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Universit degli studi Roma Tre


Facolt di Economia ''Federico Caff''

LE ISTITUZIONI FIGLIE DEGLI ACCORDI DI BRETTON WOODS: LUCI ED OMBRE DI FMI E WB

A cura di

Marco Rip

docente: Prof. Salvatore Monni Corso di Economia dello Sviluppo

Dicembre 2008 (Anno accademico 2008/2009)

Premessa Le opinioni riportate di seguito sono desunte da due testi del premio Nobel Joseph E. Stiglitz: La globalizzazione e i suoi oppositori e In un mondo imperfetto. Lautore si riferisce a temi che ha potuto trattare direttamente durante il proprio lavoro ai vertici della Banca Mondiale, allinterno del FMI e in qualit di consigliere economico dellex presidente Bill Clinton. Latteggiamento critico e lironia pungente, che caratterizzano i suoi scritti, sono coerenti con il rumoroso addio con il quale concluse la sua esperienza nelle istituzioni che pi rappresentano la governance globale; sono prese di coscienza che qualcosa di sbagliato si insinuato allinterno di un sistema molto complesso, di cui fanno le spese principalmente i Paesi pi arretrati nello sviluppo tecnologico e caratterizzati da economie pi fragili. Purtroppo allorizzonte si delineano davvero poche soluzioni tangibili e la maggior parte delle contraddizioni interne messe in luce riflettono questioni pi che mai concrete e pongono interrogativi che, nella quasi totalit dei casi, non troveranno soluzione.

Cenni introduttivi e parole chiave delleconomia moderna I Paesi pi industrializzati del pianeta sono attualmente caratterizzati da un sistema politico che, almeno formalmente, viene definito democratico; a patto di intendere il termine in senso lato, ovvero estendendo il concetto di partecipazione dei cittadini: partecipazione non solo alla vita politica dello Stato, ma riflesso di quella serie di diritti e doveri inalienabili, che tutelano e regolano i soggetti di diritto. E quasi unanimemente accettata lidea di una terza via, come la definisce lex vice presidente della Banca Mondiale J. Stiglitz, che si collochi tra liberismo (laissezfaire) e socialismo totalitario; il punto quanto e in che misura lo Stato debba intervenire nella gestione economica, al fine di trovare il giusto compromesso tra i due concetti che sempre pi prepotentemente vengono posti in evidenza dallampliamento dei mercati: equit ed efficienza (intesa come motore della crescita economica) 1. Se da un lato, dal punto di vista giuridico, i diritti della persona non dovrebbero essere intaccati da fattori esterni come la condizione economica, dallaltro dovrebbe anche essere sancita quella uguaglianza sostanziale in grado di garantire (almeno in astratto) una vita dignitosa a tutta la cittadinanza. Lefficienza invece si scontra con una serie di problemi concreti e si deve inevitabilmente interfacciare con quelli che sono i c.d. fallimenti di mercato, che potrebbero creare distorsioni allocative delle risorse (generando inefficienze) ed allontanandoci dallutopico ottimo paretiano o dal pi realistico second best, introdotto dalla letteratura economica in tempi pi recenti; inoltre con la crescente globalizzazione
Georg Christoph Lichtenberg, in uno dei suoi celebri aforismi, afferm: Lequit che noi esigiamo il grado pi sopportabile della disuguaglianza (Osservazioni e pensieri, Keiron, 1999). Frase davvero perspicace nel sintetizzare uno dei problemi centrali dellimpegno di ciascun governo democratico per la salvaguardia dei diritti fondamentali della persona.
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(termine ambiguo del quale spesso si abusa nel linguaggio comune, ma che possiamo assimilare, da un punto di vista economico, alla sempre maggiore interdipendenza tra i mercati scambi di merci, flussi di individui, investimenti imprenditoriali e investimenti finanziari in primis - nonch a quei processi di internazionalizzazione/polarizzazione che si estrinsecano nei numerosissimi accordi tra stati sovrani) necessario prestare la massima attenzione al resto delle economie, strutturando politiche che ben si rapportino alle altre, senza trascurare al contempo le peculiarit di ogni singolo Paese.

FMI e World Bank: storia, insuccessi e critiche Negli anni 40 ebbe inizio unampia riflessione su come riportare ordine nelle relazioni internazionali e far riprendere i flussi di beni e capitali. I vantaggi del commercio internazionale erano ritenuti potenzialmente enormi, e quindi si pensava che occorresse operare per eliminare le restrizioni esistenti. I due piani principali di riforma vennero avanzati da White e Keynes (rispettivamente per gli Stati Uniti e per il Regno Unito) e disegnavano a grandi linee larchitettura istituzionale che avrebbe retto il nuovo ordine economico internazionale. Keynes aveva previsto listituzione di una Clearing Union internazionale, con sede a Londra, presso la quale le banche centrali dei Paesi avrebbero mantenuto i propri depositi. Dunque una sorta di banca delle banche, allinterno della quale si sarebbero svolte le operazioni di liquidazione dei debiti e dei crediti ufficiali. I depositi sarebbero stati ridenominati in una nuova moneta internazionale, il bancor, fissato in termini di oro, mentre il valore delle valute sarebbe stato stabilito in termini di bancor. Il piano di Keynes prevedeva inoltre controlli sui movimenti di capitale per scoraggiare flussi speculativi e per evitare indebite fuoriuscite di fondi dai Paesi. Il piano di White, invece, contemplava la creazione di un Fondo di Stabilizzazione, al quale avrebbero potuto avere accesso tutti i Paesi membri in caso di bisogno, da costituirsi attraverso contributi dei singoli Stati. La capacit di credito del fondo sarebbe stata limitata, in quanto determinata dal capitale versato. Le quote sarebbero state fissate in base a una serie di variabili (il reddito del Paese, la popolazione, la dotazione di oro). Anche White aveva previsto una moneta internazionale, la unitas, ma sarebbe servita come mera unit di conto. Il piano di White prevalse da subito, sia per la posizione dominante ricoperta dagli Usa, sia perch il piano di Keynes, basato sul credito, fu ritenuto inflazionistico. Nel luglio del 1944, con gli accordi di Bretton Woods, vennero plasmate quelle che ancora oggi sono le due principali istituzioni internazionali preposte alla tutela dello sviluppo, alla riduzione della povert nei Paesi pi arretrati e alla promozione della crescita globale: il Fondo Monetario Internazionale (FMI) e la Banca Mondiale (World Bank), allepoca la sola IBRD; insieme alla pi recente World Trade Organization (WTO) 2 , sono volti a creare un mercato integrato, tutelandolo il pi possibile da inefficienze; purtroppo per, come afferma suggestivamente Stiglitz, non
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Organizzazione mondiale sorta nel 1994 al termine dellUruguay Round del GATT.

solo le pi importanti di esse fallirono nel loro obiettivo originario (nel caso dellFMI quello di promuovere la stabilit economica globale) ma addirittura non riuscirono a rispettare gli impegni presi successivamente che, gi di per s, snaturano i fini per cui queste istituzioni internazionali furono create oltre sessanta anni fa 3. Le cause possono essere molteplici e difficilmente interpretabili, ma la mancanza di trasparenza, che ha da sempre caratterizzato soprattutto lazione dellFMI, non aiuta ad estrapolare un quadro coerente degli errori commessi, attribuendo le eventuali responsabilit; tra laltro le politiche portate avanti da FMI e Banca Mondiale sono diventate sempre pi interconnesse, riflettendo in misura sempre maggiore la volont della Nazione che di fatto ne tiene le redini: il G1, ovvero gli Stati Uniti dAmerica 4. Tutto ci ha dato luogo a politiche inique, che Stiglitz arriva a definire addirittura ipocrite, focalizzate su interessi particolari degli USA che, a seconda delle circostanze, decidono se far prevalere la volont di un gruppo di Paesi o di un altro, adducendo spesso motivazioni di carattere sopranazionale, ma mirando al loro mero tornaconto: come quando spinsero alla liberalizzazione dei movimenti di capitali anche dei Paesi impreparati a questo, attuando una disastrosa deregolamentazione in mercati in balia degli speculatori; non opponendosi al contempo ai cartelli sulla produzione di alluminio e acciaio o tenendo il mercato nazionale ben protetto dalla concorrenza di quei prodotti dei quali i Paesi in via di sviluppo sono esportatori. Sotto laccusa dellex chief-economist della Banca Mondiale sono anche le modalit con le quali il Fondo elargisce prestiti alle nazioni che ne fanno richiesta, la c.d. condizionalit, poich spinge verso politiche fortemente restrittive che spesso, anzich permettere un rilancio delle economie in difficolt, fanno sprofondare il Paese in profonde crisi, caratterizzate da disoccupazione altissima e povert diffusa, la cui diretta conseguenza sono moti popolari di rivolta e conflitti interni incipienti. Dunque la dimensione sopranazionale delle politiche economiche si va ad innestare su quella locale creando spesso altre inefficienze, cui tuttavia la maggioranza dei singoli Stati non ha modo di opporsi, in virt del loro scarso (o addirittura nullo) peso allinterno delle istituzioni che, teoricamente, trovano motivo di esistenza nella loro stessa tutela.

Obiettivi formali e Washington Consensus


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Riferimento tratto dal gi citato testo di Stiglitz La globalizzazione e i suoi oppositori.

Espressione molto suggestiva utilizzata da Stiglitz nel suo saggio In un mondo imperfetto. Ci si proietta oltre lottica di quelli che sono i vari G7 o G8, che periodicamente si riuniscono per tentare di decidere le linee guida di politica internazionale e si assimila il dominio USA ad un vertice di governo unilaterale; viene cos messo in risalto lo scarso peso degli altri stati industrializzati raffrontandolo allegemonia del colosso americano.

L'Accordo Istitutivo del Fondo monetario internazionale acquis efficacia nel 1945 e l'organizzazione nacque nel maggio 1946; Attualmente gli Stati membri sono 184. La sede del Fondo fu fissata a Washington, capitale del Paese detentore della quota di maggioranza. Gli Articles of Agreement rappresentano lo Statuto dellFMI e hanno valenza di trattato internazionale per i Paesi che li hanno sottoscritti; gli Articles sono entrati in vigore nel dicembre 1945 con la loro ratifica da parte di 29 dei 44 Paesi partecipanti alla conferenza di Bretton Woods. Nell'articolo 1 dell'Accordo Istitutivo gli scopi del FMI sono cos definiti:

promuovere la cooperazione monetaria internazionale; facilitare l'espansione del commercio internazionale; promuovere la stabilit e l'ordine dei rapporti di cambio, evitando svalutazioni competitive; dare fiducia agli Stati membri rendendo disponibili, con adeguate garanzie, le risorse del Fondo per affrontare difficolt della bilancia dei pagamenti; in relazione con i fini di cui sopra, abbreviare la durata e ridurre la misura degli squilibri delle bilance dei pagamenti degli Stati membri.

Lesigenza della cooperazione internazionale deriva dal riconoscimento che le economie sono interdipendenti (come ben esemplificato dalla teoria delleffetto galleria di Hirshmann); pertanto i benefici aggregati derivanti da politiche sane sono potenzialmente elevati, ma sono anche aumentati i canali di trasmissione degli shock negativi, dunque i rischi di un contagio internazionale sono oggi molto maggiori. La funzione di sorveglianza la principale funzione del FMI, che si concretizza in valutazioni e raccomandazioni circa lappropriatezza delle politiche economiche a livello nazionale e globale, affinch esse siano dirette a promuovere la stabilit monetaria e finanziaria e la crescita economica. Essa si esplica in vari modi, attraverso missioni dei tecnici del FMI nei Paesi membri cos come in analisi condotte presso i centri di ricerca dellistituzione. Analogamente il gruppo denominato Banca Mondiale, formato da IBRD, IFC, IDA, MIGA, ICSID (International Bank for Reconstruction and Development, International Finance Corporation, International Development Association, Multilateral Investment Guarantee Agency e International Centre for Settlement of Investment Disputes) si prefigge i fini di:

contribuire alla ricostruzione ed allo sviluppo dei Paesi membri, favorendo linvestimento di capitali a fini produttivi (compreso il ripristino di economie reduci da conflitti);

promuovere linvestimento privato straniero, fornendo garanzie o mediante la partecipazione a prestiti ed altri investimenti effettuati da investitori privati, integrando se necessario il tutto con finanziamenti a scopo produttivo; promuovere lo sviluppo bilanciato lungo periodo del commercio internazionale favorendo gli investimenti internazionali per lo sviluppo delle risorse produttive (mantenendo lequilibrio delle bilance dei pagamenti); organizzare i prestiti effettuati o le garanzie concesse in relazione a prestiti internazionali attraverso altri canali in modo che i progetti pi utili o urgenti vengano trattati per primi; prestare il dovuto riguardo agli effetti degli investimenti internazionali sulle condizioni degli affari nei territori dei Paesi membri e, nellimmediato dopoguerra, favorire una transizione regolare ad uneconomia di pace.

Le finalit di questi due organismi si sono sempre pi avvicinate ed i contorni sfumati, tanto che le politiche di FMI, WB e dagli anni 90 WTO (erede del GATT) hanno assunto un comune orientamento neoliberista riassunto nel termine Washington Consensus (lopinione prevalente a Washington). Questa espressione fu coniata nel 1990 dalleconomista statunitense John Williamson, indicando con essa i suggerimenti di politica economica che venivano rivolti in un primo momento ai Paesi dellAmerica Latina ed in seguito agli altri PVS. I dieci punti del decalogo, sinteticamente, sono i seguenti:

disciplina fiscale rigorosa, che eviti eccessivi disavanzi pubblici; nuovo orientamento della spesa pubblica per aumentare i rendimenti economici e migliorare la distribuzione del reddito; riforma fiscale con allargamento della base imponibile e riduzione delle aliquote; liberalizzazione finanziaria, tramite la graduale introduzione di tassi dinteresse di mercato (cio tassi dinteresse reali moderatamente positivi); puntare al raggiungimento di un tasso di cambio unico e competitivo per aumentare la certezza negli scambi; liberalizzazione del commercio, riducendo le barriere tariffarie massime; abolizione delle barriere agli investimenti diretti esteri; privatizzazioni delle imprese statali; liberalizzazioni dei mercati (la cosiddetta deregulation, ovvero quel processo per cui i governi eliminano le restrizioni agli affari al fine di incoraggiare efficienti operazioni del mercato); tutela, senza costi eccessivi, dei diritti di propriet.

A questa lista di raccomandazioni/prescrizioni rivolte ai PVS, leconomista Dani Rodrik, ne ha recentemente aggiunte altre dieci, cercando di mitigare lo spiccato orientamento liberista tramite laggiunta di qualche obiettivo volto pi specificamente alla tutela dei PVS che versano in condizioni particolare indigenza (lotta alla

corruzione, riduzione della povert, reti di sicurezza sociale, ecc..). Questa versione estesa del Washington Consensus d luogo a quella che lo Rodrik stesso definisce Augmented Washington Consensus. Il Washington Consensus (animato dalla convinzione che il modo migliore per ottenere una crescita forte e stabile praticare sane politiche fiscali, bassa inflazione, mercati finanziari deregolamentati e libero scambio) se ha mostrato la sua efficacia in tempi normali, ha aggravato le cose quando si tentato di estendere il tutto ad economie in caduta libera. Proprio il Washington Consensus alla base dei movimenti di protesta no global che, in anni recenti, si oppongono alla globalizzazione dei mercati. In essi confluiscono idee e posizione diversificate, accomunate dal comune denominatore di combattere contro la globalizzazione incontrollata; questa posizione nelle sue motivazioni di fondo, condivisa dallo stesso professor Stiglitz. Oggi, il Fondo Monetario Internazionale ha certamente imparato dai propri errori e corretto il tiro. Il Washington Consensus sembra non essere pi la dottrina ufficiale del Fondo, che a partire dal 1998 si mosso con maggiore flessibilit, dando il proprio consenso a politiche fiscali espansive e a politiche monetarie meno restrittive nei Paesi in crisi. Inoltre, le riforme strutturali imposte a molti Paesi hanno contribuito a risanare situazioni che non avrebbero potuto restare sostenibili nel lungo periodo (per esempio in Thailandia e Corea), con o senza crisi asiatica; tuttavia tale crisi, estesasi alla Russia e al Brasile, ha mostrato che le risorse a disposizione del FMI non sono pi sufficienti a spegnere un incendio che si propaga e ulteriore soccorso deve essere fornito dal settore privato e dai governi dei Paesi avanzati.

Efficienza senza equit, fallimento di un processo di privatizzazione troppo affrettato Riguardo al teorizzato trade-off tra efficienza ed equit 5 si sono talvolta innescate controversie circa le politiche che lFMI ha deciso di adottare. Questa istituzione presta molta pi attenzione allaspetto macroeconomico, piuttosto che alla risoluzione dei problemi strutturali dei Paesi in via di sviluppo ed allaspetto pi umano, relativo alle condizioni disagiate che le politiche restrittive proposte dal Fondo impongono a gran parte della popolazione; infatti le direttive emesse sono connotate da grande austerit nelle prescrizioni verso i Paesi in difficolt. Specialmente negli ultimi decenni sono state esercitate pressioni per esasperare i ritmi di un processo di privatizzazione che invece richiedeva pi pazienza ed assistenza, in virt della fragilit di mercati che non erano in grado di sostenere, in tempi brevi, una svolta
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Efficienza ed equit sono stati considerati termini di un grande trade-off, ovvero di un conflitto tra due obiettivi o valori per cui il perseguimento di uno comprometterebbe il raggiungimento dellaltro.

tanto radicale. In sostanza, la condotta dellFMI (oltre a far ampliare i divari sociali favorendo spesso anche monopoli non regolamentati e corruzione, pur di affrettare le privatizzazioni -), ha altres fallito sotto il profilo dellefficienza; alimentando unantipatia generale nei confronti di un fenomeno potenzialmente benefico. Una delle conseguenze pi negative delle privatizzazioni laumento della disoccupazione, dato che le aziende non soggette a vincoli esterni possono tagliare liberamente i posti di lavoro seguendo ciecamente la logica dellefficienza; mentre nei Paesi con un sistema di welfare pi evoluto ci sono almeno strumenti che forniscono un indennizzo compensativo a coloro che si vedono sottrarre il posto di lavoro, nei Paesi meno sviluppati lo Stato non si fa carico di questo onere sociale e gli effetti sono ancora pi tragici. Le privatizzazioni dovrebbero essere inserite in un contesto apposito, che permetta di creare al contempo nuovi posti di lavoro (agendo ad esempio sui tassi di interesse da parte delle autorit monetarie), ma se i tempi sono troppo rapidi questo non pu avvenire. Lautore porta come esempio il caso del Marocco, Paese in cui la mancanza di unanalisi accurata dal punto di vista strutturale e una pi attenta sorveglianza sullevoluzione del processo avrebbe potuto evitare che la sfiducia collettiva e la speculazione di poche multinazionali, detentrici di grosse fette di mercato, soffocassero il delicato processo che era stato avviato. Un altro caso emblematico del fallimento delle privatizzazioni quello della Russia, in cui ai gi citati danni, derivanti dalla corruzione e da comportamenti spregiudicati dei nuovi proprietari, si associato anche un calo nella fiducia verso i meccanismi di mercato e le istituzioni democratiche. Per esprimere giudizi per sarebbe necessaria unanalisi ben pi accurata, bisognerebbe innanzitutto distinguere tra le varie branche di appartenenza delle aziende privatizzate e la rilevanza che tali enti hanno su soggetti terzi che sul loro patrimonio fanno affidamento; ci essenziale anche per poter valutare limpatto sociale di un fallimento e per stabilire le modalit di controllo esterno e di eventuale salvataggio facendo ricorso alle casse dellerario 6. Su questa tematica si innesta lampio ed acceso dibattito in materia sanitaria e quello altrettanto aperto circa i fondi pensionistici: la prevalenza dellimpronta pubblicistica o privatista legata anche allassetto istituzionale interno del Paese, ma rientra nelle competenze del governo statale e non ricade direttamente nella sfera di influenza delle istituzioni globali.

Istituzioni globali ed interessi particolari


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In Italia, con la riforma del diritto societario, stata di recente modificata la disciplina in materia di fallimento e procedure concorsuali, prestando maggiore attenzione (tramite specifiche leggi speciali) alla regolamentazione degli enti a rilevanza pubblica, diversificando la disciplina caso per caso.

Il fenomeno della globalizzazione 7 e della polarizzazione dei mercati 8 un processo che, se ben gestito, potrebbe promuovere la crescita mondiale in un contesto di rispetto reciproco in cui le istituzioni internazionali si porrebbero come garanti del libero mercato e della democrazia, allinterno di un sistema aggregato di Paesi che si aiutino lun laltro, cooperando attivamente e sfruttando ognuno le proprie caratteristiche, anche in conformit al proprio background ed alle proprie tradizioni. Questa per resta una pura costruzione teorica senza valide fondamenta: basta osservare come si comportano gli operatori sui mercati e gli atteggiamenti egoistici dei Paesi industrializzati verso gli altri; un esempio emblematico sono le contrastanti pressioni effettuate dagli Stati Uniti riguardo allapertura dei mercati di beni desportazione: nonostante le raccomandazioni rivolte a stati che importano i prodotti esportati dagli USA, continuano a persistere le barriere (soprattutto non tariffarie) che essi stessi ergono per tutelare i propri produttori da quella che sarebbe una forte concorrenza da parte dei Paesi meno sviluppati, soprattutto riguardo a prodotti ad alta intensit di lavoro. Il problema principale unasimmetria sostanziale tra una governance globale (esemplificata da monumentali soggetti di diritto internazionale come lo stesso FMI, la Banca Mondiale, il WTO ecc..) la quale per non trova il suo naturale bilanciamento in un governo unitario, in grado di agire in virt di uneconomicit sopranazionale che oltrepassi gli interessi particolari dei singoli attori della globalizzazione e che possa far rispettare in modo equo quella giustizia sociale che alla base di ogni moderna democrazia e che permette alle stesse categorie che creano ricchezza di esprimersi nel pieno delle proprie potenzialit. Stiglitz probabilmente ha un atteggiamento pi critico verso lFMI, rispetto a quello assunto nel valutare loperato dellistituzione gemella del Fondo, nata insieme ad esso per coadiuvarlo (almeno nellimmaginario di Keynes, il padre morale di questa struttura) anche perch, avendone fatto parte, al di l dellinteresse a difendere il proprio operato, ha potuto rilevare in prima persona che una lenta consapevolezza degli errori commessi in precedenza cominciava a prendere forma tra coloro che ne facevano parte. Nel trattare di un improbabile rapporto di cooperazione diretta tra le due maggiori istituzione sorte a Bretton Woods egli afferma che fu proprio lottusa visione del Fondo a destare sorpresa tra coloro che operavano in seno alla Banca Mondiale, atteggiamento che denotava lassoluta mancanza di trasparenza verso la
Come gi spiegato in precedenza, globalizzazione un termine oggi molto comune, diffuso principalmente dai mass-media che, in questa accezione, ingloba una grandissima quantit di fenomeni ed elementi, tra i quali spicca linterdipendenza tra i mercati data da un sempre maggiore disponibilit di fattori(capitale umano, merci, individui, idee). Quello che accade in una parte del mondo si ripercuote cos in altre zone: un fenomeno che ha radici in gran parte antiche, ma che negli ultimi anni si notevolmente accresciuto.
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E il reale processo cui di sta assistendo negli ultimi anni: la grandissima quantit di accordi, bilaterali o multilaterali tra Stati ha contribuito a frammentare il mondo in una serie di aree economiche ben distinte, allinterno delle quali si creano zone franche per il commercio interno e che rendono, in realt, il sistema economico ancora pi frammentato.
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cittadinanza, considerando la popolazione addirittura alla stregua di un ostacolo al perseguimento delle proprio politiche economico-sociali, in quanto ritenuta spesso riluttante e poco aperta nei confronti delle novit. Colpisce il fatto che proprio gli stessi individui costretti a subire privazioni ed a soffrire, magari dovendo rinunciare allistruzione dei propri figli a causa della politica restrittiva impostagli da un ente esterno alla loro realt (con sede in una metropoli statunitense) non hanno, secondo i fautori di questa linea di pensiero, diritto a ricevere spiegazioni sulle scelte e sulle teorie che sottendono questo tipo di gestione e di scelte decisionali. Questa di condotta, basata su una sorta di segreto professionale peculiare dellFMI (anche in virt del fatto che in esso il peso dei rappresentanti della finanza preminente) e viene molto pittorescamente sintetizzata nella descrizione dellatrio imponente della sua sede centrale (proprio a pochi passi da quella della World Bank), struttura monumentale che si erge a tutela delle popolazioni in difficolt 9. La critica verso questo esempio di grottesco paradosso, trova il suo naturale compendio nella messa in discussione delle stesse modalit operative della raccolta preliminare delle informazioni, di cui unistituzione necessita per attuare politiche efficienti e mirate, modellate sul caso particolare del Paese da soccorrere e non trincerandosi dietro dogmi considerati inconfutabili che si estrinsecano sempre nella stessa serie di misure ed atti prestampati, che non tengono affatto conto delle peculiarit dei singoli Stati (anche se ci, a detta di Stiglitz, viene fatto soprattutto per mancanza di rilevazioni puntuali nelle zone pi periferiche e povere di questi territori, cosicch le bozze che vengono redatte sono tutte molto simili e generiche). A non essere chiare sono in realt soprattutto le basi teoriche che hanno ispirato gli interventi compiuti dal Fondo negli ultimi decenni: spesso infatti si assistito proprio a comportamenti antitetici rispetto a quelli suggeriti da un impianto neoclassico, mentre altre volte sembrata essere proprio quella la teoria alla base delle scelte del FMI; inoltre, il salvataggio a tutti i costi delle economie in cui la recessione era ormai inevitabile, stato uno dei motivi ispiratori negli anni Novanta. E proprio questo ad aver ferito a morte economie in crisi, lerogazione di fondi nei confronti di Paesi gi fortemente indebitati e palesemente insolventi, che ha alimentato negli stessi i gi cospicui fenomeni di corruzione presenti ed a ci si sono anche aggiunte le azioni di salvataggio verso i creditori di questi Paesi, nonostante avessero deliberatamente deciso di concedere loro prestiti essendo consci dei rischi cui si esponevano. Un altro esempio che mostra lanteposizione di interessi particolari a quelli generali lo scavalcamento di principi umani in favore delle esigenze dei soggetti pi influenti: infatti sono proprio i massimi esponenti dellalta finanza ad avere voce in capitolo allinterno del FMI ed in particolare gli interessi del Tesoro statunitense, sono preminenti 10.

Il riferimento tratto dal gi menzionato testo di Stiglitz La globalizzazione e i suoi oppositori.

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Allinterno dellOrganizzazione Mondiale del Commercio (WTO), sono invece gli esponenti del Commercio ad avere maggior peso decisionale, attuando cos, di fatto, un dualismo tra quelle che sono i due pilastri delleconomia aggregata.

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Due pesi e due misure? Casi concreti Singolare il caso dellEtiopia, Stato basato sul settore rurale, il quale in virt del criterio della condizionalit (che ha sotteso in modo neanche troppo implicito la condotta dellFMI) si visto costretto ad operare una drastica restrizione della propria produzione di derrate alimentari e le pressioni del Fondo, tese a ridurre i fenomeni di corruzione e dirottamenti del denaro erogato, hanno sospinto il governo etiope ad optare per lestinzione anticipata del debito contratto, ma proprio allora che sono iniziate le contestazioni da parte dello stesso FMI circa la decisione dellEtiopia; prova evidente che gli ambiti di intervento e le competenze del Fondo si sono notevolmente modificate ed accresciute rispetto a quelle attribuitegli dai suoi padri fondatori. In realt gli interessi che vessavano il prestito erano, per leconomia nazionale, molto difficili da sostenere e la decisione dellestinzione anticipata ne fu diretta conseguenza: la disapprovazione da parte del Fondo, che venne giustificata con la previsione di dannosi effetti restrittivi interni futuri, non appare molto convincente. Veniva, di fatto, invasa anche lautonomia gestionale dello Stato, sorvolando sulle difficolt con cui milioni di persone si sarebbero trovate a dover fare fronte, al fine di valorizzare un progetto esterno che non trovava pi corrispettivo nella situazione specifica nel quale si inseriva. Osservando i risultati conseguiti dai Paesi che si sono sottratti alla pressante disciplina economica dettata dal Fondo, svincolandosi di fatto da molte delle sue prescrizioni e confrontandoli con landamento di economie che hanno beneficiato dei suoi aiuti, emerge come, nella maggioranza dei casi, la ripresa di questi Stati sia stata pi lenta, difficoltosa e in alcuni casi addirittura si rileva che lentit stessa della crisi sia stata pi rilevante (situazioni come quelle di molti Paesi del sud-est asiatico e della Russia costituiscono la prova pi immediata). Una forma esterna di tutela comunque basilare nella prevenzione di fenomeni distorsivi e di appropriamento illecito dei prestiti, ma soprattutto indispensabile riguardo alle dinamiche di mercato in un mondo globalizzato. Entit sopranazionali per la salvaguardia e lo sviluppo delle economie in difficolt sono senzaltro sensate, ma sono nella realt quasi inevitabili le spinte tese a modificare la rotta di un processo teoricamente cooperativo, che per nella pratica viene indirizzato verso gli interessi particolari di quelli che sono i protagonisti ed i membri pi illustri di tali organismi. Nella struttura stessa del FMI (ma anche in quella della World Bank e del WTO, nonostante che in questultimo si voti per teste, con un unico voto per Paese rappresentato) 11 si ravvisa la mancanza di quella eguaglianza sostanziale che avrebbe dovuto animare le sue scelte: gi di per s, il fatto che gli Stati membri abbiano un peso decisionale commisurato al ruolo che svolgono nelleconomia aggregata
Sotto il profilo dei diritti di voto lOrganizzazione Mondiale per il Commercio si differenzia notevolmente dallFMI e dalla Banca Mondiale, il voto di ogni singolo Paese ha uguale peso; tuttavia c predominanza da parte degli esponenti delle Camere di commercio al suo interno. Questo diverso assetto nelle modalit di voto anche derivante dalla recente formazione di tale istituzione: entrato nel pieno dei suoi poteri solo dal 1 gennaio 1995, in concomitanza con lestinzione del GATT.
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discutibile, dal punto di vista dei puristi dei processi democratici, ma che addirittura questo peso sia riferito alla situazione degli anni 40 (tranne piccole correzioni in itinere e tralasciando per un momento la nuova riforma che sembra in procinto di essere approvata e che potrebbe costituire il primo pilastro di una nuova transizione verso uneconomia in pi possibile gestita in modo pi equo ed integrato) bizzarro. In questo modo si relegano in posizioni marginali le nuove economie emergenti, un pugno di Paesi detiene la maggioranza e uno solo di essi ha diritto di veto. Emblematico che appunto gli USA, timonieri di questo organismo, non ne abbiano seguito le direttive, soprattutto sotto il governo Clinton, quando hanno di fatto ignorato i consigli provenienti dal Fondo sul contenimento dellinflazione e del disavanzo pubblico, anche se poi i risultati sono comunque stati positivi nel breve periodo. Un Paese in difficolt, con scarso peso nelleconomia, non si sarebbe certo comportato nello stesso modo: il mercato avrebbe potuto manifestare sfiducia nei suoi confronti, con il rischio di trovarsi abbandonato a s stesso, se avesse rifiutato di attenersi alle direttive provenenti dal Fondo. A fronte della volont di liberalizzare i mercati, il Fondo si preoccupa di controllare i movimenti di capitale: i prestiti concessi sono soggetti alle pressioni, esercitate dallFMI stesso, relative alle tempistiche ed alle modalit di restituzione dellimporto (ovviamente maggiorato dei relativi interessi). Condizionando troppo il prestito concesso e fissando in modo poco equo i termini cui sottoposto, si origina gi a monte una disuguaglianza evidente tra i Paesi che ricevono i finanziamenti.

FMI e liberalizzazioni: i disastrosi anni Novanta Per quanto riguarda le liberalizzazioni bisogna innanzitutto distinguere tra liberalizzazione del commercio e dei movimenti di capitali. Se da un lato il commercio internazionale, purch venga ben gestito, pu apportare vantaggi a tutti gli operatori, dallaltro, per quanto riguarda i movimenti di capitali, non si pu giungere ad unanaloga conclusione; ci stato palesemente mostrato con le politiche di deregolamentazione finanziaria messe in atto dallFMI che hanno portato, o almeno hanno contribuito, alle catastrofiche crisi degli anni Novanta. Anche la liberalizzazione del commercio, in realt, osteggiata dallopinione comune, poich causa di disoccupazione, specie nel breve periodo; tuttavia la causa principale di questa visione del fenomeno in gran parte dovuta allipocrisia che ha contraddistinto molte prese di posizioni da parte dei Paesi industrializzati: gli Stati occidentali premevano per le liberalizzazioni sui mercati dei loro beni di esportazione, ma al contempo volevano schermarsi dalla concorrenza negli altri settori da parte dei Paesi meno sviluppati; comportamenti iniqui che hanno rallentato un processo che ancora non si compiuto, per via degli squilibri sostanziali derivanti dal potere dei Paesi pi opulenti.

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La liberalizzazione sui mercati finanziari risente invece di problemi di fondo relativi alla stessa struttura del substrato che anima tale settore: la deregolamentazione gi difficilmente sostenibile e rischiosa se effettuata da Paesi con uneconomia solida, figuriamoci riguardo a mercati gi traballanti prima di effettuarla, come la Corea o la Thailandia . Un esempio opposto quello fornitoci dalla Cina nella sua graduale e quasi indolore transizione verso un mercato finanziario aperto; tuttavia ci avvenuto in una situazione non proprio idilliaca: il Tesoro degli USA si era attivato per costringere, di fatto, la Cina ad attuare una liberalizzazione del mercato finanziario a cui non era strutturalmente preparata, asservendo la sua grande influenza agli interessi della comunit finanziaria statunitense che rappresentava. In sostanza si tratt di un vero e proprio ricatto: il Tesoro americano aveva posto come condizione, per permettere il suo ingresso nel WTO, la rapida liberalizzazione del mercato cinese, sul quale aveva fretta di accaparrarsi uno sbocco in esclusiva e in tempi rapidi; la Cina, daltro canto, aveva impellente bisogno di entrare a far parte dellOrganizzazione Mondiale del Commercio, ma del resto non poteva nemmeno gettarsi spregiudicatamente in un processo al quale non era preparata; fu cos che inizi una lunga vertenza tra i due Paesi che permise al colosso asiatico di allungare i tempi e di sfruttare quellinterludio, di cui necessitava, per preparare la sua struttura finanziaria alla liberalizzazione. Il processo riusc a compiersi in modo relativamente tranquillo, ma fu lennesima conferma degli interessi che muovono le decisioni del Tesoro statunitense e di riflesso listituzione che pi lo rappresenta: il Fondo Monetario Internazionale. Nei Paesi in via di sviluppo, la liberalizzazione forzata dei mercati finanziari condusse in tempi brevi alla recessione, tramite la crisi del fragile sistema bancario di cui erano dotati; il problema dello sfasamento degli incentivi si fece sentire e le industrie del settore privato potevano decidere liberamente con chi contrarre i prestiti: era il governo a doversi adeguare. Il Fondo argomentava che le sue scelte erano ispirate dal principio dogmatico in base al quale il libero mercato era pi efficiente di quello regolamentato; i risultati per furono la pi dolorosa delle confutazioni empiriche che potevano supporsi alla vigilia. Anche il teorizzato afflusso di capitali, che le liberalizzazioni avrebbero dovuto convogliare nei Paesi che le attuavano, stato smentito dal caso della Cina; le liberalizzazioni non erano necessarie per attirare capitali nel mercato dellEst asiatico: il problema era (ed tuttora) leccesso di risparmio in tale regione 12. Il Giappone di inizio millennio lo dimostra: i risparmi, che hanno toccato livelli record, hanno generato deflazione ed innescato un circolo vizioso di recessione in grado di far fallire i numerosi tentativi effettuati dal governo, tramite politiche economico-monetarie spesso molto accentuate.

Ci si ricollega al problema degli investimenti diretti esteri: secondo i vertici della governace internazionale (esemplificati dal Washington Consensus) assieme alle liberalizzazioni, alle privatizzazioni ed alla macrostabilit, sarebbe stato anche auspicabile attirare investimenti dallestero. Ci ha fornito una ricetta vincente in alcuni casi (Cina, Singapore, Malesia), ma ha il risvolto negativo di danneggiare spesso i produttori locali a causa della soffocante concorrenza delle grandi imprese straniere.
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Dopo lesperienza traumatica degli anni Novanta, culminata con la crisi asiatica del 1997 ed i tentativi forzati di salvataggio di economie palesemente in recessione (i cui effetti sono stati solo di prolungare di alcuni mesi linevitabile agonia, ma al prezzo di amplificarne gli effetti - in Russia i danni sono stati enormi -), anche il Fondo ha preso atto del fatto che una deregolamentazione dissennata del mercato dei capitali era potenzialmente disastrosa ed ha modificato la sua linea dazione. La linea guida generale dei governi dei Paesi pi sviluppati sembra essere, negli ultimi anni, quella di promuovere listruzione e di adoperarsi per correggere i piccoli fallimenti di mercato che di volta in volta vengono messi in luce, senza per trascurare la giustizia sociale; si colloca in questa ottica la nuova posizione dellFMI, nei confronti dei movimenti di capitali che, per lessenza stessa dei mercati finanziari, hanno bisogno di essere regolamentati ed assistiti nella loro evoluzione. Come per il discorso delle terze vie cui si accennato in apertura, le differenze e i dibattiti scaturiscono dalla misura dellintervento della governance globale nelleconomia, oltre che dal tipo di intervento che si stabilisce di attuare.

Nuovo orientamento dellFMI Nel 1998 gli Stati Uniti affidarono al Congresso, presieduto da Allan Meltzer, il compito di ridisegnare i ruoli di Fondo e Word Bank, ponendo al centro le strategie di riduzione della povert, specifiche per ogni Paese (comprese le politiche di cancellazione del debito per i Paesi i PVS in maggiore difficolt). Il Rapporto della Commissione prevedeva un ritorno dellFMI al suo ruolo originario, concentrandosi sui prestiti a breve termine, mentre la WB avrebbe dovuto (coadiuvata dalle Banche regionali) occuparsi di sviluppo in senso lato, guidando la delicata transizione dei PVS verso una graduale liberalizzazione finanziaria. Tali suggerimenti non furono ben accolti dalle Istituzioni oggetto dello studio e soprattutto dal Tesoro USA. Di recente, per rendere il sistema finanziario internazionale pi stabile si pensato di riformare lFMI. Il Fondo monetario internazionale sar chiamato in futuro a rafforzare il proprio ruolo nella prevenzione delle crisi nei Paesi emergenti e a intervenire con rapidit ed efficacia in caso che la crisi assuma dimensioni sistemiche. Per far fronte a questi compiti, nel 1999 sono state create le Contingency credit lines (Ccl), linee speciali di credito che verrebbero sborsate in termini brevissimi a Paesi virtuosi contagiati dal collasso finanziario di Paesi meno virtuosi. Per qualificarsi come virtuosi, questi Stati devono rispondere a criteri macroeconomici e strutturali; cos facendo, essi riducono la vulnerabilit delle rispettive economie a crisi finanziarie. In questo senso, le Ccl sono nel contempo uno strumento per combattere il contagio delle crisi finanziarie e uno strumento preventivo, volto a ridurre la probabilit che una crisi si produca nei Paesi emergenti. Il FMI sar anche chiamato a giocare un ruolo di coordinamento nella valutazione dellosservanza degli standard e codici finanziari internazionali da parte dei diversi

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Paesi, in modo da aumentare la trasparenza dei sistemi finanziari a livello nazionale e poter meglio identificare la natura e la dimensione delle difficolt che si stanno affrontando per porvi rimedio prima che sia troppo tardi. Infine, il FMI sar tenuto a rafforzare il suo lavoro di sorveglianza, analizzando in modo approfondito le implicazioni che le politiche macroeconomiche, le evoluzioni dei flussi di capitale e le riforme strutturali intraprese da un Paese possono avere sulla stabilit finanziaria. Questo dovrebbe consentirgli di approntare prescrizioni di politica economica pi efficaci e complete, in grado di rivelarsi di estrema importanza sia nel processo di prevenzione, che in quello di gestione di una crisi finanziaria. Rimane tuttavia in sospeso un ultimo punto dolente: nonostante si sia accresciuta la potenziale efficacia dellintervento stabilizzatore del Fondo, persistono seri dubbi sul fatto che le risorse finanziarie di cui dispone siano sufficienti per far fronte a una crisi finanziaria maggiore. Sospetti ancor pi fondati tenendo conto che dalla fine della crisi asiatica, il volume di transazioni finanziarie a livello mondiale non ha cessato di accrescersi e nel contempo le innovazioni tecnologiche e finanziarie hanno reso queste transazioni pi rapide e globalizzate.

Uno sguardo al futuro La situazione internazionale non appare delle pi floride, il vento di recessione che soffiava dagli Stati Uniti, ha ormai coinvolto anche lEuropa e la traslazione della crisi finanziaria alleconomia reale sar inevitabile: proprio in questi frangenti che il ruolo delle istituzioni internazionali si fa ancor pi rilevante, avendo larduo compito di evitare che si inneschi un processo degenerativo a catena di notevole entit. La tutela delle economie in difficolt diventa preminente, ma allo stato attuale la fiducia della popolazione del globo nei loro confronti ai minimi termini. Le inefficienze allocative, i fallimenti di mercato e i disequilibri strutturali tra le varie economie continueranno a persistere, dato che il mondo fenomenico non si comporta come quello in cui si collocano i modelli di Walras 13 e le ipotesi di base della teoria neoclassica, nella maggior parte dei casi concreti, non sono rispettate: gli interessi particolari dei soggetti operanti si riflettono anche su scelte economico-politiche che possono arrecare danni a Paesi terzi; per questo un fattore intrinseco con cui ci si deve necessariamente confrontare ed utopici progetti di fratellanza universale non risolverebbero certo i problemi impellenti delle molte centinaia di milioni di individui del pianeta, costretti a sopravvivere con meno di un dollaro internazionale al giorno. Le recenti teorie del commercio internazionale tentano di focalizzare lattenzione su nuovi elementi (ad esempio la preferenza per la variet dei consumatori, standard qualitativi, domanda e reddito) descrivendo situazioni probabilmente pi vicine a quella che la struttura moderna dei mercati; come afferma Krugman, queste teorie
Uneconomia detta walrasiana se ogni interazione tra gli operatori assume la forma di scambio di beni o servizi e ciascuna merce viene scambiata allinterno di uno specifico mercato.
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considerano il commercio mondiale come avente ad oggetto fondamentalmente beni come gli aeroplani 14, cio tecnologici e soggetti a potere di mercato (attualmente addirittura si tratta di un duopolio tra Boeing e Airbus 15). A fronte di questa nuova linfa che anima limpianto analitico, ci sono scarsi segnali di cambiamento allinterno della governance, da ricordare la proposta avanzata di recente circa una possibile modificazione delle quote dei Paesi membri dellFMI, ma ancora si lontani da una riforma sostanziale, soprattutto per quanto riguarda la trasparenza dei comportamenti (nonostante che formalmente questo principio venga spesso messo in rilievo). Laugurio che si possa procedere verso un sistema integrato in cui le istituzioni internazionali prestino maggiore attenzione alle categorie sociali pi in difficolt, anteponendo letica alle pure logiche di mercato: coloro che fanno le spese di scelte discutibili, come le politiche fortemente restrittive imposte dal Fondo, sono persone, portatrici di speranze ed aspirazioni, che vedono prevaricare i loro diritti di cittadini del mondo (e precludere il proprio accesso alle opportunit), in virt di obiettivi estranei e spesso occultati alla loro vista. Un notevole passo in avanti lo si avuto con la sottoscrizione del programma MDG del 2000 (scaturito dalla solenne Dichiarazione del Millennio, approvata da 149 Paesi) promosso dalle Nazione Unite, che ha il merito di aver fissato goals pi chiari e dettagliati su cui i Paesi ricchi si devono concentrare). Bisogna continuare a sperare in un cambiamento di rotta, confidando in una rapida presa di coscienza degli errori commessi dagli organismi internazionali, deputati alla protezione dei soggetti pi deboli e in difficolt, in modo che si possa intervenire attivamente per trasporre nella realt quella serie di principi morali che giustificano lesistenza stessa di tali istituzioni.

Bibliografia

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Citazione tratta da Gandolfo G. Elementi di economia internazionale.

Questo uno dei pi eclatanti esempi di cooperazione internazionale. Il sostegno pubblico fornito al Consorzio Europeo Airbus, stato giustificato con i fallimenti di mercato cui tale settore soggetto; si cos strumentalizzato un dato oggettivo per sussidiare una delle massime espressioni di oligopolio internazionale: labbattimento dei costi fissi, derivanti prevalentemente da ricerca e sviluppo ha dato luogo a questa struttura di mercato, in cui lintervento governativo, attuando politiche commerciali strategiche, ha inficiato la naturale concorrenza tra operatori esteri ed imprese nazionali (cfr. Gandolfo G. Elementi di economia internazionale).

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N. Acocella (2006), Politica economica e strategie aziendali, Carocci, Roma. M. DAntonio (2006), Economia e politica dello sviluppo, Giappichelli, Torino. G. Gandolfo (2006), Elementi di economia internazionale, De Agostini, Novara. G. Shlitzer (2006), Il Fondo monetario internazionale, Il mulino, Bologna. J. E. Stiglitz (2001), In un mondo imperfetto. Mercato e democrazia nellera della globalizzazione, Donzelli, Roma. J. E. Stiglitz (2002), La globalizzazione e i suoi oppositori, Einaudi, Torino. M. Tirelli (2005), Politica economica e fallimenti di mercato, ARACNE, Roma.