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Transparencia presupuestaria municipal en el Ecuador

Transparencia presupuestaria municipal en el Ecuador

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Este número sintetiza los principales hallazgos analizados en el reporte Indice de Transparencia Presupuestaria Municipal 2010, el cual pretende mostrar el nivel de transparencia municipal en las diferentes fases del proceso presupuestario. Para ello se utilizó una herramienta de evaluación de la transparencia aplicada a una muestra de 13 municipios ecuatorianos.
Este número sintetiza los principales hallazgos analizados en el reporte Indice de Transparencia Presupuestaria Municipal 2010, el cual pretende mostrar el nivel de transparencia municipal en las diferentes fases del proceso presupuestario. Para ello se utilizó una herramienta de evaluación de la transparencia aplicada a una muestra de 13 municipios ecuatorianos.

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Transparencia presupuestariamunicipal en el Ecuador
1
 Julio López, Esteban Tinoco y Mabel Andrade
1
Agradecemos el valioso aporte de Sebastián Zambrano en la elaboración de este documento.
2
Zambrano, S. y López, J. (2011). Índice de Transparencia Presupuestaria Municipal 2010. Quito: Grupo FARO.
1
Puntos claves:
s
No son necesariamentelos municipios másgrandes los que hanmostrado mayoresesfuerzos portransparentar susprocesos presupuestarios
s
Es necesariainformación más sencillay comparable sobre losactores, el proceso y losresultados de cada fasede ciclo presupuestario
Grupo FARO
es un centro de políticaspúblicas independiente que promueveel cambio social a través de lainvestigación aplicada, el diálogo pluraly la acción colectiva.
Ciudadanizando las Políticas
proveeun análisis resumido y especializadode un proyecto o una política públicalocal, nacional o internacional. Este yotros números están disponibles enwww.grupofaro.org.
CIUDADANIZANDO
LAS POLÍTICAS
Julio 2011
Número 5
Introducción
El presente documento sintetiza losprincipales hallazgos analizados en el reporteÍndice de Transparencia PresupuestariaMunicipal 2010
2
, el cual pretende mostrarel nivel de transparencia municipal en lasdiferentes fases del proceso presupuestario.Para ello se utilizó una herramienta deevaluación de la transparencia en las diferentesfases, aplicada a una muestra de 13 municipiosdel Ecuador (Gráfico 1), durante el períodofiscal 2009-2010. Los criterios consideradosen la evaluación se refieren al acceso quedistintas audiencias tienen a la informaciónque se produce a lo largo del período fiscal,los plazos en que se presentan y el detallede la misma. En este documento, primerose explica la metodología utilizada pararealizar la evaluación, luego se analizan lascaracterísticas comunes entre municipios, yluego los niveles de transparencia dentro delciclo presupuestario. Por último, se realizanrecomendaciones de posibles prácticasque puedan servir para mejorar los nivelesde transparencia y acceso a la informaciónpresupuestaria en los municipios.
En el Gráfico 1, se observa la calificacióngeneral que cada uno de los 13 municipios recibió,siendo Ambato el que alcanzó la calificaciónmás alta, con 73 sobre 100, y Esmeraldas elde la calificación más baja, con 16 sobre 100.También se puede observar que el promedio dela muestra alcanza los 48 puntos. Estos puntajesnos dejan ver claras brechas entre los municipioscapitales de provincia seleccionados. No sonnecesariamente los municipios más grandeslos que han mostrado mayores esfuerzos portransparentar sus procesos presupuestarios.Sin duda, el índice muestra, de manera global,tanto avances como desafíos en cuanto atransparencia presupuestaria. Se debe resaltarel esfuerzo que algunos municipios estánrealizando en la generación y publicación deinformación periódica y más desagregada sobre
Gráfico 1:
Calificación global obtenida por los municipios
 
CIUDADANIZANDO
LAS POLÍTICAS
Tabla 1:
Características de los municipios con mayor, mediana y menor calificación
2
el presupuesto. Sin embargo, en general, se ha encontradoque los documentos presupuestarios son producidos paracumplir con la normativa y, por tanto, usualmente circulande manera interna. Cuando son publicados, no siemprebuscan informar a los ciudadanos. Así, sería importante quelos municipios se enfocaran más en dos objetivos distintospero complementarios: por un lado, se requiere informacióntécnica más completa y detallada que refleje los resultados dela gestión municipal; por otro, los municipios deben presentarinformación más sencilla y comparable tanto sobre los actorescuanto sobre el proceso, también se requiere los resultadosde cada fase del ciclo presupuestario para proporcionar unreal instrumento de toma de decisión para la ciudadanía.
¿Cómo se midióel nivel de transparencia?
La herramienta utilizada es una adaptación de la Encuestade Presupuesto Abierto
3
para la situación específica de lospresupuestos municipales en el Ecuador. Este cuestionariocontiene 83 preguntas divididas en ocho secciones
4
; cadapregunta tiene el mismo peso para el cálculo de la puntuaciónque recibe cada municipio, y su calificación global es unpromedio de las calificaciones de cada sección. Estas preguntas
3
Esta encuesta es realizada por el International Budget Partnership (IBP) cada año en 85 países aproximadamente.
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Estimaciones para el año fiscal evaluado y posteriores; detalle de Información presupuestaria; desempeño presupuestario; información adicional importante para el análisis ymonitoreo del presupuesto; programación y formulación del presupuesto; aprobación del presupuesto; ejecución del presupuesto; y, evaluación y control del presupuesto.
están orientadas al análisis del grado de oportunidad,disponibilidad y difusión de información, y, sobre todo, dedocumentos oficiales clave que representan los primeroselementos de los que se valen los ciudadanos para conocer,dar seguimiento y vigilar la gestión local de los recursospúblicos. La investigación buscó verificar la disponibilidad dela información relacionada con el presupuesto y no evaluó lacalidad, consistencia ni veracidad de la misma.
Resultados generales
En el Tabla 1, se presentan las características comunesde los municipios que lograron mayor, mediana y menorcalificación en las categorías: presentación del presupuesto,detalle del presupuesto e información adicional para moni-torear el presupuesto, así como el desempeño presupuestario.Cabe mencionar que los rangos de calificación de mayor amenor varían en las distintas categorías.
Transparencia a lo largodel ciclo presupuestario
El ciclo presupuestario consta de cuatro fases principalesen las que actúan diferentes instancias, que se describen
Fases/CaracterísticasMayor calicación*Mediana calicaciónMenor calicaciónPresentacióndelpresupuestoCalicación 91-84Calicación 73-71Calicación 64-45
Información del gasto total para el año fiscalevaluado y para el año previo, detallándose tipode gasto, programas individuales, gasto multianual,entre otros.Información del gasto total para elaño fiscal evaluado y para el añoprevio, sin detallar tipos de gasto nigastos multianuales.Información sobre los gastos noes publicada y no se presentainformación sobre añosanteriores a 2010.Información sobre ingresos totales, detallando tipode ingreso tributario y no tributario.Información sobre ingresostotales sin detalles.Información sobre ingresostotales sin detalles.Información sobre el nivel de endeudamiento yelaboración de informes financieros, detallandosaldo total, amortizaciones, acreedores, pago deintereses y su periodicidad, entre otros.
Información sobre nivel deendeudamiento, detallandogeneralmente sólo el saldo total,amortizaciones y los intereses pagados.
Información sobre nivel deendeudamiento, detallando sóloel saldo total.
Detalle de lainformación eInformaciónadicional paramonitorear elpresupuestoCalicación 97-50Calicación 30-20Calicación 10-0
Información de recursos provenientes pordonaciones, transferencias del Gobierno central,activos que mantiene el municipio y fondosextrapresupuestarios.Información de recursos detransferencias del Gobierno central.Información escasa o nulasobre información adicional detransferencias.Se presenta un resumen ejecutivo del presupuestocon glosarios ciudadanos de terminologíaempleada. Se incluye información adicional alpresupuesto.No se presenta un resumen ejecutivo,a pesar de que hay informaciónadicional a la presupuestaria, como unanálisis de la situación presupuestaria.No se presenta informaciónadicional a la presupuestaria.
Desempeño delpresupuestoCalicación 89-67Calicación 33-17Calicación 0
Información incluye vinculación entre presupuesto ymetas del plan de desarrollo municipal, detallando:metas a alcanzar y estimaciones cuantitativas delpresupuesto.Información es presentada sinanalizar, omitiendo detalles, comovinculación entre el presupuesto y elplan de desarrollo municipal.No se presenta este tipo deinformación.Indicadores de desempeño para programasdel gasto y datos no financieros: número debeneficiarios por programas sociales.Poca información sobre datos nofinancieros: número de beneficiariosen general.No se presenta este tipo deinformación.
*Los rangos de calificación reflejan las calificaciones reales obtenidas máximas y mínimas.
 
3
CIUDADANIZANDO
LAS POLÍTICAS
a continuación. En general, se observa que las fases delciclo con más transparencia son las de ejecución y deevaluación y auditoría, ya que existe mayor disponibilidad dedocumentos al público, aunque son documentos de caráctertécnico que los municipios no necesariamente los utilizancomo un instrumento para llegar a la ciudadanía y reflejar eldesempeño de su gestión (Gráfico 2).
En la primera fase, de programación y formulación, lanormativa prevé la generación formal, de acuerdo a plazospreestablecidos, de una «proforma presupuestaria» queconsolide las proformas de las distintas dependenciasmunicipales e incluya diferentes documentos anexos quedemuestren su consistencia y factibilidad. Si bien la mayor partede los municipios analizados produce periódicamente estosdocumentos, su contenido suele considerarse información deuso interno, con limitada disponibilidad al público.Es importante destacar que este proceso ha venidoacompañado de la búsqueda de espacios institucionales quepropicien mayor involucramiento y participación. Algunosmunicipios han previsto la instauración de mecanismos formalescomo la realización de asambleas, sesiones y audiencias condiferentes grupos de la población, en las que se presenta ydiscute el anteproyecto presupuestario. En algunos casos seha logrado la institucionalización de estos espacios por mediode la aplicación de ordenanzas para la participación ciudadanaen el ciclo presupuestario o presupuesto participativo.En la segunda fase, de aprobación, se dispone lageneración de un informe técnico de la Comisión de Finanzasdel Concejo Municipal; posteriormente se aprueba elpresupuesto, sea por parte de la mayoría de votos del Concejoo por el incumplimiento del plazo; y finalmente se expide una«ordenanza presupuestaria», que es el aval final del presupuestomunicipal que rige para el siguiente período fiscal.
En la mayor parte de municipios analizados, ladocumentación prevista para esta etapa del ciclopresupuestario se produce periódicamente; sin embargo,la disponibilidad del contenido de la misma es de usointerno y con limitada disponibilidad al público. En la fasede aprobación, existen pocas audiencias públicas y en lamayoría de veces no se producen informes sobre ellas. Eneste caso, se observa que la realización de audiencias se daen general por parte de la Alcaldía y no del Concejo.En la tercera fase, de ejecución, uno de los insumosoficiales es el «informe mensual sobre la situaciónpresupuestaria y contable», que tiene que ser elaborado porlos municipios periódicamente como lo determina la ley. Enla mayor parte de municipios analizados, la documentaciónprevista para esta etapa del ciclo presupuestario se producecon una periodicidad semestral, aun cuando la legislaciónprevé que sea mensual. Los informes producidos sonrealizados para fines internos, pero, en la mayoría de casos,se puede acceder bajo solicitudes formales.Finalmente, en la cuarta fase, de evaluación, se observaque tanto la Contraloría General del Estado (CGE) cuantola Unidad Interna de Auditorías realizan auditorías en losmunicipios; sin embargo, esta información se genera para
Gráfico 2:
Cantidad de municipios que publican los documentos producidos por fase del ciclo
* Se refiere a la cantidad de municipios (de 13 en total) que publican estos documentos, sea por solicitudes formales o por otros mecanismos de acceso público.

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