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Rep
ú
blica Bolivariana de Venezuela
Despacho del Presidente
Caracas, 18 de julio de 2005
Ciudadano
NICOLAS MADURO
Presidente de la Asamblea Nacional
Su Despacho.
Estimado Presidente:Tengo a bien dirigirme a usted de conformidad con lo previsto en el articulo 214 de la Constituci
ó
n de la Rep
ú
blica Bolivariana de
Venezuela con el objeto de solicitar que ese
Ó
rgano Legislativo levante la sanci
ó
n de la Ley Org
á
nica del Consejo Federal deGobierno, sancionada en fecha 30 de junio de 2005 y recibida en este Despacho a los fines de su promulgaci
ó
n el 08 de julio del
presente a
ñ
o.
Las razones que fundamentan la anterior solicitud son las siguientes:
I Preliminar
El Federalismo podr
í
a concebirse, seg
ú
n GARCÍ
A PELAYO , como "unidad dial
é
ctica de tendencias contradictorias", por
resumir un equilibrio din
á
mico entre potestades originarias y delegadas atribuidas en el acto constituyente a diferentes entespol
í
ticos territoriales, a partir de lo cual
é
stos se yuxtaponen en el ejercicio de sus respectivas competencias. Su
é
xito o fracaso
contin
ú
a explicando este Tratadista
–
depender
á
de la manera c
ó
mo sean armonizadas la tendencia a la unidad (Estado
–
Naci
ó
n)
con la tendencia a la diversidad (estados y municipios).
Desde la propia gestaci
ó
n de la vida independiente de Venezuela, en su primer Congreso Constituyente de 1811, ha estado
presente la f
ó
rmula federal como paradigma republicano. As
Í
,
refer
í
a uno de los diputados que particip
ó
en ese encuentro
soberano de la Naci
ó
n:
“ning
ú
n beneficio gozan los pueblos distantes de Caracas y es nula la libertad que han adquirido, mientrastengan que venir aqu
í
mendigar las luces y la justicia
”
El devenir de la historia constitucional venezolana, inveteradamente vinculada a la evoluci
ó
n pol
í
tica del pa
í
s, ha ido imprimiendo
un sello muy particular a la f
ó
rmula federal, asign
á
ndole una clara raigambre sociol
ó
gica que la identifica con la lucha por la
igualdad entre las clases sociales. Sin embargo, las exigencias de desarrollo de la Naci
ó
n han impuesto el fortalecimiento
arm
ó
nico de los otros componentes organizacionales de base territorial diferentes a la Rep
ú
blica. En esta l
í
nea, la
descentralizaci
ó
n ha marcado la pauta.Hoy en d
í
a, a esta arquet
í
pica f
ó
rmula federativa del Estado venezolano se le integra la de descentralizado seg
ú
n lo consagra
art
í
culo 4
º
de la Constituci
ó
n de la Rep
ú
blica Bolivariana de Venezuela (en lo adelante CRBV). Ello permite comprender que unode los objetivos m
á
s ambiciosos de la Constituci
ó
n de 1999, sea la concepci
ó
n finalista del proceso descentralizador como factor
de profundizaci
ó
n de la democracia, "acercando el poder a la poblaci
ó
n y creando las mejores condiciones, tanto para elejercicio de la democracia como para la prestaci
ó
n eficaz y eficiente de los servicios estatales
”
(
Art. 158 CRBV).
Pero como ya se ha adelantado, la armonizaci
ó
n es el factor clave en la din
á
mica de todo modelo federal de Estado, es as
í
como
se incorpora al organigrama administrativo venezolano al Consejo Federal de Gobierno (Art. 185 ejusdem), como
ó
rgano
constitucional de encuentro, formulaci
ó
n de pol
í
ticas y financiamiento sostenido a las soluciones tendentes a superar losdesequilibrios que todav
í
a existen entre las diversas regiones del pa
í
s.
Como antecedente inmediato, se podr
í
a se
ñ
alar al basamento t
é
cnico del antiguo Consejo Territorial de Gobierno (de rango
sublegal ) que coordinaba en el derogado marco constitucional de 1961 las pol
í
ticas de descentralizaci
ó
n en
á
reas tales como la
seguridad ciudadana, el desarrollo econ
ó
mico, el transporte, la protecci
ó
n ambiental, la ordenaci
ó
n del territorio y la materia
presupuestaria y laboral relativas al sector p
ú
blico. No obstante, la Exposici
ó
n de Motivos del Texto Constitucional se
ñ
ala como
precedente de este
ó
rgano a la Convenci
ó
n de Gobernadores,
“
Ú
nico mecanismo cooperativo previsto en la Constituci
ó
n precedente de 1961" En cualquier caso, como muestra del
significativo avance en la concepci
ó
n
democr
á
tica del Estado que dicta la nueva Carta Magna de la Rep
ú
blica Bolivariana de
Venezuela, se ha elevado a su m
á
ximo nivel normativo esta instancia de encuentro entre Poderes poli
í
tico territoriales y se le
incorpor
ó
la representaci
ó
n municipal que no tenia el derogado Consejo Territorial de Gobierno.
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El desarrollo legislativo de la organizaci
ó
n, fines y funcionamiento del Consejo Federal de Gobierno parte de, apenas, un solo
art
í
culo constitucional (Art. 185), en el cual se fij
ó
el marco general de un
ó
rgano llamado a planificar y coordinar
“
Las pol
í
ticas y
acciones para el desarrollo del proceso de descentralizaci
ó
n y transferencia de competencias del Poder Nacional a los Estados y
Municipios
”
Tal
ó
rgano tiene, adem
á
s, bajo su dependencia un patrimonio aut
ó
nomo denominado "Fondo de Compensaci
ó
n
Interterritorial", destinado al
“
financiamiento de inversiones p
ú
blicas dirigidas a promover el desarrollo equilibrado de Ias regiones,
la cooperaci
ó
n y complementaci
ó
n de las pol
í
ticas e iniciativas de desarrollo de las distintas entidades p
ú
blicas territoriales, y a
apoyar especialmente la dotaci
ó
n de obras y servicios esenciales en las regiones y comunidades de menor desarrollo
relativo
”
(ejusdem).
La norma en comentario finaliza habilitando al Consejo Federal de Gobierno a discutir y aprobar anualmente, con base en los
desequilibrios regionales,
“
los recursos que se destinar
á
n al Fondo de Compensaci
ó
n Interterritorial y las
á
reas de inversi
ó
n
prioritaria a las cuales se aplicar
á
n dichos recursos
”
Contrapuesto a lo anterior, se encuentra que el desarrollo legislativo del Consejo Federal de Gobierno sancionado por esaAsamblea Nacional, no es arm
ó
nico con los postulados constitucionales que se acaban de examinar. En tal sentido, se advierte eldise
ñ
o de una arquitectura legal para el Consejo Federal de Gobierno que excede en esp
í
ritu, prop
ó
sito y raz
ó
n a su fundamentoconstitucional.
A partir de estas premisas, se proceder
á
a emitir las observaciones espec
í
ficas de fondo y forma que le ha merecido la Ley
Org
á
nica sancionada a esta m
á
xima instancia Ejecutiva de la Rep
ú
blica.
II. Observaciones de fondo1. En cuanto a los art
í
culos 5
º, 9º,10º.
13,17 numerales 1 y 2, 30 numeral 1 y 34 numeral 4, debe suprimirse la alusi
ó
n a la
"comunidad organizada
”
como sujeto de descentralizaci
ó
n dentro de las pol
í
ticas que dicte el Consejo Federal de Gobierno, porcuanto de acuerdo al Texto del Art. 184 CRBV la articulaci
ó
n de la comunidad organizada a la gesti
ó
n administrativa de los
servicios p
ú
blicos, le corresponde a los Estados y Municipios a partir de las orientaciones que dicte la ley especial de la materia.
Am
é
n de ello, el Art. 185 ejusdem encarga al Consejo Federal de Gobierno de la
“
Planificaci
ó
n y coordinaci
ó
n de pol
í
ticas y
acciones para el desarrollo del proceso de descentralizaci
ó
n y transferencias del Poder Nacional a Estados y Municipios
Existir
í
an, esquematizando, dos argumentos de orden constitucional para excluir de las competencias directas de planificaci
ó
n y
coordinaci
ó
n del Consejo Federal de Gobierno a las comunidades organizadas como sujetos de descentralizaci
ó
n: (i) uno de
interpretaci
ó
n literal, al no haberlas incorporado la Constituci
ó
n en el
á
mbito de atribuciones de ese
ó
rgano (Art. 185 CRBV); (ii)otro de interpretaci
ó
n material (Art. 184 ejusdem), pues al remitir las l
í
neas del proceso de descentralizaci
ó
n a favor de estas
comunidades a una ley especial (dej
á
ndola como ley marco para los estados y municipios que si son competentes para efectuar
este proceso), parece claro que las consideraciones de orden pol
í
tico y t
é
cnico para este incremento en el protagonismo de la
gesti
ó
n administrativa debe permanecer en el seno de las autonom
í
as
“
exclusivas" de los estados y las municipalidades. El procesode descentralizaci
ó
n administrativa hacia las comunidades organizadas (al menos en su inicio) estar
á
signado por marcadas
diferencia en cuanto a cu
á
les sean los servicios que se descentralicen y cu
á
ntas comunidades se incorporen, seg
ú
n sea la
evoluci
ó
n del proceso en el territorio nacional. Aparece claro que los frutos de la acci
ó
n del Consejo Federal de Gobierno
determinar
á
n el
é
xito de esta
ú
ltima instancia descentralizadora, pero s
ó
lo en lo mediato o de segundo efecto. Los acuerdos ydecisiones de ese Consejo deben ajustarse al
á
mbito material que expresamente le ha delimitado la Constituci
ó
n.
En cuanto al art
í
culo 17.numeral 11, all
í
se le asigna competencia al Consejo Federal de Gobierno para
“
considerar las
propuestas de los Consejos Locales de Planificaci
ó
n P
ú
blica y de los Consejos Estadales de Planificaci
ó
n y de Coordinaci
ó
n de
Pol
í
ticas P
ú
blicas, a fin de coordinar los planes y proyectos de inversi
ó
n nacional, estadal y municipal
”
.
Esta atribuci
ó
n tambi
é
n
excede el
á
mbito competencial que le otorga al Consejo el Art. 185 CRBV y por tanto menoscaba la Constituci
ó
n. Se insiste en
el contexto en el que debe operar el Consejo Federal de Gobierno, cual es de doble contenido: (i) la formulaci
ó
n de planes ypol
í
ticas de descentralizaci
ó
n administrativa para la consideraci
ó
n de la Asamblea Nacional ex Art. 157 ejusdem, y (ii) la
formulaci
ó
n de planes y medidas, producto del consenso entre todas las instancias territoriales del pa
í
s y la sociedad organizada,
dirigidos a superar los desequilibrios regionales, ello mediante la administraci
ó
n del Fondo de Compensaci
ó
n Interterritorial.
Atribuir nuevas competencias al Consejo Federal de Gobierno subvierte su esencia y lo incorpora de facto al gobierno cotidiano
de la Naci
ó
n como un mecanismo de control de la inversi
ó
n nacional, estadal y municipal; lo que corresponde a otras instanciaspol
í
ticas y ejecutoras distintas a ese Consejo. De igual manera, el Consejo Federal de Gobierno no puede coordinar ning
ú
n tipode inversi
ó
n que no sea la destinada a la compensaci
ó
n Interterritorial, a trav
é
s del fondo respectivo. Ciertamente, el ConsejoFederal de Gobierno como
ó
rgano superior para la planificaci
ó
n y coordinaci
ó
n de las pol
í
ticas de descentralizaci
ó
n, interactuar
á
cotidianamente con los consejos de planificaci
ó
n y pol
í
ticas p
ú
blicas de los estados, y tambi
é
n con los consejos locales de
planificaci
ó
n p
ú
blica de los municipios, pero en su rol de instancia de encuentro y generaci
ó
n de tales pol
í
ticas. Por ejemplo,
puede prestar su asesor
í
a t
é
cnica en la elaboraci
ó
n de proyectos de leyes de base o leyes de desarrollo para la gesti
ó
n
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Interterritorial de las competencias concurrentes (Art. 165 CRBV). En tal sentido, se propone a
ñ
adir una nueva competencia alas contenidas en el articulo 17, redactada de la siguiente forma:
“
Prestar asesor
í
a t
é
cnica en la formulaci
ó
n de leyes de base y de desarrollo para el ejercicio de las competencias concurrentes
”
2. Respecto al articulo 48, se observa que estatuye al Consejo Federal de Gobierno como un
ó
rgano de
“
Coordinaci
ó
n
consensual
”
de los medios financieros para la compensaci
ó
n Interterritorial y para la descentralizaci
ó
n,
“
Provenientes de
impuestos, tasas y contribuciones especiales que se le asigne a los estados por Ley Nacional (...) y los de cualquier otratransferencia, subvenci
ó
n o asignaci
ó
n especial, as
í
como de aquellos que se les asigne como participaci
ó
n en los tributos
nacionales (...) "Tal como se plantea la coordinaci
ó
n en el contexto de la Ley Org
á
nica sancionada, se deduce que la norma se refiere a la llamadacoordinaci
ó
n
“
í
nteradministrativa
”
;
es decir, al conjunto de mecanismos que act
ú
an sobre las organizaciones de un ordenamientogeneral, de forma que los fines
ú
ltimos de dicho ordenamiento puedan verse realizados Aplicado el anterior concepto al caso enexamen, se refiere al conjunto de mecanismos que act
ú
an sobre las organizaciones particulares del Estado venezolano (Rep
ú
blica,
estados, municipios y Consejo Federal de Gobierno) para que prevalezcan los fines
ú
ltimos del ordenamiento general(Constituci
ó
n y su postulado de descentralizaci
ó
n).
Debe tenerse siempre en cuenta que el contenido de la coordinaci
ó
n establecida en el Art. 185 CRBV, gravita en torno a la idea
de unificar las acciones que confronten los desequilibrios territoriales y promuevan la descentralizaci
ó
n administrativa, desde lapluralidad de los sujetos pol
í
ticoterritoriales del Estado.La coordinaci
ó
n a que se refiere el Texto Fundamental en la mencionada norma tiene, adem
á
s, como brazo financiero al Fondo
de Compensaci
ó
n Interterritorial. Precisamente aqu
í
se inserta la objeci
ó
n de esta m
á
xima instancia Ejecutiva de la Rep
ú
blica, con
relaci
ó
n a que se establezca una "coordinaci
ó
n consensual'con el Consejo Federal de Gobierno en cuanto a la definici
ó
n y destino
de medios financieros que tienen por fuente ingresos propios de los estados.En efecto, los conceptos que enumera este articulo 48 incluyen en su cat
á
logo de recursos de financiamiento: (i) impuestos, tasasy contribuciones especiales que se les asigne a los estados por ley nacional; (ii) transferencias, subvenciones o asignacionesespeciales; y (iii) los ingresos percibidos por los estados con motivo a su participaci
ó
n en los tributos nacionales.
Cada uno de estos ramos se integra cabalmente dentro de los discriminados por el Art
í
culo 167 CRBV, cuyo dispositivo definelos ingresos estadales. As
í
,
el numeral 2 de esa norma se refiere a
“
las tasas por el uso de sus bienes y servicios, multas ysanciones, y las que le sean atribuidas
”
,
el numeral 5 especifica
“
los dem
á
s impuestos, tasas y contribuciones especiales que se lesasignen por ley nacional, con el fin de promover el desarrollo de las haciendas p
ú
blicas estadales
”
,
y, finalmente, el numeral 6incluye a
“
los recursos provenientes del Fondo de Compensaci
ó
n Interterritorial y de cualquier otra transferencia, subvenci
ó
n o
asignaci
ó
n especial, as
í
como de aquellos que se les asignen como participaci
ó
n en los tributos nacionales, de conformidad con larespectiva ley
”
Estos ingresos propios de los estados son, adem
á
s, administrados por
é
stos a t
í
tulo de exclusividad (numeral 3 del Art
í
culo 164
CRBV). Ello excluye, por principio, los mecanismos de coordinaci
ó
n en la administraci
ó
n de estos recursos una vez que entran al
Tesoro Estadal6; as
í
sean destinados a fines de compensar desequilibrios propios del estado de que se trate, bien mediante la
elevaci
ó
n del
Í
ndice de Desarrollo Humano (IDH) o (si se quiere) mediante la disminuci
ó
n del
Í
ndice de Necesidades B
á
sicasInsatisfechas (INBI).Por lo que respecta a la administraci
ó
n de los recursos estadales provenientes de asignaciones o subvenciones especiales, se tieneque el destino de estos recursos viene, en algunos casos, previamente establecido bien sea en porcentajes o materias de inversi
ó
n
por la respectiva ley nacional7. Incluso, Se establecen medios de coordinaci
ó
n (caso FIDES por ejemplo8),
Luego, mal podr
í
a vaciarse finalmente la competencia de administraci
ó
n ejecutiva de estos ramos de ingresos, al establecer al
Consejo Federal de Gobierno como una instancia superpuesta de coordinaci
ó
n obligatoria para su inversi
ó
n, en lo que
corresponda a la compensaci
ó
n interterritorial. M
á
xime si !as propias leyes de destino de esos recursos al Poder Estadal s
ó
lo
incorporan a esta materia como uno de los fines de inversi
ó
n, pero no el exclusivo. Para ello, se reitera, existe el Fondo de
Compensaci
ó
n Interterritorial.
El dispositivo del Art. 185 CRBV es bastante claro al delimitar las potestades administradoras y coordinadoras del ConsejoFederal de Gobierno, en lo que se refiere a medios financieros al Fondo de Compensaci
ó
n Interterritorial. En este contexto, el
Consejo
“
con base en los desequilibrios regionales, discutir
á
y aprobar
á
anualmente los recursos que se destinar
á
n al fondo (...).
y las
á
reas de inversi
ó
n prioritarias...
”
Un
ú
ltimo argumento constitucional obra para censurar la competencia de este art
í
culo 48 de la Ley Org
á
nica sancionada le
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