Por Orlando Jos Penicela Jnior.

EVOLUO RECENTE E SUSTENTABILIDADE DA DVIDA PBLICA

MOAMBICANA
2000 - 2010

Maputo, Fevereiro de 2012

I. INTRODUO
O exerccio pelo Estado das suas trs tradicionais funes fiscais de afectao, redistribuio e
estabilizao (Musgrave & Musgrave, 1989), pressupem que esse Estado disponha de recursos na
quantidade e tempo desejados para o efeito. Da que, o Estado recorre a diversas formas de
financiamento, dentre as quais, podemos destacar as receitas fiscais, os donativos e a Dvida pblica.
Em Moambique, no obstante o significativo volume de capitais externos em donativos (Apoio directo ao
Oramento), a incipiente base fiscal da economia tem contribudo de forma inevitvel para o registo de
recorrentes dficits oramentais nas contas pblicas, obrigando o Estado a recorrer a formas alternativas
de financiamento, dentre as quais se pode destacar a dvida pblica.
Neste artigo, pretende-se abordar sumariamente a evoluo da dvida pblica moambicana, analisando
os desafios e as reais possibilidades de sustentabilidade dessa via financiamento do Estado a mdio e
longo prazos. O objectivo fundamentalmente de compreender as implicaes do recurso a dvida como
via de financiamento da despesa pblica. Alis, a manuteno de nveis de dvida pblica sustentveis,
constitui um dos grandes objectivos da poltica nacional de endividamento (MF, 2008), facto que justifica
a pertinncia do presente estudo.
Devo alertar porm que, por limitaes de tempo e de dados, embora reconhecendo a sua
indispensabilidade, este artigo no oferece uma anlise de sries intertemporais de progresso do stock
e do servio da dvida vis--vis os demais agregados macroeconomicos relevantes. Recomendamos por
isso, a leitura adicional de parte da Bibliografia citada neste breve artigo.
I.

PROBLEMA

As presses de um contexto internacional de crise e incerteza econmica, vm nos ltimos anos atiando
o debate em torno das alternativas de financiamento de um Estado j tradicionalmente deficitrio como
Moambique. Se considerarmos a hiptese dos doadores ora em crise, reverem em baixa o seu volume
ajuda ao pas, a fiabilidade do j questionado mecanismo de financiamento externo (Apoio Directo ao
Oramento), pode ser posta a prova. Curiosamente, o sombrio cenrio de crise internacional, aparece
num momento em que Moambique depara-se com uma uma crescente demanda de financiamento, com
vista a responder as necessidades de de investimento em infra-estruturas que possam gerar um efeito
crowding-in e viabilizar o crescente investimento privado nos diversos sectores da economia.
Para a dimenso dos investimentos que se exigem ao Estado moambicano, com um baixo nvel de
receitas fiscais e de poupanas internas (Osman, 2010), poucas alternativas de financiamento se impem
como to bvias tanto quanto o recurso a dvida pblica. Entretanto, a mobilizao de recursos atravs do
endividamento pblico apresenta duas faces. O financiamento do Estado com recurso dvida pode
descambar numa crise fiscal, ou pode ser um complemento til do financiamento pblico, dependendo da
magnitude relativa da dvida, do seu peso no total da despesa pblica, das suas condies comerciais
(maturidades/perodo de pagamento e taxas de juro), da relativa estabilidade dos mercados de capitais e
da estratgia e prtica de utilizao da dvida (Castel-Branco, 2011). Portanto, todas estas variveis
afectam directamente a sustentabilidade da dvida pblica do Estado.
Ora, face a este quadro, a pergunta de fundo que emerge : em que medida o recurso a dvida pblica
pode ser uma alternativa vivel e racional de financiamento da despesa pblica moambicana?

II. ENQUADRAMENTO CONCEPTUAL

De acordo com o GMD (2004), dvida uma promessa de pagamento futuro de determinada quantia
emprestada, acrescida de respectivos juros. A dvida pblica uma dvida contrada por um determinado
Estado e como qualquer dvida, um (conjunto de) compromisso(s) financeiro(s), vencvel(is) em dado(s)
prazo(s).
Em rigor conceptual, os vrios autores so unnimes em definir a dvida pblica como a dvida contrada
pelo governo (sector pblico) para compensar o dfice entre as receitas e as despesas, devendo por este
ser paga (Stiglitz, 1999; Bhattacharya & Guha, 1999; Taylor, 1961). Em funo da residncia dos agentes
envolvidos na contraco de emprstimos (provenincia do emprstimo) a dvida pblica pode ser interna
ou externa. A dvida externa quando contrada junto de agentes econmicos no residentes (pas ou
instuio). Quando a mesma contrada junto de agentes residentes, diz-se que a dvida interna (GMD,
2004).
Em Moambique, considerada dvida pblica, toda a emisso de emprstimos cujo prazo de
pagamentos seja superior a um ano1. De acordo com o GMD (2006), existem em Moambique dois
instrumentos principais que o governo emite no processo de contratao de emprstimos internos: ttulos
de tesouro e obrigaes de tesouro:
Ttulo de Tesouro (Bilhetes de Tesouro BTs) ttulos de crdito emitidos a breve data pelo
governo, geralmente vendidos a desconto em vez de pagarem juros, com um vencimento de um
ano ou inferior a um ano. Tambm possveis os ttulos de tesouro pagarem juros no termo do
prazo de pagamento e serem emitidos ao par (100% do valor facial).
Obrigaes de Tesouro (OTs) instrumento de mdio e longo prazo emitidos ao par (100% do
valor facial) e com juros pagveis anual ou semestralmente.
Por sua vez, a Dvida Pblica Externa, definida pela lei do Sistema de Administrao Financeira do
Estado (09/2002 de 12 de Fevereiro, como a dvida contrada pelo Estado com outros Estados,
organismos internacionais ou outras entidades de direito pblico ou privado, com residncia ou domiclio
fora do Pas, e cujo pagamento exigvel fora do territrio nacional.
Na ptica do credor, a dvida pode ser:
Bilateral, quando se trata de emprstimo entre governos;
Multilateral, quando um governo deve a instituies financeiras internacionais (Banco Mundial,
Fundo Monetrio Internacional, Banco Africano de Desenvolvimento) que representam
interesses de diversos Governos;
Comercial, quando o governo ou empresas recorrem a bancos comerciais internacionais para a
contraco de crdito.
As dvidas multilaterais e bilaterais apresentam-se geralmente em condies mais favorveis (juros
baixos e perodos de graa longos), comparativamente as dvidas comerciais que se guiam pelas
condies do mercado.
Mas como que se define a sustentabilidade da dvida pblica?
A sustentabilidade da dvida a capacidade de um pas cumprir com todas as responsabilidades relativas
ao servio da dvida externa e domstica, publica e privada, de longo e de curto prazo sem afectar
os seus objectivos de desenvolvimento econmico e social.
1

Vide em:
http://www.ine.gov.mz/metadados/quadro_detalhe/sector_fiscal/divida%20_administracao_%20centr
al.pdf

No existem metas predeterminadas aplicveis a todos os pases, a partir das quais se poder considerar
uma determinada dvida de sustentvel. Portanto, o conceito de sustentabilidade da dvida bastante
relativo, subjectivo e dinmico (Raj Kumar, 1999 apud GMD, 2004).
A mdio e longo prazo, a sustentabilidade da dvida ser verificada sempre que a taxa de endividamento
(novos emprstimos) for menor que a taxa de crescimento das exportaes e do prprio PIB. Pases com
altas taxas de crescimento no seu PIB podero rapidamente responder a um elevado volume de dvida
externa e de servio da mesma, enquanto os menos desenvolvidos enfrentam elevados problemas para
cumprir com as suas responsabilidades tornando-se o seu nivel de endividamento insustentvel (Raj
Kumar, 1999 apud GMD, 2004).
Quando que se diz que um pas est em Crise de Dvida?
Quando um pas j consegue pagar o servio de dvida que vence em cada perodo, o que leva a que os
juros no pagos sejam acumulados ao stock, aumentando assim as responsabilidades sobre o exterior,
no apenas por causa da contratao de novos emprstimos mas tambm pelos juros que vo sendo
capitalizados.

III. CONTEXTUALIZAO
A dcada de 1980, ficou conhecida como a Dcada Perdida do desenvolvimento em frica. As dvidas
soberanas de vrios pases do continente, conheceram uma subida sem precedentes, transpondo a
capacidade de controle dos respectivos Estados, que j no conseguiam cumprir com as suas obrigaes
de pagamento crise de endividamento.
Moambique, foi um dos pases mais representativos da crise das dvidas africanas e dos que mais se
ressentiu da mesma. A dvida acumulada do pas chegou a ser dez vezes superior ao volume das
exportaes e 50% do PIB em 1994 (GMD, 2006). No final do sculo XX, em 1998, o stock da dvida
pblica moambicana era de mais de 6 bilhes de USD, montante que representava 153% do Produto
Interno Bruto (PIB) daquele ano, cerca de 13 vezes as receitas do Estado e 25 vezes as exportaes de
1998. Isto significa que, se o pas tivesse que fazer face ao servio da divida , era necessrio mobilizar
simultneamente 43% das exportaes, 23.5% das receitas do Estado e 2.7% do Produto Interno Bruto
de 1998 (MF, 2008).
Estes dados refletem os nveis de insustentabilidade da dvida pblica moambicana, pelo menos antes
das iniciativas de alvio de dvida. Obviamente que vrios factores internos e externos contriburam para
tal situao com destaque para calamidades naturais, polticas econmicas ineficientes, o cenrio e a
dinmica poltico-econmica regional, a crise internacional do Petrleo e a estagflao dos anos 70,
aumentos das taxas de juro internacionais, deteriorao dos termos de troca e reduo dos ganhos das
exportaes.
Perante tais nveis de endividamento e cientes da ameaa que os mesmos representavam ao sistema
financeiro mundial, a comunidade internacional uniu-se em vrias iniciativas de alvio da dvida, como um
imperativo para estimular o crescimento dos pases endividados e restaurar a estabilidade financeira
mundial. Havia necessidade de tornar sustentveis as dvidas soberanas dos Pases Pobres.
Com efeito, Moambique beneficiou, sucessivamente em 1999 e 2001, do alvio de dvida no mbito da
Iniciativa dos Pases Pobres Altamente Endividados (HIPC). Em Junho de 1999, os credores acordaram
em perdoar USD 3.700 milhes do valor nominal da dvida e em Setembro de 2001, os credores
comprometeram-se em perdoar USD 600 milhes do stock nominal da dvida (GMD, 2006). Moambique

beneficiou ainda em 2006, do cancelamento da dvida no mbito da Iniciativa do Alvio da Dvida

Multilateral (MDRI), como resultado do bom desempenho econmico (MF, 2008). At Agosto de 2005, o
Pas tinha beneficiado de USD 35.0 milhes de reduo do servio da dvida.
Foi graas a este perdo de grande parte da dvida externa, acumulada de forma insustentvel, antes e
depois da adeso s Instituies de Bretton Woods em 1984, que Moambique voltou a ser reconhecido
como detentor de uma dvida sustentvel.
IV. SUSTENTABILIDADE DA DVIDA PBLICA MOAMBICANA
Em 2007 o total do stock da dvida pblica era de cerca de USD 3,6 bilies. A dvida externa representava
91% do total da dvida, isto , USD 3,3 bilies, sendo 41% credores multilaterais e 9% credores bilaterais
(MF, 2008). Portanto, a Dvida Pblica Interna ainda constituia uma pequena poro do total da dvida
pblica representando cerca de 11% (MF, 2010).
Porm, a tendncia nitidamente observvel no comportamento da dvida pblica moambicana entre
2001 e 2008, foi de reduo da Dvida Pblica Externa (DPE), quer em valores absolutos, quer em
proporo do PIB e das receitas pblicas e aumento da Dvida Pblica Interna Mobiliria (DPIM)2. A
introduo (em 1999) e rpido crescimento do financiamento mobilirio (DPIM), um dos traos mais
notveis no comportamento da dvida pblica nacional nos ltimos anos. De acordo com o Relatrio
Anual sobre a Dvida Pblica do Ministrio das Finanas (2008), a DPIM duplicou em cerca de 4 anos
crescendo de 4,9 bilhes de meticais em 2003 para 8 bilies de meticais em 2007.
A introduo da DPIM, representa uma mudana nos padres de financiamento do Estado moambicano,
que desde o Reajustamento Estrutural (finais da dcada de 80) at a criao da Bolsa de Valores de
Moambique (em 1999), fiava-se apenas nos donativos e nos emprstimos concessionais para a
mobilizao de recursos externos. Deve-se compreeender que a tendncia de reduo da dvida pblica
externa liga-se, principalmente, s iniciativas de perdo de dvida de que o Pas vem se beneficiando e
no necessariamente a uma evoluo positiva (favorvel) dos agregados macroeconmicos com
implicaes directas sobre os indicadores de sustentabilidade da dvida3 e da capacidade institucional de
gesto da poltica de endividamento.
De facto, a dvida pblica de Moambique tem registado uma reduo considervel, como resultado das
negociaes realizadas pelo Governo no mbito das iniciativas de alvio da dvida (HIPC e MDRI), tendo
passado de USD 4.8 bilies em 2004 para USD 3,6 bilies em 2008, melhorando assim, todos os
indicadores de sustentabilidade da dvida pblica (MF, 2008). Todavia, esta no passa apenas de uma
melhoria relativa dado que, realisticamente e nas actuais condies os indicadores da dvida pblica de
Moambique, colocam o Pas abaixo dos nveis de insustentabilidade da dvida definidos para pases de
baixo rendimento (cerca de 36% em proporo do PIB e 218% das receitas pblicas em 2008)
(Massarongo & Muianga, 2011).
De facto, apesar da relativa melhoria dos indicadores sustentabilidade do endividamento, a DP
moambicana no mostra nem sinais de reduo nem de estabilizao. Pelo contrrio, no perodo em
anlise, a dvida pblica registou uma tendncia de agravamento (Castel-Branco, 2010; Massarongo &

Massarongo & Muianga, 2011. A DPIM corresponde emisso de ttulos de dvida por parte do
governo aos agentes privados residentes, geralmente por intermdio dos bancos comerciais. Em
Moambique, os ttulos de dvida emitidos subdividem-se em Obrigaes do Tesouro (OTs) e Bilhetes do
Tesouro (BTs).
3
Receitas oramentais, Taxas de juro e Produto Interno Bruto.

Muianga, 2011). A melhoria dos indicadores da dvida pblica, traduz-se num ajustamento da dvida aos
demais indicadores e previses macro-econmicas nacionais, de acordo com os padres internacionais
de contratao e gesto da dvida pblica.
Todavia, no obstante os dados oficiais apontam para manuteno da sustentabilidade dos principais
indicadores da dvida pblica do nosso pas nos prximos anos (no horizonte at 2030), todas as anlise
descomprometidas sugerem existir um risco real de insustentabilidade da dvida a mdio e longo prazos,
por pelo menos duas razes:
1. No horizonte da previso oficial (MF), no incluso o cenrio de contratao de crditos no
concessionais, facto que enviesa a anlise em favor do optimismo com que o Relatrio Anual
sobre a Dvida Pblica (2008) conclui. Sabe-se porm que, recentemente Moambique acedeu
no Fundo Monetrio Internacional (FMI), a uma linha de crdito no concecional no valor de 900
milhes de USD4. Logo, a previso do MF, no foi muito realista.
2. O aumento a dvida Pblica Interna Mobiliria, uma indicao de que o Estado est a recorrer
cada vez mais ao mercado interno de capitais em competio com os demais actores
econmicos privados. Num mercado de capitais de profundidade tao baixa quanto o nosso,
esta situao, resulta muito facilmente num aumento das taxas de juro (custos do capital
financeiro) e na consequente reduo do investimento privado, pondo em causa o aumento da
base fiscal contributiva (Castel-Branco, 2011). Portanto, um nivel sufocante de endividamento
pblico interno pode a mdio e longo prazos gerar um ciclo vicioso de insustentabilidade fiscal
dado que ele encarece o investimento para o alargamento, diversificao e articulao da base
produtiva. Existem vrios outros problemas associados ao endividamento pblico (Ibdem), mas o
problema do crowding-out, provavelmente o mais relevante na discusso da sustentabilidade
da dvida.
De facto, de momento, o grande vilo da dvida pblica moambicana, parece querer residir na DPIM e
por isso que, as anlises que incidem apenas na vertente externa da dvida, tendem a apontar para um
quadro de endividamento sustentvel (GMD, 2006), ignorando o outro lado do problema.
V. CONCLUSO
No perodo 2001 2011, a dvida pblica moambicana demonstrou uma estabilidade e disps-se de
forma sustentvel principalmente na sua vertente externa. Porm, como se tentou demonstrar ao longo
deste trabalho, particularmente preocupante a tendncia de evoluo da dvida pblica interna
mobiliria (DPIM), a qual nos leva a concluir que no geral, a situao da dvida pblica moambicana
descreve-se como de Sustentabilidade de Risco.
Com o decisivo apoio das iniciativas de alvio da comunidade internacional e particularmente dos
credores ocidentais, a gesto da dvida pblica moambicana nos ltimos anos, teve o mrito de garantir
uma relativo melhoramento dos indicadores de sustentabilidade da dvida. Ora, num cenrio financeira
internacional cada vez mais hostil, a manuteno dos ganhos at aqui alcanados, vai exigir do governo
medidas mais arrojadas, que passam pela alterao gradual das modalidades e fontes de financiamento
do Estado. As concluses deste estudo so consistentes com grande parte das constataes feitas pela

A VERDADE: Moambique com USD 900 milhes para crdito no concessional. Disponvel em
http://www.verdade.co.mz/economia/23034-mocambique-com-usd-900-milhoes-para-credito-nao-concessional

literatura nacional sobre a matria, segundo a qual, no seu modus operandis, o governo tm estado a
perpetuar a dependncia econmico-financeira do Estado e consequentemente a reproduzir uma dvida
que pode se tornar insustentvel a mdio e longo prazos. O segredo para alterao deste quadro, reside
obviamente na reformulao dos padres de acumulao e de crescimento do pas, por via da adopo
de modelos que permitam a reduo da porosidade da economia e alargamento da sua base fiscal.

VI. REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS

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