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 As políticas de saúde, os movimentos sociais e a construção do Sistema Único de Saúde
 
Nina Rosa Ferreira Soares*Manoel Francisco Vasconcelos da Motta
**
 
Neste século, a Política de Saúde no Brasil passou por profundas alteraçõespassando de simples assistência médica a direito à saúde. Madel Therezinha Luz apresentauma periodização para a história da República no Brasil, assim estabelecida: PrimeiraRepública (1890-1930), Período Populista (dos anos 30 aos anos 50), PeríodoDesenvolvimentista (anos 50 e 60), do Estado Militar (1964-1984) e da Nova República (1985-1989). A partir desta caracterização tentaremos mostrar como se deu a participação popular frente às mudanças ocorridas nestes períodos.Os serviços de saúde emergiram no Brasil, ainda no século XIX, apresentandouma organização precária, baseada na
 polícia médica
,onde as questões de saúde eram aindade responsabilidade estritamente individual, cabendo ao indivíduo a atribuição de garantir suasaúde através do "bom comportamento", e às políticas públicas de saúde cabiam o controledas doenças epidêmicas, do espaço urbano e do padrão de higiene das classes populares.As três primeiras décadas deste século podem ser definidas como um período dehegemonia das políticas de saúde pública: "
modelo de atenção em saúde orientada predominantemente para o controle de endemias e generalização de medidas de imunização",
tida como ideologia campanhista, contextualizada pelas extensas repercussões sociais daspolíticas de defesa da renda do setor exportador cafeeiro, e pela pressão financeira do Estadosobre a circulação monetária, objetivando o controle das contas públicas.Ao analisarmos as políticas de saúde deste período percebemos que o modelo deatenção concentrava fortemente as decisões, em geral tecnocráticas e, também, adotava umestilo repressivo de intervenção, favorecendo o surgimento e a consolidação de uma estruturaadministrativa centralista, tecnoburocrática e
 
corporativista
,
dificultando a participação dapopulação nas questões pertinentes à política de saúde.Paralelamente às medidas repressivas as ações sanitárias recorreram a meiosdissuasórios, através de
Conselhos ao Povo
, publicados na imprensa e em folhetos avulsos,sobre os meios de evitar a doença. Ao mesmo tempo foi constituída a brigada contra osmosquitos transmissores de febre amarela, dentro de características paramilitares.A execução da campanha dentro de tais características foi recebida com granderesistência pelas camadas populares e setores da classe dominante. Esta resistência obteveamplo apoio na luta contra a vacinação obrigatória, servindo como desaguadouro natural dascontradições acumuladas desde o início do poder republicano.Não apenas os parlamentares se opuseram à lei que permitia regulamentar avacinação, como também setores da sociedade civil (grupo de positivistas e camadaspopulares) e grupos do aparato militar estatal, além da grande imprensa procuraram impedir que as diretrizes da polícia sanitária fossem concretizadas. Em pouco tempo, esta resistênciaaparentemente difusa se transformou em conspiração aberta contra o poder dominante.
 
Na literatura oficial a revolta à iniciativa de controle sanitário ficou estigmatizadacomo simples manifestação de ignorância popular e deslocada para o terreno da violência edo crime, omitindo-se assim, a análise das condições sociais, dos interesses e mesmo dosmarcos de referência econômico, científico e técnico que possibilitariam tal política de saúde.COSTA (1985) demonstra que a organização da saúde pública no Brasil foi umaresposta das classes dirigentes nacionais a inúmeras ameaças que tolhiam o desenvolvimentode novas relações econômicas no país. Essas ameaças determinariam concepções deorganização sanitária que motivariam a resistência popular às ações de saúde pública.Essa resistência não foi, contudo, de natureza exclusivamente popular. O apoioque recebeu da imprensa, setores militares e correntes ideológicas, indicavam que setoresdominantes marginalizados do poder procuraram sustentar a revolta popular para enfraquecer a crescente ascendência da burguesia agrária paulista no regime republicano.Ainda assim, a oposição ativa do movimento popular expôs a naturezaessencialmente instrumental das iniciativas públicas no terreno da saúde. Sobretudo a classeoperária, defendeu que as políticas públicas de saúde compreendessem também a necessáriaregulação do consumo da força de trabalho pelo capital industrial.Porém, os documentos da época revelam que, embora, as campanhas sanitáriasdessem visibilidade à insensibilidade estatal diante das reivindicações de saúde da populaçãotrabalhadora o modelo sanitarista permaneceu privilegiado até a legislação da década de 20. Ainiciativa do Estado liberal republicano limitou-se a responder às exigências da racionalidadesanitária postuladas pela classe dominante.Em resumo: até 1930 os trabalhadores contavam com benefícios previdenciáriosoferecidos por algumas das grandes empresas e, em outros casos pelas Caixas deAposentadorias e Pensões - CAPs. Assim, a maior parte dos trabalhadores era excluída detais benefícios, tendo que recorrer aos serviços públicos de saúde ou ao atendimento dosprofissionais liberais.Data de 1923 a instituição das CAPs no Brasil. Foram, inicialmente, agregadas àsempresas ferroviárias, estendendo-se progressivamente às outras categorias profissionais.Tinham como objetivo prestar assistência médica e fornecer medicamentos a preçosespeciais, além de aposentadorias e pensões. Eram organizadas por empresas, por meio deum contrato compulsório e sob a forma contributiva.O presidente de cada caixa era escolhido pelo Presidente da República, enquantoque patrões e empregados participavam paritariamente da administração; os trabalhadoresescolhiam seus representantes por eleição direta.Como decorrência das reivindicações operárias pelo estabelecimento de leisprotetoras ao trabalho, durante o Período Populista consolidou-se a medicina "previdenciária",destinada aos grupos mais organizados de trabalhadores urbanos, aí então conduzida pelogoverno, sobretudo com a criação dos IAPs (Institutos de Aposentadoria e Pensões), com umatendência acentuada no sentido de efetivar o poder nacional centralizado.BRAGA e PAULA (1986) afirmam que data de 1930 a emergência de uma políticanacional de saúde e, mais precisamente, instalam-se os aparelhos necessários à suaefetivação. Entretanto, ressaltam o caráter restrito desta política. Restrito porque a amplitudede sua cobertura populacional era limitada, como também eram limitados os aspectos técnicos
 
e financeiros de sua estrutura organizacional.A implantação dos programas e serviços de auxílio e de atenção médica foiimpregnada de práticas clientelistas, típicas da Era Vargas, estendendo-se ao atrelamento dossindicatos e dos Institutos ao Estado, através do controle da seleção, eleição e formação dosseus dirigentes, bem como a participação e gestão nesses dois tipos de organização social.Tal controle se justificava pela nascente organização e mobilização de importantes parcelas detrabalhadores, desde as décadas anteriores.O período seguinte, propiciou uma rápida expansão da medicina previdenciária,permitindo o crescimento das redes públicas estaduais e municipais, voltadaspredominantemente ao atendimento do pronto-socorro e da população marginal ao sistemaprevidenciário.Segundo LUZ (1991), se as condições de vida da maior parte da população nãopioraram, a consciência da dureza dessas condições foi-se tornando cada vez mais clara noperíodo. Mas, em conseqüência da impossibilidade de soluções reais por parte dasinstituições, essa consciência originou um impasse nas políticas de saúde.
"Uma saída histórica para esse impasse foi proposta pelo grande movimentosocial dos anos 60 no país, liderado e conduzido pelas elites progressistas que reivindicavam‘reformas de base’ imediatas, entre as quais uma reforma sanitária consistente econseqüente".
(COSTA, 1991)É, no final deste período que se aquece o debate sobre o papel do Estadonacional na implantação de um efetivo sistema de saúde, tendo como marco a III ConferênciaNacional de Saúde (1963), que propôs a implantação da municipalização da assistência àsaúde no Brasil. Porém, a reação das forças sociais conservadoras levou ao golpe militar de1964, interrompendo o debate que vinha se dando até então.O regime militar pós-64, teve como uma de suas características fundamentais acompleta reversão da tendência descentralizante observada no período anterior. Acentralização tornou-se obrigatória, dentro da lógica da orientação do regime militar.A primeira fase do regime militar, até 1974, caracterizou-se pelo chamado "milagrebrasileiro", onde se operou uma grande reorientação na administração estatal, inclusive nosetor da saúde.A lógica centralista do período e a supressão do debate de alternativas políticas noseio da sociedade, permitiram que o governo federal implantasse suas reformas de cunhoinstitucional as quais afetavam profundamente os modelos de saúde pública e medicinaprevidenciária originados no período anterior.Estas mudanças estavam baseadas na generalização do modelo de cuidadosindividuais como padrão de saúde e orientavam um crescimento avassalador da produçãoquantitativa de atos médicos, com conseqüente construção (financiada pelo setor público) degrande número de hospitais, laboratórios e serviços privados e multiplicação do número deegressos das faculdades de medicina e odontologia. A saúde passou, então, a ser consideradaum bem de consumo, principalmente um bem de consumo médicoSobre este período, LUZ (1991) analisa que "...a
centralização e a concentraçãodo poder institucional deram a tônica dessa síntese, que aliou campanhismo e curativismonuma estratégia de medicalização sem precedentes na história do país." 
Ainda, de acordo
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