La corruption et les marchés publics

:
une analyse économique
∗ ∗∗ ∗

par
Momtchil I. KARPOUZANOV & Sylvain TRIFILIO
Chercheurs au Centre dAnalvse Economique
Faculte dEconomie Appliquee - Universite Paul Ce:anne


"Toute institution qui ne suppose pas que le peuple
est bon et le magistrat corruptible est vicieuse"
(Maximilien de) Robespierre
"Traduttore, traditore"
"Sed quis custodiet ipsos custodes ?"
Juvenal


Introduction

L`analyse economique de la corruption dans le cadre des marches publics est assez peu
developpee. Le phenomene de la corruption est le plus souvent envisage par les economistes
soit de maniere globale, soit en relation avec les problemes de developpement
1
. Les quelques
travaux consacres aux marches publics le sont en general dans une perspective de preservation
de la concurrence ; ils cherchent a degager les moyens d`eviter les ententes entre candidats au
marche. La corruption est alors prioritairement vue comme un simple instrument de
l`entente
2
. Neanmoins, l`analyse economique et l`economie de la corruption ont developpe
des outils permettant de comprendre ce qui constitue un cas polaire d`interaction entre
puissance publique et marche, entre deux cadres d`incitation radicalement diIIerents.
De maniere generale, le marche public est deIini comme un contrat d`achat de services
ayant pour demandeur une personne morale de droit public. Les approches autres que
l`approche economique se contentent la plupart du temps de cette deIinition sans rechercher
ce qui se trouve en amont et en aval du mecanisme d`attribution des marches publics. Ils


Cet article est une version developpee de la presentation orale eIIectuee par S. TriIilio. Les auteurs tiennent a
remercier les proIesseurs E. Colombatto, P. Garello et N. Nenovsky pour leurs conseils et encouragements.
1
Voir par exemple P. Bardhan |1997|.
2
Ou comme son "complement" naturel. Voir, par exemple, B. Caillaud |2002|. Cette litterature se contente
d`etablir une typologie des pratiques corruptives sur les marches publics.

considerent la Iorme de la transaction comme une donnee necessaire et concentrent leur
attention sur les moyens de conIormer l`attitude des agents economiques aux regles positives
determinant leur Ionctionnement. Ni la nature de l`objet, ni la portee du marche public et de la
transaction corruptive ne sont prises en compte. Cette deIinition tres incomplete conduit ainsi
a Iaire l`impasse sur certaines des motivations des acteurs et Iausse partiellement la
comprehension du phenomene de la corruption dans les marches publics.
L`objet de notre contribution est simplement de mettre en lumiere, au moyen de divers
instruments de l`analyse economique, les diIIerentes Ionctions que la corruption remplie au
sein des marches publics.
L`approche institutionnelle que nous avons choisi d`adopter nous conduit a analyser
successivement la structure economique du marche public et sa vulnerabilite (I et II), la
Iaiblesse Ionctionnelle de ce type d`organisation de la production (III), les reponses
qu`apportent les agents concernes par ce mecanisme au moyen de la corruption (IV) et les
consequences des pratiques corruptives auxquelles le marche public se trouve tout
particulierement expose (V).


I.
La médiation de la puissance publique

Il est important d`analyser dans le detail la structure economique du marche public car
c`est elle qui Iournit les incitations et les contraintes qui commandent le comportement des
acteurs
3
. Il est legitime de considerer que la corruption est determinee, sur les marches
publics, par une circonstance permanente et des circonstances que nous appellerons variables.
L`element initial et constant qui caracterise en premier lieu le marche public est la
mediation (ou intermediation) de la puissance publique. Le marche public correspond a une
situation dans laquelle la puissance publique intervient au sens premier du mot : la
puissance publique « vient entre » le producteur et le citoyen-consommateur. L`autorite

3
Seront pris en compte, dans cette etude, les "agents economiques de Iait" plutôt que les "agents de droit". Nous
considererons une pluralite d`acteurs la ou, Irequemment, la plupart des etudes ne distingue qu`un protagoniste.
Lorsque, dans une situation etudiee, un monopole est partie prenante ce qui est souvent le cas lorsqu`on est en
presence d`un marche public , il est tentant d`apprehender ce monopole comme un agent unique (l`agent de
droit), alors qu`il existe en realite une multiplicite d`agents de ce monopole susceptibles d`agir en son nom (les
agents de Iait). Cette prise en compte des agents de Iait permet ainsi d`eviter certaines erreurs d`analyse et
certaines conclusions a contresens. Elle oIIre par ailleurs des possibilites d`analyse supplementaires.

publique y joue plus que jamais le rôle d`intermediaire dans l`allocation de droits de
propriete
4
.

A/ La cause de la médiation publique

Quelle est la cause de cette mediation ? Il s`agit de l`identiIication d`un service public
(au sens economique de l`expression). Pour l`economiste, un service public se deIinit comme
une richesse qui ne peut être produite en quantite, en qualite ou en temps voulus par
l`initiative privee et qui, par consequent, doit être produite ou demandee et Iinancee par les
pouvoirs publics
5
. Or, lorsque l`autorite publique croit avoir identiIie un service public, deux
solutions se presentent a elle : soit elle vient se substituer a l`initiative privee et produire elle-
même le service, soit elle vient reveler, en leur lieu et place, les preIerences des citoyens. Le
marche public correspond a ce second cas de Iigure. Le marche public apparaît ainsi comme
le mode de revelation de preIerences sociales qui ne peuvent pas (ou plus) se maniIester
spontanement
6
. La satisIaction des besoins s`en trouve mediatisee.

B/ Les distorsions engendrées par la médiation publique

Or le probleme de cette mediation, c`est qu`elle constitue une source de distorsions
7
.
D`abord parce qu`elle suppose le prelevement de taxes qui ont des eIIets sur l`allocation
generale des ressources cela ne nous interesse pas au premier cheI, puisque ces eIIets ne

4
Pour une approche de la corruption en terme de droits de propriete, voir B. Benson |1981|, E. Colombatto
|2003|.
5
La notion de service public est une notion plus large que le concept de bien public et qui englobe ce concept.
Elle tient compte des motivations parIois comprehensibles, mais diIIicilement justiIiables economiquement
de la puissance publique. En economie, le bien public repond a trois criteres bien precis : l`indivisibilite (de
l`oIIre et/ou de l`usage), la non-rivalite et la non-excluabilite. Notre concept de service public peut être tenu pour
synonyme de celui de bien collectif, a condition de ne pas determiner ce dernier par le seul critere du mode de
production (par l`Etat). Dans les Iaits, le service public se conIond en deIinitive avec le bien dit "tutelaire" le
bien tutelaire etant deIini comme un bien (ou un service) dont la production est organisee par les pouvoirs
publics pour des raisons purement "politiques".
6
L`objet du marche public est toujours en dernier ressort un service public ; même dans les cas ou les
citoyens ne semblent pas immediatement concernes par l`objet du marche. Les Iournitures de bureau achetees
pour diIIerentes administrations, par exemple, sont (en principe) employees pour le service du public (la valeur
de ces Iournitures ne constitue tout au plus qu`une consommation intermediaire dans le processus de production
de services destines au public). Autre exemple : l`achat de climatiseurs pour une administration vise a ameliorer
les conditions de travail pour permettre un service du public plus eIIicace. sauI a considerer que le but des
services publics n`est pas de servir le public, mais d`oIIrir aux salaries de ces services des conditions de travail
privilegiees.
7
Nous n`envisageons pour l`heure que les distorsions du marche public, non les distorsions anterieures qui ont
provoque l`intervention de la puissance publique et le recours au mecanisme du marche public.

concernent pas principalement le processus d`attribution des marches publics. Ensuite c`est
ce qui va nous occuper ici parce qu`elle devient la source de coûts speciIiques (que l`on peut
nommer des coûts de mediation), notamment de coûts de transaction particuliers supportes par
les participants au marche public. C`est ce que cet article entend plus specialement demontrer.
Chaque Iois que les citoyens sont susceptibles d`utiliser directement ou indirectement la
prestation objet du marche public surtout dans ce cas , ces distorsions vont avoir un impact
sur la relation entre l`acheteur et le Iournisseur et augmenter par consequent le risque de
corruption.

1) La nature des distorsions provoquees

En quoi consistent eIIectivement ces distorsions ? Les consequences negatives
particulieres de la mediation par rapport a une situation habituelle de marche sont les
suivantes :
- D`abord, une separation entre besoin et demande qui entraîne un risque d`inadequation de
la demande. Malgre les diIIerents mecanismes prevus par le droit positiI (l`"enquête
publique") et les mecanismes politiques (le vote
8
) destines a renseigner le decideur public,
celui-ci n`eprouve jamais directement le besoin social. Il ne ressent pas personnellement la
multitude des besoins dont il doit aiguiller la satisIaction. Il existe un deIaut d`interêt
"materiel" de l`agent (ainsi que de son tuteur
9
) qui le rend incapable de reveler les
veritables preIerences des citoyens-consommateurs
10
. Il lui est impossible de transcrire
pertinemment la multiplicite des demandes qu`il est cense traduire ("traduttore, traditore")
de maniere synthetique. C`est pour lui un probleme d`inIormation avec lequel il lui Iaut
compter. Dans l`impossibilite de percevoir et d`interpreter les besoins, il n`est pas en
mesure de sanctionner adequatement l`oIIre. Il lui Iaut donc Iaire en sorte de Ionder sa
relation de conIiance avec le prestataire de service sur une base autre que celle qui lie
habituellement producteurs et consommateurs (le libre choix).

8
Le probleme du vote politique est qu`il est cense exprimer collectivement et ponctuellement des desirs
individuels en perpetuelle actualisation.
9
Nous employons le terme "tuteur" dans un sens plus juridique qu`economique pour designer un contrôle
(essentiellement de type hierarchique).
10
Il est a noter en outre que le mecanisme du marche public contribue a brouiller le systeme des incitations : il
decourage en eIIet les eIIorts deployes par les consommateurs qui sont les producteurs de leur propre
satisIaction pour chercher les moyens de reveler le plus eIIicacement possible leurs preIerences aupres de ceux
qui se proposent de leur donner les moyens de combler leurs besoins. Le coût de revelation des preIerences
excede le beneIice escompte (et même escomptable) d`une telle action sauI, peut-être, pour le membre d`un
lobby en situation de monopole.

- Ensuite, un decouplage du besoin et de loffre, decouplage qui entraîne un risque
d`inadequation de l`oIIre. Le producteur n`est pas en relation directe avec ceux auxquels
s`adresse (directement ou indirectement) son service
11
. Lui et le citoyen-consommateur
encourent le risque d`un service inadapte aux besoins reels. La encore, c`est un probleme
d`inIormation dont le prestataire de service va devoir tenir compte dans sa relation avec son
interlocuteur public dans le cadre du marche public. Ce decouplage met de plus le
consommateur dans une situation qui l`empêche de sanctionner directement et
personnellement l`oIIre, sans passer par l`agent public.
- EnIin, une separation entre besoin et contribution qui entraîne un deIaut de responsabilite
economique du decideur public. Ce dernier ne paie pas la prestation avec ses propres
deniers ; il n`est pas incite individuellement, quoiqu`il arrive, a se montrer bon gestionnaire
et econome. Cette situation oIIre a tout agent mal motive ou mal intentionne la possibilite
de ne pas promouvoir l`emploi le plus eIIicace possible des Ionds publics. De plus, comme
il ne recherche pas la satisIaction de ses propres besoins, il n`est jamais que partiellement
interesse par la conclusion d`un marche
12
.
La principale consequence de ces distorsions est en deIinitive un risque de gaspillage.
Pas seulement un risque de gaspillage des ressources publiques, mais plus largement un risque
de production qui ne repond pas a un besoin (le contraire d`une richesse, au sens
economique)
13
. Les parties au marche public sont susceptibles d`être tenues pour responsable
d`un gaspillage qui est l`eIIet de la constitution du marche lui-même. Nous allons voir que la
corruption vient justement pallier ce probleme.

2) Lapprehension des distorsions

Dans le cadre du marche public, les acteurs sont generalement en mesure d`apprehender
ces distorsions et de les internaliser. L`action publique consiste ici en une mediation, non en
une production directe. Les prix restent en principe totalement libres et les agents
economiques conservent une certaine liberte d`action, puisque la production du service n`est

11
Le mecanisme du "cahier des charges", qui passe pour un moyen d`assurer l`eIIicacite de l`oIIre, est en realite
un aveu d`impuissance : il prouve que le demandeur n`est pas en mesure de Iaire valoir a tout moment (pour des
raisons d`inIormation, d`interêt et d`economie de moyens personnels ou publics) la demande signiIiee.
12
C`est l`autre aspect du deIaut d`interêt materiel de l`agent public.
13
Autre consequence : ces distorsions ont pour eIIet de decourager, chez le citoyen, tout eIIort productiI destine
a se procurer les moyens d`acceder a la richesse desiree ou destine a creer celle-ci de maniere alternative.

pas planiIiee
14
. L`inIormation des agents economiques n`est pas nulle, surtout des lors que le
marche public n`est pas sans lien avec le service immediat des citoyens
15
. Ils disposent de
certaines indications pour diriger leur action. Ils vont donc être en mesure de pallier ces
distorsions. C`est egalement une des cleIs pour comprendre les comportements corruptiIs
dans les marches publics (cI. infra).


II.
La vulnérabilité structurelle du marché public

A côte de l`element constant de la mediation publique, existent des elements particuliers
variables soit par leur presence ou non, soit dans leur intensite. Ceux-ci determinent tout
autant la structure du marche public
16
.

A/ Le pouvoir de régulation de la puissance publique

Un premier groupe de ces circonstances particulieres decoule directement du pouvoir de
regulation dont dispose la puissance publique a partir du moment ou une personne morale de
droit public en vient a se mêler de la production d`un service discretionnairement designe
comme etant "public". Trois de ces elements ont ete etudies dans le detail, notamment par
deux economistes Irançais, J.-J. LaIIont et J. Tirole
17
.

1) le pouvoir discretionnaire de lagent public

Le premier de ces elements est le pouvoir discretionnaire de l`agent public. En eIIet,
plus le pouvoir dont dispose l`acheteur public est important, plus l`opportunite de corruption
est grande. Car plus son pouvoir est grand, plus il lui est Iacile d`eviter les consequences

14
Nous Iaisons ici allusion a la problematique economie planiIiee/economie de marche dont les ressorts ont ete
mis en evidence par L. von Mises et F. Hayek.
15
A cette occasion, le citoyen peut se rendre compte du Iait que le service destine a satisIaire ses besoins ne les
satisIait en Iait pas ou mal.
16
Nous allons aussi voir que l`importance des distorsions ne depend pas seulement de la structure proprement
dite du marche public ; elle procede aussi de la situation de ce dernier (cI. infra).
17
Parmi leurs ecrits les plus signiIicatiIs, voir J.-J. LaIIont & J. Tirole |1990| et |1993|.

negatives attachees a l`illiceite de son comportement (et de couvrir son "associe"). La
discretionnarite de son pouvoir depend, a l`interieur du marche public, de plusieurs Iacteurs :
- d`abord de l`imprecision ou de l`incoherence des regles d`attribution des marches ; moins
ces regles sont claires, plus l`agent public dispose d`une latitude d`action ;
- ensuite, de la part laissee a la subjectivite de celui-ci dans la speciIication et l`appreciation
des oIIres (soft information) ;
- egalement du cumul des attributions dans les processus de decision et de contrôle du
marche public (decision Iinale, contrôle de qualite,.) ;
- des delais et des reports de decision susceptibles d`avoir lieu ; ceux-ci provoquent un
relâchement dans l`etude des candidatures et rendent plus diIIicile le contrôle ;
- enIin, de la place que l`agent public occupe dans la hierarchie administrative ou politique ;
plus l`echelon auquel se situe l`agent est eleve, plus il lui est Iacile de s`aIIranchir des
regles d`attribution et de contrôle.

2) Les asvmetries dinformation

Le deuxieme parametre important qui n`est pas sans lien avec le premier est
lasvmetrie dinformation qui existe entre les diIIerentes personnes concernees par le marche
public. Les deux premieres situations d`asymetrie sont tres habituellement mises en evidence.
Elles se maniIestent ex ante (des avant la signature du marche). Leur evocation ne sert qu`a
justiIier economiquement l`organisation et la reglementation traditionnelle des marches
publics.
- Le premier cas d`asymetrie d`inIormation apparaît entre le principal et lagent
18
. C`est un
probleme d`alea moral classique : il est diIIicile pour le principal de prevenir a priori le
comportement de l`agent qui consiste a utiliser ses prerogatives pour satisIaire ses propres
interêts au detriment de ceux qu`il est cense servir. Cette observation justiIie les mesures de
contrôle et de sanction des agents.
- L`autre cas classique d`asymetrie d`inIormation survient entre lagent et le candidat : le
candidat (lorsqu`il appartient au secteur prive surtout) dispose d`inIormations privees. Il est
en mesure de proposer un prix eleve malgre la Iaiblesse relative de ses coûts, sans que

18
L`analyse economique presente le plus souvent la corruption comme une rupture de contrat entre un principal
ou mandant (en l`occurrence, la personne morale de droit public) et un agent ou mandate (l`agent public qui agit
en certaines matieres pour le compte de cette personne morale).

l`agent s`en aperçoive. La mise en concurrence des candidatures et des oIIres est destinee a
provoquer la revelation de ces inIormations privees.
Les deux autres situations d`asymetrie d`inIormation ne sont en revanche jamais
invoquees telles quelles par les economistes. Elles sont etroitement liees aux distorsions
creees par le marche public et expliquent le recours a des transactions corruptives (cI. supra).
Ces asymetries se maniIestent ex post, mais les parties les envisagent des avant la conclusion
du marche
19
.
- Il existe d`abord une asymetrie d`inIormation entre le fournisseur (ex-candidat selectionne)
et lagent : le prestataire de service n`est pas en mesure de savoir a priori si l`agent lui Iera
porter la responsabilite de l`inadequation du service produit dans le cas ou celle-ci
apparaîtrait au grand jour.
- Il peut egalement y avoir un alea moral dans la relation (a priori indirecte) entre le
fournisseur et le tuteur de l`agent. Le tuteur est le superieur de l`agent ; il incarne la
personne morale de droit public dans le cadre d`un contrôle ou de l`engagement de
poursuites contre l`agent. Le prestataire de service n`ignore pas que l`action du tuteur est
susceptible de conduire a la mise en cause de sa responsabilite en cas d`inadequation du
service produit ; mais il ne sait si ce moniteur le mettra en cause ou non. Cet alea explique
en partie que la corruption puisse prendre la Iorme d`une economie de reseau (voir infra).

3) La rentabilite de la corruption

Le troisieme element a prendre en consideration outre le pouvoir discretionnaire de
l`agent et l`asymetrie d`inIormation est l`importance du gain susceptible d`être perçu ou,
plus generalement, la rentabilite (au sens large) de la corruption. L`attractivite des pratiques
corruptives depend en Iait de l`importance de la distorsion provoquee par l`intervention
publique : plus cette distorsion est grande, plus la rente est susceptible d`être consequente. La
gravite de la distorsion ne procede pas seulement du regime du marche public ; elle depend
aussi de la situation de ce marche (cI. infra).

4) Lexistence dune sanction


19
Leur prise en compte releve d`une analyse dynamique des institutions, qui repose sur une conception realiste
du temps.

A ces trois premieres circonstances etudiees (au moins pour partie) par l`analyse
classique, il convient d`en ajouter une troisieme, prise en compte par l`economie du crime
initiee par G. Becker
20
: la presence d`une sanction en cas de manquement aux regles
d`attribution des marches. Cette presence determine le coût de transgression des regles
positives. Pour qu`il y ait corruption, il Iaut que le proIit envisage par l`oIIreur et le
demandeur de corruption
21
excede le coût que represente le risque de la sanction eventuelle.
Et ce coût est Ionction, d`une part, de la severite des sanctions existantes et, d`autre part, de
leur eIIectivite si la sanction existe mais n`est pas appliquee, le coût d`inIraction devient (de
ce point de vue) nul et l`attractivite de la corruption, inIiniment plus importante.

B/ La situation du marché

Parmi les circonstances particulieres qui inIluencent les comportements corruptiIs, il
Iaut aussi evoquer la situation du marche public. Cet aspect des choses a ete analyse par S.
Rose-Ackerman des 1975
22
. Il convient de distinguer trois situations :
- Lorsqu`il y a atomicite de loffre et de la demande d`abord, que la personne publique n`est
que l`un des clients potentiels d`un grand nombre de producteurs, le risque de corruption est
Iaible ; sauI si la demande publique prend une importance particuliere du Iait d`un
regroupement des commandes, par exemple (comme cela peut être le cas avec les centrales
d`achat).
- Lorsque le marche public est adosse a un monopole public (lorsqu`il n`y a qu`un seul
demandeur), le risque de corruption devient important, notamment du Iait de la taille
potentielle de la rente (la distorsion creee est alors plus serieuse). Si la production du
prestataire n`est pas aIIectee au service du public, le but de la corruption aura du côte de
l`agent plus de chance d`être personnel.
- En cas de monopole bilateral, le risque encouru, dans le cadre d`un marche public, est bien
plus grave ; il s`agit d`un risque d`enrichissement personnel des agents plus qu`un risque de
corruption proprement dite
23
. Les agents de ces monopoles s`entendent pour conIisquer une

20
Voir G. Becker |1968|, ainsi que G. Becker et G. Stigler |1974|.
21
Nous preIerons parler d`oIIreur et de demandeur de corruption, la distinction entre corruption "passive" et
corruption "active" ne presentant aucune pertinence d`un point de vue economique.
22
S. Rose-Ackerman |1975| ; cet article et celui d`E. BanIield |1975| constituent les premiers veritables travaux
sur l`economie de la corruption. Voir egalement S. Rose-Ackerman |1978|, |1999|.
23
Plus la reglementation de l`activite economique est Iorte, plus le risque d`enrichissement personnel des
membres de l`administration au detriment du public est Iort. C`est le principe de la nomenklatura. La

partie du beneIice de l`echange (une partie des Ionds aIIectes a la transaction). Cependant,
selon S. Rose-Ackerman, dans certaines circonstances speciIiques (lorsque l`une des parties
au marche n`est pas tenue par des delais trop contraignants et qu`un marchandage
s`engage), des pratiques corruptives sont possibles.

C/ L`objet du marché public

La derniere circonstance particuliere a prendre en consideration, pour expliquer et/ou
determiner la probabilite et l`importance de la corruption, est l`objet du marche public. La
complexite et la taille de loperation a realiser sont une source potentielle de corruption. Plus
la realisation est complexe, plus les occasions de transaction corruptive sont nombreuses et
plus le contrôle est rendu diIIicile (et la probabilite de detection des actes illicites, Iaible).
C`est ce qui explique en partie pourquoi les travaux publics, qui ne sont jamais des operations
simples, entraînent des risques importants de corruption.


III.
La faiblesse fonctionnelle du marché public

De ce qui precede, nous pouvons d`ores et deja deduire que les marches publics ne
presentent pas moins que n`importe quelle autre circonstance de pouvoir regulatoire un
potentiel Iavorable a la corruption. Mais bien plus, ce qui suit montre que ces marches sont en
realite tout specialement vulnerables. Ceux-ci presentent, en sus de Iaiblesses structurelles,
des Iaiblesses Ionctionnelles qui expliquent le recours a des pratiques de corruption.
Lorsque l`on passe d`une analyse externe a une analyse interne du marche public
lorsque l`on en vient a etudier le Ionctionnement du processus et non plus seulement sa
structure on s`aperçoit que cette institution presente encore des deIauts. La Iragilite du
mecanisme des marches publics s`explique alors de deux manieres : par la Iaiblesse des coûts
de la transaction corruptive et l`importance des coûts de monitorage de ces marches. Ces deux
phenomenes constituent autant d`incitations supplementaires pour les pratiques corruptives
ou, si l`on preIere, autant de contraintes en moins.

planiIication correspond a une reglementation integrale ; elle "beneIicie" en premier lieu aux decideurs les plus
importants.


A/ La faiblesse des coûts de transaction

La premiere chose qui explique la vulnerabilite des marches publics Iace aux pratiques
de corruption est donc la Iaiblesse des coûts de transaction que l`on y observe. La procedure
des marches publics garantit des coûts de transaction marchande et des coûts de transaction
corruptive inIerieurs a ceux auxquels les agents economiques Iont habituellement Iace.

1) Les couts dinformation

Une premiere caracteristique du marche public est que les coûts d`inIormation y sont
Iaibles par rapport aux coûts d`inIormation que l`on peut observer sur les marches libres et les
autres marches de corruption. La procedure des marches publics permet precisement deux
choses.
- D`abord, une definition claire des obfets des transaction marchande et corruptive :
. une deIinition claire de la nature et de la qualite du service qui est l`objet du marche
public, d`une part : la demande se maniIeste clairement, il suIIit au producteur de
candidater a sa satisIaction, sans avoir a Iaire l`eIIort prealable de se maniIester aupres
d`une multitude de consommateurs possibles ; le producteur Iait des economies de
prospection ; il ne lui est pas necessaire de se Iaire connaître du client, puisque c`est le
client, en quelque sorte, qui vient a lui ;
. une deIinition claire du droit dexclusivite (portant sur la production de ce service) qui
est l`objet de la corruption, d`autre part.
- La procedure des marches publics permet, ensuite, une identification aisee des parties aux
transactions marchande et corruptive :
. une reconnaissance simple des parties au marche public, d`un côte, puisque l`on cree
une situation de monopsone ;
. mais aussi une reconnaissance aisee des parties a la transaction corruptive, puisque ce
sont initialement les mêmes que les parties au marche ; dans toutes les autres situations
de corruption, cette identiIication n`est jamais aussi Iacile
24
.

2) Les couts de dissimulation

24
Si l`on prend par exemple le cas d`un truand qui souhaite corrompre un agent de police pour couvrir ses
activites illegales, il ne lui sera pas Iacile d`identiIier un oIIreur de corruption.


La deuxieme caracteristique importante de la corruption sur les marches publics est la
Iaiblesse des coûts de dissimulation (par rapport a d`autres lieux de corruption). La corruption
est par nature une activite occulte, qui doit être dissimulee a tous ceux qu`elle lese
(materiellement et moralement). Il existe donc des coûts de dissimulation qui constituent des
coûts de transaction propres aux contrats de corruption. Or, dans le cadre des marches publics,
ceux-ci sont reduits :
- en premier lieu parce que les parties a la transaction corruptive sont au prealable en
relations "regulieres" regulieres au sens de "legales" et regulieres au sens de "repetees" ,
puisqu`elles sont en contact au sein du marche public ; le simple Iait qu`elles soient en
rapport ne peut pas constituer la preuve d`une inIraction, comme c`est le cas dans d`autres
situations
25
; les parties au contrat de corruption peuvent ainsi negocier assez Iacilement
leurs engagements respectiIs et donner une apparence de legalite a leurs echanges ;
- il existe en second lieu certains types de marches au sein desquels le secret est legalise (ou
quasi-legalise), ce qui Iacilite la corruption ; ce sont principalement les marches qui
concernent la deIense, dont l`armement ; et il est d`autant moins etonnant de considerer ces
marches comme des lieux de corruption que ceux qui y prennent part disposent d`un Iort
pouvoir discretionnaire
26
.

B/ L`importance du coût de monitorage des marchés publics

Apres la Iaiblesse des coûts de transaction, l`autre type de caracteristique qui explique la
vulnerabilite des marches publics est l`importance de leur coût de monitorage. L`action
publique surtout si elle est geree de maniere concentree et centralisee se signale de
maniere generale par l`ampleur des coûts de surveillance (et de coordination) auxquels elle
doit Iaire Iace. Mais le contrôle des marches publics est source de coûts encore plus
considerables.

1) Une faible probabilite de detection


25
Dans l`exemple du truand qui corrompt un agent de police en revanche, la moindre preuve de leur relation peut
servir a caracteriser l`inIraction.
26
Il n`est ainsi pas etonnant que ces marches publics de la deIense soient suspectes de constituer des cibles
privilegies des pratiques corruptives les plus graves et qu`ils aient Iait l`objet de nombreuses etudes pendant et a
la suite de la guerre du Viêtnam aux Etats-Unis.

La consequence de ces diIIicultes de monitorage est une probabilite de detection
(particulierement) Iaible de la corruption sur les marches publics. L`importance de ces coûts
est due a plusieurs Iacteurs :
- d`abord a la multiplicite des institutions publiques ayant la possibilite de recourir au
mecanisme du marche public ; en France, les marches publics sont conclus, d`une part, par
l`Etat et ses etablissements publics n`ayant pas un caractere industriel et commercial et,
d`autre part, par les collectivites territoriales et leurs etablissements publics (art. 2 du Code
des marches publics) ;
- ensuite, consequemment, a la masse des operations de marche public ; pour la France par
exemple, on estime que 250 000 marches publics sont conclus chaque annee (a peu pres
40° par l`Etat et 60° par les autres collectivites territoriales), ce qui represente une masse
considerable a surveiller ;
- enIin, a la complexite eventuelle des operations a contrôler qui augmente egalement les
coûts de monitorage (cI. supra).

2) Limportance du cout delimination de loffreur de corruption

L`importance de ces coûts de monitorage Iait que, pour ceux qui ont l`intension
d`enquêter sur les pratiques de corruption, cela demande un investissement considerable en
temps et en eIIorts. Le coût d`elimination d`un Ionctionnaire ou d`un elu corrompu peut être
redhibitoire
27
.
- Même pour le principal c`est-a-dire, en realite, pour le tuteur, la personne qui incarne
eIIectivement l`institution selon les circonstances : le superieur hierarchique, l`autorite de
contrôle, le juge saisi,. , le coût de surveillance est tres important. En raison des divers
Iacteurs que nous avons evoques (pouvoir discretionnaire, Iaiblesse des coûts de la
transaction corruptive, importance des coûts de monitorage,.), la lutte contre la corruption
constitue une activite extrêmement coûteuse. Il est ainsi tres diIIicile pour le contrôleur de
mobiliser les ressources suIIisantes pour être eIIicace ; et le Iait que son contrôle (même
institue) ne soit qu`une de ses Ionctions parmi d`autres en augmente pour lui le coût relatiI.
Il est beaucoup plus economique pour un superieur ou l`agent d`une instance de contrôle
d`entrer dans le jeu de la corruption et de participer a la constitution d`un reseau de

27
B. Benson |1990|, pp. 163-165.

corruption, de maniere a reorienter la rente capturee vers des Iins autres que
l`enrichissement individuel (cI. infra).
- En ce qui concerne le citoyen contribuable ou utilisateur du service produit, il n`est pas
incite a participer a un eIIort collectiI de monitorage parce qu`il est en mesure de proIiter
d`un tel eIIort sans y participer (free riding). Une telle action risque en outre d`être pour lui
une source de problemes supplementaires, surtout en cas d`echec. Le mecanisme de la
responsabilite politique, quant a lui, est tres insuIIisant : d`abord parce que la question de la
corruption est noyee dans une multitude d`autres cheIs de responsabilite, ensuite parce que
le mode de scrutin (le suIIrage universel) n`est plus lie a la contribution Iiscale
28
.
- Pour le citoyen journaliste enIin, même si la presse est suIIisamment independante, investir
dans la detection de pratiques corruptives suppose un retour en terme de notoriete, de
publicite de l`enquête, ce qui le conduit a bien choisir les aIIaires potentielles.

C/ La vulnérabilité des marchés publics

Des preuves empiriques de la vulnerabilite des marches publics vis-a-vis des pratiques
de corruption sont apportees par diIIerents indices elabores par des organisations
independantes. Les indices les plus signiIicatiIs, ceux de Political Risk Services Inc., de
Business International Corp. (The Economist Intelligence Unit), de Transparencv
International viennent conIirmer les etudes des organismes nationaux de lutte contre la
corruption : les marches publics constituent, dans les pays developpes, la cible privilegiee des
pratiques de corruption. L`indice de Transparencv International, en partie base sur des
sondages, montre même que la conscience de ce phenomene est tres largement partagee. Ce
qui tend en deIinitive a conIirmer l`idee d`une Iragilite des marches publics.
La structure autant que le mode de Ionctionnement de ces derniers apparaissent comme
tout a Iait deIicients. La question qui se pose des lors est de savoir comment, dans ces
conditions, les individus agissent et reagissent, en Ionction de quelle logique et dans quel but.



28
Le principe du suIIrage censitaire etait que celui qui vote est celui qui paie l`impôt. Son objet etait precisement
de permettre un contrôle politique de l`utilisation des deniers publics. Avec le suIIrage universel, ceux qui
beneIicient de l`impôt sans le payer sanctionnent egalement l`emploi de l`argent public. Comme l`avaient prevu
des etudes classiques des le XIX
e
siecle et comme l`ont montre les travaux de l`ecole du Public Choice, la
generalisation du suIIrage universel a contribue a l`explosion de la depense publique dans les pays occidentaux.

IV.
La réponse des acteurs aux déficiences
du marché public

Maintenant que nous avons expose les incitations et les contraintes propres aux marches
publics, il convient en eIIet d`aborder les comportements adoptes en consequence par ses
acteurs et les resultats qui en decoulent ou qui sont susceptibles d`en decouler. Nous allons
voir que les pratiques corruptives relevent d`attitudes tout a Iait rationnelles.

A/ La captation de la rente

Comme dans tout cas de "capture regulatoire", le but principal de la transaction
corruptive est d`abord le partage (direct ou indirect) d`une rente via la "prise de contrôle" de
l`autorite de regulation du marche
29
. L`Ecole du Public Choice s`est Iait une specialite de ces
questions de rent-seeking
30
. La rente est materialisee par le prix que la personne morale de
droit public envisage de Iixer pour le marche public. Son existence est souvent garantie par
certains grands principes juridiques (comme le principe de continuite du service public) ou
certaines regles de droit positiI
31
. L`attribution du marche cree une situation de monopole
bilateral (une double capture des consommateurs). Du côte des producteurs, la concurrence
pour le marche est preservee, tandis que la concurrence sur le marche est quasi inexistante.
Les concurrents et l`agent public le savent ; ils anticipent cette situation. Le prix a payer (pour
une qualite identique) est necessairement superieur au prix qu`engendre une situation de
concurrence continue sur le marche. Le prix que la personne publique est prête a payer excede
donc potentiellement le beneIice normal retire d`une situation de marche concurrentiel en
tenant compte du montant du pot-de-vin. Le dessous-de-table et le surproIit du producteur
sont les deux parts de la rente.

B/ Les autres buts poursuivis


29
En economie, une rente est un revenu qui ne constitue pas le pendant d`un eIIort ou d`un investissement
personnel. Elle est une conIiscation, un detournement des eIIorts ou des investissements qui sont l`ouvre
d`autres individus que celui ou ceux qui la perçoivent.
30
Voir A. Krueger |1974|, R. Tollison |1982| et G. Tullock |1989|.
31
Cela est surtout vrai lorsque la prestation du Iournisseur est employee au service direct du public.

Il est en l`occurrence plus interessant de se pencher sur les autres buts poursuivis,
propres aux marches publics. L`objet des pratiques corruptives est precisement de pallier a
chacune des Iaiblesses structurelles evoquees plus haut.

1) Les buts poursuivis par le fournisseur

En corrompant l`agent public, le Iournisseur vise plusieurs objectiIs distincts de la seule
perception de la rente disponible.
- Il cherche d`abord a prevenir certains risques, a s`assurer, en quelque sorte, contre les
consequences probables de l`inadequation de sa production certains economistes ont
d`ailleurs parIois presente la corruption comme une Iorme d`assurance
32
. Corrompre l`agent
et eventuellement son tuteur permet de limiter le risque d`être tenu pour (unique)
responsable du gaspillage qui decoule des distorsions dues a la mediation publique :
. en reduisant cet alea moral, le Iournisseur previent d`abord le comportement de lagent ;
la corruption est d`autant plus eIIicace, de ce point de vue, que la prestation du
Iournisseur est proche du service du public ;
. il peut eventuellement être en mesure d`anticiper le comportement du tuteur
(hierarchique) ; ce dernier, plutôt que de s`attaquer de Iront a la corruption de ses
subordonnes, peut en eIIet choisir de diriger l`entreprise illicite ; dans ce cas, la
corruption prend la Iorme d`un reseau
33
destine a reorienter la corruption et lui assigner
un but collectiI "plus tolerable", comme le Iinancement (local ou national) d`une
Iormation politique ; elle permet alors au Iournisseur de s`assurer du comportement du
tuteur.
- Independamment de l`inadequation possible du service produit, le prestataire peut
rechercher sa deresponsabilisation relative vis-a-vis du resultat du marche en liant sa
reputation au versement d`un dessous-de-table. La corruption est un investissement en
reputation aupres de l`agent public (et même parIois au-dela). C`est d`ailleurs dans la
perspective du renouvellement du marche ou de la conclusion d`un autre marche, ulterieur,
que cette observation prend tout son sens. L`interêt de la corruption n`est que rarement
ponctuel. C`est pour cela qu`elle s`institutionnalise si Iacilement.

32
L. Liew |1992|.
33
J. Cartier-Bresson |1992|, |1993|, |1995|, notamment a propose d`analyser la corruption comme un
phenomene relevant d`une economie de reseau. A condition d`apprehender le reseau comme une organisation
sociale et non comme une interconnexion d`ordre technologique, la corruption peut être comprise comme
l`activite d`agents lies par des contrats a priorite alternative.

- Le Iournisseur tente ensuite de responsabiliser personnellement lagent envers lui en
l`interessant economiquement a la conclusion du marche public. La transaction corruptive
vise l`etablissement d`une relation de conIiance mutuelle. Le prestataire cherche a
compenser le deIaut d`interêt materiel de l`agent public et a etablir un motiI de conIiance.
- EnIin, le Iournisseur cherche a ameliorer la performance de lagent ; dans les operations
complexes, qui necessitent l`intervention repetee de la personne publique, le prestataire a
interêt a ce que l`agent public se montre rapide et eIIicace pour pouvoir poursuivre ses
livraisons (de biens ou d`ouvrages) et être remunere le plus rapidement possible. Le pot-de-
vin represente un paiement incitatiI pour le bureaucrate
34
.

2) Les buts poursuivis par lagent public

De son côte, en acceptant d`être corrompu, lagent et/ou le tuteur cherchent d`abord a se
Iaciliter la tâche et a susciter une conIiance que sa position ne permet pas de presumer.
- Se laisser corrompre permet d`abord un departage des offres a moindres frais :
. la charge de coûts personnels (en temps et en eIIorts d`etude des candidatures
notamment) est ainsi bien moins lourde, surtout lorsque, plus tard, la conclusion d`un
nouveau marche public du même ordre avec le même "corrupteur" est envisagee ;
. la corruption permet dans certains cas la selection du Iournisseur le plus motive et/ou le
plus solide economiquement (clearing)
35
.
- Accepter la corruption, c`est en outre interesser le fournisseur a son maintien au pouvoir
(ou en Ionction), le Iaire entrer dans un processus de clientelisation dont on attend d`autres
avantages ulterieurs.
- D`un point de vue "psychologique", l`acceptation d`un bakchich est aussi une Iorme de
deresponsabilisation relative vis-a-vis du resultat du marche.
- EnIin, l`agent rend son action previsible les pratiques corruptives se situent presque
toujours dans une perspective de perennisation , ce qui participe a l`etablissement d`une
relation de conIiance, d`une solidarite positive (Iinanciere), renIorcee par la solidarite
negative qui naît de la penalisation de leurs rapports.



34
S. Rose-Ackerman |1998|, pp. 518b-519a.
35
S. Rose-Ackerman |1998|, p. 518a.

V.
Les résultats de la corruption

Les consequences de la transaction corruptive, tant d`un point de vue microeconomique
que macroeconomique, apparaissent a la Iois comme positiIs et negatiIs. Il est ainsi mal a
propos de considerer la corruption comme un phenomene absolument Iuneste.

A/ Les conséquences immédiates

Parmi les consequences les plus immediates, celles qui semblent les plus evidentes, il
Iaut en relever deux principales.
- La corruption entraîne en premier lieu une diminution des couts de transaction du marche
public une diminution des coûts issus de la mediation publique entre production et
consommation que nous evoquions au debut. La particularite des marches publics, c`est que
la corruption diminue les coûts de transaction d`une activite legale alors qu`en temps
normal, elle vise a baisser les coûts de transaction d`activites illegales.
- La seconde consequence la plus immediate est la preservation ou la perpetuation de la
rente. Celle-ci a ete degagee, captee et protegee ; il devient plus avantageux d`exploiter le
Iilon ainsi decouvert que d`engager des recherches coûteuses en termes de temps et
d`eIIort et en terme de risque pour en denicher ou en conIisquer un autre.

B/ Les conséquences générales

Les consequences a moyen et long terme des pratiques corruptives sur les marches
publics sont un peu plus complexes. Les deux premieres concernent l`environnement (social,
economique et politique), tandis que les suivantes interessent la production des marches et
services publics (leur direction, leur quantite et leur qualite).
- On constate d`abord que la corruption sur les marches publics participe a une tendance
generale de stabilisation de lenvironnement politique, puisqu`elle contribue a rendre
previsible une action publique qui est souvent loin de l`être, quelle que soit la situation
politique et constitutionnelle apparente
36
.

36
Voir E. Colombatto |2003|.

- Ensuite, les marches publics apparaissent comme le lieu a partir duquel la corruption
publique sinstitutionnalise le plus Iacilement (cI. supra). Ils constituent l`occasion de
prises de contact autant que l`endroit de relations et d`echanges reguliers.
- L`institutionnalisation des pratiques de corruption au sein des marches publics entraîne
egalement une selection des operations initiees et Iinancees par ce moyen. Les autorites
publiques touchees par la corruption tendent a privilegier les operations garantissant un
retour plus important en terme de rente. On evoque parIois le cas des "white elephants", ces
projets "pharaoniques" des P.E.D. qui constituent des exemples extrêmes ; mais il Iaut voir
que dans un pays comme la France, l`accroissement (important et soudain) du budget et des
projets relevant de la "Culture", par exemple, a participe a l`accroissement tout aussi
consequent des Iaits de corruption durant les annees 1980
37
on a parle a leur sujet de
"decennie de la corruption"
38
. Cela se comprend aisement car les marches des biens
culturels et surtout des ouvres d`art sont ceux qui se rapprochent le plus du type theorique
de la concurrence monopolistique.
- La corruption conduit par ailleurs a une selection des partenaires des autorites publiques
dans ce genre d`operation et par suite a un developpement du clientelisme, lequel exclut
une partie des producteurs de l`acces aux marches publics. Un des objectiIs de la double
reIorme du droit des marches publics a ete, en France, de permettre un acces plus Iacile des
P.M.E. a ces marches
39
.
- EnIin, une derniere consequence bien connue (et liee aux deux precedentes) est la
degradation de la qualite des realisations des marches publics. Celle-ci peut aussi bien
s`expliquer par le monopole que cree le marche public, par l`inadequation initiale de l`oIIre,
que par l`eventuel "dumping" pratique par le candidat choisi, les lacunes du contrôle ou les
garanties qu`oIIre au Iournisseur un principe comme celui de la continuite du service
public.



37
Nous n`aIIirmons pas exactement que c`est dans le but de se menager des rentes que le budget de la Culture a
ete double en 1981. Nous pensons en revanche que la corruption n`est pas etrangere au Iait que les depenses de
Culture soient restees depuis a un niveau eleve dans le budget des collectivites territoriales Irançaises. Le même
phenomene semble être observable pour l`Italie, la Grece ou l`Espagne.
38
Y. Meny |1993|. Contrairement a l`opinion de cet auteur, ce phenomene est de maniere evidente lie au
dirigisme economique d`un gouvernement socialiste qui a, durant cette periode, multiplie les cas d`intervention
et de mediation publiques.
39
La centralisation administrative et politique de ce pays a provoque la centralisation des beneIices de la
corruption, en particulier de la corruption sur les marches publics. Ce phenomene explique en grande partie
l`exclusion dont sont victimes les P.M.E.

Conclusion

La corruption est une realite complexe. Même lorsque l`on se limite au cas relativement
restreint des marches publics comme nous l`avons Iait , la corruption apparaît comme un
phenomene extrêmement complique a apprehender. Elle ne constitue ni un phenomene
absolument neIaste, ni un phenomene tout a Iait positiI. En s`attachant a decrire les
comportements des agents economiques et les motivations de ces comportements, nous nous
sommes aperçu que s`y conIondent des preoccupations legitimes et des objectiIs injustiIies.
Il n`y a pas lieu d`analyser les actes de corruption comme des phenomenes ponctuels et
comme les actes isoles de personnages a la limite de la perversite. La corruption a tout d`une
reponse rationnelle a une situation singuliere et tout d`une veritable institution. Les pratiques
corruptives dans les marches publics sont systematiquement presentees par les juristes et les
politologues notamment
40
comme des atteintes a la "libre concurrence" et comme la cause
d`un "gaspillage considerable" des ressources publiques. En realite, le gaspillage est un risque
dont la cause est anterieure aux pratiques corruptives elles-mêmes. Quant a l`atteinte a la
concurrence, elle se trouve en amont du marche public et explique même le recours a ce type
de mecanisme de mediation. De même pour les questions d`inIormation qui peuvent être
evoquees en cette matiere : celles-ci ne sont pas posees par la seule corruption et relevent d`un
probleme bien plus large d`organisation economique.
Une premiere chose est certaine touteIois : limiter les cas de mediation publique entre
production et consommation, limiter par consequent le recours au mecanisme vulnerable du
marche public represente un premier pas dans la direction d`une limitation de la corruption.
La corruption n`est qu`un symptôme, non le mal lui-même. Son analyse dans le cadre
des marches publics peut en deIinitive nous conduire a nous interroger sur la pertinence
aussi bien economique que juridique de la notion de service public. Ne s`agirait-il pas en
Iait d`une creation discursive ad hoc destinee a couvrir des comportements illegitimes ?







40
Conseil de l`Europe |1998|, passim.

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