelaksanaan Pasal 24C ayat (6) UUD 1945. b. Permohonan para Pemohon sepanjang menyangkut pengertian hakim menurut Pasal 24B ayat (1) UUD 1945 yang meliputi hakim agung, terbukti tidak cukup beralasan. Persoalan yang berkaitan dengan pertanyaan apakah hakim menurut Pasal 24B ayat (1) UUD 1945 meliputi pengertian hakim agung atau tidak, tidaklah dapat ditemukan dasar-dasar konstitusional yang meyakinkan. Oleh karena itu, permohonan para Pemohon sepanjang menyangkut hakim agung tidak terdapat cukup alasan untuk mengabulkannya. c. Hal yang justru lebih substansial atau mendasar untuk diputus adalah permohonan para Pemohon yang berkaitan dengan pengaturan mengenai prosedur pengawasan. Mengenai hal ini, Mahkamah Konstitusi berpendapat bahwa: 1) Perumusan Pasal 13 huruf b juncto Pasal 20 UU KY mengenai wewenang lain sebagai penjabaran dari Pasal 24B ayat (1) UUD 1945 menggunakan rumusan kalimat yang berbeda sehingga menimbulkan masalah dalam penormaannya dalam UU KY yang menimbulkan ketidakpastian hukum (rechtsonzekerheid); 2) UU KY terbukti tidak rinci mengatur mengenai prosedur pengawasan, tidak jelas dan tegas menentukan siapa subjek yang mengawasi, apa objek yang diawasi, instrumen apa yang

61

digunakan, serta bagaimana proses pengawasan itu dilaksanakan. Hal tidak jelas dan tidak rincinya pengaturan mengenai pengawasan dalam UU KY serta perbedaan dalam rumusan kalimat seperti dimaksud pada butir (1) menyebabkan semua ketentuan UU KY tentang pengawasan menjadi kabur (obscuur) dan

menimbulkan ketidakpastian hukum (rechtsonzekerheid) dalam pelaksanaannya; 3) Konsepsi pengawasan yang terkandung dalam UU KY didasarkan atas paradigma konseptual yang tidak tepat, yaitu seolah-olah hubungan antara MA dan KY berada dalam pola hubungan checks and balances antarcabang kekuasaan dalam konteks ajaran pemisahan kekuasaan (separation of powers), sehingga

menimbulkan penafsiran yang juga tidak tepat, terutama dalam pelaksanaannya. Jika hal ini dibiarkan tanpa penyelesaian, ketegangan dan kekisruhan dalam pola hubungan antara KY dan MA akan terus berlangsung dan kebingungan dalam masyarakat pencari keadilan akan terus meningkat, yang pada gilirannya juga dapat mendelegitimasi kekuasaan kehakiman yang akan dapat menjadikannya semakin tidak dipercaya. G. Tentang Putusan MK. Dalam putusannya Mahkamah Konstitusi menyatakan permohonan para pemohon dikabulkan. Akan tetapi untuk pasal 1 angka 5, hanya sepanjang mengenai kata-kata hakim konstitusi, Pasal 24 ayat (1), Pasal 25 ayat (3),

62

Pasal 25 ayat (4) sepanjang mengenai kata-kata dan/atau Mahkamah Konstitusi. . Segala ketentuan UU KY yang menyangkut pengawasan harus dinyatakan bertentangan dengan UUD 1945 dan tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat karena terbukti menimbulkan ketidakpastian hukum (rechtsonzekerheid). Seperti diketahui, putusan Mahkamah Konstitusi ini pada pokoknya ada tiga macam. Pertama, menyatakan bahwa pencakupan hakim agung dalam arti hakim di dalam Undang-Undang Komisi Yudisial sudah benar dan tidak bertentangan dengan UUD 1945. Kedua, pencakupan hakim konstitusi dalam arti hakim yang dapat diawasi oleh Komisi Yudisial adalah tidak benar dan bertentangan dengan UUD 1945. Ketiga, beberapa pasal yang terkait dengan materi dan cara pengawasan hampir seluruhnya dinyatakan batal oleh Mahkamah Konstitusi sehingga secara praktik sejak saat itu Komisi Yudisial tidak biasa melakukan kegiatan pengawasan sebagaimana digariskan oleh Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2004.70 H. Tentang Disenting Opinion. Dalam Putusan MK NO 005/PUU-IV/2006: Uji Materiil Undang-undang Nomor 22 Tahun 2004 tentang Komisi Yudisial (UU KY) ini diputus tanpa adanya disenting opinion.

70

Mahfud, supra (lihat catatan kaki nomor 14), hal. 103.

63

BAB III ANALISA DAN KESIMPULAN A. Analisa singkat dari penyusun paper Pertama, Putusan Mahkamah Konstitusi ini dapat dimengerti, karena hal ini terkait dengan kewenangan Mahkamah Konstitusi untuk memutus sengketa kewenangan lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh Undangundang Dasar. Jika hakim Mahkamah Konstitusi temasuk dalam pengertian hakim yang perilaku etiknya diawasi oleh Komisi Yudisial, maka kredibilitas dan legitimasi Mahkamah Konstitusi sendiri dalam memeriksa, mengadili dan memutus perkara yang melibatkan lembaga Komisi Yudisial dapat dipertanyakan. Kedua, terlepas dari alasan tersebut, di sini putusan Mahkamah Konstitusi mengenai status diri para hakim sendiri mencerminkan conflict of interest dan melanggar ketentuan dalam Pasal 29 ayat (5) dan (6) UndangUndang Nomor 4 Tahun 2004 tentang kekuasaan kehakiman yang menyatakan: Ayat (5): Seorang hakim atau panitera wajib mengundurkan diri dari

persidangan apabila ia mempunyai kepentingan langsung atau tidak langsung dengan perkara yang sedang diperiksa, baik atas kehendaknya sendiri maupun atas permintaan pihak yang berperkara. Ayat (6): Dalam hal terjadi pelanggaran terhadap ketentuan pada ayat

(5), putusan dinyatakan tidak sah dan terhadap hakim atau panitera yang bersangkutan dikenakan sanksi administrati atau dipidana berdasarkan peraturan perundang-undangan.

64

Hal ini bertentangan dengan asas nemo judex in causa sua atau nemo judex indoneus in propia causa yang menyatakan bahwa hakim tidak memeriksa dan memutus atau menjadi hakim dalam hal-hal yang terkait dengan dirinya. Dari putusan ini terkesan Mahkamah Konstitusi enggan untuk diawasi oleh lembaga eksternal.71 Hal ini juga akan menimbulkan kurangnya kepercayaan publik terhadap fungsi dari keberadaan Mahkamah Konstitusi di sistem ketatanegaraan Indonesia. Sejauh pandangan penulis Hakim

Mahkamah Konstitusi tidak lagi objektif dalam mengambil putusannya, karena dalam putusan tersebut Hakim Mahkamah Konstitusi akan lebih cenderung untuk memihak kepada Lembaga Mahkamah Konstitusi sebagai pihak yang terkait dalam pekara tersebut. Ketiga, fungsi pengawasan hakim yang dimiliki oleh Komisi Yudisial dinilai Mahkamah Konstitusi menimbulkan ketidakpastian hukum dan dinyatakan bertentangan dengan UUD 1945. Namun dalam kesimpulan pertimbangannya Mahkamah Konstitusi tidak menyatakan secara konkrit bertentangan dengan pasal berapa dari UUD 1945, selain itu ketidakpastian hukum ini menurut Trisna Yunita dikarenakan ketentuan mengenai pengawasan perilaku hakim terdapat dalam tiga Undang-undang, yaitu Undang-Undang Kekuasaan Kehakiman [Pasal 34 ayat (3)], Undang-Undang Mahkamah Agung [Pasal 32 ayat (2)] dan Undang-Undang Komisi Yudisial [Pasal 20]. Dalam salah satu pertimbangannya Mahkamah Konstitusi sempat

Trisna Yunita, Tinjauan Yuridis terhadap beberapa putusan ultra petita oleh Mahkamah Konstitusi dalam pengujian Undang-Undang terhadap Undang-Undang Dasar 1945, Universitas Riau, Pekanbaru : 2009, hal. 103-105.

71

65

menyatakan bahwa substansi permohonan yang dimaksud oleh Pemohon mengandung nuansa sengketa kewenangan konstitusional lembaga negara, yaitu antara Mahkamah Agung dan Komisi Yudisial. Maka, dalam putusannya Mahkamah Konstitusi secara tidak langsung menyatakan bahwa fungsi pengawasan yang dimiliki oleh Komisi Yudisial bertentangan dengan undangundang lainnya yang mengatur masalah pengawasan hakim, bukan bertentangan dengan undang-undang dasar, dengan demikian menurut penulis, Mahkamah Konstitusi telah masuk dalam ranah legislative review.72 Dari analasis putusan tersebut, maka penulis menyimpulkan bahwa latar belakang Mahkamah Konstitusi melanggar asas nemo judex in causa sua adalah, Pertama, Pemohon dalam uji materiil ini adalah 31 orang Hakim Agung yang menganggap hak dan kewenangan konstitusional pemohon dirugikan oleh berlakunya Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2004 tentang Komisi Yudisial. Kedua, Hakim bersumpah untuk menjunjung tinggi konstitusi, sehingga jika ada peraturan yang dianggap bertentangan dengan konstitusi maka hakim harus melakukan pengujian terhadap peraturan tersebut. Ketiga, konstitusi adalah the supreme law of the land sehingga harus ada peluang pengujian terhadap peraturan yang di bawahnya agar isi konstitusi itu tidak dilanggar. Keempat, hakim tidak boleh menolak perkara sehingga kalau ada yang mengajukan permintaan judicial review, permintaan itu haruslah dipenuhi.73 Hal ini sesuai dengan Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2004 tentang Kekuasaan Kehakiman Pasal 16 Ayat 1, yaituPengadilan tidak
72 73

Ibid, hal. 106. Mahfud, supra (lihat catatan kaki nomor 14), hal. 96-97.

66

boleh menolak untuk memeriksa, mengadili, dan memutus suatu perkara yang diajukan dengan dalih bahwa hukum tidak ada atau kurang jelas, melainkan wajib untuk memeriksa dan mengadilinya. Kelima, asas adalah suatu alam pikiran atau cita-cita ideal yang melatarbelakangi pembentukan norma hukum, yang konkret dan bersifat umum atau abstrak. Keenam, asas nemo judex in causa sua adalah asas hukum yang belum konkret dirumuskan dalam ketentuan hukum maka ia belum dapat dipergunakan secara langsung dalam peristiwanya. B. Kesimpulan. Adapun kesimpulan yang dapat diambil dari penulisan yang telah dilakukan oleh penulis antara lain: 1. Dalam KAJIAN KASUS PENGUJIAN UNDANG-UNDANG OLEH MAHKAMAH KONSTITUSI, PUTUSAN MK NO 005/PUU-IV/2006: Uji Materiil Undang-undang Nomor 22 Tahun 2004 tentang Komisi Yudisial (UU KY) Mahkamah Konstitusi melanggar asas nemo judex in causa sua. 2. Istilah asas nemo judex in causa sua adalah Hakim (dalam hal Hakim Mahkamah Konstitusi) tidak boleh menjadi Hakim dalam memeriksa dan memutus setiap perkara yang terkait dengan dirinya sebagai Hakim Mahkamah Konstitusi. Sejauh ini, belum ada aturan tertulis mengenai asas nemo judex in causa sua, tetapi asas nemo judex in causa sua ini berkaitan dengan Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2004 tentang Kekuasaan Kehakiman, Pasal 29 Ayat 5.

67

3. Mahkamah Konstitusi tidak boleh melanggar asas nemo judex in causa sua dalam menjalankan tugas, fungsi dan wewenangnya untuk menyelesaikan setiap perkara yang diajukan kepadanya. Karena asas nemo judex in causa sua adalah merupakan salah satu asas yang mana merupakan suatu alam pikiran atau cita-cita ideal yang melatarbelakangi pembentukan norma hukum, yang konkret dan bersifat umum atau abstrak. Karena itu, harus disadari pula bahwa hakim wajib menggali, mengikuti, dan memahami nilainilai hukum dan rasa keadilan yang hidup dalam masyarakat. Hal ini dapat dijadikan sebagai pedoman, landasan, dasar, atau asas bagi Hakim. 4. Latar belakang Mahkamah Konstitusi melanggar asas nemo judex in causa sua dalam putusan Mahkamah Konstitusi Nomor. 005/PUU-IV/2006 : uji materiil Undang-Undang Nomor. 22 Tahun 2004 tentang Komisi Yudisial adalah Pertama, adanya hak dan
kewenangan konstitusional pemohon. Kedua, Hakim bersumpah untuk

menjunjung tinggi konstitusi. Ketiga, konstitusi adalah the supreme law of the land. Keempat, hakim tidak boleh menolak perkara yang diajukan kepadanya. Kelima, asas adalah suatu alam pikiran atau cita-cita ideal yang melatarbelakangi pembentukan norma hukum, yang konkret dan bersifat umum atau abstrak. Keenam, asas nemo judex in causa sua adalah asas hukum yang belum konkret dirumuskan dalam ketentuan hukum maka asas

68

tersebut belum dapat dipergunakan secara langsung dalam peristiwanya.

69

DAFTAR PUSTAKA Abdul Latief, Mahkamah Konstitusi dalam Upaya Mewujudkan Negara Hukum Demokratis, Kreasi Total Media Yogyakarta, 2007. Ahsin Tohari, Komisi Yudisial dan Reformasi Keadilan, ELSAM, Jakarta: 2004. A.V. Dicey, Introduction to Study of The Law of The Constitution, Ninth Edition, Macmillan And Co, Limited ST. Martins Street, London, 1952. Budiono Kusumohamidjojo, Filsafat Hukum; Problemtika Ketertiban yang Adil, Grasindo, Jakarta, 2004 Fatkhurohman, Dian Aminudin, dan Sirajudin, Memahami Keberadaan Mahkmah Konstitusi di Indonesia, PT, Citra Aditya Bakti, Bandung: 2004. Hamid S. Attamimi, Peranan Keputusan Presiden Republik Indonesia dalam Penyelenggaran Pemerintahan Negara; Suatu Studi Analisa Mengenai Keputusan Presiden yang Berfungsi Pengaturan dalam Kurun Waktu Pelita I Pelita IV, Disertasi, Fakultas Pascasarjana UI, 1990. Jimly Asshiddiqie, Gagasan Kedaulatan Rakyat dalam Konstitusi dan Pelaksanaannya di Indonesia, Ichtiar Baru van Hoeve, Jakarta, 1994.

70

-----------------------, Pokok-Pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca Reformasi, PT. Bhuana Ilmu Populer, Jakarta, 2007. J.J. von Schmid, Pemikiran Tentang Negara dan Hukum, Pembangunan, Jakarta, 1988. Lodewijk Gultom, Eksistensi Mahkamah Konstitusi Dalam Struktur Ketatanegaraan di Indonesia, CV. Utomo, Bandung: 2007. Mexsasai Indra, Komisi Konstitusi Indonesia: Proses Pembentukan dan Pelaksanaan Kewenangannya, UIR PRESS, Pekanbaru: 2007. Moh. Mahfud, MD, Perdebatan Hukum Tata Negara Pasca Amandemen Konstitusi, LP3ES, Jakarta: 2007. Moh. Kusnardi dan Harmaily Ibrahim, Pengantar Hukum Tata Negara Indonesia, PSHTN FH UI dan Sinar Bakti, 1988. Miriam Budiardjo, Dasar-dasar Ilmu Politik, Gramedia Pustaka Utama, Jakarta, 1998. O. Notohamidjojo, Makna Negara Hukum Bagi Pembaharuan Negara dan Wibawa Hukum Bagi Pembaharuan Masyarakat di Indonesia, Badan Penerbit Kristen, Jakarta, 1970. Padmo Wahjono, Pembangunan Hukum di Indonesia, Ind-Hill Co, Jakarta, 1989.

71

Philipus M. Hadjon, Perlindungan Hukum Bagi Rakyat di Indonesia; Sebuah Studi Tentang Prinsip-prinsipnya, Penerapannya oleh Pengadilan Dalam Lingkungan Peradilan Umum dan Pembentukan Peradilan Administrasi Negara, Bina Ilmu, Surabaya, 1972. Rahimullah, Hubungan Antar Lembaga Negara, Fakultas Hukum Universitas Satyagama, Jakarta: 2007. S.F. Marbun, Negara Hukum dan Kekuasaan Kehakiman, Jurnal Hukum Ius Quia Iustum, No. 9 Vol 4 1997. Sobirin Malian, Gagasan Perlunya Konstitusi Baru Pengganti UUD 1945, FH UII Press, Yogyakarta, 2001. Titik Triwulan Tutik, Pokok-Pokok Hukum Tata Negara, Prestasi Pustaka, Jakarta: 2006. Peraturan Perundang-undangan: Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi, Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2003 Nomor 98, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4316.

72

Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2004 tentang Kekuasaan Kehakiman, Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2004 Nomor 8, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4359. Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2004 tentang Komisi Yudisial, Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2004 Nomor 89, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4415.

Putusan Mahkamah Konstitusi: Putusan Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia Nomor 005/PUU-IV/2006.

73