ACTUALIZACIN DEL PROGRAMA DE ESTABILIDAD

REINO DE ESPAA 2012 - 2015

NDICE

RESUMEN EJECUTIVO ........................................................................................ 4 1. INTRODUCCIN .......................................................................................... 11 2. SITUACIN ECONMICA Y PERSPECTIVAS .............................................. 12 2.1. El ajuste macroeconmico en 2011 .................................................. 12 2.2. Supuestos del cuadro macroeconmico......................................... 16 2.3. El escenario 2012-2015 ........................................................................ 17 3. DFICIT PBLICO Y DEUDA PBLICA .......................................................... 28 3.1. Las Administraciones Pblicas en 2011 ............................................. 28 3.2. Los Presupuestos generales del Estado en 2012 .............................. 31 3.3. Estrategia fiscal 2012-2015 .................................................................. 38 3.4. Deuda pblica .................................................................................... 49 3.5. Saldo estructural y carcter de la poltica fiscal ............................. 50 3.6. Efectos presupuestarios de las reformas estructurales .................... 53 3.7. Comunidades Autnomas y Corporaciones Locales ..................... 53 3.7.1. Comunidades Autnomas .......................................................... 53 4. COMPARACIN CON EL PROGRAMA ANTERIOR. EJERCICIOS DE SENSIBILIDAD ................................................................................................... 66 4.1. Comparacin de las previsiones con el anterior Programa de Estabilidad ................................................................................................... 66 4.1.1. Comparacin de la senda fiscal ................................................ 66 4.1.2. Comparacin del escenario macroeconmico ...................... 66 4.2. Escenarios de riesgo y anlisis de sensibilidad ................................. 68 4.2.1. Cambio en los tipos de inters .................................................... 69 4.2.2. Cambios en el crecimiento econmico .................................... 70 5. SOSTENIBILIDAD DE LAS FINANZAS PBLICAS ........................................... 71 5.1. Proyecciones presupuestarias a largo plazo .................................... 71 5.2. Estrategia.............................................................................................. 73 5.3. Pasivos contingentes........................................................................... 76 6. CALIDAD DE LAS FINANZAS PBLICAS ...................................................... 78 6.1. Racionalizacin del gasto .................................................................. 78 6.2. Ampliacin de bases imponibles y reduccin de distorsiones en el sistema tributario ........................................................................................ 82 6.3. La reforma del gobierno fiscal ........................................................... 83 7. MARCO INSTITUCIONAL DE LA POLTICA FISCAL ..................................... 85 7.1. Reglas fiscales y credibilidad ............................................................. 85 7.2. Ley Orgnica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.................................................................................................... 87 7.3. Algunos apuntes metodolgicos sobre la aplicacin de la Ley Orgnica de Estabiidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera ... 91

INDICE DE TABLAS Cuadro resumen. Principales datos del Programa de Estabilidad ............................................... 6 Cuadro 2.2.1 Supuestos bsicos del cuadro macroeconmico ............................................... 16 Cuadro 2.3.1 Perspectivas macroeconmicas ............................................................................ 23 Cuadro 2.3.2 Mercado de trabajo ................................................................................................. 25 Cuadro 2.3.3 Evolucin de los precios .......................................................................................... 25 Cuadro 2.3.4 Saldos sectoriales ..................................................................................................... 27 Cuadro 3.1.1 Las Administraciones Pblicas en 2011 .................................................................. 28 Cuadro 3.1.2 Operaciones one-off de las AAPP en 2011 ............................................................ 29 Cuadro 3.1.3 Ejecucin presupuestaria del Estado ...................................................................... 30 Cuadro 3.2.1 El presupuesto del Estado para 2012 ...................................................................... 32 Cuadro 3.2.2 Efectos de las medidas tributarias en 2012 ............................................................ 33 Cuadro 3.2.3 Ingresos impositivos del Estado ............................................................................... 35 Cuadro 3.2.4 Presupuesto del Sistema de Seguridad Social en 2012 ........................................ 37 Cuadro 3.3.1 Proyecciones presupuestarias ................................................................................. 38 Cuadro 3.3.2 Medidas discrecionales............................................................................................ 42 Cuadro 3.3.3 Gasto cofinanciado por el Presupuesto de la UE .................................................. 42 Cuadro 3.3.4 Relacin de medidas de ingresos y gastos ........................................................... 48 Cuadro 3.3.5 Cambio en la estructura del gasto por funciones ................................................. 49 Cuadro 3.4.1 Dinmica de la deuda pblica ............................................................................... 50 Cuadro 3.5.1 Evolucin cclica ....................................................................................................... 51 Cuadro 3.7.1.1 Ahorros estimados en educacin ........................................................................ 57 Cuadro 3.7.1.2 Ahorros estimados en sanidad ............................................................................. 58 Cuadro 3.7.1.3 Planes de reordenacin del sector pblico autonmico.................................. 60 Cuadro 3.7.1.4 Ahorros estimados por sectores ........................................................................... 61 Cuadro 3.7.1.5 Resumen de los planes de reequilibrio de las Comunidades Autnomas ..... 61 Cuadro 3.7.2.1. Planes de ajuste de las Entidades Locales ......................................................... 64 Cuadro 3.7.2.2 Reduccin del gasto de Corporaciones Locales en los planes 2012-2022 .... 65 Cuadro 3.7.2.3. Medidas de ingresos ............................................................................................. 65 Cuadro 4.1.2.1 Diferencias con la actualizacin previa del Programa de Estabilidad ........... 67 Cuadro 5.1.1 Proyecciones 2010-2060 del gasto asociado al envejecimiento (% PIB) .......... 72 Anexo 1 PIB potencial con filtro de Kalman .................................................................................. 93

RESUMEN EJECUTIVO La economa espaola se enfrente ante unos desequilibrios financieros y econmicos significativos. En este documento se refleja el diseo de la poltica econmica de medio y largo plazo del Gobierno espaol ha considerado necesaria y adecuada para afrontarlos. El diseo de la estrategia de poltica econmica comienza con el diagnstico y cuantificacin de los desequilibrios de partida. Sobre la base de ese diagnstico se definen los objetivos y las medidas necesarias para corregirlos, as como su calendario previsto de aplicacin y sus efectos esperados. Todo ello se hace en el marco de los protocolos establecidos en la Unin Europea para las actualizaciones de los Programas de Estabilidad 2012-2015. Desequilibrios en la economa espaola La economa espaola ha acumulado significativos desequilibrios econmicos y financieros cuya magnitud y gravedad es preciso reconocer. Estos desequilibrios se retroalimentan entre s, generando dinmicas negativas que deben revertirse. Se localizan en tres mbitos: desequilibrios financieros, crecimiento negativo y fuerte destruccin de empleo. Por una parte, existen desequilibrios financieros destacables. En 2011 se registr un dficit pblico de 8,5% del PIB mientras que el objetivo era un 6%, lo cual ha generado dudas sobre la capacidad de consolidacin presupuestaria. La deuda pblica, por su parte, aunque se sita en un nivel relativamente inferior a la media europea, ha experimentado un crecimiento durante los ltimos cuatro aos que es motivo de preocupacin. Concretamente, ha pasado de representar un 36,3% del PIB en 2007, a situarse en un nivel esperado del 79,8% del PIB en 2012. Por otra parte, despus de un fuerte crecimiento del crdito, hasta el ao 2008, el endeudamiento privado ha alcanzado un nivel muy elevado, que est principalmente asociado al sector de la construccin, y en mayor medida al inmobiliario. Estos elevados niveles de endeudamiento dependen en importante medida de fuentes externas, alcanzndose tambin un apreciable endeudamiento externo, del 165% del PIB en 2011. Adicionalmente, la economa espaola est mostrando una limitada capacidad de crecimiento. Tras la crisis de 2008, tan solo ha vivido una breve etapa de ligera expansin, agotndose el inicio de la dbil recuperacin a mediados de 2011. A partir de entonces, se inici un proceso de cada de la actividad, terminando el ao con una reduccin de la produccin del 0,3%, en tasas intertrimestrales, durante el ltimo trimestre del ao. Dicha cada de la actividad se explica por el agotamiento del impulso fiscal previo y por la contraccin del crdito. Finalmente, a lo largo de los ltimos aos, la economa espaola ha registrado un fuerte proceso de destruccin de puestos de trabajo, pasando de una tasa de paro prxima al 8% en 2007, a un 22,85% de la poblacin activa, al terminar 2011, segn datos de la Encuesta de Poblacin Activa.

Estos desequilibrios estn interrelacionados. El alto nivel de dficit pblico, que mantiene un elevado ritmo de crecimiento de la deuda pblica, merma la confianza de los inversores, y exige su pronta correccin, con la consecuente incidencia negativa en el crecimiento econmico y en el empleo en el corto plazo. No obstante, a lo largo de los ltimos aos se han producido ajustes importantes, que revelan saneamientos apreciables de diversas magnitudes. Se estima que este ao la economa espaola registrar un dficit por cuenta corriente del 1,4% del PIB, lo que contrasta con el del 10% del PIB en 2007, que evidenciaba los lmites de la anterior fase expansiva. Lo que es ms importante, se estima alcanzar supervit por cuenta corriente en 2013. Supervit que tradicionalmente ha sido un indicador del inicio de las recuperaciones econmicas en Espaa. Esta fuerte correccin del dficit corriente se explica por el buen comportamiento de las exportaciones de bienes y servicios, que han venido ganando cuota en los mercados internacionales. Este dinamismo de las exportaciones pone de manifiesto la mejora de la competitividad de los ltimos aos y el potencial de las empresas espaolas. Simultneamente, se ha registrado una apreciable moderacin en los precios, alcanzndose en marzo de este ao una inflacin del 1,9%, lo que representa un diferencial a favor de Espaa de 8 dcimas, respecto de la zona euro. Pese a estas correcciones, los desequilibrios de partida siguen teniendo una magnitud importante, y no muestran una clara tendencia a la correccin. En consecuencia, inciden negativamente sobre las perspectivas de la economa y sobre la confianza, permaneciendo la prima de riesgo de la deuda espaola en unos niveles que se consideran excesivamente elevados. Estrategia de poltica econmica Sobre la base de estos desequilibrios, el Gobierno espaol ha diseado una estrategia de poltica econmica orientada al medio y largo plazo. Con ella se pretende restablecer la confianza en la economa espaola y sentar las bases para la recuperacin de la produccin y el empleo. Espaa ya ha superado en el pasado reciente situaciones complejas, y lo ha hecho a travs del compromiso con la estabilidad econmica y con las reformas estructurales. Por lo tanto, la capacidad para superar este tipo de retos est ya demostrada. En la medida en la que buena parte de los mencionados desequilibrios financieros son stocks acumulados a lo largo de varios aos, el objetivo no puede ser su correccin inmediata sino situarlos en una senda de paulatino y continuado ajuste, de modo que converjan a niveles por debajo de los niveles medios europeos. El endeudamiento privado ya est en la senda de correccin, pero resulta necesario invertir la tendencia creciente en la deuda pblica. Por ello, se han establecido unos objetivos ambiciosos de reduccin del dficit del conjunto de las Administraciones Pblicas para todo el perodo 2012-2015.

Por tanto, la poltica econmica del Gobierno espaol tiene como objetivo prioritario el saneamiento de las cuentas pblicas. Se pretende conseguir la mayor correccin del desequilibrio presupuestario, a la mayor brevedad posible. Concretamente, el mayor esfuerzo de ajuste se realiza durante los dos primeros aos incluidos en este Programa de Estabilidad, registrndose el mayor ajuste durante el primer ao. Concretamente, los objetivos establecidos son: 5,3% del PIB para este ao, 3% del PIB en 2013, 2,2% del PIB en 2014 y 1,1% del PIB en 2015, pudindose alcanzar el equilibrio presupuestario en 2016. Con el logro de estos objetivos de dficit pblico se consigue alcanzar supervit primario a partir de 2013, se frena la tendencia al alza en el nivel de deuda pblica, en un primer momento, pasndose a una inversin de la misma a partir de 2014. Concretamente, se espera pasar de un nivel de deuda pblica del 82,3% del PIB en 2013, al 81,5% del PIB en 2014, y el 80,8% del PIB en 2015. Esta paulatina cada de la deuda pblica en porcentaje del PIB se aadir a la continuidad en la reduccin de la deuda privada, situando el nivel de endeudamiento agregado en unos niveles ms prximos a los medios europeos. En todo caso, el fuerte ajuste presupuestario previsto para este ao tendr un efecto adverso sobre la actividad econmica, estimndose una cada del PIB del 1,7%. No obstante, el saneamiento de las cuentas pblicas, unido al ambicioso programa de reformas estructurales adoptado tendr una incidencia positiva sobre la confianza inversora y empresarial, y sobre el correcto funcionamiento de los mercados de productos y factores, cuyos efectos comenzarn a mostrarse en 2013. Para dicho ao se espera ya comenzar a registrar tasas de crecimiento positivas, alcanzndose un crecimiento del PIB del 0,2%, inicindose una senda de paulatina recuperacin de la produccin y del empleo. La continuidad de la recuperacin permitir un crecimiento del PIB del 1,4% en 2014 y del 1,8% en 2015.
Cuadro resumen. Principales datos del Programa de Estabilidad % del PIB, salvo indicacin en contrario
2011
1. Crecimiento real del PIB (% variacin) 2. Capacidad(+) o necesidad(-) de financiacin de las AAPP 3. Saldo presupuestario primario 4. Nivel de deuda bruta 5. Cap.(+)/Nec.(-) de financiacin frente al resto del mundo 0,7 -8,5 -6,1 68,5 -3,4

2012
-1,7 -5,3 -2,2 79,8 -0,9

2013
0,2 -3,0 0,2 82,3 0,8

2014
1,4 -2,2 1,0 81,5 1,4

2015
1,8 -1,1 2,0 80,8 1,8

Estrategia fiscal Para alcanzar estos objetivos de rigor presupuestario, se han adoptado numerosas iniciativas en diversos mbitos, que habrn de tener incidencia en el corto, medio y largo plazo. Por una parte, la estrategia se basa en reformas institucionales que garanticen unas cuentas pblicas sanas y transparentes en todos los niveles de las Administraciones Pblicas, tanto para el Estado, como para las Comunidades Autnomas y Ayuntamientos. De hecho, la desviacin principal en el dficit de 2011 se dio en las Comunidades Autnomas lo que obliga a garantizar la transparencia en sus cuentas y la capacidad de control y correccin temprana. En este sentido, destaca la Ley Orgnica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, recientemente aprobada. Esta ley no solo establece objetivos en trminos de dficit y deuda para todas las Administraciones sino que adems prev mecanismos de control y transparencia de forma que, institucionalmente, las garantas de cumplimiento de los objetivos de dficit sean mucho mayores. Asimismo, se han adoptado medidas de apoyo financiero a las Comunidades Autnomas. En concreto, se ha creado el Fondo de Financiacin del Pago a Proveedores dirigido a cancelar las deudas de las Administraciones Territoriales frente a proveedores y solucionar as el volumen de atrasos acumulados. Tambin se ha creado una lnea ICO que permite la financiacin de los vencimientos de mercados de capitales. Ambos mecanismos van ligados a una estricta condicionalidad econmica, dirigida a garantizar que se adoptan las medidas de ajusten necesarias para cumplir los objetivos de dficit. Tambin se han adoptado otras iniciativas para avanzar en la racionalizacin de las administraciones y sus correspondientes organismos dependientes, as como en el mbito del sector pblico empresarial. Por ejemplo, pueden citarse las relativas a la eliminacin de duplicidades entre los distintos mbitos de la administracin y la racionalizacin en el nmero de Entidades Locales y de sus competencias. Por otra parte, se estn llevando a cabo reformas que tiende a repercutir en el usuario parte del coste del servicio pblico que recibe. En este sentido, destacan las reformas en sanidad y educacin, recientemente adoptadas, as como los avances en la reforma del sector energtico, donde por ejemplo se va aproximando el precio del servicio a su coste de produccin. Igualmente, se estn avanzando en otros servicios, como, por ejemplo, el del transporte. Adicionalmente, se conciben una serie de medidas que tienen por objeto conseguir una mejora en la gestin de los recursos pblicos, permitiendo una disminucin apreciable de los costes operativos de las Administraciones Pblicas. En este sentido, se pueden mencionar los avances en la contratacin conjunta de servicios. Finalmente, se incluyen medidas de contencin de gasto e incrementos de impuestos, que tambin tienen un impacto directo y significativo en la disminucin de los desequilibrios de las cuentas pblicas. En este sentido, destacan el conjunto de medidas de recorte de gasto y subidas de impuestos

que resultan de aplicacin este ao, tanto en el mbito de la administracin central como de las administraciones territoriales. Durante el transcurso del ao se controlar puntualmente la ejecucin presupuestaria en todos los niveles de la Administracin de modo que, en caso de detectarse desviaciones, se tomarn las medidas correctoras necesarias para corregir las desviaciones. Reformas estructurales Acompaando a estas reformas y medidas que reflejan el indudable compromiso del Gobierno espaol con el rigor presupuestario, se ha iniciado un ambicioso programa de reformas estructurales que tambin habrn de tener una incidencia positiva sobre la capacidad de crecimiento de la economa as como sobre la confianza. Se trata de un conjunto de reformas por el lado de la oferta tendentes a mejorar el funcionamiento de la economa, aumentando el crecimiento potencial, e incidiendo positivamente en el medio plazo sobre la produccin y el empleo. Estas reformas corregirn las debilidades estructurales identificadas tanto en los mercados de factores como en los de bienes y servicios, mejorando el entorno regulatorio y dinamizando la economa. Dentro de estas, destacan las ya adoptadas en el sistema financiero, en el mercado de trabajo, y otras como la energtica, la del transporte, la distribucin minorista, u otras reas como la garanta del mercado nico interno, los alquileres, etc., abarcando un amplio y ambicioso espectro de reformas que se recogen en el Programa Nacional de Reformas (PNR). Comparacin con el Programa de Estabilidad 2011-2014 El actual Programa de Estabilidad presenta dos diferencias fundamentales respecto al anterior. Parte de un dficit en 2011 superior al objetivo anterior (8,5% frente a 6%) y las perspectivas de crecimiento son tambin muy distintas. El crecimiento previsto para 2012 es de -1,7% frente a un 2,3% previsto en el programa anterior. La media de crecimiento en los aos 2012-2014 en el Programa de Estabilidad 2011 ascenda a 2,4% mientras que en el actual Programa de Estabilidad en los dos ltimos aos el crecimiento medio se sita en el 1,6%. En trminos de dficit estructural, en el anterior programa se prevea un ajuste de 5,4 p.p. entre 2011 y 2013, ambos aos incluidos. En el actual, la contraccin del dficit estructural en esos aos se ampla a unos 5,8 p.p. Ms concretamente, el esfuerzo estructural a desarrollar slo en 2012 ascender a unos 3,8 p.p., que, unidos a los 0,7 p.p. que se hicieron en 2011, supone ya un esfuerzo mayor al comprometido entre los dos aos en el Programa de Estabilidad 2011, 4,5 p.p. frente a 4,3 p.p. El esfuerzo estructural medio entre 2012 y 2013 sera de unos 2 p.p. en el caso actual, que resulta superior a los 1,5 p.p. que exige el Pacto de Estabilidad. El desarrollado a lo largo de los aos 2012-2015 ascendera, aproximadamente, a 2,3 p.p.

Sostenibilidad de las Finanzas pblicas En lo que se refiere a la sostenibilidad de las finanzas pblicas en el largo plazo, entre 2010 y 2060, el aumento previsto en las partidas de gasto consideradas a estos efectos, pensiones, sanidad, cuidados de larga duracin, educacin y desempleo, es de 4 puntos porcentuales de PIB, hasta un 27,6% del PIB. Esto supone una reduccin significativa con respecto al aumento proyectado en la anterior estimacin, que era de 8,2 puntos porcentuales de PIB. Calidad de las Finanzas Pblicas El diseo de la estrategia fiscal busca optimizar la calidad de las finanzas pblicas. El primer requisito de la calidad es la sostenibilidad, por lo que en la situacin actual, la austeridad es imprescindible. Dentro de ese marco de austeridad, los esfuerzos se han dirigido a racionalizar el gasto, de forma que la reduccin del mismo se produzca en la mayor medida posible va supresin de gastos ineficientes. Con el mismo objetivo se ha incidido en la estructura impositiva y en el refuerzo del gobierno fiscal. Por el lado del gasto, el criterio de actuacin es la racionalizacin del gasto que haba crecido estructuralmente sobre la base de ingresos cclicos, lo cual resultaba insostenible. Por ello, se ha lanzado un enorme esfuerzo de revisin con criterios de eficiencia, evitando duplicidades y gastos superfluos. Asimismo, se ha hecho un esfuerzo en reduccin del gasto corriente, con menor efecto arrastre sobre el conjunto de la economa, como lo muestra la reduccin del gasto de los Ministerios en un 16,9% en el PGE 2012. Por el lado de los ingresos, el punto de partida es que la estructura impositiva ha sido muy dependiente del sector de la construccin, lo que gener importantes ingresos cclicos que se gestionaron como si fueran estructurales. Por ello, se adecuar el marco impositivo a la nueva estructura econmica y en lnea con las recomendaciones internacionales sobre imposicin ptima. As, las medidas han ido dirigidas a aumentar las bases imponibles, a travs de la eliminacin de distorsiones, del perfeccionamiento de las estructuras tributarias, de la introduccin de mecanismos progresivos complementarios y de la lucha contra el fraude fiscal. Asimismo, se ha incrementado la imposicin indirecta sobre productos de demanda ms inelstica. Gobierno Fiscal Existe evidencia emprica sobre los efectos positivos de las mejoras de la gobernanza fiscal en trminos de reduccin de la probabilidad de dficit y de credibilidad de los objetivos de poltica fiscal. Espaa adopta un objetivo continuado de refuerzo de su gobernanza fiscal, como evidencia la reciente aprobacin de la Ley Orgnica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, que implica una mejora de las reglas fiscales vigentes anteriormente. Esta Ley establece el principio general de equilibrio presupuestario para las Administraciones Pblicas. Asimismo, se limita al 60% del PIB el volumen de

deuda pblica (o al valor que en el futuro pudiera establecer la normativa comunitaria). Introduce la regla de gasto comunitaria, es decir, la variacin del gasto de las Administraciones Pblicas no podr superar la tasa de referencia de crecimiento del PIB de medio plazo de la economa espaola. Finalmente, refuerza la transparencia y establece un procedimiento concreto de control del diseo y de la ejecucin presupuestaria a todos los niveles de forma que sea posible la correccin rpida de las desviaciones. En ltima instancia es posible incluso la intervencin de una Administracin Territorial para imponer la ejecucin forzosa de medidas correctoras. En definitiva la presente actualizacin del Programa de Estabilidad presenta la estrategia, objetivos y medidas de poltica fiscal del Gobierno de Espaa de corto, medio y largo plazo. Se plantean unos objetivos ambiciosos de correccin de los desequilibrios presupuestarios, centrado en los primeros aos del programa, tanto en trminos nominales como estructurales, donde se hace un esfuerzo superior al comprometido en la anterior actualizacin del Programa de Estabilidad. Con dichos ajustes se consigue alcanzar un supervit primario a partir de 2013 e iniciar la senda de reduccin de la deuda pblica desde 2014, garantizndose con ello la sostenibilidad de las finanzas pblicas.

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1. INTRODUCCIN Esta Actualizacin del Programa de Estabilidad para el periodo 2012-2015, junto con la relativa al Plan Nacional de Reformas, constituye la presentacin de la poltica econmica del Gobierno espaol para los prximos cuatro aos. Se trata de una poltica que tendr una clara incidencia en el corto plazo, especialmente en la reduccin del dficit pblico, pero tambin en el medio y largo plazo, al pretender una mejora estructural significativa en el funcionamiento de la economa. El Programa de Estabilidad se ha diseado de acuerdo con las recomendaciones del Consejo a Espaa, de 30 de noviembre de 2009, concernientes al procedimiento de dficit excesivo. Igualmente, se han tenido en consideracin la opinin del Consejo sobre el anterior Programa de Estabilidad (9 de julio 2011), el Pacto Euro Plus y las conclusiones del ECOFIN de 13 de marzo 2012 sobre Mecanismo de Alerta Temprana. Las medidas presentadas en el Programa Nacional de Reformas son, asimismo, consistentes con las prioridades fijadas por el Consejo Europeo de 1 y 2 de marzo: la consolidacin fiscal; la reactivacin del crdito; el fomento del crecimiento y la competitividad; la lucha contra el desempleo y la modernizacin de la Administracin Pblica. El presente programa de Estabilidad se estructura de la siguiente manera. En el captulo 2 se detalla el marco econmico en el que se espera se desenvuelva la economa espaola en el periodo 2012-2015. En el captulo 3 se realiza una explicacin completa de la estrategia fiscal en lo referido al dficit y a la deuda. Como novedad respecto a aos anteriores, se introduce un epgrafe especfico dedicado a la consolidacin fiscal en las Administraciones Territoriales, dada su relevancia en el cumplimiento satisfactorio de la senda de consolidacin. En el captulo 4 se compara la estrategia actual con la presentada en el ao anterior y se realizan los ejercicios de sensibilidad propios del Programa de Estabilidad. El captulo 5 introduce la dimensin del largo plazo al analizar la sostenibilidad de las cuentas pblicas. El captulo 6 evala la estrategia fiscal presentada desde el punto de vista de la calidad de las Finanzas Pblicas. El captulo 7 describe el marco institucional en el que opera la poltica fiscal. Finalmente se acompaa un anexo tcnico sobre crecimiento potencial.

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2. SITUACIN ECONMICA Y PERSPECTIVAS 2.1. El ajuste macroeconmico en 2011 En la primera mitad de 2011, la economa espaola prolong la senda de ligera recuperacin iniciada a principios de 2010, sustentada principalmente por el dinamismo de la demanda externa. No obstante, en el verano del pasado ao dicha recuperacin se trunc a raz del agotamiento de los impulsos fiscales y del recrudecimiento de las tensiones en los mercados financieros, afectando negativamente a las condiciones de financiacin, y empeorando la confianza de los agentes econmicos que ya haba comenzado a reducirse antes del verano. En este contexto, el PIB en volumen se expandi moderadamente en los dos primeros trimestres de 2011 (0,4% y 0,2% en tasa intertrimestral, respectivamente), estancndose en el tercero y retrocediendo el 0,3% en el cuarto trimestre del ao. El PIB experiment un incremento medio anual del 0,7% en 2011, tras cerrar el ao previo con un prctico estancamiento (-0,1% en media anual). Por su parte, la demanda nacional acus una intensa contraccin, detrayendo 1,8 puntos porcentuales al crecimiento interanual del PIB en 2011, ocho dcimas ms que el ao anterior, a lo que contribuyeron todas sus rbricas salvo la de inversin en bienes de equipo. El gasto en consumo de los hogares e Instituciones sin fines de lucro al servicio de los hogares, que haba emprendido una leve recuperacin en el segundo trimestre, se desaceler ligeramente en el tercero y flexion a la baja en el ltimo, anotando una reduccin del 1% intertrimestral. En el conjunto de 2011 este agregado registr un descenso medio anual del 0,1%, tras el avance del 0,8% del ao precedente. El retroceso de la renta bruta disponible real, derivado principalmente del deterioro del mercado laboral, y la disminucin de la riqueza financiera neta de los hogares fueron los factores determinantes de la evolucin del gasto en consumo de las familias. En este contexto, la tasa de ahorro de los hogares continu descendiendo, situndose en el conjunto del pasado ao en el 11,6% de la renta bruta disponible, frente al 13,9% del ao 2010. El ahorro de las familias, junto al saldo positivo de transferencias netas de capital recibidas, fue suficiente para financiar su inversin, presentando as en dicho periodo una capacidad de financiacin equivalente al 2,3% del PIB. Esta pauta de comportamiento permiti situar la deuda de los hogares en el 81,5% del PIB en el cuarto trimestre de 2011, 4,3 puntos porcentuales por debajo de su valor en el mismo trimestre de 2010-, descansando este desapalancamiento, en gran medida, en el ajuste de la inversin residencial. El gasto en consumo final de las Administraciones Pblicas retom en el segundo trimestre del pasado ao la senda intertrimestral contractiva, reflejo de las medidas de consolidacin fiscal de las distintas Administraciones, cerrando el conjunto del ao con un retroceso medio anual del 2,2%, tras el ligero avance (0,2%) de 2010. A lo largo de 2011, la inversin en vivienda continu disminuyendo a tasas ms moderadas que las del ao anterior, si bien en el ltimo trimestre su ritmo de descenso se intensific, anotando una variacin intertrimestral del -2,3%, inferior en un punto y medio a la del trimestre precedente, finalizando el ejercicio con

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un descenso anual del 4,9%, la mitad que el del ao anterior. En cuanto a los precios de la vivienda, continuaron descendiendo a un ritmo creciente, registrando en el ltimo trimestre una cada del 7%, similar a la del ao 2009. La inversin en otras construcciones describi una trayectoria paralela a la de la inversin en vivienda, reflejando el proceso de reduccin del dficit pblico y el endurecimiento de las condiciones financieras, resultando una cada del 11,2% en 2011, ligeramente superior a la de 2010. En lnea con el comportamiento contractivo de la demanda nacional y la ralentizacin de las exportaciones, la inversin en equipo perdi dinamismo el pasado ao, situndose su variacin interanual en el 1,4%, frente al 5,1% registrado en 2010. A su vez, factores como el deterioro de las perspectivas econmicas y la restriccin del crdito contribuyeron a posponer los proyectos de inversin de las empresas espaolas. No obstante, las sociedades no financieras avanzaron en el proceso de desapalancamiento iniciado a finales de 2010, situndose su deuda (materializada en prstamos y en valores distintos de acciones) en el cuarto trimestre de 2011 en el 134,6% del PIB, 6,3 puntos por debajo de la cifra registrada un ao antes. En 2011 las empresas no financieras presentaron capacidad de financiacin por segundo ao consecutivo, situndose en el cuarto trimestre del ao en el 1,1% del PIB. Como se ha sealado, el principal motor de la economa espaola en 2011 fue el sector exterior, que aport 2,5 puntos porcentuales a la variacin anual del PIB, cifra inferior en cuatro dcimas a la contribucin registrada en los momentos ms lgidos de la crisis financiera internacional (2,9 puntos porcentuales en 2009, tras aadir nueve dcimas en el ao 2010). Este resultado result de un apreciable avance (9%) de las exportaciones de bienes y servicios y un prctico estancamiento (-0,1%) de las importaciones, despus de los robustos avances de ambos flujos en el ao anterior (13,5%, las exportaciones, y 8,9%, las importaciones). En los tres primeros trimestres de 2011, la evolucin de las exportaciones fue muy favorable, con avances trimestrales entre el 0,7 y el 4,1%, y paralela a la trayectoria del comercio mundial. No obstante, si bien hay que sealar la distorsin generada por el terremoto y posterior tsunami de Japn ocurrido en marzo de 2011, que interrumpi las cadenas globales de suministros en el comercio mundial, con la consiguiente aceleracin de carcter tcnico en el siguiente trimestre. Sin embargo, las exportaciones de bienes y servicios retrocedieron un 1,6% en el cuarto trimestre de 2011, debido a la cada de la actividad en los principales mercados de exportacin espaoles, con cadas del PIB en Alemania, Italia, Reino Unido, Blgica, Portugal y Pases Bajos, pases a los que se destina ms del 40% de nuestras exportaciones de bienes y servicios, como consecuencia de la cada en la actividad en estas economas. No obstante, pese a los resultados del cuarto trimestre, el desempeo de las exportaciones de bienes y servicios en el conjunto de 2011 fue muy positivo, ya que su crecimiento anual (9%) super con creces el crecimiento del comercio mundial de bienes y servicios (6,8%), segn las estimaciones del FMI, lo que sugiere una ganancia de cuota de mercado. En el mbito de los bienes, la diferencia fue an ms marcada, las exportaciones de bienes espaolas se

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incrementaron un 9,5% y el comercio mundial de bienes, un 5,6%, segn el Central Planning Bureau de Pases Bajos. En comparacin con las mayores economas de la Unin Europea, el balance anual de las exportaciones de bienes y servicios espaolas fue el ms favorable: Alemania (8,2%), Francia (5%), Italia (5,6%) y Reino Unido (4,8%). Las importaciones de bienes y servicios descendieron una dcima, reflejo de los acusados retrocesos del gasto en consumo final y formacin bruta de capital fijo y de la ralentizacin de las exportaciones. Esta evolucin contrasta con el crecimiento del 8,9% el ao anterior, tasa que se desglosa en un leve avance de las importaciones de bienes (seis dcimas) y sendos retrocesos de las importaciones de turismo y otros servicios (-4,6% y -2,5%, respectivamente), frente a un significativo incremento de la componente de bienes (11,3%) en 2010 y otros ms modestos de los servicios (0,4% y 1,2%). El saldo conjunto de las operaciones de bienes y servicios con el exterior, en trminos nominales, que casi alcanz el equilibr en 2011, y del resto de operaciones corrientes (rentas primarias y transferencias corrientes) gener un dficit del 3,4% del PIB en el conjunto de 2011, seis dcimas menos que el del ao anterior, e inferior en ms de seis puntos al mximo histrico registrado en 2007 (9,6% del PIB). A esta nueva disminucin del desequilibrio exterior, la cuarta correccin consecutiva, contribuyeron todas las rbricas excepto la de rentas primarias. El dficit comercial (-3,7% del PIB) se redujo ocho dcimas respecto de 2010, el supervit de servicios (3,2% del PIB) mejor en la misma cuanta, con un avance de tres dcimas en el supervit de turismo (3,1% del PIB) y un cambio de signo en la balanza de servicios no tursticos, que se sald con un supervit del 0,1% del PIB, frente a un dficit de 0,4% del PIB el ao anterior. Por ltimo, el dficit de transferencias corrientes se mantuvo en el 0,9% del PIB y el supervit de las transferencias de capital, en el 0,5% del PIB. Por otra parte, el dficit de rentas primarias se ampli nueve dcimas, hasta el 2,4% del PIB. En 2011, el empleo continu el ajuste al mostrar un retroceso del 2% en el conjunto del ao, frente a una cada mayor del ao anterior (2,6%). Sin embargo, esa tasa media encubre distintos comportamientos del empleo en los distintos trimestres del ao, mejora relativa en el segundo e intensificacin del ajuste en el resto. El empeoramiento del mercado laboral fue paralelo al deterioro de la actividad econmica en Espaa que cambi su orientacin a principios del segundo semestre de 2011. En consecuencia la tasa de paro repunt al 21,6% de la poblacin activa, 1,5 puntos ms que un ao antes. El ajuste del empleo en 2011 y el crecimiento del PIB (0,7%) llevaron el crecimiento de la productividad aparente del trabajo al 2,8%, con una aceleracin de dos dcimas respecto al ao anterior. Este comportamiento de la productividad result en una prolongacin del ajuste del coste laboral unitario (CLU) y una mejora de la competitividad exterior. La prdida de empleo en el conjunto del pasado ejercicio afect especialmente a los trabajadores fijos, mientras que los trabajadores temporales lograron mantener el empleo, con lo que la tasa de temporalidad aument cuadro dcimas porcentuales hasta el 25,3%. A su vez, los

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trabajadores a tiempo parcial aumentaron un 2,2%, frente al descenso de los de tiempo completo (2,5%), que elev la tasa de parcialidad al 13,8%, medio punto ms que en el ejercicio anterior. En este contexto, los costes laborales siguieron mostrando un tono de moderacin, aunque la remuneracin por asalariado anot un ligero avance del 0,8%, frente a la estabilidad de 2010. No obstante, cabe recordar que esta estabilidad incluye la reduccin del sueldo de los funcionarios en ese ejercicio y la congelacin del sueldo en 2011, por lo que el ligero avance de la remuneracin de asalariados y otros indicadores de costes laborales en ese ejercicio sera ms elevado si el clculo se limitara al sector privado. El componente salarial ordinario mostr un aumento en 2011 del 1%, que supone una deriva salarial negativa de 1,4 puntos respecto a los aumentos pactados en negociacin colectiva, evolucin coherente con la adversa situacin actual del mercado de trabajo y el clima econmico. La intensa destruccin de puestos de trabajo y el aumento de la tasa de paro en el periodo de crisis econmica han puesto de relieve las debilidades estructurales del mercado de trabajo. Para hacer frente a dichas debilidades, el Gobierno ha presentado en el Parlamento una reforma laboral, que entr en vigor el pasado 10 de febrero, que se est tramitando como proyecto de Ley. Con esta Reforma se intenta eliminar determinadas rigideces e ineficiencias observadas en el funcionamiento del mercado de trabajo. En ella se recogen una serie de medidas para mejorar la negociacin colectiva y potenciar la flexibilidad interna de la empresa con objeto de proporcionar alternativas a la destruccin de empleo y favorecer la eficiencia del mercado de trabajo a travs de la reduccin de la dualidad, la potenciacin de la contratacin indefinida y otras formas de trabajo y el fomento de la empleabilidad de los trabajadores. La inflacin estimada por la tasa de variacin interanual del ndice Armonizado de Precios de Consumo (IPCA), mostr un aumento medio anual del 3,1%, 1,1 puntos por encima del registrado el ao anterior y cuatro dcimas mayor que el registrado en el conjunto de la eurorea. Este repunte tuvo un carcter transitorio puesto que respondi principalmente al efecto del choque del petrleo y del resto de las materias primas que se inici a mediados de 2010 y que se prolog hasta los cuatro primeros meses de 2011. De hecho, a partir de mayo del pasado ejercicio la tasa de inflacin interanual del IPCA inici una fase descendente, reforzada tambin por el descuento del escaln alcista del IVA que tuvo lugar en julio de 2010 y a final del ao. Por ello, la tasa interanual de inflacin se situ en el 2,4%, medio punto inferior a la de un ao antes. La inflacin subyacente tuvo un valor medio anual del 1,6%, notablemente inferior al de la inflacin global, aunque esta tasa fue siete dcimas mayor que la de un ao antes y una dcima menor que la de la eurorea. Una parte importante del repunte de la inflacin global en 2011 se debi a la inflacin importada, tal y como reflejan los IVUs de importacin con destino consumo, que experimentaron en 2011 un avance medio anual del 5,6%, frente al 1,2% del ao anterior.

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La reduccin de la inflacin a lo largo de 2011 se debi, en gran medida, a la correccin de varios efectos escaln aludidos anteriormente. No obstante, adems de estos efectos de naturaleza transitoria cabe mencionar que han actuado tambin otros elementos favorables. Entre estos cabe destacar la moderacin de los costes laborales por unidad de producto (CLU), fruto tanto de la mejora de la productividad como de la moderacin de los costes laborales, la debilidad de la presin de la demanda de consumo y la posible desaceleracin de algunos precios de importacin distintos de los del petrleo. 2.2. Supuestos del cuadro macroeconmico Los supuestos en que se basa el cuadro macroeconmico aparecen reflejados en la tabla 2.2.1. Se han elaborado utilizando, principalmente, los supuestos comunes de la CE para la confeccin del Programa de Estabilidad 2012-2015, as como las ltimas proyecciones publicadas por el FMI y estimaciones propias.
Cuadro 2.2.1 SUPUESTOS BSICOS DEL CUADRO MACROECONMICO
2011 Tipos de inters a corto plazo (euribor a tres meses) Tipos de inters a largo (deuda pblica a 10 aos) Tipo de cambio (dlares/euro) Tipo de cambio efectivo nominal zona euro (% variacin) Crecimiento del PIB Mundial, excluida la UE Crecimiento del PIB de la UE Crecimiento de los mercados exteriores de la UE (volumen) Volumen de importaciones mundiales excluida la UE Precio del petrleo (Brent, dlares/barril) (F) Previsin Fuentes: Comisin Europea y Ministerio de Economa y Competitividad 1,4 5,4 1,4 0,5 4,2 1,5 8,5 7,5 111,5 2012 (F) 0,8 5,4 1,3 -3,4 4,2 0,1 4,9 5,6 119,5 2013 (F) 0,9 4,7 1,3 0,1 4,3 1,4 6,0 6,2 113,5 2014 (F) 0,9 4,2 1,3 0,0 5,2 2,0 7,2 7,7 113,5 2015 (F) 0,9 3,7 1,3 0,0 5,6 2,0 8,0 8,5 113,5

Partiendo del entorno de crecimiento de la zona euro y la UE en 2012 que reflejan las ltimas previsiones interinas de la CE, as como las de crecimiento mundial excluida la Unin Europea, se reconstruye la senda de crecimiento del PIB y la del comercio internacional, junto con la de los mercados de exportacin espaoles. En este ltimo caso, se prevn crecimientos de un 2,5% y un 4,2% para 2012 y 2013 respectivamente, lo que supone revisiones a la baja de 0,7 p.p. en ambos aos sobre las previsiones de la CE de otoo de 2011. Hay que destacar que entre la elaboracin del ltimo cuadro macroeconmico del Gobierno para 2012, con cierre de datos a mediados de febrero y este escenario, se han publicado algunos indicadores que apuntaran a una recesin en la zona euro algo menos intensa de lo previsto en un principio. As, por ejemplo, los indicadores PMI de la zona euro del primer trimestre seran consistentes con una cada intertrimestral de -0,1% -0,2%, cifra ms elevada que el -0,3% estimado por la CE en sus previsiones interinas de febrero. En la misma lnea de una recesin menos prolongada y acentuada apuntan los indicadores compuestos adelantados de la OCDE u otros indicadores de confianza, como el IFO alemn. Por esta razn, se ha reevaluado el escenario central de crecimiento en la zona euro al alza respecto al cuadro oficial de 2 de marzo y, marginalmente, se ha supuesto un crecimiento algo superior de los mercados de exportacin espaoles en 2012. El resto de las variables relativas a comercio exterior, precio del petrleo y materias primas, tipo de cambio efectivo nominal y tipo de cambio euro/dlar

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se toman directamente de los supuestos comunes de la CE. Dados los riesgos especialmente acentuados en torno al precio del petrleo en el actual ejercicio de previsin, ms adelante se realizar un ejercicio de sensibilidad que incluya un incremento gradual en el precio/barril del Brent de hasta un 80%. Respecto a los tipos de inters, los de corto plazo se suponen prcticamente estables durante todo el horizonte de proyeccin, en lnea con una poltica del BCE que fomente la recuperacin econmica en ausencia de tensiones inflacionistas. En cuanto a los tipos de la deuda pblica a largo plazo, habra dos componentes a considerar. Por un lado, para el tipo libre de riesgo se toma el del bono alemn a diez aos, que segn los supuestos comunes repuntara 30 p.b. en 2013; a partir de este momento, este tipo se considerara constante. Por otro lado, hay que tener en cuenta posibles variaciones de la prima de riesgo soportada por la deuda pblica espaola. En el momento de redactar este informe, sta se aproximaba a los 400 p.b., aunque se considera que este nivel no va a ser representativo del ao en curso. En 2012, se supondr que el valor medio de sta alcanzar los 360 p.b., aunque las probabilidades de desviaciones de este valor medio a la baja son sensibles. Para 2013 y aos siguientes, se supone que dicha prima de riesgo se reduce progresivamente a causa de la minoracin de los principales focos de riesgo-pas percibidos por los mercados: un riesgo de origen fiscal y otro financiero. El primer componente del riesgo se espera que se reduzca a consecuencia de la mayor credibilidad que proporcionar tanto la correcta ejecucin de la senda fiscal comprometida, como el funcionamiento de la LOEP. La determinacin de la cuanta de descenso de los spreads siempre entraa cierta incertidumbre. Se considera que el recorte acumulado hasta 2015, unos 200 p.b., poco ms de la mitad de la prima soportada en la actualidad, no parece un supuesto irrealista en un escenario central de funcionamiento razonable de las reformas fiscal y financiera. La distribucin de este descenso tambin implica introducir algunos supuestos adicionales. Dada la fuerte carga frontal del ajuste fiscal espaol y el impacto esperado de las reformas fiscales, financieras, del mercado de trabajo y estructurales a lo largo de 2012, se supone un descenso de 100 p.b. en 2013 y de otros 50 p.b. en 2014 y 2015. Dado que el tipo de inters libre de riesgo repunta levemente en 2013, en trminos netos el tipo a largo plazo solamente se ve recortado 70 p.b. En los siguientes aos, sin embargo, el descenso de 50 p.b. en la prima de riesgo se transmite ntegramente al tipo de inters de la deuda pblica. 2.3. El escenario 2012-2015 Condicionantes. Efectos de las reformas estructurales El crecimiento de la economa espaola entre los aos 2012 y 2015 se ver condicionado por lo siguiente:

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a) El proceso de reduccin de endeudamiento de los agentes privados, cuyo ms claro reflejo fue el dficit por cuenta corriente de 10% del PIB registrado en 2007. En trminos del PIB, este apalancamiento viene reducindose desde mediados de 2010. Desde que comenzara esta tendencia de reduccin de endeudamiento, los progresos en cuanto a la reconstitucin de la riqueza financiera neta/PIB de los agentes privados han sido desiguales: mientras que las empresas han visto incrementarse la suya en torno a un 7% desde el cuarto trimestre de 2010 al cuarto de 2011, los hogares han visto retroceder ligeramente la suya en el mismo perodo. Esta trayectoria est orientada hacia la correccin estructural de los desequilibrios en los balances de estos sectores de la economa tienen consecuencias inevitables sobre las decisiones de gasto de los agentes. El consumo y la adquisicin de viviendas para los hogares y la inversin en equipo productivo para las empresas registrarn tasas de crecimiento necesariamente suaves. b) La consolidacin de las finanzas pblicas. En el marco del Procedimiento de Dficit Excesivo en que se encuentra incursa Espaa desde 2009, la obligacin de alcanzar en 2013 una necesidad conjunta de financiacin de las AAPP de 3% del PIB es, adems de un requisito imprescindible para lograr un entorno estable de crecimiento a medio plazo, una restriccin vinculante sobre el crecimiento a corto plazo. Ms an, la desviacin del objetivo presupuestario en que las AAPP incurrieron en 2011, registrando una necesidad de financiacin 2,5 p.p. superior a la sealada en el Programa de Estabilidad 2011-2014, supone un factor de ajuste adicional en los aos 2012 y 2013, que acentuar la orientacin contractiva de la poltica fiscal en un momento en que la economa espaola ya muestra un brecha cclica claramente negativa. En este contexto, como se ver ms adelante, el paso en 2012 de una necesidad de financiacin de las AAPP del 8,5% a otra del 5,3% del PIB implicar un ajuste estructural cercano a 4 p.p., que a corto plazo producir efectos netos negativos sobre el crecimiento. Efectos que se diluirn paulatinamente a medio plazo, a medida que vayan apareciendo efectos no-keynesianos compensatorios, en forma de una mayor confianza de los agentes, reducciones de la prima de riesgo soportada por los pasivos colocados internacionalmente, etc. Lo mismo puede decirse del ao 2013, aunque con una magnitud inferior, ya que en este ao el ajuste estructural ser aproximadamente la mitad que en 2012, unos 2 p.p. La brecha cclica comenzar a cerrarse a lo largo del ao y reducir la necesidad de financiacin. En 2014 y 2015, finalmente, el ajuste estructural ser significativamente ms modesto, de unos 0,4 p.p. acumulados durante estos dos aos, lo que facilitar en mayor medida la recuperacin de tasas de crecimiento comprendidas entre el 1% y el 2%. De cualquier modo, hay que subrayar de nuevo que las repercusiones de esta consolidacin fiscal son netamente positivas, aunque tengan un coste

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en el corto plazo en trminos de crecimiento. As, este esfuerzo permitir que la deuda pblica inicie una trayectoria descendente a partir de 2014, contribuyendo positivamente a la disminucin de deuda frente al resto del mundo a medida que la balanza por cuenta por corriente pasa a registrar un saldo positivo. Por otro lado, a medida que se afiance entre los agentes la percepcin de una reduccin duradera de los pasivos pblicos, se generar un efecto renta agregado positivo, relanzando un crecimiento saneado. Si adems estos resultados se consiguen en el marco de una regla fiscal simple y transparente como la contenida en la LOEP, mejorarn la predictibilidad de la poltica fiscal y la calidad de las decisiones de los agentes privados. c) El trnsito hacia el equilibrio en el mercado de la vivienda. Con cerca de 90.000 viviendas iniciadas en 2011, el pasado ao marc el mnimo de esta serie desde el comienzo del ajuste del mercado en 2007. Sin embargo, 2011 ha sido tambin el primer ao en que ha comenzado a reducirse el stock de viviendas nuevas sin vender, que, habiendo llegado a superar las 700.000 unidades, podra haberse rebajado en cerca de 55.000. Sobre la base de la informacin disponible de demanda de vivienda, que mostraba a finales de 2011 cadas interanuales muy acusadas, el escenario contempla un ajuste lento del mercado. En este marco, el nmero de viviendas iniciadas se reactivar muy suavemente, slo en respuesta a la profundizacin en la reduccin del stock de las no vendidas. As, se pasar de unas 90.000 viviendas iniciadas en 2011 a unas 105.000 en 2015, aunque el cambio implicar ya leves tasas de crecimiento interanuales positivas en formacin bruta de capital en construccin residencial durante los dos ltimos aos del perodo de previsin. La gradual apertura de los canales crediticios a medio plazo y un ajuste adicional de los precios reales vinculado en parte a la reforma financiera- los factores que posibiliten que una demanda latente, basada principalmente en crecimiento y cambios demogrficos, vaya revelndose con mayor intensidad. Ntese, sin embargo, que el nmero de iniciaciones de vivienda que se prev en 2015 sera todava una sptima parte aproximadamente del registrado en 2006. d) La recuperacin del entorno internacional. Pese a la relativa mejora en la coyuntura economa internacional, persisten ciertos riesgos a la baja sobre el crecimiento mundial. El FMI analiza en su WEO de primavera los principales riesgos a la baja, que ataen tanto a zonas concretas como a la economa global en su conjunto. En la zona euro, podran venir originados por una espiral combinada de problemas en los balances bancarios y una prolongacin de la falta de confianza en la deuda soberana, que encarezca ms de lo previsto los costes de financiacin. En los mercados emergentes, los riesgos se derivan de un potencial deterioro de la calidad de los balances bancarios a causa de la baja rentabilidad de algunas inversiones acometidas durante la fase de expansin que genere una ralentizacin del crdito. En Estados Unidos y Japn, las dificultades para reducir los abultados dficits fiscales podran traer como consecuencia fuertes cadas de los precios de sus pasivos, con las consiguientes repercusiones para los tenedores de stos. Finalmente, un cese total de las exportaciones de petrleo de Irn, sin una sustitucin fcil

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a corto plazo por exportaciones procedentes de otros pases, podra traer consigo una cada de hasta un punto en el crecimiento del PIB mundial respecto al escenario base. Aun teniendo presentes estos riesgos, el escenario central contemplado en el WEO de primavera es, sin embargo de moderada recuperacin en 2013, a medida que los principales desequilibrios vayan corrigindose en cada zona. As, la mayor parte de las economas principales del planeta crecern entre uno y dos puntos ms en 2013 que en 2012: la zona euro mejorara de -0,5% a 0,9%, pasando Alemania de 0,6 a 1,5%, Francia de 0,5 a 1% e Italia de -1,9% a -0,3%. Fuera de la zona euro, Reino Unido pasar de 0,8 a 2%, Estados Unidos prcticamente mantendra su tasa de avance del PIB en el 2,4% (tres dcimas ms que en 2012), los pases emergentes aceleraran de 5,7% a 6% y, en conjunto, el PIB mundial saltara de 3,5% a 4%. Por tanto, se trata de un cuadro que, de materializarse, implicar en los aos posteriores a 2012 una aportacin claramente positiva del crecimiento de las exportaciones espaolas. Adems, se supone que la empresa espaola aprovechar esta oportunidad de expansin, tanto por la experiencia previa en los mercados de exportacin acumulada durante los aos ms duros de la crisis, y demostrada en las cifras de exportacin de los ltimos aos, en los que las sorpresas al alza han sido continuas, como por las ganancias de competitividad propiciadas, entre otros factores, por la reforma laboral. e) Las reformas estructurales. En el PNR 2012 se justifica cmo tanto la reforma laboral como la financiera, la introduccin de la LOEP y el resto de reformas estructurales en marcha representan un choque de oferta y generan efectos positivos a largo plazo sobre el PIB y el empleo de la economa espaola. La reforma laboral lo hace a travs de la alteracin de distintos parmetros estructurales del mercado de trabajo, como la reduccin del poder de mercado de ciertas instancias negociadoras en el mercado, la reduccin del coste de contratacin, el aumento de la eficiencia en el proceso de bsqueda de empleo, el descenso de la tasa de destruccin de empleo a causa de la menor temporalidad y la mayor flexibilidad de organizacin interna en la empresa, con las consiguientes ganancias en la productividad total de los factores. Estos cambios paramtricos se traducen en una menor cada del empleo, comparada con otras fases recesivas (y una mayor creacin que en otras fases expansivas, a medida que comienza a cerrarse la brecha cclica), un consumo superior, tanto a partir de efectos renta positivos como por una menor elasticidad de sustitucin intertemporal que aporta la menor tasa de temporalidad y una inversin en capital productivo ms dinmica, arrastrada por la mayor contratacin que incrementa la productividad marginal del capital. Complemento estrecho de la reforma laboral es la batera de reformas estructurales que piensa poner en marcha el Gobierno para seguir dinamizando la competencia en los mercados de bienes y servicios. stas

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se describen pormenorizadamente, junto con su calendario de aprobacin, en el Programa Nacional de Reformas 2012 que acompaa a este Programa de Estabilidad 2012-2015. En cuanto a la reforma financiera, en el PNR se ha estimado principalmente un impacto va precios, a travs de una reduccin del coste de financiacin externo de los intermediarios financieros, repercutido en el coste de financiacin domstico. Tambin se supuso que la introduccin de la LOEP redundara en una mayor probabilidad estimada de reaccin del Gobierno ante desviaciones de la senda anunciada de stocks de deuda/PIB, con el consiguiente recorte adicional de la prima de riesgo. Esta suavizacin del coste de financiacin externo incidira sobre el pasivo, y se transmitira, con intensidad gradualmente mayor, al coste de financiacin domstico soportado por familias y empresas, elevando el valor de su riqueza y estimulando la inversin y el empleo. Finalmente, el PNR tambin evala los efectos del nuevo sistema de pago a proveedores de las Administraciones Territoriales, cifrndolos en unos 0,5 p.p. adicionales de crecimiento del PIB y unos 100.000 nuevos empleos entre 2012 y 2013. Todas estas reformas se introducen simultneamente en 2012, originando efectos crecientes a lo largo de todo el horizonte de previsin, excepto las referidas a los pagos a proveedores, que concentran los suyos en 2012 y 2013. Se introdujeron, sin embargo, algunas cautelas en cuanto a la distribucin temporal de los efectos de la reforma laboral y financiera, a efectos de adaptar los resultados al entorno real en que se desenvuelven las reformas. En concreto, se supuso que los efectos acumulativos de la reforma laboral se ponan en marcha a un ritmo ms lento que el revelado por el ejercicio de simulacin, dado tanto el shock fiscal negativo que se superpone a la misma, como la existencia de un grado de utilizacin de la capacidad relativamente bajo en el sector productor, lo que retardar las decisiones de ampliacin de planta y equipo productivo. En cuanto a la traslacin del menor coste de financiacin externo al coste del capital domstico, se supuso que la tasa de pass-through era solo de un 40% anual, para dar cabida tanto a consideraciones de demanda, necesidad de reduccin de las ratios de endeudamiento previa al abaratamiento del crdito como de oferta conveniencia de reestructuracin de los balances bancarios gracias a los mayores mrgenes que disfrutan los intermediarios. En el actual escenario, para adoptar unas hiptesis todava ms conservadoras se supone que la traslacin es todava ms lenta de modo que la repercusin se reduce al 20% anual entre 2012 y 2015. Estas hiptesis de insercin en el escenario macroeconmico implicaban que, mientras la reforma laboral surta plenos efectos en el perodo 2012-2020 (el analizado en el PNR), los descensos de la prima de riesgo no llegaban a ejercerlo completamente en el mismo intervalo, aunque s proporcionaban la parte ms sustancial de su impulso total. En dicho horizonte, la reforma laboral aporta 4,5 p.p. al nivel de output a largo plazo y reduce el nmero de desempleados en cerca de 800.000 personas. Por su parte, las reducciones de la prima de riesgo aaden otros 1,8 p.p. al nivel de PIB a largo plazo, mientras

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que los efectos cuantitativos de la reforma financiera aportaban 0,8 p.p. al nivel del PIB. Por lo dems, otras reformas anteriores, como la transposicin de la Directiva de Servicios en 2010 o la reforma de las pensiones de 2011 generarn conjuntamente otros 1,6 p.p. adicionales de PIB a largo plazo. En total, todas estas reformas contribuiran con unos 8,7 p.p. al PIB potencial de la economa. El escenario donde idealmente pueden cuantificarse los efectos de estas reformas, y otras que no han podido incluirse este ao en el PNR es uno de largo plazo, como el que brinda este documento. El desenvolvimiento de las mismas, como se ha dicho antes, no es inmediato y menos si se parte de un escenario en el que ya se arrastran desequilibrios relevantes en lugar de un equilibrio estacionario. No obstante, es claro que incluso en el escenario 2012-2015 estas reformas ya estn operativas, especialmente a partir de 2013. Una estimacin rpida de sus efectos conjuntos sobre el crecimiento anual del PIB los situara, aproximadamente, en unas 3-4 dcimas de crecimiento anuales por trmino medio en este primer ao. Sus principales vas de transmisin en el cuadro macroeconmico seran consumo privado, formacin bruta de capital fijo privada e, indirectamente, exportaciones, a travs del mayor crecimiento de la competitividad externa que propician. A su vez, repercuten en el crecimiento del PIB a travs de todos sus componentes: productividad total de los factores, capital e input trabajo. Por ltimo, conviene hacer una reflexin que cobra especial sentido cuando se mezclan los efectos de las dos reformas simultneamente en el cuadro macroeconmico. Si bien cada una de estas reformas por separado genera un efecto sustitucin inequvoco, reduccin a corto plazo de salarios reales y del coste real de utilizacin del capital, conjuntamente producen a priori un efecto ambiguo sobre el coste relativo de utilizacin de ambos factores productivos. Sin embargo, la aplicacin de ambas reformas va acompaada de efectos riqueza positivos, tanto ms importantes cuanto ms se avanza en su aplicacin, lo que permite compatibilizar aumentos en la cantidad demandada de ambos factores con una indeterminacin sobre el movimiento de su precio relativo o sus proporciones dentro de los procesos productivos. Descripcin del escenario El escenario contempla para Espaa la prolongacin de la tendencia contractiva observada desde mediados de 2011, unida a un fuerte ajuste fiscal en 2012, que da como resultado una cada del PIB de 1,7%. En los aos posteriores, a medida que se va cerrando la brecha cclica, se atena el tamao de los esfuerzos fiscales, y van materializndose los efectos positivos de la reforma sobre la oferta, la tasa de crecimiento se va elevando hasta 0,2%, 1,4% y 1,8% respectivamente. Desde el ngulo de la aportacin de las reformas estructurales al crecimiento del PIB, stas explicaran en 2013 entre 0,5 y 0,6 p.p. de crecimiento, amplindose su contribucin durante los aos siguientes.

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Cuadro 2.3.1 PERSPECTIVAS MACROECONMICAS ndices de volumen encadenado. Ao 2008=100, salvo indicacin en contrario
2011 (A) Cdigo SEC 1. PIB real 2. PIB nominal. Miles de millones de euros 3. Gasto en consumo final nacional privado (*) 4. Gasto en consumo final de las AA.PP. 5. Formacin bruta de capital fijo 6. Variacin de existencias (% del PIB) 7. Exportacin de bienes y servicios 8. Importacin de bienes y servicios 9. Demanda nacional final 10. Variacin de existencias 11. Saldo exterior (A) Avance; (F) Previsin Fuentes: INE y Ministerio de Economa y Competitividad P.52 + P.53 B.11 B1*g B1*g P.3 P.3 P.51 P.52 + P.53 P.6 P.7 Nivel 96,9 1073,4 96,3 101,7 74,2 88,9 110,8 90,0 0,7 2,1 -0,1 -2,2 -5,1 0,0 9,0 -0,1 -1,7 0,0 2,5 -1,7 -0,7 -1,4 -8,0 -9,0 0,0 3,5 -5,1 -4,4 0,0 2,7 2011 (A) 2012 (F) 2013 (F) Variacin anual en % 0,2 1,9 -1,1 -4,6 -0,5 0,0 6,9 1,3 -1,6 0,0 1,8 1,4 3,0 0,6 -1,9 2,4 0,0 7,5 5,4 0,4 0,0 1,0 1,8 3,5 1,1 -2,8 3,0 0,0 8,0 6,2 0,8 0,0 1,0 2014 (F) 2015(F)

Componentes del PIB real

Contribuciones al crecimiento del PIB real

(*) Incluye a los hogares y a las ISFLSH (instituciones sin fines de lucro al servicio de los hogares)

Durante este perodo, en relacin con la composicin del crecimiento, el comn denominador es la debilidad de la demanda nacional, que solamente a partir de 2014 presenta aportaciones levemente positivas. Este fenmeno puede explicarse principalmente tanto a partir de los procesos de desapalancamiento en curso para el sector privado, como de las consecuencias del esfuerzo fiscal del Gobierno, que a corto plazo revierte sobre la renta disponible y el excedente bruto de explotacin empresarial y, por tanto, limita las posibilidades de gasto en consumo e inversin. Igualmente, la evolucin esperada del empleo influye negativamente sobre el consumo. Por el contrario, la contribucin del sector exterior ser positiva y significativa durante estos cuatro aos, aunque decreciente, de 2,7 en 2012 a 1 p.p. en 2015, de modo que a medida que avanza el tiempo la demanda nacional va tomando el relevo en el papel de motor del crecimiento. En 2015, sin embargo, todava la contribucin de la demanda externa ser superior a la de la nacional. No obstante, debe entenderse que una parte sustancial de la mejora en la aportacin de la demanda externa al crecimiento es estructural, en la medida en que viene dada por una recomposicin de la oferta hacia sectores con mayor propensin exportadora que la construccin. Dentro de la demanda nacional, las tasas de crecimiento del consumo privado sern compatibles con el mantenimiento de capacidades de financiacin de los hogares, situadas entre el 1% y el 2% del PIB durante todos los aos. Esta evolucin del consumo tambin es compatible con la profundizacin en el proceso de reduccin del endeudamiento. En concreto, durante los 4 aos que cubre este Programa el sector hogares ser capaz de generar unos 70.000 millones de euros en este concepto, que aplicados al stock de deuda subsistente podran reducirla en alrededor de un 8%. Teniendo en cuenta tambin la variacin del PIB nominal, mantenindose constante el nivel de activos financieros, la ratio de deuda/PIB podra retroceder prcticamente hasta niveles de finales de 2003, lo que representara un grado de avance del desapalancamiento importante. Por lo dems, el principal determinante del consumo privado en un contexto de moderada evolucin del crdito, la renta disponible real, evoluciona influida tanto por la senda del desempleo ms benigna que en el pasado, especialmente a partir de 2013- como por las polticas de consolidacin fiscal, algunas de las cuales tienen incidencia negativa, recorte de subvenciones y otras, principalmente a partir de 2014, positiva, supresin del recargo especial

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de IRPF a partir de dicho ao. Sin embargo, a partir de 2014, comienzan a vislumbrarse algunas posibilidades de alisamiento temporal del perfil de consumo, tanto por una mayor fluidez del canal crediticio, como por unas expectativas de recuperacin ms firmes y un descenso esperado de la carga impositiva futura. En cuanto al consumo pblico, ste registra una evolucin a la baja de dimensiones histricas en 2012, al constituir su recorte algo ms de un tercio del esfuerzo total a desarrollar por las AAPP en este ao. De este modo, se convertir durante el presente ao en el componente de la demanda nacional que realice una contribucin ms negativa al crecimiento de la misma. Durante los prximos aos, a medida que vaya disminuyendo la intensidad del esfuerzo estructural, experimentar tasas de cada progresivamente ms suaves, aunque todava de magnitud apreciable, que lastrarn la demanda nacional en media unos 0.7 p.p. anuales, tomando solo el efecto directo. La formacin bruta de capital fijo experimentar una fuerte cada en 2012 (-9%), debido principalmente a la inercia arrastrada en 2011 y a la continuidad del ajuste en el mercado residencial. A pesar de la incidencia de las reformas estructurales en 2013, presentar todava una variacin negativa en dicho ao, por el peso del endeudamiento empresarial, pero a partir de ese ao su evolucin ser mucho ms positiva, al acumularse los shocks positivos de diversa ndole y progresar el desapalancamiento. En cualquier caso, el peso de los fuertes recortes en inversin pblica hasta 2015 influir negativamente sobre la trayectoria de la formacin bruta de capital fijo en construccin, cuyas tasas interanuales no entrarn en territorio positivo hasta 2014. Pasando al mbito de la demanda externa, las exportaciones de bienes y servicios seguirn en lneas generales el crecimiento de los mercados de exportacin espaoles, con una elasticidad respecto a los mismos que implica una ganancia de cuota acumulada a lo largo de los 4 aos. Por otro lado, se beneficiarn tambin de las cadas en costes laborales unitarios nominales (en media de 1% anual a lo largo del horizonte de previsin), gran parte de los cuales se supone se transmitirn a ganancias de competitividad frente a nuestros principales socios comerciales dada la contencin de los precios de exportacin-.1 De nuevo en trminos medios, las ganancias de competitividad real aportaran unos 0,5-0,6 p.p. al crecimiento de las exportaciones entre 2012 y 2015. En cuanto a su composicin, las exportaciones de servicios mantendrn aproximadamente su peso de un tercio sobre las exportaciones totales de bienes y servicios, en lnea con la tendencia de los ltimos aos. Las importaciones de bienes y servicios evolucionarn en lnea con la demanda final, experimentando una fuerte cada en 2012 y recuperndose durante los siguientes aos. La elasticidad respecto a la demanda final se eleva respecto a la media de la ltima dcada, en lnea con la sustitucin parcial de la construccin por otras ramas productivas de mayor contenido importador. Por otro lado, se espera una contribucin negativa (esto es,
1 Se supone que durante 2012 y 2013 los ahorros de costes laborales unitarios podran verse incluso amplificados por contracciones en los mrgenes, dada la debilidad de la demanda interna.

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contractiva sobre el crecimiento de las importaciones) del tipo de cambio efectivo real, principalmente debido a un crecimiento de los precios domsticos algo por debajo del de nuestros principales socios comerciales. Desde el lado de la oferta, el patrn de comportamiento ms novedoso que contiene este escenario es la mayor flexibilidad a la baja de la remuneracin salarial por trabajador. Siguiendo la estela de la deriva salarial negativa, ya observada en 2011, y con el refuerzo proporcionado por la reforma laboral de los convenios empresariales, se espera un ligero crecimiento moderado de la remuneracin por trabajador en 2012, e incluso una ligera disminucin en 2013. Todo ello, contribuir junto con las mayores oportunidades de flexibilizar la organizacin del trabajo en las empresas, a mitigar la destruccin de empleo.
Cuadro 2.3.2 MERCADO DE TRABAJO (*)
2011 (A) Cdigo SEC 1. Poblacin ocupada total (millones de personas) 2. Empleo equivalente a tiempo completo (millones personas) 3. Productividad por ocupado (miles euros) 4. Productividad por ocupado a tiempo completo (miles euros) 5. Remuneracin por asalariado (**) (miles euros) 6. Coste Laboral Unitario 7. Remuneracin de asalariados (miles de euros) 8. Tasa de paro (% de poblacin activa) (*) Datos en trminos de Contabilidad Nacional, salvo la tasa de paro (**) Remuneracin por asalariado equivalente a tiempo completo (A) Avance; (F) Previsin Fuentes: INE y Ministerio de Economa y Competitividad D.1 Nivel 18.412,9 17.164,8 57,2 61,4 33,7 501.573 -2,0 -2,0 2,8 2,8 0,8 -1,9 -1,0 21,6 -3,6 -3,7 1,9 2,0 0,2 -1,7 -3,5 24,3 2011 (A) 2012 (F) 2013 (F) Variacin anual en % -0,3 -0,4 0,5 0,6 -0,4 -1,0 -0,7 24,2 0,8 0,7 0,6 0,7 0,2 -0,5 0,9 23,4 1,1 1,0 0,7 0,8 0,3 -0,5 1,2 22,3 2014 (F) 2015(F)

Incluso en aos de crecimiento del PIB ms robusto, 2014 y 2015, se espera un crecimiento de la remuneracin individual de pequea entidad, sensiblemente por debajo del deflactor del consumo privado. Este cambio estructural, que permitir conseguir a medio plazo una correlacin mucho ms ajustada entre salarios reales y productividad, posibilitar tambin una recomposicin de los mrgenes del sector empresarial (con una cada media anual de los costes laborales unitarios reales en torno al 2%, entre 2012 y 2015) y adems permitir compatibilizar varios aos de cierre de la brecha cclica con un crecimiento de los precios por debajo del 2%, al tiempo que retener buena parte del terreno avanzado en cuanto a la contribucin de la demanda externa.
Cuadro 2.3.3 EVOLUCIN DE LOS PRECIOS
2011 (A) Cdigo SEC 1. Deflactor del PIB 2. Deflactor del consumo privado (*) 3. IPC Armonizado 4. Deflactor del consumo pblico 5. Deflactor de la formacin bruta de capital fijo 6. Deflactor de las exportaciones (bienes y servicios) 7. Deflactor de las importaciones (bienes y servicios) (*) Incluye hogares e instituciones sin fines de lucro al servicio de los hogares (A) Avance; (F) Previsin Fuentes: INE y Ministerio de Economa y Competitividad Nivel 101,9 104,4 116,4 101,0 100,4 101,2 104,2 1,4 3,2 3,1 0,4 2,0 4,5 7,8 1,0 1,6 1,0 0,4 -0,1 2,6 2,7 2011 (A) 2012 (F) 2013 (F) Variacin anual en % 1,6 2,2 1,2 0,6 0,4 2,6 2,4 1,6 1,7 1,5 0,7 1,6 3,0 2,9 1,7 1,9 1,7 0,7 2,2 3,0 3,1 2014 (F) 2015(F)

El conjunto de los efectos de la reforma laboral encuentran su sntesis ms clara en la evolucin del empleo, dado que la relacin output-empleo se hace ms favorable ya desde 2012, primer ao de aplicacin de la reforma laboral. De esta forma, la negociacin de los salarios en condiciones ms competitivas, la mitigacin de los mecanismos de persistencia de los salarios nominales, as como unos costes de utilizacin de los servicios del trabajo menos onerosos para la empresa redundarn en una menor destruccin de empleo. Adems, a pesar de la prdida de peso de la inversin en construccin dentro de la demanda total, el umbral de creacin de empleo se

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rebajar, de modo que en un escenario central puede suponerse que con tasas de crecimiento del PIB algo superiores al 1% ya podr crearse un pequeo volumen de empleo. Profundizando algo ms en el modo en que la reforma laboral contribuye a la creacin de empleo, sta acta implcitamente sobre dos variables distintas. Por un lado, al reducir los costes de mantenimiento de vacantes por las empresas, disminuye las horas por trabajador. Por otro, en la medida que incentiva la contratacin, al abaratar el coste total de los servicios del trabajo, su efecto ser mayor cuando dejen sentirse los efectos positivos de demanda asociados a la reforma, va expectativas de los consumidores e incentivos a la inversin en capital. En trminos de Contabilidad Nacional empleo equivalente a tiempo completo- el efecto neto es positivo, predominando un impulso al empleo. De cualquier modo, este impulso ser tanto ms perceptible conforme avancen los aos, ya que el impacto negativo de los ajustes fiscales sobre la demanda se ir desvaneciendo y predominarn los efectos positivos de la reforma en s misma. Este es precisamente el patrn que recoge el escenario macroeconmico plasmado en este Programa de Estabilidad. Este comportamiento del empleo, unido a una poblacin activa en leve declive, tanto por las perspectivas demogrficas como por el efecto psicolgico asociado al nivel alcanzado por la tasa de paro, traer como resultado una inflexin de la tasa de desempleo a partir de 2013, ao en que ya se rebajar una dcima, para pasar a registrar descensos ms significativos, en torno a 1 punto, tanto en 2014 como en 2015. Por ltimo, la reforma laboral rompe en alguna medida el patrn tradicionalmente contracclico de la productividad aparente en Espaa. Si bien en 2013, primer ao en que esta genera unos efectos significativos, la productividad aparente se ralentiza, en los aos posteriores, su tasa de crecimiento se eleva hasta el 0,8% en 2015. La razn de fondo habra que buscarla en la mejora de la productividad total de los factores (PTF) que induce la reforma, tanto por las mejores posibilidades de combinar eficientemente los factores productivos que brinda, como por la propia acumulacin de capital humano que fomenta, a travs de la disminucin de la tasa de temporalidad. Este crecimiento ms intenso de la PTF estara tambin detrs de la mejora a medio plazo de los salarios reales, no recogida en el horizonte de previsin, por exceder este fenmeno este plazo. Las simulaciones llevadas a cabo en el modelo REMS revelan que el nivel de los salarios reales, en un horizonte suficientemente prolongado, se encontrara incluso por encima del alcanzado antes de la aplicacin de la reforma. En sntesis, las novedades que introduce la reforma laboral en cuanto al proceso de ajuste del mercado de trabajo en un marco de debilidad de la demanda son muy relevantes. Por un lado, es el salario real gracias a la contencin de los salarios nominales- el que lidera el ajuste, en lugar del empleo destruido. Adems, gracias a la mayor productividad inducida por la propia reforma, el salario real acabar repuntando tras una primera fase de cada. As, la mayor flexibilidad salarial propiciada por la reforma laboral tiene unos efectos globales claramente beneficiosos, tanto para la economa en su

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conjunto como para el propio colectivo de trabajadores, en la medida en que se evita la eliminacin de puestos de trabajo y, a medio plazo, se consiguen ganancias en su remuneracin real respecto a la situacin inicial. Finalmente, la mejora significativa de la necesidad de financiacin de la economa espaola entre 2012 y 2015 es el resultado tanto de las persistentes capacidades de financiacin de hogares y sociedades, como de la reduccin continua de la necesidad de financiacin de las AAPP. As, resulta especialmente notable el paso de una necesidad de financiacin de 3,4% del PIB en 2011 a una capacidad de financiacin de 1,8% en 2015, con las consecuencias lgicas de este proceso sobre la reduccin del stock de deuda externa de la economa espaola. De esta manera, a partir de 2013 incluso la variable stock que ms resistencia ha presentado a la mejora, el endeudamiento de la economa frente al resto del mundo, resultara afectado positivamente por la acumulacin de flujos correctores a lo largo del perodo transcurrido desde el comienzo de la fase contractiva del ciclo. Aunque por naturaleza la reduccin del stock de deuda no puede ser abrupta, se considera que la aparicin de este punto de inflexin generar nuevas reducciones en la prima de riesgo soportado por los pasivos espaoles en el exterior, reforzando los efectos beneficiosos de las reformas que en principio han sido contemplados en el PNR y el presente escenario macroeconmico.
Cuadro 2.3.4 SALDOS SECTORIALES
% del PIB 1. Cap.(+)/Nec.(-) de financiacin frente al resto del mundo - Saldo de intercambios exteriores de bienes y servicios - Saldo de rentas primarias y transferencias corrientes - Operaciones netas de capital 2. Cap.(+)/Nec.(-) de financiacin del sector privado 3. Cap.(+)/Nec.(-) de financiacin del sector pblico 4. Discrepancia estadstica (A) Avance; (F) Previsin Fuente: INE y Ministerio de Economa y Competitividad B.9 EDP B.9 Cdigo SEC B.9 2011 (A) -3,4 -0,6 -3,3 0,5 5,1 -8,5 2012 (F) -0,9 2,1 -3,5 0,5 4,4 -5,3 2013 (F) 0,8 4,0 -3,7 0,5 3,8 -3,0 2014 (F) 1,4 5,0 -4,0 0,5 3,6 -2,2 2015(F) 1,8 5,9 -4,5 0,5 2,9 -1,1 -

Por otro lado, como se aprecia en la tabla que recoge los saldos sectoriales, la capacidad de financiacin conjunta de todo el sector privado se mantiene robusta a lo largo de los 4 aos analizados. En este sentido, pasara de 4,4% del PIB en 2012 al 2,9% en 2015, lo que permite progresos sustanciales en el retroceso del endeudamiento. El nivel de la capacidad de financiacin privada a lo largo del periodo es garanta de que este proceso corrector continuar durante algunos aos ms, posiblemente hasta cerca del final de la presente dcada. Este ajuste presenta una duracin algo asimtrica entre la fase de acumulacin de deuda y la de reduccin, siendo algo ms prolongada esta ltima. Como se ver ms adelante, esta asimetra tiene efectos moderadores sobre el crecimiento potencial, que volver a exceder una tasa del 2% solo al final de la dcada. Este cambio es consistente con un aspecto del crecimiento potencial a veces no suficientemente puesto de relieve en su definicin estadstica, como su necesaria compatibilidad con las restricciones financieras intertemporales de la economa en su conjunto.

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3. DFICIT PBLICO Y DEUDA PBLICA 3.1. Las Administraciones Pblicas en 2011 En 2011, las Administraciones Pblicas espaolas registraron un dficit del 8,5% del PIB, frente al dficit del 9,3% registrado en 2010. El dficit de 2011 supone una desviacin negativa de 2,5 puntos porcentuales de PIB respecto al objetivo del 6%, marcado en la Actualizacin del Programa de Estabilidad 2011-2014.
Cuadro 3.1.1 LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS EN 2011 % del PIB
Administracin Central 2010 Total ingresos Impuestos directos Impuestos indirectos Cotizaciones sociales Otros ingresos Total gastos (PDE) Remuneracin de asalariados Consumos intermedios Transferencias sociales en especie (va mercado) Prestaciones sociales Intereses (PDE) Subvenciones Formacin bruta de capital Otros gastos Capacidad (+)/Necesidad (-) de Financiacin (1) p.m.: Consumo pblico Deuda pblica (PDE) 14,0 6,0 5,3 1,2 1,5 19,0 2,3 1,0 0,2 1,3 1,7 0,2 1,0 11,3 -5,0 3,9 46,4 2011 13,4 5,5 3,9 1,2 2,8 16,4 2,3 1,0 0,1 1,3 2,1 0,2 0,9 8,6 -2,9 3,8 52,1 Comunidades Autnomas 2010 13,6 2,7 3,0 0,0 7,8 17,1 7,3 2,6 2,7 0,3 0,3 0,4 1,3 2,1 -3,5 12,8 11,4 2011 12,5 3,2 3,9 0,0 5,4 17,2 7,0 2,6 2,5 0,4 0,5 0,3 1,0 2,9 -4,7 12,3 13,1 Corporaciones Locales 2010 6,5 0,8 2,1 0,0 3,7 7,2 2,0 1,9 0,1 0,1 0,1 0,2 1,5 1,3 -0,6 4,0 3,4 2011 5,8 0,8 2,0 0,0 3,0 6,6 2,0 1,8 0,1 0,1 0,1 0,2 0,9 1,6 -0,8 3,8 3,3 Seguridad Social 2010 14,8 0,0 0,0 12,0 2,7 15,0 0,3 0,1 0,1 13,5 0,0 0,4 0,0 0,6 -0,2 0,5 0,0 2011 14,7 0,0 0,0 11,7 3,0 14,8 0,2 0,1 0,1 13,5 0,0 0,3 0,0 0,5 -0,1 0,4 0,0 Total AA.PP. 2010 36,3 9,5 10,3 13,3 3,1 45,6 11,9 5,6 3,0 15,3 1,9 1,2 3,8 2,9 -9,3 21,1 61,2 2011 35,1 9,5 9,8 13,0 2,9 43,6 11,5 5,4 2,8 15,2 2,4 1,1 2,8 2,5 -8,5 20,3 68,5

(1) Incluye el efecto de las liquidaciones de las Administraciones Territoriales. Fuentes: Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas, Ministerio de Economa y Competitividad y Banco de Espaa

Por componentes, el origen de la desviacin se centr en los ingresos. Tomando conjuntamente los ingresos corrientes y de capital (en trminos de Contabilidad Nacional) y considerando como referencia las previsiones del anterior Programa de Estabilidad, 22.900 millones de euros de una desviacin de 26.200 se debieron a stos. Dentro de ellos, destac la desviacin registrada en impuestos sobre la produccin e importaciones (10.200 millones), impuestos directos sobre la renta y la riqueza (4.400 millones) y contribuciones sociales (3.100 millones). En el captulo de gasto, se observ una desviacin de unos 2.600 millones en consumos intermedios, de 1.000 en remuneracin de asalariados pblicos y de 2.000 en gastos por intereses. Dicha desviacin se produjo como consecuencia, en parte, del contexto econmico nacional e internacional de menor crecimiento econmico y de mayores tensiones financieras respecto a lo previsto en la elaboracin del Programa de Estabilidad. As, frente a una previsin del 1,3% en 2011, el PIB real creci en ese ao un 0,7%, lo que condujo a un sensible deterioro del empleo que se redujo un 2%, frente a una previsin de aumento del 0,2%. Los efectos de esa situacin sobre las cuentas pblicas se han traducido, sobre todo, en unos ingresos por impuestos y cotizaciones sociales muy inferiores a los previstos. En este sentido, medir la desviacin presupuestaria con origen en factores cclicos a travs de la sorpresa en el saldo cclico registrada en el ao suele ser el procedimiento ms convencional, aunque en este caso podra no resultar la medida ms exacta, por ser una medida agregada. En efecto, adems de estar afectada por variaciones en toda la senda de crecimiento potencial, no presta suficiente atencin a la dificultad de calibrar la sensibilidad cclica real de algunos impuestos, como el de Transmisiones

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Patrimoniales y Actos Jurdicos Documentados. As, una aproximacin a travs de ecuaciones individuales de ingresos tributarios a partir de la variacin de sus bases puede ser un mtodo ms certero para intentar acotar realmente el origen puramente cclico de la desviacin.
Cuadro 3.1.2 OPERACIONES ONE-OFF DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS EN 2011 Millones de euros
Administracin Central Gastos Deterioro acciones Unnim propiedad del FROB Financiacin inversiones locales a travs del FEIL y FEES Gasto en expropiaciones Ministerio de Fomento Gasto a favor de empresas pblicas (Financiacin Servicio postal Universal) Gastos de Comunidades Autnomas de sanidad y servicios sociales de aos anteriores Inversiones de Comunidades Autnomas (APPs e inversiones de empresas pblicas) Ingresos Canon dominio pblico radioelctrico 2.001 2.001 2.311 594 799 600 318 1.354 346 Comunidades Autnomas 1.700 TOTAL 4.011 594 799 600 318 1.354 346 2.001 2.001

Por otro lado, se produjeron algunos impactos one-off que explican algo ms de 4.000 millones de euros de la desviacin por el lado del gasto, como se detalla en la siguiente tabla, si bien se vieron minorados por 2.000 millones de ingresos adicionales procedentes del canon del espacio radioelctrico. En el conjunto de las Administraciones Pblicas se produjo una desviacin presupuestaria, siendo las Comunidades Autnomas, el origen de ms de dos tercios de la desviacin total. El dficit en 2011 de este subsector supuso una desviacin de 1,6 p.p. (el dficit depurado el efecto derivado de la liquidacin negativa de 2009, fue de 2,9 p.p. frente al objetivo del -1,3% del PIB). La Administracin Central sobrepas su objetivo de dficit en 0,3 p.p. (-5,1% frente a un objetivo de dficit de -4,8% del PIB) mientras que la Administraciones de la Seguridad Social, en el contexto de deterioro del mercado laboral al que se ha hecho referencia, incurrieron en un dficit del 0,1% del PIB, cuando estaba previsto un supervit del 0,4%. Finalmente, las Corporaciones Locales se desviaron de su objetivo inicial menos de una dcima porcentual, registrando un dficit del 0,4%. La disminucin del dficit en 2011, de 0,8 p.p. de PIB, recay exclusivamente sobre la reduccin del gasto pblico (en 2 p.p.), mientras que los ingresos experimentaron un descenso de 1,1 p.p. Este descenso se debi, sobre todo, a la cada de los impuestos indirectos, muy vinculados a la cada de la demanda interna, mientras que los directos, impulsados por las medidas de consolidacin fiscal adoptadas por el Gobierno con efectos en 2011, crecieron moderadamente manteniendo su peso en el PIB. Los impuestos cayeron el pasado ao un 1,1%. Este descenso fue muy inferior al registrado por la base imponible agregada de los impuestos, gracias al impulso recaudatorio derivado de las medidas del Gobierno que, por lo que se refiere a los impuestos recaudados por el Estado en trminos de caja (incluyendo la participacin de las Administraciones Territoriales en IRPF, IVA e Impuestos Especiales), se estima en 7.853 millones de euros, sin los cuales los ingresos impositivos habran registrado un descenso del 3,5%. Esta cada est ms en consonancia con la registrada por la base imponible agregada de los impuestos, cuya evolucin fue ms negativa que la estimada por la Contabilidad Nacional para las principales macromagnitudes, especialmente

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por lo que se refiere al IVA (demanda nacional) y al Impuesto de Sociedades (excedente de explotacin bruto).
Cuadro 3.1.3 EJECUCIN PRESUPUESTARIA DEL ESTADO (*)
Millones de euros Conceptos 2010 Liquidacin (1) 1. Ingresos no financieros Impuestos Impuestos directos IRPF Sociedades Otros Impuestos indirectos IVA Especiales Otros Otros ingresos 2. Pagos no financieros Personal Compras Intereses Transferencias corrientes Fondo de contingencia Inversiones reales Transferencias de capital 3. Saldo de caja (1-2) Pro-memoria: Contabilidad Nacional Recursos no financieros Empleos no financieros (PDE) Capacidad (+) o necesidad (-) de financiacin (PDE) En % del PIB 141.061 192.353 -51.292 -4,88 137.056 168.312 -31.256 -2,91 -2,8 -12,5 -39,1 8.782 14.890 -52.235 127.337 111.087 59.262 39.326 16.198 3.738 51.825 38.486 10.338 3.001 16.251 179.572 26.975 4.632 19.638 104.656 2011 Presupuesto inicial (2) 106.020 91.381 55.239 35.494 16.008 3.737 36.142 24.968 8.179 2.995 14.639 150.056 26.982 3.385 27.421 74.618 2.472 5.817 9.362 -44.036 6.895 10.365 -46.950 2011 Liquidacin (3) 104.145 88.026 53.382 33.544 16.611 3.227 34.644 25.355 6.325 2.964 16.119 151.095 27.420 4.319 22.204 79.892 Desviacin (3) - (2) -1.875 -3.355 -1.857 -1.950 603 -510 -1.498 387 -1.854 -31 1.480 1.039 438 934 -5.217 5.274 1.078 1.003 -2.914 (2)/(1) -16,7 -17,7 -6,8 -9,7 -1,2 0,0 -30,3 -35,1 -20,9 -0,2 -9,9 -16,4 0,0 -26,9 39,6 -28,7 -33,8 -37,1 -15,7 (3)/(1) -18,2 -20,8 -9,9 -14,7 2,5 -13,7 -33,2 -34,1 -38,8 -1,2 -0,8 -15,9 1,7 -6,8 13,1 -23,7 -21,5 -30,4 -10,1 % Variacin

*Los datos de liquidacin contienen ingresos y pagos de operaciones presupuestarias y no presupuestarias por lo que difieren del cuadro 3.2.1 Fuente: Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas

Entre las principales figuras tributarias recaudadas por el Estado, el IRPF antes de descontar la participacin de las restantes AATT- aument su recaudacin un 4,2%, impulsado por las medidas normativas y el dinamismo de las retenciones de capital mobiliario y de la cuota diferencial neta. En efecto, la cuota diferencial de 2010, ingresada en 2011 aument en un 6,0%, como consecuencia del aumento del tipo de gravamen de la base liquidable especial del 18% al 19% o 21% y el descenso de la deduccin por adquisicin de vivienda. Las retenciones de trabajo aumentaron un 1,1% y las de capital un 7,4%, gracias al dinamismo de dividendos e intereses de depsitos bancarios. Por su parte, las devoluciones por IRPF disminuyeron un 12,6%, debido al menor importe solicitado y a la supresin de la deduccin por nacimiento. La recaudacin por el Impuesto de Sociedades creci un 2,5%, frente a una cada prxima al 20% en 2010, debido a la disminucin de las devoluciones realizadas y a los cambios normativos introducidos en el Real Decreto-Ley 9/2011, de 19 de agosto, que elev los tipos impositivos de los pagos fraccionados para las sociedades con una facturacin anual superior a 20 millones de euros y limit la posibilidad de compensar bases imponibles negativas de ejercicios anteriores. Al igual que en el IRPF, las retenciones del capital mobiliario supusieron un elemento dinamizador del impuesto. En la imposicin indirecta, los ingresos por IVA, tambin en trminos de recaudacin total, aumentaron en 2011 un 0,4%, gracias, principalmente, al efecto positivo del aumento de tipos impositivos a partir de julio de 2010. Sin el efecto de este cambio normativo, la recaudacin hubiera cado en torno a un 6,5%, en un contexto en el que todos los componentes del gasto final sujeto al

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impuesto (consumo privado, gasto de las Administraciones Pblicas y compra de vivienda) registraron un retroceso a lo largo del ao. Finalmente, los ingresos por Impuestos Especiales descendieron el pasado ao un 4,2% (una vez ms, antes de descontar participaciones de AATT), en correspondencia con la evolucin negativa de los principales consumos sujetos a impuestos, principalmente, carburantes y tabaco. As, el impuesto sobre hidrocarburos redujo su recaudacin un 6,3% y el impuesto sobre el tabaco un 2,3%. Slo el impuesto sobre la electricidad registr un ligero avance recaudatorio, un 0,7% gracias al impulso de un moderado aumento de la tarifa elctrica. En cuanto al gasto pblico, cabe sealar que la mayor parte del ajuste recay sobre la inversin pblica, que redujo su participacin en el PIB en 1,1 pp, hasta situarse en el 2,8%, siendo especialmente significativa la cada de la inversin en las Administraciones Locales, un 37%. Por su parte, las prestaciones sociales, que constituyen la partida de gasto ms voluminosa, aumentaron moderadamente, un 1,6%, aunque su participacin en el PIB se redujo 0,1 pp. Finalmente, los intereses fueron el nico concepto de gasto que aument su peso en el PIB, como consecuencia, fundamentalmente, del crecimiento registrado por la deuda y los tipos de inters en los ltimos aos. En 2011, la ratio deuda/PIB aument 7,3 pp, hasta situarse en el 68,5%, debido, casi exclusivamente, al dficit del periodo y al crecimiento del PIB, ya que la incidencia de otros factores (el ajuste stock-flujo) sobre el aumento de la ratio de deuda fue prcticamente nula el pasado ao. 3.2. Los Presupuestos generales del Estado en 2012 3.2.1. El presupuesto del Estado en 2012 El Gobierno ha diseado unos presupuestos para 2012 austeros, como corresponde a la delicada situacin por la que atraviesan las finanzas pblicas espaolas, y rigurosos, en cuanto se basan en un cuadro macroeconmico realista. Estos presupuestos tienen como objetivo alcanzar un dficit pblico del 3% del PIB en 2013, de forma que los presupuestos de 2012, al situar el dficit en el 5,3% en ese ao, tras el 8,5% en 2011, allanen el camino hacia aquel objetivo de estabilidad.

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Cuadro 3.2.1 EL PRESUPUESTO DEL ESTADO PARA 2012

Millones de euros Porcentajes de variacin 2012/2011

Presupuesto inicial 2011 1. Ingresos Impuestos Otros ingresos 2. Total Gastos Personal y compras Intereses Inversiones reales Transferencias (1) Fondo de contingencia 3. Operaciones no presupuestarias* 3. Dficit de caja (1-2) Pro memoria: Impuestos AA.TT. Total impuestos** Tota ingresos** Financiacin AA.TT. Obligaciones de ejercicios anteriores Gastos sin financiacin AA.TT. y sin obligaciones de ejercicios anteriores Intereses, UE, clases pasivas y otros gastos comprometidos Departamentos ministeriales (1) Corrientes y de capital. 122.022 55.774 66.248 72.897 164.278 178.917 28.034 -44.036 106.020 91.381 14.639 150.056 30.367 27.421 5.817 83.980 2.472

Liquidacin 2011 104.331 88.035 16.296 158.465 31.739 22.208 6.895 97.623 7.184 -46.950 72.855 160.890 177.186 35.412 115.869

Presupuesto inicial 2012 119.233 75.941 43.292 152.630 30.577 28.876 5.280 85.520 2.377 -33.397 91.856 167.797 211.089 36.489 2.270 113.870 56.280 57.591

Presupuesto / Presupuesto / Presupuesto Liquidacin 12,5 -16,9 195,7 1,7 0,7 5,3 -9,2 1,8 -3,8 -24,2 26,0 2,1 18,0 30,2 -6,7 0,9 -13,1 -28,9 26,1 4,3 19,1 3,0 -1,7 14,3 -13,7 165,7 -3,7 -3,7 30,0 -23,4 -12,4

* Estas operaciones no presupuestarias suponen en su mayora unos menores gastos por la compensacin en anticipos a las CCAA en 2009, en el marco del nuevo sistema de financiacin. Tambin en 2011 suponen una ligera minoracin de los ingresos, debido a una partida pendiente de aplicar. ** Ingresos presupuestarios. Fuente: Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas

Los Presupuestos permitirn reducir el dficit del Estado en ms de 17.000 millones de euros, 1,6 puntos de PIB, pero el esfuerzo de austeridad que en ellos se contempla es muy superior. Dada la existencia de aumentos ineludibles de gastos, como los intereses, la financiacin de las Administraciones Territoriales y las pensiones de clases pasivas, entre otros, el ajuste real que debe realizar el Estado se eleva a 2,5 puntos de PIB. De acuerdo con el documento presupuestario que figura en el cuadro 3.2.1, los ingresos no financieros del Presupuesto del Estado en 2012 aumentarn un 14,3%, comparando el presupuesto de 2012 con la realizacin de 2011. Por su parte, los gastos presupuestarios decrecern un 3,7% respecto a la liquidacin de 2011, dando lugar a un dficit de caja de 33.397 millones de euros, 3,1% del PIB. Teniendo en cuenta los ajustes necesarios para pasar de caja a Contabilidad Nacional, el dficit del Estado en estos ltimos trminos sera de 36.976 millones de euros (3,5% del PIB), cumpliendo as con el objetivo de estabilidad presupuestaria para ese ao. No obstante, el documento presupuestario aludido refleja una imagen distorsionada de los ingresos y gastos del Estado para 2012 como consecuencia de la liquidacin correspondiente a 2010 del sistema de financiacin de las CCAA. Esta liquidacin supone una significativa reduccin de los ingresos impositivos del Estado, por importe de 24.854 millones de euros, y un extraordinario aumento de las transferencias corrientes recibidas, por importe de 22.420 millones de euros. Estas circunstancias determinan que los ingresos impositivos del Estado desciendan un 13,7%, incrementndose la participacin de las Haciendas Territoriales en los mismos en un 26,1%, mientras que los ingresos no impositivos registran un incremento extraordinario, debido al saldo a favor del Estado del Fondo de Suficiencia Global. Este saldo se produce porque los rendimientos de la liquidacin de 2010 de este recurso se determinan con arreglo al nuevo sistema de financiacin, que prev una mayor cesin tributaria y menores transferencias, mientras que las entregas a cuenta de 2010 se determinaron conforme al anterior sistema de financiacin.

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Por estos motivos, las cifras ms representativas del presupuesto de ingresos del Estado son las de ingresos impositivos totales, antes de computar la cesin de impuestos a las Administraciones Territoriales. En ese sentido, en 2012 los impuestos totales crecern un 4,3%, tras el aumento del 1,3% registrado en 2011. El total de ingresos impositivos previsto para 2012 se eleva a 167.797 millones de euros, lo que representa un aumento de 6.907 millones, un 4,3% sobre la recaudacin de 2011. Dicho crecimiento es consecuencia de las medidas tributarias adoptadas por el Gobierno en 2011 y 2012, cuyo impacto se estima en 12.300 millones de euros. Sin dichas medidas, la recaudacin, en un entorno macroeconmico desfavorable, sufrira un descenso derivado de la reduccin de las bases imponibles de los principales impuestos que, de acuerdo con las hiptesis del escenario macroeconmico y sin tener en cuenta los cambios normativos, caen a un ritmo cercano al 3%, con especial incidencia en el gasto sujeto a IVA y en la base imponible del Impuesto sobre Sociedades. Las principales medidas tributarias adoptadas para el ao 2012 inciden fundamentalmente en los impuestos directos. Su naturaleza y el impacto estimado sobre los ingresos se exponen en el cuadro 3.2.2. La primera medida, contemplada ya en el Real Decreto-ley 20/2011, de 30 de diciembre, supone la aplicacin de un gravamen complementario, temporal y progresivo, a la cuota ntegra del IRPF. Este gravamen se aplicar temporalmente, durante los ejercicios 2012 y 2013, con unos porcentajes que oscilan entre el 0,75% para las rentas ms bajas, hasta el 7% para las rentas superiores a 300.000 euros. Asimismo, se establece el gravamen complementario para las rentas del ahorro en porcentajes que oscilan entre el 2% para los rendimientos de hasta 6.000 euros y el 6% para rendimientos superiores a 24.000 euros. Por este gravamen complementario, vigente desde principios de ao, se estima un incremento de los ingresos de 4.100 millones de euros.
Cuadro 3.2.2 EFECTO DE LAS MEDIDAS TRIBUTARIAS EN 2012
CONCEPTO A. IRPF 1. Gravamen complementario (inc. IS e IRNR) B. IMPUESTO SOBRE SOCIEDADES 1. Diferimiento de beneficios fiscales 2. Libertad de amortizacin 3. Gastos financieros 4. Pago fraccionado sobre el resultado contable 5. Gravamen sobre los dividendos de fuente extranjera C. OTROS IMPUESTOS DIRECTOS 1. Gravamen especial D. IMPUESTOS ESPECIALES 1. Tabaco E. TASAS 1. Tasas jurisdiccionales TOTAL IMPACTO MEDIDAS TRIBUTARIAS Millones de euros 4.100 4.100 5.350 210 840 1.050 2.500 750 2.500 2.500 150 150 214 214 12.314

Fuente: Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas

Un segundo grupo de medidas, contempladas en el Real Decreto-ley 12/2012, de 30 de marzo, van dirigidas a aumentar la tributacin efectiva de las personas jurdicas y el afloramiento de rentas que permitan obtener de

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manera transitoria recursos adicionales. Con las modificaciones en el Impuesto sobre Sociedades se recaba fundamentalmente un mayor esfuerzo recaudatorio de las grandes empresas y, en especial, de los grandes grupos poseedores de mayor capacidad contributiva. Los principales cambios que afectan al Impuesto sobre Sociedades son los siguientes: Se difieren los beneficios fiscales del fondo de comercio. Concretamente, se limita la deduccin del fondo de comercio, tanto generado en adquisiciones de negocios, como en operaciones de reestructuracin empresarial, mediante el establecimiento de un lmite anual mximo de la centsima parte de su importe. Esta medida, de carcter temporal, producir unos ingresos de 210 millones de euros. Se introduce un lmite mnimo para el clculo del pago fraccionado de entidades con importe neto de cifra de negocios superior a 20 millones de euros. Concretamente, se establece un importe mnimo a satisfacer en concepto de pago fraccionado, el cual no podr ser inferior al 8% del resultado positivo de la cuenta de prdidas y ganancias del ejercicio de los tres, nueve u once primeros meses del ao natural, minorado en las bases imponibles negativas pendientes de compensar. Esta medida aportar unos ingresos de 2.500 millones de euros y tambin se establece temporalmente. Se aaden lmites para la deduccin de los gastos financieros, con carcter indefinido. En concreto, se establece una limitacin a la deducibilidad de los gastos financieros netos, lo cuales sern deducibles con el lmite del 30% del beneficio operativo del ejercicio. Con esta medida se obtendrn unos ingresos de 1.050 millones de euros. Se introduce un gravamen especial temporal para rentas procedentes del extranjero. Precisamente, se establece un gravamen especial, del 8% sobre las rentas de fuente extranjera que permite la repatriacin de dividendos o la transmisin de la participacin en entidades que, pese a realizar actividades empresariales en el extranjero, se localizan en territorios que impiden la aplicacin del rgimen de exencin previsto en la norma. Esta medida generar unos ingresos de 750 millones de euros. Se incorpora de modo indefinido de un lmite para la libertad de amortizacin para empresas que no sean de reducida dimensin y se elimina la libertad de amortizacin no vinculada al mantenimiento de empleo. No obstante, para los sujetos pasivos que hayan realizado inversiones hasta la entrada en vigor del RDL12/12 y tengan cantidades pendientes se establece un lmite a la misma del 20% de la base imponible previa a su aplicacin y a la compensacin de bases imponibles negativas. El lmite ser del 40% para aquellas inversiones realizadas con anterioridad que estuvieran vinculadas al mantenimiento del empleo. Esta medida producir unos ingresos de 840 millones de euros.

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Cuadro 3.2.3 INGRESOS IMPOSITIVOS DEL ESTADO (Incluida la participacin de las Administraciones Territoriales)
Millones de euros (1) Recaudacin 2010 Impuestos directos IRPF Sociedades IRNR Otros Impuestos indirectos IVA Especiales Hidrocarburos Tabaco Otros Otros Total impuestos Fuente: Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas 86.913 66.977 16.198 2.564 1.174 71.886 49.079 19.806 9.913 7.423 2.470 3.001 158.799 (2) Recaudacin 2011 89.640 69.803 16.611 2.040 1.186 71.249 49.302 18.982 9.289 7.253 2.440 2.965 160.889 (3) Presupuesto 2012 98.720 73.106 19.564 2.411 3.639 69.077 47.691 18.426 9.094 6.884 2.448 2.960 167.797 Variacin en %

(2) / (1) 3,1 4,2 2,5 -20,4 1,0 -0,9 0,5 -4,2 -6,3 -2,3 -1,2 -1,2 1,3

(3) / (2) 10,1 4,7 17,8 18,2 206,8 -3,0 -3,3 -2,9 -2,1 -5,1 0,3 -0,2 4,3

Por otro lado, se aprueba un programa extraordinario para incentivar que los contribuyentes del Impuesto sobre la Renta de las Personas Fsicas, del Impuesto sobre Sociedades y del Impuesto sobre la Renta de No Residentes regularicen su situacin tributaria, declarando aquellos bienes o derechos ocultos a la Hacienda Pblica, en lnea con las recomendaciones de la OCDE y en paralelo a un impulso de la lucha contra el fraude. Se estima que esta medida supondr unos ingresos de unos 2.500 millones de euros en 2012, ensanchando las bases imponibles para el futuro. Asimismo, se han aprobado cambios que producirn un aumento de los ingresos en el Impuesto Especial sobre Labores del Tabaco. Como ya se ha sealado, las mencionadas medidas tributarias repercutirn de forma apreciable en los ingresos impositivos de los impuestos directos, para los que se estima un crecimiento del 10,1% en 2012. La imposicin indirecta, en un contexto de reduccin del gasto en consumo y en vivienda, as como del gasto pblico, acentuar la cada que ya registr en 2011, hasta disminuir un 3% (cuadro 3.2.3). La recaudacin en el IRPF aumentar un 4,7% respecto a 2011, gracias al gravamen complementario vigente desde enero. No obstante, el incremento de ingresos previsto, 3.303 millones de euros, es inferior al impacto de las medidas discrecionales, 4.100 millones de euros debido a la evolucin que se espera que mantenga el empleo y, por tanto, las rentas del trabajo. En el Impuesto sobre Sociedades se prev un crecimiento de la recaudacin del 17,8%, gracias a las limitaciones en los ajustes a practicar en la base imponible de las personas jurdicas, as como a los cambios en la configuracin del sistema de clculo de los pagos fraccionados. La recaudacin por IVA descender un 3,3%, debido al empeoramiento de todos los componentes que forman la base del impuesto y, especialmente, el gasto de las Administraciones Pblicas. Finalmente, los ingresos por Impuestos Especiales disminuirn un 2,9%, en un contexto de reduccin del consumo de los bienes sujetos a estos gravmenes. En suma, de todas las medidas tributarias adoptadas, se espera un aumento de recaudacin durante el ejercicio 2012 por importe de unos 12.300 millones de euros, de los cuales alrededor de 10.000 corresponderan a medidas

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temporales. En cuanto a las medidas extraordinarias para incentivar la declaracin de bienes y derechos ocultos a la Hacienda Pblica, si bien stas en puridad son one-off, reintegrarn al circuito de la recaudacin los rendimientos de los activos aflorados. Por el lado del gasto, los presupuestos incluyen las medidas de austeridad necesarias que permitirn cumplir con el lmite de dficit para el Estado en 2012 del 3,5% del PIB, esto es, 36.976 millones de euros. As, teniendo en cuenta la previsin de ingresos no financieros del Estado, los ajustes de Contabilidad Nacional, que ascienden a 3.580 millones de euros, y el gasto correspondiente al sistema de financiacin de las Administraciones Territoriales, el lmite de gasto no financiero que se recoge en el Presupuesto se reduce a 116.140 millones de euros inferior, por tanto, al lmite mximo aprobado por las Cortes, 118.565 millones de euros. Con ste deben atenderse obligaciones del Estado de ejercicios anteriores por importe de 2.270 millones de euros, lo que reduce el lmite de gasto efectivo para 2012 a 113.870 millones de euros y supone una disminucin, en trminos homogneos, del 6,7% con respecto al Presupuesto del Estado para 2011, cuadro 3.2.1. La disminucin ser an mayor en los departamentos ministeriales que reducen su presupuesto no financiero un 13,1%. Si adems tenemos en cuenta los gastos financieros, a excepcin de la aportacin al Mecanismo Europeo de Estabilidad, el gasto disponible para los Ministerios se reduce en un 16,9%. Los Presupuestos para 2012 tambin contemplan las medidas adoptadas en el Real Decreto-ley 20/2011. ste estableci una tasa de reposicin del 0% con la excepcin de determinados colectivos cuya tasa se sita en el 10%. Asimismo, se extiende la jornada laboral a 37,5 horas semanales para los empleados pblicos de todas las Administraciones Pblicas. En concreto, las retribuciones del personal al servicio del sector pblico estatal no experimentan incrementos respecto a las retribuciones de 2011. Este hecho, unido al efecto de las restricciones en las ofertas de empleo pblico, determina una disminucin del gasto del personal activo del 2,6% respecto al Presupuesto para 2011. No obstante, el aumento previsto de los gastos correspondientes a pensiones de clases pasivas, en un 7,9%, produce un aumento de los gastos de personal del 1,3% respecto al Presupuesto de 2011. Los gastos en bienes corrientes y servicios, se reducen, una vez descontadas las obligaciones de ejercicios anteriores, en un 10,7%, reflejo de la fuerte austeridad a la que debern adaptarse todos los Ministerios. Los crditos para gastos financieros se incrementan en un 5,3%, como consecuencia del aumento del volumen de la deuda pblica. Las transferencias corrientes, excluidas las correspondientes a los sistemas de financiacin de las Administraciones Territoriales, se reducen en un 8,6%, una vez deducidas las obligaciones de ejercicios anteriores. La reduccin afecta a la prctica totalidad de las mismas, salvo alguna excepcin como las transferencias para atender el complemento de pensiones mnimas de la Seguridad Social. Por su parte, las transferencias de capital se reducen un 46,4%. Por ltimo, las inversiones reales, descontadas las obligaciones de ejercicios anteriores, disminuyen un 19,6% respecto al Presupuesto de 2011.

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La prrroga de los Presupuestos de 2011, motivada por las elecciones generales, no ha supuesto una merma del esfuerzo de consolidacin fiscal exigido por los objetivos de estabilidad presupuestaria ya que, a efectos de garantizar un adecuado cumplimiento de estos objetivos de dficit, el Gobierno aprob, el pasado 30 de diciembre, un acuerdo de no disponibilidad de crditos que permitiese contener el gasto en los primeros meses del ejercicio, hasta la efectiva entrada en vigor de los nuevos presupuestos para 2012. 3.2.2. El Presupuesto de la Seguridad Social en 2012 El Presupuesto del Sistema de la Seguridad Social (Entidades Gestoras, Tesorera General y Mutuas de Accidentes de Trabajo) para 2012 prev unos ingresos de 119.884 millones de euros, lo que representa un aumento sobre la liquidacin provisional de 2011 del 1,6%, mientras que los gastos alcanzarn la cifra de 119.883 millones, con un aumento, en esos mismos trminos, del 1,2%, lo que supone cerrar el presupuesto con equilibrio, frente al dficit de 532 millones registrado en 2011 (cuadro 3.2.4). En cuanto a los ingresos, las cotizaciones sociales, que constituyen el principal componente de aquellos, se incrementarn un 0,9%, pese al descenso esperado del nmero de cotizantes, como consecuencia, principalmente, del incremento de las bases de cotizacin y de la campaa de control del fraude anunciada por el Gobierno (Plan de Lucha contra el empleo irregular y el fraude a la Seguridad Social). Cabe sealar que el descenso del nmero de cotizantes ser inferior, en todo caso, al descenso del nmero de afiliados ya que los desempleados siguen cotizando mientras perciben prestaciones por desempleo y pueden voluntariamente seguir hacindolo, aun cuando no cobren ninguna prestacin, mediante la suscripcin de convenios especiales con la Seguridad Social.
Cuadro 3.2.4 PRESUPUESTO DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN 2012
Millones de euros (1) Presupuesto inicial 2011 Ingresos Cotizaciones sociales De empresas y trabajadores ocupados De desempleados Otras cotizaciones Transferencias corrientes de las que: del Estado Otros ingresos Gastos Personal y bienes y servicios Transferencias corrientes Pensiones contributivas Incapacidad temporal Otras transferencias corrientes Otros gastos Saldo (P) Provisional Fuente: Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas 123.406 110.447 99.977 10.384 86 8.154 8.092 4.805 118.827 4.097 114.279 99.090 7.009 8.181 450 4.579 (2) Liquidacin 2011 (P) 117.969 105.355 95.057 10.190 108 8.337 8.297 4.277 118.501 3.917 114.308 99.528 6.295 8.485 276 -532 (3) Presupuesto inicial 2012 119.884 106.323 96.048 10.154 121 8.930 8.868 4.631 119.883 3.899 115.683 101.954 5.799 7.930 301 1 Tasas de variacin %

(3) / (1) -2,9 -3,7 -3,9 -2,2 41,1 9,5 9,6 -3,6 0,9 -4,8 1,2 2,9 -17,3 -3,1 -33,2

(3) / (2) 1,6 0,9 1,0 -0,4 12,2 7,1 6,9 8,3 1,2 -0,5 1,2 2,4 -7,9 -6,5 9,2

El otro componente importante de los ingresos de la Seguridad Social son las transferencias recibidas del Estado, para las que se prev un aumento del 6,9% sobre las cifras de liquidacin de 2011. Dichas transferencias se destinan, principalmente, a los complementos para las pensiones mnimas, a un conjunto de prestaciones no contributivas y a gastos derivados de la dependencia.

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En cuanto a los gastos, su principal componente, las pensiones contributivas, crecer un 2,4%. Aumento estimado en funcin del incremento del nmero de pensionistas, del efecto sustitucin y de la actualizacin en un 1% de las pensiones. Finalmente, siguiendo la tendencia de los ltimos aos, el resto de transferencias corrientes disminuirn un 7%, incapacidad temporal y otras transferencias corrientes. 3.3. Estrategia fiscal 2012-2015 La presente Actualizacin del Programa de Estabilidad extiende sus proyecciones presupuestarias hasta el ao 2015. En un sentido plurianual, el cierre de la necesidad de financiacin de las AAPP se producira en 2016, ao en el que alcanzaran su equilibrio presupuestario. De modo ms inmediato, la prioridad del Gobierno es alcanzar en 2013 un dficit pblico del 3% del PIB, tal como se ha comprometido en el seno del Eurogrupo, lo que significa una reduccin en el saldo nominal de 5,5 p.p. de PIB a lo largo de 2012 y 2013. Para ello, el Gobierno ha diseado unos Presupuestos del Estado para 2012 significativamente austeros, basados en un cuadro macroeconmico realista, con los que el dficit de la Administracin Central se reducir en ese ao hasta el 3,5% del PIB desde el 5,1% registrado en 2011 (cuadro 3.3.1).
Cuadro 3.3.1 PROYECCIONES PRESUPUESTARIAS (Procedimiento de Dficit Excesivo)
2011 (A) Nivel Cdigo SEC (mill. ) -91.344 -54.739 -31.541 -4.069 -995 377.085 468.429 -91.344 25.791 -65.553 Componentes de los ingresos 12. Total impuestos 12a. Impuestos indirectos 12b. Impuestos directos 12c. Impuestos sobre el capital 13. Cotizaciones sociales 14. Rentas de la propiedad 15. Otros ingresos 16. Total ingresos p.m.: Presin fiscal TR D.2 D.5 D.91 D.61 D.4 210.111 104.971 101.610 3.530 139.868 9.819 17.287 377.085 333.623 Componentes de los gastos 17. Remuneracin de asalariados + consumos intermedios (17a+17b) 17a. Remuneracin de asalariados 17b. Consumos intermedios 18. Transferencias sociales (18= 18a+18b) de las cuales prestaciones por desempleo 18a. Transferencias sociales en especie va mercado 18b. Prestaciones sociales (no en especie) 19. Intereses 20 Subvenciones 21. Formacin bruta de capital fijo 22. Transferencias de capital 23. Otros gastos 24. Total gastos p.m.: Consumo pblico (1) D.63 = D.6311+D.63121+D.63131 (A) Avance; (F) Previsin Fuentes: Ministerio de Economa y Competitividad y Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas TE P.3 D.63 (1) D.62 EDP D.41 D.3 P.5 19,6 9,8 9,5 0,3 13,0 0,9 1,6 35,1 31,1 20,4 9,8 10,3 0,3 13,2 1,0 1,7 36,3 32,1 21,2 10,6 10,3 0,3 12,7 1,0 2,0 36,9 32,4 20,9 10,5 10,1 0,3 12,4 1,0 2,3 36,6 31,9 21,3 10,4 10,5 0,3 12,2 0,9 2,2 36,6 32,0 -8,5 -5,1 -2,9 -0,4 -0,1 35,1 43,6 -8,5 2,4 -6,1 0,0 -5,3 -3,5 -1,5 -0,3 0,0 36,3 41,6 -5,3 3,2 -2,2 1,0 Capacidad (+)/Necesidad (-) de Financiacin (EDP. B9) 1. Total Administraciones Pblicas 2. Administracin Central 3. Comunidades Autnomas 4. Corporaciones Locales 5. Administraciones de Seguridad Social 6. Total ingresos 7. Total gastos 8. Capacidad/Necesidad de Financiacin 9. Intereses pagados 10. Saldo primario 11. Medidas temporales S. 13 S. 1311 S. 1312 S. 1313 S. 1314 TR TE EDP. B9 EDP. D41 -3,0 -2,5 -0,5 0,0 0,0 36,9 39,9 -3,0 3,3 0,2 0,8 -2,2 -1,9 -0,3 0,0 0,0 36,6 38,8 -2,2 3,2 1,0 0,0 -1,1 -1,1 0,0 0,0 0,0 36,6 37,7 -1,1 3,1 2,0 0,0 2011 (A) 2012 (F) 2013 (F) % PIB 2014 (F) 2015(F)

Administraciones Pblicas (S. 13)

D.1+P.2 D.1 P.2

180.908 122.926 57.982 193.566 30.772 30.080 163.486 25.791 11.325 29.623 10.589 16.627 468.429 217.675

16,9 11,5 5,4 18,0 2,9 2,8 15,2 2,4 1,1 2,8 1,0 1,6 43,6 20,3

15,4 10,9 4,5 18,6 2,9 2,8 15,9 3,1 0,9 1,7 0,6 1,3 41,6 18,9

14,3 10,3 3,9 18,6 2,8 2,6 15,9 3,3 0,7 1,5 0,6 1,0 39,9 17,8

13,5 9,7 3,8 18,3 2,5 2,6 15,8 3,2 0,7 1,4 0,6 1,0 38,8 17,0

12,9 9,2 3,7 17,9 2,3 2,5 15,5 3,1 0,7 1,5 0,6 1,0 37,7 16,1

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Por otra parte, en el seno de sus respectivos rganos de representacin, el Consejo de Poltica Fiscal y Financiera y la Comisin Nacional de Administracin Local, las Comunidades Autnomas y las Corporaciones Locales acordaron reducir sus dficits en 2012 hasta el 1,5% y 0,3% del PIB, respectivamente, desde el 2,9% y 0,4% de 2011. Finalmente, se prev un cierre de las cuentas de la Administraciones de la Seguridad Social, incluyendo el Sistema de Seguridad Social, el Servicio Pblico de Empleo Estatal y el Fondo de Garanta Salarial en equilibrio. Para asegurar la senda de consolidacin fiscal a la que se compromete el Reino de Espaa en la presente Actualizacin del Programa de Estabilidad, el Gobierno ha tomado una serie de disposiciones legislativas con incidencia temporal, en algunos casos, y con efectos estructurales en otros. Es el caso del Real Decreto-ley 20/2011, de 30 de diciembre, de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera para la correccin del dficit pblico, y el Real Decreto-ley 12/2012, de 30 de marzo, por el que se introducen diversas medidas tributarias y administrativas dirigidas a la reduccin del dficit pblico, a los que se hizo alusin en el apartado anterior. Adems, el Gobierno en abril de 2012 adopt mediante sendos Reales Decretos-leyes medidas para reducir adicionalmente la parte ms estructural del gasto pblico de las CCAA, principalmente asentada en sanidad y educacin. Se trata de garantizar la sostenibilidad en la prestacin de estos servicios, situndolos en unas bases financieras slidas. Dada la situacin de las finanzas pblicas espaolas, cuya correccin se hace indispensable para reiniciar una etapa de crecimiento econmico y de empleo, el Parlamento espaol aprob, en septiembre de 2011, una reforma del Artculo 135 de la Constitucin espaola, introduciendo al mximo nivel normativo de nuestro ordenamiento jurdico una regla fiscal que limita el dficit estructural y la deuda pblicos al valor de referencia del Tratado de Funcionamiento de la Unin Europea. La Ley Orgnica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, que se aprob a finales de abril, recoge el mandato del citado Artculo 135 de la Constitucin espaola, desarrollando el contenido del mismo en una Ley Orgnica, estimndose su aprobacin antes del 30 de junio de 2012. Espaa se convierte as en uno de los primeros pases en incorporar el paquete de gobernanza econmica europea a su ordenamiento jurdico interno. La Ley Orgnica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, que se explica ms detalladamente en otro apartado de esta Actualizacin, al corregir las deficiencias de la anterior Ley de Estabilidad Presupuestaria y garantizar una adaptacin continua y automtica a la normativa europea, supone una potente herramienta jurdica de refuerzo de la disciplina fiscal en todos los niveles de las Administraciones Pblicas. Las proyecciones presupuestarias que aparecen en el cuadro 3.3.1 se han elaborado teniendo en cuenta las circunstancias normativas a las que se ha hecho referencia. Los esfuerzos de consolidacin presupuestaria ms intensos se producirn en los aos 2012 y 2013, durante los que el dficit pblico deber reducirse hasta situarse en el 3% del PIB. En el periodo 2012-2013, la Administracin Central debe reducir 2,6 puntos, las Comunidades Autnomas

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2,4 puntos, la Administracin Central 2,6 puntos y las Corporaciones Locales y las Administraciones de Seguridad Social 0,4 y 0,1 puntos, respectivamente. La estrategia de consolidacin fiscal 2012-2015 se basa principalmente en una reduccin del gasto pblico, complementada por algunas medidas tributarias que traern consigo un incremento de la recaudacin. De las reducciones en el gasto pblico, en torno a un 75% procedern del gasto corriente y alrededor del 25% de gastos de capital. El incremento de ingresos proceder en su mayor parte de acciones encaminadas a lograr ampliaciones de la base o incrementos de los tipos. Este sesgo hacia el recorte del gasto busca principalmente lograr una mayor persistencia en la reduccin del dficit estructural, eliminando las mayores ineficiencias subsistentes en las finanzas de las AAPP, sin imponer a la economa restricciones al crecimiento innecesarias, en forma de aumentos desproporcionados de la presin fiscal. Adems, el diseo de esta senda fiscal se ha basado en la identificacin y eliminacin de los componentes ms superfluos del gasto, procurando siempre conjugar una mejora del funcionamiento de los servicios de las AAPP y, al mismo tiempo, preservar todos aquellos componentes del gasto ms importantes en la estabilizacin de la actividad y los elementos que garantizan la igualdad real de oportunidades a todos los miembros de la sociedad. Medidas de ingresos. Algunas ya se han descrito al hablar de los PGE de 2012, como las relativas al Impuesto de Sociedades. En el cmputo anterior slo se han incluido aquellas medidas que tienen un carcter permanente, eliminando, por tanto, aquellas en principio transitorias, como el gravamen especial sobre el IRPF o las medidas relativas al Impuesto sobre Sociedades identificadas anteriormente. Adems, se ha primado entre las medidas permanentes aquellas concernientes a la tributacin indirecta, dado el menor carcter distorsivo sobre el crecimiento de las mismas. Se volver sobre esta cuestin en el apartado que aborda la calidad de las finanzas pblicas. Tambin habr que sumar la reintroduccin del Impuesto de Patrimonio, que aportara unos 560 millones de euros. En cuanto a los tributos de titularidad estatal, en 2013, una vez se consolide la recuperacin econmica, y en funcin de la evolucin de la demanda interna, se considerar una reestructuracin impositiva, primando algunas figuras indirectas en beneficio de la fiscalidad sobre el trabajo. Este cambio, en un escenario de recuperacin de la actividad econmica, contribuir a impulsar la creacin de empleo. En cuanto a las cotizaciones a la SS, varios aspectos se han considerado. En primer lugar, para 2012 sern relevantes tanto el incremento de las bases mximas de cotizacin en un 1%, en funcin del IPC previsto, como el Anteproyecto de Ley de Lucha contra el Empleo Irregular y el fraude a la Seguridad Social. Conforme a ste, se adoptarn acciones para luchar contra el fraude a la Seguridad Social, con las que se busca el afloramiento del empleo sumergido, evitar la obtencin indebida de bonificaciones o reducciones de cotizaciones

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empresariales a la seguridad Social, evitar el fraude de ley en la obtencin de prestaciones e identificar situaciones fraudulentas en el acceso y percepcin de otras prestaciones del sistema de la Seguridad Social. Para ello, se reforzarn los medios, las acciones inspectoras y la colaboracin con otros organismos y se presentarn dos anteproyectos de ley, el primero de Ley integral de lucha contra el empleo irregular y fraude a la seguridad social y el segundo de modificacin del Cdigo Penal que incluir entre otras disposiciones el condicionar la exencin de la responsabilidad penal al pago de las cuotas defraudadas y el aumento de las multas aplicables por defraudacin de cuota. Adicionalmente, en 2013 y dentro del proceso de reevaluacin conjunta de esta figura y la imposicin indirecta, podra adoptarse alguna medida orientada a la reduccin de los costes laborales para las empresas. En lo relativo a las Administraciones Territoriales, las CCAA ya han anunciado en los Planes Econmico-Financieros y de Reequilibrio para 2012 medidas orientadas al aumento de sus ingresos, la inmensa mayora de ellas permanentes. Entre las planteadas tienen especial relevancia la reduccin o eliminacin de diversas deducciones autonmicas en el IRPF, como la deduccin por vivienda habitual de jvenes, el establecimiento de tributos propios, sobre instalaciones de produccin de energa elctrica que afecten al medio ambiente, sobre eliminacin de residuos en los vertederos, el establecimiento o, en su caso, el incremento del Impuesto sobre Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos, incremento de tasas y precios pblicos (de tratamiento de residuos slidos urbanos, en materia de medio ambiente y conservacin de la naturaleza, en el mbito de la ordenacin e inspeccin de actividades comerciales e industriales, sobre proyectos agrcolas cofinanciados con la Unin Europea, etc.),aumento de la cuanta de multas y sanciones y enajenacin de inmuebles. El monto total de estas medidas rondara los 3.500 millones de euros, netos de la contribucin del Impuesto de Patrimonio. Por su parte, en los Planes de Ajuste presentados por 2.700 Corporaciones Locales al Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas, las de mayor entidad, en el contexto del Plan de Pago a Proveedores de las Entidades Locales se contempla un aumento de los ingresos de 22.915 millones de euros en el perodo 2012-2022, de los cuales 1.585 millones se materializarn en 2012, bsicamente a travs de incrementos de los tipos en los tributos propios. Tomando un ritmo de ejecucin de estas medidas aproximadamente uniforme, unos 6.758 millones ms de ingresos podran hacerse efectivos hasta el ao 2015. El cuadro 3.3.2 muestra las medidas de carcter discrecional que se prev adoptar durante el perodo de vigencia de este Programa y que se han comentado para poner en perspectiva su incidencia en los cambios de recaudacin que se apuntan. Las medidas de carcter discrecional de mayor importe se adoptarn en 2012 y se ha hecho referencia a ellas en esta seccin.

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Cuadro 3.3.2 Medidas discrecionales

2011 Valor 1. Total ingresos a polticas constantes 2. Ingresos fiscales discrecionales 377.085 35,1 34,4 1,9 2011 2012 2013 Porcentaje del PIB 36,2 0,7 36,6 0,0 36,6 0,0 2014 2015

Fuentes: INE y Ministerios de Economa y Competitividad y Hacienda y Administraciones Pblicas

Las principales medidas de 2012 se refieren a las modificaciones de la imposicin sobre IRPF, Sociedades, Patrimonio e IBI, mientras que en aos sucesivos se observan los efectos de la desaparicin de las medidas transitorias en el IRPF y en los cambios en la estructura de la fiscalidad indirecto y sobre el trabajo. El cuadro recoge el momento de introduccin de dichas medidas. El Cdigo de Conducta para la elaboracin del programa de Estabilidad establece que cuando el crecimiento del gasto excede del valor de referencia del crecimiento del PIB pueden deducirse ciertas partidas. Aunque ste, ciertamente, no es el caso del actual Programa pues el crecimiento del gasto al ser negativo, estara claramente por debajo de ese valor. Sin embargo, para completar esta informacin se ha insertado el cuadro 3.3.3. para incluir la aportacin de fondos de la UE que seran la nica partida que en su caso podra computarse en una eventual minoracin del gasto pblico.
Cuadro 3.3.3 Gasto cofinanciado por el Presupuesto de la Unin Europea
2011 Valor 1. Gasto en programas totalmente cofinanciados por el Presupuesto de la UE 12.697 1,2 1,3 2011 2012 2013 Porcentaje del PIB 1,2 1,2 1,1 2014 2015

Fuentes: INE y Ministerios de Economa y Competitividad y Hacienda y Administraciones Pblicas

Medidas de reduccin del gasto corriente. Las propuestas que en este campo estn realizando los distintos Ministerios y Administraciones son muy numerosas. Algunas de ellas tienen ya una cuantificacin de impacto presupuestario ms preciso. Por otro lado, otras todava no han tenido tiempo material de aprobarse, aunque lo sern en los prximos meses, dado su avanzado estado de elaboracin, presentando un potencial de generacin de ahorro sustancial. En atencin a su potencial contribucin a la reduccin del dficit se destacan las que figuran a continuacin, exponindose primero las elaboradas por la Administracin Central y despus las que tienen su origen en las Administraciones Territoriales. Supresin de las competencias impropias de las Entidades Locales, a aprobar en 2012, con un potencial ahorro de unos 3.500 millones de euros a obtener en 2013. El plan contempla lneas de trabajo como la agrupacin de municipios, definidos por tramos de poblacin, de modo que slo tuvieran la consideracin de municipios los que alcanzaran un determinado umbral de poblacin. Adems, podra convertirse a las Diputaciones Provinciales en el eje de prestacin y planificacin de los servicios pblicos a los ciudadanos con independencia de su lugar de residencia, lo que permitira eliminar duplicidades de gasto entre Ayuntamientos y planificaciones ineficientes. Complementariamente, mediante legislacin bsica se delimitaran las competencias de los municipios, fuera de las cuales stos no podran realizar ms actividades; tampoco se admitira la asuncin de competencias delegadas por los Ayuntamientos a travs de la mayor parte de convenios.

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Plan de Racionalizacin del Patrimonio de la Administracin General del Estado. El objetivo de esta actuacin es conseguir un mejor aprovechamiento del patrimonio inmobiliario de la AGE. Se persigue establecer unas pautas homogneas para la gestin de los casi 55.000 edificios que forman parte del Inventario General de Bienes Inmuebles y que estn atribuidos a la Administracin General del Estado. El objetivo del Plan ser definir criterios homogneos de valoracin de bienes, gestin de activos, ocupacin de espacios y planificacin de proyectos, de obras y de servicios generales de mantenimiento y conservacin. El impacto presupuestario ascender al menos a unos 100 millones de euros en alquileres, en principio a partir de 2013 incluido. Plan de Reestructuracin y Racionalizacin del Sector Pblico Empresarial y Fundacional en las CCAA y Entidades Locales. Persigue reducir el nmero de empresas pblicas y fundaciones autonmicas durante 2012 y, por otro lado, promover el control, la eficiencia y la reduccin del gasto pblico gestionado por el sector instrumental de las CCAA. En el marco de este plan podran desaparecer en torno al 20% de este tipo de organismos y entidades. Plan contra el absentismo de los empleados pblicos y racionalizacin de la incapacidad temporal en el rgimen de MUFACE (a aprobar en 2012). Este incluira: cambios en la plenitud retributiva de los primeros 90 das de incapacidad temporal del rgimen de MUFACE; imposibilidad de pago del subsidio por incapacidad temporal y eliminacin de la licencia por enfermedad a aquellos funcionarios sometidos a controles mdicos con resultado de alta o incomparecencia injustificada a reconocimiento mdico; acortamiento de los plazos de expedicin y entrega a los rganos de personal de los partes de baja por incapacidad temporal en el rgimen de MUFACE; cambio de cmputos por plazos en el mencionado rgimen. La medida tendr un impacto presupuestario muy positivo, aunque a priori resulta difcil de cuantificar exactamente. Por una parte, aumentar la productividad de los funcionarios y, por otra, disminuir las necesidades de contratacin. Tambin se producir un impacto positivo sobre los gastos de MUFACE, que comienza a abonar el subsidio por enfermedad a partir del cuarto mes de inicio de la situacin de enfermedad, al reformarse los requisitos para el pago de los subsidios y cambiar el cmputo del tiempo de meses a das.

Posibles medidas de limitacin de las prejubilaciones en 2013, que comportaran una elevacin de la edad mnima para poder acceder a la prejubilacin. Supresin de rganos existentes en el Estado y duplicados por las CCAA. Las Comunidades Autnomas han duplicado algunos de los organismos del Estado, como el Tribunal de Cuentas, el Tribunal de Defensa de la Competencia, el Defensor del Pueblo y el Consejo de Estado, generando duplicidades y costes innecesarios. Adems, todas las CCAA cuentan con sus propios Institutos de Estadstica, y algunas de ellas, con Consejos

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Audiovisuales, o Agencias de Proteccin de datos, etc. El impacto estimado se situara en torno a los 250 millones de euros, a partir de 2013 inclusive. Medidas de racionalizacin del gasto sanitario y farmacutico destinadas a garantizar la sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud, contenidas en el RD-Ley 16/2012, de 20 de abril, cuya capacidad de ahorro combinado estara en el entorno de 7.200 millones de euros anuales, especialmente en el mbito de las CCAA y tanto en los captulos de remuneracin de asalariados, consumos intermedios como transferencias en especie. Entre ellas destacaran: mayor participacin de los usuarios en el sistema, diferenciando entre pensionistas y activos y con tasas diferentes para enfermos crnicos de ambos grupos; centralizacin de compras, con el siguiente ahorro por volmenes de compra; realizacin de las compras directamente por el Estado a los proveedores de las CCAA, con el consiguiente ahorro por pronto pago; aplicacin de precios de referencia a grupos teraputicos equivalentes; fomento adicional de especialidades farmacuticas genricas; control del nmero de prescripciones por paciente; desvincular la aportacin del usuario de su condicin o no de pensionista y vincularla a su renta; limitar el acceso de los no residentes a ciertos servicios; retirar la financiacin pblica a medicamentos de valor teraputico muy bajo o de precio de mercado muy reducido, excepto para las rentas ms bajas. En cuanto a la periodificacin del efecto, se estima que durante 2012 se consiga la mitad del potencial de ahorro total, mientras que en 2013 aquel ya es pleno. Medidas dirigidas a garantizar la sostenibilidad del sistema de dependencia: demorar la incorporacin al sistema de los dependientes de grado I hasta al menos el ao 2014; avanzar en la aplicacin efectiva de la contribucin econmica del usuario del sistema mediante un desarrollo coordinado de la normativa de las CCAA; revisar el conjunto de subsidios y prestaciones monetarias de la Seguridad Social para hacerlas consistentes con el conjunto de prestaciones previstas en el sistema de dependencia. El ahorro estimado de, al menos, unos 1.000 millones de euros anuales, de los cuales en torno a 600 se generaran ya en 2012. Medidas de contencin del gasto en el mbito educativo, contenidas en el RD-Ley 14/2012, de 20 de abril, con un ahorro de unos 4.000 millones de euros anuales, que afectaran tanto a las partidas de personal, consumos intermedios como otros ingresos corrientes. Entre las medidas en cuestin se incluyen el aumento de las horas lectivas del personal docente; la reduccin de las ratios alumnos profesor en las enseanzas primaria, secundaria y bachillerato; la revisin del rgimen de dedicacin del profesorado universitario; la congelacin del desarrollo reglamentario del aumento de la edad de jubilacin del personal docente e investigador universitario hasta los 75 aos; aproximar los precios pblicos de los servicios acadmicos a su coste, lo que implicara introducir recargos en tasas y matrculas; incorporar el principio de estabilidad presupuestaria a las Universidades; limitacin de la incorporacin de personal de nuevo ingreso a las Universidades; eliminacin de la posibilidad de crear nuevos complementos retributivos o retribuciones variables; racionalizar el nmero

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de titulaciones de grado que pueden reconfigurarse mediante la cooperacin universitaria y toma en consideracin en la organizacin de la docencia de factores como el nmero mnimo de alumnos; modificar los criterios de nombramiento de sustitutos y cobertura de las bajas inferiores a 10 das con los recursos propios del centro; eliminar/suspender la obligatoriedad de ofrecer al menos dos mdulos de Bachillerato en los trminos previstos en la LOE y aplazar la implantacin de los mdulos de 2.000 horas previstos en la LOE para los ciclos formativos de Grado Medio y Grado Superior. Se considera que alrededor de un tercio de los efectos de este plan sern ya visibles en 2012, mientras que en 2013 entrar en pleno funcionamiento. Tambin en la esfera de las CCAA estn surgiendo propuestas importantes de consolidacin del gasto que sustentan esta envolvente fiscal a medio plazo propuesta por el Gobierno. En concreto, las contenidas en los planes de reequilibrio presentados al CPFF posibilitaran una reduccin del gasto conjunto de 5.700 millones de euros solamente en el ejercicio 2012 y serviran de base para reducciones adicionales en prximos ejercicios. Las principales medidas de este grupo sern: En materia de gastos de personal. Desde el punto de vista de las retribuciones, reduccin del nmero y de las retribuciones de los altos cargos y asimilados de la Administracin y de los entes que integran el sector pblico autonmico, limitacin del nmero de efectivos, salvo en servicios pblicos esenciales, control de horas extraordinarias, medidas de control del empleo pblico, no reposicin, no convocatoria y amortizacin de plazas, informe obligatorio de las Consejeras de Hacienda para modificaciones en las relaciones de puestos de trabajo o en las condiciones de los mismos que conlleven mayor gasto pblico jubilacin forzosa a los 65 aos con tasa de reposicin nula, aumento de la jornada mxima anual ordinaria, reduccin del nmero de liberados sindicales y la eliminacin de das adicionales de vacaciones por antigedad y de das adicionales por fallecimiento, por intervenciones, etc. Medidas de control del gasto sanitario, como reduccin de la cartera de servicios prestados, paralizacin de la carrera profesional, reduccin de las sustituciones, incremento de la jornada laboral de los interinos, eliminacin de los perodos adicionales de descanso, reorganizaciones del personal en atencin continuada en primaria, eliminacin de complementos por tardes fijas en atencin primaria y por tareas especiales, disminucin de las guardias mdicas, modificacin de las condiciones de los conciertos sanitarios, cierre parcial de hospitales, reduccin de planes bucodentales infantiles, rigor en la aplicacin de instruccin de productos dietticos, etc. Adems, merecen ser destacados los planes de colaboracin pblicoprivada en la gestin de servicios sanitarios, para permitir ganancias de gestin y progresar en su eficiencia organizativa. Medidas de control en el mbito educativo, algunas de las cuales iran anticipando las medidas ms amplias que se contemplan desde el Ministerio de Educacin, Cultura y Deporte antes descritas. En concreto, se proceder a la eliminacin de los complementos de ampliacin de

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jornada y atencin continuada, eliminacin de actividades extraescolares, reduccin de las sustituciones, al incremento de la jornada laboral de los interinos, al aumento del nmero de alumnos por clase, la optimizacin del ahorro lectivo, desdobles de unidades en centros educativos docentes, reducciones de las plantillas, supresin de la paga extraordinaria de antigedad y supresin de programas y aulas de convivencia. Medidas relativas a compras de bienes y servicios no incluidas en los epgrafes anteriores. stas incluyen mejoras en la contratacin de servicios y suministros, establecimiento de plataformas centralizadas de compras, renegociacin de los contratos de suministros y servicios, renegociacin de contratos de alquiler y licitacin electrnica; racionalizacin de los consumos, de energa y telfono, en el uso de los edificios a travs de la agrupacin y reordenacin de los espacios administrativos para optimizar su utilizacin, bsqueda de la eficiencia energtica, reduccin de los horarios de apertura de los edificios pblicos, reduccin de los gastos en material de oficina; centralizacin de servicios de mantenimiento de equipos sanitarios, especialmente en lo que se refiere a equipos de alta tecnologa; ajustes en el parque mvil (mantenimiento de vehculos, gastos de combustible); limitacin de las actuaciones de reparacin, mantenimiento y conservacin en inmuebles y equipos al servicio de la Administracin; no reposicin de material inventariable, mobiliario, equipos electrnicos o informticos, salvo que su deterioro imposibilite su utilizacin; integracin de los telfonos de informacin a los ciudadanos y centralizacin de las Oficinas de Atencin al Ciudadano; reduccin de gastos por edicin y publicaciones; reduccin de las partidas destinadas a gastos de atenciones protocolarias y representativas, a campaas y actos institucionales; restricciones a la realizacin de estudios, trabajos tcnicos y consultoras realizados por empresas externas, as como al transporte por mensajera urgente. En el captulo de transferencias corrientes y de capital, se avanzar en la racionalizacin de las subvenciones, con medidas como las reducciones en las transferencias a las Universidades o recortes selectivos en determinadas prestaciones sociales, como acceso de los jvenes a vivienda, ayudas a la infancia, centros de mayores, etc. Adems, se recortarn las aportaciones a las entidades que componen el sector pblico de las CCAA, en el marco de los distintos planes de reordenacin y reestructuracin de los sectores pblico autonmico empresarial y fundacional y se modificarn los sistemas de gestin de las televisiones autonmicas. Otras medidas incluirn la enajenacin de inversiones reales, como vehculos o participaciones en empresas privadas o el diseo de planes de optimizacin de activos inmobiliarios, con concesiones de explotacin de puertos de titularidad autonmica y enajenacin de ciertos inmuebles.

En sus recientes Planes de Ajuste, las Corporaciones Locales tambin han puesto de manifiesto una amplia gama de medidas correctoras del gasto, que totalizaran unos 16.331 millones en el perodo 2012-2022. Las medidas propuestas pasaran principalmente por limitar los salarios en los contratos

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mercantiles o de alta direccin, con limitaciones claras de las retribuciones bsicas y vinculacin de las variables a criterios de competitividad y desempeo; la reduccin del personal de confianza y su adecuacin al tamao de la Entidad Local; la reconsideracin del nmero de contratos externalizados, de acuerdo con aquellas actividades que puedan ser prestadas por el personal municipal actual; fuerte reduccin en la prestacin de servicios no obligatorios; reduccin de cargas administrativas a ciudadanos y empresas; la reduccin en el nmero de contratos menores celebrados, primando en un mayor nmero de casos el criterio del menor precio de licitacin, y la disolucin de aquellas empresas pblicas que presenten prdidas sustanciales en relacin con el tamao de su capital social, no admitindose aportaciones compensatorias al capital por parte de las Corporaciones Locales. Una ltima estrategia transversal a todos los actores de las AAPP es la enajenacin de activos, tanto reales como financieros, con efectos diversos sobre los presupuestos (los primeros reduciendo directamente dficit, mientras que los segundos afectaran indirectamente al mismo, recortando el stock de deuda). Las CCAA y Ayuntamientos ya han anunciado en sus planes econmicos y financieros y de ajuste la enajenacin de algunos activos reales, si bien todava es demasiado pronto para hacer una cuantificacin siquiera aproximada de la importancia de las mismas. Por su parte, tambin el Estado podra vender algunos elementos saneados de su patrimonio durante el perodo 2012-2015, una vez que las condiciones de mercado lo aconsejen y, en su caso, se finalice un diseo de las operaciones que permita garantizar una correcta provisin privada de los eventuales servicios de inters general derivados de la gestin de dichos activos. En sntesis y para evitar posibles problemas de periodificacin entre 2012 y 2013, analizaremos el ahorro agregado de todas estas medidas a lo largo de estos dos aos, tanto por el lado de los ingresos como de los gastos, dado que es en este perodo donde se concentra el grueso del esfuerzo fiscal descrito en este PE. Desde la ptica de los ingresos, se contara con unas medidas discrecionales cuyo importe oscilara en torno a los 28.000 millones de euros. Se compondran de las previstas en los PGE 2012 excepto medidas excepcionales dirigidas al afloramiento de activos no declarados, por su naturaleza transitoria, aumento del IBI, medidas de aumento de ingresos de CCAA anunciadas en los planes econmico-financieros (en torno a 3.500 millones) y eventuales acciones dirigidas a la recomposicin de la tributacin indirecta y cotizaciones sociales. En cuanto a los gastos, las principales contribuciones provendran de las reformas sanitaria y educativa (en torno a 11.000 millones), la de supresin de competencias impropias de Ayuntamientos, reduccin de gasto de capital, y la suma de los ahorros procedentes de otras reformas a (reestructuracin del sector empresarial de las CCAA, eliminacin de duplicidades, medidas sobre prejubilaciones, medidas de ahorro en el sistema de dependencia, reorganizacin de la red de oficinas comerciales de las CCAA, etc.) descritas anteriormente. Estas medidas resultan suficientes para hacer frente no solo al ajuste estructural requerido

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durante estos dos aos, sino tambin al incremento del pago de intereses acumulado entre los mismos y al aumento de las pensiones contributivas. 2

Cuadro 3.3.4 Relacin de medidas de ingresos y gastos

Ingresos IRPF Imp. Sociedades Regularizacin fiscal Impuesto Patrimono Tabaco y tasas Fraude SS IBI Ingresos CCAA Otros ingresos 2012 4.100 5.300 2.500 560 360 1.900 900 3.500 8.000 2013 1.000

Total

19.120

9.000

Gastos Educacin Sanidad Justicia Servicios sociales Duplicidades Competencias impropias Reestructuracin S.pb.empresarial CCAA * Aportaciones del Estado a capital Prejubilaciones Compras corrientes Estado Total * Pendiente de cuantificar

2012 1.333 3.600 128 613 100

2013 2.667 3.600

387 150 3.500

5.070 300 300 11.144 2012 10.604 2013 19.604

Ahorro total (mayores ingresos y menores gastos)

30.264

Desde un punto de vista funcional, los ajustes incluidos en el Programa de Estabilidad afectan tanto al peso del gasto pblico en el PIB como a su composicin. Como puede verse en el cuadro 3.3.4, entre 2010 y 2015 el gasto en el conjunto de funciones del Gobierno reduce su peso en el PIB en 8,6 puntos, pasando de una participacin del 45,6% en 2010 al 37% en 2015. La nica funcin con un aumento de su peso en el PIB son los Servicios pblicos generales. La razn es que incluye el pago de intereses de la deuda que es una de las escasas partidas con crecimiento nominal para financiar los dficits del perodo. De hecho, entre 2010 y 2015 el peso del pago de intereses de la deuda gana 1,2 puntos de peso en el PIB. Eliminando el efecto del aumento
2 Se incluyen slo las medidas de mayor dimensin. No incluye el Plan de Racionalizacin del Patrimonio del Estado, que podra aportar 100 millones de euros a partir de 2013.

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de los pagos por intereses, la cada del peso en el PIB del gasto en los dems servicios pblicos generales seria ligeramente superior a la del gasto pblico total (19%). Proteccin social registra el menor porcentaje de reduccin (-5%) de todas las funciones, excluidos los servicios pblicos generales, por el esfuerzo que se realiza en mantener los pagos por pensiones que reciben los jubilados. Las siguientes funciones con menores porcentajes de reduccin de su participacin en el PIB son Educacin y Salud donde se ha procurado limitar los efectos del ajuste fiscal sobre el gasto en estas funciones. Las dems funciones absorben una parte proporcionalmente mayor de la reduccin. En el otro extremo, la mayor reduccin porcentual corresponde a la vivienda y servicios comunitarios y a la funcin de asuntos econmicos cuya evolucin refleja en gran medida la mayor reduccin relativa del gasto de inversin.

Cuadro 3.3.5 Cambio en la estructura del gasto por funciones

Peso gasto 2010 PIB ADMINISTRACIONES PBLICAS (S.13) 01 Servicios pblicos generales 02 Defensa 03 Orden pblico y seguridad 04 Asuntos econmicos 05 Proteccin del medio ambiente 06 Vivienda y servicios comunitarios 07 Salud 08 Actividades recreativas, cultura y religin 09 Educacin 10 Proteccin social Gasto total 5,2 1,1 2,1 5,2 0,9 1,2 6,5 1,6 4,9 16,9 45,6 5,4 0,8 1,5 2,4 0,5 0,5 5,1 0,8 3,9 16,1 37,0 3,9 -30,4 -28,9 -53,0 -43,9 -61,0 -21,5 -48,3 -21,3 -5,0 -19,0 Peso gasto 2015 PIB Variacin %

Fuentes: INE y Ministerios de Economa y Competitividad y Hacienda y AAPP

3.4. Deuda pblica El stock de deuda pblica sobre PIB en 2012 ser 11,3 p.p. sobre PIB superior al de 2011. En este sensible aumento respecto a 2011 influira sobre todo un ajuste stock-flujo de 5,5 puntos de PIB, en el que se incluiran: 3,9 p.p. debidos a operaciones pendientes de pago que pasan a deuda en la contabilizacin del Procedimiento de Dficit Excesivo (PDE), 2,2 por facturas de proveedores, 0,9 por factoring sin recurso y 0,8 procedentes de la lnea ICO para proveedores, 1,0 por adquisicin de derechos del FADE y 0,5 por adquisicin de otros activos netos. Ms all del ao actual, la dinmica de la deuda pblica que resulta de este escenario fiscal puede observarse en el cuadro 3.4.1. Se tendra un stock dbilmente creciente hasta 2013, para ms tarde invertirse esta tendencia a partir de 2014. Es importante sealar que tanto la contribucin del dficit primario como la del crecimiento del PIB nominal a la acumulacin de deuda seran negativas desde 2013.

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Hay que entender esta estimacin como conservadora, debido tanto al ajuste stock-flujo empleado (1% del PIB entre 2013 y 2015), como a la propia carga por intereses considerada, que lleva incorporado un margen por encima de la estimacin central, ante la posibilidad de contar con intereses de la deuda pblica algo superiores a los tomados en las hiptesis centrales. Estos dos supuestos, especialmente el del ajuste stock-flujo, tienen relevancia en algunos aos crticos, como 2014, en el que, con un ajuste stock-flujo negativo, que resulta de los ingresos que previsiblemente generen determinadas privatizaciones, la trayectoria de la deuda es ya decreciente desde dicho ao.
Cuadro 3.4.1 DINMICA DE LA DEUDA PBLICA % de PIB
2011 1. Nivel de deuda bruta 2. Variacin en el nivel de deuda Contribuciones a la variacin en el nivel de deuda 3. Dficit presupuestario primario 4. Intereses pagados 5. Efecto del crecimiento nominal del PIB 6. Otros factores (ajuste deuda-dficit) p.m.: Tipo de inters implcito Fuente: Ministerio de Economa y Competitividad 6,1 2,4 -1,3 0,0 4,02 2,2 3,1 0,5 5,5 4,58 -0,2 3,3 -1,5 1,0 4,17 -1,0 3,2 -2,4 -0,6 4,01 -2,0 3,1 -2,8 1,0 3,97 -1,1 12,7 -6,1 6,9 68,5 7,3 2012 79,8 11,3 2013 82,3 2,6 2014 81,5 -0,9 2015 80,8 -0,7

Variacin 2011-2015 12,3 12,3

3.5. Saldo estructural y carcter de la poltica fiscal Con objeto de analizar la orientacin de la poltica fiscal, la presente Actualizacin estima el producto potencial de la economa espaola siguiendo la metodologa de la funcin de produccin utilizada por la Comisin Europea y acordada en el seno del Grupo de Trabajo del Output Gap. No obstante, se han incorporado algunos cambios, tanto metodolgicos como estadsticos, con el fin de obtener estimaciones ms precisas y consistentes con la situacin cclica que atraviesa la economa espaola. Cambios que en las cifras que figuran en el cuadro 3.5.1. Sin embargo, ninguno de ellos, pueden considerarse desviaciones sustanciales de la metodologa propuesta por la CE. En concreto, se han sido utilizado las proyecciones de poblacin de corto plazo publicadas por el INE en octubre de 2011 (y que cubren hasta 2021) y se ha estimado el componente potencial de la Productividad Total de los Factores (PTF) aplicando un filtro de Hodrick-Prescott, frente a las proyecciones de poblacin de Eurostat y al filtro de Kalman que figuran en la metodologa de la Comisin Europea. Las proyecciones de poblacin del INE se han utilizado por ser ms recientes que las que publica EUROSTAT y, en este sentido, incorporan la informacin disponible ms reciente. Respecto a la extraccin del componente cclico de la productividad total de los factores con filtro de Kalman, Espaa ya ha expresado en el Grupo de Trabajo del Output Gap sus dudas sobre la idoneidad del mtodo para captar la tendencia de esta variable en el caso espaol. De cualquier forma, en el anexo 1 se reproducen los resultados obtenidos mediante la aplicacin del filtro de Kalman a la PTF. El mtodo de la funcin de produccin, basado en un enfoque terico, permite evaluar la contribucin de los diversos factores productivos al crecimiento potencial, si bien es preciso destacar el grado de incertidumbre al que estn sometidas las estimaciones, como consecuencia del amplio conjunto de informacin requerida y de los supuestos simplificadores

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realizados. A estos factores se une la dificultad para medir el impacto que los efectos de la crisis econmica tendrn sobre el producto potencial.
Cuadro 3.5.1 EVOLUCIN CCLICA(1) % del PIB, salvo indicacin en contrario
2011 1. Crecimiento real del PIB (% variacin) 2. Capacidad(+) o necesidad(-) de financiacin 3. Intereses 4. Medidas temporales 5. Crecimiento del PIB potencial (% variacin) Contribuciones: - trabajo - capital - productividad total de los factores 6. Output gap 7. Saldo cclico 8. Saldo estructural (2-7) 9. Saldo estructural primario (8+3) Fuente: Ministerio de Economa y Competitividad -0,4 0,5 0,3 -4,2 -1,8 -6,7 -4,3 -0,9 0,3 0,4 -5,6 -2,4 -2,9 0,2 -1,1 0,2 0,4 -5,0 -2,1 -0,9 2,4 -1,0 0,3 0,5 -3,4 -1,5 -0,7 2,5 -1,1 0,3 0,5 -1,5 -0,6 -0,5 2,7 0,7 -8,5 2,4 0,0 0,4 2012 -1,7 -5,3 3,1 1,0 -0,3 2013 0,2 -3,0 3,3 0,8 -0,4 2014 1,4 -2,2 3,2 0,0 -0,3 2015 1,8 -1,1 3,1 0,0 -0,2

(1) Utilizando PIB Potencial (funcin de produccin). PTF potencial estimada con Filtro de Hodrick-Prescott.

Como se aprecia en el Cuadro 3.5.1., el PIB potencial disminuir levemente en 2012, 0,3% en trminos interanuales, evolucin que se explica por la mayor detraccin al crecimiento del factor trabajo y la menor aportacin del factor capital, parcialmente compensadas por una contribucin ms positiva de la PTF. A su vez, el comportamiento ms contractivo del factor trabajo refleja el fuerte incremento de la tasa de paro estructural (NAIRU) y la reduccin de la poblacin en edad de trabajar, derivada del descenso de los flujos netos migratorios. En concreto, es preciso subrayar el papel de la NAIRU en el mantenimiento de tasas de crecimiento potencial negativas incluso hasta 2015, debido a las elevadas tasas de paro previstas, que actan presionando al alza sobre la tasa de paro de equilibrio estimada a partir de la curva de Phillips. En lo concerniente al signo negativo del crecimiento potencial entre 2012 y 2015, es posible que algunos aspectos de la metodologa de la CE estn contribuyendo a la infraestimacin del crecimiento potencial a travs de la contribucin del factor trabajo, al obviar los efectos de la reforma laboral sobre la NAIRU. En efecto, la reforma debera incidir siquiera en forma de shock- sobre la curva de Phillips empleada, a travs de parmetros como la reduccin del poder de negociacin sindical o la persistencia en la fijacin de los salarios nominales. Todos son elementos caractersticos de cualquier modelo clsico de determinacin endgena de la NAIRU en un mercado de trabajo en rgimen de competencia imperfecta. Si se tuvieran en cuenta dichos efectos, la NAIRU debera presentar una evolucin ms favorable y la contribucin del trabajo, ser menos negativa, elevando con ello la tasa de crecimiento potencial. Aparte de este problema con la NAIRU, otros aspectos, como la revisin a la baja de la serie de poblacin de las proyecciones del INE 2011, y el efecto de reduccin de horas por trabajador que resultaran de la aplicacin de la reforma laboral, tambin contribuiran a hacer ms negativa la aportacin del factor trabajo al crecimiento potencial. Procede aplicar las ltimas proyecciones del INE, al constituir una base de datos ms actualizada y cercana la realidad que las series con que cuenta actualmente EUROSTAT. Respecto a la serie de horas/trabajador, su desaceleracin resulta del abaratamiento de las vacantes conforme a la reforma laboral.

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No obstante, debe tenerse en cuenta que este crecimiento potencial negativo no se mantendra ms all de 2015. La extrapolacin de las series que intervienen en la funcin de produccin a partir de ese ao dara como resultado la consecucin de un crecimiento potencial de 1,2% en 2018 y ms all esta tendencia a la recuperacin se consolidara. En cualquier caso, dadas las estimaciones de PIB potencial y las previsiones de PIB real en 2012 se observa una brecha de produccin o output gap ms negativa que la del pasado ao, si bien a partir de 2013 dicha brecha se cerrara progresivamente hasta situarse en -1,5% al final del horizonte de previsin. La descomposicin del dficit en los componentes cclico y estructural implica un esfuerzo estructural muy sustancial en 2012, de 3,8 p.p., seguido de otro de 2 p.p. en 2013, para alcanzar el objetivo de 3% de necesidad de financiacin en 2013. Este esfuerzo de 3,8 p.p., sumado al realizado en 2011 (0,7 p.p.), es superior a los 4,3 p.p. de esfuerzo estructural comprometido en el Programa de Estabilidad 2011 para el conjunto de los aos 2011 y 2012. Si se midiera el esfuerzo fiscal por la reduccin del dficit estructural primario acometida, ste sera algo menor (de 5,3 p.p.), dado el incremento de gastos por intereses registrado durante este perodo, pero aun as resulta muy significativo. La orientacin de la poltica fiscal durante los aos 2012 y 2013 que determina esta senda fiscal es fuertemente contractiva, teniendo en cuenta especialmente el signo negativo de la brecha cclica que se registra durante esos dos aos. Durante 2014 y 2015, dada la proximidad del saldo estructural al objetivo a medio plazo (MTO) fijado actualmente para Espaa, equilibrio estructural, la orientacin se hace prcticamente neutral, detrayendo solamente cuatro dcimas de dficit estructural a lo largo de estos aos para ir alcanzando suavemente dicho objetivo sin generar tensiones adicionales sobre el crecimiento de la economa. Adems, hay que sealar que el efecto de las medidas tributarias one-off introducidas en 2012 se habr desvanecido, por lo que el saldo estructural obtenido en dicho ao es plenamente relevante a efectos de su comparacin con el MTO. Hay que sealar que cuando el clculo se realiza por el mtodo alternativo de tratamiento de la PTF, con filtro de Kalman, los resultados no difieren cualitativamente, siendo la diferencia cuantitativa de menor entidad respecto a la magnitud del esfuerzo estructural realizado. Ms concretamente, el esfuerzo en 2012 sera de 3,8 p.p., igual que con el anterior mtodo, que sumado al esfuerzo de 0,8 p.p. de 2011 producira un esfuerzo total una dcima superior, de 4,6 p.p. El ajuste estructural tambin se hace mucho ms suave en 2014 y 2015, como suceda antes. Sin embargo, la productividad total de los factores, tiene un crecimiento mucho ms moderado en los aos posteriores debido, a la gran prdida de peso de la construccin en el PIB, ya que el componente cclico de dicha variable est asociado a un ndice de utilizacin de la capacidad que no incluye el sector de la construccin. La consecuencia es un crecimiento potencial ms negativo y mayores output gaps acumulados en los aos previos al perodo de previsin, por lo que los saldos cclicos son ms negativos y los dficits estructurales, menores. De

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hecho, ya en 2013 se alcanzara segn este mtodo un supervit estructural, que se profundizara ligeramente durante los aos posteriores. 3.6. Efectos presupuestarios de las reformas estructurales Anteriormente se han descrito los impactos positivos sobre la actividad y el empleo de las reformas comprometidas en este Programa. Las reformas ms significativas son llevadas a cabo con cargo a las dotaciones ordinarias de los programas de gasto, sin que quepa resear la existencia de costes presupuestarios ligados a su puesta en marcha. Las medidas de carcter fiscal ya han quedado adecuadamente cuantificadas e incluidos sus efectos en las previsiones econmicas y presupuestarias consignadas en el Programa. No obstante, los efectos positivos sobre las variables presupuestarias trascienden el periodo de duracin del Programa, por cuanto algunas reformas seguirn generando efectos positivos ms all de este periodo. Para la reforma con mayor impacto previsible sobre la actividad, la del mercado laboral, los mismos ejercicios de simulacin que permiten calcular ese impacto arrojan un efecto positivo sobre los ingresos tributarios a largo plazo del 4,7%. Este efecto, muy ligeramente superior al calculado para la actividad, es compatible con otras estimaciones que reflejan una elasticidad para el conjunto de ingresos tributarios ligeramente superior a la unidad. Si se agrega el impacto de todas las reformas estructurales, el efecto de la ampliacin de las bases fiscales en el largo plazo traer consigo unos ingresos tributarios en 2020 superiores en un 9,5% a los que se recaudaran en un escenario sin reformas. 3.7. Comunidades Autnomas y Corporaciones Locales 3.7.1. Comunidades Autnomas En los ltimos aos las Comunidades Autnomas han incurrido en dficits superiores a los objetivos pactados. En concreto, en 2011 el dficit agregado de las CCAA fue un 2,94% del PIB (depurado el efecto derivado de la liquidacin negativa de 2009) ms del doble del objetivo del 1,3%. Esta desviacin explica gran parte de la desviacin total de las Administraciones Pblicas y ha generado dudas sobre la capacidad para controlar el dficit autonmico. Por otro lado, ha evidenciado la dbil trasparencia de sus cuentas. Por lo tanto, ste es uno de los problemas esenciales que deben resolverse para poder cumplir con la nueva senda de consolidacin comprometida. Los obstculos que dificultan el control del dficit y que estn siendo abordados son: 1. Transparencia, capacidad de control y de correccin por parte de la Administracin General del Estado. 2. Las importantes rigideces a la baja de los gastos de las CCAA.

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3. Los ingresos han sufrido cadas muy sensibles. En el marco de transparencia y control ya se ha mencionado el papel clave de la Ley Orgnica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera recientemente aprobada. Esta Ley modifica la anterior Ley de estabilidad presupuestaria en el sentido de obligar a todas las Administraciones Pblicas al cumplimiento de los objetivos de dficit y deuda (equilibrio estructural y un mximo del 60% de deuda para el conjunto de las Administraciones Pblicas). La nueva Ley refuerza la disciplina fiscal y contempla como gran novedad un sistema de alertas tempranas y procedimientos de cumplimiento forzoso y sancionador. Con el establecimiento de un sistema de reporting de periodicidad mensual, adems del trimestral anterior, de las Comunidades al Estado e incluso, la obligatoriedad de remitir las lneas directrices de los presupuestos antes de su aprobacin, facilita el seguimiento y la correccin, en su caso, de las desviaciones en relacin a los objetivos de dficit. La introduccin de medidas coercitivas como las fianzas y multas, del 0,2% del PIB y el cumplimiento forzoso por la aplicacin del Artculo 155 de la Constitucin, que supone la intervencin de una Comunidad por parte del Estado, sin duda eliminan la incertidumbre acerca de la capacidad de garantizar el cumplimiento por parte de las Comunidades Autnomas. Si el riesgo de intervencin es evidente y se dispone de un sistema de alarmas tempranas para poder verificar con antelacin si se cumplir o no con los objetivos, el incumplimiento es improbable. En particular, el procedimiento, de control de la Administracin Central sobre los objetivos de dficit, deuda y regla del gasto, se inicia de forma muy temprana. Antes de la aprobacin de los Presupuestos de las Comunidades, octubre del ao anterior, stas deben enviar al Estado las lneas fundamentales de sus presupuestos, para que ste pueda valorar a priori si es previsible que vayan a cumplir los objetivos. Si el Estado observase que no lo fuera, bien antes de la aprobacin de los presupuestos de las Comunidades por su cmara legislativa, o bien por el ritmo de ejecucin de los mismos, lanzar una advertencia a la Comunidad potencialmente incumplidora para que aplique medidas correctoras suficientes para corregir las desviaciones sobre los objetivos. Si stas fueren consideradas insuficientes por la Administracin Central, todas las operaciones de endeudamiento de esa Comunidad y los convenios y subvenciones a percibir del Estado estarn condicionadas a la adopcin de estas medidas. En el caso de que hubiera incumplimiento de los objetivos, la Comunidad deber presentar un plan de reequilibrio y/o econmico-financiero, en funcin de los objetivos incumplidos. Si se incumplieran los objetivos del plan/es o no se presentaran o no fueran idneos, la Comunidad incumplidora deber aprobar un acuerdo de no disponibilidad de crditos presupuestarios por el lado del gasto y constituir un depsito retribuido por un importe del 0.2% del PIB. En caso de persistencia en la no adopcin de medidas, el depsito no tendra retribucin y finalmente sera considerado como multa coercitiva.

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Adems la Comunidad no podra endeudarse, al no recibir autorizacin del Estado. Asimismo, se enviara por parte de la Administracin del Estado, una comisin de expertos a la Comunidad a efecto de valorar y remitir una propuesta de medidas de obligado cumplimiento. Si finalmente la Comunidad no adoptara las medidas propuestas por esa delegacin de expertos, la Administracin Central aplicara el Artculo 155 de la Constitucin Espaola, que permite que el Estado adopte las medidas necesarias para obligar a la Comunidad Autnoma a su ejecucin forzosa, dando instrucciones a todas las Autoridades de la Comunidad Autnoma. La ley tambin introduce nuevas reglas fiscales mucho ms restrictivas que ayudan a la consolidacin fiscal, a la prevencin y a la sostenibilidad de las finanzas pblicas de las Comunidades Autnomas. Estas reglas son el establecimiento de un techo de gasto, un lmite mximo de deuda/PIB para cada Comunidad del 13% del PIB, la eliminacin de dficit estructural, salvo en las circunstancias excepcionales contempladas, e incluso, el destino obligatorio de los supervits a reducir la deuda neta. Adems, establece la imposibilidad de realizar operaciones de deuda que puedan hacer incrementar el stock cuando se alcance el umbral del 95% del lmite de deuda/PIB. En resumen, esta Ley previene de los incumplimientos potenciales de los objetivos de estabilidad y sostenibilidad de las finanzas pblicas y puede llegar a forzar de forma coercitiva a su cumplimiento, que en ltima instancia, podra llegarse a la intervencin de esa Comunidad, de acuerdo al artculo 155 de la Constitucin Espaola. Junto a la Ley Orgnica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera el control se ver tambin facilitado por las medidas previstas en el anteproyecto de ley de transparencia. Este anteproyecto pretende por una parte, como publicidad activa suministrar la mxima informacin a los ciudadanos sobre contratos adjudicados, con modificaciones, prrrogas, precios; subvenciones y ayudas pblicas concedidas con importes y beneficiarios; o retribuciones percibidas por directivos. Tambin contiene un cdigo de buen gobierno, donde, por primera vez con rango legal para todas las administraciones pblicas, se establecen principios ticos de actuacin, que en caso de no ser respetados darn lugar a la correspondiente sancin. Por ejemplo, se considera sancin muy grave el incumplimiento de disposiciones que regulan la liquidacin, recaudacin e ingreso en el Tesoro; la autorizacin de compromisos de gasto sin tener crdito suficiente o en contra de la legislacin aplicable; la ausencia de justificacin de la inversin de los fondos con arreglo a la Ley de Subvenciones, o el incumplimiento deliberado de la obligacin de reducir el nivel de deuda pblica en los trminos previstos en la ley. Tambin se considera infraccin grave no formular los planes de ajuste o los planes econmicos financieros en los supuestos que prev la Ley Orgnica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.

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Los cargos pblicos que cometan infracciones muy graves podrn ser destituidos y no podrn ocupar determinados cargos durante un periodo de entre cinco y diez aos. Con la Ley de transparencia se refuerza la sostenibilidad de las finanzas pblicas de las Comunidades Autnomas al elevarse los niveles de transparencia hacia la ciudadana y sancionar de forma individual a los empleados pblicos o altos cargos que no gestionen adecuadamente los recursos pblicos o no cumpla las normas. Por otro lado, el Mecanismo de Pago a Proveedores diseado por parte del Gobierno Central a travs de la creacin de un Fondo supone para las Corporaciones Locales y Comunidades Autnomas la posibilidad de pagar el 100% de las deudas comerciales contradas antes de final de 2011 que cumplan los requisitos establecidos en los marcos reguladores del mecanismo en el mbito local y autonmico. Esta financiacin supondr una importante inyeccin de liquidez en la economa productiva de hasta 35.000 millones de euros, que beneficiarn de forma directa a 177.000 proveedores, Este mecanismo de financiacin se basa en un estricto condicionado econmico, que garantiza el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria. Condicionado que tambin aplica a lneas de crdito del ICO a favor de las Comunidades para atender los vencimientos de operaciones financieras durante el primer semestre de 2012. El segundo frente de accin en relacin a las CCAA es la eliminacin de las rigideces que dificultan el control de su gasto, y la necesidad de redimensionar el tamao de la Administracin Pblica para hacerla a su vez ms eficiente. En este sentido, el Gobierno Central tambin ha ido tomando medidas para ayudar a las Comunidades a reducir sus dficits en el terreno educativo y sanitario para lo cual stas necesitaban cambios en la legislacin estatal. Asimismo, el Gobierno Central, en virtud del acuerdo del Consejo de Poltica Fiscal y Financiera de 17 de enero de este ao, tambin har una valoracin y seguimiento de los Planes de Reestructuracin del sector pblico autonmico aprobados por las Comunidades Autnomas, formulando recomendaciones sobre su tamao y composicin y rindiendo al Consejo de Poltica Fiscal y Financiera una informe trimestral sobre el avance de los trabajos. a) Medidas de ajuste decididas por el Gobierno Central que afectan a las Comunidades Autnomas: En el mbito educativo no universitario, se establecen una serie de medidas de ahorro de costes y racionalizacin como el aumento de horas lectivas de los profesores, reduccin el nmero de sustituciones de profesores permitindose solamente cuando la ausencia es superior a diez das lectivos, elevacin del nmero de alumnos por aula, eliminacin de la posibilidad de disear nuevos complementos retributivos o retribuciones variables, eliminacin de la obligatoriedad de los centros de impartir al menos dos mdulos de bachillerato, o la de aplazar la implantacin de los mdulos de 2.000 horas previstos en la LOE para los ciclos formativos de Grado medio y Grado superior.

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De forma complementaria, hay un plan de reduccin del absentismo de los empleados pblicos que tiene un impacto directo en el sector educativo espaol. Se trata de una iniciativa relevante, teniendo en cuenta que el colectivo de MUFACE en el sector educativo, destinado en las Consejeras de Educacin de las Comunidades Autnomas y Universidades, se cifra aproximadamente en casi 480.000 personas, de un colectivo total de 1.540.000 personas atendidas por MUFACE. En el mbito de la educacin universitaria, se han establecido medidas que inciden en la racionalizacin y reduccin del gasto en las Universidades, y otras en el aumento de los propios ingresos. Por el lado del gasto, la eliminacin del nmero de titulaciones ofertadas que no alcancen un mnimo de alumnos, la limitacin de incorporacin de nuevos profesores, la revisin del rgimen de dedicacin del profesorado con el fin de que tengan que impartir ms crditos, la congelacin del desarrollo reglamentario del aumento de la edad de jubilacin hasta los 75 aos, o la incorporacin de los principios de estabilidad presupuestaria a las Universidades, permitiendo a las Comunidades la potestad de poder intervenir cuando una Universidad tiene una desviacin de los objetivos de estabilidad; y la financiacin de las becas. Por el lado de los ingresos, el aumento de los precios pblicos de los servicios acadmicos de las Universidades para aproximarlos en cierta media al coste efectivo de los mismos, aumentar el coste de la matrcula a los alumnos repetidores, y determinar que los ciudadanos no comunitarios paguen la totalidad del coste. El impacto econmico de estas medidas en el mbito educativo se estima en 3.987,5 millones de euros.
Cuadro 3.7.1.1 AHORROS ESTIMADOS EN EDUCACION en base anual en millones de euros
Medidas Aumento horas lectivas Aumento ratios alumno/clase Rgimen dedicacin profesores Aproximar los precios a los costes del servicio en Universidades Racionalizacin nmero Universidades, nmero de titulaciones y alumnos mnimos Incorporacin del principio de estabilidad presupuestaria en las Universidades Limitacin incorporacin nuevo profesorado en Universidades Resto de medidas Educacin y Universidades TOTAL Ahorros estimados 840 615 280 1.760 71 150 72 200 3.988

En el mbito sanitario, el Gobierno Central tambin ha tomado ciertas medidas recientemente que inciden sobre la sostenibilidad de la sanidad pblica gestionada por las Comunidades Autnomas cuyo ahorro podra alcanzar los 7.267 millones de euros anuales. Entre ellas destacan la racionalizacin de la demanda de productos farmacuticos, a travs del aumento generalizado del porcentaje de copago en la adquisicin de productos farmacuticos en funcin del nivel de renta, el control del nmero de prescripciones por paciente, y la introduccin del copago por primera vez a los pensionistas tambin en funcin de la renta y con un lmite de pago mensual determinado, excluidos parados de larga duracin y los que reciben pensiones no contributivas. Igualmente, se establece una plataforma de compras centralizadas, lo que implica la

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realizacin de las compras directamente por el Estado a los proveedores de las CCAA, con el consiguiente ahorro por pronto pago. Tambin son destacables los planes de eficiencia energtica y la aplicacin de las nuevas tecnologas de informacin y comunicacin; el limitar el acceso a ciertos servicios a no residentes y evitar la obtencin fraudulenta de la tarjeta sanitaria, para evitar lo que se denomina turismo sanitario; la puesta en marcha de una tarjeta sanitaria nica en todo el territorio nacional. Finalmente, la ordenacin de la cartera de servicios, estableciendo una de carcter bsica comn y gratuita, junto a una comn de servicios suplementarios y accesoria en que los usuarios pagaran parte del coste, y una de servicios complementarios a decidir por las Comunidades, en este ltimo caso a cargo de ellas mismas.
Cuadro 3.7.1.2 AHORROS ESTIMADOS EN SANIDAD en base anual en millones de euros
Medidas Reforma aseguramiento del SNS, ciudadanos otros pases Ordenacin de la cartera de servicios del SNS Mejora de la eficiencia oferta sanitaria Racionalizacin demanda productos farma: prescripcin genericos, modif precios referencia Ordenacin recursos humanos en Sanidad Resto de medidas TOTAL Ahorros estimados 917 700 1.500 3.550 500 100 7.267

Adems, se crea el Fondo de Garanta Asistencial como una caja de compensacin para que las Comunidades que hagan un gasto superior al que tienen estimado en relacin a la atencin a extranjeros desplazados con derecho a asistencia en su pas de origen, enfermos derivados entre Comunidades y atencin a enfermos en sus desplazamientos por el territorio del Sistema Nacional de la Salud (SNS). Se trata mecanismos para que las Sanidad y los Servicios Sociales funcionen de la manera ms coordinada posible. Otras medidas en materia sanitaria son la racionalizacin de la oferta farmacutica, como la aplicacin de precios de referencia a grupos teraputicos equivalentes, el fomento adicional de especialidades farmacuticas genricas, o el retirar de la financiacin pblica los medicamentos de valor teraputico muy bajo o de precio de mercado muy reducido, excepto para las rentas ms bajas; y la ordenacin de los recursos humanos en el rea sanitaria, mejorando la movilidad y estableciendo un catlogo de equivalencias en categoras profesionales. En el mbito de Servicios Sociales, el Programa Nacional de Reformas de 2012, contempla la reforma del sistema de dependencia para garantizar su sostenibilidad de largo plazo, mediante la contribucin econmica del usuario del Sistema, la demora en la incorporacin al Sistema y la revisin de las altas de Seguridad Social de los cuidadores no profesionales (familiares). Los ahorros estimados son de 283 millones en 2012. En el mbito de la Justicia, la mejora de la eficiencia mediante la reforma de la legislacin procesal bsica, desincentivo del uso indebido del sistema judicial con la reforma del sistema de tasas judiciales, y la potenciacin de las soluciones extrajudiciales de conflictos con una nueva ley de mediacin y una ley de jurisdiccin voluntaria.

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Por el lado del redimensionamiento del tamao del sector pblico, el Programa Nacional de Reformas de 2012, contempla medidas que afecta tanto a las Comunidades Autnomas como a las Corporaciones Locales que van a ayudar a tal fin y que se irn implementando de forma progresiva. Un elemento clave en el redimensionamiento es el compromiso de racionalizacin del sector pblico autonmico, tal y como ha sido aprobado en el mes de enero por el Estado para su sector pblico. Se reducen el nmero de entes, invirtiendo la tendencia hacia la huida del Derecho Administrativo que limitaba los controles presupuestarios, del gasto, del rgimen patrimonial y de contratacin y, especialmente, del rgimen retributivo funcionarial, procedindose a la regulacin del rgimen retributivo de los mximos responsables y directivos en el sector pblico empresarial, con una reduccin significativa de las retribuciones e indemnizaciones. Este plan se ha ido extendiendo al mbito de las Comunidades Autnomas y las Corporaciones Locales. En este sentido, hay un Acuerdo del Consejo de Poltica Fiscal y Financiera del pasado 17 de enero para mejorar la eficiencia de los servicios pblicos, reduciendo el nmero de entidades, simplificando la estructura y funcionamiento, buscando una reordenacin y racionalizacin del sector pblico autonmico, y acciones que eviten las duplicidades. Segn la informacin suministrada por las Comunidades Autnomas, la reduccin prevista de entes es de 514 y hasta finales de febrero, la reduccin efectiva ha sido de 126.

Cuadro 3.7.1.3 PLANES DE REORDENACIN DEL SECTOR PBLICO AUTONMICO

Reduccin efectuada a finales Reduccin prevista (nmero de entes) Andaluca Aragn Principado de Asturias Illes Balears Canarias Cantabria Castilla y Len Castilla-La Mancha Catalua Extremadura Galicia Comunidad de Madrid Regin de Murcia Comunidad Foral de Navarra La Rioja Comunitat Valenciana TOTAL 111 16 1 93 6 -1 2 48 67 12 46 25 49 26 0 13 514 de febrero (nmero de entes) 8 -2 0 7 -1 -1 -2 33 7 7 8 12 14 25 0 11 126

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Dentro de esta racionalizacin y eliminacin de duplicidades, se pretenden eliminar las duplicidades existentes entre el Estado y las Comunidades Autnomas, como el Tribunal de Cuentas, el Tribunal de Defensa de la Competencia, el Defensor del Pueblo y el Consejo de Estado, que generan duplicidades y costes innecesarios, adems de los Institutos de Estadstica, Consejos Audiovisuales y Agencias de Proteccin de datos. La eliminacin de estas duplicidades supone un ahorro global de 250 millones de euros. Asimismo, con el fin de dar ms flexibilidad en la forma de gestin a las Comunidades Autnomas en sus televisiones pblicas, el Gobierno ha aprobado un Proyecto de Ley de modificacin de la Ley General de Comunicacin Audiovisual. En este sentido, las Comunidades Autnomas podrn decidir si prestan o no el servicio pblico de televisin en sus respectivos territorios, pudiendo sacar a concurso las correspondientes licencias audiovisuales si lo decidieran. Tambin podrn prestarlo mediante la gestin directa u optar por frmulas de gestin indirecta como la colaboracin pblico-privada. Esto ltimo permitira a las Comunidades con su propia televisin, transformar la gestin directa por indirecta mediante la enajenacin de la titularidad de la entidad prestadora del servicio. En cualquier caso, se deber cumplir los principios de estabilidad presupuestaria. El ahorro estimado son 130 millones de euros. El resumen del ahorro anual estimado de estas medidas una vez que estn plenamente operativas se resume en este cuadro.
Cuadro 3.7.1.4 RESUMEN DE AHORROS ESTIMADOS POR SECTORES en base anual en millones de euros
reas Sanidad Educacin Justicia Servicios sociales Eliminacin duplicidades Organismos Comunidades Autnomas Elliminacin de oficinas de promocin exterior Comunidades Autnomas Racionalizacin nmero entidades locales y competencias impropias* TOTAL * Rango entre 8.900 y 12.000 Ahorros estimados 7.267 3.988 128 613 245 150 10.500 22.891

Finalmente, dadas las actuales dificultades de las CCAA para acceder a los mercados de capitales, se habrn de analizar alternativas para su financiacin. Cualquiera que sea la que finalmente se implemente, si cuenta con la garanta del Estado habr de estar acompaada de un estricto condicionado econmico, al igual a como se ha hecho con las lneas ICOCCAA b) Medidas de ajuste decididas por las Comunidades Autnomas: Tambin las Comunidades Autnomas han ido tomando medidas propias de consolidacin fiscal a medio plazo tanto en el Presupuesto 2012 como en los planes econmico-financieros de reequilibrio y presentados. Todos los Presupuestos para 2012 de las Comunidades Autnomas, salvo Asturias, Castilla La Mancha y Castilla-Len, han sido aprobados.

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Asimismo, todas las CCAA han presentado sus planes econmico-financieros de reequilibrio al CPFF en los que resumen su programa de gastos e ingresos para el periodo 2012-2014. En los planes presentados a principios de este ao al CPFF, se observa de forma globalizada una reduccin del gasto de unos 5.700 millones de euros solamente en el ejercicio 2012 y servirn de base para reducciones en ejercicios posteriores. Igualmente, se observan unas medidas orientadas al aumento de los ingresos por unos 4.050 millones de euros, la mayor parte permanentes.
Cuadro 3.7.1.5 MEDIDAS DE LOS PLANES ECONMICO-FINANCIEROS DE REEQUILIBRIO 2012-2014 Millones de euros
AST CAP 1 CAP 2 CAP 3 CAP 4 CAP 5 GASTOS NO FROS CAP 6 CAP7 GASTOS DE CAP TOTAL 8 32 40 224 85 309 349 87 130 133 52 185 315 ARA 44 CTB 26 5 57 88 10 36 46 134 PEFs 2012-2014: CUANTIFICACIN DE LAS MEDIDAS DE REDUCCIN DEL GASTO EN EL EJERCICIO 2012 CAN CLM BAL VAL PV AND CAT MAD LRJ EXT 97 657 247 103 123 11 29 251 102 53 8 81 13 139 440 114 46 729 31 20 76 CYL 65 35 24 124 1 1 125 MUR 122 31 167 320 48 29 77 397 25 NAV 25 GAL 100 17 99 216 40 30 70 286

1.348 463 148 206 50 25 243 50 97 449 100 122 139 1.797 563 271 PEFs 2012-2014: CUANTIFICACIN DE LAS MEDIDAS DE CAN 140 CLM 17 5 1 89 112 21 44 65 177 BAL VAL 160 30 PV

207 39 157 24 138 7 31 138 729 238 39 295 INCREMENTO DE INGRESOS EN EL EJERCICIO 2012 CAT 314 303 104 MAD LRJ 1 1 69 8 8 8 71 10 71 EXT 9 1

25

5.701

AST CAP 1 CAP 2 CAP 3 CAP 4 CAP 5 INGR NO FROS CAP 6 CAP7 INGR DE CAP TOTAL

ARA 30

CTB 20 3

AND

CYL 159 19

MUR 37 33 6 91 167 60 60 227

NAV 95

GAL 45 15 8

32 190 32 350 845 1.195 1.227 720 888 888 1.609

30

23

140

10

178

95

68

30 23

140

190

178

95

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4.052

b1) Medidas sobre el gasto Del lado del gasto, destacan las actuaciones en los gastos de personal, que supone de facto un porcentaje muy elevado de los Presupuestos autonmicos superior al 50%, incluido los gastos de funcionamiento. Las medidas ms comunes contempladas son las congelaciones o reducciones salariales de los empleados pblicos y altos cargos; la introduccin de medidas de flexibilizacin horaria, (acompaadas de una reduccin proporcional de retribuciones); amortizacin de puestos de trabajo y no convocatoria de nuevas plazas, al establecer una tasa de reposicin entre el cero y el diez por ciento, adems de las ocupadas por personal temporal o interino, o por reduccin del nmero de entidades y empresas pblicas del sector pblico autonmico; reduccin del nmero de altos cargos y personal eventual por una disminucin del nmero de Consejeras y centros directivos; reduccin de das adicionales de vacaciones o por antigedad; aumento de las horas de trabajo hasta la mxima permitida; medidas de control del empleo pblico; eliminacin del nmero de liberados sindicales; control del absentismo laboral; reduccin de ayudas sociales y aportaciones a planes de pensiones para los empleados pblicos; la prohibicin de clusulas indemnizatorias; y la reduccin de las prestaciones complementarias por incapacidad temporal. Medidas especficas de control en el mbito de personal sanitario: reduccin de la cartera de servicios prestados, paralizacin de la carrera profesional, reduccin de las sustituciones, incremento de la jornada laboral de los interinos, eliminacin de los perodos adicionales de descanso, actuaciones reorganizativas del personal en atencin continuada en primaria, eliminacin de complementos por tardes fijas en atencin primaria y por tareas especiales, disminucin de las guardias mdicas, modificacin de las condiciones de los conciertos sanitarios, cierre parcial de hospitales, reduccin

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de planes bucodentales infantiles, rigor en la aplicacin de instruccin de productos diettico. Medidas especficas de control en el mbito de personal educativo: eliminacin de complementos, ampliacin de jornada y atencin continuada, reduccin de las sustituciones, incremento de la jornada laboral de los interinos, aumento del nmero de alumnos por clase, eliminacin de actividades extraescolares, optimizacin del ahorro lectivo, desdobles de unidades en centros educativos docentes, reducciones de las plantillas, supresin paga extraordinaria antigedad y supresin programas y aulas de convivencia. En el caso de los gastos de funcionamiento, se incluyen ahorros derivados de la puesta en marcha de sistemas de compras centralizadas, renegociacin de precios o reduccin del nmero de contratos y conciertos, gastos de viaje, reduccin de consumibles gracias al uso de las nuevas tecnologas o por la extensin de la administracin electrnica; racionalizacin de los consumos de energa y telfono, en el uso de los edificios, bsqueda de la eficiencia energtica, reduccin de los horarios de apertura de los edificios pblicos y reduccin de los gastos en material de oficina; ajustes en el precio de la farmacia hospitalaria; centralizacin de servicios de mantenimiento de equipos sanitarios, especialmente en lo que se refiere a equipos de alta tecnologa; ajustes en el parque mvil; limitacin del mantenimiento de edificios y equipos; integracin de los servicios de informacin al ciudadano; simplificacin administrativa; reduccin de gastos de edicin y publicaciones; reduccin de trabajos de consultora por empresas externas y reduccin de gastos de protocolo y de representacin. Adems, se contemplan ahorros en el consumo de frmacos por prescripcin del principio activo; reduccin del nmero y del volumen de subvenciones pblicas, como en vivienda, transporte o libros de texto; reduccin de subvenciones al respectivo sector pblico y a Universidades; o modificacin del sistema de gestin de las televisiones pblicas. Tambin se incluyen reducciones en el gasto de inversin, y la disminucin tanto de las inversiones reales como transferencias de capital, por reprogramaciones de la inversin y reduccin de la dotacin de asistencias tcnicas. b2) Medidas sobre los ingresos Del lado de los ingresos, tiene especial relevancia el aumento de los tipos impositivos en el IRPF junto a la reduccin o eliminacin de diversas deducciones en el mismo impuesto; la recuperacin del impuesto del patrimonio; el aumento del tipo impositivo del impuesto de transmisiones patrimoniales y actos jurdicos documentados o eliminacin del tipo reducido; la aplicacin del tramo autonmico de las ventas minoristas de determinados hidrocarburos; el aumento del canon de saneamiento; la subida del tipo impositivo especial de determinados medios de transporte; o el aumento en algn caso del impuesto de sucesiones y donaciones en determinados casos.

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Adems, aprovechando su capacidad tributaria, las Comunidades han creado nuevos tributos y modificado algunos de los que haban puesto en marcha en el pasado: Impuesto sobre depsitos bancarios, sobre bolsas de plstico, sobre residuos radiactivos, sobre instalaciones que afectan al medio ambiente, sobre alojamientos tursticos, y sobre produccin y transporte de energa. Las Comunidades han incrementado tambin tasas y precios pblicos, en general, un 1%, aunque en algunas Comunidades han sido ms elevados. Como es el caso de Catalua 14%, Murcia 2,5%, Andaluca 1,8% o Aragn 3%. El aumento de Catalua se debe a la creacin de la tasa por expedicin de receta farmacutica. Las tasas y precios pblicos van dirigidos a servicios pblicos en el mbito de la poltica social, para el tratamiento de residuos slidos urbanos, el abastecimiento de aguas, en materia de medio ambiente y conservacin de la naturaleza, para la ordenacin e inspeccin de actividades comerciales e industriales, y sobre proyectos agrcolas cofinanciados con la Unin Europea, etc.). Tambin hay un aumento de la cuanta de multas y sanciones. De forma complementaria y de manera excepcional, algunas Comunidades tienen previsto la enajenacin de activos inmobiliarios, bien sean edificios, suelo o viviendas sociales, y la venta de participaciones en empresas privadas. Tambin se contempla la concesin de puertos de titularidad autonmica. En definitiva, el Gobierno ha adoptado medidas para garantizar que existen mecanismos eficaces de seguimiento y control de las Comunidades Autnomas y para eliminar las rigideces que dificultan la reduccin del dficit autonmico. Las Comunidades, por su parte, han estado adoptando medidas tanto de ingresos como de gastos para asegurar el cumplimiento de su objetivo de dficit. 3.7.2. Corporaciones locales De las ms de 8.000 Corporaciones Locales en Espaa, en torno a 2.700 han presentado planes de ajuste a un plazo de 10 aos, debido a la condicionalidad para acogerse al Plan de Pago a Proveedores impulsado por el Gobierno Central. El conjunto de los 2.700 planes de ajuste genera un ahorro global en el periodo 2012-2020 de 39.245,66 millones de euros, gracias a un aumento de los ingresos de 22.915 millones de euros, y un descenso del gasto de 16.331 millones de euros. Para 2012 el ahorro previsto es de 3.059,74 millones y 3.361,40 millones de euros en 2013. El origen del ahorro en 2012 se corresponde con un incremento de 1.584,77 millones de ingresos, mediante aumento de los gravmenes, y una disminucin de los gastos por 1.474,96 millones de euros. La senda de los ahorros en el periodo 2012-2022 de los 2.700 planes de ajuste se detalla en el siguiente cuadro:

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Cuadro 3.7.2.1 PLANES DE AJUSTE DE LAS ENTIDADES LOCALES Millones de euros

2012 Incremento de ingresos Reduccin de gastos Ahorro total 1.584,8 1.475,0 3.059,7 2013 1.700,7 1.660,7 3.361,4 2014 1.650,4 1.473,0 3.123,3 2015 1.822,2 1.457,8 3.280,0 2016 1.950,7 1.416,7 3.367,4 2017 2.070,6 1.425,7 3.496,2 2018 2.165,9 1.435,9 3.601,8 2019 2.299,3 1.462,5 3.761,7 2020 2.346,4 1.488,3 3.834,7 2021 2.721,6 1.505,5 4.227,1 2022 2.602,1 1.530,0 4.132,2 TOTAL 22.914,6 16.331,0 39.245,7

Fuente: Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas

El incremento de los ingresos de las Corporaciones Locales proviene de aumento de cuotas tributarias y gravmenes y supresin de beneficios fiscales de los tributos locales, por 12.314 millones de euros; y por tasas y precios pblicos para la financiacin de servicios pblicos por 4.449 millones de euros. Tomando en consideracin exclusivamente los 15 ayuntamientos de mayor poblacin que segn las liquidaciones de los presupuestos de 2010, tenan globalmente unos ingresos de 10.748 millones de euros y unos 11.032 millones de euros de gastos, en los planes de ajuste 2012-2022 supone la adopcin de medidas que generan un ahorro de 7.452 millones de euros, gracias a un aumento de los ingresos de 3.809 millones de euros y un descenso del gasto de 3.643 millones de euros. En trminos anuales, el ingreso se incrementara en un 3,2% y el gasto disminuira en un 3,0%, teniendo en cuenta los datos de liquidaciones de presupuestos antes citados. Durante 2012, estos ayuntamientos prevn un aumento de ingresos de 254 millones de euros (2,4%), mediante aumento de los gravmenes; y una disminucin de gastos de 376 millones de euros (3.4%), por reduccin de costes de personal, no realizacin de inversiones y una reduccin de contratos menores. Hay un compromiso de generar un ahorro de 630 millones de euros. En los planes de ajuste presentados por las 15 Corporaciones Locales de mayor poblacin, el aumento de los ingresos se debe a los incrementos de cuotas tributarias y tipos de gravamen, y la supresin de beneficios fiscales en tributos locales, que totalizan en el perodo un incremento de ingresos de 1.937 millones de euros. Adems, se incrementarn las tasas y precios pblicos en estas Corporaciones Locales para la financiacin de los servicios pblicos en 1.118 millones de euros. El resto de medidas se centran fundamentalmente en el refuerzo de la eficacia recaudatoria y en la potenciacin de la inspeccin tributaria local para descubrir nuevos hechos imponibles. Por el lado del gasto, el cuadro siguiente proporciona la informacin detallada del origen de los ahorros totales para el periodo 2012-2022, tanto para el caso de los 2.700 planes de ajuste como en el caso particular de los 15 mayores ayuntamientos, por tamao de la poblacin:
Cuadro 3.7.2.2 REDUCCIN DEL GASTO DE CORPORACIONES LOCALES EN LOS PLANES 2012-2022
Medidas Reduccin de costes en gastos de personal Reduccin personal eventual Reduccin de contratos de externalizacin Disminucin del gasto en inversin Disolucin empresas en crisis Reestructuracin Corporacin Local Resto de medidas de reduccin del gasto TOTAL Ahorro 15 ayuntamientos 753,1 45,8 66,3 72,7 79,9 47,5 2.578,3 3.643,6 Ahorro 2.700 ayuntamientos 5.059,7 201,5 1.154,4 972,8 199,5 444,0 8.299,1 16.331,0

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Por el lado del gasto, las Entidades Locales obtendrn tambin ahorros por recortes de vehculos del parque mvil, disminucin del gasto en servicios informticos y de telecomunicaciones, disminucin de gastos en alquileres de inmuebles, en suministros de agua y energa, revisin de los procedimientos de contratacin y reduccin de los gastos en subvenciones. Adems de las medidas comprendidas en los planes mencionadas, el plan de supresin de competencias impropias en el mbito local va a suponer un ahorro de unos 3.500 millones de euros, por reduccin de competencias y agrupacin de municipios. Finalmente, el incremento de los ingresos y reduccin de gastos por impulso del Gobierno Central, gracias al incremento de la participacin de los tributos del Estado o al incremento del impuesto de bienes inmuebles (IBI) junto a la ampliacin del periodo de reintegro de las liquidaciones definitivas negativas correspondiente al sistema de financiacin y la congelacin del gasto no financiero de las Corporaciones Locales, tendr un impacto adicional en el ahorro en los aos 2012 y 2013, segn el cuadro siguiente.
Cuadro 3.7.2.3 MEDIDAS
Ahorro 2012 Aumento del IBI y de la participacin de los tributos del Estado Ampliacin periodo de reintegro liquidaciones negativas TOTAL 1.998 620 2.618 620 620 Ahorro 2013

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4. COMPARACIN CON EL PROGRAMA ANTERIOR. EJERCICIOS DE SENSIBILIDAD 4.1. Comparacin de las previsiones con el anterior Programa de Estabilidad 4.1.1. Comparacin de la senda fiscal La correccin del dficit excesivo en el Programa de Estabilidad 2011 se basaba en una senda de necesidad de financiacin de las AAPP que alcanzaba el 3% del PIB en 2013. Sus hitos intermedios eran la consecucin de un 6% del PIB en 2011 y un 4,4% en 2012. En trminos de dficit estructural, implicaba un ajuste entre 2011 y 2013 (ambos aos incluidos) de 5,4 p.p. y, medido por la reduccin del dficit estructural primario, la consolidacin se cifraba en el mismo perodo en 5,6 p.p. El diseo del actual Programa de Estabilidad 2012 parte de una desviacin presupuestaria de 2,5 puntos de PIB en 2011, que ampla considerablemente el esfuerzo estructural a realizar para alcanzar la meta de 3% de necesidad de financiacin en 2013. De este modo, la contraccin del dficit estructural entre 2011 y 2013 se ampla a unos 5,8 p.p. Ms concretamente, el esfuerzo estructural a desarrollar slo en 2012 ascender a unos 3,8 p.p., que, unidos a los 0,7 p.p. que se hicieron en 2011, supone ya un esfuerzo superior al comprometido entre los dos aos en el Programa de Estabilidad 2011 (4,5 p.p. frente a 4,3 p.p.). El esfuerzo estructural medio entre 2012 y 2013 sera, en el caso actual, bien superior a los 1,5 p.p. que exige como mnimo el Pacto de Estabilidad (de unos 2 p.p), mientras que el desarrollado a lo largo de los aos 2012-2015 ascendera, aproximadamente, a 2,4 p.p, tambin netamente por encima de los 0,8 p.p. exigidos por la Disposicin Transitoria de la LOEP. Respecto a las sendas de la deuda pblica, la de esta Actualizacin refleja una mayor acumulacin en todos los aos. La diferencia ms sustancial se concreta en los dos primeros y, en particular, en 2012, cuando el incremento del stock ser de 11,3 p.p. Este incremento se explica por varios factores: una necesidad de financiacin ciertamente mayor que la prevista, menor crecimiento nominal del PIB, una resistencia a la baja del tipo de inters aplicado a la deuda y un voluminoso ajuste stock-flujo. El punto de flexin se produce en el Programa de Estabilidad 2012 en 2014, al igual que en el Programa de Estabilidad del pasado ao. Valgan estas reflexiones como prembulo para justificar el intenso esfuerzo a desarrollar durante los prximos aos en comparacin con el Programa de Estabilidad 2011 y su incidencia sobre el crecimiento. 4.1.2. Comparacin del escenario macroeconmico Mientras la media de crecimiento en los aos 2012-2014 en el Programa de Estabilidad 2011 ascenda a 2,4%, en el actual Programa de Estabilidad los mismos aos arrojan un promedio de 0%. La diferencia es bien patente y no slo es producto del mayor esfuerzo fiscal.

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Cuadro 4.1.2.1 DIFERENCIAS CON LA ACTUALIZACIN PREVIA DEL PROGRAMA DE ESTABILIDAD

2011 PIB (% crecimiento en volumen) Actualizacin previa Presente actualizacin Diferencia Actualizacin previa Presente actualizacin Diferencia Actualizacin previa Presente actualizacin Diferencia Fuente: Ministerio de Economa y Competitividad 1,3 0,7 -0,6 Saldo presupuestario (% PIB) -6,0 -8,5 -2,5 Deuda bruta (% PIB) 67,3 68,5 1,2 68,5 79,8 11,3 69,3 82,3 13,0 68,9 81,5 12,6 80,8 -4,4 -5,3 -0,9 -3,0 -3,0 0,0 -2,1 -2,2 -0,1 -1,1 2,3 -1,7 -4,0 2,4 0,2 -2,2 2,6 1,4 -1,2 1,8 2012 2013 2014 2015

A pesar de que la diferencia en el crecimiento del PIB previsto en 2011 (1,3%) y el observado (0,7%) no ha sido demasiado notable y se ha debido principalmente a la inflexin cclica del ltimo semestre del ao, el diagnstico de los principales acontecimientos econmicos de 2011 conduce a una conclusin que va ms all de dichas diferencias cuantitativas. El proceso de correccin de los principales desequilibrios de la economa espaola est siendo ms prolongado de lo que en los primeros compases de la crisis se pens, en buena medida por el insuficiente reconocimiento de la magnitud de los desequilibrios econmicos que haba que afrontar. Todo ello, a pesar de la baja inyeccin de flujos netos de crdito hacia el sector privado, el ajuste importante de precios reales y nominales de la vivienda en curso, superior al de otros episodios de sobreoferta en el mercado inmobiliario, y el comportamiento del sector exportador sensiblemente mejor que en crisis anteriores. Razones de fondo para esta lentitud han sido el rpido deterioro de las cuentas pblicas que ha suscitado dudas sobre su sostenibilidad, la persistente debilidad institucional del mercado de trabajo, que ha continuado produciendo una fuerte destruccin de puestos de trabajo incluso en perodos de relativa recuperacin como 2011, la inconclusa reestructuracin del sector financiero, con sus consiguientes ineficiencias en la asignacin de recursos, o la insuficiente credibilidad domstica e internacional del proceso de reformas emprendido en Espaa, con la consiguiente crisis de confianza reflejada a todos los niveles. Por otro lado, a estos factores se ha unido un entorno internacional ms adverso de lo previsto en 2011, y especialmente en lo que a la zona euro hace referencia y que, incluso con buenas perspectivas de recuperacin en un escenario central, presenta todava, incertidumbres. Por tanto, debe internalizarse la inercia sobre el comportamiento de los agentes que produce la confluencia de todos estos factores, junto con los retardos tpicos en los efectos de ganancia de credibilidad y dinamizacin de la economa que una ambiciosa batera de reformas estructurales como la que est poniendo en marcha el Gobierno lleva consigo. El resultado es un escenario macroeconmico que presenta una persistencia de las tendencias recesivas durante el ao 2012, agravadas por el mayor ajuste fiscal a desarrollar, para posteriormente ir ganando posiciones paulatinamente en la zona positiva de crecimiento.

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En cuanto a la composicin del crecimiento, la diferencia es especialmente patente en la contribucin de la demanda nacional, que en el Programa de Estabilidad 2011 era continuamente positiva en 2012-14, mientras que ahora es fuertemente negativa hasta 2013 inclusive. Pero al mismo tiempo, sobre la base de la sorpresa positiva proporcionada por el sector exterior en 2011, la contribucin del mismo al crecimiento es mayor en esta actualizacin y, aunque decreciente en intensidad, en buena medida por las mayores ganancias de competitividad que las reformas estructurales propician. As, mientras el crecimiento medio de los costes laborales unitarios nominales entre 2012 y 2014 se encontraba cercano al punto en el anterior programa, en ste su cada media se encuentra por encima del punto. Este mismo fenmeno se refleja tambin en una correccin ms completa del saldo comercial y por cuenta corriente, incluso en presencia de una balanza de rentas ms deficitaria. Las capacidades de financiacin de los agentes privados son tambin mayores en este Programa de Estabilidad, como corresponde al ritmo observado en la trayectoria del desapalancamiento de estos sectores desde 2010. De este modo, si en el Programa de Estabilidad 2011 los aos 2013 y 2014 prcticamente recogan el final de este proceso, ahora este estadio se retrasa un mnimo de 2 3 aos, con lo que se generan capacidades de financiacin ms sustanciales durante todo el perodo de previsin. Si bien esta diferencia implica sendas ms planas del gasto en consumo e inversin, al mismo tiempo tiene lugar una correccin ms profunda de la necesidad de financiacin externa de la economa, que en 2014 alcanza una capacidad del 1,4% del PIB, frente a una necesidad del 2% del PIB en el Programa de Estabilidad 2011. Finalmente, las diferencias entre ambos Programa de Estabilidad en materia de tasa de paro son especialmente marcadas. La anterior actualizacin prevea un descenso de esta tasa ya durante 2011, mientras que la realidad ha sido muy distinta, llevando la tasa media del pasado ao hasta 21,6%, 1,5 p.p. por encima de la de 2010. Adems, teniendo en cuenta la tendencia del empleo observada durante el primer trimestre de 2012, parece inevitable el aumento de la tasa de paro media del presente ao hasta un 24,3%, partiendo de un 23% desestacionalizado en el cuarto trimestre de 2011. La inversin de la tendencia creciente del paro no se lograr hasta 2013, dos aos ms tarde que en el Programa de Estabilidad 2011. Incluso con unos efectos de la reforma laboral ya perceptibles a partir de 2013, al final de 2015 la tasa todava rozar el 22%, debindose la reduccin desde el mximo de 2012 en gran medida a la propia reforma, a diferencia del Programa de Estabilidad 2011 donde la reduccin se deba sobre todo en los dos ltimos aos al crecimiento esperado, por encima del 2%. 4.2. Escenarios de riesgo y anlisis de sensibilidad La incertidumbre sobre algunos parmetros clave del entorno internacional est provocando en este momento una fuerte dispersin de las previsiones por parte de organismos internacionales y servicios de estudios. Quiz las principales fuentes de esta incertidumbre provengan del comportamiento de los mercados financieros, que podran reaccionar frente a acontecimientos imprevistos mediante variaciones de las primas de riesgo siquiera temporales-

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y de los precios del petrleo, que podran verse afectados por consideraciones geoestratgicas. Sin embargo, con ello no debe interpretarse que los riesgos en el escenario macroeconmico que se presenta estn sesgados a la baja. Los tipos de inters en los mercados internacionales han estado afectados por una notable volatilidad durante el ltimo ao y la llegada de noticias favorables sobre la evolucin de las economas sistmicamente ms relevantes podra producir el efecto contrario. Por otro lado, los precios del petrleo se encuentran actualmente en un nivel superior a las previsiones a comienzos de este ao de la Agencia Internacional de la Energa y de la OPEP. Por tanto, un deslizamiento a la baja no sera en absoluto descartable, mxime teniendo en cuenta el compromiso de pases como Arabia Saud de compensar posibles escaseces de oferta de crudo que surgieran a consecuencia de la situacin de Irn. Desde una perspectiva domstica, una reaccin ms favorable de la demanda a las reformas en curso es un escenario factible, mxime teniendo en cuenta que el escenario central no incluye la cuantificacin de todas ellas, y para algunas se ha dado ms bien una cota inferior de efectos, sera especialmente el caso de la reforma financiera. A continuacin se analizan las consecuencias de modificaciones transitorias en los tipos de inters de 1 p.p. sobre el escenario base, as como de una elevacin progresiva del precio del petrleo hasta 2015. 4.2.1. Cambio en los tipos de inters Se analiza el impacto sobre los agregados macroeconmicos de las variaciones en +/- 1 pp del tipo de inters. En concreto, el tipo sube de tal modo que se mantiene el punto de diferencia durante cuatro aos (20122015), para despus volver gradualmente hacia su valor de referencia en los dos aos siguientes (2016 y 2017). Los agentes conocen, en un marco de expectativas racionales, la evolucin de esta senda. Por ello, y por el carcter forward-looking del modelo utilizado, la mayor parte de los efectos esperados se acumulan en los primeros trimestres. Se simulan estos efectos en el modelo REMS2, un modelo de equilibrio general que intenta adaptarse a la actual situacin de la economa espaola de restricciones financieras, al considerar tres tipos distintos de consumidores: deudores, prestamistas y afectados por las restricciones de liquidez, que no pueden consumir ms all de su renta corriente. El aumento en el tipo de inters provoca una fuerte cada de la inversin y del empleo, que induce una rebaja tambin en el consumo de las familias, lo que ejerce una presin a la baja sobre los precios. El efecto sobre la tasa de crecimiento del PIB, alisada a lo largo de los 4 aos de previsin, se sita en el entorno de 0,25 puntos anuales y una reduccin media anual de la inflacin de 0,15 puntos. Por lo que respecta a la deuda, su impacto sera progresivo, acumulando la ratio deuda/PIB un deterioro de 3 pp en el periodo del

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Programa. El saldo por cuenta corriente mejorara 0,3 puntos del PIB. Ante una bajada de los tipos de inters de igual magnitud, los efectos son cuasi simtricos. 4.2.2. Cambios en el crecimiento econmico Se analiza ahora la sensibilidad a cambios en la senda de crecimiento, en concreto mediante un escenario en el que el crecimiento sea cada ao medio punto menor, acumulativo. Para realizar este ejercicio con el modelo de equilibrio general, es necesario caracterizar el shock exgeno que de lugar a este escenario de menor crecimiento, habindose utilizado en este caso un impacto fuerte y sostenido del precio del petrleo. Para generar un impacto negativo en el PIB de la magnitud citada se ha simulado una elevacin progresiva del precio del petrleo, que alcanzara en 2015 un valor que duplique al actual. El aumento del precio del petrleo eleva el coste marginal de produccin, a la vez que reduce la demanda del input energtico por efecto sustitucin, ante su encarecimiento relativo. Esto provoca un aumento de la productividad del input energtico y una disminucin de la productividad del resto de factores, ahora relativamente ms abundantes. Dado que el aumento es permanente y que existe cierta complementariedad entre inputs, el aumento del coste marginal genera una disminucin de la demanda de los mismos: del stock de capital ante la reduccin de la inversin, disminuye la q de Tobin y por tanto su rentabilidad relativa, y del empleo, debido a la cada de su productividad. En definitiva, se produce una cesin de factores de produccin de la economa espaola hacia el exterior, con lo que se reduce la capacidad productiva de la economa. La elevacin de la inflacin inicial derivada del aumento del precio de la energa se mitigara paulatinamente ante la cada de la demanda. La cada de los ingresos tributarios sera algo inferior a la del PIB, pero no obstante el deterioro de la ratio deuda/PIB en el periodo del programa sera significativo, casi de 4 puntos. En cuanto al saldo por cuenta corriente, sufrira una cada inicial derivada de la elevacin de la factura energtica, que sera de una dcima en el primer ao, pero la cada de la demanda generara que prevalecieran despus los efectos derivados de la cada de las importaciones, por lo que en los tres aos siguientes habra mejoras medias de una dcima en el saldo.

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5. SOSTENIBILIDAD DE LAS FINANZAS PBLICAS 5.1. Proyecciones presupuestarias a largo plazo Respondiendo al mandato del Consejo Ecofin, cada tres aos, el Grupo de Trabajo de Envejecimiento del Comit de Poltica Econmica y la Comisin Europea elaboran unas proyecciones de gasto pblico asociado al envejecimiento de la poblacin. El punto de partida de estos ejercicios son las proyecciones demogrficas actualizadas de Eurostat, y un escenario macroeconmico elaborado con una metodologa comn. Una caracterstica esencial de esta metodologa es la hiptesis de que no hay cambios en la poltica econmica, ms all de los que ya tengan respaldo legal en el momento de cierre del ejercicio de proyeccin. En dichas proyecciones, se analizan cinco categoras de gasto pblico: pensiones, sanidad, cuidados de larga duracin, educacin y desempleo. Las ltimas proyecciones se publicaron en 2009 y las prximas estn previstas para mayo de este ao. En el cuadro 5.1.1. se recogen las proyecciones nacionales, basadas en el ejercicio europeo que concluir en el prximo mes de mayo, tomndose como referencia las nuevas proyecciones demogrficas de Eurostat, publicadas en mayo de 2011. Estas proyecciones presentan dos cambios significativos respecto de las recogidas en el Programa anterior. Por una parte, el escenario macroeconmico tiene variaciones como consecuencia de la profundidad de la crisis econmica. Las nuevas proyecciones macroeconmicas suponen que la tasa de productividad del trabajo converge al 1,5% frente al supuesto de un crecimiento del 1,7% del anterior ejercicio, ms que compensando el leve crecimiento del empleo a lo largo del periodo. El crecimiento potencial anual promedio 2010-2060 es ahora de un 1,6%, frente al 1,8% proyectado en 2009. Por otra parte, se incorpora el efecto de la reforma del sistema de pensiones. El escenario base de las proyecciones no tiene en cuenta el ahorro que producira el factor de sostenibilidad, cuyos efectos, por el contrario, se consideran de manera independiente como un escenario de sensibilidad. Los principales elementos de la reforma de pensiones se comentan en la siguiente seccin. Como se puede ver en el Cuadro 5.1.1, entre 2010 y 2060, el aumento total de las cinco partidas de gasto es de 4 puntos porcentuales de PIB. Esto supone una reduccin significativa con respecto al aumento proyectado en la anterior actualizacin, que era de 8,2 puntos porcentuales de PIB. As, pese al menor crecimiento contemplado en el periodo de proyeccin, la ratio gasto/PIB al final del periodo es inferior a la proyectada en el anterior ejercicio de 2009.

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Cuadro5.1.1.PROYECCIONES20102060DELGASTOASOCIADOALENVEJECIMIENTO(%PIB) Incr. 2010 2060 GASTOTOTAL(12+3+4+5): 1.Gastoenpensiones Pensionesdejubilacinyjubilacin anticipadaa Pensionesdeincapacidad OtrasPensiones(viudedadyafavorde familiares) 2.Gastoensanidad 3.Gastoencuidadosdelargaduracin 4.Gastoeneducacin 5.Gastoendesempleo 4,0 3,6 4,1 0,1 0,3 1,3 0,7 0,5 2009o ltimo datob 2010 22,3 9,5 6,4 1,1 2,0 6,4 0,8 3,9 1,6 9,5 9,5 23,6 10,1 6,8 1,2 2,1 6,5 0,8 4,2 2,0 10,1 10,1 0,1 1,6 85,5 69,7 77,7 19,5 26,8

2007 19,3

2020 24,5 10,6 7,5 1,1 1,9 6,5 0,9 4,0 2,5 10,9 10,6 2,4 0,7 85,2 77,4 81,4 16,5 31,5

2030 23,6 10,6 7,8 1,1 1,7 7,0 0,9 3,4 1,7 11,8 10,6 2,2 1,6 84,7 80,3 82,6 8,5 39,1

2040 25,3 12,3 9,5 1,2 1,7 7,4 1,0 3,4 1,2 14,5 12,1 1,1 1,6 84,2 81,2 82,7 7,4 50,8

2050 27,6 14,0 11,1 1,0 1,8 7,7 1,3 3,6 1,0 16,8 13,4 1,2 1,6 84,8 81,5 83,2 7,1 62,0

2060 27,6 13,7 10,9 1,1 1,8 7,8 1,5 3,7 0,9 16,7 13,0 1,6 1,5 84,6 81,5 83,0 7,0 61,5

8,5 5,6 1,0 1,8

5,5 0,5 3,5 1,3 8,5 8,5

1,1 Promemoria:Impactoreformadepensiones 6,6 2,9 1,6* 1,4* 0,9 11,8 5,3 12,5 34,6

Gastoenpensionesprereforma Gastopensionesconfactorde sostenibilidad Promemoria:Hiptesisdelejercicio CrecimientorealPIBpotencial Crecimientodelaproductividaddel trabajo Tasadeactividadhombres(2064) Tasadeactividadmujeres(2064) Tasadeactividadtotal(2064) Tasadeparo(2064) Poblacinmayorde65/poblacinen edaddetrabajar
a b

Fuente:MinisteriodeEconomayCompetitividad,OCDE,UOE,ESSPROSS.*Mediaperiodo20102060. Incluyepensionesmnimasypensionesnocontributivas Paragastoeneducacin,media200708;paragastoendesempleo,media200709

Por partidas de gasto, este aumento responde, fundamentalmente, a la dinmica del gasto en pensiones, que aumenta 3,6 puntos de PIB en el periodo. La segunda partida de gasto que ms aumenta es el gasto sanitario, cuyo ascenso proyectado es de 1,3 puntos de PIB, sensiblemente inferior al proyectado en 2009 de 1,6 puntos, gracias a las medidas de control de gasto recientemente aprobadas. El avance es ms moderado en cuidados de larga duracin, de 0,7 puntos. En cambio, el gasto en educacin y en desempleo experimentar una reduccin a lo largo del periodo, de 0,5 y 1,1 puntos del PIB, respectivamente. Profundizando algo ms en el gasto en pensiones, como se puede apreciar en el cuadro 5.1.1, el aumento entre 2010 y 2060 se reduce a la mitad, con respecto al que se obtendra con el mismo escenario demogrfico y macroeconmico pero sin reforma. El gasto en pensiones aumenta 3,6 puntos de PIB, frente a los 6,6 puntos en un escenario sin reforma, por lo que el ahorro estimado de la reforma, excluido el factor de sostenibilidad, asciende a 3 puntos de PIB. Este ahorro se explica fundamentalmente por el alargamiento de la vida laboral. El aumento de la edad legal de jubilacin se traduce en un aumento

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de la edad media de salida del mercado del trabajo respecto a las proyecciones de 2009 entre 1,5 y 2 aos, superando los 65 aos en 2027. Este retraso permite compensar, parcialmente, el envejecimiento de la poblacin que subyace en el escenario demogrfico, en el que la tasa de dependencia se dobla en el perodo hasta situarse en el 56% en 2060. Esta mayor dependencia por s sola, y manteniendo todos los dems supuestos constantes, generara un aumento del gasto sobre PIB de 9,5 puntos. La ampliacin de la edad de jubilacin tiene un doble efecto positivo. Reduce la ratio de pensionistas sobre la poblacin de ms de 65 aos, y aumenta la tasa de empleo de los trabajadores de mayor edad. Como se ha indicado, las proyecciones del escenario base no incorporan explcitamente el impacto del factor de sostenibilidad que, sin embargo, es un elemento adicional para contribuir a la sostenibilidad del sistema en el largo plazo. Bajo unos supuestos prudentes, el factor de sostenibilidad supondra un ahorro adicional de alrededor de 7 dcimas de PIB en 2060, por lo que el ahorro total se elevara a 3,7 puntos de PIB frente a los 3 antes citados. En esta estimacin se ha supuesto que slo se actualizaran dos parmetros del sistema, en funcin de la esperanza de vida: edad de jubilacin y nmero de aos necesarios para lograr una pensin completa. Se ha supuesto que cada 10 aos la esperanza de vida aumenta algo menos de un ao a partir de 2027. Como resultado, la edad de salida del mercado de trabajo aumenta 1,3 aos de 2032 a 2060. Adems, el papel del factor de sostenibilidad ha quedado confirmado con la Ley Orgnica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera en la que se prev que, en caso de proyectar un dficit de largo plazo del sistema de pensiones, se revisar el sistema aplicando de forma automtica el factor de sostenibilidad en los trminos y condiciones previstos en la Ley 27/2011, de 1 de agosto. 5.2. Estrategia La reforma del sistema de pensiones La reforma del sistema pblico de pensiones aprobada el pasado 1 de agosto3, tras la adopcin del Informe de Evaluacin y Reforma del Pacto de Toledo4, junto con otras medidas adoptadas ms recientemente, supone un paso ms en el refuerzo de la sostenibilidad del Estado del Bienestar. La reforma se introduce de manera gradual desde 2013, con periodos transitorios hasta 2027, para permitir que los ciudadanos se vayan adaptando paulatinamente a la nueva regulacin. De esta forma, se consiguen sus efectos cuando el incremento del gasto asociado al envejecimiento se manifiesta con mayor intensidad. La reforma pretende garantizar la sostenibilidad del sistema y la equidad intergeneracional, actuando por el lado de los gastos y de los ingresos, tratando de mantener a los trabajadores de ms edad en el empleo,
Ley 27/2011, de 1 de agosto, sobre actualizacin, adecuacin y modernizacin del sistema de Seguridad Social. 4 Informe de Evaluacin y Reforma del Pacto de Toledo, aprobado por el Pleno del Congreso de los Diputados el 25 de enero de 2011.
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mejorando la contributividad a lo largo de la vida laboral y la proporcionalidad entre contribucin y prestacin. Todo ello se traducir en un aumento de la oferta de trabajo y de los ingresos del sistema. Al mismo tiempo, refuerza un sistema cohesionado, que tiene en cuenta situaciones especiales, carreras largas y a la mujer trabajadora. Entre las medidas, destaca la elevacin en dos aos de la edad legal de jubilacin, hasta los 67. El aumento se consigue gradualmente entre 2013 y 2027. Igualmente, se reconocen las carreras de cotizacin largas, de forma que la jubilacin a los 65 aos es posible con el 100% de la pensin, cuando se acredite un periodo de cotizacin de 38 aos y medio. Aumenta en dos aos, hasta los 63, la edad para acceder a la jubilacin anticipada, de forma inmediata y siempre que se acredite un mnimo de cotizacin de 33 aos y que la pensin resultante supere la pensin mnima. Se incrementan los incentivos para la prolongacin voluntaria de la vida laboral ms all de la edad legal de jubilacin; y la utilizacin para el clculo de la base reguladora de las bases de cotizacin de los ltimos 25 aos previos a la jubilacin, frente a los 15 anteriores a la reforma. El objetivo clave de la reforma es salvaguardar el sistema de los aumentos futuros de la esperanza de vida y lograr un reparto intergeneracional de su coste. Para ello, un elemento novedoso en la legislacin sobre pensiones en Espaa es la introduccin de un factor de sostenibilidad ligado a la esperanza de vida. A partir de 2027, con revisiones cada 5 aos, los parmetros del sistema se actualizarn con el aumento de la esperanza de vida a los 67 aos entre el ao de revisin y 2027. Finalmente, se recuerda que, en el contexto de la reforma integral de las pensiones, desde enero de 2011, todos los funcionarios de nuevo ingreso de las Administraciones Pblicas espaolas se integran en el Rgimen General de la Seguridad Social, por lo que el sistema de clases pasivas que rige las pensiones de una parte importante de los empleados pblicos ir desapareciendo progresivamente. Consolidacin de las finanzas pblicas y Fondo de Reserva de la Seguridad Social La sostenibilidad a largo plazo de las finanzas pblicas se refuerza tanto por el ajuste del gasto en pensiones, como por la estrategia de consolidacin fiscal. En consecuencia, los dos elementos bsicos del indicador de sostenibilidad se reducirn, acotando el riesgo de las finanzas pblicas. En la evaluacin del Programa de 2011, el indicador S2 de sostenibilidad alcanzaba un valor de 12% del PIB, consecuencia del deterioro del saldo estructural primario estimado para Espaa en 2010 y del aumento del gasto relacionado con el envejecimiento proyectado en aquel momento. Este resultado haca que para que los ingresos acumulados de las Administraciones Pblicas se igualasen a largo plazo a sus gastos acumulados, hubiera que acometer, de forma permanente, un aumento de la presin fiscal, una reduccin de otros gastos pblicos, o una combinacin de ambos en dicha magnitud. Sin embargo, al reducir el incremento del gasto pblico a largo plazo, la reforma de pensiones har disminuir el indicador de sostenibilidad S2 en ms de 2 puntos, segn clculos preliminares.

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Adems, hay que tener en cuenta los activos de reserva con los que ya cuenta el sistema de pensiones, obtenidos con los supervits acumulados de la Seguridad Social. Desde su creacin en 2000, las sucesivas dotaciones al Fondo de Reserva de la Seguridad Social, junto con la rentabilidad financiera obtenida de dichas dotaciones, han permitido alcanzar, en diciembre de 2011, un saldo de 66.815 millones de euros (6,22% del PIB) para atender necesidades futuras en materia de prestaciones contributivas. La poltica de inversin, mantenida en 2011, se ha basado en los principios de seguridad, rentabilidad, diversificacin de riesgos y adecuacin al horizonte temporal del Fondo. Control del gasto sanitario y farmacutico Las medidas de consolidacin fiscal adoptadas en 2010 y 2011 han tenido y seguirn teniendo un impacto permanente en el gasto pblico sanitario, principalmente debido a la disminucin de los gastos de personal y a las reformas introducidas en el gasto en farmacia. Ambos representaron el 62,4% del gasto pblico sanitario en el ejercicio 2009. La reduccin de los costes de personal se ha debido al recorte medio del 5% de los salarios de los empleados pblicos, en el segundo semestre de 2010, y a su congelacin en 2011. Adems, en los datos publicados de la EPA del cuarto trimestre de 2011 se observa una cada en la ocupacin del personal sanitario. Para 2012, se aade el efecto de la congelacin salarial de los funcionarios y la limitacin de la reposicin de efectivos sanitarios a situaciones de estricta necesidad. Finalmente, en el Real Decreto-ley 20/2011 se incrementa el horario laboral de los funcionarios, que pasa a 37,5 horas semanales, a partir del 1 de enero 2012. Por su parte, el gasto farmacutico realizado a travs de receta oficial del sistema nacional de salud registr una notable desaceleracin en los ltimos aos, pasando de un crecimiento del 6,9% en 2008 a una reduccin del 8,8% en 2011. Son dos los factores que explican este ajuste. Por un lado, el incremento de utilizacin de medicamentos genricos. La incorporacin de los medicamentos genricos en el consumo ha sido creciente ao a ao. En 2010, se ha triplicado el porcentaje de consumo en envases de genricos, frente al total de medicamentos de 2003, pasando del 9 al 27%. En el importe facturado, se ha pasado de un 6% en 2003 a un 11% en 2010. Por otro lado, se ha producido una reduccin de precios y mrgenes de distribucin de los medicamentos, tras la reforma del sistema de precios de referencia. En concreto, el Real Decreto 4/2010 estableci la rebaja puntual en los precios de los medicamentos genricos hasta el 30%, y el Real Decreto 8/2010, la rebaja en el gasto del resto de los medicamentos del 7,5%. A partir del 1 de marzo de 2011 hay que aadir el efecto de la reduccin de los precios de referencia que afecta a ms de 7.000 productos (Orden de SPI 3052/2010, de 26 de noviembre). Por ltimo, el Real Decreto-ley 9/2011, de 19 de agosto, de medidas para la mejora de la calidad y la cohesin del sistema nacional de la salud, de contribucin a la consolidacin fiscal y de elevacin del importe mximo de los avales del Estado para 2011, aporta nuevas medidas en el mbito de la

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prestacin farmacutica. Entre otras, la prescripcin por principio activo, que conlleva la dispensacin del medicamento o producto sanitario de precio menor. Entre las medidas previstas en este apartado, habra que aadir las comentadas en el epgrafe 3.3. sobre racionalizacin del gasto en sanidad y recetas farmacuticas. Una vez aprobadas y cuantificadas exactamente se incorporarn a futuros ejercicios de evaluacin del gasto en envejecimiento. En lnea con la reduccin del gasto farmacutico, se produce una desaceleracin en el nmero de recetas dispensadas, con una tasa de crecimiento del 1,6% en 2011, frente al 4,9% del ao 2009. Paralelamente, el gasto medio por receta cae en 2011 un 10,23% y el gasto por persona decrece un 9% (segundo ao de cada, despus de disminuir por primera vez en 2010 en torno a un 3%). 5.3. Pasivos contingentes En esta seccin se desglosa la informacin relativa a avales emitidos por el Estado, con la ltima informacin disponible del 31 de diciembre de 2011, de acuerdo con las siguientes categoras: i) Avales de cuanta regulada dentro del Artculo 49 de la Ley 39/2010, de 22 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2011. Dentro de ella, habra que distinguir avales a entidades no clasificadas, con un saldo de 740,40 millones de euros. Avales a emisiones del Fondo de Titulizacin del Dficit del Sistema Elctrico, concedidos en virtud del Real Decreto ley 6/2010, de 9 de abril, de medidas de impulso de la recuperacin econmica y el empleo, con un importe vivo de 9.906 millones de euros. Por ltimo, los avales a emisiones de la Facilidad Europea de Estabilizacin Financiera, Real Decreto ley 9/2010, de 28 de mayo, con un saldo vivo de 2.992,89 millones de euros. ii) Avales de cuanta regulada dentro del Artculo 50 de la Ley 39/2010, relativo a los Fondos de Titulizacin para Financiacin PYME: su saldo vivo asciende a 7.502,13 millones de euros. iii) Avales con origen en el Real Decreto ley 7/2008, de Medidas Urgentes en Materia Econmico-Financiera del Plan de Accin Concertada de los Pases de la Zona Euro. En su Artculo 1, la mencionada norma autoriz el otorgamiento de avales del Estado a las operaciones de financiacin nuevas que realicen las entidades de crdito a partir de su entrada en vigor. El saldo vivo por este concepto en euros es de 62.736,05 millones y, en yenes, el equivalente a 523,33 millones de euros. iv) Avales relativos al Fondo de Reestructuracin Ordenada Bancaria (FROB), creado en virtud del Real Decreto ley 9/2009, sobre reestructuracin bancaria y reforzamiento de los recursos propios de las entidades de crdito, presentan un saldo vivo de 13.945 millones de euros.

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En total, a 31 de diciembre de 2011, el riesgo total asumido por el Estado en concepto de principal era, de 98.345,80 millones de euros y 523,33 millones de euros en emisiones en yenes.

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6. CALIDAD DE LAS FINANZAS PBLICAS Una condicin previa para asegurar la calidad de las finanzas pblicas es garantizar la sostenibilidad de la posicin fiscal. Unas finanzas pblicas slidas y predecibles son condiciones necesarias para el crecimiento sostenible en el medio y largo plazo. Con ello se evita un endeudamiento ms all de lo sostenible que ponga en riesgo la solvencia y que provoque crowding out del sector privado, para financiar los dficits actuales. La urgencia de restablecer una senda presupuestaria equilibrada y sostenible condiciona la confeccin de los presupuestos y las medidas presentadas en este Programa. Se disea un ambicioso proceso de consolidacin, centrado en la disminucin y racionalizacin del gasto, que implica esfuerzos excepcionales, cuyo efecto esperado es la recuperacin de la confianza en nuestra economa y sentar las bases para un nuevo periodo de crecimiento equilibrado. As, las actuaciones estn condicionadas por un marco de severa austeridad, con medidas y polticas que responden a los principios de control del gasto, reparto equitativo y solidario del ajuste y maximizacin de la eficiencia en la asignacin de los recursos. Pese a la exigencia del proceso de consolidacin, en l no se han descuidado las consideraciones relativas a la calidad de las finanzas. La consolidacin se realiza priorizando la reduccin del peso del gasto pblico con relacin al PIB, rasgo que distingue a los procesos de consolidacin ms exitosos y ms respetuosos con el crecimiento. Estos esfuerzos se han orientado hacia: i) la racionalizacin del gasto, primando criterios de eficiencia, ii) la ampliacin de bases y eliminacin de distorsiones en los sistemas impositivos, y iii) la reforma del gobierno fiscal 6.1. Racionalizacin del gasto En enero de 2012 el Gobierno aprob el Plan de restructuracin y racionalizacin del sector pblico empresarial y fundacional estatal, a fin de configurar un sector ms racional y eficiente. Se reduce el nmero de entes, invirtiendo la huida del Derecho Administrativo y sus consecuentes controles y limitaciones que permita limitar los controles presupuestarios, del gasto, del rgimen patrimonial de contratacin y, especialmente, del rgimen retributivo funcionarial. Se procede a la regulacin del rgimen retributivo de los mximos responsables y directivos en el sector pblico empresarial, con una reduccin significativa de las retribuciones e indemnizaciones. Este plan se est extendiendo al mbito de las Comunidades Autnomas y las Corporaciones Locales, con acuerdos concretos para llevar adelante la reduccin del sector pblico empresarial en todos los niveles de la Administracin.

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Asimismo, se reformarn los Organismos Reguladores y se reducir su nmero, con el objetivo de clarificar competencias, evitar solapamientos y conflictos competenciales, y simplificar su estructura y funcionamiento. De este modo, la reforma de los organismos reguladores, implica la integracin de siete organismos que venan supervisando diferentes sectores en uno solo, la Comisin Nacional de los Mercados y la Competencia, cuya misin ser garantizar el correcto funcionamiento de la competencia en los diferentes mercados y sectores productivos. En esta misma lnea, como ya se anticip en el apartado sobre estrategia de la poltica fiscal, abundarn las acciones encaminadas a hacer ms eficiente el reparto de funciones entre y dentro de todos los niveles de la Administracin, evitando duplicidades, centrando las actividades de cada agente en las tareas que realmente le son propias y sobre las que posee ventajas informativas y/u operativas y asignando recursos en cada mbito a las funciones verdaderamente prioritarias. Dentro de las mismas polticas podra mencionarse tambin la optimizacin en el uso de los recursos humanos en cada Administracin, con revisiones de sus horarios de dedicacin, asuncin de un mayor nmero de tareas anteriormente externalizadas y ponderacin en mayor medida de los complementos ligados a su desempeo dentro de su estructura salarial. En esta bsqueda de una mayor eficiencia, cabe mencionar tambin el Anteproyecto de Ley de Transparencia, Acceso a la Informacin Pblica y Buen Gobierno que incorpora una importante contribucin a la calidad del marco institucional. Este Anteproyecto de Ley constituye un ambicioso refuerzo de los derechos de los ciudadanos y de las obligaciones de los gestores pblicos. Por un lado, se somete toda la informacin relativa a la actividad administrativa al escrutinio del ciudadano. Por otro, se impone una mayor responsabilidad a los gestores pblicos, articulando, con rango legal, una serie de exigencias ticas generales y tambin de obligaciones de actuacin concretas para todos los altos cargos de la Administracin General del Estado y de las entidades del sector pblico estatal. Entre otros, se prev un portal de la transparencia sobre el uso del dinero pblico, un cdigo de buen gobierno para los responsables pblicos cuyo incumplimiento conlleve infracciones y sanciones y que los Presupuestos Generales del Estado fijen el baremo de retribuciones de los miembros de las Corporaciones Locales. Igualmente, se establece un rgimen sancionador para los responsables de la gestin pblica que hagan un mal uso de los fondos pblicos. En cuanto a la composicin del gasto, la poltica de inversiones pblicas siguen siendo prioritarias, dada su especial incidencia sobre el crecimiento por una u otra va (capital productivo, capital humano, eficiencia de los factores). No obstante, en el marco actual de restriccin presupuestaria se ha optado por una revisin y evaluacin de la eficiencia de estas polticas. Es cierto que la inversin pblica es una de las partidas donde los recortes son ms sensibles dentro de la senda de ajuste fiscal contemplada por el Gobierno. No obstante, su recorte era inevitable en un mix de actuaciones donde las correcciones en el volumen de gasto eran amplias y a realizar en un perodo de tiempo muy reducido. El recurso a los recortes

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en los captulos de inversin pblica, especialmente intensos durante 2012 y 2013, se han hecho desde una doble consideracin: i) los gastos en inversin pblica durante los aos previos a la crisis haban sido muy cuantiosos, con un crecimiento muy importante del stock de capital pblico en trminos del PIB, que situaba a Espaa por encima del nivel de muchos pases europeos. Dado el ritmo relativamente lento de depreciacin de este stock, las acciones se dirigirn principalmente a su conservacin; ii) esta no es una situacin definitiva, ya que en los aos posteriores a 2015, podr reactivarse en alguna medida y de modo muy selectivo el gasto en inversin pblica; iii) la poltica de gasto no es la nica relevante en el campo de la inversin pblica. Tambin las polticas de oferta de tipo regulatorio, principalmente- orientadas a la optimizacin del uso de las infraestructuras o a la consecucin de la viabilidad financiera de ciertos modelos de uso de las mismas pueden rendir excelentes resultados y de hecho esta es la lnea que se pretende seguir primordialmente. Dentro de esta perspectiva de transitoriedad de los recortes en inversin pblica, se ha reprogramado la poltica de infraestructuras, priorizando obras con muy avanzado grado de ejecucin, los corredores con mayor volumen de trfico y se ha potenciado el transporte en ferrocarril en su triple vertiente: alta velocidad, red convencional y cercanas. El Plan Estratgico de Infraestructuras, Transporte y Vivienda (PITVI), basndose en una valoracin rigurosa de las necesidades de la sociedad, establecer las prioridades y programas hasta el ao 2024. Las actuaciones ms relevantes de nueva infraestructura se centrarn en la Red de Gran Capacidad, en la Red de Carreteras Convencionales y en los entornos urbanos, en los que se potenciarn las conexiones con los puertos y aeropuertos, piezas clave para la industria y el turismo.

Entrando en el conjunto de actuaciones a realizar por el lado de la oferta, habra que destacar la finalizacin, en torno a finales de junio, de la nueva normativa en materia de gestin aeroportuaria. El objetivo del nuevo modelo es mejorar la calidad y accesibilidad de los aeropuertos as como el aprovechamiento de la capacidad de navegacin area. Incluye mejoras en la puntualidad, optimizacin de las actividades comerciales, racionalizacin de las inversiones y la reestructuracin econmico-financiera de los aeropuertos en funcionamiento. Se apoyar, asimismo, la internacionalizacin de los servicios de AENA y venta de su conocimiento del sector. Tambin dentro de este enfoque se promover la modificacin de la legislacin vigente para conseguir la viabilidad financiera del sistema de autopistas de peaje, regulando los supuestos en los que procede reequilibrar financieramente las concesiones, las expropiaciones de terrenos o el rescate de las concesiones. Esta actuacin formar parte del mencionado Plan Estratgico de Infraestucturas, Transporte y Vivienda. El Estado sigue aportando importantes recursos en materia de educacin. Se impulsa el desarrollo de los programas de cualificacin profesional inicial con el objetivo de que todos los alumnos alcancen competencias profesionales propias de una cualificacin de nivel uno de la estructura actual del Catlogo Nacional de Cualificaciones y de la Formacin

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Profesional, que tengan la posibilidad de una insercin sociolaboral satisfactoria y amplen sus competencias bsicas para proseguir estudios en las diferentes enseanzas. Se da prioridad presupuestaria al programa de Educacin compensatoria, que favorece la reduccin de las desigualdades. En el mbito sanitario, y aun teniendo en cuenta la puesta en prctica de estrategias de racionalizacin con impacto presupuestario como las concernientes a la demanda de servicios sanitarios, el gasto en farmacia o el Sistema de Dependencia-, tambin se apuesta por nuevas acciones de mejora de la calidad que puedan acometerse a partir de los recursos ya disponibles. En este marco habra que citar el Proyecto de Ley de Servicios Bsicos, cuyos objetivos principales son la puesta en marcha de un sistema de financiacin viable, as como la garanta de la cohesin territorial del Sistema Nacional de Salud. Por su parte, el Plan Estratgico Nacional de Infancia y Adolescencia 2012-2015, a desarrollar en colaboracin con el Ministerio de Educacin, perseguir el triple objetivo de lograr una educacin de calidad, una formacin profesional que facilite la insercin laboral y la oferta de alternativas de ocio responsable. En lo relativo a la poltica de Investigacin, desarrollo e innovacin (I+D+i), en 2012 se va a reforzar la integracin del binomio innovacininternacionalizacin, facilitado al haberse integrado las Secretaras de Estado de Comercio y de Investigacin, Desarrollo e Innovacin en el Ministerio de Economa y Competitividad, incentivando la presencia de los investigadores y empresas en los programas internacionales. En el actual marco presupuestario se concentran los recursos del sistema en dos direcciones: primero, mantener en la medida de lo posible las cotas de excelencia cientfica alcanzadas en los ltimos aos. Segundo, conseguir que los recursos y capacidades con los que hoy cuenta la ciencia espaola contribuyan de una manera ms eficiente a la recuperacin econmica y al desarrollo social de nuestro pas a travs de las polticas de innovacin y de transferencia de tecnologa en las que Espaa arrastra un dficit histrico. A estos efectos, destaca la reciente entrada en vigor de la Ley de la Ciencia, la Tecnologa y la Innovacin, a partir de la que se racionalizarn y reorganizarn los recursos disponibles para el fomento de la I+D+i, eliminando duplicidades. Se utilizarn criterios transparentes y objetivos basados en la excelencia para la concesin de las subvenciones, reduciendo al mximo las ayudas nominativas y fomentando las competitivas. Asimismo, y puesto que es prioritario consolidar una comunidad cientfica y tcnica profesionalizada, competitiva y abierta al mundo, se mejorarn durante este ao las condiciones del contrato predoctoral y, se pondr en marcha el contrato de investigador distinguido para cientficos de reconocido prestigio. Igualmente actuaciones Estatutos de organizativo en relacin con este punto y dentro del abanico de futuras se contempla que antes de junio se aprueben los la Agencia Espaola de Innovacin, que mejoren el modelo para la evaluacin y la financiacin de los proyectos

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cientficos y doten a la Agencia de ms autonoma, ms agilidad, ms flexibilidad y garanticen un mayor control sobre el uso de los fondos pblicos. Algo ms tarde, en septiembre, se espera se aprueben la Estrategia Espaola de Ciencia y Tecnologa y la Estrategia Espaola de Innovacin, dos nuevos instrumentos que dotarn de mayor estabilidad y coherencia los planes de las distintas administraciones en materia de I+D+i. 6.2. Ampliacin de bases imponibles y reduccin de distorsiones en el sistema tributario Como se ha sealado, la magnitud y urgencia del ajuste fiscal en Espaa ha hecho necesario adoptar en este ao algunas medidas tambin por el lado de los ingresos, que han ido dirigidas a aumentar las bases imponibles, a travs de la eliminacin de distorsiones, del perfeccionamiento de las estructuras tributarias, de la introduccin de mecanismos progresivos complementarios y de la lucha contra el fraude fiscal. La fiscalidad directa personal se ha aumentado a comienzos de 2012, pero a travs de un ajuste temporal, progresivo y complementario. Al ser el aumento temporal, se prev que su impacto sobre el crecimiento sea limitado, por considerar las familias que solo afecta a su elemento transitorio de la renta. Adems, se ha reforzado la progresividad, por lo que el impacto ser mayor entre contribuyentes de rentas altas, que tienen una propensin al consumo menor. Asimismo se ha procedido a aumentar el Impuesto sobre Bienes Inmuebles durante los ejercicios 2012 y 2013. Este incremento se ha establecido de una manera progresiva atendiendo a la antigedad de la revisin catastral. Para corregir distorsiones en el Impuesto de Sociedades, las modificaciones introducidas en el Real Decreto-ley 12/2012 de 30 de marzo han ido dirigidas a la ampliacin de las bases imponibles de las grandes empresas, mediante la simplificacin y transparencia de su estructura, sin incrementar el tipo de gravamen, tal y como muestra el consenso en torno a la teora econmica sobre la calidad de las finanzas pblicas. Concretamente, se introducen limitaciones en los ajustes a practicar en la base imponible y en la aplicacin de deducciones, as como cambios en la configuracin del sistema de clculo de los pagos fraccionados. Con ellas, se fija un lmite anual a la deduccin del fondo de comercio, se reduce el lmite de deducciones aplicables en el periodo impositivo, se establece un importe mnimo a satisfacer en concepto de pago fraccionado para aquellas entidades con un importe neto de cifra de negocios superior a 20 millones de euros, se elimina la deducibilidad de los gastos financieros, se establece, slo en 2012 un gravamen especial sobre las rentas de fuente extranjera y se elimina la libertad de amortizacin no condicionada a la creacin de empleo y se establecen lmites a la deducibiliad de las cantidades pendientes de aplicar. De modo secundario, se ha incrementado la imposicin indirecta, aunque sobre productos de demanda ms inelstica, como recomienda la teora de la imposicin ptima. En cumplimiento de la normativa comunitaria, con

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efectos desde el uno de enero, se incrementa la fiscalidad del gasleo profesional, reduciendo el importe de la devolucin parcial. En el Impuesto sobre las Labores del Tabaco se modifica la estructura, incrementando el tipo especfico, vinculado con el nmero de unidades, al mismo tiempo que se reduce en dos puntos el tipo proporcional, que depende del precio de venta. Estas decisiones, adoptadas en unas circunstancias muy concretas, no entraan ningn juicio de valor sobre cul debe ser la estructura impositiva ms adecuada a medio plazo. De hecho, a partir de 2013 el Gobierno propondr algunos cambios en la composicin de la estructura de la fiscalidad, primando algunas figuras indirectas en beneficio de la fiscalidad sobre el trabajo. As, se combina el aprovechamiento del potencial recaudatorio de determinadas figuras tributarias indirectas con una reduccin del coste de utilizacin del factor trabajo, neutralizando al menos parcialmente los efectos contractivos de la primera sobre la creacin de empleo. 6.3. La reforma del gobierno fiscal En este sentido la Ley Orgnica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, que se detalla en el captulo siguiente, fortalecer la confianza en la estabilidad de la economa espaola. Esta mejora de la gobernanza fiscal habr de tener un efecto positivo sobre el potencial de crecimiento de la economa espaola, como ya se ha mencionado, por su impacto positivo en la confianza sobre las finanzas pblicas. Por otro lado, en los ltimos aos se haba producido un progresivo agravamiento del problema de los impagos de Administraciones Territoriales a sus proveedores de bienes y servicios, con especial impacto en las pequeas y medianas empresas. Esta situacin, que afecta tanto a las Entidades Locales como a las Comunidades Autnomas, deba ser abordada en toda su dimensin y, por tanto, requera de una aproximacin global a travs de instrumentos a la medida de su magnitud que contribuyera a devolver credibilidad a las administraciones, estimulando la actividad econmica e impulsando la creacin de empleo. El Real Decreto-ley 4/2012, de 24 de febrero, por el que se determinan obligaciones de informacin y procedimientos necesarios para establecer un mecanismo de financiacin para el pago a los proveedores de las Entidades Locales, constituye el punto de partida de esta actuacin, junto al Real Decreto-ley 7/2012, de 9 de marzo, por el que se crea el Fondo para la financiacin de los pagos a proveedores que regula su instrumentacin. Estos pagos estn condicionados a estrictos cumplimientos de planes de consolidacin por las Entidades Territoriales. Esta operacin supone la mayor operacin de refinanciacin realizada en Espaa para la regularizacin del plan de pago a los proveedores, en su mayora PYMES y autnomos, que permitir refinanciar las deudas comerciales de las Corporaciones Locales y de las Comunidades Autnomas. Supone asimismo una importante inyeccin de liquidez a la economa productiva, en torno a 30.000 millones de euros. Un total de 177.000 proveedores se beneficiarn en toda Espaa del pago de facturas pendientes, de los cuales dos tercios son pymes y autnomos. El impacto macroeconmico estimado de

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esta inyeccin de liquidez sera de mantenimiento o creacin de entre 80 y 110 mil empleos y entre 0,4 y 0,6 puntos de aumento del PIB respecto al escenario base. Finalmente, refuerza la disciplina presupuestaria de las Administraciones Territoriales ya que la financiacin que reciben est condicionada a la presentacin y aprobacin de planes de ajuste. La devolucin de esa financiacin est garantizada por su participacin en los ingresos del Estado.

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7. MARCO INSTITUCIONAL DE LA POLTICA FISCAL 7.1. Reglas fiscales y credibilidad La gobernanza fiscal se suele definir como el conjunto de normas y procedimientos que dan forma a la planificacin, ejecucin y seguimiento de las polticas presupuestarias. En la UE, Espaa ocupa un lugar destacado en este mbito, a tenor de su elevada puntuacin en el ndice de Reglas Fiscales (Fiscal Rules Index) elaborado por la Comisin Europea. No obstante, Espaa mantiene un objetivo continuado de refuerzo de su gobernanza fiscal, como muestra la Ley Orgnica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, que implica una mejora de las reglas fiscales vigentes anteriormente. Existe una creciente investigacin emprica sobre los efectos de las mejoras de la gobernanza fiscal. Se constata que una gobernanza fiscal bien diseada disminuye la probabilidad del dficit y evita una evolucin insostenible de la deuda, impulsando adems la credibilidad sobre los objetivos de la poltica fiscal. Adems, un slido marco de gobernanza fiscal tiene un efecto directo de reduccin de probabilidad estimada de default, lo cual se materializa tambin en una prima de riesgo menor, mejorando las posibilidades de crecimiento de la economa. Por ejemplo, Lara y Wolff (2011)5 proponen un modelo estructural de primas de riesgo soberanas en presencia de diferentes niveles/actitudes de aversin al riesgo. Concluyen que el marco fiscal es una de las variables explicativas de los diferenciales de tipos de inters. Concretamente, segn este anlisis el efecto sobre la prima de una mejora de la gobernanza fiscal a travs de reglas es comparable al de la mejora del saldo presupuestario. Una mejora de un punto en el ndice de calidad de la gobernanza resultara en una reduccin de la prima de riesgo de alrededor del 22%. El FMI (2009)6 tambin obtiene unos resultados similares en cuanto a que las reglas fiscales reducen el diferencial en la deuda soberana. Para ello es clave que las reglas tengan en cuenta consideraciones cclicas, fijando objetivos en trminos de saldos presupuestarios ajustados por el ciclo. Hasta este momento, Espaa vena rigindose por la regla fiscal introducida por La Ley General de Estabilidad Presupuestaria contenida en el Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre, que modificaba las reglas existentes previamente, en lnea con las transformaciones experimentadas por el Pacto de Estabilidad y Crecimiento Europeo en 2006. Esta norma bsica se complementaba, con la regla de gasto introducida por el Real Decreto ley 8/2011, de 1 de julio, en su Artculo 8 bis. En trminos generales, Esta regla se estableca utilizando como referencia principal las necesidades de financiacin de las AAPP en trminos nominales, cuyo lmite mximo se graduaba segn las circunstancias cclicas de la economa. La principal limitacin de una regla de este tipo es que, al no establecer objetivos
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Reproducido en la publicacin de Public Finances in EMU-2011 (Comisin Europea, 2011). Fiscal Rules-Anchoring Expectations for Sustainable Public Finances (FMI, 2009).

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estructurales, aumenta enormemente la sensibilidad del dficit ante oscilaciones cclicas, haciendo despus difcil y poco creble la reversin de la desviacin registrada. Un ejemplo claro es la situacin de la propia economa espaola a partir de 2007, cuando disfrutaba de un supervit presupuestario basado principalmente en circunstancias cclicas. La abrupta concurrencia de distintos shocks de demanda y oferta a finales de 2007, unida a un ajuste en el sector inmobiliario que se aceler a partir de ese momento, propici el rpido deterioro de las cuentas pblicas por importe de ms 13 puntos de PIB en apenas 2 aos. La evidencia de la insuficiencia de una regla como esta ha sido uno de los detonantes de la falta de confianza de los mercados financieros internacionales hacia la capacidad de nuestro pas de invertir la trayectoria fuertemente creciente de la deuda pblica en un plazo razonable. Conscientes de este hecho, las principales fuerzas polticas espaolas acordaron el 27 de septiembre de 2011 una modificacin del Artculo 135 de la Constitucin, en virtud de la cual todas las Administraciones Pblicas deberan adecuar sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria, sin que ninguna de ellos pueda incurrir en dficit estructural. La Disposicin Adicional nica de la referida reforma constitucional estableca que la Ley Orgnica reguladora de este principio debera aprobarse antes del 30 de junio de 2012. Una regla fiscal como la contenida en la LOEP est orientada al desarrollo de una poltica fiscal verdaderamente anticclica, sin las interferencias propias que la correccin de los desequilibrios estructurales puede ocasionar en la fase ms contractiva del ciclo. De este modo, la regla exige un equilibrio (o supervit estructural) una vez superado el perodo transitorio-, permitiendo que el saldo presupuestario flucte segn las circunstancias cclicas y que la deuda pblica no se acumule tendencialmente. As, una regla de este tipo es capaz de concitar una mayor credibilidad en los mercados, al combinar de un modo eficiente y transparente los objetivos de estabilizacin de la actividad y solvencia fiscal. Sin embargo, para que pueda ser plenamente efectiva implica al mismo tiempo varias exigencias: Un perodo de trnsito hasta el cumplimiento del objetivo de equilibrio presupuestario para todas las Administraciones Pblicas, dado el abultado desequilibrio estructural de que se parte en el momento de su aprobacin. Este perodo debe ser suficientemente amplio para que la consolidacin resulte factible y, al mismo tiempo, estar caracterizado por un esfuerzo mnimo anual que garantice la consecucin de la meta en el plazo fijado. La instauracin de mecanismos de control sobre el cumplimiento de los objetivos lo suficientemente amplios y sistemticos como para poder corregir rpidamente cualquier desviacin, sea cual sea el mbito de la Administracin del que proceda, as como de sanciones que penalicen las desviaciones injustificadas no atajadas. Dicho sistema implica un conjunto de incentivos para los responsables de la planificacin y gestin presupuestaria en todas las reas de la Administracin conducentes a actuar en la direccin marcada por la Ley.

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Paralelamente, en el mbito de la Unin Europea la grave situacin econmica y financiera impuls la aprobacin de un paquete de medidas de refuerzo de la gobernanza econmica, denominado Six-pack que incluye entre otras medidas, la reforma del Pacto de Estabilidad y Crecimiento y la Directiva 2011/85 de marcos presupuestarios nacionales, que han culminado con la firma del Tratado de Estabilidad, Coordinacin y Gobernanza en la Unin Econmica y Monetaria, que se firm el pasado 2 de marzo. As pues, necesariamente la Ley Orgnica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera contempla parte de las exigencias derivadas de la nueva normativa de la Unin Europea y hace referencia constante a lo dispuesto en la normativa comunitaria permitiendo una adaptacin continua y automtica a la misma. 7.2. Ley Orgnica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera La Ley fue aprobada el 27 de abril de 2012, para entrar en vigor inmediatamente. La Ley se articula principalmente en torno a los siguientes puntos: Las Administraciones Pblicas mantendrn una situacin de equilibrio o supervit estructural. Excepcionalmente las Comunidades Autnomas y el Estado podrn presentar dficit cuando se den circunstancias excepcionales (catstrofe natural, recesin econmica grave o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado y perjudiquen considerablemente la situacin financiera o la sostenibilidad econmica o social del Estado). Estas circunstancias excepcionales debern ser apreciadas por la mayora absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados. Las Corporaciones Locales debern mantener una posicin de equilibrio o supervit presupuestario y la Seguridad Social podr presentar dficit exclusivamente en los casos y en las condiciones previstas para la aplicacin del Fondo de Reserva de Pensiones. Se precisa que las recesiones que pueden dar lugar a un dficit estructural deben ser graves y constituir, junto con las catstrofes naturales o situaciones de emergencia extraordinaria, circunstancias que escapen al control de las AAPP. De cualquier modo, la desviacin resultante slo podr ser temporal y en ningn caso poner en peligro la sostenibilidad fiscal a medio plazo. La gravedad de la recesin se calibrar adems por los mismos baremos que el Pacto de Estabilidad y Crecimiento de la normativa europea. Se permite un dficit estructural de hasta el 0,4% del PIB cuando se lleven a cabo reformas estructurales que a corto plazo presenten un coste pero que a medio plazo tengan impacto presupuestario positivo. Se limita al 60% del PIB el volumen de deuda pblica o al valor que en el futuro pudiera establecer la normativa comunitaria. Se distribuye entre administraciones en los siguientes porcentajes: 44% para la Administracin Central, 13% para el conjunto de Comunidades Autnomas y 3% para las Corporaciones Locales. La administracin que supere estos lmites no podr realizar operaciones de endeudamiento neto.

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 Se aplica la regla de gasto comunitaria, es decir, la variacin del gasto de las Administraciones Pblicas no podr superar la tasa de referencia de crecimiento del PIB de medio plazo de la economa espaola. En el gasto en cuestin no se incluyen los intereses, el gasto no discrecional de prestaciones por desempleo y el gasto financiado con transferencias finalistas procedentes de la UE). La tasa de crecimiento del PIB de referencia se calcular aplicando la metodologa de la Comisin Europea y se publicar en el Informe de Situacin de la Economa Espaola. En el primer semestre de cada ao, el Gobierno fijar los objetivos de estabilidad presupuestaria y el objetivo de deuda pblica referido a los tres ejercicios siguientes, tanto el conjunto de las Administraciones Pblicas como para cada uno de sus subsectores, y remitir las perspectivas propuestas de objetivos antes del 1 de abril al Consejo de Poltica Fiscal y Financiera de las Comunidades Autnomas y a la Comisin Nacional de Administracin Local (CNAL) que debern emitir sus informes en un plazo mximo de quince das. El Acuerdo del Consejo de Ministros contendr, adems, el lmite de gasto no financiero del Presupuesto del Estado, para cuya determinacin se tendr en cuenta la regla de gasto, y se remitir a las Cortes Generales, acompaado de las recomendaciones de las instituciones europeas y del informe que evala la situacin de la economa. El Estado, las Comunidades Autnomas y las Corporaciones Locales aprobarn, en sus respectivos mbitos, un lmite mximo de gasto no financiero, coherente con el objetivo de estabilidad presupuestaria y la regla de gasto, que marcar el techo de asignacin de recursos de sus Presupuestos. Antes del 1 de agosto de cada ao el Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas informar al Consejo de Poltica Fiscal y Financiera sobre el lmite de gasto no financiero del Presupuesto del Estado. Igualmente, antes del 1 de agosto de cada ao las Comunidades Autnomas remitirn al Consejo de Poltica Fiscal y Financiera informacin sobre el lmite de gasto no financiero que cada una de ellas haya aprobado. El seguimiento del cumplimiento de los objetivos y de la regla de gasto comienza ya a priori. En concreto, antes del 1 de octubre tanto las CCAA como las Corporaciones Locales remitirn las lneas fundamentales de sus presupuestos al Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas. Antes del 15 de octubre el Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas verificar que los proyectos presupuestarios de las distintas AAPP son coherentes y cumplen los objetivos de estabilidad, de deuda y la regla de gasto, pudiendo establecer recomendaciones y ordenar su publicacin. Entre octubre y diciembre se proceder a la aprobacin de todos los presupuestos. Antes del 1 de abril, el Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas vuelve a verificar que los presupuestos aprobados para el ejercicio en curso cumplen con los objetivos y la regla de gasto. Antes del 1 de octubre, dicho

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Ministerio elevar informe sobre el cumplimiento de los objetivos de estabilidad, de deuda pblica y regla de gasto del ao anterior al CPFF y al CNAL. La Ley Orgnica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera incluye medidas automticas de prevencin, inexistentes en la anterior legislacin. La ms importante de las cuales es que las Administraciones Pblicas que alcancen un volumen de deuda pblica equivalente al 95% de los lmites establecidos, solo podr realizar operaciones de endeudamiento de tesorera. En caso de que se aprecie un riesgo de incumplimiento; el Gobierno formular una advertencia previa, que se har pblica y tras la cual la administracin advertida tendr un mes para adoptar medidas. En caso de no adoptarlas o estimarse insuficientes se aplicarn medidas correctivas (que incluyen no autorizacin de endeudamiento, concesin de subvenciones y suscripcin de convenios, a lo que se aade la no disponibilidad de crditos y posibilidad de medidas por el lado de ingresos que garanticen el cumplimiento del objetivo establecido). Sin perjuicio de las medidas automticas anteriores, en caso de incumplimiento de los objetivos de dficit, de deuda o de la regla de gasto se presentar un plan econmico-financiero que detallar las medidas a adoptar para lograr en un ao el cumplimiento de los objetivos. Se hace una distincin en caso de que el incumplimiento se deba a las circunstancias excepcionales previstas por la Ley y apreciadas por la mayora absoluta del Congreso, en este caso, se presentar un plan de reequilibrio cuya duracin depender de la gravedad e intensidad de las causas que lo motivaron. Con el fin de acelerar la correccin de los desequilibrios, la aprobacin de los planes econmico-financieros y de reequilibrio deber producirse en dos meses de modo que no podrn pasar ms de tres meses desde la constatacin del incumplimiento hasta la puesta en marcha del plan. De ellos, uno mediar entre la constatacin y la presentacin del plan y otros dos, como mximo, entre la presentacin y la puesta en marcha. El seguimiento de los planes tambin es ms intenso, se realizar trimestralmente y en caso de verificarse una desviacin de las medidas previstas en dos revisiones consecutivas en el plan se aplicarn las medidas coercitivas (tras haberse pedido en la primera revisin la adopcin de medidas correctivas). La excepcin sern las Corporaciones Locales, para las que se mantiene la frecuencia semestral. Si tras la primera revisin trimestral se constata que existe incumplimiento, el Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas solicitar modificaciones en el plan a la administracin correspondiente para subsanar la desviacin. Las medidas coercitivas se aplicarn si en la segunda revisin trimestral de cumplimiento se constata que las medidas siguen sin aplicarse y esta es la causa de incumplimiento del objetivo de estabilidad. Las medidas coercitivas exigen la aprobacin de una no disponibilidad de crdito que garantice el cumplimiento del objetivo y la constitucin de un depsito en el Banco de Espaa por importe de un 0,2% del PIB nominal de

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la Administracin responsable, que slo se cancelar cuando se apliquen las medidas correctoras necesarias. Si transcurrido un plazo de 3 meses desde la constitucin del depsito no se hubieran adoptado las medidas oportunas, devengara intereses y a los 3 meses se transformar en una multa. De no adoptarse estas medidas el Gobierno podr acordar en envo de una delegacin de expertos para valorar la situacin econmicofinanciera de la administracin afectada y propondr una serie de medidas de obligado cumplimiento. No se permite ninguna operacin de endeudamiento hasta que dichas medidas hayan sido implementadas. Estas medidas coercitivas podrn aplicarse tambin en los casos de falta de remisin, incumplimiento o valoracin desfavorable de los planes de ajuste que deben presentar las CCAA o Corporaciones Locales que hayan solicitado las medidas de acceso extraordinario a la liquidez. En caso de no adoptarse las medidas anteriores (y/o de no adopcin del acuerdo de no disponibilidad de crdito y/o constitucin del depsito en el Banco de Espaa), el Gobierno, de conformidad con lo dispuesto en el Artculo 155 de la Constitucin, podr obligar a la Comunidad Autnoma o la Corporacin Local a su ejecucin forzosa. En el caso de las Corporaciones Locales, si se produjesen ulteriores incumplimientos de esta orden de ejecucin forzosa en virtud del Artculo 61 de la Ley Reguladora de las Bases del Rgimen Local, el Gobierno podr acordar su disolucin. En relacin a la legislacin anterior, estas medidas coercitivas son uno de los elementos diferenciales ms importantes. Las consecuencias del incumplimiento son ahora mucho ms graves y la posibilidad de control del Gobierno, mayor. Con independencia de lo anterior, el principio de responsabilidad consagrado en el Artculo 8.1. estipula que, en caso de incumplimiento por Espaa de sus obligaciones en materia fiscal hacia la Unin Europea, cada Administracin que haya cometido desviaciones asumir las penalizaciones consiguientes en la proporcin en que dicha desviacin le haya sido imputable. Por otro lado, el principio de no bail-out del Artculo 8.2., que implica la no asuncin de compromisos de unidades inferiores de la Administracin por las superiores (por ejemplo, la deuda de un Ayuntamiento por una Comunidad Autnoma) proporciona un incentivo adicional al cumplimiento de las obligaciones derivadas de la LOEP. Finalmente la Ley Orgnica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera intensifica los requerimientos de informacin a todas las administraciones. Como novedades importantes destaca la obligacin de remisin mensual de la liquidacin de las Comunidades Autnomas y trimestral de las Corporaciones Locales y la informacin en trminos de Contabilidad Nacional que se exige a los presupuestos iniciales. Se regula un periodo transitorio, tal como estaba previsto en la Constitucin, hasta 2020 para la entrada en vigor de los lmites de dficit y deuda. Durante el mismo, la tasa de crecimiento del gasto no financiero de cada Administracin no podr superar la tasa de crecimiento real del PIB de la economa espaola.

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No obstante, un crecimiento real de al menos el 2% anual o la generacin de empleo neto en trminos anuales durante el perodo transitorio, son condiciones que desencadenarn la obligacin de reducir el nivel de deuda pblica en al menos dos puntos de PIB al ao. Adems, durante este perodo la reduccin del dficit estructural del conjunto de las AAPP deber ser, como mnimo, de 0,8 p.p. en media anual, distribuyndose entre CCAA y Estado en atencin a su participacin en el dficit estructural a 1 de enero de 2012. En 2015 y 2018 volvern a revisarse las sendas de reduccin de dficit y deuda durante este perodo transitorio, al objeto de alcanzar en 2020 el rgimen general de equilibrio presupuestario estructural. Por ltimo, para garantizar la coherencia de todos los planes fiscales en curso y las proyecciones fiscales y macroeconmicas, se hace explcito que los presupuestos de las distintas Administraciones, as como los planes de reequilibrio se tendrn en cuenta en la elaboracin de las actualizaciones anuales del Programa de Estabilidad y Crecimiento. Para garantizar la aplicacin sustancial de la Ley durante el ejercicio de 2012, se estipula que los planes econmico-financieros y de reequilibrio que hayan sido presentados durante el ejercicio 2012, as como los objetivos para 2012 fijados con arreglo a la anterior Ley, se regirn, en cuanto a su seguimiento y aplicacin, por las disposiciones contenidas en la presente Ley De este modo se evita la aparicin de una laguna de un ao en la validez de la Ley, situacin que hubiera podido conducir a nuevas desviaciones presupuestarias.Una vez aprobada, la aplicacin de la LOEP se reforzar mediante las siguientes medidas: Desde la entra en vigor de la Ley, se comenzar a exigir a las CCAA la remisin mensual de informacin sobre ejecucin presupuestaria. Se harn pblicos los planes econmicos-financieros de reequilibrio de las CCAA tan pronto se aprueben por el Consejo de Poltica Fiscal y Financiera a mediados de mayo. Esta publicacin permitir reconstruir un inventario completo de medidas discrecionales a adoptar por las CCAA, que permitir realizar un seguimiento minucioso del cumplimiento de sus objetivos presupuestarios. 7.3. Algunos apuntes metodolgicos sobre la aplicacin de la Ley Orgnica de Estabiidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera En general, las nuevas reglas fiscales conceden un papel importante a variables no directamente observables, como el producto potencial de la economa o el saldo estructural, lo que aade una cierta complejidad tcnica al diseo y aplicacin de las mismas. Estos criterios tcnicos resultan particularmente complejos a la hora de aplicarlos a un estado fuertemente descentralizado como el espaol.

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La Ley Orgnica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera otorga al Ministerio de Economa y Competitividad la facultad de calcular el producto potencial y, a partir de este, la tasa de referencia de crecimiento a utilizar para limitar el crecimiento del gasto pblico de las distintas administraciones. El clculo de esta tasa de crecimiento se realizar siguiendo las especificaciones tcnicas que derivan de la normativa europea, (como de hecho ya establece la propia Ley). La tasa resultante a nivel nacional se aplicar a la Administracin Central y a cada una de las Comunidades Autnomas y Corporaciones Locales, que debern tenerla en cuenta en la elaboracin de sus respectivos presupuestos. La utilizacin de una nica tasa de crecimiento potencial y una nica brecha cclica para cada una de las Administraciones se apoya en la evidencia emprica de una fuerte y creciente correlacin cclica entre todas las CCAA y con la economa nacional. A su vez, hace ms operativa la aplicacin de la LOEP, ya que de lo contrario el mtodo de funcin de produccin empleado por la CE para la estimacin del crecimiento potencial exigira contar con previsiones detalladas para cada una de las CCAA, as como con estimaciones detalladas y fiables del conjunto de variables que definen su stock de capital y su nivel de input trabajo. Las nuevas reglas tambin establecen que ninguna Administracin Pblica podr incurrir en dficit estructural, salvo en algunos casos tasados, lo que implica tener un mtodo para medir esta variable no observable para los distintos tipos de Administracin. La prctica habitual, que se mantendr tambin en la aplicacin concreta de estas reglas, consiste en calcular el componente cclico del saldo y, por diferencia respecto al saldo observado, obtener el componente estructural. Dado que la referencia de crecimiento potencial es nica, y con ello la medida concreta del ciclo econmico, la descomposicin del mismo por subsectores depender de la distinta sensibilidad al ciclo que se asigne. El clculo de sta se apoyar en la hiptesis plausible de que la sensibilidad de una partida cualquiera de ingreso o gasto depende de la naturaleza de la operacin y no de la Administracin que ingrese o gaste. En consecuencia, el rango de sensibilidad de los distintos niveles de la Administracin depender de las diferencias en las estructuras de sus ingresos y gastos. De este modo, el procedimiento de determinacin del componente estructural del dficit para una Administracin se realizar de acuerdo con los siguientes pasos: i) a partir del cuadro macroeconmico, se estima el crecimiento potencial y la brecha cclica para la economa nacional; ii) se aplica a la brecha cclica estimada a esa clase de Administracin; iii) a partir de ah se deriva el componente de saldo cclico y de saldo ajustado cclicamente.

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ANEXO 1 Clculo del crecimiento potencial y dficit estructural mediante la PTF filtrada con el filtro de Kalman.
Cuadro 3.5.1. bis EVOLUCIN CCLICA(1) % de PIB, salvo indicacin en contrario
2011 1. Crecimiento real del PIB (% variacin) 2. Capacidad(+) o necesidad(-) de financiacin 3. Intereses 4. Medidas temporales 5. Crecimiento del PIB potencial (% variacin) Contribuciones: - trabajo - capital - productividad total de los factores 6. Output gap 7. Saldo cclico 8. Saldo estructural (2-7) 9. Saldo estructural primario (8+3) Fuente: Ministerio de Economa y Competitividad -0,4 0,5 0,6 -6,9 -3,0 -5,6 -3,2 -0,9 0,3 0,4 -8,3 -3,6 -1,8 1,4 -1,1 0,2 0,3 -7,6 -3,3 0,2 3,5 -1,0 0,3 0,3 -5,9 -2,5 0,3 3,5 -1,1 0,3 0,4 -3,8 -1,6 0,6 3,7 0,7 -8,5 2,4 0,0 0,6 2012 -1,7 -5,3 3,1 1,0 -0,3 2013 0,2 -3,0 3,3 0,8 -0,5 2014 1,4 -2,2 3,2 0,0 -0,4 2015 1,8 -1,1 3,1 0,0 -0,4

(1) Utilizando PIB Potencial (funcin de produccin). PTF potencial estimada con Filtro de Kalman.

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