Rapport Depense 2012

PROJET
DE
LOI
DE
FINANCES
POUR
RAPPORT SUR LA DPENSE PUBLIQUE ET SON VOLUTION
2012
RappoRt suR la dpense publique et son volution
Sommaire
Introduction - La notion de dpense publique p. 5
Premire partie : L volution et les dterminants de la dpense volution de la dpense publique La dpense publique par sous-secteur Les dterminants conomiques et sociaux de la dpense publique
p. 11 p. 11 p. 15 p. 22
Deuxime partie : La dpense publique par nature et les leviers daction Les dpenses de fonctionnement Les transferts dautres agents conomiques Les charges dintrt L investissement
p. 29 p. 30 p. 33 p. 36 p. 38
Troisime partie : La dpense publique par type dadministration et les leviers daction Les dpenses de ltat Les dpenses des organismes divers dadministration centrale (ODAC) Les dpenses des administrations de scurit sociale (ASSO) Les dpenses des administrations locales (APUL)
p. 42 p. 47 p. 53 p. 55 p. 60
Zooms : L emploi dans les collectivits locales Les dpenses dintervention
p. 67 p. 67 p. 71
Quatrime partie : Perspectives 2011-2015 En 2011, la dpense publique est trs contenue, sa part dans le Pib se rduira de 0,3 point En 2012, la part des dpenses publiques dans le Pib diminuera de 0,5 point Sur le moyen terme, le gouvernement sest fix un objectif de matrise de la dpense ambitieux Liste des sigles
p. 74 p. 74 p. 75 p. 75 p. 78
Le prsent rapport, dinitiative gouvernementale1, complte linformation du Parlement dans le cadre du projet de loi de finances. Il analyse les volutions de la dpense publique et ses dterminants, par nature et par sous-secteur de ladministration publique, dans le pass et dans un futur proche. Il contribue mieux apprhender les leviers de matrise de la dpense publique, qui dtermine pour partie le solde et lendettement de lensemble des administrations publiques.
Introduction La notion de dpense publique

Selon lconomiste amricain Richard Musgrave, la dpense publique peut rpondre trois fonctions : une fonction dallocation des ressources (pour financer les biens et services publics), une fonction de redistribution (pour corriger les ingalits) et une fonction de stabilisation macroconomique (pour lisser les variations cycliques de lactivit). L existence dun grand nombre dacteurs publics ne facilite pas lidentification de leffet conomique des choix effectus en matire de dpense publique. il importe donc de clarifier le concept de dpense publique et ses fonctions. tire de lactivit publique et prive et dont le contrle par la puissance publique est partiel ; la seconde est celle de la dfinition de la notion de dpense. titre illustratif, le prlvement sur recettes destination des collectivits territoriales na pas la qualification juridique de dpense dans le budget de ltat. Pourtant, sa nature diffre peu dune dotation budgtaire en dpense au bnfice des collectivits territoriales. La mesure de la dpense est donc fonction des rgles comptables adoptes. Pour faciliter les comparaisons internationales, cinq organisations internationales (Commission europenne, FMi, OCDE, ONU et banque mondiale) ont harmonis au dbut des annes 90 les concepts employs au sein du Systme des Comptes Nationaux (SCN93). Les critres dfinis par le trait de Maastricht pour ladoption de la monnaie unique et le dveloppement de la coordination des politiques conomiques dans le cadre de la zone euro ont augment le besoin dun cadre normatif commun applicable aux dpenses et aux recettes publiques des pays europens. Sappuyant sur le SCN93, le Systme Europen de Comptes (SEC95)2 constitue ce cadre normatif pour lensemble des pays de lUnion europenne.
La comptabilit nationale : un cadre normatif commun de la dpense publique

La dpense publique est la dpense de lensemble des administrations publiques. Cette dfinition simple en apparence soulve en ralit deux difficults mthodologiques pralables : la premire est lie la dtermination des administrations publiques prises en compte. il est ais didentifier ltat ou les collectivits territoriales comme des administrations publiques. Cette classification peut, linverse, tre complexe pour de nombreux organismes la fron-
1 Ce rapport nest prvu ni par une disposition de la loi organique relative aux lois de finances (contrairement, par exemple, au rapport sur les prlvements obligatoires et leur volution), ni par une disposition de loi de finances.. 2 Adopt le 25 juin 1996 par le Conseil de lUnion europenne. Le SEC 1995 est cohrent pour lessentiel avec le Systme de comptabilit nationale des Nations Unies (SCN 1993) en ce qui concerne tant les dfinitions et rgles comptables que les nomenclatures. Il incorpore nanmoins certaines diffrences, notamment travers une prsentation plus conforme son utilisation au sein de lUnion europenne. Cette utilisation spcifique requiert en effet une plus grande prcision dans les dfinitions et rgles comptables.
La dpense publique est entendue dans ce rapport comme une dpense engage au sens du SEC95 par lensemble des administrations publiques. Elle nest donc pas limite ltat et elle scarte trs sensiblement de la notion de dpense budgtaire puisquelle obit des normes comptables distinctes de la comptabilit de caisse (cf. infra).
Le primtre des administrations publiques

Le SEC95 propose une dfinition prcise des administrations publiques. Celles-ci comprennent : les organismes publics qui grent et financent un ensemble dactivits consistant pour lessentiel fournir la collectivit des biens et services non marchands ; les institutions sans but lucratif (producteurs non marchands) contrles et majoritairement finances par des administrations publiques. Par exemple, lAgence de lenvironnement et de la matrise de lnergie (ADEME), qui est finance par des dotations et des taxes affectes, est un ODAC et entre donc dans le champ des administrations publiques. linverse, les entreprises publiques produisant des biens et services marchands, telles que La Poste et la SNCF en sont exclues. , La ligne de partage nest pas toujours aise tracer. Par exemple, le fonds cr en 2006 pour collecter la taxe solidaire sur les billets davion, destine financer la lutte contre les grandes pandmies dans les pays en dveloppement, est gr par lAgence Franaise de Dveloppement, qui nest pas une administration publique3. Pour autant, le comptable national (linsee) a considr que le fonds lui-mme faisait partie des administrations publiques en tant quorganisme divers dadministration centrale. Concrtement, quatre sous-secteurs au sein de lensemble administrations publiques (APU) sont habituellement distingus, dont les dpenses sont susceptibles dtre des dpenses publiques : ltat pour les oprations retraces dans le budget gnral, les budgets annexes et les comptes spciaux ;
les organismes divers dadministration centrale (ODAC), qui composent avec ltat lensemble des administrations publiques centrales (APUC). Ces organismes sont financs principalement soit par des subventions de ltat et/ou par affectation de recettes votes en loi de finances. ils peuvent grer directement un service public, dans le domaine de lemploi (ASP4), de lenseignement suprieur (CNRS, universits, grandes coles). L tat peut leur confier la gestion de la politique dintervention dans des domaines aussi divers que linnovation et de la recherche (CEA, ANR), le transport (AFiTF) ou de la solidarit (Fonds de solidarit). Les ODAC comprennent galement les tablissements publics grant des actifs financiers (Fonds stratgique dinvestissement) ou des passifs financiers (Caisse de la dette publique) ; les administrations publiques locales (APUL) qui incluent lensemble des collectivits territoriales (rgions, dpartements, communes et groupements de communes) mais aussi les organismes divers dadministration locale (ODAL) : centres communaux daction sociale, caisses des coles, services dpartementaux dincendie et de secours, collges et lyces, syndicats de collectivits, chambres consulaires, etc. ; les administrations de scurit sociale (ASSO) qui regroupent les hpitaux et lensemble des rgimes de scurit sociale rgime gnral et rgimes spciaux5 ainsi que les rgimes de retraite complmentaire (Agirc, Arrco, ircantec) ; elles comprennent aussi lassurance-chmage (Unedic, devenu Ple emploi en 2009). Enfin, depuis le passage des comptes nationaux la base 2005, la Caisse damortissement de la dette sociale (Cades) et le Fonds de rserve pour les retraites (FRR) appartiennent dsormais aux ASSO (cf. encadr). La ligne de partage entre les sous-secteurs des APU nest pas toujours aise tracer. Par exemple, dans le cadre des dpenses dinvestissements davenir, les fonds crs et confis en gestion la Caisse des dpts et consignations ne sont pas considrs comme des ODAC mais comme transparents en Comptabilit nationale, ce qui les rattache directement
3 Les institutions financires ne font pas partie des administrations publiques. 4 LAgence de services et de paiement est ne de la fusion entre le Cnasea et lAgence unique de paiement depuis le 1er avril 2009. 5 lexception des rgimes demployeur par lesquels lemployeur assure lui-mme ses salaris contre les risques sociaux.
De la base 2000 la base 2005 des comptes nationaux : principaux changements pour les administrations publiques Environ tous les cinq ans, linsee opre une refonte des mthodes et concepts de comptabilit nationale, appele changement de base . Depuis mai 2011, les comptes nationaux sont dsormais millsims base 2005 , du nom de la nouvelle anne de rfrence des grandeurs macroconomiques. Concernant les administrations publiques, le principal changement apport par le passage la base 2005 consiste en une rvision de leur primtre. Ainsi, la Caisse damortissement de la dette sociale (Cades) et le Fonds de rserve pour les retraites (FRR) ont quitt le sous-secteur des organismes divers dadministration centrale (ODAC) et ont rejoint celui des administrations de scurit sociale (ASSO). En effet, la CADES a pour objectif damortir la dette sociale constitue dans le sous-secteur des ASSO et la structure du financement du FRR a t modifie depuis sa cration, domine aujourdhui par des recettes de scurit sociale. Par ailleurs, les nouvelles modalits de mesures des grandeurs macroconomiques ont induit une rvision la baisse du niveau du Pib en valeur. Cela a un impact mcanique sur les calculs des ratios de finances publiques. Pour plus de dtail, cf. Les comptes nationaux passent en base 2005 , dossier de lconomie franaise, insee, mai 2011.
ltat. Les dpenses de ces fonds sont donc des dpenses de ltat.
La nature des dpenses publiques

La comptabilit nationale cherche dterminer ce qui, par nature, est une dpense, quel que soit son intitul, quelle se traduise ou non par un flux de trsorerie. Le critre essentiel est quune dpense est un flux qui appauvrit ladministration concerne au sens o son actif financier net courant diminue (soit par une baisse de lactif, soit par une augmentation du passif). Cette dfinition implique quune dpense ayant pour contrepartie un actif non financier immobilis (patrimoine immobilier, routes, ports) diminue lactif financier de ladministration au sens de la comptabilit nationale. Ainsi la construction dune route (actif physique) sera considre comme une dpense (gnrant un besoin de financement quivalent) alors quune prise de participation dans une socit dautoroute sera considre comme une opration financire (neutre sur le besoin de financement). Concrtement, cette dfinition conduit exclure du champ des dpenses publiques certaines oprations qui sont des dpenses au sens budgtaire : les oprations dacquisition de titres ne constituent pas une dpense publique au sens de la comptabilit nationale. En effet, elles nimpliquent aucune diminution de
lactif financier net des administrations, mais seulement une rallocation dactifs au sein du patrimoine des administrations entre trsorerie et titres ; les dotations en capital peuvent aussi tre exclues de la dpense publique si elles conduisent une augmentation de la valeur de la participation de ltat dtenue dans lentreprise, et donc in fine du patrimoine de ltat. En revanche, si ces dotations sont fonds perdus, elles seront considres comme de la dpense ; les prts des organismes privs ou des tats trangers sont considrs comme des oprations financires et nont dimpact ce titre ni sur le besoin/capacit de financement de ladministration publique, ni sur sa valeur nette dans le compte de patrimoine. linverse, des oprations sans impact budgtaire, telles que labandon dune crance (par exemple la suite dune annulation de dette pour des pays cranciers du Club de Paris), sont enregistres par la comptabilit nationale comme des dpenses publiques. Un abandon de crance par une administration conduit en effet une baisse due concurrence de son actif financier net. L emploi de ce critre par la comptabilit nationale peut conduire enregistrer des dpenses qui nont jamais eu de contreparties en caisse. L absence de flux de trsorerie ne fait pas obstacle lexistence dune dpense
ds lors quune somme, pour laquelle la dette est juridiquement constitue, augmente le passif dune administration. Ceci sapplique entre autres lorsquune prestation verse pour le compte de ltat ne sest pas traduite par une dpense du budget de ltat dun montant strictement identique, faute par exemple de crdits disponibles un niveau suffisant (par exemple pour certaines prestations verses par la scurit sociale pour le compte de ltat). La comptabilit nationale conduit aussi dautres corrections qui loignent le concept de dpenses de celui retenu en comptabilit budgtaire. On peut en particulier mentionner les trois corrections suivantes :
pas aux sommes verses aux cranciers des administrations lors des dtachements de coupons6.
Les cotisations sociales imputes

Les administrations publiques, notamment ltat, versent directement des prestations comme les retraites ou certaines prestations familiales ses employs et ses retraits. Elles agissent donc comme un rgime direct demployeur. Cette situation nest pas conomiquement diffrente du recours un rgime de protection sociale explicite distinct. Pour garantir que le niveau de dpense est indiffrent des modalits pratiques de versement de la prestation, la comptabilit nationale enregistre par convention une cotisation fictive gale la prestation verse (nette des cotisations salaries), comme si lemployeur se la versait lui-mme. Ces flux napparaissent pas dans le budget des administrations publiques. Mais ils apparaissent comme des dpenses en comptabilit nationale, principalement pour des raisons de comparabilit internationale. Cette correction, qui est neutre sur le solde des administrations publiques, slve 37 Md ,7 en 2010.
La notion de droits constats

Cette notion implique que la dpense publique en comptabilit nationale est rattache lanne au cours de laquelle lobligation juridique constitutive dune dette a pris naissance ( fait gnrateur ). En comptabilit budgtaire, la dpense est rattache lanne au cours de laquelle elle a conduit un dcaissement. La comptabilit nationale est donc sur ce point proche dune comptabilit gnrale, fonde sur le principe de constatation des droits et obligations. il est noter que ltat tient une comptabilit dengagement. Cette dernire fait partie de la comptabilit budgtaire, qui comprend galement la comptabilit des paiements. Cette comptabilit dengagement ne doit pas tre confondue avec une comptabilit en droits constats, dans la mesure o lengagement de la dpense est susceptible dintervenir avant la constatation juridique des droits des cranciers de ltat. La comptabilit dengagement de ltat enregistre des oprations qui ont terme vocation le rendre dbiteur dune obligation de payer. Elles ne seront juridiquement constitues quune fois le service fait. Cest ce moment l que la comptabilit nationale constatera le droit dun tiers tre pay. Cest en raison de cette rgle que, par exemple, la charge dintrts enregistre en dpense publique au titre de lanne N ne correspond
Les prlvements sur recettes

Les comptables nationaux les considrent en majorit comme une dpense. Par exemple la 4e ressource verse lUnion europenne (UE) entre dans cette catgorie7 (cf. dtails dans lencadr sur les normes comptables applicables la dpense de ltat). Les conventions qui conduisent la comptabilit nationale scarter dune comptabilit de caisse concernent les quatre sous-secteurs composant les administrations publiques. Pour ltat en particulier, elles expliquent la diffrence qui existe entre le solde budgtaire de ltat et sa capacit de financement au sens de la comptabilit nationale. La liste de ces retraitements est appele cl de passage . Sur le primtre ainsi tabli, la nomenclature de la comptabilit nationale permet de classer les dpenses publiques en fonction de
6 Elle est majore, en premier lieu, des intrts courus reprsentatifs des droits rmunration acquis par le crancier, calculs au prorata du temps coul entre le dtachement du dernier coupon et la fin de lanne civile. Elle est ensuite minore des intrts courus enregistrs au titre de lanne prcdente et qui ont t effectivement pays au cours de lanne N 7 La 4e ressource est la ressource ressource RNB (revenu national brut), ressource dquilibre du budget de lUE. Les autres ressources propres sont constitues des droits de douane, de la cotisation sur la production de sucre et disoglucose, et de la ressource TVA. En compatibilit budgtaire, les ressources propres du budget de lUE sont comptabilises en tant que prlvement sur les recettes de ltat (PSR) lexception des droits de douane et de la cotisation sucre qui ne sont pas retracs en comptabilit budgtaire.
Les normes comptables applicables la dpense de ltat La notion de dpense varie selon les conventions comptables adoptes. Pour ltat, trois comptabilits coexistent, qui appliquent des normes diffrentes et poursuivent des finalits distinctes : la comptabilit budgtaire, la comptabilit gnrale et la comptabilit nationale. La comptabilit budgtaire Pour les dpenses, la comptabilit budgtaire comprend une comptabilit des engagements et une comptabilit des paiements. La comptabilit des engagements retrace les engagements juridiques pris par ltat (passation de marchs par exemple), lesquels, une fois le service fait, donneront lieu obligation de payer le crancier de ladministration. La comptabilit des paiements retrace les dcaissements. Elle est rgie par un principe de caisse qui enregistre les dpenses autorises en lois de finances au moment o elles sont dcaisses (articles 27 et 28 de la LOLF)8. Les dpenses et les recettes ainsi excutes permettent de dgager, en fin de priode, le solde dexcution des lois de finances, autrement appel dficit budgtaire lorsquil est ngatif. Destine assurer le respect du vote du Parlement relativement aux plafonds de dpenses, elle est utilise par les gestionnaires pour le suivi de la consommation de leurs crdits et de lexcution de leurs dpenses. Elle sert galement au contrle du besoin de trsorerie de ltat. La comptabilit gnrale La comptabilit gnrale de ltat ne droge aux rgles de la comptabilit dentreprise quen raison des spcificits de son action (article 30 de la LOLF). Elle vise dcrire sa situation patrimoniale, cest--dire ses actifs (terrains, immeubles, crances) et ses passifs (emprunts, dettes non financires), permettant de dgager sa situation nette. il sagit dune comptabilit en droits constats et en partie double. Outre la dtermination de la situation nette de ltat, elle donne lieu, en fin de priode, au calcul du rsultat patrimonial (ensemble des produits constats sur lexercice diminus des charges) qui apporte, sur lactivit de ltat affrente lexercice coul, un clairage complmentaire au solde dexcution des lois de finances. Les oprations dexcution de la dpense de ltat donnent lieu des vnements, concomitants ou non en comptabilits gnrale et budgtaire. Ainsi, lengagement juridique impacte uniquement la comptabilit budgtaire des engagements alors quil naura une incidence en comptabilit gnrale que lorsque la prestation lie sera ralise, mme si elle na pas encore t paye. La comptabilit budgtaire des paiements, pour sa part, ne sera impacte quau moment du rglement effectif du crancier. Pour illustration, les oprations dinvestissement sont traites en comptabilit gnrale diffremment des comptabilits budgtaire et nationale. Une opration dinvestissement de ltat, quelle soit immobilire ou financire par exemple, ne se traduit pas par un appauvrissement de sa situation financire. Elle ne dgrade pas son rsultat comptable mais modifie la composition de sa situation patrimoniale : i) si lopration est ralise au comptant, la valeur de lactif reste inchange mais celui-ci devient plus stable (trsorerie convertie en immobilisation) ; ii) si lopration est ralise crdit, lactif augmente autant que le passif (comptabilisation pour un montant identique dune immobilisation et dune dette). Au final, la situation nette de ltat (diffrence entre ses actifs et ses passifs) nest donc pas non plus impacte. il existe une autre diffrence majeure entre les comptabilits gnrale et budgtaire : conformment aux rgles de la comptabilit prive, la nouvelle comptabilit gnrale de ltat enregistre des charges calcules (amortissements, dprciations et provisions pour risques et charges) et rattache les charges et produits lexercice en vertu du principe de constatation des droits et obligations, que ne connat pas la comptabilit budgtaire. L enregistrement de provisions pour risques et charges ne se retrouve ni en comptabilit budgtaire ni en comptabilit nationale.
8 Larticle 28 prvoit notamment un amnagement au principe de caisse : durant la priode complmentaire 20 jours en dbut danne N+1 , des dpenses (et des recettes) correspondants lanne N peuvent encore tre comptabilises sur lexercice N.
La comptabilit nationale La dpense de ltat en comptabilit nationale est celle qui fait foi pour le calcul de la capacit ou du besoin de financement de ltat dans le cadre des engagements europens de la France. La Comptabilit nationale a pour objet de retracer les flux entre les diffrents secteurs institutionnels qui composent lconomie nationale : mnages, administrations publiques, socits non financires, socits financires, institutions sans but lucratif au service des mnages et reste du monde. Cest pourquoi les critures comptables correspondantes sont dites en partie quadruple , en ralit deux oprations en partie double. Par exemple, lorsque ltat verse les traitements aux fonctionnaires, la comptabilit nationale enregistre au compte de ltat une dpense ayant pour contrepartie une diminution de sa trsorerie. Elle enregistre aussi, au compte des mnages, une recette ayant pour contrepartie une augmentation de leur trsorerie. La comptabilit nationale permet ainsi de mesurer limpact des dpenses de ltat et de leur volution sur la situation des mnages et sur celle des entreprises. Par ailleurs, en comptabilit nationale, lenregistrement des flux entre les diffrents secteurs institutionnels a vocation reflter la ralit conomique Cette caractristique peut entraner . des diffrences de traitement significatives par rapport aux autres comptabilits. Ainsi par exemple, le prlvement sur recettes (PSR) au profit de lUnion europenne fait lobjet de traitements comptables diffrents. il nest pas considr comme une dpense de ltat en comptabilit budgtaire ; en revanche, la partie de ce prlvement correspondant la quatrime ressource de lUE est intgre dans la dpense de ltat en comptabilit nationale. Les autres ressources propres sont considres comme des prlvements obligatoires directement perus par lUE. Des volutions rcentes tendent faire converger les traitements comptables. Ainsi, le PSR au profit de lUE est intgr dans la norme de dpense largie (sans perdre pour autant son statut juridique de PSR) depuis le PLF 2008. compter du PLF 2010, le montant de ce PSR est en outre minor de la part correspondant aux droits de douane et cotisation sucre. Collectes par la France pour le compte de lUnion, ces ressources propres de cette dernire transiteront dsormais par un compte de trsorerie, et ne seront donc plus traites en prlvements sur recettes. En comptabilit nationale, linterprtation de la ralit conomique des diffrentes oprations reflte les principes gnraux dicts par le Systme europen des comptes nationaux (SEC 95), ainsi que les dcisions ponctuelles des comptables nationaux, dans un but de clarification ou dharmonisation des comptes. Ainsi, suite une dcision dEurostat de 2006, les dpenses dquipement militaire de ltat sont comptabilises, compter de lexercice 2005, au moment de la livraison des matriels. Avant 2005, elles taient enregistres au moment des versements. Les dpenses budgtaires effectues au titre de livraisons futures ne sont donc plus prises en compte. il en rsulte mcaniquement, dans les premires annes dapplication de cette nouvelle modalit de comptabilisation, une correction la baisse du besoin de financement de ltat. De mme, lapport direct de capitaux de ltat en faveur dune entit extrieure (qui constitue toujours une dpense en comptabilit budgtaire), tel que la dotation de ltat au Fonds stratgique dinvestissement en 2009, nest pas considr comme une dpense en comptabilit nationale et naugmente donc pas le besoin de financement de ltat car celui-ci reoit en contrepartie un actif financier de mme valeur. Dans le cas contraire (par exemple, lorsque lapport en capital a pour but de combler une perte dune entreprise publique), une telle opration conduira augmenter la dpense de ltat en comptabilit nationale.
leur nature. Les principaux postes de dpense comprennent : la rmunration des agents publics qui recouvre les salaires et traitements bruts ainsi que les cotisations sociales ; les consommations intermdiaires (CI) ou autres dpenses de fonctionnement, cest--dire les produits incorpors ou dtruits loccasion de la production des services des administrations publiques (carburant, frais de tlphone, fournitures de bureau, ) ;
la formation brute de capital fixe (FBCF), qui se compose des acquisitions nettes des cessions dactifs fixes, corporels ou incorporels ; elle traduit en comptabilit nationale la notion dinvestissement (infrastructures portuaires ou routires, immeubles,) ; les charges dintrt ; les transferts en capital, tels que les aides linvestissement ; les transferts aux mnages (prestations sociales par exemple).
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1 Lvolution et les dterminants de la dpense
volution de la dpense publique

En 2010, les dpenses des administrations publiques consolides slvent 1094,5 Md, soit 56,6 % du PIB. Elles se composent pour 45,3 % de prestations sociales, pour 5,6 % dinvestissements, pour 10,1 % de subventions diverses et pour 4,3 % des intrts de la dette publique. Les dpenses de
fonctionnement (masse salariale publique et consommations intermdiaires) reprsentent 34,7 % du total. La rpartition des dpenses entre les diffrents sous-secteurs traduit la spcialisation relative des administrations publiques. Le poids de la masse salariale et des dpenses de fonctionnement est relativement important dans le budget de ltat
Rpartition des dpenses publiques par catgorie (2010)

Rpartition de la dpense des administrations publiques
Subventions et autres Investissement transferts courants 6% 10 % Fonctionnement 35 % Charges dintrt 4%
Rpartition de la dpense des administrations publiques centrales

Investissement 2% Subventions et autres transferts courants 35 % Fonctionnement 37 %
Prestations sociales 45 %
Charges dintrt 9%
Rpartition de la dpense des administrations publiques locales

Subventions et autres transferts courants 18 % Charges dintrt 1%
Rpartition de la dpense des administrations de scurit sociale

Subventions et autres transferts courants 5% Charges dintrt 1% Investissement 1% Fonctionnement 17 %
Investissement 19 %
Fonctionnement 52 %
Source : Insee, calculs DG Trsor
Note : les subventions et autres transferts courants intgrent, except pour le total toutes APU, les transferts entres sous-secteurs des administrations publiques (donnes non consolides ; la somme des dpenses des sous-secteurs ainsi dfinie est donc suprieure au total APU).
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et des administrations centrales (37 %), consquence de limportance de son activit dans les domaines rgaliens (par exemple justice, dfense) et dans lducation. Les administrations centrales portent la plus grande partie de la dette publique. Les dpenses relatives la charge de la dette reprsentent 8,7 % des dpenses des administrations centrales en 2010. Les dpenses des collectivits locales sont constitues pour plus de la moiti de dpenses de fonctionnement (51,6 %). Elles se caractrisent en outre par une fraction leve de dpenses dinvestissement, linvestissement des APUL reprsentant prs des trois-quarts des investissements publics (73,2 %). Les dpenses sociales reprsentent dsormais une part significative de la dpense locale (10 %) ; les dpartements sont en effet gestionnaires de certaines pres-
tations sociales (la partie du RSA dite socle , qui correspond lex-RMi et lex-APi, lallocation personnalise dautonomie, la prestation de compensation du handicap et divers dispositifs daide sociale). Les dpenses des organismes de scurit sociale sont essentiellement composes de prestations sociales (elles reprsentent plus des trois-quarts de leurs dpenses). Elles comportent aussi la masse salariale, linvestissement des hpitaux et des caisses gestionnaires des rgimes. Sur les cinquante dernires annes, la part des dpenses publiques dans le PIB a augment. Elles reprsentaient environ 35 % du Pib au dbut des annes soixante. Au dbut des annes quatre-vingt, la valeur des dpenses publiques atteint prs de la moiti de la richesse nationale produite en un an. Elle dpasse ce seuil depuis 1991.
La dpense publique dans le PIB depuis 1960

60,0% 50,0% 40,0% 30,0% 20,0% 10,0% 0,0%
60 19 62 19 64 19 66 19 68 19 70 19 72 19 74 19 76 19 78 19 80 19 82 19 84 19 86 19 88 19 90 19 92 19 94 19 96 19 98 20 00 20 02 20 04 20 06 20 08 20 10 19
Investissement
Fonctionnement
Prestations sociales
Charges d'intrt
Autres
Cette volution est en premier lieu imputable la forte progression des prestations sociales, principalement maladie et vieillesse, premier contributeur laugmentation de la dpense publique tout au long de la priode. La charge de la dette (en part du Pib) a galement augment jusquau milieu des annes 1990, du fait de la hausse de la dette publique, mais la baisse des taux dintrt a fait reculer depuis lors le poids de cette charge au sein
du Pib. Les dpenses de fonctionnement ont progress en part de Pib mais leur part dans la dpense publique totale a recul (du fait de laccroissement de la part des prestations sociales dans la dpense). Le poids de linvestissement public a plutt recul partir des annes quatre-vingt bien que la tendance se soit interrompue entre 2001 et 2008 (+ 0,2 point de Pib) sous leffet du dynamisme de linvestissement local.
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La dpense publique sur trs longue priode La connaissance du niveau et de la composition de la dpense publique sur plus longue priode, avant 1959, se heurte des difficults mthodologiques fortes (cration plus rcente dun appareil et de mthodes statistiques robustes et permettant des comparaisons dans le temps, absence de donnes pour les priodes de guerre). dfaut danalyses fines et dtailles, il est possible de dgager, moyennant certaines approximations, de grandes tendances depuis la fin du XViiie sicle9. Cette histoire de la dpense publique reflte celle de lintervention de ltat au sens large. Durant la priode qui spare la Rvolution de la Premire guerre mondiale, le poids de la dpense publique nexcde gure 10 13 % de la production nationale. il est stable jusquen 1870, avec une lgre acclration partir de cette date et jusqu la veille de la Premire guerre mondiale. Cette stabilit sinscrit dans un contexte de contrainte montaire impose par le respect de la rgle de ltalon-or (rgle de maintien de la convertibilit-or) et de la naissance du droit budgtaire qui consacre le vote annuel des dpenses publiques par la reprsentation nationale. En 1872, les trois quarts de la dpense publique sont pris en charge par le budget de ltat. Tout au long du XiXe sicle, les budgets consacrs la dfense nationale et la dette reprsentent plus de la moiti du budget de ltat (respectivement environ 40 % et 25 % en 1900). Les dpartements et les communes reprsentent un quart des dpenses et assument alors lessentiel des dpenses caractre social (assistance, hpitaux, enseignement primaire). La Premire guerre mondiale marque une premire rupture. Les dpenses publiques atteignent prs du tiers de la production nationale en 1920, principalement en raison de leffort de reconstruction. Elles dcroissent au cours des annes 20. La dfense, la dette, mais galement les anciens combattants (12 % du budget) sont les trois premiers postes du budget de ltat en 1930. La dpense publique repart la hausse avec la crise conomique des annes 30 et le dveloppement de nouvelles dpenses (politique de grands travaux, aides spcifiques certains secteurs, soutien de prix agricoles) jusqu la veille de la Seconde guerre mondiale. Hors du budget de ltat, les premires lois sur lassurance maladie et lassurance vieillesse de 1928 et 1930 font merger de nouvelles dpenses qui prfigurent la mise en place de la scurit sociale. En 1938, la dpense publique slve un peu plus du quart de la production nationale, soit un niveau infrieur celui au sortir de la Grande guerre. La fin de la Seconde guerre mondiale, avec linstauration puis la gnralisation du systme de scurit sociale, constitue une seconde rupture, plus profonde et plus prenne, pour le niveau comme pour la rpartition de la dpense publique. La dpense publique atteint plus de 40 % de la production intrieure brute10. La dpense de ltat continuera crotre durant les annes 1950, nourrie par leffort de reconstruction et les guerres dindochine et dAlgrie, pour diminuer ensuite. La rduction des dpenses lies la guerre et des charges de la dette va permettre un accroissement et une diversification des dpenses civiles, par exemple en matire dducation. L universalisation et llargissement croissants du champ couvert par la scurit sociale induisent une croissance vive et constante de la dpense, plus rapide que celles de ltat. Alors quen 1947 les dpenses de la scurit sociale reprsentaient moins , de 10 % de la richesse nationale et celles de ltat prs de 30 %, les dpenses de scurit sociale dpassent celles de ltat partir du milieu des annes 1980.
9 Voir notamment C. ANDRE et R. DELORME, Ltat et lconomie. Un essai dexplication de lvolution des dpenses publiques en France, 1870-1980 et L. FONTVIEILLE, Evolution et croissance de ltat franais de 1815 1969. 10 La production intrieure brute est un agrgat qui tait utilis dans les anciennes bases de lINSEE. Il correspond environ au primtre du PIB marchand et est donc sensiblement moins large que lagrgat du produit intrieur brut, dsormais utilis par lINSEE.
13
volution de la structure de la dpense publique entre 1960 et 2010 1960

Autres 15 % Charges d'intrt 3% Investissement 9%
2010
Autres 10 % Investissement 6%
Charges d'intrt 4%
Prestations sociales 45 % Fonctionnement 41 % Fonctionnement 35 %
volution de la structure de la dpense publique (en % PIB)

(en parts de PIB) Consommations intermdiaires Rmunration des salaris hors cotisations imputes intrts Prestations et autres transferts Formation brute de capital fixe Autres Total
1960-1970 5,2 % 8,2 % 0,9 % 19,2 % 3,7 % 2,0 % 39,3 %
1970-1980 5,4 % 9,9 % 0,8 % 21,2 % 3,5 % 2,1 % 42,9 %
1980-1990 5,8 % 11,3 % 2,2 % 25,1 % 3,2 % 2,2 % 49,8 %
1990-2000 5,7 % 11,5 % 3,1 % 27 % ,1 3,2 % 2,2 % 52,8 %
2000-2010 5,2 % 11,4 % 2,8 % 28,6 % 3,1 % 2,4 % 53,5 %
Le poids relatif des diffrents sous-secteurs a volu, avec une forte croissance de la taille des budgets locaux. Cette volution nest due quen partie seulement la dcentralisation et la hausse rapide des dpenses sociales des collectivits11. Paralllement, le poids relatif de ltat dans la dpense publique sest rduit. La progression en volume de la dpense publique a nettement ralenti partir du milieu des annes quatre-vingt-dix, avec un rythme de progression aux alentours de 2 % par an (contre environ 3 % dans les annes quatre-vingt). Certains pics sont aisment reprables au moment notamment des grandes relances budgtaires (1975, 19811982, 2009).
En 2010, en nette rupture avec la tendance des vingt annes prcdentes, la progression de la dpense publique a t trs limite (+0,6 % en volume), en raison principalement du respect par ltat de la double norme de dpense (zro volume sur lensemble des dpenses hors investissement davenir et zro valeur sur le champ plus restreint hors intrts et pensions) de la baisse de linvestissement local et du respect de lOndam. Les facteurs exceptionnels en 2010 ont t globalement neutres (contrecoup du plan de relance de 2009 compenses par une hausse des livraisons de matriels militaires).
11 Pour plus de dtails, voir Les dpenses des administrations locales dans la troisime partie, en particulier le graphique dvolution des dpenses des collectivits locales en % du PIB, champ courant et constant.
14
volution de la dpense publique en valeur (indice base 100 = 1978)

900 800 700 600 500 400 300 200 100 0
14 % 12 % 10 % 8% 6% 4% 2% 0%
19 1970 1971 1972 19 73 1974 1975 7 19 6 1977 1978 1979 1980 1981 1982 19 83 1984 1985 8 19 6 1987 1988 1989 1990 1991 1992 19 93 1994 1995 9 19 6 1997 1998 2099 2000 2001 2002 20 03 2004 2005 0 20 6 2007 2008 2009 10
La dpense publique par sous-secteur

Entre 2002 et 2010, les dpenses y compris transferts en valeur et primtre courant ont t dynamiques au sein des APUL, phnomne d en partie aux transferts de comptences (cf. infra), et des ODAC (cf. graphique). L accession lautonomie des universits ayant opt pour le dispositif de responsabilits et comptences largies de la loi dite LRU, est
19 78 19 79 19 80 19 81 19 82 19 83 19 84 19 85 19 86 19 87 19 88 19 89 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08 20 09 20 10
TAT
APUL
ASSO
Croissance de la dpense publique en volume depuis 1970
un des facteurs rcents daccroissement de la dpense des ODAC, la gestion de la masse salariale relevant dsormais de ces universits et non plus de ltat. Les dpenses des administrations de scurit sociale ont galement augment, ainsi que les dpenses de ltat, en partie du fait des transferts exceptionnels en 2010 (dotations de ltat dans le cadre des investissements davenir et compensation de la suppression de la taxe professionnelle, dont le cot tait transitoirement plus lev en 2010).
15
Niveau des dpenses (y compris transferts et primtre courant) par sous-secteur entre 2002 et 2010
(en milliards deuros courants)
La dpense de l'TAT (2002-2010) 460 440 420 400 380 360 340 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 La dpense des APUL (2002-2010) 250 230 210 190 170 150 130 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Dbut de l'Acte II de la dcentralisation Budgtisation de l'ancien FOREC Transfert du panier de recettes aux ASSO
La dpense des ODAC (2002-2010) 120
Investissements d'avenir et rforme TP Plan de relance
100 80 60 40 20 0
Dissolution du FOREC
CDP - abandon crance ACOSS
Autonomie des universits
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 La dpense des ASSO (2002-2010)
Dcentralisation du RMI aux dpartements
520 500 480 460 440 420 400 380 360
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Source : Insee
L interprtation de ces statistiques par catgories dadministrations ncessite des prcautions mthodologiques. En effet, les donnes publies par la comptabilit nationale sont construites primtre courant. Or le primtre des administrations a connu des volutions sensibles sur la priode rcente. Par exemple : la gestion du RMi a t confie aux collectivits territoriales par la loi du 18 dcembre 2003. Ce transfert de comptence, compens par un transfert de TiPP a contribu la hausse des dpenses , des collectivits locales partir de 2004 et une baisse des dpenses de ltat. De plus, la loi relative aux liberts et responsabilits locales du 13 aot 2004, dite acte ii de la dcentralisation, a transfr de nouvelles comptences aux collectivits. Ainsi, les personnels techniciens, ouvriers et de service (TOS) des lyces et collges sont dsormais grs par la collectivit dont ils relvent (dpartement pour les collges, rgion pour les lyces) ;
la prise en charge directe par ltat des allgements de cotisations sociales sur les bas salaires en 2004, avec la dissolution du FOREC (Fonds de financement de la rforme des cotisations patronales de scurit sociale) et laffectation en 2006 de recettes fiscales la scurit sociale au titre de la compensation des allgements gnraux de cotisations sociales ont eu un impact direct sur les dpenses de ltat en comptabilit nationale12. Enfin, il nest pas ais de remonter partir des dpenses des sous-secteurs lagrgat global des dpenses publiques. En effet, laddition des dpenses constates pour chacune des administrations publiques nest pas gale la dpense publique totale, car les dpenses des sous-secteurs contiennent les transferts ventuels dune administration publique vers une autre. il est donc ncessaire de consolider ces transferts pour reconstituer la part respective de chacun des secteurs dans la dpense publique.
12 Cet impact est neutralis lorsque lon sintresse la dpense publique consolide (toutes administrations publiques confondues) : il ny a alors aucun impact sur la dpense totale. Pour les APU, les allgements de charges sont retracs en moindres prlvements obligatoires.
16
Ltude de la partition de la dpense consiste examiner comment la dpense publique se rpartit entre les sous-secteurs des administrations publiques. cette fin, les flux de dpenses considrs sont consolids , cest--dire nets des transferts entre sous-secteurs, et, afin dtre comparable dune anne sur lautre, sont apprcis primtre constant . il est alors possible dtudier la contribution de la dpense de chaque soussecteur lvolution de la dpense totale.
ODAC et une recette des ASSO du mme montant. Cette opration de transfert entre administrations publiques na pas eu deffet sur la dpense publique totale. Les montants de ces flux croiss entre administrations publiques ne sont pas ngligeables. Ainsi en 2010, les transferts de ltat vers les autres APU ont reprsent 157 Md, ,7 soit prs de 35 % de la dpense totale de ltat. Ces transferts se sont effectus en majorit vers les APUL et les ODAC, incluant en 2010 les transferts vers les ODAC au titre des investissements davenir (cf. plus loin). L ampleur des transferts croiss entre les autres sous-secteurs (ASSO, APUL et ODAC) est nettement moins importante. Les transferts des ODAC ont ainsi reprsent un peu plus de 8 % de leurs dpenses totales en 2010, principalement destination de ltat. Les transferts des APUL et des ASSO vers les autres administrations publiques reprsentent peine 3 % de leurs dpenses totales. Consolider la dpense publique consiste liminer ces flux croiss entre administrations publiques. Par convention, la dpense est impute au secteur destinataire du transfert, cest--dire celui qui liquide et mandate in fine la dpense. Dans lexemple cit plus haut, lASS est donc impute au Fonds de solidarit
Le mcanisme de consolidation des dpenses entre administrations publiques

Deux exemples simples peuvent illustrer la notion de consolidation comptable : lallocation spcifique de solidarit (ASS) est verse aux bnficiaires par le Fonds de solidarit, qui est un ODAC, financ en partie par une subvention de ltat. L addition de la subvention de ltat et des dpenses du Fonds conduirait une double comptabilisation de la mme dpense ; la Caisse de la dette publique (CDP clas, se en ODAC), qui dtenait 5,1 milliards deuros de titres mis par lAcoss en 2007 a , abandonn cette crance13. Cette opration a conduit enregistrer une dpense des
Transferts entre sous-secteurs des administrations publiques en 2010
54,9 Md tat 5,2 Md ODAC
1,
3,7 Md
d
d
0,
14
1,
Note : on considre ici les transferts courants entre administrations publiques ainsi que les transferts en capital. Les transferts lis aux crances que saccordent les administrations publiques les unes aux autres ne correspondent pas des dpenses et de ce fait ne sont pas retracs ici.
13 En contrepartie de labandon de crances du mme montant dtenues par le rgime gnral de scurit sociale sur ltat au titre de retards accumuls dans la prise en charge de certains dispositifs.
87,5 Md APUL
0,5 Md
4,3 Md
,9
0,8 Md 5,3 Md
ASSO
17
et non ltat. Dans le cadre des dpenses dinvestissement davenir, les transferts de ltat vers les ODAC sous forme de dotations consommables sont enregistres en transferts de capital de ltat (11,5 Md en 2010). Conformment au principe de consolidation comptable, ces transferts ne sont pas comptabiliss sur la dpense de ltat. Cette convention selon laquelle la dpense est impute au compte du secteur receveur est lgitime lorsque le sous-secteur receveur dispose dune forte autonomie de dcision sur le niveau et la nature de la dpense. Dans le cas contraire, le sous-secteur receveur porte une dpense pour laquelle il nest pas prescripteur. La partition de la dpense nest donc quun instrument imparfait pour mesurer le poids de chaque sous-secteur dans le dynamisme de la dpense. Pour pouvoir comparer lvolution des dpenses dune anne sur lautre, un second retraitement des donnes est ncessaire : il faut rendre le primtre de la dpense homogne dune anne sur lautre par soussecteur14. Aprs retraitement des effets de primtre, lvolution de la dpense est calcule champ constant glissant , cest--dire
que le taux de croissance de lanne 2010 est calcul sur la base du primtre de la dpense de lanne 2009. Les retraitements concernent ainsi les transferts de comptence dun sous-secteur un autre (par exemple, la dcentralisation de la gestion du RMi en 2004 ou la dbudgtisation de linvestissement en faveur des transports par lAFiTF en 2005) ou le reclassement dune administration publique dun sous-secteur vers un autre15. ce titre, en 2009 dans le cadre de la mise en place du revenu de solidarit active (RSA), on peut noter que lex-RMi reste la charge des dpartements et que lAllocation de parent isol (APi) devient une charge pour les administrations locales alors quelle tait auparavant la charge de ltat. Cela constitue un transfert de comptence pour les dpartements, dont le financement a t assur par un transfert de TiPP Enfin, le supplment . de revenu (RSA chapeau) est la charge des ODAC via le fonds national des solidarits actives (FNSA).
Consolidation des dpenses publiques en 2010

En milliards d'euros
600 500 400 300 200 100 0 TAT ODAC Dpenses consolides
transferts vers d'autres APU
autres dpenses (consolides)
APUL Transferts entre APU
ASSO
14 Cest cette opration, dlicate, qui limite principalement la reconstitution de sries remontant loin dans le pass. 15 Il en est de mme pour certaines oprations exceptionnelles qui modifient durablement ou temporairement le primtre de la dpense des administrations publiques. Peuvent tre cites cet gard la sortie de la Direction des constructions navales du champ des APU en 2003 ou encore les prestations servies compter de 2005 par lassurance-vieillesse du rgime gnral suite ladossement du rgime de retraite des lectriciens et des gaziers.
18
La contribution des sous-secteurs lvolution de la dpense

La consolidation de la dpense publique et la correction des changements de primtre permettent dobtenir une partition de la dpense publique o la somme des contributions de chacun des sous-secteurs est bien gale lvolution de lensemble. Cette par-
tition montre que les organismes de scurit sociale portent un peu moins de la moiti de la dpense publique, ltat prs de 30 %, les APUL 20 % et les ODAC 6 %. Par ailleurs, le niveau des dpenses de ltat se rduit sensiblement, car il est la principale source des transferts vers les autres administrations publiques (cf. graphique sur la consolidation des finances publiques).
Parts respectives des diffrents sous-secteurs dans la dpense publique (2010)

Comptabilit nationale Md en %* 41,5 7 ,3 20,9 46,9 "Partition" Md en % 27 ,6 6,2 20,3 45,9
Dpenses APU (consolides)

TAT ODAC APUL ASSO
1 094,5
454,0 79,9 228,7 513,7
1 094,5
302,0 67 ,5 222,0 502,4
Total sous-secteurs
Source : INSEE, calculs DG Trsor
1276,2
116,6
1 094,5
100,0
* Pourcentage de la dpense non consolide par sous-secteur rapport la dpense totale consolide.
Lvolution en volume des dpenses publiques peut tre dcompose de manire isoler la contribution de chacun des soussecteurs cette volution. Sur la priode rcente, les administrations de scurit sociale restent le premier contributeur laugmentation de la dpense publique. La part qui leur est imputable connat un regain marqu en 2009 du fait de la crise conomique et notamment de la dgradation du march du travail. La priode 2002-2007 est galement caractrise par le dynamisme des dpenses locales ;
leur croissance se rduit ds 2008, anne des lections municipales o les dpenses dinvestissement ont t stables en valeur. La croissance de la dpense publique dans son ensemble a t forte en 2009, du fait du jeu des stabilisateurs automatiques et, pour ltat, de la mise en uvre du plan de relance. La forte diminution du rythme de croissance des dpenses de lEtat en 2010 sexplique notamment par lextinction des mesures de ce mme plan de relance.
Contributions la croissance en volume de la dpense publique*

2007 Croissance de la dpense publique (en volume, en %) Contribution de l'tat Contribution des ODAC Contribution des APUL Contribution des ASSO
2008 0,9% 0,3 0,0 0,2 0,5
2009 4,0% 0,8 0,7 0,6 2,0
2010 0,6% -0,1 0,1 -0,3 0,9
Moyenne 2007-2010 2,1% 0,4 0,3 0,3 1,1
2,7% 0,5 0,2 0,9 1,1
* Les contributions de chaque sous-secteur sont calcules hors transferts entre APU et primtre constant glissant. Les principales mesures de primtre portent sur le transfert de ltat vers les APUL, en 2007 et 2008, des personnels techniciens, ouvriers et de service (TOS) des lyces et collges, le transfert de ltat vers les ODAC, partir de 2009, de la masse salariale des universits et grandes coles ayant opt pour le rgime dit des responsabilits et comptences largies prvu par la loi sur les liberts et responsabilits des universits (LRU), de la prise en charge des ESAT par lAgence de Services et Paiement (ASP) en 2010.
19
La contribution des administrations centrales

Mise part lacclration en 2009 avec le plan de relance, la croissance de la dpense de ltat en volume a t contenue sur la priode rcente. La contribution de ltat la croissance de la dpense publique en volume devient ngative en 2010, pour la premire fois depuis quatre ans. Le respect de la double norme de dpenses (zro volume sur lensemble des dpenses hors investissement davenir et zro valeur sur le champ plus restreint hors intrts et pensions), permis notamment par la rvision gnrale des politiques publiques, a contribu ce recul. La dpense de ltat en comptabilit nationale ne dpend cependant pas que de la dpense budgtaire. Cest ce qui explique par exemple pourquoi, en 2007 et 2008, la contribution de ltat la dpense publique a t positive : la participation de la France au budget europen ( 4e ressource ) nest pas une dpense budgtaire mais une moindre recette ; elle constitue cependant une dpense en comptabilit nationale et elle est dailleurs prise en compte dans le primtre des normes de dpense de ltat ; son dynamisme a pes dans la contribution de ltat laugmentation de la dpense publique en 2008 ; la croissance des cotisations sociales imputes16, lie principalement lvolution des dpenses de pensions des agents de ltat, correspondant une convention dcriture qui a une contrepartie du ct des recettes de ltat (donc neutre sur le solde), contribue alourdir les dpenses publiques en comptabilit nationale. Concernant les ODAC, leur contribution lvolution de la dpense publique depuis 2007 est lgrement positive, lexception de 2009 o elle est plus forte que les annes antrieures avec notamment le plan de relance et la mise en place du revenu de solidarit active (via le Fonds national des solidarits actives, FNSA).
La contribution des administrations locales

Aprs une contribution soutenue en 2007 , la contribution des collectivits territoriales la dynamique de la dpense publique est faible de 2008 2010. Cette pause, observe depuis trois ans, nest pas inhabituelle aprs une lection municipale ; le plan de relance a nanmoins permis den attnuer les effets en 2009. Sur longue priode, lvolution de la contribution des APUL rsulte de cinq phnomnes : la monte en charge de nouvelles politiques confies par la loi : dpenses conscutives la rgionalisation ferroviaire, cration de lallocation personnalise pour lautonomie (APA)17, dcentralisation du RMi dsormais remplac par le RSA depuis le 1er juillet 2009 ; le cycle lectoral communal : une certaine atonie des dpenses locales dinvestissement marque lanne des lections municipales et les suivantes. Ceci explique quen 2008, 2009 et surtout 2010, les dpenses dinvestissement ont dcru, dans un contexte conjoncturel difficile de surcrot, contribuant pour 0,3 point la baisse de la dpense publique en volume en 2010. Les excutifs locaux commencent ensuite mettre en uvre les projets de leurs mandats. Le pic de dpenses est en gnral atteint lanne qui prcde les chances suivantes, phnomne illustr par lacclration de linvestissement local en 2007 contribuant hauteur de 0,3 point , la croissance de la dpense publique, sur les 0,9 point de contribution des APUL cette anne-l. Le prochain cycle dinvestissement local pourrait toutefois se rvler moins marqu que le prcdent car certains investissements locaux ont t anticips dans le cadre du plan de relance, notamment en raison de la mesure de versement anticip du fonds de compensation pour la TVA (FCTVA) mise en uvre en 2009 et reconduite en 2010 ; laccroissement des dpenses de personnel : son influence a t sensible et continue depuis 2002 (+4,73 % en moyenne par an entre 2002 et 2010). Une partie de cette progression est lie la dcentralisation dune partie des personnels de
16 Cf. introduction pour une prsentation des cotisations sociales imputes 17 La monte en charge de lAPA a ainsi eu un impact relativement important et durable, puisquelle participe lvolution de la dpense publique hauteur de 0,3 point en 2002 et de 0,2 point en 2003. Sans tre ngligeable, son influence postrieure est moins significative.
20
lducation et de lquipement. Cet effet de primtre est corrig dans la mesure de la contribution de la dpense des APUL (au sens de la partition) : sur la priode 2002-2010, les dpenses de personnel primtre constant (de lanne 2002) se sont accrues de 36,0 % ; laugmentation des dpenses de prestations sociales : le poids des dpenses de prestations sociales gres par les APUL sest sensiblement accru depuis le dbut des annes 2000, notamment du fait de la prise en charge par les dpartements du versement du RMi, depuis 2004, puis de lallocation parent isol (APi) et du RSA socle . Les dpenses de lex-RMi ont en particulier progress en 2009 et 2010, le nombre de bnficiaire du dispositif suivant avec retard lvolution du march de lemploi ; les charges dintrt psent : le service de la dette locale avait fortement augment en 2006 et 2007 puis avait marqu un retour un rythme de croissance beaucoup plus
modr en 2008. En 2009 et 2010, du fait de la baisse des taux dintrt, les charges dintrt diminuent nettement et contribuent modrer de - 0,2 point en 2009 et - 0,1 point en 2010 la croissance de la dpense des administrations publiques en volume.
La contribution des administrations de scurit sociale

Les administrations de scurit sociale sont les premiers contributeurs la dpense publique, expliquant en moyenne la moiti de la croissance totale des dpenses sur la priode 2007-2010. Les dpenses des administrations de scurit sociale sont elles-mmes fortement influences par les dpenses dassurance-vieillesse. Leur contribution est trs dynamique en 2007 et 2008 (+ 0,6 point en moyenne), consquence de larrive lge de la retraite des gnrations du baby-boom et des dispositifs favorisant les dparts anticips. Elle est lgrement plus faible en 2009
Retour sur la prvision 2010* dvolution des dpenses publiques Le rapport conomique, social et financier joint en annexe au projet de loi de finances pour 2011 anticipait, pour lanne 2010, une volution des dpenses publiques en volume gale 1,8 %. Lors de la publication par linsee du compte provisoire 2010 en mai 2011, cette volution sest tablie un niveau trs infrieur 0,6 %. Comparaison entre la prvision 2010 du PLF 2011 et le compte provisoire 2010
Prvision du PLF 2011 volution en volume de la dpense publique 1,8 % Donnes ralises 0,6 %
Les dpenses publiques ont au total progress en volume en 2010 de 1,2 point moins vite quanticip au moment du dpt du projet de loi de finances pour 2011. Cet cart sexplique essentiellement par les dpenses de ltat et des APUL qui ont t nettement moins dynamiques que prvues. L investissement des administrations publiques a en particulier connu une chute de prs de 8 % en valeur en 2010. Pour ltat, le contrecoup du plan de relance a t plus fort que prvu, du fait de dpenses sous-excutes en 2010. Pour les collectivits locales, le cycle dinvestissement a en outre t plus marqu que prvu avec un repli important de linvestissement local (- 6,9 %). Cette baisse peut rsulter du contrecoup de la mesure FCTVA du plan de relance ou des incertitudes sur les recettes dans la priode de transition de la rforme de la taxe professionnelle, dans un contexte de gel en valeur des dotations verses par ltat. Par ailleurs, linvestissement des hpitaux a t moins lev que prvu et la monte en charge des dpenses au titre des investissements davenir savre plus progressive quenvisage lan dernier.
* 2010 est lanne la plus rcente pour laquelle un compte provisoire de lensemble des administrations publiques est publi par lInsee.
21
et 2010 (+ 0,6 point en moyenne), traduisant la hausse de la dure dassurance pour un dpart la retraite taux plein et le durcissement des conditions de dparts anticips. Les effets de la rforme des retraites de 2010 sur la dpense se feront sentir progressivement les annes suivantes. Les dpenses de chmage sont sensibles la conjoncture et ont donc un caractre cyclique. En priode de forte croissance, les prestations chmage diminuent comme le chmage (par exemple en 2007) ; linverse en priode de crise les dpenses de prestations sont leves. En 2009 et 2010 notamment, les prestations chmage se sont de nouveau fortement accrues avec laugmentation du nombre de demandeurs demploi. La contribution des dpenses de sant est variable dune anne sur lautre. Aprs un ralentissement en 2008, sous leffet notamment de lintroduction de franchises mdicales, les dpenses suivies dans le cadre de lobjectif national des dpenses dassurance maladie (ONDAM) en 2009 ont cr de 3,7 % en valeur, contribuant hauteur de 0,3 point la croissance en volume de la dpense des ASSO. En 2010, en ligne avec un ONDAM 3,0 %, les dpenses de sant ont continu dclrer, leur contribution la hausse des dpenses des organismes de scurit sociale slevant alors 0,2 point. Le respect de lONDAM en 2010 a t en particulier favoris par la mise en place de mesures dconomies cibles : matrise mdicalise, baisse de prix (mdicaments, professionnels de sant) et relvement de la participation des assurs.
tent en cas de dgradation de lactivit. Les dpenses lies au revenu minimum dinsertion, et dsormais au revenu de solidarit active, suivent avec retard ce phnomne : lissue dune priode de basse conjoncture, les chmeurs en fin de droits sont plus nombreux et les dpenses lies au RMi/RSA plus importantes. En phase de redmarrage, la dcrue des dpenses de RMi/RSA est plus lente que celle des dpenses de chmage. Dautres dpenses sous conditions de ressources (allocations logement par exemple) sont aussi affectes par lactivit avec retard (environ une anne) dans la mesure o elles sont lies au montant des revenus perus lanne qui prcde leur versement. La conjoncture conomique a aussi une influence sur les dpenses via lvolution des prix. Les dpenses sont en effet fixes en niveau en euros courants dans la loi de finances. Si, in fine, linflation est plus forte que celle prvue dans la loi et que le niveau de dpense vot est respect, le volume des dpenses sera mcaniquement plus faible quanticip. Toutefois, de manire gnrale, si les prix augmentent plus vite quanticip, les dpenses de consommation des administrations publiques deviennent plus coteuses (et rciproquement), mme si le lien nest pas automatique court terme. Les prestations sociales des branches famille et vieillesse constituent des exceptions notables puisquelles sont indexes sur linflation prvisionnelle de lanne en cours et peuvent tenir compte de rattrapage au titre des annes passes, ce qui permet aux bnficiaires de conserver leur pouvoir dachat. moyen terme, on observe que lvolution des dpenses publiques a tendance suivre celle de lactivit et des prix, et donc le Pib nominal. Le taux de croissance de la dpense publique peut bien sr diverger de celui du Pib nominal pendant des priodes spcifiques lies des choix politiques majeurs tels quune relance budgtaire par exemple. La dformation au cours du temps de la part des dpenses publiques dans le Pib ne sest pas faite de faon progressive en France, mais correspond des chocs sur la dpense au cours des annes 1974-76 et 1981-82 qui ont conduit des augmentations dans le Pib jamais rsorbes depuis. Les dpenses nouvelles de ces priodes sont venues sadditionner aux dpenses existantes de faon prenne.
Les dterminants conomiques et sociaux de la dpense publique

Des facteurs spontans dvolution de la dpense
court terme, la conjoncture conomique influence sensiblement plus le niveau des recettes publiques que celui des dpenses. Les bases sur lesquelles sont assises les recettes sont en effet corrls au niveau de lactivit. Les dpenses sont pour lessentiel lies aux montants vots. Certaines dpenses sont nanmoins sensibles aux volutions conjoncturelles. Les dpenses dindemnisation chmage augmen-
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volution compare de la dpense publique et du PIB

30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% -5% 1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010
croissance de la dpense publique

Source : Insee
croissance du PIB
Des facteurs structurels

plus long terme, les dpenses publiques sont influences par des facteurs structurels. L volution des structures conomiques, et surtout la dmographie, a un effet sur le niveau des dpenses et sur leur composition. La ventilation des dpenses publiques par fonction nomenclature internationale dite CFAP18 pour classification des fonctions des administrations publiques permet de rpartir la dpense publique par politique publique, abstraction faite des catgorisations traditionnelles de la comptabilit nationale (par acteurs, sous-secteurs des administrations publiques ou par nature de flux).
La classification de premier niveau comprend dix fonctions, elles-mmes ventiles en sous-fonctions. Cest dornavant ce deuxime niveau que progresse la collecte dinformation au niveau international : ltude de la dpense par sous-fonctions permet en effet disoler la dpense selon des thmatiques transversales, un exemple souvent voqu tant celui des dpenses de recherche et dveloppement (clates entre les diffrentes catgories de premier niveau de la classification). L institut national de la statistique et des tudes conomiques (insee) a publi en 2009 deuxime niveau de cette classification pour les fonctions protection sociale et sant qui reprsentent plus de 56 % de la dpense publique.
18 L acronyme anglais de CFAP est COFOG pour Classification of the functions of Government.
23
Ventilation de la dpense publique par fonction (France, 2009)

Part du total
45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10 5 0
41,4%
14,8%
12,9%
11,0% 5,5%
3,7%
3,3%
3,0% Loisirs, culture et religion
2,4% Ordre et sret publics
1,6% Protection de l'environnement
Protection sociale
Sant
Source : Eurostat
Services Education Affaires Logement Dfense conomiques et dveloppubliques gnraux pement urbain
il est noter, lorsque lon observe la dpense publique rpartie par fonction, que la fonction services publics gnraux regroupe certaines dpenses par dfaut. Elle inclut notamment les transferts courants, les transferts en capital et surtout les charges dintrt (36,6 % du total des dpenses de cette fonction), ds lors quils ne peuvent tre affects une fonction prcise19 ; linverse, les charges dintrt des ASSO ne sont pas comptabilises en services publics gnraux mais rparties entre les fonctions sant et protection sociale . Cette ventilation permet dobserver des volutions des postes de dpenses publiques moyen et long terme, qui refltent en rgle gnrale des phnomnes structurels. Ainsi, le poste li la couverture des risques sociaux20 (fonctions protection sociale et sant ), premier poste de dpense publique en France, a augment de 3,8 points entre 1995 et 2009. En 2009, cette dpense reprsente 56,7 % de la dpense publique totale pour un montant de 605,6 Md. Le vieillissement se traduit en effet par une acclration sen-
sible des dpenses de retraite en raison de la dgradation du ratio de dpendance conomique (nombre de retraits sur le nombre dactifs), et par une augmentation du cot des dpenses de sant et de la prise en charge de la dpendance (cf. zoom 3 les dpenses lies la dpendance), en partie lie lallongement de lesprance de vie. Mais la dynamique des dpenses de sant est aussi lie dautres facteurs comme llvation du niveau de vie ou le progrs technique. Les dpenses dducation reprsentent le 3e poste de dpense, aprs la fonction services publics gnraux , avec 11 % de la dpense publique totale. L tat, qui rmunre directement les enseignants du secteur public, du secteur priv et les enseignants-chercheurs des universits, y prend la plus large part hauteur denviron 70 %. la suite de la dcentralisation, les dpartements et les rgions contribuent dsormais pour plus de 25 % au financement de lducation, en entretenant les btiments et en rmunrant les personnels techniciens, ouvriers et de service.
19 En ce qui concerne les dpenses du seul sous-secteur tat, la dotation globale de fonctionnement verse aux APUL est ainsi comptabilise au sein de la fonction services publics gnraux . 20 La couverture des risques sociaux est une notion plus large que celle de prestations sociales et inclut notamment le cot des structures qui en sont charges.
24
Un niveau et une structure des dpenses diffrencis selon les pays

Le niveau et la rpartition de la dpense publique traduit galement certaines prfrences sociales nationales. niveau de richesse par tte comparable, le niveau des dpenses publiques est variable au sein des pays de lOCDE. Le poids des dpenses publiques dans le Pib en 2009 varie ainsi de 30,9 % pour la Core (33,7 % du Pib pour la Suisse, 36,3 % pour lAustralie) 67 % pour lirlande. Toutefois, le niveau de dpense de lirlande est exceptionnel en 2010, du fait des mesures adoptes dans le cadre de la crise conomique et financire, son niveau de dpenses publiques se situant avant les dpenses exceptionnelles au-dessous de 40 % du Pib. Le Danemark vient en deuxime position avec 58,2 % du Pib (soit 27 points de ,3 Pib dcart avec la Core et 24,5 points avec la Suisse). La France vient en troisime position, avec 56,2 %, devant la Finlande (55,1 %) et la Sude (53,1 %). Ces carts refltent notamment les diffrences de socialisation des besoins et de biens publics. La dpense en matire de sant est plus leve aux tats-Unis que dans les grands pays de lUnion europenne (16 % du Pib contre environ 11% en France, 10,5 % en Allemagne, 9,1 % en italie, et 8,7 % au
Royaume-Uni21), mais la part de ces dpenses finances au moyen de prlvements obligatoires est plus faible aux tats-Unis (47 %, contre 78 % en France, 77 % en Allemagne ainsi quen italie, et 83 % au Royaume-Uni). L cart du poids de la dpense publique avec les tats-Unis reflte pour lessentiel des modes de financement de la protection sociale trs diffrents. Le systme europen sappuie largement sur des institutions faisant appel aux prlvements obligatoires. La protection sociale amricaine relve surtout de linitiative prive. Au sein de la zone euro, si les carts sont moins marqus, des disparits significatives existent nanmoins. titre dexemple, le poids des dpenses publiques dans le Pib est historiquement plus important en France quen Allemagne. Cet cart, qui atteint 9,6 points de Pib en 2010 peut notamment tre reli22 : aux dpenses de dfense, qui reprsentent en France 1,7 point de Pib de plus quen Allemagne ; aux dpenses sociales : les prestations sociales reprsentent 1,9 point de Pib en plus en France, et celles de sant 1,5 point ; aux dpenses dinvestissement des administrations publiques notamment en matire de logement qui sont suprieures en France de 1,4 point ; aux dpenses de personnel, suprieures de 6 points en France23.
21 Source : donnes OCDE, 2008. 22 Source : donnes Eurostat. 23 Cet cart sexplique notamment par le fait que le personnel hospitalier allemand nentre pas dans la sphre publique. Par ailleurs, la France, en raison notamment dune scolarit qui commence plus tt (3 ans contre 6 ans dans la plupart des Lnder allemands) compte un nombre plus important denseignants. Les dpenses denseignement sont dailleurs suprieures de 1,8 point de PIB en France. Au total, ces diffrences expliquent lcart de dpenses de personnel entre la France et lAllemagne hauteur de 3,5 points de PIB.
25
Dpenses des APU en part de PIB en France et en Allemagne

En % du PIB
57% 55% 53% 51% 49% 47% 45% 43%
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005 France
2006
2007
2008
2009
2010
Allemagne
Source : Eurostat
Part de la dpense publique dans le PIB en Sude, en France, en Italie, en Allemagne, au Royaume-Uni et au Danemark
En % du PIB
60% 55% 50% 45% 40% 35% 30%
1998
1999
2000
2001 France
2002
2003 Italie
2004
2005 Sude
2006
2007
2008
2009
2010
Allemagne
Source : Eurostat
Royaume-Uni
Danemark
26
En outre, linstar de la Sude qui a rduit de faon quasi-constante ses dpenses publiques depuis 1995 et jusquen 2008, lAllemagne a fortement rduit la part de ses dpenses dans le Pib entre 2003 et 2008. linverse, la part de la dpense dans le Pib franais demeure stable depuis plus de 10 ans et jusquen 2008 autour de 53 % de la richesse nationale. La crise conomique et financire a fortement pes sur le niveau des dpenses publiques : dune part via un effet dnominateur li la baisse du Pib et dautre part via le jeu des stabilisateurs automatiques en dpense et la mise en uvre de mesures exceptionnelles dans le cadre des plans de relance nationaux. L impact de la conjoncture sur le niveau des dpenses est dj perceptible en 2008, pour le Royaume-Uni notamment. Cette augmentation est gnralise en 2009. Le ratio des dpenses publiques sur Pib augmente de 7,3 points au Royaume-Uni, de 4,1 points en italie, de 3,9 points en Allemagne et de 3,3 points en France entre 2007 et 2009. En 2010, la part des dpenses dans le Pib de lensemble de ces pays a commenc dcrotre, de 0,9 point pour lAllemagne 1,5 point pour litalie. En France, la matrise des dpenses a t particulirement importante en 2010 (0,6 % en volume). Le fait que les dpenses de la France soient restes stables en part de Pib peut sexpliquer en partie par lcart de 0,7 point entre le niveau dinflation et le dflateur de Pib, le premier ayant une incidence sur lvolution en valeur des dpenses et le second sur celle de lvolution en valeur du Pib24.
Les comparaisons par fonction de dpense au sein des 27 tats membres de lUnion font apparatre le poids important de la dpense publique en France dans la plupart des fonctions du COFOG25. Ainsi, limportance des dpenses de protection sociale en France rappelle le modle nordique . Toutefois, dans ces pays, les dpenses publiques de protection sociale avaient amorc une nette diminution en points de Pib avant la crise conomique et financire : sur seulement 5 ans (2003-2008), les reculs atteignent respectivement 1,7 2,8 et 0,8 points au Danemark, , en Sude et en Finlande. il en va de mme en Allemagne et en Autriche, avec des baisses de 2,6 et 1,4 points de Pib. La crise a provoqu une remonte importante de ces dpenses en points de Pib entre 2009 et 2010, de 1 point pour lAllemagne et lAutriche plus de 3 points pour le Danemark et la Finlande. Le niveau des dpenses de dfense en France reflte notamment le rle historiquement jou par notre pays sur la scne internationale. Le classement de notre pays en matire de dpenses de logement et quipements collectifs est quant lui dautant plus notable que les pays qui ont un niveau de dpenses comparable sont contrairement la France caractriss par un phnomne de rattrapage.
24 Le dflateur de PIB, additionn la croissance (i.e lvolution en volume), permet den dduire lvolution en valeur (ou volution nominale). Alors que linflation (indice des prix la consommation, IPC) mesure lvolution des prix la consommation supports par les mnages et rellement observs, le dflateur de PIB mesure lvolution hors volume de lensemble de ses composantes, plus large que la consommation des mnages suivie dans lIPC. En 2010, lIPC a t de 1,5%, et le dflateur de PIB de 0,8%. 25 Eurostat publie en anne N des donnes sous le format COFOG pour lanne N-2. 2008 est donc lanne la plus rcente disponible pour la comparaison europenne.
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Positionnement de la France dans lUE en 2009 fonction Logements et quipements collectifs

Dpenses en points de PIB
3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0

l e e e i e e e e ie ie s ie e ie rg ie he e a rk e ie e ce te e se ie pr nc nd n ari ni gn gn ue gr on Ba n d tal ou qu ic g g a nd n nd al qu is n tr orv rtu em sla itua nla Gr M lgi Su sto hy Fra Irla e-U ulg ma olo pa hq on ett ys- lov Su I b va u C E A N Po an I L Fi m B ou P Es tc H L Pa S Be em Slo D R au ux p. y L R Ro
* Incluant l'ancienne RDA partir de 1991
Source : Eurostat
28
Al
lem
ag ne *
2 La dpense publique par nature et les leviers daction
La dcomposition de la dpense par nature, issue de la comptabilit nationale, fournit un cadre danalyse des leviers daction mobilisables pour inflchir la dynamique de la dpense publique.
L analyse permet de distinguer les dpenses de fonctionnement au sens large (incluant rmunration des personnels et fonctionnement courant), les transferts dautres agents conomiques (essentiellement les mnages), les charges dintrt de la dette et linvestissement.
volution entre 1978 et 2010 des dpenses publiques par nature (en points de PIB)
+0,9 +0,8 +0,9 - 0,3 +0,4
+0,4
+0,1
+1,4
+7,5
dpenses de transfert
dpenses de fonctionnement
Augmentation de la dpense publique totale entre 1978 et 2010 : +11,9 points de PIB
Quatrime ressource de l'UE
Source : Insee
* ISBLSM : institutions sans but lucratif au service des mnages26.
De 1978 2010, on observe une augmentation des dpenses publiques de 11,9 points de Pib. Cette augmentation est principalement
explique par la progression des dpenses de transferts qui augmentent de 9,3 points de Pib sur la priode.
26 Elles regroupent lensemble des units prives dotes de la personnalit juridique produisant des biens et services non marchands au profit des mnages (associations sans but lucratif par exemple). Leurs ressources principales proviennent de contributions volontaires en espces ou en nature effectues par les mnages en leur qualit de consommateurs, de versements provenant des administrations publiques, ainsi que de revenus de la proprit. Le mcanisme de la quatrime ressource de lUnion europenne est expliqu infra dans le paragraphe relatif aux dpenses de transfert.
Paiements des charges d'intrt
Rmunration des personnels
Fonctionnement courant
Investissement
Subventions
Transferts courants aux ISBLSM*
Autres transferts
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Les dpenses de fonctionnement

Les dpenses de fonctionnement (rmunrations plus fonctionnement courant) reprsentent en 2010 plus dun tiers (34,7 %) des dpenses des administrations publiques. Cette part a diminu depuis 30 ans : elle reprsentait plus de 40 % de la dpense publique en 1978. Mais cette baisse nest due qu laugmentation de lensemble des dpenses : en effet, sur la mme priode, les
dpenses de fonctionnement exprimes en points de Pib progressent (19,6 % en 2010 contre 18,4 % en 1978) sous leffet de la hausse des dpenses de rmunration (passes de 12,5 % 13,4 % du Pib sur la mme priode). Cette hausse des dpenses de rmunration a t surtout imputable au dynamisme de lemploi public amorce au dbut des annes 1980.
volution de la rpartition par sous-secteur de la dpense de rmunration des salaris

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
Source : Insee
Part des APUL Part des ASSO (hors hpitaux compter de 2000) Part des ODAC
compter de 2000 : hpitaux
Part de l'tat
L volution de la rpartition des dpenses de rmunration reflte en partie lvolution de la rpartition des comptences, qui a donn lieu des transferts de personnels de ltat vers les collectivits territoriales. La quasitotalit des transferts prvus dans le cadre de la mise en oeuvre de la loi du 13 aot 2004 relative aux liberts et responsabilits locales a t ralise (acte ii de la dcentralisation). En effet, entre 2006 et 2011, 130 273 ETPT ont t transfrs aux collectivits locales, principalement en application de la loi LRL prcite et, plus accessoirement, en application de lois ultrieures. Mais mme aprs neutralisation de cet effet, la dynamique de la masse salariale locale demeure toujours suprieure celle de ltat.
30
1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Les dpenses de personnel, rigides court terme, ne sont pas des dpenses aussi contraintes que la charge de la dette ou les pensions. Des rformes structurelles peuvent permettre de rationaliser lorganisation des administrations, de gagner en efficience et damliorer lallocation des moyens. Le choix ou la slection des rformes peut varier selon que lon sintresse aux fonctions mtiers ou aux fonctions support : les fonctions mtiers de ladministration concourent la production des services aux usagers et les fonctions support regroupent lensemble des activits de gestion concourant de manire homologue dans les ministres au fonctionnement de ladministration (gestion des ressources humaines, affaires juridiques, communication). Pour ltat, de telles rformes permettent de matriser la masse salariale (cf. encadr infra).
La matrise des effectifs et de la masse salariale de ltat Les dpenses de personnel de ltat comprennent la fois les rmunrations dactivit (traitements, indemnits, primes ministrielles et interministrielles), les cotisations et contributions sociales (hors cotisations de ltat employeur) et diverses prestations sociales et allocations. On peut schmatiquement distinguer trois grands dterminants la dpense de personnel : lvolution des effectifs de la fonction publique dtat ; la politique salariale dans la fonction publique, au travers des mesures gnrales (volution du point fonction publique, qui impacte les traitements indiciaires mais galement les indemnits, primes et cotisations assises sur la rmunration) et des mesures catgorielles (ministrielles et interministrielles) ; les effets de carrire, lis lexistence de grilles pour chaque corps de fonctionnaires et leffet glissement vieillesse technicit (GVT) qui en dcoule. Chaque agent relve en effet dun corps, lequel comprend un certain nombre de grades. Chaque grade est dcompos en chelons, la rmunration principale tant dtermine par le niveau dchelon. Le GVT se dcompose en deux effets : un effet positif, avec une composante vieillesse lie aux passages quasi-automatiques dchelons en fonction de lanciennet et une composante technicit lie aux avancements non automatiques. il comprend galement un effet ngatif ( effet noria ), li au remplacement des personnels partant en retraite par des agents en dbut de carrire, dont la rmunration est infrieure. Au total, les dparts en retraite trs importants sur la priode actuelle conduisent estimer que le solde du GVT rsultant de ces deux effets demeurera globalement nul pour les annes venir. Pour ltat, le non-remplacement dun fonctionnaire sur deux partant la retraite constitue le premier levier daction structurel de matrise de la masse salariale. La rduction des effectifs a t initie dans le budget 2003 et amplifie depuis.
Variation des effectifs de ltat 1998-2012 (emplois budgtaires puis quivalents temps plein compter du PLF 2006)
Variation des effectifs ETP en loi de finances 30 000 20 000 10 000 0 -10 000 -20 000
-22 921 6 553 4 973 5 378 17 214 13 675
-993 -4 537 -7 392 -9 865 -11 244
-30 000 -40 000 -50 000
-30 627
-33 749
-31 538 -30 401
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 PLF 2012
Source : direction du Budget
Ainsi, dans le cadre du PLF 2012, la suppression de 30 512 quivalents temps plein travaills rsulte, en termes d quivalents temps plein , de la suppression de 30 401 postes de fonctionnaires (en incluant les effectifs financs sur les budgets annexes) en PLF 2012 et de lextension en anne pleine de la suppression de 31.538 ETP en LFi 2011. Les suppressions demplois prvues dans le PLF 2012 correspondent au non remplacement dun dpart la
31
retraite sur deux, et permettent une diminution en valeur de la masse salariale pour la premire fois depuis 1945. linverse dune logique purement arithmtique, leffort demand sappuie sur des rformes clairement identifies (dcides dans le cadre des trois premiers conseils de modernisation des politiques publiques). Le deuxime levier daction concerne la politique salariale mise en uvre dans la fonction publique. Son volution dpend tout dabord des mesures gnrales dont le calendrier de discussion a t profondment rnov en 2008 afin dassurer une meilleure articulation avec la programmation budgtaire pluriannuelle. Dsormais les mesures gnrales sont planifies sur une priode triennale, mme si les rendez-vous annuels, qui sont maintenus, pourront aboutir des ajustements. Sur le budget triennal 2011-2013, il nest pas prvu de revalorisation du point fonction publique en 2011 et 2012, compte tenu notamment de la forte croissance de la rmunration moyenne des personnels en place (RMPP) en 2008 et 2009. Pour 2013, le rendez-vous salarial annuel permettra de dterminer lvolution du point dindice, compte tenu de la croissance conomique. La politique salariale dans la fonction publique passe par ailleurs par lattribution aux ministres denveloppes de crdits catgoriels proportionnes en grande partie aux efforts raliss en termes de rduction demplois. Le Gouvernement a en effet dcid dintresser les fonctionnaires aux gains de productivit gnrs par les rformes structurelles arrtes dans le cadre de la RGPP Ces enveloppes catgorielles financeront les mesures arrtes au niveau minis. triel (rformes statutaires et indemnitaires, amlioration de la part des agents promus sur lensemble des agents promouvables permettant des volutions de carrire plus rapides), mais aussi les mesures interministrielles (refontes des grilles indiciaires, dveloppement de lintressement collectif et de la rmunration la performance, rachats de jours de rduction du temps de travail). En PLF 2012, prs d1 Md dconomies lies au non remplacement dun dpart la retraite sur deux sont ainsi prvus. Ces non-remplacements saccompagnent, comme lors du premier budget triennal, dun retour aux fonctionnaires hauteur denviron 50 % des conomies induites.
volution de la rpartition par sous-secteur de la dpense de fonctionnement hors rmunration

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
Source : Insee
Part des APUL
Part des ASSO (hors hpitaux compter de 2000) Part des ODAC compter de 2000 : hpitaux
Part de l'tat
32
1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Les dpenses de fonctionnement courant (soit les dpenses de fonctionnement hors rmunration) correspondent plus de 92 % de la consommation intermdiaire, soit la valeur des biens et des services achets et utiliss dans le processus de production (lectricit, essence, papier).
Leviers
Les dpenses de fonctionnement des administrations publiques correspondent aux dpenses ncessaires pour faire fonctionner les administrations. Compte tenu de leur poids, il est difficilement concevable de matriser de faon stricte et durable la dpense publique sans agir sur elles. Des gains de productivit doivent donc tre recherchs. Plusieurs leviers sont disponibles : optimiser lutilisation des moyens en fonction des besoins : il sagit par exemple doptimiser la rpartition des hpitaux sur le territoire, ou celle des forces de scurit. La suppression des doublons administratifs, via la rforme de ladministration territoriale de ltat et la recherche dune meilleure articulation entre chelons de collectivits territoriales, constitue un autre exemple dutilisation de ce levier ; rformer en profondeur les processus dutilisation des moyens de production et rduire le cot de lunit duvre utilise. Dans le cadre de la RGPP ltat , poursuit son effort de rationalisation et de mutualisation des fonctions support : monte en puissance du service des achats de ltat afin de diminuer les prix de ses achats, rationalisation de limmobilier en mutualisant les moyens afin de rduire la surface utilise par les agents publics, mise en place de nouvelles mutualisations en matire de logistique et de systmes dinformation. Par ailleurs, le dveloppement de la dmatrialisation et de lautomatisation de tches administratives (par exemple, les dmarches fiscales en ligne) montre quil est possible de fournir un meilleur service au citoyen moindre cot ; dvelopper la sous-traitance et les appels doffres concurrentiels par les
administrations (sous rserve dun examen au cas par cas dmontrant lintrt budgtaire de ces rformes) peut faire baisser le cot de fourniture des biens publics de lordre de 10 % 30 % selon les tudes27. Ces conomies rsultent dconomies dchelle, dune meilleure spcialisation et de la mise en concurrence de plusieurs entreprises.
Les transferts dautres agents conomiques

Les transferts dautres agents conomiques reprsentent 55,5 % de la dpense publique (soit 607 Md en 2010). Ces transferts sont composs 81,7 % de prestations sociales28. Le reste se dcompose en transferts courants (10,3 %), subventions (5,5 %) et transferts en capital (2,5 %). En 1978, les dpenses de transferts ne reprsentaient que 46,5 % des dpenses publiques. Pour lessentiel, cette hausse des prestations et autres transferts des administrations publiques reflte celle des prestations sociales. Les administrations de scurit sociale ralisent 68 % des dpenses de transferts, et versent 79 % des prestations sociales (contre 12,6 % pour ltat). Les prestations sociales sont des transferts aux mnages en espces ou en nature verss afin dallger la charge financire lie certains besoins ou risques sociaux dfinis limitativement (maladie, accidents du travail, invalidit, vieillesse et survie, maternit et famille, chmage, logement, pauvret et exclusion sociale). Avec cette dfinition, les tarifs prfrentiels dans les cantines dentreprises par exemple ne sont pas des prestations sociales mais un lment de la rmunration des salaris. Les subventions sont des transferts courants verss des producteurs rsidents dans le but dinfluer sur leur niveau de production ou de prix ou sur la rmunration des facteurs de production. On distingue subventions sur les produits (verses par unit de bien ou service) et subventions dexploitation (subventions sur rmunrations, bonifications dintrts).
27 Cf. les nombreuses tudes comparatives de lOCDE en la matire, rsumes dans Joumard I., P .M.Kongsrud, N. YoungSook, R.Price (2004), Enhancing the effectiveness of public spending : experience in OECD countries , OECD Economics Department Working paper, 380. 28 Certaines rductions dimpts sapparentent en ralit des prestations sociales, mais ne sont pas pour autant comptabilises dans les dpenses au sens budgtaire.
33
volution de la rpartition des prestations et autres transferts des administrations publiques par nature (en points de PIB)
En points de PIB
30% 25% 20% 15% 10% 5% 0%
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
Source : Insee
Autres transferts courants
Transferts en capital
Subventions
Les transferts courants comprennent notamment : pour plus dun quart, la 4e ressource de lUnion europenne, calcule comme la diffrence entre la contribution due aux institutions europennes et les impts qui leur sont verss ; pour plus de 10 %, la coopration internationale courante , cest--dire tous les transferts courants (hors impts et subventions) destination des administrations publiques trangres et organisations internationales. il sagit par exemple de laide au dveloppement, des salaires verss aux cooprants ou enseignants expatris ; les primes nettes dassurance dommage verses par les ODAC ou les APUL (ltat tant son propre assureur). Les transferts en capital sont : soit des aides linvestissement, cest-dire des transferts des units institutionnelles pour leur permettre dacqurir des actifs fixes (btiments, terrains, matriels dquipement ou de transport), par exemple : versements budgtaires RFF , primes dpargne logement verses aux mnages sous condition dachat ou de construction ; soit des versements des socits destins couvrir des pertes exceptionnelles, ou encore des rgimes dassurance sociale
pour quils reconstituent leurs rserves ou encore titre de ddommagement ou dindemnisation en cas de dgts exceptionnels rsultant de catastrophes naturelles. De manire gnrale, les dpenses de transferts dautres agents conomiques ont t particulirement dynamiques au cours des trente dernires annes. Elles ont augment de 9,3 points de Pib entre 1979 et 2008 passant de 22,1 31,4 points. . Sur la priode 2000-2010, les transferts hors prestations (subventions, transferts courants et transferts en capital) ont connu une croissance nettement plus dynamique (+ 47 Md soit une volution de + 73 %) que les prestations (+ 55,3 %) et que lensemble de la dpense publique qui progressait sur la mme priode de 47 % (+ 350,5 Md).
Leviers
La matrise des dpenses de transferts prsente des caractristiques trs diffrentes de celle applicable aux dpenses de fonctionnement. Il sagit damliorer lefficacit ou dexaminer la lgitimit des dispositifs en place.
34
2010
Une distinction doit tre tablie entre les prestations dassurance verses par un rgime contributif qui sont les contreparties de cotisations et les transferts relevant de la solidarit nationale. La distinction entre ces dpenses nest pas toujours aise. ct des rgimes strictement contributifs (retraites, chmage, accidents du travail et maladies professionnelles) existent des rgimes mixtes o le financement par impt connat une monte en charge depuis plusieurs annes (assurancemaladie, famille). Pour les prestations strictement contributives, les rformes entreprises visent prioritairement assurer lquilibre financier des rgimes et garantir le fonctionnement de la logique assurantielle. Pour les autres prestations, une rflexion plus large sur leur bien-fond implique de mener une analyse en termes de cots / bnfices. Les dispositifs relevant de la solidarit nationale poursuivent les objectifs suivants : redistribution dite horizontale entre personnes aux revenus comparables mais avec des charges diffrentes (par exemple,
allocations familiales destines compenser les charges lies aux enfants) ; redistribution dite verticale entre personnes aux revenus diffrents (par exemple, minima sociaux). Leur efficacit peut tre mesure laune de lobjectif recherch, en se demandant si lobjectif poursuivi est atteint, si le dispositif retenu nentrane pas deffets daubaine ou deffets pervers, et si le mme objectif naurait pas pu tre obtenu avec des moyens plus faibles ou avec dautres modes dintervention publique. il convient galement damliorer la cohrence des dispositifs entre eux, de mieux cibler les bnficiaires selon les objectifs, dinciter aux comportements responsables de la part des agents bnficiaires (exemple : parcours de soins pour les dpenses dassurance maladie) et de lutter contre les fraudes et abus. Compte tenu de leur part dans les dpenses publiques, la matrise des dpenses de transfert est essentielle pour rduire de faon durable le poids des dpenses publiques dans la richesse nationale.
volution des charges dintrt (% PIB) et du taux dintrt apparent sur la dette publique (chelle de gauche), et de la dette publique (% PIB) (chelle de droite)
9% 8% 7% 6% 5% 40% 4% 3% 2% 1%
19 8 19 0 8 19 1 82 19 8 19 3 8 19 4 8 19 5 8 19 6 8 19 7 8 19 8 8 19 9 9 19 0 9 19 1 9 19 2 9 19 3 9 19 4 9 19 5 9 19 6 9 19 7 9 19 8 99 20 0 20 0 0 20 1 0 20 2 0 20 3 0 20 4 05 20 0 20 6 0 20 7 0 20 8 0 20 9 10
90% 80% 70% 60% 50%
30% 20% 10% 0%
Dette publique
Source : Insee, Calculs DGT
Charges d'intrt
Taux d'intrt apparent sur la dette publique
35
Les charges dintrt

En 2010, les charges dintrt de la dette de lensemble des administrations publiques ont atteint 47 Md, soit un montant proche ,2 de celui du produit net de limpt sur le revenu. Ces charges dintrt ont augment sur longue priode, consquence directe de laccroissement de la dette publique : elles reprsentaient en effet 2,4 points de Pib en 2010, contre 1,2 point de Pib en 1980. Le poids de la dette publique dans le Pib a en effet plus que tripl depuis 30 ans sous leffet des dficits accumuls. Toutefois, alors que le ratio de la dette publique dans le Pib a cr de manire quasi continue depuis le dbut des annes 1980, le poids des charges dintrt a atteint un point haut en 1996, hauteur de 3,6 % du Pib avant de se replier et de descendre en 2009 et 2010 en-dessous des 2,5 points de Pib. Cet cart de trajectoire entre le niveau de dette et le poids des charges dintrt sexplique par lvolution du taux dintrt apparent sur la dette publique, cest--dire le rapport entre les charges dintrt et la dette. Jusquen 1992, les charges dintrt ont cr globalement en ligne avec la dette dans un contexte den-
dettement li des oprations patrimoniales de grande ampleur (nationalisations) et de maintien des taux dintrt un niveau lev. Entre 1992 et 1996, du fait dune conjoncture conomique dgrade et laccumulation des dficits, la dette augmente fortement de prs de 20 points de Pib en seulement 4 ans. Mais lenclenchement du mouvement de baisse des taux dintrt permet de limiter la croissance du poids des charges dintrt. Aprs 1996, ces charges commencent baisser en part de Pib sous leffet de la baisse des taux dintrt et dune croissance de la dette publique un rythme plus modr. Le niveau faible des charges dintrt en 2010 (2,4 points de Pib) sexplique, malgr laugmentation du volume de dette accumul cause de la crise, par des taux dintrt historiquement bas, notamment court terme. Elle reflte dabord la croissance de la dette de ltat, qui a augment de plus de 50 points de Pib sur la priode. La part des prlvements obligatoires de ltat consacre au paiement des charges dintrt a ainsi fortement cr jusquau milieu des annes 90 pour se stabiliser environ 15 %. Sur la priode, lendettement des collectivits territoriales stablit entre 7 et 9 points de Pib ; le mou-
volution de la dette des diffrentes administrations publiques (% PIB)

90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1980 1981 1984 1985 1990 1991 1994 1995 2000 2001 2004 2005 1982 1983 1986 1987 1988 1989 1992 1993 1996 1997 1998 1999 2002 2003 2006 2007 2008 2009 2010
tat (S13111) Administrations locales (S1313)

Source : Insee
Organismes divers d'administration centrale (S13112) Administrations de scurit sociale (S1314)
36
vement de dsendettement amorc au milieu des annes 90 sest toutefois interrompu en 2002. La part dendettement supporte par les administrations de scurit sociale a nettement progress depuis la cration de la CADES en 1996. Le transfert dune partie de la dette sociale la CADES, classe en ODAC jusquen 2010, avait permis de maintenir cet endettement autour de 1,5 point de Pib. Le reclassement par linsee en 2010 de la CADES dans le secteur des administrations de scurit sociale a mcaniquement augment la part dendettement de ce secteur au sein de la dette totale des administrations publiques. Elle est en effet passe de 5,8 % en 1996 10,7 % en 2010. L endettement de la scurit sociale a, en particulier, fortement augment pendant la crise, sous le jeu des stabilisateurs automatiques, puisquil est pass de 119,9 Md en 2008 (6,2 points de Pib) 170,6 Md en 2010 (8,8 points de Pib). La loi de financement de la scurit sociale pour 2011 a, par consquent, autoris la reprise par la CADES de 65,3 Md de dette sociale, correspondant aux dficits de crise du rgime gnral et du FSV (2009 et 2010) et au dficit prvisionnel des branches maladie et famille pour 2011, ainsi que 62 Md correspondant aux dficits prvisionnels de la branche vieillesse et du FSV pendant la priode de monte en charge de la rforme des retraites (2011-2018).
De nouvelles ressources ont t affectes la CADES pour permettre de financer lamortissement de cette dette dici 2025 (versements annuels de 2,1 Md du fonds de rserve des retraites et affectation de 0,28 point de CSG supplmentaires).
Leviers
niveau donn de dette, des leviers techniques permettent dattnuer la charge de la dette et lagence France trsor (AFT), qui est responsable de la gestion de la dette de ltat29, sest employe ces dernires annes en optimiser le cot et gnrer ainsi des conomies. Mais le levier le plus efficace pour rduire les charges dintrt de la dette reste la matrise du dficit public. Grce la rduction des dficits et la reprise de lactivit, la progression du ratio de dette devrait sinflchir fortement ds 2011. Selon la trajectoire de finances publiques associe PLF 2012 au pour les annes 2012 2015, la dette publique au sens de Maastricht atteindrait 87 % du Pib ,4 en 2012, puis commencerait diminuer ds 2013 grce au retour du solde public au dessus du solde stabilisant30.
29 L AFT nest pas le gestionnaire de lensemble de la dette publique : la dette issue de la scurit sociale est gre par la caisse damortissement de la dette sociale (CADES), dsormais classe au sein du secteur des administrations de scurit sociale. Les collectivits territoriales grent par ailleurs leur propre dette. 30 Le niveau de dette publique la fin dune anne donne, exprim en Md, correspond au niveau de dette en dbut danne, auquel sajoutent le dficit public de lanne et dventuels flux de crances . Sous lhypothse de flux de crances nuls, il faudrait donc pour stabiliser le niveau de dette en Md que le solde public soit lquilibre. En revanche, lorsque le niveau de dette est rapport la taille de lconomie et exprim en pourcentage du PIB, ce qui est usuellement le cas, la condition pour le stabiliser est dautant moins exigeante que la croissance du PIB est rapide. En effet, pour stabiliser le ratio dendettement (dette/PIB), il suffit que numrateur et dnominateur croissent au mme rythme. Ainsi, en labsence de flux de crances, on peut montrer que le ratio de solde public stabilisant la dette publique est approximativement gal au produit du niveau du ratio dendettement de lanne prcdente par le taux de croissance nominale de lconomie : Solde stabilisant t Dette t1 x croissance nominale t
37
Les modalits de gestion de la dette sociale L agence centrale des organismes de scurit sociale (Acoss) a pour mission dassurer la couverture des besoins de financement de court terme du rgime gnral de scurit sociale. En effet, conformment larticle LO.111-3 du code de la scurit sociale, la loi de financement de la scurit sociale ne peut autoriser les rgimes et organismes qui concourent leur financement recourir qu des ressources non permanentes , donc des ressources de court terme. En situation de dficit, lAcoss finance le dcouvert du rgime gnral par des emprunts auprs de la Caisse des dpts et consignations et des marchs. Cre en 1996, la caisse damortissement de la dette sociale (CADES) a pour mission damortir, horizon donn, laide de ressources ddies, la dette accumule par les rgimes de scurit sociale. Ainsi, lACOSS se finance des taux de court terme. La CADES, quant elle, met sur les marchs financiers des maturits plus variables, pouvant dpasser dix annes, et rembourse ces emprunts sur une dure limite grce au produit des ressources fiscales qui lui sont affectes. Une reprise de dette sociale par la CADES conduit donc refinancer long terme un dficit que lAcoss finanait court terme. Un transfert de dette de lAcoss la CADES se traduit dans les comptes de rsultat des entits par un allgement de la charge dintrt de lAcoss et donc des diffrentes branches du rgime gnral et par une hausse de celle de la CADES. Cependant, la hausse et la baisse ne se compensent pas exactement : compte tenu des carts de taux entre court terme et long terme, cette opration induit un surcot pour les administrations publiques particulirement lorsque les taux de court terme sont bas. Elle est cependant indispensable lamortissement de la dette sociale et donc la rduction de lencours de dette publique. L impact des carts de taux est minor lanne de la reprise en raison des dlais ncessaires la CADES pour convertir les titres de court terme en titres de long terme.
Linvestissement
La part de linvestissement public dans le Pib est globalement stable 3 points de Pib depuis 1978 (il est pass de 3,2 3,1 % du Pib sur la priode).
Dpenses dinvestissement des administrations publiques (FBCF en % du PIB)
4,0 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5
nota : 0,1 point de PIB reprsente lquivalent de 1,93 Md 2010
38
1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Source : Insee
En revanche, la part des diffrentes administrations dans le financement de linvestissement a volu, consquence notamment de la dcentralisation. Aujourdhui, le sous-secteur des administrations publiques locales ralise prs de 70% de linvestissement public, avec des variations largement dpendantes du cycle lectoral. En 2010 par exemple, dbut de cycle
lectoral, les dpenses dinvestissement des collectivits locales ont diminu de prs de 8% par rapport 200931. L investissement des administrations de scurit sociale correspond quasi-totalement linvestissement hospitalier, et reprsente plus de 10% de la formation brute de capital fixe des administrations publiques.
volution de la rpartition par sous-secteur de la dpense dinvestissement

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
Source : Insee
Part de l'tat Part des ODAC Part des ASSO (hors hpitaux compter de 2000) compter de 2000 : hpitaux
Part des APUL
Leviers
L investissement public ne peut constituer une variable dajustement budgtaire en tant que telle, mme si cette solution a pu tre retenue par le pass compte tenu de sa facilit de mise en uvre, cette dpense tant moins rigide32 que les autres catgories de dpenses. En effet, un investissement constitue, pour autant quil rponde des critres defficacit socio-conomique, une dpense qui bnficiera aux gnrations prsentes et futures, et recouvre ainsi un caractre prioritaire.
31 Traditionnellement, les investissements des collectivits locales sont plus importants en milieu et fin de mandat, cest-dire lorsque lon se rapproche dune chance lectorale. linverse, les investissements sont plus limits en dbut de mandat, du fait notamment du temps ncessaire la dfinition et la mise en uvre de projets. 32 Une dpense est dite rigide si elle trs fortement contrainte par les choix passs. Cet effet dinertie ne laisse alors quune faible marge de manuvre dans le cadre du pilotage. La contribution de ltat au financement des retraites des fonctionnaires et la charge de la dette sont classiquement considres comme les dpenses rigides (cf. infra).
1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
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Les investissements davenir33 Suite au rapport remis par la commission Jupp-Rocard en novembre 2009, le Gouvernement a dcid de lancer un programme dinvestissements davenir, en ouvrant, dans le cadre dune loi de finances rectificative promulgue le 9 mars 2010, des crdits pour financer des investissements visant augmenter le potentiel de croissance de la France. Ce programme prpare la France aux enjeux de demain en investissant 35 milliards deuros dans lenseignement suprieur et la formation (11 Md), la recherche (7 Md), les filires ,9 industrielles et les PME (6,5 Md), le dveloppement durable (5,1 Md) et le numrique (4,5 Md). Dans un contexte budgtaire contraint, ce programme finance des investissements haut rendement socio-conomique afin de continuer prparer le futur. Pour financer certains projets haut potentiel, lintervention de ltat est en effet indispensable. Certains investissements lourds ne peuvent pas tre raliss par le secteur priv alors quils gnrent des rendements trs importants pour lconomie, en raison de dfaillances de march34. il peut sagir de certaines activits de recherche et dveloppement, dinfrastructures de tlcommunications, du dveloppement de lconomie de la connaissance. Avec leffet de levier des autres financements, et en particulier des cofinancements privs, le programme total dinvestissements attendus est de lordre de 60 Md. il permettra de rattraper le retard de la France notamment dans les technologies de linformation et de la communication et de renforcer la qualification de la population qui constitue un avantage stratgique dans un environnement de concurrence internationale (il existe un lien clair entre la productivit dune conomie et leffort consacr lenseignement suprieur). il doit conduire au renforcement de lattractivit internationale de notre systme denseignement suprieur et de recherche (cration de ples dexcellence notamment), la meilleure articulation entre recherche publique et prive et entre recherche, innovation et entreprise (par le financement de projets associant secteurs public et priv, mais aussi par les financements accords aux entreprises par Oso), et au dveloppement conomique de technologie de rupture, afin dtre en permanence sur la frontire technologique (et non en situation de rattrapage), ce qui est un facteur important du niveau de croissance dun pays. Les 35 milliards deuros sont rpartis de la manire suivante : subventions (29 %), dotations non consommables35 (43 %), prises de participation (10 %), avances remboursables (8 %) et prts (10 %). Le pilotage du programme dinvestissements davenir a t soigneusement dfini pour garantir la rentabilit des investissements financs. il sappuie sur : le Commissariat gnral linvestissement, qui est charg de piloter le travail interministriel, de prparer les dcisions de ltat et de veiller la gouvernance exemplaire des investissements davenir ; les dix oprateurs ou organismes lis ltat, qui sont chargs de mettre en uvre les appels projets et dassurer le suivi des projets (ANAH, ADEME, ANR, ANRU, CEA, Oso, CNES, ONERA, fonds CDC, ANDRA) ; chacune des cinq priorits stratgiques est dcline en 35 actions , faisant chacune lobjet dune convention avec un oprateur. le comit de surveillance qui valuera la dmarche et suivra son excution.
33 Pour plus dinformations sur les investissements davenir, se reporter au Rapport relatif aux investissements financs par les crdits ouverts sur les programmes crs par la loi de finances rectificative du 9 mars 2010 annex la loi de finances pour 2011 et au Rapport conomique, social et financier annex la loi de finances pour 2012 concernant limpact budgtaire des investissements davenir en comptabilit nationale. 34 Ces dfaillances de march peuvent tre les externalits positives (linvestissement gnre des gains pour la socit qui ne sont pris en compte dans le calcul de retour investissement opr par linvestisseur titre priv : celui-ci peut alors ne pas prendre la dcision dinvestir alors que son investissement a un rendement largement positif lchelle de la socit mais trop faible pour lui). Elles peuvent galement, dans le cas des infrastructures de tlcommunication notamment, provenir de ce que lon appelle les rendements croissants : le cot moyen diminue au fur et mesure de la production ( linverse de ce quil se passe habituellement), empchant larrive de nouveaux entrants sur le march et crant ainsi une situation de monopole naturel. 35 Cest--dire que seuls les intrts des dotations dposes au Trsor sont verss et dcaisss par les oprateurs.
40
Une attention particulire est galement porte lvaluation ex-post. Pour chaque action, des objectifs et des indicateurs ont t dfinis dans la convention signe entre ltat et loprateur. Chaque action doit faire lobjet dune valuation scientifique, conomique, sociale et environnementale, afin de fournir une estimation de ses effets socio-conomiques et financiers. Plus globalement, lensemble du programme fera lobjet dune valuation socio-conomique. Si limpact des investissements davenir ne pourra rellement se mesurer que dans quelques annes, un groupe de travail a dores et dj t crs pour prparer cette valuation, afin de prciser et de hirarchiser les objectifs globaux. il est dot dune cellule scientifique, charge de fournir les mthodes et outils dvaluation. En 2010, les 35 conventions ont t signes entre ltat et les oprateurs, ce qui a permis de transfrer lintgralit de lenveloppe sur les comptes du Trsor ouverts pour les oprateurs. En 2011, 72 appels projet ont t lancs, et 46 sont clos. Plus de 1600 dossiers ont t dposs, pour un taux de slection denviron 22,5 %, tmoignant de lexigence des jurys, dont la composition est souvent internationale, et mle personnalits du monde acadmique et du monde conomique. Pour laction quipements dexcellence par exemple, qui vise doter le secteurs scientifiques des quipements les plus performants, les projets ont t slectionns par un jury international de 69 personnes (dont 47 trangers), compos duniversitaires, de chercheurs, et dacteurs de haut niveau de la recherche dveloppement dans les entreprises. Au total, le montant cumul des projets retenus slevait 12 Md fin aot 2011 (dont 7 Md ,4 pour lenseignement suprieur et la recherche, et 8,8 Md de cofinancements hors ANR). Paralllement, plus de 2000 projets dentreprises ont t financs grce au guichet de financement dOso. La plupart des projets sont actuellement dans la phase de contractualisation entre les oprateurs et les laurats. Cette phase peut parfois tre longue, car certains projets ncessitent des ngociations complexes entre plusieurs partenaires dun consortium, et la qualit des conventions est dterminante pour la russite des projets.
41
3 La dpense publique par type dadministration et les leviers daction

La prsentation de la dpense publique par type dadministration et la capacit matriser son volution appellent trois constats pralables : Le degr de matrise de la dpense publique par ltat est variable et donc plus ou moins pilotable selon les sous-secteurs des administrations publiques. Les politiques publiques mobilisent trs frquemment plusieurs sous-secteurs des administrations publiques. Une tude de la dpense publique par sous-secteur ncessite donc dapprhender la complexit des circuits de la dpense et de raisonner selon une approche multi-sectorielle . Une analyse fine de lensemble des dpenses est ncessaire afin de dterminer des gisements dconomies durables. La dmarche de rvision gnrale des politiques publiques (RGPP) conduit cette analyse pour la dpense de ltat et dune partie de ses oprateurs. sur lesquelles ltat a un pouvoir important de contrle. Cest sur ce primtre que laction du Gouvernement pour matriser la dpense publique est la plus directe et la plus efficace. La reprsentation laide de cercles concentriques ci-dessous permet dillustrer la gradation dans la capacit de ltat matriser la dpense des diffrentes administrations publiques. Les dpenses de ltat sont encadres par des normes de dpense qui fixent chaque anne, indpendamment de la conjoncture, un taux dvolution des dpenses. Un tel outil permet de ne pas augmenter les dpenses en haut de cycle, quand les recettes sont plus importantes grce la croissance conomique. L assainissement budgtaire peut ainsi tre maximis par la dconnexion des dpenses et des recettes. Cette norme est respecte, en volume, depuis 200336. Depuis le projet de loi de finances pour 2008, le Gouvernement a renforc loutil de pilotage que constitue la norme de dpense de ltat en largissant son primtre aux prlvements sur recettes au profit des collectivits territoriales et de lUnion europenne et aux nouvelles affectations de recettes. Ce faisant, le primtre
Le primtre de la politique budgtaire et son pilotage

Le primtre de la politique budgtaire peut tre dfini comme le primtre des dpenses
Degr de pilotage des dpenses par l'tat

Domaine de responsabilit des collectivits territoriales, relve ventuellement dune contractualisation avec ces dernires Collectivits territoriales Accidents du travail* Assurance vieillesse* Assurance chmage Emploi & formation professionnelle Maladie * Logement Famille* Solidarits *
Dpenses de nature assurantielle pour lesquelles les rformes jouent avant tout sur le financement, la part du risque indemnise et la dure de cotisation
Dpenses + ou pilotables, dont la part non budgtaire relve dune responsabilit partage avec dautres acteurs
tat + oprateurs
Dpenses fiscales
Dpenses de ltat ou trs largement contrles par ltat
NB : les dpenses marques (*) relvent en tout ou partie de la LFSS Source : Direction du Budget
36 la seule exception des dpenses lies la relance pour les annes 2009 et 2010.
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de la norme a t accru de plus de 20 %, se rapprochant ainsi du primtre retenu pour le compte de ltat en comptabilit nationale et dans le cadre europen. Pour assurer la contribution de ltat au redressement des finances publiques, le budget triennal 20112013 a t labor sur la base dune stabilisation en euros courants ( zro valeur ) des crdits budgtaires et des prlvements sur recettes, hors charge de la dette et pensions des fonctionnaires de ltat37. Cette nouvelle norme sajoute la norme zro volume sur primtre largi. Quelles que soient ces hypothses, les plafonds de dpenses rsultant des normes 0 volume et 0 valeur hors dette et pensions seront respects, la rgle la plus contraignante des deux tant retenue pour chaque anne (cf. infra). Les dpenses dassurance maladie sont, elles, encadres par un objectif national de dpenses dassurance maladie (Ondam), vot chaque anne par le Parlement. Les recommandations formules en 2010 par le groupe de travail prsid par Raoul briet visaient inflchir durablement la progression de lOndam rformant en profondeur les modalits de pilotage et de suivi des dpenses affrentes. cet gard, les gels de crdits constituent lun des principaux instruments de rgulation disponible : ils slvent 625 M pour 2010, 530 M pour 2011 et 545 M pour 2012. En outre, la loi organique relative la gestion de la dette sociale prvoit que la loi de financement de la scurit sociale devra prciser les hypothses de construction de lOndam pluriannuel et prciser les prvisions dexcution de lexercice clos et de lanne en cours. Par ailleurs, le comit dalerte ne se prononce plus seulement sur le respect de lOndam de lanne en cours mais met galement un avis sur la ralisation de lOndam de lexercice coul et sur les hypothses sous-jacentes la construction de lOndam de lanne suivante. Le seuil dalerte correspondant au niveau prvisionnel dexcution de lOndam au-del duquel le comit doit notifier au Parlement, au Gouvernement et aux caisses dassurance maladie lexistence dun risque srieux de
dpassement a t abaiss et passera de 0,75 % en 2011 0,70 % pour 2012, 0,60 % pour 2012 et 0,50 % partir de 2013. Enfin, le suivi infra-annuel des dpenses du champ de lOndam a par ailleurs t renforc par linstallation en avril 2010 dun groupe de suivi statistique qui assure le suivi infraannuel technique de lobjectif et dun comit de pilotage de lOndam qui dcide de la mise en rserve de tout ou partie des mesures nouvelles votes dans lOndam et du dgel ventuel de ces crdits. En 2010, la mise en uvre de ces mesures de rgulation et de pilotage a permis, pour la premire fois depuis 1997 le respect de , lOndam. Pour 2011, la commission des comptes de la scurit sociale a estim que lOndam devrait nouveau tre respect. Les lois de programmation des finances publiques, nouvelle catgorie de lois consacres par lavant-dernier alina de larticle 34 de la Constitution, issu de la rvision constitutionnelle du 23 juillet 2008, sont appeles dfinir les orientations pluriannuelles des finances publiques et doivent sinscrire dans lobjectif dquilibre des comptes des administrations publiques . La loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour la priode 2011 2014, la suite de la premire loi de programmation des finances publiques du 9 fvrier 2009, franchit une tape supplmentaire dans la programmation prcise des dpenses des administrations publiques en dfinissant : des plafonds de dpenses pour ltat (avec un budget dtaill en dpense au niveau de la mission sur les annes 2011 2013), des concours de ltat aux collectivits territoriales, du rgime gnral de scurit sociale et de lobjectif national dassurance-maladie en niveau pour chaque anne de la priode 2011-2014 ; avec un niveau de dtail plus grand sur les dpenses que ltat matrise le mieux (tat, ODAC, rgime gnral de la scurit sociale et concours de ltat aux collectivits locales) et une programmation indicative pour les autres secteurs (collectivits locales notamment) ;
37 Cest--dire hors contributions au compte daffectation spciale Pensions imputes sur le titre 2.
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un renforcement des rgles en matire de finances publiques. La commission prside par M. Camdessus, mise en place lors de la confrence nationale sur le dficit, a prsent un ensemble de recommandations pour rformer en profondeur le pilotage densemble des finances publiques. Parmi ces propositions figurait la cration dune loi-cadre de programmation des
finances publiques , qui simposerait juridiquement aux PLF et PLFSS, sous le contrle du Conseil constitutionnel. Sans attendre les rformes juridiques ncessaires pour une telle refonte de la gouvernance budgtaire, le projet de LPFP 2011-2014 prfigure une telle loi-cadre en matire de trajectoire imprative de dpenses ou deffort en recettes.
Le projet dune rgle dor inscrite dans la Constitution Le Gouvernement a prsent en avril 2011 un projet de rforme constitutionnelle visant inscrire une rgle dor dans la Constitution. Ce projet a t adopt par lAssemble nationale et le Snat le 13 juillet dernier. il vise rpondre ce qui avait t identifi par le rapport du groupe de travail prsid par M. Camdessus comme les chanons manquants de notre ordre budgtaire, au premier rang desquels figurait le caractre non contraignant de nos actuelles lois de programmation, et labsence dune date prcise pour le retour lquilibre de nos finances publiques. Le texte prvoit la cration dune nouvelle catgorie de loi, les lois-cadres dquilibre des finances publiques , qui couvriront, pour au moins trois annes, un champ identique celui des lois de programmation, avec une trajectoire de solde et des objectifs en dpenses pour lensemble des administrations publiques. Mais la diffrence des actuelles lois de programmation, elles fixeront une date de retour lquilibre des finances publiques et contiendront des dispositions qui simposeront aux lois financires annuelles : des plafonds pluriannuels de dpenses pour ltat et la scurit sociale (sur le champ du PLFSS) et une enveloppe de mesures nouvelles de prlvements obligatoires. Ces lois-cadres dtermineront donc une trajectoire contraignante deffort structurel en dpenses et en recettes, sur lensemble du champ directement pilotable par ltat. Le projet sinscrit ainsi en droite ligne des rformes menes depuis le dbut des annes 2000 : il pousse son terme la logique de la pluriannualit, en lui donnant un caractre contraignant, en dcourageant une gestion court-termiste des finances publiques, et en offrant aux gestionnaires une vision claire et ferme des orientations sur un horizon dau moins trois annes. il permet de clarifier dfinitivement notre hirarchie des normes budgtaire, avec laffirmation de la supriorit juridique des lois-cadres sur les lois financires annuelles. Enfin, dans le contexte du renforcement de la gouvernance conomique europenne et de la mise en place du semestre europen, le projet prvoit que soient soumis au Parlement les programmes de stabilit avant leur transmission la Commission europenne.
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Les politiques publiques mobilisent souvent plusieurs administrations

L tat a une comptence gnrale de principe. Les dpenses des autres administrations rsultent des comptences qui leur sont confies par la loi, mme si les collectivits territoriales ont galement une comptence gnrale pour les affaires de leur ressort gographique. Les dpenses des ODAC et des ASSO sont rgies par le principe de spcialit et ninterviennent donc que dans un champ de comptence dfini. Cette rpartition des comptences se traduit en pratique par le fait que de nombreuses politiques publiques sont partages et finances par plusieurs administrations. titre dexemple, sagissant de la politique de la famille, qui a pour objectifs de compenser les charges de famille (redistribution horizontale), daider les familles vulnrables (redistribution verticale) et de favoriser la conciliation de la vie familiale et de la vie professionnelle : ltat est charg de dfinir les objectifs et de cibler les bnficiaires. Par ailleurs, ltat prend en charge pour ses personnels en activit (supplment familial de traitement) ou en retraite les avantages lis aux enfants ; enfin, pour mmoire, il mobilise galement le levier fiscal (quotient familial notamment) ; les organismes de scurit sociale prennent en charge les allocations familiales (12 Md environ) et des prestations (notamment la prestation daccueil jeune enfant PAJE) verses par les caisses dallocations familiales (CAF) ; ils financent galement les aides au logement destines aux familles ; les collectivits territoriales (communes, dpartements) interviennent notamment dans le financement de laide sociale lenfance et des crches (avec le concours des CAF), tout en finanant les avantages familiaux de leurs personnels. L organisation et le financement des tablissements mdico-sociaux illustrent aussi cette complexit. Les 30 000 tablissements intervenant dans le domaine du handicap, de la dpendance, de la petite enfance ou de lhbergement durgence emploient prs de 600 000 personnes. ils relvent de statuts juridiques trs divers et sont financs conjointement par ltat, les organismes de scurit sociale, la caisse nationale de solidarit pour
lautonomie (CNSA) et diffrents niveaux de collectivits locales. La dmarche de rvision gnrale des politiques publiques (RGPP) a permis danalyser en profondeur lensemble des dpenses de ltat et se poursuit sur la priode du prochain budget triennal Les conomies structurelles sur lesquelles repose la construction du budget triennal 2011-2013 se fondent en grande partie sur les rformes dcides dans le cadre de la rvision gnrale des politiques publiques (RGPP). Le Conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP) a en effet dcid 150 nouvelles mesures de modernisation dans le cadre de la deuxime vague de RGPP le 30 juin 2010, puis 50 supplmentaires le 9 mars 2011. Les nouvelles rformes ainsi actes prolongent llan de modernisation et leffort de matrise de la dpense publique port depuis trois ans par la RGPP contribuant aux objectifs dcono, mies inscrites dans le budget triennal 2011-2013 (norme zro valeur hors dettes et pensions ). Cet effort se traduit tout dabord sur les dpenses brutes de personnel : prs de 3 Md dconomies lies au non remplacement dun dpart la retraite sur deux sont prvues au cours de la priode 2011-2013. Les rformes annonces au cours de la deuxime phase de RGPP et la poursuite des rformes dcides au cours des trois premiers CMPP de 2007 et 2008 conduiront ne pas remplacer prs de 100.000 dparts en retraite sur les annes 2011-2013, soit environ -31.500 ETP en 2011, -30.400 ETP en 2012 et -33.100 ETP en 2013. Trois axes principaux de modernisation ports par la RGPP conduisent de tels rsultats : recentrer ltat sur son cur de mtier : des gains sont rendus possibles grce des mesures de simplification, de dmatrialisation, ou par labandon de certaines missions qui peuvent tre assures par le secteur priv ; rorganiser et rationaliser les administrations centrales, ladministration dconcentre et les rseaux ltranger : les nouvelles mesures poursuivent les efforts de rorganisation des structures lancs il y a quatre ans par la RGPP ; mutualiser et professionnaliser les fonctions support sur une base interministrielle : la RGPP 2 met un accent particulier sur les rductions demplois relatives aux fonctions support, afin de prserver le
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Exemple 1 : la politique familiale

Levier fiscal
tat
(quotient familial notamment)
RSA major Supplment familial de traitement
Aide sociale l'enfance
Avantages familiaux de retraite
Allocations familiales
ASSO
Prestations d'entretien Accueil jeune enfant
Collectivits locales
Financement des crches
Source : Direction du Budget
Exemple 2 : le financement des tablissements mdicaux-sociaux

CNAM + CNSA
Autres ASSO
Personnes ges 10 000 structures
Personnes handicapes 8 000 structures
Accueil des jeunes enfants 9 000 structures
Personnes en difficult 1 300 CHU et CHRS
APUL
TAT
potentiel oprationnel des ministres ; ainsi, sur les annuits 2012 et 2013, prs de 30 % des suppressions deffectifs programmes (hors ducation nationale) concernent les fonctions support, alors que la part de celles-ci dans les effectifs des ministres est environ deux fois moindre. Sur le plan des dpenses de fonctionnement, les objectifs dconomies fixs par le Gouvernement sont de 10 % sur les trois ans du triennal. ils sont documents grce plusieurs types de mesures RGPP : la poursuite des chantiers interministriels lancs ds 2008 qui sattachent moderniser plusieurs fonctions support de manire transversale (rforme de la
politique des achats de ltat, de la gestion immobilire du patrimoine de ltat par exemple), la deuxime vague de RGPP proposant des pistes de rationalisation supplmentaires de ces fonctions, dans les champs plus spcifiques de la logistique, des systmes dinformation, de lorganisation des concours et des formations ; galement par lintermdiaire de plusieurs reformes ministrielles, les rductions deffectifs devant en outre se traduire mcaniquement par des conomies de dpenses de fonctionnement (diminution des cots environns aux postes de travail, portant sur les fonctions support telles que la logistique, la gestion des ressources
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humaines, les systmes dinformation, ou les finances) ; les oprateurs sont aussi concerns par cette dmarche puisquils devront consentir un effort collectif, analogue celui de ltat, de baisse de 10 % de leurs dpenses de fonctionnement, en commenant par 5 % ds 2011 ; par ailleurs la rgle de non remplacement dun dpart la retraite sur deux leur est applique, sous la forme dun objectif de rduction des effectifs de 1,5 % par an, hors oprateurs rattachs au ministre de lenseignement suprieur et de la recherche, qui sont exonrs de lapplication de cette rgle sur la priode de programmation. La RGPP contribue aussi aux objectifs gnraux de rduction des dpenses dintervention dfinis par le Gouvernement (conomie brute de 10 % des dpenses horizon 2013) en fournissant des pistes de rformes : par exemple dans le champ de la politique du logement, (rnovation de la gouvernance daction logement et rorientation de ses crdits), des aides aux entreprises (concentration des aides linnovation) ou encore des transports (rorientation des tarifs ferroviaires sur les cots dinfrastructure de RFF).
Les dpenses de ltat

Les dpenses de ltat, hors transferts aux autres administrations publiques, reprsentent 27 % de la dpense publique totale en 2010 ,1 aprs consolidation. Les dpenses de ltat sont autorises par le Parlement chaque anne par le vote de la loi de finances. Les crdits autoriss pour lanne sont, sauf exception38, limitatifs : il nest pas possible de dpenser plus que lautorisation parlementaire. Le Gouvernement est charg dassurer le respect de la loi de finances initiale en excution, en particulier par la mise en rserve de crdits laquelle il est procd ds le dbut de lanne et, le cas chant, par des mouvements de crdits, en principe gags. Le budget de ltat offre un exemple particulirement clairant des diffrentes natures de dpenses publiques. Ces dernires obissent des dterminants variables et prsentent un niveau de rigidit ingal, qui doit conduire diffrencier les leviers daction envisageables pour les matriser ou les rduire.
Prsentation du budget de ltat en projet de loi de finances pour 2012 (en Md39)
PSR* aux collectivits territoriales (55,3 Md) PSR* UE (18,9 Md)
Charge de la dette (48,8 Md)
Pensions (37,7 Md)
Autres dpenses du budget gnral (124,7 Md)
Personnel (hors pensions) (80,6 Md)
* Prlvements sur recettes Source : direction du Budget
38 Il sagit des crdits valuatifs, avec notamment : charge de la dette (48,8 Md en PLF 2012), qui fait partie des dpense prise en compte sur le primtre de la norme largie 0 volume (budget gnral et prlvements sur recettes) et des remboursements et dgrvements dimpts (84,9 Md) qui sont en dehors du primtre pris en compte dans la norme de dpense. 39 Dpenses primtre courant 2012, y compris cot de la rforme de la taxe professionnelle.
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Les dpenses nettes du budget gnral de ltat (hors remboursements et dgrvements, lis au volet recettes du budget mme sils font juridiquement lobjet de crdits budgtaires), prsentes par nature dans le graphique ci-dessus, slvent, en projet de loi de finances pour 2012, 291,8 Md (budget gnral seulement) et 366,0 Md en incluant les prlvements sur recettes oprs au profit des collectivits territoriales (55,3 Md), et de lUnion europenne (18,9 Md). La norme de dpense largie slve au total 362,5 Md en 2012 : elle recouvre lensemble des dpenses du budget gnral ainsi que les prlvements sur recettes lexception des prlvements sur recettes directement lis la rforme de la taxe professionnelle (3,4 Md). Ces dpenses nettes du budget gnral champ courant doivent tre retraites des changements de primtre prvus au PLF de , faon assurer la comparabilit entre exercices conscutifs.
et militaires, couvrant la fois la revalorisation sur linflation des pensions en service, mais aussi le renchrissement dune anne sur lautre des pensions nouvellement liquides). Les dpenses lies aux pensions restent dynamiques en PLF 2012 : les contributions au compte daffectation spciale (CAS) Pensions progresseront, primtre constant, de prs de 1,9 milliard deuros par rapport la LFi 2011 (soit une progression de 5,2 %). Cette prvision est cependant soumise aux alas comportementaux des agents, notamment du fait de limpact de la rforme des retraites de 2010. Les dpenses que ltat consacre au financement des pensions de retraites de ses fonctionnaires sont, depuis le 1er janvier 2006 et conformment la LOLF retraces en recettes , dans le compte daffectation spciale (CAS) pensions . L tat-employeur est le principal financeur du rgime des pensions civiles et militaires de retraite et assure lquilibre du CAS pensions : il verse ainsi, chaque anne, une contribution permettant dassurer lquilibre entre les dpenses (essentiellement les dpenses de pensions, mais aussi des transferts vers les rgimes au titre de la compensation dmographique) et les recettes (outre la participation de ltat, figurent en recettes les cotisations salariales et les contributions des autres employeurs publics, tels La Poste ou France Tlcom).
Les dpenses de ltat ont un degr de rigidit variable

Si lon sen tient au budget gnral, trois types de dpenses peuvent tre distingus :
Les charges de la dette et les pensions (86,5 Md)

Les charges dintrt de la dette et la contribution de ltat au financement des pensions de retraites des fonctionnaires sont des dpenses qui ne peuvent faire lobjet dajustements court terme et rsultent principalement de dcisions prises il y a parfois plusieurs dcennies. Seul un assainissement de la situation des finances de ltat pour ce qui concerne la dette ou des rformes structurelles de long terme, telle que la rforme des retraites de 2010, pour ce qui concerne les pensions, peuvent permettre de les inflchir. La charge dintrt de la dette fait lobjet dune analyse spcifique pour lensemble des administrations publiques dans la deuxime partie du rapport (cf. supra, section C). Sagissant des pensions, les dterminants de la dpense sont relativement simples et font intervenir, principalement, un effet volume (laugmentation du nombre de pensionns soit lcart annuel entre les personnes partant la retraite et les dcs) et un effet prix (la revalorisation des pensions de retraites civiles
Les dpenses de personnel (80,6 Md, hors pensions)

Les dpenses de personnel comprennent la fois les rmunrations dactivit (traitements, indemnits, primes ministrielles et interministrielles), les cotisations et contributions sociales (hors cotisations de ltat employeur) et diverses prestations sociales et allocations. L volution de ces dpenses est rgie, principalement, par le nombre de fonctionnaires et la politique salariale. La prsentation dtaille de la politique de ltat en matire de matrise des dpenses de personnel fait lobjet dun encadr spcifique dans la deuxime partie du rapport (cf. supra).
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Les autres dpenses de ltat (124,7 Md)

Ces dpenses sont de nature plus htrogne et prsentent un degr de rigidit variable. La rpartition suivante permet disoler six catgories distinctes de dpenses.
Autres dpenses de ltat (donnes PLF 2012, format courant)
Investissements : 4,2 Md Investissements dfense 9,5 Md Fonctionnement hors dfense 10,4 Md Fonctionnement dfense 8,9 Md
dfinies par des textes, et les interventions hors guichet, pour lesquelles le niveau de la dpense peut tre pilot de manire discrtionnaire par les ministres. Les interventions de guichet (38,0 Md) En dpit de lhtrognit de leur caractre, ces dpenses ont pour point commun une forte rigidit court terme et une dynamique dicte par lvolution de paramtres exognes laction de ltat, au moins brve chance (croissance, taux de chmage, dmographie des populations concernes, etc.). Pour les dispositifs de guichet, la matrise de la dpense doit ainsi passer par une modification des paramtres lgislatifs ou rglementaires qui rgissent le niveau et les conditions douverture des droits aux prestations ou, plus ponctuellement, par une optimisation des processus de gestion de celles-ci, notamment lorsquexistent des disparits fortes sur le territoire. il convient de souligner que seules sont ici retraces les dpenses budgtaires de ltat. Les dpenses fiscales rpondent la mme logique mais ne relvent pas du prsent rapport. Ces interventions de guichet qui slevaient prs de 38,3 Md en LFi 2011 sont, primtre constant, en baisse de 0,2 Md dans le PLF 2012. Compte tenu de la forte dynamique spontane de certaines dpenses (allocation pour adulte handicap, rgimes spciaux de retraites, ), la matrise globale des dpenses de guichet a ncessit la mise en uvre de rformes structurelles de grande ampleur dans le cadre du budget pluriannuel 2011-2013. Les principales interventions finances par le budget de ltat sont les minima sociaux qui sont financs, en tout ou partie, par ltat : allocation adulte handicap (AAH 7 Md), ,5 revenu de solidarit active (RSA). On peut citer galement les aides au logement (APL et ALS 5,6 Md), les prestations verses aux anciens combattants (3,0 Md), les subventions aux rgimes sociaux et de retraite (6,4 Md), les bourses scolaires (0,7 Md) et universitaires (1,6 Md), les exonrations de cotisations sociales spcifiques des secteurs gographiques, au profit dentreprises ou dautres structures collectives, compenses par ltat la scurit sociale (2,2 Md), les primes dpargne logement verses par ltat (0,8 Md), les subventions de ltat au
Subventions aux oprateurs 25,8 Md
Interventions 57,0 Md
Autres dpenses : 9,1 Md

Les interventions de ltat (57,0 Md) Sous le vocable d interventions de ltat coexistent une trs grande varit de dispositifs, de publics bnficiaires et de modalits de gestion. Rformer les interventions de ltat est une ncessit compte tenu de leur importance en termes de politiques publiques et des enjeux budgtaires quelles reprsentent. il est utile, car les leviers de rforme ne sont pas les mmes, de distinguer au sein de ces dispositifs les interventions dites de guichet, qui sont verses automatiquement ds lors que le bnficiaire rpond des conditions
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Interventions de guichet Allocation adulte handicap (AAH) Aides personnelles au logement Prestations "anciens combattants" Financement des ESAT* et des MDPH* Minimas sociaux et allocations Aide au poste en ESAT Allocations d'indemnisation des chmeurs (fonds de solidarit) Aide mdicale d'tat Revenu de solidarit active (RSA) Allocation supplmentaire d'invalidit Allocation temporaire d'attente (ATA) et hbergement d'ugence (HU) Contrats en alternance Exonrations outre-mer Exonrations de charges sociales Exonrations dans le secteur agricole (TODE*) (**) Exonrations sectorielles dans le secteur de l'emploi (ZRR*), etc.) Exonrations ZFU-ZRU* Jeunes entreprises innovantes (JEi) Flotte de commerce bourses tudiantes bourses bourses scolaires bourses du ministre de la culture Rgimes de retraite des mines, de la seita et divers Rgimes spciaux Rgimes sociaux et de retraite des transports terrestres Rgimes de retraite et de scurit sociale des marins Prestations "d'aprs-mines" (interventions de l'ANGDM*) Epargne logement Forfait d'externat Aides agricoles (PNSVA*, PHAE*, iCHN*) Subvention aux tablissements privs d'enseignement agricole Aide juridictionnelle Dbitants de tabac Guichets divers Tutelles / curatelles FiVA(*) - dotation soins urgents et autres interventions Majoration des rentes Sant des dtenus incitations au retrait d'activit Dpenses d'aide sociale, rapatris Prise en charge de la scolarit l'tranger, aide sociale des consulats Passeport mobilit tudes Autres interventions (permis 1 euro) Total
PLF 2012 Format courant, M 7 .515 5 558 2 959 1 474 1 214 1 052 580 530 257 181 1 373,3 1 116,7 325,5 121,1 80,0 506,8 75,2 1 625 699 26 4.080 1 432 843 646 771 629 477 341 336 286 216 187 185 91 79 51 52 38 26 38 036 3 767 7 001 2 350 3 599 21 320
* Dtail des sigles utiliss dans le tableau : tablissements et services daide par le travail (ESAT), maisons dpartementales des personnes handicapes (MDPH), exonrations travailleurs occasionnels et demandeurs demplois (TO-DE), zone de revitalisation rurale (ZRR), zone franche urbaine (ZFU), zone de redynamisation urbaine (ZRU), Agence nationale pour la garantie des droits des mineurs (ANGDM), prime nationale supplmentaire la vache allaitante (PNSVA), prime herbagre agro-environnementale (PHAE), indemnits compensatoires de handicaps naturels (ICHN), fonds dindemnisation des victimes de lamiante (FIVA) ** Les crdits sont indiqus avant prises en compte dventuelles modifications par amendement des rgimes dexonration dans le secteur agricole (mesures complmentaires dallgement du cot du travail en matire agricole)
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fonds de solidarit (1,1 Md), qui finance des dispositifs spcifiques en matire de politique de lemploi, au bnfice de personnes ne pouvant prtendre lassurance chmage (ASS notamment) et enfin certains dispositifs daide lemploi, comme par exemple les contrats en alternance (1,4 Md). Les interventions hors guichet (19,0 Md) Ces dpenses prsentent un caractre discrtionnaire plus affirm, permettant un pilotage annuel sappuyant sur la fixation a priori dobjectifs de rduction de la dpense. Les leviers activer par les gestionnaires sont trs variables, limage des dispositifs eux-mmes (meilleur ciblage / priorisation / recentrage des interventions, mobilisation des ressources existantes en dehors du budget de ltat, amlioration du fonctionnement et accroissement de la productivit des structures finances par ltat, etc.). La rvision systmatique de ces interventions discrtionnaires, qui slvent 19,8 Md en LFi 2011, et la mise en uvre de rformes ambitieuses conduisent une baisse, primtre constant, de 0,9 Md dans le PLF 2012. Ces dpenses dintervention de ltat sont rparties dans de trs nombreux secteurs, parmi lesquels lemploi (3,2 Md), avec notamment le financement par ltat des contrats aids, les transports et lcologie (3,0 Md), essentiellement via les subventions de ltat au secteur ferroviaire (subvention RFF notamment). Peuvent tre cits galement le secteur de la ville et du logement (1,9 Md), via les diffrentes aides la pierre (logement social, aides aux bailleurs privs, rnovation urbaine, interventions sociales de la politique de la ville, qui comprennent en particulier le financement des centres dhbergement et de rinsertion sociale CHRS) ou encore la culture (0,7 Md). il est noter que ces dispositifs dinterventions peuvent tre mis en uvre in fine par des oprateurs de ltat et faire, le cas chant, lobjet dune contractualisation. Les dpenses de fonctionnement de ltat y compris dfense (19,3 Md) Ces dpenses couvrent le fonctionnement courant des services de ltat, hors rmunration des fonctionnaires (cf. supra). Dans le cadre de leffort de redressement des finances publiques, le Gouvernement sest
donn pour objectif de rduire ses dpenses de fonctionnement en ralisant 10 % dconomies brutes lhorizon 2013 en commenant par une rduction de 5 % ds 2011. Un effort de 10 % en trois ans sur les crdits de fonctionnement de ltat et de ses oprateurs ne peut se faire sans rorganisation : un tel niveau de rduction excde en effet, trs largement, les marges naturelles que pourraient mobiliser les administrations en labsence de rformes. Les conomies programmes reposent, ainsi, sur un champ trs vaste : elles portent sur les fonctions support comme les fonctions mtiers ; elles concernent les crdits destins lensemble de ltat. Ainsi, par souci dexemplarit, la rduction des dpenses visera tout particulirement certains avantages individuels comme les voitures ou les logements de fonction, dont les critres dattribution sont sensiblement durcis ; elles tendent diminuer les prix des achats de ltat (grce la nouvelle politique des achats) et en matriser les volumes (mtres carrs occups, mutualisation des moyens, etc.) ; en matire immobilire en particulier, la rduction des surfaces utilises par les agents publics pour converger vers la norme de 12 mtres carrs par poste a dj permis de rduire le parc immobilier de 330 000 mtres carrs entre 2007 et 2010 ; lextension de cette politique aux services dconcentrs doit permettre une diminution supplmentaire denviron 500 000 mtres carrs sur 2011-2013 grce la mutualisation des implantations immobilires sous lautorit des prfets ; elles sappuient, comme pour les rductions deffectifs, sur des chantiers interministriels de rformes (cration du service des achats de ltat, ou de loprateur national de paye). Des initiatives interministrielles complmentaires couvrent galement la fonction logistique (constitution de marchs multiservices, mutualisations) et la fonction systmes dinformation (convergence vers des standards dorganisation plus levs) ; une fraction des conomies, enfin, dcoule mcaniquement de la diminution des effectifs de ltat (sur le champ des dpenses directement variables avec les effectifs.
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Interventions hors guichet Travail et emploi cologie, dveloppement et amnagement durables Recherche et enseignement suprieur Ville et logement Aide publique au dveloppement Enseignement scolaire Mdias, livre et industries culturelles Agriculture, pche, alimentation, fort et affaires rurales Culture Outre-mer Dfense Politique des territoires immigration, asile et intgration Action extrieure de l'tat conomie Sport, jeunesse et vie associative Sant Scurit Justice Solidarit, insertion et galit des chances Gestion des finances publiques et des ressources humaines Direction de l'action du Gouvernement Anciens combattants, mmoire et liens avec la nation Scurit civile Administration gnrale et territoriale de l'tat TOTAL
PLF 2012 Format courant, M 3 191 3 037 2 170 1 907 1 903 1 850 939 917 688 412 333 313 293 267 249 241 72 56 46 45 31 30 27 18 1 19 038
Au-del, il appartiendra chaque ministre de dfinir son propre plan daction pour rduire ses dpenses de fonctionnement, parfois en rvisant en profondeur son organisation et ses procdures mtiers . Les dpenses de fonctionnement reprsentent au total 19,3 Md en PLF 2012, en diminution nette de 0,1 Md par rapport 2011 hors crdits de fonctionnement de la mission Dfense (8,9 Md en 2012) et dpenses lies lorganisation des lections. Cette baisse nette entre 2011 et 2012 correspond en ralit un effort de productivit de plus de 2,5 % compte tenu de la dynamique des prix (inflation 2012 de 1,7 %) ainsi que des dpenses inluctables et moyens nouveaux rservs pour les priorits politiques (moyens consacrs la justice notamment).
Les subventions pour charges de service public verses aux oprateurs (25,8 Md) Cette dpense de prs de 26 Md contribue financer les nombreux oprateurs destins mettre en uvre les politiques publiques de ltat. Les crdits prvus en loi de finances40 ce titre financent la fois les dpenses de personnel, le fonctionnement courant et les investissements des oprateurs. Les dpenses dintervention quils grent entrent dans la catgorie des dpenses dintervention quand elles sont finances depuis le budget de ltat et peuvent galement tre finances par des taxes affectes, non retraces directement dans le budget de ltat.
40 Pour les investissements davenir, lensemble des crdits a t vers aux oprateurs en une seule fois, par la premire loi de finances rectificative pour 2010 (lutilisation de ces crdits par les oprateurs stale cependant sur plusieurs annes).
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Si les subventions pour charges de service public bnficient un trs grand nombre doprateurs, rpartis dans lensemble des secteurs dintervention de ltat, les masses financires sont relativement concentres, notamment sur le secteur de lenseignement suprieur et de la recherche (les universits et les tablissements de recherche sont en effet des oprateurs de ltat), qui bnficie de prs de 73 % de ces subventions (18,9 Md), le secteur du travail et de lemploi (1,7 Md dont Ple emploi) ou encore le secteur de la culture (0,8 Md). Par ailleurs, les oprateurs de ltat sont directement concerns par la dmarche gnralise de matrise de la dpense puisque les rgles transversales appliques ltat dans le budget triennal 2011-2013 en matire de fonctionnement et demplois leur sont transposes : les oprateurs devront consentir un effort collectif, analogue celui de ltat, de baisse de 10 % de leurs dpenses de fonctionnement entre 2010 et 2013 ; la rgle de non remplacement dun fonctionnaire sur deux partant la retraite applicable ltat leur est transpose sous la forme dun effort de rduction des effectifs de 1,5 % par an compter de 2011, hors oprateurs rattachs au ministre de lenseignement suprieur et de la recherche, qui sont exonrs de lapplication de cette rgle sur la priode de programmation. Les investissements de ltat (13,7 Md) Les dpenses dinvestissement de ltat sont particulirement concentres sur le secteur de la dfense (9,5 Md, soit prs des trois quarts des investissements raliss par ltat). Les autres principaux secteurs dinvestissement direct sont lcologie et les transports (1,3 Md y compris la subvention budgtaire verse lagence de financement des infrastructures de transport ferroviaire), ladministration pnitentiaire et la justice (0,5 Md), la gestion des finances publiques et des ressources humaines (0,4 Md) et la scurit (0,3 Md).
il faut noter que ltat finance directement ou indirectement des investissements qui ne sont pas retracs comptablement en tant que tels (au titre 5). Une part importante des investissements est aujourdhui ralise par des oprateurs de ltat : cest le cas par exemple de la subvention budgtaire lagence de financement des infrastructures de transport ferroviaire (AFiTF) qui slve 1,1 Md, qui est comptablement retrace en dpense dintervention (titre 6) mais qui est ici retraite en dpense dinvestissement (unique retraitement par rapport au primtre dfini par les dpenses comptabilises en titre 5). il convient aussi de souligner que, parmi les prlvements sur recettes, le fonds de compensation de la TVA (FCTVA, 5,5 Md en PLF 2012) finance une partie de linvestissement des collectivits territoriales. Les autres dpenses (79,1 Md) Cette catgorie regroupe des dotations de nature comptable diverses sur lesquelles ltat dispose de peu de leviers daction dans le cadre de llaboration annuelle de son budget. il sagit notamment des dotations aux pouvoirs publics (1,0 Md), de la dotation aux provisions pour dpenses accidentelles et imprvisibles (0,1 Md), des dpenses doprations financires et appels en garanties (0,2 Md), des transferts de ltat aux collectivits territoriales (4,3 Md)41 ces derniers recouvrant les concours aux collectivits non intgrs dans les prlvements sur recettes mais inclus dans le primtre des concours stabiliss en valeur et de quelques dotations trs peu modulables42.
Les dpenses des organismes divers dadministration centrale (ODAC)

Les ODAC ont pour point commun dexercer une comptence fonctionnelle spcifique qui leur est dvolue au niveau national, si bien que ces organismes couvrent en pratique toutes les fonctions des administrations publiques dfinies dans la classification COFOG :
41 Dpenses de la mission Relations avec les collectivits territoriales et dotation gnrale de dcentralisation pour la formation professionnelle. 42 Celles-ci recouvrent notamment les crdits de la mission Action extrieure de ltat destins au financement des oprations de maintien de la paix, des contributions internationales, dune fraction des crdits de la mission Aide au dveloppement .
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Fonction Services gnraux des administrations publiques Dfense Ordre et scurit publics Affaires conomiques Protection de lenvironnement Logements et quipements collectifs Sant Loisirs, culture et culte Enseignement Protection sociale
Exemples dODAC43 CDP CNES, CNRS, collge de France, iNED , institut des hautes tudes de la dfense nationale tablissement public du palais de justice de Paris AFiTF AFNOR, AMF CEA, iNPi, iNRA , , iNERiS, ONCFS, parcs nationaux ANAH, ANRU Agences rgionales de sant, iNSERM bNF CNC, Comdie franaise, iMA, RMN, thtres nationaux , Universits, ENA, AFPA, coles normales suprieures Fonds CMU, FNAL, FSi, Fonds de solidarit chmage
43 Les ODAC mentionns ont t choisis de faon reflter la diversit des entits et non en raison de leur importance en termes de politiques publiques. Les acronymes sont dtaills en annexe.
De plus, ces entits ont des formes juridiques et des statuts varis : certaines sont des oprateurs de ltat, dots de la personnalit morale et le plus souvent du statut dtablissement public, dautres encore ne sont pas oprateurs de ltat et/ou ne disposent pas systmatiquement de la personnalit morale. Ces ODAC non oprateurs de ltat, souvent de taille importante, obissent des logiques conomiques varies : on trouve parmi eux des fonds de garantie, des organismes de dfaisance, ou encore des holdings. La nature de la dpense des ODAC illustre leur htrognit en termes de poids et dactivit (ci-dessous chiffres 2010, en Md). Les
charges dintrt des ODAC sont par exemple presque exclusivement le fait de quatre oprateurs, que sont le CEA, la SPPE, le FGTi, et lEPFR. Concernant les subventions, celles ralises dans le cadre de la politique de lemploi et de la politique agricole travers lASP44 reprsentent les trois quarts des subventions verses par les ODAC. Enfin, environ un tiers des transferts en capital sont le fait de lAFiTF , qui concourt ainsi indirectement la dpense de ltat en matire dinvestissement de transports, essentiellement ferroviaires, et environ 1/6e sont le fait de lANRU qui concourt la dpense de lEtat en matire de rnovation urbaine.
Dpense des ODAC par nature, en 2010 (donnes non consolides, en Md)
Transferts en capital 6,0 Autres transferts courants 7,0 Transferts vers d'autres APU 4,7 Subventions 9,4 Investissement 5,1 Fonctionnement courant 11,9
Rmunration 16,3
Charges d'intrt 0,04 Prestations sociales 19,6
Source : Insee
De faon gnrale mme sils sont de nature trs diverse les ODAC sont pour lessentiel contrls par ltat : travers leurs ressources, dont prs de la moiti est constitue de subventions budgtaires et prs de 17 % de taxes affec-
tes leur profit par ltat (et seulement 7 % par des ressources marchandes). Parmi les principaux ODAC bnficiaires de taxes affectes peuvent tre cits le FNAL, la CSPE, le fonds CMU ou le fonds de solidarit;
44 En 2009, le CNASEA (Centre national pour lamnagement des structures des exploitations agricoles) a fusionn avec lAgence unique de paiement (AUP) au sein de lAgence de service et de paiement (ASP).
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travers les conseils dadministration, o sigent le plus souvent des reprsentants de ltat (ministre assurant la tutelle dite technique et ministre du budget, des comptes publics et de la rforme de ltat). L article 12 de la loi de programmation des finances publiques pour 2011-2014 interdit aux ODAC de sendetter auprs dtablissements de crdits, pour une dure suprieure 12 mois45. Cette rgle vise mettre fin un moyen de contournement
de la norme de dpense de ltat, viter la dispersion de lendettement public, limiter la charge dintrt supporte par les administrations publiques dans leur ensemble (les ODAC sendettant des taux gnralement plus levs que ltat), et rduire le risque que ltat soit appel en soutien financier. La liste de ces organismes est fixe par arrt des ministres chargs de lconomie et du budget.
Impts affects aux ODAC en 2009 (ventilation par organisme, en %)

Agence de l'environnement et la matrise de l'nergie (ADEME) 3 % Agence nationale de l'habitat (ANAH) 4 % Fonds de solidarit pour le dveloppement (FSD) 4 % Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) 4 % Fonds national des solidarits actives (FNSA) 6 % Association pour la gestion du rgime d'assurance des crances des salaris (AGS) 8 %
Source : DGFP
Autres 9 %
Fonds d'amortissement des charges d'lectrification rurale (FACE) 3 % Fonds national d'aide au logement (FNAL) 18 % Compensation des charges de service public de l'lectricit (CSPE) 13 %
Fonds de financement de la couverture maladie universelle (CMU) 12 % Centre national du cinma (CNC) 5 % Fonds de solidarit (FS) 10 %
Les dpenses des administrations de scurit sociale (ASSO)

Les primtres institutionnels des dpenses sociales
En matire de dpense sociale, plusieurs primtres danalyse coexistent. Outre celui des administrations de scurit sociale (ASSO) au sens de la comptabilit nationale, qui correspond celui de la dpense publique sociale, existent : un primtre plus large, mais qui, pour autant, ne couvre pas lensemble des ASSO : le champ de la protection sociale ; un primtre plus restreint, celui des lois de financement de la scurit sociale (LFSS). il inclut le rgime gnral de scurit sociale, qui assure la gestion des diffrents risques et le recouvrement des recettes pour les salaris du secteur priv. il inclut aussi les autres rgimes obligatoires de base (rgimes spciaux, rgime des non salaris non agricoles, rgimes agricoles) et
les fonds concourant leur financement, en particulier le Fonds de solidarit vieillesse, qui assure le financement des avantages non contributifs relatifs au risque vieillesse, ainsi que la CADES et le FRR. Les administrations de scurit sociale (ASSO) comprennent, au-del du champ de la scurit sociale : les rgimes de retraite complmentaires obligatoires (AGiRC, ARRCO) et du rgime dassurance chmage (Unedic, 5 % des dpenses des ASSO en 2009) ; les organismes dpendant des assurances sociales (ODASS) constitus principalement des hpitaux financement public et compter de 2009 dune partie des dpenses de Ple Emploi. En revanche, les rgimes dintervention sociale des pouvoirs publics, financs principalement par limpt, ne font pas partie du sous-secteur des administrations de scurit sociale, bien quappartenant aux APU. ils dveloppent des actions de solidarit nationale en faveur de certaines populations (familles, personnes ges, personnes handicapes,
45 La liste des ODAC concerns reprend la liste tablie par lInsee sur la base de critres comptables objectifs. La loi a toutefois prvu trois exceptions : la Caisse damortissement de la dette sociale, la Caisse de la dette publique et la Socit de prises de participation de lEtat.
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ASSO
LFSS
victimes de la pauvret ou de lexclusion sociale) au travers des prestations spcifiques telles que le revenu de solidarit active (RSA), la CMU complmentaire, lallocation aux adultes handicaps (AAH), des allocations logement, lallocation personnalise dautonomie, les allocations chmage au titre du rgime de solidarit. Enfin, ne font pas partie des APU les rgimes demployeurs qui versent des prestations extra-lgales lies au contrat de travail, les rgimes de la mutualit, de la retraite supplmentaire et de la prvoyance, qui versent des prestations qui compltent celles verses par les rgimes dassurance sociale (par exemple, dans le domaine de la sant, prise en charge du ticket modrateur, du forfait journalier, dune partie des dpassements, etc.) et les rgimes dintervention sociale des institutions sans but lucratif au service des mnages (iSbLSM), qui couvrent essentiellement les risques invalidit et pauvretexclusion sociale.
Les leviers de matrise des dpenses sociales

La dtermination des leviers de matrise des dpenses des administrations de scurit sociale suppose dtablir une premire distinction entre ce qui relve des prestations sociales verses aux individus et ce qui relve des dpenses dun appareil de production (tablissements de sant, tablissements mdicosociaux, gestion administrative des caisses). Les dpenses des administrations de scurit sociale sont trs majoritairement composes de prestations sociales ( plus de 80 % en incluant les subventions et autres transferts courants) ; les dpenses de fonctionnement reprsentent moins de 18 % du total (dont 11 % au titre des rmunrations des salaris et 6 % au titre du fonctionnement courant). Les leviers de matrise sont diffrents selon le type de dpense considr.
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Rpartition de la dpense des administrations de scurit sociale

Investissement 1,3 % Consommation intermdiaires Subventions et autres 5,8 % transferts courants Masse salariale 4,5 % 11,4 % Intrts 0,7 %
Prestations sociales 76,3 %
Source : Insee, dpenses et recettes des administrations de scurit sociale 2010
Une seconde distinction tient la rpartition de la dpense parmi plusieurs rgimes, avec une prdominance du rgime gnral
reprsentant plus de la moiti des dpenses des administrations de scurit sociale.
Ventilation de la dpense des ASSO par rgime

Rgimes d'indemnisation du chmage 5%
Autres rgimes 17 % Rgime gnral 57 % Rgimes complmentaires de salaris 14 % Rgimes des non-salaris 7%
Source : DREES, comptes de la protection sociale, 2009
Les leviers daction dont disposent les pouvoirs publics pour matriser lvolution des dpenses des administrations sont ingaux en fonction des rgimes, compte tenu des modalits de gouvernance propres chacun deux. Une troisime approche consiste sintresser au primtre de la protection sociale, plus large que celui des ASSO, qui regroupe lensemble des mcanismes institutionnels, publics ou privs, prenant la forme dun sys-
tme de prvoyance collective ou mettant en uvre un principe de solidarit sociale et qui couvrent les charges rsultant pour les individus ou les mnages de lapparition ou de lexistence de certains risques sociaux identifis (sant, vieillesse, maternit-famille, emploi, logement, pauvret, exclusion sociale). Les comptes de la protection sociale retracent le versement de prestations aux individus ou aux mnages confronts la ralisation de ces risques.
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Rpartition des comptences entre ltat et les organismes de protection sociale
Maladie
(CNAM, CCMSA, CANAM ; CNSA
Dfinition des politiques de sant et dassurance maladie Soins de ville : admission au remboursement et fixation des prix des mdicaments et dispositifs mdicaux, encadrement des taux de remboursement. tablissements de sant et mdicosociaux : organisation, fixation des tarifs et rpartition des dotations, gestion des agents de la FPH. Pilotage des ARS, notamment dans le cadre du conseil national de pilotage o sigent les membres de l'UNCAM. Soins de ville : le directeur gnral de lUNCAM ngocie et signe les conventions avec les professionnels de sant (conditions dexercice des professionnels, formation, tarifs et rmunrations, objectifs de matrise mdicalise, etc.). tablissements mdico-sociaux : la CNSA rpartit sur le territoire le montant total des dpenses de soins verses aux tablissements accueillant des personnes ges ou handicapes. 1,7 million de professionnels de sant 3 000 tablissements de sant. Conseils gnraux (planification).
Famille
(CNAF)
Vieillesse
(plusieurs dizaines de rgimes)
Assurance chmage
(Undic)
Agrment des conventions dassurance chmage
tat
Dfinition de la politique familiale Dpenses fiscales Prestations familiales/logement : les lois et rglements fixent lensemble des paramtres. Action sociale : crdits valuatifs encadrs par la COG.
Rgimes de base : les lois et rglements fixent lensemble des paramtres. Retraites complmentaires : pour certains rgimes spciaux, ltat fixe (agriculteurs, indpendants) ou approuve les paramtres.
Organismes de protection sociale
Prestations familiales et logement : les CAF accueillent les allocataires, instruisent les dossiers et versent les prestations. Action sociale : contractualisation et cofinancement avec les communes.
Rgimes de base : accueil, instruction des dossiers et versement des pensions. Retraites complmentaires (AGIRC/ARRCO) : les partenaires sociaux fixent les cotisations et les paramtres des pensions.
Les partenaires sociaux fixent dans les conventions les recettes (taux et assiettes de cotisations) ainsi que les paramtres de calcul des allocations chmage.
Autres acteurs
Communes
Rpartition des prestations des ASSO par risque

Emploi 6% Maternit - famille 9% Sant 37 % Logement 1%
Vieillesse - survie 47 %
Source : DREES, Comptes de la protection sociale, 2009
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Les dpenses des ASSO qui entrent dans le champ des lois de financement de la scurit sociale Les rgimes obligatoires de base de scurit sociale et les fonds concourant leur financement
Sur ce champ, lessentiel des dpenses est constitu de dpenses de prestations sociales qui rpondent des droits objectifs dfinis par les lois ou des rglements. Les pouvoirs publics disposent ainsi de davantage de leviers de matrise de la dpense que sur le champ non couvert par les lois de financement. Les paramtres des prestations familiales et des pensions sont ainsi fixs par ltat, tandis quen matire dassurance maladie une partie
des comptences est dvolue aux partenaires conventionnels (conditions dexercice des professionnels, formation, tarifs et rmunrations, objectifs de matrise mdicalise, etc.) dans le respect toutefois de lobjectif national dassurance maladie (ONDAM) fix annuellement par le Parlement. L volution des dpenses est notamment dtermine par les ajustements du champ couvert par les prestations publiques : prise en compte nouvelle par le lgislateur de certains besoins collectifs, rvision des taux de prise en charge de certaines dpenses au vu de critres sanitaires et defficience, volution des priorits dallocation des deniers publics en fonction de critres defficacit, etc (voir encadr).
Financement des dpenses de sant et reste charge des mnages La France est lun des pays dvelopps o la prise en charge des dpenses de sant par les fonds publics est la plus importante et le pays o le reste charge des mnages est le plus limit, derrire les Pays-bas. Si le Danemark, la Rpublique tchque, le Luxembourg, lislande, la Sude, le Japon et lAutriche consacrent davantage de fonds publics au financement des dpenses de sant46, cest avec un reste charge des mnages plus lev. Financement des dpenses individuelles de sant en 2009
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
* ue ark ce as e* ue rie ne da de ue ne de n* de nis sse al* ie* ne rg -U Sui rtug vaq ong ana olog rqu pag nlan lgiq mag Fran trich apo Su Islan ou hq em ys-B b i e J C n u Es a H tc u ats e P o . slo F l B T P . m P p A t Da Al xe Rp R Lu
tat
(*) Valeurs 2008
Scurit sociale
Assurances prives
Reste charge
Autres
Source : DREES, Comptes de la sant pour la France ; OCDE, Eco-Sant 2011 pour les autres pays. 46 Donnes OCDE, 2010
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En France, les dpenses de sant47 sont finances en 2009 plus de trois quarts par la scurit sociale ou dautres financeurs publics (tat notamment). Le quart restant est en partie couvert par les organismes complmentaires de sant (13,5 %). Des dispositifs daide (CMU complmentaire, aide la complmentaire sant (ACS)) facilitent laccs une couverture complmentaire, et donc aux soins, pour les personnes les plus modestes. Le reste charge des mnages reprsentait 9,4 %48 en 2010, en diminution continue par rapport 2009 (9,6 %) et 2008 (9,7 %), aprs une hausse sensible entre 2005 et 200749, rsultant de diverses mesures dconomies visant limiter le dficit de lassurance maladie et responsabiliser les acteurs. Ces mesures dconomies ont concern principalement les soins de ville (participation forfaitaire (plafonne) de 1 pour chaque consultation ou acte ralis par un mdecin ou analyse de biologie mdicale, modulation du taux de remboursement en fonction du respect ou non du parcours de soins, instauration de franchises (galement plafonnes) sur les mdicaments, les actes des auxiliaires mdicaux et les transports sanitaires).
47 CSBM : consommation de soins et de biens mdicaux, Comptes nationaux de la sant 2010. 48 DREES, Comptes nationaux de la sant 2010. 49 Reste charge des mnages 2005 : 8,4 %, reste charge des mnages 2006 : 9,4 %, reste charge des mnages 2007 : 9,3 %.
Lvolution de ces dpenses, droit constant, est galement conditionne par des facteurs dordre dmographique (natalit, vieillissement), particulirement sensibles pour les risques vieillesse et famille-maternit. Cette volution peut enfin tre lie des changements de comportements luvre dans la socit: pratiques des professionnels de sant, comportements des patients en matire de risque maladie, ou des salaris et des employeurs en matire de dparts la retraite, daccidents du travail ou de maladies professionnelles. La matrise des dpenses sociales passe ncessairement, dans ces conditions, par une action sur les comportements de lensemble des acteurs (matrise mdicalise des dpenses de sant, responsabilisation des assurs dans laccs aux soins, responsabilisation des employeurs en matire de prvention des accidents du travail et des maladies professionnelles, lutte contre
la fraude, incitation au retour lemploi en matire de politique de lemploi et dinsertion sociale, etc.).
Les dpenses des administrations publiques locales (APUL)

Le champ des administrations publiques locales (APUL) couvre les collectivits locales50 et les organismes divers dadministration locale (ODAL)51. Les dpenses non consolides des APUL sont plus de 90 % composes de dpenses des collectivits locales. La Constitution garantit aux collectivits territoriales leur libre administration. Celles-ci sont par ailleurs soumises une rgle budgtaire de nature lgislative : leur section de fonctionnement doit tre quilibre et lendettement ne leur est possible que pour financer des investissements.
50 Les collectivits locales se composent des collectivits territoriales - communes, dpartements et rgions- ainsi que des groupements de communes fiscalit propre - communauts urbaines, communauts dagglomration et communauts de communes et de certains syndicats de communes. 51 Les ODAL comprennent plusieurs catgories dunits institutionnelles comptence spcialise sur le territoire dune commune ou dun dpartement, telles que les centres communaux daction sociale, caisses des coles, services dpartementaux dincendie et de secours, les units charges de lamnagement du territoire, les crches communales, les coles primaires, les collges et lyces ainsi que les chambres consulaires (commerce et industrie, agriculture et mtiers).
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Bien que premier investisseur public, les collectivits locales ralisent des dpenses essentiellement concentres sur leur section de fonctionnement. En 2010, la dpense des collectivits locales slve 200,6 Md52 et se concentre principalement sur trois domaines : les transferts verss tels que les prestations sociales, les dpenses de personnel (toutes deux figurant dans la section de fonctionnement), et les dpenses dinvestissement (quipement et subventions dquipement). En 2010, plus dun quart de leur budget, soit 52 Md, a t
consacr la section dinvestissement. De faon plus globale, les APUL constituent le premier investisseur public en France, avec une formation brute de capital fixe reprsentant prs de 71 % de celle de lensemble des administrations publiques53. Au sein des collectivits locales en 2010, le secteur communal - les communes et les groupements de communes reprsente prs de 55 % de la dpense totale, soit 110,5 Md, les dpartements 33 %, soit 65,3 Md, et les rgions environ 12 %, soit 24,9 Md54.
Structure et montants des dpenses des collectivits locales en 2010 (en Md)
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Secteur Communal Dpartements Rgions Ensemble Personnel Achats et charges externes
Investissement
Autres dpenses Intrts quipement
Subventions d'quipement Transferts verss
Source : Observatoire des finances locales 2011, donnes en comptabilit publique hors remboursement de dette
Les diffrences importantes constates dans la structure des dpenses entre les catgories de collectivits locales refltent en partie les comptences exerces de manire privilgie par chacune dentre elles. Ainsi, le secteur communal se distingue par limportance de sa masse salariale (34 %) et de ses
dpenses dquipement (24 %) tandis que les dpenses des dpartements se concentrent sur les transferts verss (53 %), reflet de leurs comptences en matire de politiques sociales. il sagit essentiellement dallocations, les principales tant le revenu de solidarit active (RSA), lallocation personnalise dauto-
52 Les donnes prsentes sont hors remboursement de dette et champ courant, cest--dire non retraites des dpenses lies aux transferts de comptences oprs lors des deux actes de la dcentralisation. Source : Les collectivits locales en chiffres 2011, comptabilit publique locale. 53 Donnes en comptabilit nationale, INSEE. 54 Donnes non consolides entre les diffrents niveaux de collectivits, sauf reversements fiscaux.
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nomie (APA) destine aux personnes ges et la prestation de compensation du handicap (PCH), la somme des trois allocations prcites slevant 14,3 Md en 2010. Enfin, les rgions se caractrisent par limportance des transferts verss (45 %) qui portent principalement sur les transports, la formation professionnelle et lentretien des lyces et de leurs subventions dquipement qui reprsentent 20 % de leur dpense. Elles participent galement au dveloppement conomique de leur territoire travers des aides directes et indirectes aux entreprises.
Sur longue priode (1983-2010), la dpense des collectivits a cr un rythme plus rapide que la richesse nationale.
Depuis 1983, la dpense des collectivits locales a cr, champ courant et en euros constants 2010, un rythme annuel moyen plus rapide que la richesse nationale (3,0% contre 1,9 % par an). Cette augmentation champ courant reprsente une dpense supplmentaire de 117 Md 2010 entre 1983 et 2010, dont 73 %, soit 85 Md 2010 correspondent une augmentation des dpenses hors transferts de comptences intervenus depuis 1983. En effet, la dpense des collectivits locales champ de comptences constant et en euros constants 2010 a cr entre 1983 et 2010 un rythme annuel moyen de 2,4 %, et sest essentiellement concentre sur la priode 1983-1994. Cette progression des dpenses champ constant quivaut un accroissement de leur part dans les Pib de 1,16 point55, passant en 1983 de 8,19 9,35 points de Pib en 2010.
Depuis 1983, la dpense des collectivits locales apparat dynamique et relativement htrogne au sein dune mme strate de collectivits.
Dpenses des collectivits locales en % du PIB

12 %
RMI (allocations) et Loi LRL Prime d'apprentissage RMI (insertion) Formation professionnelle APA et gnralisation SRV*
11 %
10 % Collges et lyces 9%
Impact de la dcentralisation 1,65 point de PIB PCH Hausse dpense hors dcentralisation 1,16 point de PIB
8%
1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Dpenses des collectivits locales en point de PIB champ courant Dpenses des collectivits locales en point de PIB champ constant
Source : Rapport de l'observatoire des finances locales 2011 et direction du Budget * SRV : service rgional de voyageurs
55 Pour la mthodologie, se reporter aux annexes du Rapport sur la matrise de la dpense locale de la commission, prside par MM. Carrez et Thnault, mai 2010.
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La hausse observe sur le prcdent graphique des dpenses locales en point de Pib entre 2008 et 2009 sexplique pour 40 % par la baisse du Pib en valeur (-2,3 %). En revanche, la diminution entre 2009 et 2010 tient la baisse de la dpense des collectivits locales de 0,7 % en euros courants conjugue une hausse du Pib en valeur de 2,3 %. La progression du Pib explique ainsi 75 % de la diminution des dpenses en points de Pib entre 2009 et 2010. Hors impact des transferts de comptences lis la dcentralisation, les dpenses totales champ constant et en euros constants 2010 ont augment entre 1983 et 2010 de 83 Md. Deux tiers de cette hausse proviennent du secteur communal, dont la dpense champ constant est passe de 5,3 6,1 points de Pib sur cette mme priode, soit 0,8 point de Pib de hausse, concentre sur 1983-1994. Les rgions reprsentent un quart de laugmentation de la dpense locale depuis 1983. Enfin, la dpense des dpartements champ constant, est reste stable en point de Pib sur la priode.
Sur la priode rcente (2000-2010), la hausse de la dpense hors dcentralisation est principalement due au secteur communal.
Sur la priode 2000-2010, la part du secteur communal dans la hausse des dpenses champ constant atteint 65 %, ce qui est cohrent avec son poids relatif dans lensemble des dpenses des collectivits locales. La hausse de 13 Md de la dpense du bloc communal entre 2002 et 2010 reste significativement leve en labsence de transferts de comptences. La croissance de la dpense du secteur communal a t lgrement suprieure celle du Pib sur 2002-2010 (taux de croissance annuel moyen en euros constants de 1,4 % contre 1,1 % pour le Pib) et sexplique par le dynamisme de ses dpenses de fonctionnement et particulirement des dpenses de personnel. En effet, les effectifs du secteur communal ont augment en moyenne de 26 900 ETP par an entre 2002 et 2009 champ constant. Si la hausse de la dpense des dpartements et des rgions est moins importante en masse financire, rapporte proportionnellement leur budget, elle savre aussi importante que celle des communes.
volution des dpenses par catgorie de collectivits sur la priode 2000-2010 en Md constants 2010
+9
+13
+13
+3 8 +7
Secteur communal
Dpartements Hausse des dpenses lies la dcentralisation Hausse des dpenses champ constant
Rgions
Source : Observatoire des finances locales 2011, calculs direction du Budget
63
La dpense par habitant prsente des disparits importantes entre les collectivits locales dune mme strate.
Comme la montr le rapport sur la matrise de la dpense locale de mai 2010 rdig par le groupe de travail prsid par MM. Carrez-Thnault, cest au niveau de lchelon communal, caractris par la plus grande diversit de taille et de revenu, que les plus fortes disparits de dpenses par habitant entre collectivits sont constates. Plus la commune est petite, plus les disparits dans les dpenses par habitant sont fortes56. Ainsi, les dpenses relles totales par habitant des communes de moins de 500 habitants varient dun facteur 3,4 entre le premier et le dernier dcile57. Pour les communes de plus de 100 000 habitants, les dpenses relles totales par habitant varient entre le premier et le dernier dcile dun facteur 1,4. Des rsultats comparables et stables dans le temps sont constats quels que soient les types de communes (urbaines, priurbaines, rurales) et la nature de la dpense (dpense totale, fonctionnement, frais de personnel, frais gnraux), seules les dpenses dinvestissement connaissant des fluctuations plus complexes, notamment lies au phnomne connu des cycles lectoraux pour les communes moyennes et grandes. Des disparits de mme nature sont observes pour les dpartements et les rgions, mais dans une moindre ampleur. En effet, le rapport entre les dpenses par habitant du premier et du quatrime quartile est de 1,5 pour les dpartements et de 2,5 pour les rgions.
forte corrlation entre les ressources dune collectivit et le niveau de ses dpenses par habitant. Cet effet explicatif est plus marqu pour les communes (62 % dexplication de la variation de dpense) que pour les dpartements (56 %). Plus prcisment, parmi les composantes de la ressource, qui par dfinition influent toutes sur le niveau de la dpense, on observe que ce sont les dotations qui ont le plus fort effet explicatif sur ce niveau. Cet effet est par ailleurs beaucoup plus marqu pour les communes que pour les dpartements (28 % contre 14 %). Sur la base de ces constats, le rapport Carrez-Thnault conclut notamment la ncessit : de modrer la progression des concours de ltat aux collectivits locales ; et daccrotre fortement la prquation entre collectivits locales. En effet, au-del dun effet dquit, laccroissement de la prquation devrait aussi contribuer la modration de la dpense des collectivits locales les plus favorises.
Le Gouvernement a annonc la mise en place dun cadre visant favoriser la matrise des dpenses locales.
Le Prsident de la Rpublique a annonc, lors de la deuxime session de la confrence sur le dficit public du 20 mai 2010, des mesures visant favoriser la matrise des dpenses locales :
Le rapport Carrez-Thnault a mis en vidence une trs forte corrlation entre le niveau de dpenses par habitant et le potentiel fiscal par habitant des collectivits locales.
Travaillant sur les dterminants de la dpense des collectivits locales, MM. Gilbert et Guengant ont montr, grce des travaux conomtriques, lexistence dune
Dans le cadre du budget triennal 2011-2013, les concours financiers de ltat aux collectivits locales seront stabiliss en valeur, hors FCTVA.
Selon le principe constitutionnel de libre administration des collectivits locales, ltat ne peut appliquer de contrainte directe sur les dpenses des collectivits territoriales. il dispose en revanche dune capacit daction sur environ un tiers des ressources locales, au travers des dotations quil verse aux col-
56 Les rsultats intgrent la dpense de lensemble du bloc communal, les dpenses par habitant des EPCI tant ajoutes celles des dpenses des communes membres de faon uniforme pour tous les habitants de ces communes. 57 Cela signifie que lon a divis lensemble des communes de moins de 500 habitants en dix sous-ensembles de taille gale pour obtenir des dciles, puis compar la moyenne de dpenses par habitant observe entre le 1er dcile (635/ habitant) et le dernier dcile (2 169/habitant), faisant ainsi apparatre un facteur 3,4 entre ces dciles. Lanalyse statistique a t mene sur des donnes issues des comptes administratifs de 2007.
64
lectivits (notamment la dotation globale de fonctionnement) et de la prise en charge de rductions dimpts (compenses soit par voie de prlvements sur les recettes de ltat, soit par le biais de remboursements et dgrvements dimpts locaux financs directement par le budget gnral). Pour le reste, les ressources des collectivits locales sont constitues de la fiscalit locale, de la fiscalit transfre par ltat loccasion de la dcentralisation de comptences et de ressources propres, ensemble sur lequel ltat ne dispose pas de capacit de pilotage. Afin de contribuer leffort national de redressement des finances publiques, le Gouvernement a pris lengagement de stabiliser en valeur les crdits et prlvements sur recettes de ltat, hors dette et pensions, sur la priode 2011-2013. Cest pourquoi, les concours de ltat en faveur des collectivits locales, qui reprsentaient en LFi 2011 50,6 Md58 sont stabiliss en 2012 en valeur et primtre constant leur niveau de LFi 2011, conformment au primtre fix larticle 7 de la loi de programmation des finances publiques pour les annes 2011 2014. Cette rgle ne concerne pas les dotations mises en place compter de 2011 dans le cadre de la rforme de la fiscalit directe locale (Dotation de compensation de la rforme de la Taxe professionnelle -DCRTP : 2,5 Md en LFi 2011- et Dotation de garantie des reversements des fonds dpartementaux de taxe professionnelle : 0,4 Md en LFi 2011). Sont galement exclus de lenveloppe stabilise en valeur le fonds de compensation pour la TVA (FCTVA, 6 Md en LFi 2011) et le reversement du produit des amendes de police (0,6 Md en LFi 2011), qui depuis 2011 ne seffectue plus via un prlvement sur recettes mais via le nouveau compte daffectation spciale contrle de la circulation et du stationnement routiers .
Afin de rduire les carts de richesse et les ingalits entre les diffrentes collectivits territoriales, des dispositions lgislatives ont t prises pour renforcer la prquation
Le gel des concours de ltat combin au constat dune forte disparit des dpenses au sein dune mme catgorie majoritairement lie lcart de ressources, en particulier au niveau communal rend dautant plus ncessaire le renforcement de la prquation, tant verticale quhorizontale. L anne 2011 a permis de poursuivre le mouvement de renforcement de la prquation horizontale initi ds la rforme de la fiscalit locale issue de la loi de finances pour 2010. En effet, des modifications au Fonds national de prquation sur les Droits de mutation titre onreux des dpartements ont t apportes en loi de finances pour 2011 afin de le renforcer. Ainsi, il sest vu dot de 440 M pour sa premire anne de mise en uvre en 2011 et permet dallouer au mieux une ressource rpartie de faon trs disparate sur le territoire59. En outre, les contours du Fonds de prquation intercommunal et communal (FPiC), dont les principes ont t noncs en loi de finances pour 2011, ont t affins. Un groupe de travail spcifique cette thmatique a t mis en place au sein du Comit des finances locales. Ses travaux ont servi de base au dispositif propos dans le projet de loi de finances (PLF) pour 2012 dont lobjectif prquateur schelonne de 250 M en 2012 2 % des ressources fiscales dici 2015, soit environ 1 Md. il est propos dans le PLF 2012 dorganiser les contributions au FPiC lchelle dune notion d ensemble intercommunal , les EPCi tant la clef de vote de ce mcanisme60, et de considrer les reversements selon un indice synthtique de ressources61 et de charges. Par ailleurs, la volont de prennisation et de renforcement du Fonds de solidarit des communes de la rgion le-de-France (FSRiF)
58 Y compris dotation gnrale de dcentralisation pour la formation professionnelle. 59 En 2010, les DMTO par habitant touchs par Paris taient plus de 7 fois suprieurs ceux touchs par le dpartement de la Lozre. 60 Ceci permettra notamment une simplification du fonctionnement du FPIC. Le fonds reposera sur 2 600 EPCI (primtre 2011) et non sur 36 000 communes. Seules les communes isoles , nappartenant aucun EPCI, y participeront directement. 61 Les ressources sont mesures par un potentiel financier agrg nouvellement dfini, plus large que la notion de potentiel fiscal.
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a ncessit de dfinir sa coordination avec le FPiC au sein du PLF 2012. Enfin, les dispositifs crs en loi de finances 2010 de prquation des produits de la cotisation sur la valeur ajoute des entreprises (CVAE) destination des rgions et des dpartements ont galement t amends en loi de finances pour 2011 afin de renforcer leur aspect prquateur. Ces fonds entreront en application compter de 2012. Des amnagements supplmentaires pourraient alors tre apports en fonction des rsultats obtenus et ce dans un souci doptimiser la prquation sur cette nouvelle ressource fiscale, dont la rpartition des produits risque dtre bouleverse par rapport celle de la taxe professionnelle (TP). Contrairement la TP qui tait calcule lchelon communal, la CVAE est un impt national dont la rpartition au niveau des collectivits territoriales rpond des rgles nouvelles notamment la localisation des effectifs salaris.
un moratoire sur les normes applicables aux collectivits locales et leurs groupements afin den limiter leffet inflationniste sur la dpense locale, contribuant ainsi une meilleure matrise de cette dernire. chappent toutefois ce moratoire les normes commandes par la mise en uvre dengagements internationaux, notamment europens, ou encore les normes dapplication de la loi. De mme, ladoption dune norme entrant dans le champ du moratoire peut, par drogation aux dispositions de la circulaire, tre dcide par le Premier ministre. Un commissaire la simplification a t nomm afin de veiller la bonne application de ce moratoire. Par ailleurs, le Prsident de la Rpublique, dsireux de procder un examen critique et approfondi du stock de normes dj applicables aux collectivits territoriales, a investi le Snateur Dolig dune mission cet effet. Le rapport63 qui en est issu dresse une liste de 268 propositions de simplification du droit applicable aux collectivits territoriales, guides par la volont de rduire les cots supports par les collectivits et de faciliter la ralisation de leurs projets. Ces propositions sappliquent quinze domaines de laction locale : laccessibilit, larchologie prventive et la protection du patrimoine, lurbanisme, leau et lassainissement, lenvironnement, le sport, le fonctionnement des collectivits territoriales, les services dpartementaux dincendie et de secours, la restauration collective, les marchs publics, la fonction publique territoriale, lducation et la formation, les politiques sociales et mdico-sociales, lOutre-mer, les rgles comptables des finances locales.
Les normes rglementaires imposes aux collectivits locales seront davantage encadres.
L impact des normes sur la dpense locale est mieux connu et quantifi depuis la cration fin 2008 de la Commission consultative dvaluation des normes (CCEN), manation du Comit des finances locales. Le champ des textes qui lui sont obligatoirement soumis a t rcemment clarifi et largi62 afin de renforcer le rle de cette commission. Le Premier ministre a mis en uvre par les circulaires du 6 juillet 2010 et 17 juillet 2011
62 Cf. art. L. 1211-4-2 du CGCT modifi par larticle 74 de la loi n2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et damlioration de la qualit du droit 63 Rapport sur les normes applicables aux collectivits territoriales, M. Dolig, juin 2011.
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Zooms
Zoom 1 -Lemploi dans les collectivits locales

Dans ce zoom, le sens large de la notion de fonction publique est retenu, intgrant les agents titulaires ainsi que les non-titulaires. L ensemble des trois fonctions publiques emploie plus de 5,3 millions de personnes au 31 dcembre 2009, soit 20 % de lemploi total en France64. Prs de la moiti des agents publics est employe dans la fonction publique dtat (FPE) soit 2,4 millions de personnes, un peu plus dun tiers dans la fonction publique territoriale (FPT) soit 1,8 million dagents et 20 % dans la fonction publique hospitalire soit 1,1 million dagents. Les agents de la FPT regroupe lensemble des agents titulaires et non-titulaires des collectivits territoriales et de leurs groupements, de la prfecture de police de Paris, ainsi que des tablissements publics caractre administratif (EPA) qui leur sont rattachs tels que les centres communaux daction sociale (CCAS), les services dpartementaux dincendie et de secours (SDiS), les crches ou les caisses de crdit municipal. Le champ de la FPT retenu ici est plus restreint que celui des effectifs des administrations publiques locales (APUL) au sens de la comptabilit nationale puisquil exclut une partie des organismes divers dadministration locale tels que certains tablisse-
ments publics et les associations culturelles finances par les collectivits locales (thtres communaux, maison de la culture).
La structure de lemploi dans la FPT est caractrise par une forte diversit de mtiers.
La fonction publique territoriale est caractrise par une grande diversit de statuts et de mtiers, reflet des comptences exerces par chaque niveau de collectivits et tablissements publics qui leur sont rattachs. Les agents publics territoriaux contribuent aux politiques publiques damnagement et de dveloppement telles que la formation professionnelle, prennent en charge la collecte et le traitement des dchets ainsi que lentretien de lespace public ou encore les activits danimation destination de la jeunesse. Les agents de la FPT assurent galement une part des missions rgaliennes avec la police municipale et les pompiers. Ainsi, les filires techniques et administratives communes la fonction publique territoriale regroupent plus des deux tiers des effectifs, ce qui explique galement la forte proportion dagents de catgorie C. La FPT est caractrise par une forte proportion dagents de catgorie C et de nontitulaires qui reprsentent respectivement 76 % et 21 % des agents publics territoriaux.
Rpartition des effectifs de la fonction publique territoriale par filires d'emploi en 2009
Sportive 1% Sociale 9 % Scurit 1% Mdico-social et mdico-technique 4% Incendie et secours 2% Technique 45 %
Autre 5% Administrative 25 %
Animation 4% Culturelle 4%
Source : Rapport annuel sur l'tat de la fonction publique 2009-2010, DGAFP
64 Source INSEE et rapport annuel sur ltat de la fonction publique, DGAFP
67
Rpartition des agents publics territoriaux par statuts en 2009
Rpartition des agents publics territoriaux par catgories en 2009
3% 20%
Titulaires Non-titulaires hors emplois aids et hors assistantes maternelles
3% 8% 13%
A B C
77%
Assistantes maternelles
79%
Non dtermine
Source : Rapport annuel sur ltat de la fonction publique 2010-2011, DGAFP
Enfin, les collectivits locales participent aux recrutements de personnes bnficiant dun emploi aid. Leur nombre est en nette diminution sur la priode 2000-2009, le nombre de contrats aids tant pass de 135 000 49 700 en 2009 (une remonte est observe en 2010, avec 62 900 contrats).
Sur 2002-2009, la hausse des effectifs dans la FPT a connu une progression plus rapide que lemploi salari priv, avec 262 500 postes crs.
Les effectifs de la FPT ont cr un rythme annuel moyen de 3,5 % par an champ cou-
rant. champ constant, cest--dire en ne tenant pas compte des effectifs transfrs au titre des transferts de comptences intervenus dans le cadre de la loi relative aux liberts et responsabilits locales (LRL) du 13 aot 200465, cette croissance slve 2,5 % par an66. Ce chiffre ne tient pas compte des effets indirects sur lemploi des collectivits locales de lintgration des effectifs transfrs, notamment le ncessaire accroissement des effectifs de fonctions support (gestion des ressources humaines, par exemple). L emploi dans la FPT a ainsi progress nettement plus rapidement que lemploi priv qui, sur la priode 2002-2009, a augment de 0,4 %67 par an en moyenne. il a galement progress plus rapidement que
volution compare des effectifs physiques des trois fonctions publiques retraits des transferts au titre de la loi LRL (base 100 en 2002)
120 115 110 105 100 95
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 FPH 2009 FPE retraite de l'acte II FPT retraite de l'acte II
65 Principalement les personnels techniciens, ouvriers et de services des collges et lyces. 66 Source : Rapport de lobservatoire des finances locales 2010. 67 Source : INSEE
68
lemploi dans la FPE (primtre plus large que celui de lEtat, qui inclut galement les tablissements publics nationaux) champ constant, cest--dire hors personnels transfrs aux collectivits locales (diminution de 0,2 % en moyenne par an sur la mme priode), et que lemploi dans la fonction publique hos-
pitalire (FPH, +1,8 % par an en moyenne). Cette hausse dans la FPH, plus marque sur la priode 2002-2004, reflte notamment limpact des diffrents plans visant amliorer lattractivit des professions hospitalires, ainsi que la gnralisation du passage aux 35 heures de travail hebdomadaire.
Rpartition des agents publics territoriaux en 2009
Rgions 4%
Autres tablissements publics 11%
Dpartements 16% tablissements publics intercommunaux 13% Communes 56%
Hors dcentralisation, les effectifs de la FPT ont connu une monte en puissance lie pour plus de moiti la hausse des effectifs du secteur communal68.
La hausse des effectifs de la FPT se concentre sur la strate communale qui regroupe 69 % des agents publics territoriaux. Cette augmentation ne peut en revanche tre vue comme rsultant de lacte ii de la dcentralisation puisque ce dernier na
concern que trs marginalement le secteur communal. En effet, sur la priode 2002-2008, hors transferts lis la loi LRL, 75 % de la hausse des effectifs de la FPT est lie au secteur communal, soit environ 188 000 agents. Toutefois, si les hausses des effectifs des dpartements et des rgions sont moins importantes en volume champ constant, rapportes proportionnellement leurs effectifs, elle savre plus importante que celle du secteur communal, comme le montre le tableau suivant.
Dcomposition de la hausse entre 2002-2009 Effectifs Hors dcentraliss dcentralisation

73 659 52 803 188 129 35 437 13 634 25 258
Effectifs
Secteur communal Dpartements* Rgions* tablissements locaux hors EPCI
2002
1 053 522 178 852 12 181 172 462
2009
1 241 651 287 947 78 618 197 720
Hausse totale
188 129 109 095 66 437 25 258
Variation des effectifs champ constant entre 2002-2009

17,9 % 19,8 % 111,9 % 14,6 %
68 Communes et leurs groupements.
69
volution 2002-2009 des effectifs physiques des collectivits locales champ constant, retraite des transferts de comptences intervenus au titre de la loi LRL daot 2004
1 400 1 200 1 000 800 600 400 200 0 Secteur communal Dont communes Dont intercommunalits 2002 2009 Dpartements Rgions
+82%, soit +101 500 agents +20%, soit +35 400 agents +112%, soit +13 600 agents
+18%, soit +188 100 agents +10%, soit +86 600 agents
Source : Rapport annuel sur ltat de la fonction publique 2010-2011, DGAFP ; rapport 2011 de l'observatoire des finances locales et rapport d'activit 2005/2010 de la CCEC ; calculs direction du budget *En l'absence de donnes prcises sur la rpartition de 670 agents transfrs dans le cadre de l' acte II de la dcentralisation, ils ont t rpartis de manire conventionnelle pour moiti sur les rgions, et pour moiti sur les dpartements.
L intercommunalit sest fortement dveloppe sur la priode 2002-2009, do logiquement une hausse des effectifs des EPCi, qui passent de 124 500 226 000 agents. Au 1er janvier 2011, 95,5 % des communes appartiennent dores et dj un tablissement public de coopration intercommunale (EPCi) fiscalit propre. La loi de rforme des collectivits locales du 16 dcembre 2010 a par ailleurs pour objectif dachever et de rationaliser la carte de lintercommunalit grce la mise en uvre dici 2014 dans chaque dpartement du schma dpartemental de coopration intercommunale. Prpars sous lgide des prfets, ces schmas visent parfaire la couverture intgrale du territoire par les EPCi
fiscalit propre, supprimer les enclaves et les discontinuits, et rationaliser leurs primtres. En revanche, les synergies escomptes par le dveloppement de lintercommunalit tardent se produire et notamment la baisse des effectifs communaux qui devait laccompagner ne sest pas encore produite. Au contraire, sur la priode 2002-200969, les effectifs des communes ont continu crotre, passant de 929 000 1 015 600 agents, soit une progression moyenne de 1,3 %. Ainsi, au total, sur le secteur communal, les effectifs ont augment de 2,4 % par an en moyenne, passant de 1 053 500 1 241 700 agents.
69 Rapport annuel sur ltat de la fonction publique, DGAFP .
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Zoom 2 - Les dpenses dintervention

Compte tenu de leur poids dans la dpense de ltat et, plus gnralement, dans la dpense publique, comme de leur dynamique, les dispositifs dintervention reprsentent un enjeu fondamental pour la matrise des finances publiques. Lors de la deuxime confrence sur le dficit le 20 mai 2010, le Prsident de la Rpublique a annonc, sur le primtre du budget de ltat, le rexamen de toutes les dpenses dintervention. L objectif est de raliser le mme effort que sur les dpenses de fonctionnement, soit 10 % dconomies sur la priode 2011-2013. La loi de programmation des finances publiques pour 2011-2014 a repris cet objectif de 10 % lhorizon 2013. et recommande un rexamen systmatique des dispositifs dintervention .
stabiliser lconomie face aux chocs exognes ; rduire les ingalits sociales. En premire approche, dun point de vue comptable, ces dpenses correspondent aux transferts sans contrepartie directe comptabilise. On peut donc assimiler les dpenses dintervention la notion de transferts en comptabilit nationale, qui sapplique lensemble des administrations publiques. Ces transferts se dcomposent en transferts courants, transferts en capital, subventions et transferts sociaux. Ces catgories recouvrent pour lessentiel des prestations sociales, des aides conomiques (aides au logement, aides lemploi, aides aux entreprises, subventions dans le domaine culturel, social) et divers autres types de subventions (amnagement du territoire, financement des organismes internationaux). Au total, les dpenses de transfert consolides des administrations publiques ont reprsent en 2010 607 Md, soit 55,5 % de la dpense publique. Le recours la comptabilit budgtaire des organismes est toutefois ncessaire pour tablir une cartographie fine et une typologie prcises des dpenses dintervention ou pour effectuer certains retraitements. Ainsi pour lEtat, la comptabilit budgtaire par nature de dpense identifie clairement les dpenses dintervention, au travers du titre 6 des charges de ltat. Dans le recueil des normes comptables de ltat, en comptabilit gnrale, elles sont dfinies comme des versements motivs par la mission de rgulateur conomique et social de ltat. Le compte 65 ( charges dintervention ) du plan comptable gnral de ltat enregistre les versements effectus par ltat au profit dautres entits, sans contrepartie directe pour lui, en vue de financer des oprations qui ne relvent ni de lachat, ni de subventions pour charges de service public. La notion de charges dintervention napparat pas en revanche, dans les comptabilits des administrations de scurit sociale et des collectivits locales.
Les dpenses dintervention correspondent une ralit conomique, sans que leur suivi comptable soit possible de manire prcise et uniforme sur lensemble du champ des dpenses publiques.
Si la notion de dpense dintervention est dsormais usuelle dans le budget de ltat, elle napparat pas en tant que telle dans les comptabilits des administrations de scurit sociale des collectivits locales. Dun point de vue conomique, les dpenses dintervention se caractrisent par labsence de contrepartie la dpense, contrairement aux dpenses dites dappareil productif (fonctionnement, personnel, investissement). il sagit de laction de ltat au sens large sur lconomie et la socit. Les dpenses dintervention recouvrent essentiellement la fonction redistributive des pouvoirs publics (bourses, minima sociaux, prestations sociales et allocations) et dintervention conomique (aides sectorielles, lemploi ou aux entreprises), par opposition aux dpenses des administrations publiques en tant quappareil productif de services (enseignement, scurit, services hospitaliers). Les dpenses dintervention ont des objectifs conomiques ou sociaux : amliorer lefficacit de lconomie ; inciter des comportements vertueux ;
Les dpenses dintervention relvent prs de 70 % du champ des administrations de scurit sociale
L tat ne reprsente quune part minoritaire des dpenses dintervention par rapport aux autres administrations publiques. L approche
71
adopte ici est fonde sur la notion de bnficiaire final, cest--dire que les dpenses dintervention sont retraites des transferts entre administrations publiques. L tat oprant une place pivot dans le financement de nombreuses politiques publiques, les interventions portes par le budget de lEtat comporte une proportion importante de transferts vers les autres administrations publiques. Sur le primtre des transferts en comptabilit nationale, les administrations de scurit sociale reprsentent en 2010 68 % des dpenses (415 Md), ltat 21 % (130 Md), les collectivits locales 9 % (53 Md), et les ODAC 7 % (42 Md)70. Les comptabilits budgtaire et gnrale permettent davoir une approche plus fine des dpenses dintervention. Les dveloppements qui suivent sappuient sur des chiffres de lexcut 200971. Les dpenses dintervention de ltat en comptabilit budgtaire (titre 6), hors mission Remboursements et dgrvements 72, reprsentent 88 Md en 2009. Les transferts aux mnages reprsentent 36 %, les transferts aux entreprises 18 % et les transferts aux organisations internationales 18 % galement Les autres transferts (collectivits locales, organismes sociaux, associations et autres) reprsentent en moyenne 8 % chacun. Ces transferts aux autres administrations publiques, qui reprsentent 23 Md si lon y adjoint le compte spcial opration avec le FMi , ne constituent pas des dpenses dintervention stricto sensu, soit quils relvent dune problmatique trs particulire (relations avec lUnion europenne ou le FMi), soit que les administrations rcipiendaires ne sont pas les bnficiaires finaux (organismes sociaux et collectivits locales). Les dpenses dintervention de ltat stricto sensu reprsentent donc en ralit un montant plus proche 65 Md en 2009. Pour la scurit sociale et les collectivits locales, la comptabilit ne permet pas de retracer directement les dpenses dintervention. Pour la scurit sociale, on peut cependant
valuer les dpenses dintervention 490 Md en 2009, en retenant comme primtre les prestations sociales verses par les rgimes de base de la scurit sociale et la caisse nationale de solidarit pour lautonomie (CNSA), les rgimes complmentaires et lUNEDiC. On trouve toutefois au sein de ce primtre les transferts aux tablissements sanitaires, mdico-sociaux et aux cliniques prives ( hauteur de 72 Md), qui financent des dpenses de personnel, de fonctionnement, dintrt de la dette ou dinvestissement. L tat finance galement au travers de dispositifs dintervention des structures, et donc de lappareil productif. Pour les collectivits locales, lobservatoire des finances locales pratique une ventilation des dpenses de fonctionnement incluant des dpenses dintervention , qui atteignent 58 Md en 2009. Au sein de ces dpenses, les dpartements reprsentent 57 % des dpenses, les communes 24 %, et les rgions 19%. Chaque niveau de collectivits intervient dans le domaine conomique et laide aux entreprises, et les dpartements sont spcialiss dans les transferts sociaux (allocation personnalise pour lautonomie APA , revenu de solidarit active RSA socle , aide sociale lenfance ASE , aide sociale lhbergement ASH , etc) Au total, pour lensemble des administrations publiques, les neuf politiques dintervention reprsentant les masses budgtaires les plus importantes sont les suivantes : vieillesse : 45 % sant et assurance maladie : 22 % famille : 9 % emploi et formation professionnelle : 7% ville et logement : 3 % solidarit : 3 % dveloppement des entreprises : 3 % aides aux lves et tudiants : 3 % cologie, dveloppement et amnagement durables : 1 % Enfin, il serait possible dadjoindre ce primtre certaines dpenses fiscales. Nombre dentre elles (environ 73 Md au total en 2010) poursuivent en effet les mmes objec-
70 Chiffres Insee retraits des transferts courants entre administrations publiques. 71 Source : IGF Il faut par ailleurs noter que lanne 2009 est lanne du plan de relance, qui a conduit des dpenses . dintervention suprieures celles des dernires annes. 72 La mission Remboursements et dgrvements (110 Md), trs spcifique, comprend des dpenses qui sont soustraites des recettes fiscales brutes pour constituer les recettes fiscales nettes. Cette mission ne peut sanalyser de la mme manire que celles qui portent des dpenses nettes de ltat. Par ailleurs, cette mission recouvre en grande majorit des dpenses qui ne peuvent tre rattaches des dpenses dintervention (dpenses lies la mcanique de limpt notamment). Il est ainsi plus pertinent de lexclure pour sintresser aux dpenses dintervention.
72
tifs et sadressent aux mmes bnficiaires que les dpenses dintervention proprement dites, comme par exemple le crdit dimpt recherche pour les entreprises, ou les rductions dimpts sur les revenus de lpargne logement pour les mnages Leur cartographie pouse celle des dpenses dintervention. Les trois missions du budget de lEtat dont les crdits dintervention sont les plus levs, savoir les missions Solidarit et galit des chances , Travail et emploi et Ville et logement cumulent en effet 55% des montants de dpenses fiscales rattaches aux missions du budget gnral en 2011.
la diffrence des dpenses dappareil productif , les dpenses dintervention prsentent plusieurs spcificits quil est ncessaire de prendre en compte dans loptique dune rforme : elles sont gnralement le fait de plusieurs administrations publiques ; les leviers daction sont moins rechercher dans un renforcement de lefficience des processus de gestion que dans une interrogation systmatique sur les objectifs poursuivis et le ciblage et lefficacit socioconomique des dispositifs eux-mmes. Dans un contexte budgtaire trs contraint, il est noter que les plans de redressement de nos partenaires europens mobilisent tous les dpenses dintervention : Royaume-Uni : 20,7 Md dconomies sur les dpenses de transfert lhorizon 2014/ 2015 ; Allemagne : 10 Md dconomies sur les dpenses de transfert lhorizon 2014 ; irlande : 2,2 Md dconomies sur les dpenses de transfert en 2011 ; Pays-bas : 4,3 Md dconomies sur les dpenses de transfert lhorizon 2015. En France, la revue des dpenses dintervention de ltat fait ainsi partie des chantiers de la Rvision gnrale des politiques publiques (RGPP) et les principales politiques dinterventions ont fait lobjet daudits approfondis. Sur la priode 2011-2012, les conomies brutes cumules sur les dpenses dintervention de ltat reprsenteront plus de 4 Md (environ 6 Md sur 2009-2012). Pour les administrations de scurit sociale, la matrise de la progression de lONDAM comme la rforme des retraites reprsentent des conomies dinterventions. Sur la priode 2011-2012, la rforme des retraites doit permettre des conomies de lordre de 5,5 Md et les mesures garantissant la matrise de lONDAM gnrent des gains de lordre de 4,6 Md.
Des dpenses en forte progression et des leviers daction diffrencis

Les dpenses de transfert au sens de la comptabilit nationale ont progress de 10 points au sein des dpenses publiques entre 1959 et 2010, passant de 45,5 55,5 % des dpenses totales. Entre 1980 et 2010, elles ont progress de 6 points au sein des dpenses totales, ces dernires progressant elles-mmes de plus de 10 points dans le Pib (de 46 56,6 %). Les dpenses de transfert reprsentent donc un enjeu majeur de matrise de la dpense, et prsentent des degrs de rigidit varis. Pour ltat, le vocable interventions regroupe en ralit une trs grande varit de dispositifs, de publics bnficiaires et de modalits de gestion. On distingue usuellement les interventions de guichet et les interventions hors guichet , aussi appeles dpenses discrtionnaires (voir partie iii.A sur les dpenses dintervention de ltat). Les dpenses de guichet, plus rigides, reprsentent 60 % des dpenses dintervention de ltat et plus de 96 % de celles des administrations de scurit sociale. Le budget triennal 2011-2013 a prvu une quasi-stabilisation des dpenses de guichet pour ltat sur la priode de programmation. La forte progression tendancielle des dpenses de guichet, due principalement la dynamique spontane des exonrations de cotisations sociales que ltat compense la scurit sociale (dpenses donnant lieu consolidation), et dans une moindre mesure, au dynamisme des minima sociaux, impose des rformes lourdes pour stabiliser les crdits en niveau.
73
4 Perspectives 2011-2015
La dpense publique progresse de manire trs limite en 2011 et 2012 (respectivement +0,7 % et +0,9 % en volume, aprs +0,6 % en 2010), notamment au regard de la dynamique historique (2,6 % par an en moyenne de 1978 2008) ce qui traduit les effets de la politique de matrise de la dpense mise en place depuis 2007. Ce ralentissement de la dpense publique reflte les efforts de rduction de la part de la dpense publique dans le Pib : progression infrieure la norme dite zro valeur soit une stabilisation en euros courants pour les dpenses de ltat, hors charges dintrt et pensions ; une progression infrieure linflation soit mieux que le zro pour la totalit des dpenses de ltat en 2012, dpenses de sant matrises avec le ralentissement de la progression de lONDAM, monte en charge de la rforme des retraites et impact du gel des dotations aux collectivits locales sur le rythme de leur dpense. Le ralentissement des dpenses dindemnisation chmage contribue galement la matrise de la dpense totale. Le rythme dvolution de la dpense publique a galement t marqu sur la priode 2009-2010 par des lments exceptionnels. Ainsi, les dpenses du plan de relance ont t maximales en 2009 au plus fort de la crise, puis ont t progressivement rduites en 2010 et 2011, conformment au calendrier initial. Par ailleurs, les livraisons de matriels militaires ont t particulirement importantes en 2010. Pris globalement, ces lments exceptionnels ont augment momentanment la dpense en volume en 2009 hauteur de 0,8 point, lont stabilise en 2010 puis ont eu tendance la rduire en 2011. Hors lments exceptionnels, la croissance de la dpense publique reste trs contenue en moyenne sur 2011-2012. Les dpenses des collectivits locales sur 2011-2012 par rapport 2010 redmarreraient. Les organismes divers dadministrations centrales (ODAC) connaissent galement une croissance de leurs dpenses du fait de la monte en charge des investissements davenir. En 2011, la remonte des charges dintrt lies aux emprunts indexs sur linflation joue sur
la dpense de ltat dont la part des dpenses se rduit cependant au sein du Pib grce au respect de normes de dpenses trs strictes.
En 2011, la dpense publique est trs contenue, sa part dans le PIB se rduira de 0,3 point.
En 2011, les dpenses de ltat73 reculeraient de 1,7 % en volume, soit une contribution de 0,4 point lvolution de la dpense publique totale. Ce repli en euros constants reflte principalement le contrecoup des dpenses engages dans le cadre du plan de relance (contribution de 0,4 point) et la stabilisation en valeur des dpenses hors pensions et charge de la dette. Cet effort est dautant plus important que linflation serait de 2,1 % en 2011 (hors tabac), suprieure celle de 1,5 % anticipe au moment du PLF 2011. il a permis la dpense budgtaire sous la norme zro volume , donc y compris intrts et dpenses de pensions, de progresser moins vite que linflation, malgr le surcrot de charges dintrt au titre des obligations indexes sur linflation. La contribution des organismes divers dadministration centrale (ODAC) la croissance de la dpense publique serait de 0,2 point. Elle sexpliquerait essentiellement par la monte en charge des dpenses davenir dont la gestion est majoritairement confie des ODAC. La contribution des administrations locales (APUL) la croissance de la dpense publique de 0,3 point reflterait principalement le cycle dinvestissement local (redressement des investissements aprs la forte baisse observe en 2010) et les prestations sociales (dpenses dinsertion encore dynamiques, du fait de la dtrioration passe du march de lemploi pendant la crise). En revanche, dans un contexte de gel des transferts de ltat, il est fait lhypothse que la progression des dpenses de personnels et de fonctionnement sera plus modre que par le pass.
73 - primtre 2010 et hors transferts aux autres sous-secteurs.
74
Les administrations de scurit sociale (ASSO) sont les premires contributrices la croissance de la dpense publique, hauteur de 0,6 point. La dclration en 2011 reflte le ralentissement des dpenses chmage. La contribution la plus importante la hausse des dpenses sociales est apporte par les prestations vieillesse, du fait de larrive lge de la retraite des gnrations du babyboom . Leur progression serait toutefois moins forte que sur la priode 2006-2010 du fait des premiers effets de la rforme des retraites. Par ailleurs, la matrise des dpenses dassurance maladie, conforme lONDAM, limiterait leur contribution la croissance de la dpense publique 0,1 point. Enfin, linclusion de la CADES dans le soussecteur des ASSO le rend plus sensible aux volutions des taux dintrt : la remonte des taux dintrt court terme en 2011 jouerait ainsi la hausse sur les dpenses des ASSO.
modre (0,3 point), malgr la monte en charge du cycle dinvestissement en 2012. Les prestations sociales ralentiraient avec lamlioration du march de lemploi, dans un contexte de dpenses de fonctionnement des collectivits locales toujours plus contenues que par le pass. Les dpenses de scurit sociale crotraient quasiment au mme rythme quen 2011 (contribution de 0,7 point la croissance des dpenses totales en volume, aprs 0,6 point en 2011) : le ralentissement des allocations chmage, consquence de lamlioration du march du travail, et la monte en charge de la rforme des retraites seraient temporairement compenss par les mcanismes de revalorisation (rattrapage de la hausse non anticipe dinflation de 2011) des pensions de retraite et des prestations indexes sur la base mensuelle des allocations familiales (bMAF). La progression des dpenses de sant sous lONDAM (2,8 % en valeur en 2012) resterait trs contenue.
En 2012, la part des dpenses publiques dans le PIB diminuera de 0,5 point
Les dpenses de ltat en volume reculeront nouveau en 2012 (contribution de -0,2 point) malgr la disparition des effets favorables exceptionnels de 2011 (extinction totale du plan de relance et recul des livraisons de matriels militaires) et malgr la hausse en 2012 des charges dintrt et des pensions. Ce recul en volume est la consquence de leffort de consolidation sur les autres dpenses, soumises au plafond zro valeur , effort encore amplifi dun milliard deuros dans le cadre des mesures dconomies supplmentaires annonces en aot 2011 (lconomie supplmentaire de 1 Md sera intgre au budget de ltat dans le cadre du dbat parlementaire. Elle est dj incluse dans ce calcul de la dpense de ltat). Les dpenses des ODAC contribueraient pour 0,2 point la croissance de la dpense totale, du fait de la monte en charge des dpenses lies aux investissements davenir ainsi que du dynamisme de la compensation des charges de service public de llectricit (CSPE). La contribution des collectivits locales la croissance de la dpense publique resterait
Sur le moyen terme, le gouvernement sest fix un objectif de matrise de la dpense ambitieux
Les efforts de matrise de la dpense mis en uvre en 2011 et en 2012 seront poursuivis les annes suivantes, permettant la croissance annuelle moyenne de la dpense publique datteindre 0,5 % en volume sur lensemble de la priode 2011-201574. En effet, le niveau du Pib ayant dclin pendant la crise par rapport son tendanciel de croissance, une pression continue sur les dpenses est ncessaire pour ramener leur niveau celui davant la crise, relativement la richesse nationale. Parmi celles-ci, les charges dintrts sur la dette devraient augmenter significativement sur la priode, la fois en raison dun effet volume, li laugmentation de lendettement nominal75 et cause de la hausse anticipe des taux dintrt, qui sont depuis 2009 un niveau historiquement bas. Les prestations de sant et de retraites devraient galement connatre un important dynamisme sur la priode, notamment sous
74 Il sagit de la moyenne des progressions 2011-2012, 2012-2013, 2013-2014 et 2014-2015. 75 partir de 2013, le ratio dette/PIB devrait commencer diminuer grce au retour du dficit public un niveau infrieur celui du dficit stabilisant, mais lendettement nominal en Md devrait lui continuer progresser car le solde public resterait dficitaire.
75
Contributions des sous-secteurs lvolution de la dpense des APU en volume

primtre constant, hors transferts, en comptabilit nationale tat Dont plan de relance Dont livraisons de matriels militaires Dont autres ODAC APUL ASSO Dont chmage Dont vieillesse survie volution de la dpense des APU en volume 1094,5 73,4 222,4 502,4 Md en 2010 296,3 Contribution des sous-secteurs* 2010 -0,4 -0,4 -0,3 0,2 0,2 0,3 0,6 0,0 0,5 0,7 % 2011 -0,2 0,0 0,0 -0,2 0,2 0,3 0,7 -0,1 0,5 0,9 %
* Les volutions en euros constants sont dflates par lindice des prix la consommation hors tabac.
Part de la dpense publique dans le PIB (en %)

primtre constant, hors transferts, en comptabilit nationale APU dont : tat dont : ODAC dont : APUL dont : ASSO 2010 56,6 15,3 3,8 11,5 26,0 2011 56,3 14,9 3,8 11,5 26,0 2012 55,8 14,5 3,9 11,5 25,9
leffet du vieillissement de la population. Leur progression serait nanmoins contenue grce aux effets positifs de la rforme des retraites, qui aura un impact significatif sur la dpense lhorizon 2015, ainsi que grce des objectifs ambitieux de matrise des dpenses de sant (croissance de lONDAM 2,8 % partir de 2012). Les objectifs globaux de matrise de la dpense publique impliqueront un effort particulirement important sur les autres postes
de dpenses, notamment sur les dpenses des administrations publiques centrales (hors intrts et pensions). Cet effort sera permis par le strict respect des normes budgtaires pour ltat (dpenses sur le primtre de la norme 0 valeur , hors charges dintrt de la dette et pensions, qui diminuent en valeur champ constant sur la priode 2011-2015), ainsi que par la transposition aux oprateurs de ltat des rgles dconomies appliques au budget de ltat.
76
volution des diffrents postes de dpenses entre 2011 et 2015

14 Croissance plus rapide que la croissance de la dpense publique totale
Taille des bulles : Poids dans la dpense publique totale fin 2010
Variation de la dpense en Md enre 2011 et 2013
Croissance plus lente que la croissance de la 12 dpense publique totale
10 8 6 4 Autres dpenses des ASSO Prestations de sant Dpenses de pension et de survie Autres dpenses des APUL Charges d'intrts
-2%
-3
Autres dpenses de l'Etat et des ODAC
0%
2%
4%
6%
8%
10%
Taux de croissance annuel moyen en valeur sur la priode 2011-2015
77
Liste des sigles

AAH ACOSS ADEME AER AFF AFiTF AFNOR AFPA AFT AGiRC ALS AMF ANAH ANDRA ANR ANRU APA APD APi APL APU APUL ARRCO ARS ASH ASP ASS ASSO bNF CADES CAF CANAM CAS CCAS CCEN CDP CEA CHRS CHU Ci Allocation aux adultes handicaps Agence centrale des organismes de scurit sociale Agence de lenvironnement et de la matrise de lnergie Allocation quivalent retraite Allocation de fin de formation Agence de financement des infrastructures de transport de France Association franaise de normalisation Agence pour la formation professionnelle des adultes Agence France Trsor Association gnrale des institutions de retraite des cadres Allocation de logement social Autorit des marchs financiers Agence nationale pour lhabitat Agence nationale pour la gestion des dchets radioactifs Agence nationale pour la recherche Agence nationale de rnovation urbaine Allocation personnalise pour lautonomie Aide publique au dveloppement Allocation parent isol Aide personnalise au logement Administrations publiques Administrations publiques locales Association des rgimes de retraite complmentaires Agences rgionales de sant Aide sociale lhbergement Agence de services et de paiements Allocation spcifique de solidarit Administrations de scurit sociale bibliothque nationale de France Caisse damortissement de la dette sociale Caisse dallocations familiales Caisse nationale dassurance maladie des professions indpendantes Compte daffectation spciale Centres communaux daction sociale Commission consultative dvaluation des normes Caisse de la dette publique Commissariat lnergie atomique Centres dhbergement et de rinsertion sociale Centres hospitaliers universitaires Consommation intermdiaire
78
CMU CNAM CNASEA CNAV CNC CNES CNRACL CNRS CNSA CSG CVAE DGFiP DMTO EHPAD NA EPCi EPS ETP ETPT FbCF FCTVA FFiPSA FMESPP FNAL FNSA FOREC FRR FSi FSPOEiE FSV GVT iCNE iMA iNED iNERiS iNPi iNRA iNSEE iNSERM iNTS inVS
Couverture maladie universelle Caisse nationale dassurance maladie Centre national pour lamnagement des structures des exploitations agricoles Caisse nationale dassurance vieillesse Centre national de la cinmatographie Centre national dtudes spatiales Caisse nationale de retraite des agents des collectivits locales Centre national de la recherche scientifique Caisse nationale de solidarit pour lautonomie Contribution sociale gnralise Cotisation sur la valeur ajoute des entreprises Direction gnrale des finances publiques Droits de mutation titre onreux tablissements dhbergement pour personnes ges dpendantes cole nationale dadministration tablissement public de coopration intercommunale tablissements publics de sant quivalent temps plein quivalent temps plein travaill Formation brute de capital fixe Fonds de compensation de la TVA Fonds de financement des prestations sociales des non-salaris agricoles Fonds de modernisation pour les tablissements de sant publics et privs Fonds national daide au logement Fonds national des solidarits actives Fonds de financement de la rforme des cotisations patronales de scurit sociale Fonds de rserve des retraites Fonds spcial dinvalidit Fonds spcial des pensions des ouvriers des tablissements industriels dtat Fonds de solidarit vieillesse Glissement vieillesse technicit intrts courus non chus institut du monde arabe institut national dtudes dmographiques institut national de lenvironnement industriel et des risques institut national de la proprit industrielle institut national de la recherche agronomique institut national de la statistique et des tudes conomiques institut national de la sant et de la recherche mdicale institut national de la transfusion sanguine institut de veille sanitaire
79
iRCANTEC iSbLSM LFSS LOLF LPFP MSA ODAC ODAL OGD ONERA ONCFS ONDAM ONP PAJE PCH PSR RSA RFF RGPP RMi RMN RSA SAE SPE SSiAD SNCF TiPP
institut de retraite complmentaire des agents non titulaires de ltat et des collectivits publiques institution(s) sans but lucratif au service des mnages Loi de financement de la scurit sociale Loi organique relative aux lois de finances Loi de programmation des finances publiques Mutualit sociale agricole Organismes divers dadministration centrale Organismes divers dadministration locale Objectif global de dpense Office national dtudes et recherches arospatiales Office national de la chasse et de la faune sauvage Objectif national des dpenses dassurance maladie Oprateur national de paye Prestation daccueil du jeune enfant Prestation de compensation du handicap Prlvement sur recettes Revenu de solidarit active Rseau ferr de France Rvision gnrale des politiques publiques Revenu minimum dinsertion Runion des muses nationaux Revenu de solidarit active Service des achats de ltat Services des pensions de ltat Services de soins infirmiers domicile Socit nationale des chemins de fer Taxe intrieure sur les produits ptroliers
80

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RAPPORT SUR LA DPENSE PUBLIQUE ET SON VOLUTION

RappoRt suR la dpense publique et son volution

Zooms : L emploi dans les collectivits locales Les dpenses dintervention

RappoRt suR la dpense publique et son volution

Introduction La notion de dpense publique

La comptabilit nationale : un cadre normatif commun de la dpense publique

RappoRt suR la dpense publique et son volution

Le primtre des administrations publiques

RappoRt suR la dpense publique et son volution

La nature des dpenses publiques

RappoRt suR la dpense publique et son volution

Les cotisations sociales imputes

La notion de droits constats

Les prlvements sur recettes

RappoRt suR la dpense publique et son volution

RappoRt suR la dpense publique et son volution

RappoRt suR la dpense publique et son volution

1 Lvolution et les dterminants de la dpense

volution de la dpense publique

Rpartition des dpenses publiques par catgorie (2010)

Rpartition de la dpense des administrations publiques centrales

Rpartition de la dpense des administrations publiques locales

Rpartition de la dpense des administrations de scurit sociale

Source : Insee, calculs DG Trsor

RappoRt suR la dpense publique et son volution

La dpense publique dans le PIB depuis 1960

Source : Insee, calculs DG Trsor

RappoRt suR la dpense publique et son volution

RappoRt suR la dpense publique et son volution

volution de la structure de la dpense publique entre 1960 et 2010 1960

Prestations sociales 45 % Fonctionnement 41 % Fonctionnement 35 %

volution de la structure de la dpense publique (en % PIB)

1960-1970 5,2 % 8,2 % 0,9 % 19,2 % 3,7 % 2,0 % 39,3 %

1970-1980 5,4 % 9,9 % 0,8 % 21,2 % 3,5 % 2,1 % 42,9 %

1980-1990 5,8 % 11,3 % 2,2 % 25,1 % 3,2 % 2,2 % 49,8 %

1990-2000 5,7 % 11,5 % 3,1 % 27 % ,1 3,2 % 2,2 % 52,8 %

2000-2010 5,2 % 11,4 % 2,8 % 28,6 % 3,1 % 2,4 % 53,5 %

RappoRt suR la dpense publique et son volution

volution de la dpense publique en valeur (indice base 100 = 1978)

La dpense publique par sous-secteur

Croissance de la dpense publique en volume depuis 1970

RappoRt suR la dpense publique et son volution

La dpense des ODAC (2002-2010) 120

Investissements d'avenir et rforme TP Plan de relance

CDP - abandon crance ACOSS

Autonomie des universits

Dcentralisation du RMI aux dpartements

520 500 480 460 440 420 400 380 360

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

RappoRt suR la dpense publique et son volution

Le mcanisme de consolidation des dpenses entre administrations publiques

Transferts entre sous-secteurs des administrations publiques en 2010

54,9 Md tat 5,2 Md ODAC

RappoRt suR la dpense publique et son volution

Consolidation des dpenses publiques en 2010

transferts vers d'autres APU

autres dpenses (consolides)

APUL Transferts entre APU

RappoRt suR la dpense publique et son volution

La contribution des sous-secteurs lvolution de la dpense

Parts respectives des diffrents sous-secteurs dans la dpense publique (2010)

Dpenses APU (consolides)

Contributions la croissance en volume de la dpense publique*