ŞCOALA NAŢIONALĂ DE STUDII POLITICE ŞI ADMINISTRATIVE FACULTATEA DE ADMINISTRAŢIE PUBLICĂ

LEGISTICĂ FORMALĂ - Suport de curs Prof. univ. dr. Ioan VIDA

BUCUREŞTI

CUPRINS MODULUL 1 FUNCŢIA LEGISLATIVĂ A PARLAMENTULUI ................................ 7 2. Alegerea nivelului actului normativ al Parlamentului. ..................... 11 3. Ierarhia legilor. ......................................................................................... 14 MODULUL 2 ARHITECTURA ACTULUI NORMATIV............................................. 21 1. Titlul actului normativ. ............................................................................ 22 2.Preambulul .................................................................................................. 23 3. Formula introductivă. .............................................................................. 24 4. Partea dispozitivă. ..................................................................................... 25 5. Formula de atestare a autenticităţii actului normativ. ....................... 30 6. Semnătura reprezentantului legal al emitentului. .............................. 31 7. Numărul şi data actului normativ. ......................................................... 32 8. Anexele actului normativ......................................................................... 32 MODULUL 3 REDACTAREA ACTELOR NORMATIVE .......................................... 33 1. Coordonatele procesului de redactare a actului normativ................. 34 2.Stilul actului normativ. ............................................................................. 36 MODULUL 4 MOTIVAREA PROIECTELOR ACTELOR NORMATIVE MODIFICAREA, COMPLETAREA, ABROGAREA ŞI ALTE EVENIMENTE CARE INTERVIN PE PARCURSUL DURATEI ACTIVE A LEGII...................................................................................... 47 1. Acţiunea în timp a normei juridice ........................................................ 47 2. Modificarea actului normativ ................................................................. 47 3. Completarea actului normativ ................................................................ 50 4. Reguli comune operaţiunilor de modificare şi completare................ 51 3.Abrogarea .................................................................................................... 52 5. Rolul abrogator al Constituţiei şi al legilor constituţionale. ............ 55 6. Momentul abrogării.................................................................................. 57

2

7. Derogarea ................................................................................................... 57 8. Suspendarea actului normativ………………………………………59 9. Republicarea actului normativ.. ............................................................. 60 10. Rectificarea actului normativ. .............................................................. 61 MODULUL 6 APLICAREA NORMELOR DE TEHNICĂ LEGISLATIVĂ ÎN PROCESUL ELABORĂRII ACTELOR ADMINISTRATIVE NORMATIVE .................................. 63 1. Reguli specifice aplicabile în procesul elaborării şi adoptării hotărârilor Guvernului.
64

2. Elemente specifice procesului de emitere a ordinelor, instrucţiunilor şi a celorlalte acte normative ale conducătorilor autorităţilor publice ale administraţiei ministeriale şi extraministeriale. 66 3. Respectarea normelor de tehnică legislativă în cadrul autonomiei locale
67

3

• Date de identificare a cursului Date de contact ale titularului de curs: Nume: Vida Ioan Birou: str. Povernei, nr. 6 Telefon: 021/3180897 Consultaţii: Luni, 9.00 -11.00 Date de identificare curs Legistică formală Anul III, Semestrul I Tipul cursului: facultativ

• Condiţionări şi cunoştinţe prerechizite Cursul de faţă condiţionează parcurgerea si promovarea cu succes a mai multor discipline din semestrele anterioare ale programului academic propus in cadrul specializării Administraţie publică. Astfel, cursantul care doreşte să urmeze cursul “Legistică formală” tebuie să fi promovat următoatele discipline: Elemente de teoria geneală a statului şi dreptului, Bazele constituţionale ale administraţiei publice şi Drept administrativ • Descrierea cursului Cursul Legistică formală îşi propune familiarizarea studenţilor cu normele de tehnică legislativă. Scopul acestui curs este de a cunoaşte arhitectura actelor normative, pecum şi principalele evenimente care intervin pe parcursul existenţei actului normativ.

• Organizarea temelor în cadrul cursului Tematica ce corespunde cursului de Legistică formală include sase lecţii. Nivelul de inţelegere si, implicit, utilitatea informaţiilor pe care le regăsiţi in fiecare lecţie vor fi sensibil optimizate dacă, in timpul parcurgerii suportului de curs, veţi consulta sursele bibliografice recomandate. Dealtfel, rezolvarea tuturor lucrărilor de verificare precum si promovarea examenului final impune, cel puţin, parcurgerea referinţelor obligatorii, menţionate la finele fiecărei lecţii. In situaţia in care nu veţi reusi să accesaţi anumite materialele bibliografice, sunteţi invitaţi să contactaţi tutorii disciplinei. • Formatul şi tipul activităţilor implicate de curs Parcurgerea celor şase lecţii în care este structurat cursul va presupune atat intalniri faţă in faţă (consultaţii), cat si muncă individuală. Consultaţiile, Avand in pentru care prezenţa este facultativă, reprezintă un sprijin direct acordat vedere particularităţile invăţămantului la distanţă, dar si reglementările
4

dumneavoastră din partea titularului si a tutorilor.

interne, parcurgerea si promovarea acestei discipline presupune antrenarea studenţilor in următoarele tipuri de activităţi: a. consultaţii – pe parcursul semestrului vor fi organizate două intalniri de consultaţii faţă în faţă; b. realizarea unui proiect de semestru cu o temă si un set de sarcini anunţate cu cel puţin 30 de zile inaintea datei de depunere a acestuia. c. lucrări de evaluare care vor fi rezolvate si, respectiv trimise tutorilor in conformitate cu precizările din calendarul disciplinei. • Materiale bibliografice obligatorii In suportul de curs, la finele fiecărei lecţii sunt precizate atat referinţele bibliografice obligatorii, cat si cele facultative. Sursele bibliografice au fost astfel stabilite incat să ofere posibilitatea adancirii nivelului de analiză si, implicit, comprehensiunea fiecărei teme. • Materiale şi instrumente necesare pentru curs Optimizarea secvenţelor de formare reclama accesul studenţilor la următoarele resurse: - calculator conectat la internet - imprimantă (pentru tipărirea materialelor suport sau a temelor redactate) - acces la resursele bibliografice (ex: abonament la Biblioteca Centrală Universitară) - acces la echipamente de fotocopiere • Calendar al cursului Calendarul disciplinei este adus la cunoştinţa studentlui şi cuprinde datele celor două intalniri care vor fi anunţate in timp util pe site-ul facultăţii şi termenele la care trebuie transmise lucrările de verificare aferente fiecărei lecţii, precum si data limită pentru trimiterea proiectului de semestru. • Politica de evaluare şi notare Evaluarea finală se va realiza pe bază unui examen scris desfăşurat in sesiunea de la finele semestrului I. Nota finală se compune din: a. punctajul obţinut la acest examen, b. Aprecierea lucrărilor de evaluare pe parcurs; c. evaluarea proiectului de semestru Elemente de deontologie academică Se vor avea in vedere următoarele detalii de natură organizatorică: - Orice material elaborat de către studenţi pe parcursul activităţilor va face dovada originalităţii. Studenţii ale căror lucrări se dovedesc a fi plagiate nu vor fi acceptaţi la examinarea finală. - Orice tentativă de fraudă sau fraudă depistată va fi sancţionată prin acordarea notei minime sau, in anumite condiţii, prin exmatriculare. - Rezultatele finale vor fi puse la dispoziţia studenţilor prin afisaj electronic.
5

• Studenţi cu dizabilităţi Titularul cursului si echipa de tutori isi exprima disponibilitatea, in limita constrangerilor tehnice si de timp, de a adapta conţinutul si metodelor de transmitere a informaţiilor, precum si modalităţile de evaluare (examen oral, examen on line etc), in funcţie de tipul dizabilităţii cursantului. Altfel spus, avem in vedere, ca o prioritate, facilitarea accesului egal al tuturor cursanţilor la activităţile didactice si de evaluare. • Strategii de studiu recomandate Date fiind caracteristicile invăţămantului la distanţă, se recomandă studenţilor o planificare foarte riguroasa a secvenţelor de studiu individual, coroborată cu secvenţe de dialog, mediate de tutorii si respectiv titularul de disciplină. Lectura fiecărei lecţii si rezolvarea la timp a lucrărilor de evaluare garantează nivele inalte de inţelegere a conţinutului tematic si totodată sporesc sansele promovării cu succes a acestei discipline.

6

MODULUL 1 FUNCŢIA LEGISLATIVĂ A PARLAMENTULUI Scopul modulului: Familiarizarea studentului cu funcţia legislativă a Parlamentului României Obiectivele modulului: La finalul acestui modul, cursanţii trebuie:  Să cunoască conţinutul funcţiei legislative  Să prezinte activităţile Parlamentului  Să enumere şi să explice principalele categorii de legi

1. Determinarea conţinutului funcţiei legislative. Guvernarea unei ţări pe baza principiilor democraţiei este indiscutabil legată de manifestarea poporului ca titular al puterii politice, al suveranităţii naţionale. Exprimarea puterii politice a poporului este condiţionată astăzi de exprimarea voinţei corpului electoral prin reprezentanţii săi aleşi, la intervale rezonabile de timp, în condiţiile manifestării pluralismului politic. Prin alegeri directe, poporul îşi constituie puterea legiuitoare, desemnează şeful statului, iar în urma acestora se instituie Guvernul. În forumul său de exprimare politică - Parlamentul -, poporul îşi defineşte voinţa generală, o oficializează şi o exteriorizează în legi, hotărâri şi moţiuni. Principala funcţie a Parlamentului o constituie funcţia legislativă. 1 Această funcţie se concretizează în activitatea parlamentară de examinare şi deliberare asupra proiectelor de lege şi a propunerilor legislative, precum şi de votare a legii. Profesorul Constantin C.Dissescu atribuia Parlamentului misiunea de a face legi, funcţie care conferea o autentică greutate organului reprezentativ suprem al poporului în procesul elaborării legii. 2 Într-o altă opinie, complexitatea funcţiei legislative se deduce din "operaţiunea prin care regula de drept, aşa cum se constată şi cum o concepe mintea noastră faţă de o situaţie dată în societate, se transformă în regulă de drept pozitiv." 3 Atitudini similare privitoare la complexitatea funcţiei legislative au fost adoptate şi de alţi autori români. Problema care prezintă interes pentru Legistica formală vizează definirea conţinutului funcţiei legislative. Într-o primă ipoteză, funcţia legislativă pare a se raporta la examinarea şi adoptarea proiectelor de lege prezentate Parlamentului de către Guvern. În realitate, funcţia legislativă a Parlamentului este extrem de complexă. Înainte de a fi o funcţie normativă, ea este o funcţie politică. Înainte de a fi o funcţie executivă,
1

În literatura de specialitate sunt considerate funcţii parlamentare următoarele: a) legislativă (adoptarea legilor); b) stabilirea direcţiilor principale ale activităţii social-economice, culturale, statale şi juridice; c) alegerea, formarea, avizarea formării, numirea sau revocarea unor autorităţi statale; d) controlul parlamentar; e) conducerea în politica externă; f) organizarea şi funcţionarea proprie. Apud I.Muraru, Simina Tănăsescu, Drept constituţional şi instituţii politice, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2001, p.451. 2 A se vedea Constantin C.Dissescu, Drept constituţional, Bucureşti, 1915, p.703. 3 Mircea Djuvara, Teoria generală a dreptului, Editura All, Bucureşti, 1995, p.315.
7

subordonată prevederilor constituţionale, ea este o funcţie axiologică, în virtutea căreia se stabilesc valorile politice şi juridice pe baza cărora se elaborează normele juridice primare şi se direcţionează activitatea întregului organism statal. Funcţia legislativă a Parlamentului se concretizează în activităţi parlamentare distincte: 1. examinarea proiectelor de lege primite de la Guvern; 2. examinarea propunerilor legislative care sunt formulate de cetăţeni sau de către parlamentari. 3. examinarea amendamentelor formulate de către Guvern sau de către parlamentari; 4. votarea proiectelor de lege, a propunerilor legislative şi a amendamentelor formulate în procesul legislativ; 5. reexaminarea legii ca urmare a solicitării Preşedintelui României; 6. reexaminarea legii în virtutea deciziei Curţii Constituţionale prin care se declară neconstituţionalitatea acesteia; 7. stabilirea limitelor abilitării Guvernului de a emite ordonanţe; 8. exercitarea controlului asupra legislaţiei delegate, respectiv asupra unor reglementări juridice emise în temeiul unei legi de abilitare ori a delegării legislative constituţionale; 9. cenzurarea decretelor prezidenţiale prin care se instituie norme juridice (instituirea stării de urgenţă, a stării de asediu, declararea mobilizării parţiale sau generale a forţelor armate, luarea măsurilor pentru respingerea unei agresiuni armate împotriva României). În exercitarea funcţiei legislative, aceste aspecte tehnice subsumează o puternică încărcătură politică. În raport cu fiecare propunere supusă Parlamentului spre adoptare, în aula fiecărei Camere sau în sala destinată şedinţelor comune se etalează întregul spectru al aspiraţiilor politice ale naţiunii. Fiecare partid politic reprezentat în Parlament are propria sa opinie cu privire la problemele ce se dezbat în forul legislativ, în spatele acestuia aflându-se cei care i-au votat pe deputaţi şi pe senatori. În aceste condiţii, existenţa Parlamentului este condiţionată de formarea unei majorităţi parlamentare apte să susţină proiectele de legi promovate de Guvern şi, în ultimă instanţă, să susţină Guvernul în întreaga operă de guvernare. Existenţa majorităţii parlamentare nu poate face abstracţie de prezenţa în Parlament a minorităţii parlamentare - a opoziţiei - componentă politică parlamentară care, prin definiţie, îşi modelează discursul politic în raport cu interesele legate de cucerirea puterii politice. În mod constant, după adoptarea Constituţiei României din 1991, în virtutea căreia s-au desfăşurat alegerile parlamentare şi prezidenţiale din 1992, 1996 şi 2000, Parlamentul a fost locul de întâlnire a celor mai diverse interese naţionale, exprimate în forme diferite de reprezentanţii corpului electoral. În legătură cu derularea funcţiei legislative, problema care se pune are în vedere limitarea sau partajarea exercitării acesteia în raport cu alte autorităţi publice. Această problemă derivă din faptul că, potrivit art.61 alin.(1) din Constituţia României, "Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritate legiuitoare", dispoziţie constituţională privită în mod diferit în anumite lucrări de specialitate. Astfel, profesorii M.Constantinescu şi I.Muraru consideră că Parlamentul exercită o funcţie de legiferare, care este o formă specializată a competenţei sale generale, în virtutea

8

căreia dezbaterea problemelor politice generale ale naţiunii se finalizează prin adoptarea unei norme de drept, ca expresie a voinţei generale în reglementarea unor raporturi sociale. 4 În această perspectivă, funcţia de legiferare este redusă la competenţa de legiferare, competenţă care ar rezulta din condiţiile şi limitele stabilite de Constituţie. 5 În justificarea unui asemenea punct de vedere se arată că o putere legiuitoare necondiţionată, absolută, ar putea absorbi în sine toate funcţiile statului, utilizând forţa şi autoritatea legii pentru a decide în probleme ce ţin de funcţia executivă sau judecătorească a acestuia. 6 În opinia noastră, funcţia de legiferare a Parlamentului reprezintă capacitatea forumului reprezentativ suprem al poporului român de a reglementa în mod primar orice categorie de relaţii sociale, pe baza regulilor stabilite de Constituţie şi de regulamentele parlamentare. În această optică, funcţia legislativă nu poate fi redusă la "competenţa de legiferare" pentru simplul fapt că nu există o asemenea noţiune în sistemul dreptului constituţional românesc. În general, termenul "competenţă" este utilizat în drept pentru a desemna o listă de atribuţii, de drepturi şi obligaţii, care pot fi exercitate de o anumită autoritate publică aflată în concurenţă cu alte autorităţi publice. Astfel, putem vorbi de competenţa unui minister, a unui primar, a unui consiliu local, în înţelesul de competenţă materială (ansamblul atribuţiilor conferite de lege) ori de competenţă teritorială (stabilirea limitelor geografice ale exerciţiului competenţei materiale). O asemenea problemă nu se poate pune în cazul Parlamentul român. Organul reprezentativ al poporului român şi unica autoritate legiuitoare a ţării nu partajează cu nimeni exercitarea funcţiei legislative, nici în cazul în care operează delegarea legislativă, el fiind unicul titular al exercitării acestei funcţii. Cu totul altfel se pune problema în cazul Franţei, unde suntem de acord că există o competenţă legislativă a Parlamentului, prin partajarea funcţiei legislative între Parlament şi Guvern. În acest caz, în care Parlamentul intervine doar în "domeniul rezervat legii", iar Guvernul în celelalte categorii de relaţii sociale supuse reglementărilor juridice primare, putem să dăm dreptate autorilor francezi care consideră că "puterea legislativă este încredinţată unei pluralităţi de organe." 7 O asemenea concluzie poate fi valabilă în Franţa, dar în România, în lumina Constituţiei din 1991 este inadmisibilă. În privinţa definirii puterii legiuitoare, a funcţiei sale legislative, este necesar să observăm că la exercitarea acesteia pot participa şi alte autorităţi publice (Guvernul poate propune proiecte de lege sau amendamente, Curtea Constituţională poate declara o lege neconstituţională, Preşedintele României poate cere Parlamentului sau Curţii Constituţionale reexaminarea legii etc.), dar punctul de vedere al Parlamentului este decisiv în privinţa definitivării şi votării legii. Pe de altă parte, faptul că există limitări ale exercitării funcţiei legislative înscrise în Constituţie, în regulamentele parlamentare, nu poate fi conceput ca o partajare de competenţe sau ca o atribuire de competenţă legislativă Parlamentului. Chiar şi în cazul în care o autoritate publică are o anumită competenţă normativă, ea trebuie să o exercite în anumite limite, în cadrul unei anumite proceduri legale etc.

4 5

A se vedea M.Constantinescu, I.Muraru, Drept parlamentar românesc, Editura Actami, Bucureşti, 1999, p.121. Ibidem, p.122. 6 Ibidem, p.122. 7 G.Burdeau, F.Hammon, M.Traper, op.cit., p.176.
9

Rezultă din cele de mai sus că nu există o competenţă legislativă în cazul Parlamentului României sau dacă ea ar exista ar trebui considerată exhaustivă. În aceste condiţii, Parlamentul României poate reglementa în mod primar, prin lege, orice materie, orice domeniu al relaţiilor sociale, respectând, bineînţeles, regulile stabilite de Constituţie şi de regulamentele parlamentare. De aceea, susţinem şi noi că Parlamentul României este titularul monopolului legislativ. 8 Totodată, este necesar să menţionăm că nelimitarea în plan orizontal a funcţiei legislative a Parlamentului nu are nimic de-a face cu caracterul autoritar sau totalitar al puterii legiuitoare, care ţine de distrugerea echilibrului puterilor în stat şi nu de sfera atribuţiilor legislative ale Parlamentului. În urma revizuirii Constituţiei din anul 2003, a fost operată o anumită diferenţiere între cele două Camere ale Parlamentului. Astfel, una din Camere este prima sesizată cu anumite proiecte de legi sau propuneri legislative, caz în care devine Cameră de reflecţie. Cealaltă este Camera decizională, manifestarea sa de voinţă, exprimată prin vot, punând capăt procesului legislativ parlamentar. Astfel, în temeiul art.75 din Constituţie, Camera Deputaţilor este Cameră de reflecţie în cazul proiectelor de legi şi propunerilor legislative pentru ratificarea tratatelor sau a altor acorduri internaţionale şi a măsurilor legislative ce rezultă din aplicarea acestor tratate sau acorduri, precum şi al legilor organice prevăzute de art.31 alin.(5) – organizarea serviciilor publice de radio şi de televiziune şi controlul parlamentar asupra activităţii lor-, art.40 alin.(3) – stabilirea altor categorii de funcţionari publici care nu pot face parte din partide politice-, art.55 alin.(2)-stabilirea condiţiilor privind îndeplinirea îndatoririlor militare-, art.58 alin.(3) – organizarea şi funcţionarea instituţiei Avocatului Poporului-, art.73 alin.(3) lit.e)- organizarea Guvernului şi a Consiliului Suprem de Apărare a Ţării –, lit-k) - contenciosul administrativ-, lit.l)-organizarea şi funcţionarea Consiliului Superior al Magistraturii, a instanţelor judecătoreşti, a Ministerului Public şi a Curţii de Conturi-, lit.n) - organizarea generală a învăţământului, lit.o)-organizarea administraţiei publice locale, a teritoriului, precum şi regimul general privind autonomia locală, art.79 alin.(2) - înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Consiliului Legislativ, art.102 alin.(3) - stabilirea altor membri ai Guvernului, art.105 alin.(2) - stabilirea altor incompatibilităţi guvernamentale, art.117 alin.(3) - înfiinţarea de autorităţi administrative autonome, art.118 alin.(2) stabilirea structurii sistemului naţional de apărare, pregătirea populaţiei, a economiei şi a teritoriului pentru apărare, precum şi statutul cadrelor militare, art.118 alin.(3) - aplicarea dispoziţiilor alin.(2) la celelalte componente ale forţelor armate-, art.120 alin.(2)-folosirea limbii minorităţilor naţionale în relaţiile cu autorităţile administraţiei publice locale şi cu serviciile desconcentrate, art.126 alin.(4) compunerea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi regulile de funcţionare a acesteia, art.126 alin.(5) înfiinţarea de instanţe specializate şi art.142 alin.(5) - legea organică a Curţii Constituţionale.

8

În acest sens a se vedea T.Drăganu, Introducere în teoria şi practica statului de drept, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1992, p.91; În sens contrar, profesorii Ioan Muraru şi Mihai Constantinescu consideră că, potrivit Constituţiei actuale a României, se poate vorbi de un domeniu al legii, stabilit de fostul art.72, care prevedea că Parlamentul poate adopta trei categorii de legi, şi anume legi constituţionale, legi organice şi legi ordinare. A se vedea I.Muraru, M.Constantinescu, Ordonanţa guvernamentală - Doctrină şi jurisprudenţă, Lumina Lex, Bucureşti, 2000, p.33.
10

Cu privire la aceste competenţe ale Camerei Deputaţilor este necesar să precizăm că aquis-ul comunitar este un drept de sine-stătător şi nu intră în categoria „măsurilor legislative ce rezultă din aplicarea tratatelor internaţionale”. În toate aceste cazuri, Senatul este Cameră decizională. În celelalte cazuri, care nu sunt rezervate competenţei primare a Camerei Deputaţilor, aceasta devine Cameră decizională după examinarea primară a proiectelor de lege şi a propunerilor legislative de către Senat. Nici această partajare a competenţelo celor două Camere nu este de natură să eludeze monopolul legislativ al Parlamentului şi competenţa nelimitată a acestui for legislativ. 2. Alegerea nivelului actului normativ al Parlamentului. În activitatea sa legislativă, Parlamentul este pus în situaţia de a alege în privinţa actelor juridice prin intermediul cărora exprimă voinţa generală a naţiunii. Potrivit art.67 din Legea fundamentală, Camera Deputaţilor şi Senatul adoptă legi, hotărâri şi moţiuni, în prezenţa majorităţii membrilor. Astfel, în desfăşurarea activităţii sale, Parlamentul în întregul său şi fiecare Cameră în parte pot fi puse în situaţia de a stabili ce act juridic urmează să emită pentru soluţionarea unei probleme cu care au fost sesizate. Pentru a putea răspunde la o asemenea întrebare, este necesar să stabilim cu precizie ce este legea, care sunt tipurile de legi, ce se înţelege prin hotărâre a Parlamentului sau a unei Camere şi care este înţelesul noţiunii de moţiune. Legea, sub aspect formal, este actul normativ emis de Parlament, în conformitate cu normele de procedură stabilite de Constituţie şi de regulamentele parlamentare. Alături de această definiţie restrânsă a legii - stricto sensu -, există şi o altă accepţiune a legii care conferă denumirea de lege oricărui act normativ, indiferent de la cine emană. Această definire a legii - lato sensu - evocă ideea de obligativitate a normelor juridice, indiferent de autoritatea publică emitentă a unui act normativ. Mircea Djuvara defineşte legea ca o normă juridică generală cu caracter obligatoriu şi permanent, prescrisă de o autoritate publică de stat, eventual sub sancţiunea forţei publice. 9 Aşa cum se poate observa cu uşurinţă, definiţia dată legii de către Mircea Djuvara este astăzi depăşită. Pentru cei care înţeleg sensul dublu al noţiunii de lege, definiţia dată de Mircea Djuvara are în vedere doar sensul larg al acestei noţiuni. În plus, se observă că autorul alunecă în capcana reducerii legii la norma juridică, ceea ce contrazice orice construcţie sistemică a dreptului, în cadrul căreia norma juridică este elementul de bază al sistemului, iar legea o formă exterioară de exprimare a normei juridice, de cele mai multe ori a unei pluralităţi de norme juridice. Astăzi putem spune cu claritate că legea, nu se confundă cu norma juridică. Legea este, în mod evident, forma de exprimare a normelor juridice, a voinţei legiuitorului de a da expresie unor comandamente sociale care se modelează în norme juridice. Pentru definirea legii este necesar să se evidenţieze şi o altă deosebire prezentată de literatura de specialitate, aceea dintre legea înţeleasă în sens formal şi legea înţeleasă în sens material. 10 Marea majoritate a autorilor sunt de acord că legea în sens formal desemnează, în sens restrâns, numai actul
9 10

A se vedea Mircea Djuvara, op.cit., p.268. A se vedea I.Muraru şi Simina Tănăsescu , op.cit., p.505 şi urm.
11

normativ care emană de la Parlament. În sens material, legea este privită, fără raportare la accepţiunea largă sau restrânsă a conceptului, la cuprinsul normativ al acesteia. Sub acest aspect se consideră că legea se deosebeşte şi de hotărârile parlamentare, prin conţinutul său diferit. Astfel, legile stabilesc norme juridice, generale şi impersonale, în timp ce hotărârile parlamentare pot fi atât acte normative, cât şi acte individuale. 11 În opinia noastră, un asemenea punct de vedere este greu de susţinut, dacă avem în vedere practica vieţii parlamentare. Astfel, aşa cum este deja cunoscut, atât în perioada dintre cele două războaie mondiale, cât şi în anii postrevoluţionari, Parlamentul României a adoptat şi acte normative denumite "lege", care se referă la fapte şi persoane individuale, ceea ce face ca ele, sub aspectul conţinutului, să fie acte individuale şi nu acte normative. Astfel de exemple se găsesc şi în legislaţia altor state. Poate fi citată, în acest sens, legea franceză din 20 noiembrie 1873, care a dat titlul de preşedinte de Republică mareşalului Mac-Mahon pe timp de 7 ani. La noi, în perioada interbelică, naturalizarea străinilor se acorda prin lege, deşi un asemenea act juridic nu avea caracter normativ. În anii de după Revoluţia din Decembrie 1989, prin lege au fost promovate diverse acte cu caracter individual. Menţionăm în acest sens legile privitoare la acordarea unor titluri de onoare, cele privind declararea unor oraşe-martir etc. Se poate deduce, din cele de mai sus, că atributul normativ nu este un atribut care caracterizează legea în toate împrejurările. În aceste condiţii, legea nu poate fi deosebită de alte acte juridice emise de Parlament, de una din Camerele sale ori de alte autorităţi publice. Conţinutul normativ, caracterizat prin norme general-obligatorii şi impersonale, este prezent în acte normative emise de orice autoritate publică, ceea ce împiedică diferenţierea legii de alte acte juridice pe baza acestui criteriu. În literatura de specialitate se consideră că hotărârile, ca varietate a actelor juridice ale Camerelor şi ale Parlamentului, se deosebesc de legi prin forţa lor juridică, prin conţinutul lor şi prin procedura de adoptare. Pe baza acestor criterii, hotărârile au o forţă juridică inferioară legilor, pot avea caracter normativ, ele fiind emise fie pentru aplicarea legilor, fie pentru detalierea lor, iar sub aspect procedural pot emana de la o singură Cameră, se adoptă cu majoritate simplă, dacă Legea fundamentală nu prevede altfel, şi nu fac obiectul controlului de constituţionalitate. În raport cu cele arătate, remarcăm şi noi că hotărârile nu sunt legi, ceea ce este evident. Sub aspectul forţei juridice diferite a legilor şi a hotărârilor parlamentare din punct de vedere formal se nasc anumite întrebări legate de aspectele de ordin procedural. În principiu, legile constituţionale se adoptă de către Parlament cu o majoritate calificată de două treimi; legile organice se adoptă cu o majoritate absolută, iar legile ordinare cu o majoritate simplă. În schimb, hotărârile parlamentare se adoptă fie cu majoritate absolută de voturi, atunci când este vorba de adoptarea sau modificarea regulamentelor parlamentare, fie cu majoritate simplă, dacă este vorba de alte hotărâri parlamentare. Se poate spune, pe baza acestor comparaţii procedurale, că legile şi hotărârile nu pot fi departajate în funcţie de majoritatea de voturi cerută pentru adoptarea lor datorită faptului că unele hotărâri sunt adoptate cu o majoritate de voturi cerută pentru legile organice, iar altele cu o majoritate de voturi specifică adoptării legilor ordinare.

11

A se vedea T.Drăganu, op.cit., p.209.
12

Din această constatare nu se poate trage nici concluzia că unele hotărâri au forţa juridică a legilor organice şi nici că celelalte pot fi asimilate legilor ordinare. În mod cert însă, o lege organică nu poate modifica regulamentele parlamentare, după cum nici o lege ordinară nu poate interveni în domeniul rezervat, prin regulamente, hotărârilor parlamentare. În aceste condiţii, este greu de acceptat că hotărârile parlamentare sunt inferioare legilor organice sau celor ordinare. O problemă distinctă se poate ridica în legătură cu raporturile dintre hotărâri şi legile constituţionale. În această materie, în măsura în care o lege constituţională modifică dispoziţiile constituţionale care privesc organizarea şi funcţionarea Parlamentului, este posibil ca ea să determine apariţia unei noi hotărâri parlamentare. Într-un astfel de caz, putem concluziona că hotărârea parlamentară are o forţă juridică inferioară legii constituţionale. Referitor la cel de al doilea aspect al departajării legilor de hotărâri, cel privitor la conţinutul acestora, trebuie să avem în vedere domeniul legii şi domeniul rezervat hotărârilor parlamentare. În opinia noastră, legile intervin în orice domeniu al realităţii sociale care prezintă interes pentru legiuitor, ceea ce face ca domeniul legii să fie practic nelimitat de o altă competenţă legislativă. Pentru a deosebi legea de orice alt act normativ este necesar să stabilim că legea poate reglementa, în mod primar, orice relaţie socială. Hotărârea parlamentară poate reglementa fie relaţii sociale care au fost reglementate prin lege, acţionând secundum lege, fie relaţii sociale care îi sunt rezervate în exclusivitate şi care dau expresie autonomiei regulamentare a fiecărei Camere a Parlamentului. Sub acest din urmă aspect, se poate desprinde într-adevăr ideea potrivit căreia reglementarea primară a relaţiilor sociale nu este numai de domeniul exclusiv al legii. Din cele prezentate se poate deduce că legea se caracterizează prin faptul că este o reglementare juridică primară. În aceeaşi categorie pot fi incluse şi hotărârile parlamentare, dacă nu sunt date în executarea legii. Ele se deosebesc, însă, întotdeauna de legi prin faptul că intervin doar în acele domenii şi în acele cazuri precizate expres de Constituţie şi de regulamentele parlamentare. În consecinţă, putem conchide că legea este actul juridic emis de Parlament cu respectarea normelor de procedură, care reglementează, în mod primar, relaţii sociale nerezervate domeniului exclusiv al hotărârilor parlamentare. În sfârşit, în ceea ce priveşte excepţiile procedurale, este necesar să precizăm că există hotărâri parlamentare adoptate de o singură Cameră (privind adoptarea regulamentului propriu, stabilirea comisiilor permanente, instituirea unor comisii de anchetă etc.), după cum există hotărâri adoptate de cele două Camere ale Parlamentului (regulamentul şedinţelor comune). Se poate observa astfel, că în cazul hotărârilor Parlamentului, acestea sunt adoptate, ca şi legile, de acelaşi corp al aleşilor poporului, urmărindu-se o procedură asemănătoare adoptării legilor bugetare. Rămâne astfel ca singur criteriu de distincţie dintre lege şi hotărârea parlamentară materia supusă reglementării juridice. Deci, de fiecare dată când se pune problema alegerii actului normativ care urmează a fi supus aprobării Parlamentului, este necesar să stabilim, în prealabil, dacă este nevoie de o lege sau de o hotărâre. Apoi, în acest ultim caz, urmează să se precizeze dacă este vorba de o hotărâre a Senatului, a Camerei Deputaţilor ori a Parlamentului României.

13

3. Ierarhia legilor. În virtutea art.73 alin.(1) din Constituţia României, Parlamentul adoptă legi constituţionale, legi organice şi legi ordinare. În cele ce urmează se impune să clarificăm aceste concepte şi să stabilim ce se reglementează prin fiecare tip (categorie) de lege, care sunt raporturile dintre ele şi care este ierarhia acestora. A. Legile constituţionale. Potrivit art.73 alin.(2) din Constituţia României, legile constituţionale sunt legile de revizuire a Constituţiei. O primă întrebare, în raport cu prevederile art.73 alin.(2) din Legea noastră fundamentală, cere să se precizeze dacă o lege constituţională poate modifica Constituţia şi în ce limite? Răspunsul la prima parte a întrebării nu poate fi decât pozitiv. Constituţia poate fi modificată printr-o lege de revizuire sau chiar abolită, în cazul în care o nouă putere revoluţionară răstoarnă puterea politică sub imperiul căreia a fost adoptată Constituţia anterioară. Abrogarea Constituţiei de către legiuitorul ordinar este exclusă. Este ştiut că prin revoluţie puterea politică este răsturnată. În acest caz, reprezentanţii noii puteri politice sunt obligaţi să restituie poporului libertatea, dreptatea şi egalitatea la care visaseră. Revoluţia nu se justifică decât în măsura în care este o expresie a nemulţumirilor populare, escaladate de regimuri politice dictatoriale. În urma ei, se naşte o putere constituantă care pune bazele unei noi guvernări prin adoptarea unei noi Constituţii, a unei noi Legi fundamentale. Această putere poartă denumirea de putere constituantă originară. Ea fixează regulile generale ale guvernării, instituie drepturile şi libertăţile fundamentale ale cetăţenilor şi precizează dreptul guvernelor viitoare de a modifica, în anumite limite, principiile guvernării statornicite în Constituţia nouă. În maxima sa generalitate, puterea constituantă originară reprezintă un organism revoluţionar suprem înzestrat cu puteri depline. Datorită acestui caracter revoluţionar al puterii constituante originare, ea lasă urmaşilor săi legitimi dreptul de a modifica Legea fundamentală în limitele pe care ea însăşi le impune. Tocmai de aceea în Constituţia României din 1991 este înscrisă atât posibilitatea revizuirii, cât şi limitele acesteia. Astfel, este interzisă revizuirea în ceea ce priveşte textele privitoare la caracterul naţional, independent, unitar şi indivizibil al statului român, forma republicană de guvernământ, integritatea teritoriului, independenţa justiţiei, pluralismul politic şi limba oficială. Totodată, revizuirea Constituţiei este interzisă pe durata stării de asediu, a stării de urgenţă, în timp de război sau în cazurile în care ar avea ca rezultat suprimarea drepturilor şi a libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor ori a garanţiilor acestora. Legile constituţionale, care, în conformitate cu dispoziţiile art.73 alin.(2) din Legea fundamentală, nu pot fi decât de revizuire, sunt adoptate potrivit normelor cuprinse în art.150-152 din Constituţie. Ele sunt supuse unui dublu control de constituţionalitate, sunt definitive numai după aprobarea lor prin referendum şi nu sunt supuse promulgării. Ele se află în vârful ierarhiei legilor, fiind astfel supraordonate în raport cu legile organice, cu cele ordinare şi cu orice alte acte normative. B. Legile organice reprezintă o categorie de legi care sunt considerate de puterea constituantă

14

originară drept prelungiri ale dispoziţiilor constituţionale şi care, garantând aplicarea dispoziţiilor Legii fundamentale, trebuie să fie susţinute de o majoritate parlamentară absolută. Aceste legi, prin definiţie, sunt reglementări juridice care reprezintă un apendice al prevederilor constituţionale. Din punct de vedere procedural, legile organice se adoptă cu votul majorităţii membrilor fiecărei Camere. Cerinţa stabilită de art.76 alin.(1) din Constituţia României, potrivit căruia legile organice se adoptă cu votul majorităţii membrilor fiecărei Camere, dă expresie imperativului procedural al delimitării formale a legilor organice de legile ordinare şi de cele constituţionale. Sub aspect material, legile organice nu pot interveni decât în materiile limitativ enumerate de Constituţia României. Astfel, potrivit Legii noastre fundamentale, Parlamentul reglementează prin legi organice: 1. sistemul electoral; organizarea şi funcţionarea Autorităţii Electorale Permanente - art.73 alin.(3) lit.a; 2. organizarea, funcţionarea şi finanţarea partidelor politice - art.73 alin.(3) lit.b); 3. statutul deputaţilor şi al senatorilor, stabilirea indemnizaţiei şi a celorlalte drepturi ale acestora art.73 alin.(3) lit.c); 4. organizarea şi desfăşurarea referendumului - art.73 alin.(3) lit.d); 5. organizarea Guvernului şi a Consiliului Suprem de Apărare a Ţării - art.73 alin.(3) lit.e); 6. regimul stării de mobilizare parţială sau totală a forţelor armate şi al stării de război - art.73 alin.(3) lit.f); 7. regimul stării de asediu şi al stării de urgenţă -art.73 alin.(3) lit.g); 8. infracţiunile, pedepsele şi regimul executării acestora - art.73 alin.(3) lit.h); 9. acordarea amnistiei sau a graţierii colective - art.73 alin.(3) lit.i); 10. statutul funcţionarilor publici - art.73 alin.(3) lit.j); 11. contenciosul administrativ - art.73 alin.(3) lit.k); 12.organizarea şi funcţionarea Consiliului Superior al Magistraturii, a instanţelor judecătoreşti, a Ministerului Public şi a Curţii de Conturi - art.73 alin.(3) lit.l); 13.regimul juridic general al proprietăţii şi al moştenirii - art.73 alin.(3) lit.m); 14. organizarea generală a învăţământului - art.73 alin.(3) lit.n); 15. organizarea administraţiei publice locale, a teritoriului, precum şi regimul general privind autonomia locală (art.73 alin.(3) lit.o); 16. regimul general privind raporturile de muncă, sindicatele, patronatele şi protecţia socială art.73 alin.(3) lit.p); 17. statutul minorităţilor naţionale din România - art.73 alin.(3) lit.r); 18. regimul general al cultelor - art.73 alin.(3) lit.s); 19. consfinţirea frontierelor ţării - art.3 alin.(2); 20. dobândirea, păstrarea sau pierderea cetăţeniei române - art.5 alin.(1); 21. stabilirea stemei ţării şi a sigiliului statului - art.12 alin.(4);

15

22. egalitatea în drepturi - art.16 alin.(4); 23. organizarea serviciilor publice de radio şi de televiziune şi controlul parlamentar asupra activităţii acestora - art.31 alin.(5); 24. stabilirea unor categorii de funcţionari publici care nu pot face parte din partide politice art.40 alin.(3); 25. dobândirea dreptului de proprietate privată - art.44 alin.(2); 26. stabilirea condiţiilor şi a limitelor exercitării dreptului persoanei vătămate de o autoritate publică într-un drept al său, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri - art.52 alin.(2); 27. condiţiile privind îndeplinirea îndatoririlor militare -art.55 alin.(2); 28. stabilirea condiţiilor încorporării - art.55 alin.(3); 29. organizarea şi funcţionarea instituţiei Avocatului Poporului - art.58 alin.(3); 30. stabilirea jurământului deputaţilor şi senatorilor - art.70 alin.(1); 31. stabilirea altor incompatibilităţi pentru deputaţi sau senatori decât cele prevăzute de art.71 alin.(1) şi alin.(2) - art.71 alin.(3); 32. înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Consiliului Legislativ - art.79 alin.(2); 33. prelungirea mandatului Preşedintelui României în caz de război sau de catastrofă - art.83 alin.(3); 34. stabilirea altor membri ai Guvernului în afara miniştrilor şi a primului-ministru - art.102 alin.(3); 35. stabilirea altor incompatibilităţi decât cele prevăzute la art.105 alin.(1) pentru membrii Guvernului - art.105 alin.(2); 36. înfiinţarea unor autorităţi administrative autonome - art.117 alin.(3); 37. stabilirea structurii sistemului naţional de apărare, pregătirea populaţiei, a economiei şi a teritoriului pentru apărare, precum şi statutul cadrelor militare - art.118 alin.(2); 38. aplicarea prevederilor art.118 alin.(2) la celelalte componente ale forţelor armate - art.118 alin.(3); 39. reglementarea dreptului cetăţenilor aparţinând unei minorităţi naţionale cu pondere semnificativă într-o unitate administrativ-teritorială de a folosi limba maternă în relaţiile cu autorităţile administraţiei publice locale şi cu serviciile publice desconcentrate - art.120 alin. (2); 40. atribuţiile prefectului - art.123 alin.(3) 41. competenţa Consiliului Superior al Magistraturii în materia propunerilor de numire, transferare şi sancţionare a judecătorilor (art.125 alin.(2); 42. compunerea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi regulile de funcţionare a acesteia (art.126 alin.(4); 43. înfiinţarea de instanţe specializate în anumite materii - art.126 alin.5) 44. reglementarea dreptului cetăţenilor români aparţinând minorităţilor naţionale de a se exprima

16

în limba maternă în faţa instanţelor judecătoreşti - art.128 alin.(2); 45. organizarea şi funcţionarea Consiliului Superior al Magistraturii - art.134 alin.(4); 46. obiectul exclusiv al proprietăţii publice - art.136 alin.(3); 47. regimul bunurilor proprietate publică - art.136 alin.(4)); 48. inviolabilitatea proprietăţii private - art.136 alin.(5); 49. circulaţia şi înlocuirea monedei naţionale cu cea a Uniunii Europene - art.137 alin.(2); 50. soluţionarea litigiilor rezultate din activitatea Curţii de Conturi de către instanţe specializate art.140 alin.(1); 51. organizarea şi funcţionarea Consiliului Economic şi Social - art.141; 52. organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale - art.142 alin.(5). Materiile prezentate în cele 52 de puncte formează domeniul rezervat legilor organice. În această materie, Parlamentul, în virtutea art.115 alin.(1) din Constituţia României, nu poate emite o lege de abilitare a Guvernului de a emite ordonanţe. Aceasta presupune că, în domeniul rezervat legilor organice, intervenţia Guvernului prin ordonanţe simple este interzisă, ceea ce însă nu îngrădeşte Guvernul să poată interveni, în situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, în acest domeniu, prin ordonanţe de urgenţă, potrivit art.115 alin.(6) din legea noastră fundamentală. Aşa cum spuneam, legile organice se adoptă cu o majoritate absolută de voturi în fiecare Cameră a Parlamentului. Aceeaşi majoritate de voturi este cerută şi în cazul hotărârilor privitoare la regulamentele parlamentare. De aici nu trebuie trasă concluzia că hotărârile respective ar fi legi organice. Dimpotrivă, ele rămân hotărâri şi nu pot contraveni legilor organice. Din cele prezentate rezultă că, prin poziţia pe care o deţin, legile organice se situează pe o treaptă inferioară Constituţiei şi legilor constituţionale, dar ele deţin o poziţie supraordonată faţă de legile ordinare şi celelalte acte normative. C. Legile ordinare. În categoria actelor normative emise de Parlament, în conformitate cu regulile procedurii legislative, intră şi legile ordinare. Ele intervin în alte materii decât cele rezervate legilor constituţionale sau organice. Acest domeniu al legilor ordinare este practic neidentificat de Legea fundamentală, în cuprinsul său intrând orice relaţie socială sau grup de relaţii sociale, indiferent de gradul de generalitate sau de importanţa socială ce le este acordată. Legile ordinare se adoptă cu majoritate simplă de voturi şi cu respectarea normelor de procedură cuprinse în Constituţie şi în regulamentele parlamentare. În procesul legislativ este posibil ca un proiect de lege care reglementează o materie exterioară domeniului rezervat legilor constituţionale sau organice să se transforme în lege organică. Această transformare se poate produce prin introducerea în cuprinsul său normativ a unei singure dispoziţii care este rezervată domeniului legilor organice. Bunăoară, într-un proiect de lege privitor la salarizarea unei anumite categorii de funcţionari publici se introduce o infracţiune şi se stabileşte o pedeapsă pentru săvârşirea acesteia. Asemenea prevederi fac ca legea să fie adoptată în conformitate cu regulile procedurii parlamentare care se aplică proiectelor de lege organică, iar o dată adoptată să devină lege organică, cu

17

toate implicaţiile ce derivă din aceasta. Pe cale de consecinţă, legea respectivă nu va putea fi modificată printr-o lege ordinară, chiar dacă obiectul modificării priveşte alte dispoziţii decât aceea care a determinat includerea legii în categoria legilor organice. O asemenea concluzie se impune în virtutea faptului că o lege care a fost votată ca lege organică ulterior nu poate fi tratată altfel, deoarece ar contrazice un vot parlamentar calitativ superior care a produs efecte juridice pe palierul legilor organice. Totodată, legea organică este o entitate de sine-stătătoare, care nu poate fi divizată în reglementări organice şi ordinare, fără a prejudicia caracterul constituţional al legii organice. O opinie contrară (chiar Constituţiei) a fost formulată de Curtea Constituţională, care într-o decizie a admis că dispoziţiile care nu au caracter organic dintr-o lege organică pot fi modificate printr-o lege ordinară. 12 Această soluţie lasă loc pentru puterea legiuitoare să se contrazică în propriile decizii şi să încalce în mod deliberat prevederile constituţionale care nu admit ca o lege să aibă un dublu caracter, respectiv să fie în acelaşi timp şi lege organică şi lege ordinară. D. Alte categorii de legi. Potrivit art.73 alin.(1) al Constituţiei, Parlamentul adoptă legi constituţionale, legi organice şi legi ordinare. În raport cu acest sistem tripartit de exercitare a competenţelor legislative a Parlamentului, Legea de revizuire a Constituţiei a introdus o nouă categorie de legi şi anume legile de aderare la Uniunea Europeană şi la N.A.T.O. Potrivit sistemului nostru constituţional, legile constituţionale sunt legile de revizuire a Constituţiei, adoptate cu o majoritate de două treimi în fiecare Cameră sau cu o majoritate de trei pătrimi în cazul în care procedura de mediere eşuează. Legile organice au şi ele un obiect de reglementare precizat de Constituţie, intervenind în anumite materii rezervate acestora de Legea fundamentală. Din punct de vedere formal, ele sunt adoptate în fiecare Cameră cu votul majorităţii deputaţilor sau senatorilor. Legile ordinare pot interveni în orice alt domeniu al relaţiilor sociale, cu excepţia domeniului rezervat legilor constituţionale, legilor organice sau regulamentelor parlamentare. Soarta acestora este condiţionată de o majoritate simplă: cel mai mare număr de voturi al celor prezenţi determină adoptarea sau respingerea proiectului de lege. În raport cu acest „suport clasic” al determinării ierarhiei legilor urmează a fi luate în discuţie prevederile art.148 alin.(1) şi art.149 din Constituţie, în virtutea cărora aderarea la tratatele constitutive ale Uniunii Europene şi la Tratatul Atlanticului de Nord urmează să se facă prin lege adoptată în şedinţa comună a Camerei Deputaţilor şi Senatului, cu o majoritate de două treimi din numărul parlamentarilor. Prolema care se pune este dacă această lege este una constituţională, una organică sau o lege ordinară. Aparent, această antinomie intraconstituţională lasă impresia că este lipsită de efecte pe planul dreptului obiectiv, ridicând doar o problemă de ordin teoretic, care are în vedere stabilirea naturii legii de

12

A se vedea Decizia Curţii Constituţionale nr.88/1998, publicată în M.Of. nr.207 din 3 iunie 1998.
18

aderare. Practic, doctrina juridică ar urma să stabilească dacă această lege este constituţională, organică sau ordinară. În ceea ce priveşte apartenenţa legilor de aderare la categoria legilor constituţionale este evident că o asemenea soluţie este extrem de discutabilă. Astfel, din punct de vedere substanţial, prevederile legii de aderare la tratatele constitutive ale Uniunii Europene sunt într-o mare măsură de natură constituţională, deoarece ele, deşi nu modifică expres Constituţia României, fac acest lucru în mod tacit. În acest sens, Legea de aderare la tratatele constitutive ale Uniunii Europene ar urma să fie o lege care relativizează suveranitatea naţională reglementată de dispoziţiile art.2 al Legii fundamentale, potrivit cărora titularul suveranităţii naţionale este poporul român, care o exercită prin organele sale reprezentative, constituite prin alegeri libere, periodice şi corecte, precum şi prin referendum. Pe acest plan, apare adevărata contradicţie dintre legea de aderare, celelalte categorii de legi şi suveranitatea naţională. Prin Legea de aderare la tratatele constitutive ale Uniunii Europene unele atribuţii ale statului naţional sunt scoase din competenţa titularului suveranităţii şi sunt transferate către instituţiile comunitare sau urmează a fi exercitate în comun cu celelalte state membre ale Uniunii, potrivit reglementării acestora în cadrul tratatelor constitutive ori al viitoarei Constituţii europene. Pe un alt plan, un alt efect al legii de aderare la Uniunea Europeană priveşte faptul că prevederile tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum şi celelalte reglementări comunitare cu caracter obligatoriu fac parte din dreptul aplicabil în România şi au prioritate faţă de dispoziţiile contrare ale legilor interne. În opinia noastră, prin această lege se realizează o modificare a competenţelor organelor reprezentative ale poporului român, care ţine de natura legii constituţionale. Cu toate acestea, din punct de vedere formal, legea de aderare la Uniunea Europeană nu poate fi o lege constituţională, chiar dacă este adoptată de către Parlament cu o majoritate de cel puţin două treimi de voturi, deoarece nu respectă celelalte criterii constituţionale ale procedurii de revizuire a Constituţiei: nu este adoptată în fiecare Cameră cu o majoritate de două treimi, nu este supusă procedurii de mediere, nu se aprobă prin referendum, nu este supusă controlului de constituţionalitate din oficiu, se supune procedurii de promulgare etc. Dacă avem în vedere legea pentru aderarea la NATO 13 , aceste probleme nu se pun nici pe plan substanţial şi nici pe plan procedural. În acest caz, legea nefiind prevăzută expres de Constituţie ca reglementând o materie rezervată legilor constituţionale sau organice, nu poate fi încadrată din punct de vedere material decât în categoria legilor ordinare. Această soluţie rămâne valabilă şi pentru caracterizarea formală a legii de aderare la tratatele constitutive ale Uniunii Europene, deoarece obiectul său de reglementare a fost plasat de Adunarea Constituantă Derivată în categoria materiilor ce pot fi reglementate prin legi ordinare, ceea ce elimină şi în acest caz o contradicţie constituţională reală dintre prevederile art.73, respectiv ale art.76, şi cele ale art.148 alin.(1) şi art.149 din Constituţie. În concluzie, Legea de revizuire a Constituţiei a introdus în Legea fundamentală o nouă categorie de legi ordinare, legi care se adoptă în şedinţa comună a Camerelor, cu o majoritate de două treimi,
Legea nr.22/2004 pentru aderarea României la Tratatul Atlanticului de Nord, semnat la Washington la 4 aprilie 1949, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.185 din 3 martie 2004.
19
13

sacrificând raţionalitatea juridică pentru o ascendenţă politică dictată de oportunităţi constituţionale legate de aderarea României la structurile euro-atlantice. Teme de control: 1. Explicaţi succint funcţia legislativă a Parlamentului 2. Faceţi comparaţie între legea ordinară şi legea organică 3. Definiţi legea lato sensu Bibliografie de referinţă Obligatorie - Ioan Vida, Legistică formală, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2007 Opţională - M.Constantinescu, I.Muraru, Drept parlamentar românesc, Editura Actami, Bucureşti, 1999

20

MODULUL 2 ARHITECTURA ACTULUI NORMATIV Scopul modulului: Familiarizarea studentului arhitectura actului normativ Obiectivele modulului: La finalul acestui modul, cursanţii trebuie:  Să cunoască conţinutul arhitecturii actului normativ  Să explice fiecare element al actului normativ Actele normative, indiferent de denumire ori de forţa lor juridică, reprezintă acte de decizie ale autorităţilor publice competente prin care un anumit domeniu ori o anumită parte a unui domeniu al relaţiilor sociale este reglementată juridic. Ca atare, în actul normativ sunt cuprinse normele juridice prin intermediul cărora autoritatea publică înţelege să reglementeze un anumit segment al realităţii sociale. În funcţie de categoria juridică a actelor normative şi de autoritatea publică emitentă, acestea pot fi legi, ordonanţe ale Guvernului, hotărâri ale Guvernului, ordine, instrucţiuni, circulare, regulamente, norme, decizii, precizări, hotărâri etc, ale miniştrilor ori ale altor conducători ai autorităţilor administraţiei publice centrale de specialitate sau ai autorităţilor administrative autonome, ordine ale prefectului, hotărâri ale consiliilor locale sau dispoziţii ale primarului. În raport cu obiectul de reglementare juridică, actul normativ trebuie să cuprindă o reglementare completă, care să epuizeze toate aspectele pe care le implică o astfel de reglementare. În cazul în care, actul normativ nu cuprinde o reglementare completă, el este imperfect şi lasă posibilitatea creării unui vid legislativ ori a unor soluţii juridice parţiale, incomplete, fenomene care pot duce la imposibilitatea transpunerii în practică a noii reglementări juridice ori la aplicarea inadecvată a acesteia în raport de voinţa legiuitorului. În cazul actelor normative care cuprind reglementări juridice primare, caracterul incomplet al acestora poate proveni şi din incorecta alegere a formei de reglementare juridică. Astfel, în cazul optării pentru o ordonanţă sau pentru o lege ordinară, un asemenea act normativ poate fi incomplet prin simplul fapt că el nu poate reglementa materii rezervate legii organice. Astfel, dacă printr-o ordonanţă se reglementează un anumit domeniu al relaţiilor sociale, iar reglementarea respectivă pentru a fi completă presupune şi incriminarea unor fapte sociale, acest lucru nu poate fi făcut printr-un asemenea act normativ decât cu încălcarea gravă a Constituţiei României. Ordonanţa va cuprinde astfel o reglementare juridică incompletă, care nu va putea fi complinită nici prin legea de aprobare a ordonanţei, chiar dacă aceasta este organică, deoarece legea are ca efect completarea ordonanţei cu prevederi rezervate legii organice, ceea ce este inadmisibil din punct de vedere constituţional. Actul normativ, pentru a răspunde unor astfel de exigenţe de tehnică legislativă, trebuie să realizeze o grupare a normelor juridice pe care le cuprinde în anumite părţi constitutive, care la rândul lor

21

vor alcătui structura actului normativ, înţeleasă ca o reţea de relaţii ce se stabilesc între elementele sale componente. Aceste relaţii dintre elementele constitutive ale actului normativ sunt relaţii de complementarietate şi de coordonare, pe baza cărora se realizează sistematizarea materialului normativ şi se asigură unitatea reglementărilor cuprinse în actul normativ. Modul de aşezare a elementelor constitutive ale actului normativ şi relaţiile dintre acestea sunt de natură să confere deciziei normative a autorităţilor publice o arhitectură proprie 14 , inconfundabilă cu a altor elemente de construcţie juridică. Elementele structurale ale actului normativ. Un act normativ poate fi format din mai multe elemente componente. Actele normative complete sunt legile şi ordonanţele Guvernului. În structura acestora distingem ca elemente componente: 1) titlul actului normativ; 2) preambulul; 3) formula introductivă; 4) partea dispozitivă; 5) formula de atestare a autenticităţii actului normativ; 6) semnătura reprezentantului legal al emitentului; 7) numărul şi data actului normativ; 8) anexele. 15 1. Titlul actului normativ. Titlul unui act normativ este actul său de identitate. Pe baza titlului, actul normativ poate fi identificat într-o clasă de acte normative (legi, ordonanţe, ordonanţe de urgenţă, hotărâri ale Guvernului etc.), apoi pe baza numărului şi a anului adoptării sau emiterii acestuia, el se individualizează în cadrul actelor normative din aceeaşi categorie. Pentru a se facilita regăsirea actului normativ în ansamblul actelor normative, titlul său este însoţit de actul în care este publicat şi de data acestuia. Potrivit art.39 din Legea privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, titlul actului normativ cuprinde denumirea generică a actului în funcţie de categoria sa juridică şi autoritatea emitentă, precum şi obiectul reglementării exprimat sintetic. Categoria juridică a actului normativ este determinată de regimul competenţelor stabilit prin Constituţie, legi şi alte acte normative prin care se acordă prerogative de reglementare juridică autorităţilor publice. Titlul actului normativ va cuprinde într-o formulare cât mai concisă obiectul de reglementare căruia îi este consacrat actul normativ. El poate fi exprimat într-o formulă substanţială (Legea apelor, Codul silvic, Legea minelor etc.), dar poate fi prezentat şi într-o formulă descriptivă (Lege privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanţe, Ordonanţa Guvernului privind regimul juridic al francizei, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului privind rectificarea bugetului asigurărilor de stat pe anul 2004). În cazul actelor normative privitoare la ratificarea unor tratate internaţionale ori referitoare la aderarea României la acestea sau la acceptarea ori aprobarea acestora, titlul acestora va indica atât operaţiunea prin

V.D.Zlătescu observă că există o adevărată arhitectură a actului normativ, bazată pe logică şi pe o experienţă multiseculară. A se vedea V.D.Zlătescu, op.cit., p.75. 15 Într-o altă opinie se consideră că în sistemul de drept romano-germanic structura actului normativ este formată din titlul, formula introductivă, preambulul, partea dispozitivă şi anexele. În schimb, în sistemul de drept anglo-saxon, în special în SUA, schema unei legi cuprinde: titlul, titlul scurt sau citatul (această lege urmează fi citată ca, […] ), expunerea de motive sau scopul legislativ (nu este obligatorie), definiţii, diviziunile de bază şi prevederile speciale (clauza interpretativă, clauza divizibilităţii sau indivizibilităţii, clauza de interdicţie sau de non-interdicţie, proiecte de legi financiare, abrogări, data de intrare în vigoare sau clauza aplicabilităţii). A se vedea S.Popescu, V.Ţăndăreanu, op.cit., pag.60.
22

14

care România devine parte la acel tratat, cât şi titlul acestuia. Uneori în titlul legii apare şi data şi locul semnării tratatului. Astfel, titlul unor astfel de acte normative va avea o formulare de genul: Lege pentru ratificarea Acordului de comerţ liber între România şi Republica Turcia, semnat la Ankara la 29 aprilie 1997, Lege pentru aderarea României la Acordul multilateral privind tarifele de rută aeriană, semnat la Bruxelles la 12 februarie 1981, Lege pentru acceptarea Protocolului de menţinere în vigoare a Aranjamentului privind comerţul internaţional cu textile, încheiat la Geneva la 9 decembrie 1993, Hotărârea Guvernului României pentru aprobarea Acordului de cooperare în domeniul turismului între Guvernul României şi Guvernul Regatului Maroc, semnat la Casablanca la 22 septembrie 1995. Titlul ordonanţelor Guvernului şi al ordonanţelor de urgenţă ale Guvernului se alcătuieşte după regulile generale privitoare la titlul legii. În schimb, titlul legii privitoare la ordonanţe va cuprinde menţiuni referitoare fie la aprobarea ordonanţei, fie la respingerea acesteia. Chiar dacă aprobarea ordonanţei se face cu modificări, în titlul legii de aprobare se va menţiona doar faptul că legea priveşte aprobarea ordonanţei, menţionându-se numărul şi anul emiterii acesteia. În astfel de situaţii, titlul legii va avea următoarea configuraţie: Lege pentru aprobarea Ordonanţei Guvernului nr.60/1997 privind apărarea împotriva incendiilor; Lege pentru respingerea Ordonanţei Guvernului nr.28/1992 privind accizele la produsele din import şi din ţară, precum şi impozitul pe circulaţie la ţiţeiul din producţia internă şi la gazele naturale. Regulile privitoare la stabilirea titlului legilor se aplică şi în cazul celorlalte acte normative. O menţiune distinctă trebuie făcută pentru actele normative de modificare, completare sau abrogare a unor acte normative. În astfel de cazuri, actul de modificare sau/şi de completare a unor dispoziţii dintr-un alt act normativ cu aceeaşi forţă juridică va purta în titlul său menţiunea privitoare la modificare şi/sau completare, însoţită de titlul actului normativ ce urmează a fi modificat sau/şi completat, precum şi de numărul şi anul emiterii acestuia, după cum urmează: Lege pentru modificarea şi completarea Ordonanţei Guvernului nr.32/1995 privind timbrul judiciar; Lege pentru completarea Legii nr.26/1994 privind organizarea şi funcţionarea Poliţiei Române. În cazul în care legea modificată este un cod, precizarea numărului şi anului legii nu mai este necesară, titlul rezumându-se la formula: Lege pentru modificarea şi completarea Codului de procedură penală. În cazurile în care modificarea, completarea sau abrogarea priveşte un singur articol al actului normativ, titlul acestuia se va raporta în exclusivitate la articolul în cauză, ori la subdiviziunile acestuia. Această formulă se poate folosi şi în cazul în care este vorba de două sau trei articole. La stabilirea titlului unui act normativ este necesar să se evite paralelismele denumirilor, fiind interzis de normele metodologice ca două acte normative, în vigoare, din aceeaşi clasă să poarte acelaşi titlu. 2. Preambulul. O parte constitutivă facultativă a actului normativ o constituie preambulul. În cazul legilor, preambulul este foarte rar întâlnit, el fiind însă cu regularitate înscris în actele cu caracter politic ale

23

Parlamentului, ale Camerei Deputaţilor ori ale Senatului. Preambulul însoţeşte uneori şi hotărârile parlamentare. Preambulul precede formula introductivă şi el redă, în mod sintetic, scopul actului normativ sau al actului cu caracter politic şi, după caz, motivarea acestuia. În caz contrar, actele normative emise în temeiul unei legi sau al unui act normativ al Guvernului vor avea un preambul care va prelua temeiurile legale ale emiterii actului din formula introductivă, respectiv textele legale pe baza şi în executarea cărora a fost emis actul în cauză. Potrivit tezei ultime a art.41 alin.(4) al Legii nr.24/2000, actele normative emise de autorităţile administraţiei publice centrale de specialitate sau de cele ale administraţiei publice locale vor menţiona în preambul şi "avizele prevăzute de lege", de unde se poate deduce caracterul obligatoriu al preambulului în astfel de cazuri. Această obligaţie introdusă de art.41 alin.(4) al Legii privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative elimină posibilele discuţii pe care le genera reglementarea anterioară care se referea la „avizele obligatorii potrivit legii”. Astfel, atât pe plan doctrinar, cât şi pe plan legislativ avizele pot fi facultative, consultative sau conforme. Avizele facultative pot fi solicitate sau nu, iar conţinutul lor nu obligă organul emitent al actului juridic. Caracterul de obligativitate este parţial în cazul avizelor consultative, deoarece solicitarea acestora la emiterea unui act juridic este obligatorie, în schimb conţinutul avizului este facultativ pentru organul emitent al actului. În cazul avizelor conforme, atât solicitarea, cât şi conţinutul avizului sunt obligatorii pentru organul emitent. În raport cu prevederile din noile norme de tehnică legislativă, introduse prin Legea nr.189/2004 pentru modificarea şi completarea Legii nr.24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative 16 considerăm că în preambulul actelor normative ale organelor administraţiei publice centrale de specialitate sau ale administraţiei publice locale trebuie să se menţioneze toate avizele prevăzute de lege, inclusiv cele facultative, deoarece şi acestea exprimă atitudinea organului emitent faţă de organul care avizează actul normativ. O altă excepţie de la caracterul facultativ al preambulului o constituie ordonanţele de urgenţă ale Guvernului. În astfel de cazuri, preambulul va fi inclus în structura actului normativ în virtutea legii şi va cuprinde prezentarea elementelor de fapt şi de drept ale situaţiei extraordinare ce a determinat recurgerea la această cale de reglementare. Prin aceasta se dă expresie cerinţei de a motiva urgenţa în cuprinsul ordonanţei. 3. Formula introductivă. Sub titlul actelor normative se aşează formula introductivă. Ea "constă într-o propoziţie care cuprinde denumirea autorităţii emitente şi exprimarea hotărârii de luare a deciziei referitoare la emiterea sau adoptarea actului normativ respectiv" (art.40 alin.(1) din Legea privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative). Formula introductivă o întâlnim atât în cazul legilor adoptate de Parlament, cât şi în cazul proiectelor de legi adoptate de una din Camerele Parlamentului. În cazul legilor, formula introductivă

16

Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.463 din 24 mai 2004.
24

îmbracă următoarea formă: "Parlamentul României adoptă prezenta lege." Atunci când este vorba de proiecte de lege, formula introductivă este următoarea: "Camera Deputaţilor adoptă prezentul proiect de lege"; "Senatul adoptă prezentul proiect de lege". În cazul actelor emise de Guvern, în formula introductivă se introduce şi temeiul actului normativ respectiv. Astfel, în cazul ordonanţelor de urgenţă ale Guvernului, formula introductivă va avea următorul cuprins: "În temeiul art.115 alin.(4) din Constituţia României, republicată, Guvernul României adoptă prezenta ordonanţă de urgenţă." Formula introductivă a ordonanţelor emise în temeiul unei legi de abilitare va cuprinde atât temeiul constituţional al acestora, după cum urmează: "În temeiul prevederilor art.108 din Constituţia României, republicată, Guvernul României adoptă prezenta ordonanţă”, cât şi referirea la legea de abilitare în temeiul căreia se adoptă. Situaţia este similară în cazul hotărârilor Guvernului, când formula introductivă va avea următorul cuprins: "În temeiul art.108 din Constituţia României, republicată, Guvernul României adoptă prezenta hotărâre:" În cazul ordinelor miniştrilor şi al altor acte normative, formula introductivă cuprinde autoritatea emitentă, denumirea generică a actului, în funcţie de natura sa juridică, precum şi temeiurile juridice pe baza şi în executarea cărora actul a fost emis. 4. Partea dispozitivă. Cea mai importantă parte a actului normativ o constituie partea dispozitivă, care dă expresie conţinutului normativ al actului emis de autorităţile competente. Partea dispozitivă a actului normativ este alcătuită din totalitatea prescripţiilor normative şi a normelor juridice instituite pentru sfera raporturilor sociale ce fac obiectul acestuia. Art.42 al Legii privind normele de tehnică legislativă introduce în partea dispozitivă a actului normativ numai normele juridice. În opinia noastră, nu există acte normative pure, care să cuprindă numai norme juridice. Dimpotrivă, în actele normative vom întâlni, alături de norme juridice, şi alte prescripţii care privesc definirea unor termeni, precizări privind interpretarea normelor, sfera de aplicare a acestora etc. Dacă ţinem seama de faptul că partea dispozitivă a actului normativ este doar o formă de exprimare a normelor juridice, care se reduce la articole, atunci putem spune că ea se compune din articole aşezate într-o anumită ordine, în raport cu o anumită sistematizare a materialului normativ brut. Articolul este astfel elementul structural de bază al părţii dispozitive şi el cuprinde, de regulă, o singură dispoziţie normativă aplicabilă unei situaţii date. (Art.45 alin.(1) al Legii privind normele de tehnică legislativă). "Reprezentând subdiviziunea cea mai mică a actului normativ - notează profesorul V.D.Zlătescu articolul trebuie să prezinte un caracter unitar, exprimând un singur comandament, sau uneori mai multe, dar subsumate toate uneia şi aceleiaşi idei. Un articol eterogen, care încalcă ideea de mai sus, este o nereuşită tehnică, pentru că el va fi citat foarte greu, iar eventualele trimiteri ce s-ar face la el în alte texte ar cădea în echivoc." 17

17

V.D.Zlătescu, op.cit., p.83.
25

În cuprinsul unui act normativ poate exista un singur articol sau mai multe, în funcţie de obiectul şi scopul reglementării juridice. Pentru identificarea şi regăsirea cu uşurinţă a informaţiei juridice, actele normative care se compun din mai multe articole cuprind o numerotare a acestora. De regulă, numerotarea se face cu cifre arabe de la 1 la n. Capitolele, titlurile, părţile şi cărţile actului normativ se numerotează cu cifre romane, iar secţiunile cu cifre arabe. Titlurile acestora redau sintetic materia pe care o reglementează. În cazul în care organul emitent urmăreşte un scop bine delimitat, circumscris unei singure idei legislative, el va concentra întreaga reglementare juridică într-un articol unic. Reglementări juridice cu articol unic întâlnim în special în cazul legilor de ratificare (în sens larg) a unor tratate internaţionale, al legilor de aprobare ori de respingere a unor ordonanţe sau al celor de abrogare a unor acte normative. În astfel de cazuri, articolul unic al reglementării juridice va fi redactat în formule simple, cum ar fi: I. "Articol unic.- Se ratifică Acordul de cooperare dintre Guvernul României, Guvernul Republicii Bulgaria şi Guvernul Republicii Turcia în domeniul luptei împotriva terorismului, crimei organizate, traficului ilicit de substanţe stupefiante şi psihotrope, spălării banilor, traficului de arme şi persoane şi altor infracţiuni grave, semnat la Antalya, la 16 aprilie 1998." II. "Articol unic.- Se aprobă Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.87 din 10 iunie 1999 pentru modificarea art.37 din Legea bugetului de stat pe anul 1999 nr.36/1999, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.270 din 11 iunie 1999." III. "Articol unic.- Se respinge Ordonanţa Guvernului nr.123 din 29 august 1998 pentru modificarea şi completarea Ordonanţei Guvernului nr.31/1998 pentru aprobarea scutirii de la plata taxei pe valoarea adăugată la unele produse şi echipamente importate pentru înzestrarea Ministerului Apărării Naţionale, Serviciului de Telecomunicaţii Speciale, Serviciului Român de Informaţii, Serviciului de Informaţii Externe şi industriei de apărare, emisă în temeiul art.1 pct.18 lit.e) din Legea nr.148/1998 privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanţe şi publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.328 din 29 august 1998." IV. "Articol unic.- Sunt şi rămân abrogate actele normative prevăzute în anexa care face parte integrantă din prezenta lege." Uneori exprimarea completă a unei idei normative într-un articol are nevoie de elaborarea mai multor enunţuri prescriptive. În astfel de cazuri, articolul se divizează în două sau mai multe subcomponente, care poartă denumirea de alineate. La rândul lor, alineatele pot fi subdivizate în alte elemente componente, care pot fi ordonate pe puncte numerotate cu cifre arabe - 1, 2, 3 etc. De asemenea, punctele pot fi împărţite în mai multe elemente grupate pe litere - a), b), c) etc. În practica normativă obişnuită, de multe ori subdiviziunile alineatelor sunt marcate cu liniuţe, procedeu tehnic nerecomandabil prin faptul că îngreunează identificarea subdiviziunii alineatului şi împiedică difuzarea exactă a informaţiilor privitoare la localizarea acestuia, ceea ce afectează procesul de regăsire a informaţiei juridice în cazul aplicării, modificării sau al abrogării acesteia..

26

Utilizarea subdiviziunilor alineatelor este întâlnită mai ales atunci când este vorba de operarea unor enumerări în textul legislativ. Normele de tehnică legislativă atrag atenţia că, în astfel de cazuri, utilizarea liniuţelor trebuie evitată. De asemenea, este nerecomandabilă alăturarea unei explicaţii în cadrul unei enumerări, de regulă materializată într-un nou alineat alăturat unui punct ori unei litere din enumerarea cuprinsă într-un alineat. În cazul în care o asemenea enumerare este necesară, ea poate fi adăugată la sfârşitul enumerării, într-un alineat de sine-stătător. Alineatul, ca subdiviziune a articolului, trebuie să condenseze, de regulă, materialul normativ întro propoziţie sau într-o frază, care să reglementeze o ipoteză juridică ce ţine de specificul articolului din care face parte. În cazul în care ipoteza juridică nu poate fi exprimată într-o singură propoziţie sau frază, enunţul prescriptiv al alineatului se va diviza în propoziţii sau fraze care se adaugă unele după altele, sub forma unor teze, despărţite prin semne de punctuaţie, fiind preferabile virgulele. În astfel de cazuri, separarea tezelor se poate face şi prin punct şi virgulă. Alineatul se evidenţiază în cuprinsul articolului printr-o numerotare corespunzătoare şi/sau printro uşoară retragere a primului rând al enunţului prescriptiv de la aliniamentul textului pe verticală. În cuprinsul unui act normativ, reglementarea juridică este grupată în mai multe articole şi este sistematizată în raport cu exigenţele arhitecturii actului normativ. Ca atare, partea dispozitivă a actului normativ complex se va diviza în: a) dispoziţii sau principii generale; b) dispoziţii privind fondul reglementării sau dispoziţii de conţinut; c) dispoziţii tranzitorii; d) dispoziţii finale. De regulă, actele normative complexe, care conţin toate aceste categorii de dispoziţii, se caracterizează prin faptul că articolele pe care le conţin, în funcţie de natura lor, se grupează în secţiuni, iar acestea în capitole. În cadrul secţiunilor, mai multe articole pot constitui un paragraf. În reglementările juridice internaţionale, de regulă, paragrafele desemnează ceea ce în mod obişnuit în dreptul intern înţelegem prin articole sau alineate. În cazul actelor normative cu un volum mare de reglementări juridice, capitolele se grupează în titluri, titlurile în părţi, iar părţile în cărţi etc. 18 a. Dispoziţii sau principii generale. Potrivit art.50 al Legii privitoare la normele de tehnică legislativă, dispoziţiile generale cuprind prevederi care orientează întreaga reglementare, determină obiectul şi principiile acestuia, precum şi aria de reglementare juridică, subiecţii de drept ce cad sub incidenţa sa şi înţelesul unor termeni utilizaţi în cuprinsul actului normativ. Importanţa dispoziţiilor generale derivă din faptul că ele slujesc la interpretarea întregului act normativ, fiind un îndrumar preţios pentru cel chemat să aplice legea.

În ceea ce priveşte paragraful sau subparagraful, practica europeană în materie nu este uniformă. Astfel, potrivit normelor de redactare din Belgia, Luxemburg, Ucraina şi Uniunea Europeană, paragraful conţine mai multe alineate; în schimb, în Gemania nu se utilizează articolul, ci paragraful. A se vedea S. Popescu, I.Ţăndăreanu, op.cit., p.71.
27

18

b. Dispoziţiile de fond sau de conţinut ale actului normativ sunt destinate reglementării propriuzise a relaţiilor sociale ce formează obiectul actului normativ. Asamblarea lor trebuie să ţină seama de logica desfăşurării activităţii reglementate şi să urmărească parcurgerea diferitelor etape ale acestei activităţi în ordinea succesivă a acestora. În cadrul secţiunilor sau capitolelor consacrate dispoziţiilor de fond este necesar să se delimiteze reglementările de drept material de cele de ordin procedural. Sub aspectul tehnicii legislative este preferabil ca textele specifice dispoziţiilor de fond să grupeze la nivelul articolelor şi alineatelor toate elementele structurii logice a normei juridice. În cazul în care acest lucru nu este în întregime realizabil, normele juridice care instituie diferite forme ale răspunderii juridice se cer a fi grupate în secţiuni sau capitole distincte, situate înaintea dispoziţiilor tranzitorii şi finale. Normele de tehnică legislativă statuează că textele care reglementează similar ipoteze cuprinse în mai multe subdiviziuni ale actului normativ pot fi grupate în structuri distincte, denumite "dispoziţii comune". Potrivit noilor reglementări, introduse prin Legea nr.189/2004, în cazul actelor normative care transpun în dreptul intern în mod direct şi integral norme comunitare, după partea dispozitivă a acestora se face o menţiune privitoare la elementele de identificare a actului comunitar care a fost preluat, după cum urmează: „Prezenta/prezentul (se arată tipul actului normativ) transpune Directiva nr....../..... privind ..., publicată în Jurnalul Oficial al Comunităţilor Europene (JOCE) nr. ....../....” În cazul în care în actul normativ se transpune doar parţial un act comunitar, în menţiune se specifică în detaliu textele (secţiuni, articole, paragrafe, după caz) transpuse în dreptul intern. c. Dispoziţiile tranzitorii. Introducerea unei noi reglementări juridice în sistemul dreptului reprezintă adesea o ruptură cu vechile reglementări pe care le înlocuieşte. Pentru ca această ruptură să nu se facă simţită este necesar ca noua reglementare, prin normele sale tranzitorii, să instituie o punte între trecut şi momentul aplicării noilor norme legale, punte care să permită trecerea de la vechile reglementări juridice la noile reglementări. Dispoziţiile tranzitorii sunt necesare şi pentru a preveni şi elimina eventualele conflicte între normele juridice ale celor două reglementări succesive. Ele sunt în egală măsură chemate să evite retroactivitatea noii reglementări juridice, ca şi ultraactivitatea celei vechi. Uneori, punerea în aplicare a noii reglementări juridice presupune trecerea unei perioade de timp, perioadă necesară asigurării condiţiilor necesare implementării noului act normativ. În astfel de cazuri, normele tranzitorii sunt necesare pentru a asigura reglementarea juridică a relaţiilor sociale pe perioada dintre abrogarea vechii reglementări juridice şi intrarea în vigoare a celei noi.

28

d. Dispoziţiile finale. În partea finală a actului normativ, un număr mai mare sau mai mic de norme juridice sunt destinate reglementării măsurilor necesare pentru implementarea actului normativ. Este vorba de măsuri de ordin organizatoric, de condiţiile care trebuie create pentru ca noua reglementare juridică să poată fi aplicată. În aceeaşi parte a actului normativ sunt cuprinse dispoziţii privitoare la intrarea sa în vigoare, dacă această precizare este necesară. 19 Partea cea mai importantă a dispoziţiilor finale are în vedere implicaţiile noii reglementări juridice asupra altor acte normative. În rândul acestora intră abrogarea unor acte normative sau a unor dispoziţii cuprinse în acestea, modificarea ori completarea acestora. De regulă, actele normative de modificare sau/şi completare a altor acte normative stabilesc în dispoziţiile lor finale prevederi privitoare la republicarea acestora. Dispoziţiile finale ale actului normativ temporar vor cuprinde dispoziţii privitoare la perioada de aplicare sau data încetării aplicării sale. Potrivit art.53 alin.(3) din Legea nr.24/2000, în cazul legilor prin care se aprobă sau se resping ordonanţele de urgenţă, dispoziţiile tranzitorii ale acestora vor cuprinde, dacă este cazul, şi măsurile necesare cu privire la efectele juridice produse pe perioada de aplicare a ordonanţei. Gruparea materialului normativ pe articole, secţiuni, capitole etc. este de natură să asigure sistematizarea acestuia. Atingerea aceluiaşi scop este dependentă de operarea unor legături exprese între textele ce formează conţinutul actului normativ, dar şi între acestea şi alte acte normative. Aceste relaţii de complementarietate între prevederile unui act normativ şi între acestea şi alte acte normative se realizează prin intermediul normelor de trimitere. Potrivit art.48 din Legea privitoare la normele de tehnică legislativă, dacă o normă este complementară altei norme, pentru evitarea repetării în text a acelei norme se va face trimitere la articolul, respectiv la actul normativ care o conţine, fiind interzisă trimiterea la o normă de trimitere. În opinia noastră, trimiterea se poate face nu numai la o normă, ci chiar la un capitol sau la un întreg act normativ. Acest lucru este valabil în cazul în care reglementarea juridică a unei instituţii juridice este supusă unui regim juridic deja reglementat printr-un alt act normativ. În cazul trimiterilor la un act normativ, indicarea elementelor de identificare a acestuia, a titlului, numărului, datei şi locului publicării este obligatorie. În cazul în care actul la care se face trimitere se modifică, completează ori se republică, aceste evenimente se vor menţiona în actul care face trimiterea. Dacă actul la care s-a făcut trimitere a fost între timp modificat, completat ori republicat, este necesar să se precizeze şi soarta normei de trimitere. În cazul actelor normative de modificare sau/şi completare a altor acte normative, numerotarea articolelor se face cu cifre romane, fiecare articol fiind consacrat modificării sau/şi completării unui

19

Potrivit art.78 din Constituţie, legea se publică în Monitorul Oficial al României şi intră în vigoare la 3 zile de la data publicării sau la o dată ulterioară prevăzută în textul ei. În opinia noastră această dispoziţie constituţională este aplicabilă pentru toate actele normative, cu excepţia ordonanţelor de urgenţă, care intră în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial al României, după depunerea lor la Camera Parlamentului care poate fi prima sesizată. În opoziţie cu opinia noastră se află poziţia legiuitorului român, care a înţeles să dea în art.11 al Legii nr.24/2000 o altă soluţie, în virtutea căreia hotărârile Guvernului şi celelalte acte normative situate la un nivel ierarhic inferior întră în vigoare la data publicării lor în Monitorul Oficial al României, Partea I.
29

singur act normativ. În cuprinsul articolului, punctele care indică modificarea sau/şi completarea diferitelor articole ale altui act normativ se numerotează cu cifre arabe. 5. Formula de atestare a autenticităţii actului normativ. În forma anterioară modificării Legii nr.24/2000, această formulă avea un sens restrâns, ea fiind denumită „formulă de atestare a legalităţii adoptării legii”. În noua redactare, art.38 al Legii nr.24/2000 precizează că în rândul părţilor constitutive ale actului normativ intră şi formula de atestare a autenticităţii actului, ceea ce este un lucru pozitiv, deoarece nu se limitează la lege, ci se extinde la toate celelalte acte normative. Cu toate acestea, în art.44 al Legii nr.24/2000, termenul de ”autentificare” este înlocuit cu cel de „legalitate”, deşi după părerea noastră între cei doi termeni există deosebiri de conţinut. Primul ne indică faptul că legea publicată în Monitorul Oficial a fost adoptată de autoritatea publică stabilită de Constituţie sau de altă lege, pe când cel de al doilea ne indică faptul că actul normativ a fost adoptat cu respectarea condiţiilor prevăzute de lege. Formula de atestare a legalităţii actului este utilizată atât în cazul proiectelor de lege adoptate de o Cameră, cât şi în cazul legilor ce urmează a fi promulgate. În primul caz, formula de atestare a legalităţii proiectului de lege va avea două forme, după cum este vorba de proiecte adoptate prin vot ori respinse sau nevotate, dar considerate adoptate de către Camera de reflecţie. Atunci când proiectul de lege a fost adoptat prin vot de Camera Deputaţilor sau de Senat, cu sau fără amendamente, formula va avea următorul cuprins: „Acest proiect de lege a fost adoptat de Camera Deputaţilor/Senat în şedinţa din republicată.” În cea de a doua situaţie, formula va fi următoarea: „Acest proiect de lege se consideră adoptat de Camera Deputaţilor/Senat în forma iniţială, în condiţiile art.75 alin.(2) teza a III-a sau ale art.115 alin.(5) teza a III-a, după caz, din Constituţia României, republicată.” În cazul legilor, după epuizarea părţii dispozitive se trece formula de atestare a legalităţii adoptării legii. În cazul legilor constituţionale această formulă îmbracă următoarea formă: "Această lege a fost adoptată de Camera Deputaţilor şi de Senat, cu respectarea prevederilor art.151 alin.(1) din Constituţia României, republicată." În această formulă, alineatul (1) al art.151 se menţionează în cazul în care legea constituţională a fost adoptată în aceeaşi formă de ambele Camere ale Parlamentului sau când s-a ajuns la o formă unică în urma derulării procedurii de mediere. În cazul în care procedura de mediere eşuează, legea constituţională va fi adoptată în şedinţa comună a celor două Camere, iar formula finală va consfinţi acest lucru, făcând referire la dispoziţiile alineatului (2) al art.151. ......, cu respectarea prevederilor art.76 alin.(1) sau, după caz, art.76 alin.(2) din Constituţia României,

30

În cazul legilor organice şi ordinare, formula de atestare a legalităţii adoptării legii va avea următoarea configuraţie: "Această lege a fost adoptată de Parlamentul României, cu respectarea prevederilor art.75 şi art.76 alin.(1) sau alin.(2) din Constituţia României, republicată." Trimiterea la alineatul (1) al art.76 din Constituţie are rolul de a ne atrage atenţia că suntem în prezenţa unei legi organice, adoptată cu votul majorităţii membrilor Camerei decizionale. În schimb, trimiterea la alineatul (2) al art.76 ne indică faptul că este vorba de o lege ordinară. Textul art.76 nu a fost modificat şi nici nu a fost corelat cu dispoziţiile art.75 din Constituţie, care admite ideea potrivit căreia Camera de reflecţie poate să nu voteze proiectul de lege sau propunerea legislativă, dar este obligată să o transmită celeilalte Camere după 45 sau, respectiv, 60 de zile. În aceste condiţii, dispoziţiile art.76, care cer ca legile organice şi cele ordinare să fie votate în ambele Camere cu o majoritate absolută sau relativă, au un caracter ideal. În sfârşit, unele legi pot fi adoptate în şedinţa comună a celor două Camere (Legea bugetului de stat, Legea bugetului asigurărilor sociale - legi ordinare – şi Legea privind statutul deputaţilor şi senatorilor, singura lege organică supusă acestei prevederi parlamentare speciale). În astfel de cazuri, formula de atestare a legalităţii adoptării legii va fi următoarea: „Această lege a fost adoptată de Parlamentul României, cu respectarea prevederilor art.65 alin.(2) şi ale art.75 alin.(1) sau (2), ori art.148 alin.(1) sau art.149, după caz, din Constituţia României, republicată.” Trimiterea la dispoziţiile art.65 din Constituţie ne indică faptul că legea a fost adoptată în şedinţa comună a celor două Camere ale Parlamentului. Referirile la dispoziţiile alineatelor (1) şi (2) ale art.76 ne indică caracterul organic şi, respectiv, ordinar al legii respective. Invocarea art.148 din Constituţie în cadrul acestei formule ne atrage atenţia că este vorba de Legea de aderare a României la tratatele constitutive ale Uniunii Europene. În schimb, referirea la art.149 din Constituţie ne indică Legea de aderare a României la Tratatul Atlanticului de Nord. Aceste formule finale ale legii au rostul de a confirma faptul că legea a fost adoptată cu respectarea prevederilor constituţionale, a celor legale sau regulamentare. Totodată, formula ne permite să descoperim cu uşurinţă natura legii: trimiterea la art.151 din Constituţie ne indică o lege constituţională; raportarea la art.76 alin.(1) din Constituţie ne arată că este vorba de o lege organică, iar trimiterea la art.76 alin.(2) ne indică o lege ordinară. În sfârşit, formula de atestare a legalităţii adoptării proiectului de lege ne oferă informaţiile necesare pentru a descoperi data la care aceasta a fost adoptat, dată care prezintă importanţă, sub aspect constituţional, pentru respectarea procedurii legislative în Camera de reflecţie a Parlamentului şi în Camera sa decizională. 6. Semnătura reprezentantului legal al emitentului. Legea se semnează de preşedinţii celor două Camere sau de vicepreşedintele care a condus

31

şedinţa. Semnătura lor are rolul de a atesta că legea a fost adoptată cu respectarea procedurilor parlamentare şi de a confirma că textul semnat este textul adoptat de Parlament. Vicepreşedinţii semnează legea în cazul în care ei au condus şedinţa finală de adoptare a legii prin vot. 7. Numărul şi data actului normativ. După promulgare, legea, împreună cu decretul Preşedintelui României care atestă această operaţiune, se trimite Camerei Deputaţilor. Aici ea primeşte un număr şi se înscrie în Registrul legilor. Numărul este însoţit de data înregistrării, dată care devine data legii. Ordonanţele şi hotărârile Guvernului poartă semnătura primului-ministru. Potrivit art.108 alin.(4) din Constituţie, hotărârile şi ordonanţele nu pot fi semnate decât de primul-ministru şi contrasemnate de miniştrii care au obligaţia punerii lor în executare. De la această regulă Constituţia nu admite nici o derogare. Aceste acte poartă data şedinţei de Guvern în care au fost aprobate şi primesc un număr care se consemnează separat în registre destinate fiecărei categorii de acte normative. Numerotarea actelor normative se face pe ani calendaristici, începând cu numărul 1. 8. Anexele actului normativ. Artificiile tehnicii legislative au născut şi ideea anexelor legii. În cazurile în care materialul normativ include elemente pur tehnice (hărţi, desene, tabele etc.), pentru a nu se afecta fluenţa discursului normativ, aceste elemente se grupează, în funcţie de obiectul lor, în anexe ale legii, ordonanţei ori ale hotărârii Guvernului. Anexele, aşa cum le spune numele, sunt părţi exterioare legii, dar fac parte integrantă din acesta, ele fiind consecutive ultimei pagini a textului normativ, pagină pe care se trece formula de atestare a legalităţii adoptării legii. Ele sunt numerotate cu cifre arabe (dacă există o singură anexă, aceasta nu se numerotează) şi forţa lor juridică nu se deosebeşte de cea a textelor normative din cuprinsul legii. Pentru a se sublinia acest aspect, în cadrul dispoziţiilor finale se precizează, de regulă, că anexele fac parte integrantă din legea respectivă, dispoziţie ce este de natură să elimine orice dubiu privitor la forţa juridică a prevederilor cuprinse în anexe. De aici derivă şi ideea că modificarea, completarea sau abrogarea anexelor nu poate face abstracţie de regulile generale care guvernează intervenţia unor astfel de evenimente cu privire la actul normativ propriu-zis. Cu alte cuvinte, o anexă nu poate fi modificată, completată sau abrogată decât printr-un act normativ care are aceeaşi forţă juridică sau o forţă juridică superioară. Numai cine poate modifica legea, poate modifica şi anexele acesteia. Anexele unei legi sau chiar ale unei hotărâri parlamentare pot avea conţinutul unor reglementări juridice de sine-stătătoare, care trebuie însă să fie aprobate de Parlament sau de una din Camerele acestuia. Un exemplu edificator în acest sens îl constituie regulamentele parlamentare, care trebuie aprobate printr-o hotărâre parlamentară, instituindu-se în anexe ale acesteia. Uneori în anexe pot fi cuprinse statute, norme metodologice ori alte norme cu caracter tehnic preponderent.

32

Cea mai cunoscută lege cu anexe şi cu cel mai mare număr al acestora o constituie Legea bugetului de stat. Această lege este anuală şi ea are un număr impresionant de anexe, în care se detaliază prevederile legii bugetare, privitoare la venituri şi cheltuieli, pe ordinatorii principali de credite. Fiecare anexă poartă o denumire de sine-stătătoare, care redă sintetic conţinutul materialului normativ pe care îl conţine.

Teme de control: 1. Enumeraţi elementele constitutive ale actului normativ 2. Enumeraţi şi comentaţi tipurile de dispoziţii cuprinse în partea dispozitivă a actului normativ 3. Explicaţi şi exemplificaţi titlul actului normativ Bibliografie de referinţă Obligatorie - Ioan Vida, Legistică formală, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2007

MODULUL 3 REDACTAREA ACTELOR NORMATIVE Scopul modulului: Familiarizarea studentului cu procesul de redactare a actelor normative Obiectivele modulului: La finalul acestui modul, cursanţii trebuie:  Să cunoască coordonatele procesului de redactare a actului normativ  Să prezinte stilul actului normativ În general, în literatura de specialitate se apreciază că proiectele de acte normative trebuie redactate într-un stil specific normelor juridice. Este o afirmaţie care în esenţă nu spune nimic. Este ca şi cum am spune că un roman trebuie redactat în stilul specific propoziţiilor descriptive. În opinia noastră, stilul nu este specific normelor juridice, ci actului normativ. Atunci când vorbim de o normă juridică ne gândim la structura logico-juridică a acesteia şi la structura sa tehnico-legislativă. Numai în această ultimă perspectivă coincidenţei stilului normei juridice cu cel al actului normativ. Grija esenţială a celui care redactează un act normativ este să realizeze o arhitectură care să confere construcţiei normative o deplină integrare în sistemul legislaţiei, concomitent cu realizarea unor însă se poate pune problema

33

prescripţii normative individuale apte de integrare în sistemul dreptului. Această unitate dintre construcţia normei juridice şi a actului normativ trebuie să domine întreaga operă de creaţie a dreptului în sistemul european continental. În ceea ce priveşte forma de redactare a actelor normative, de la bun început se impune postulatul în virtutea căruia crearea normelor juridice vizează stabilirea unor norme viitoare de conduită pentru participanţii la relaţiile sociale. Aceste comandamente juridice sunt determinate de obiective politice garantarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale, asigurarea ordinii sociale, obţinerea unor venituri bugetare, distribuirea şi redistribuirea venitului naţional etc. - fapte care se pot răsfrânge în mod pozitiv sau negativ asupra nivelului de trai al destinatarilor normei juridice, sub sancţiunea prevăzută de norma juridică în vigoare. Impuse exigenţelor construcţiei juridice, normele instituite prin actele normative urmăresc o anumită modelare a relaţiilor sociale prin mecanisme care transformă aceste relaţii în raporturi juridice şi, pe această cale, în instituirea unor instrumente care le creează, le stimulează, le modifică sau le sting în funcţie de scopul urmărit de legiuitor. Pornind de la obiectivul politic ce urmează a fi atins prin actul normativ, se trece la inventarierea soluţiilor legislative preconizate. Soluţiile normative astfel determinate se înscriu în ordinea interioară specifică arhitecturii actului normativ. Aceste soluţii se cer a fi asamblate în reguli juridice care să dea satisfacţie obiectivelor vizate prin elaborarea actului normativ. Exigenţele acestui mod de formulare a soluţiilor legislative se exprimă în ceea ce Legea privitoare la normele de tehnică legislativă numeşte stilul actelor normative. Din această terminologie legală se poate desprinde ideea pe care o enunţam la început că nu se poate vorbi de un stil al normei juridice, ci de un stil al actului normativ. Ca şi în literatură, stilul priveşte opera şi nu componentele sale. De aceea, atunci când vorbim de modul de elaborare a actului normativ, trebuie să avem în vedere stilul acestuia, care trebuie să fie sobru şi concis, clar şi neechivoc, să excludă orice dubii privitoare la respectarea regulilor gramaticale şi de ortografie. Pentru a se asigura comprehensibilitatea actului normativ în întregul său, este necesar să se înţeleagă faptul că activitatea de elaborare a actelor normative este o activitate care operează cu anumite concepte ştiinţifice, a căror neglijare poate afecta calitatea reglementării juridice. 1. Coordonatele procesului de redactare a actului normativ. Procesul de redactare a actului normativ este o parte componentă a procesului de creare a dreptului. În cadrul acestui proces operaţiunea de elaborare a actului normativ este consecutivă demersului de stabilire a conceptelor juridice şi, mai ales, a regulilor de drept. În această fază este necesar a fi găsite cuvântul şi formula de a conceptelor care să facă posibilă exprimarea regulilor de drept. Cuvântul şi formula de combinare a cuvintelor formează instrumentele necesare pentru comunicarea noţiunilor, normelor şi raţionamentelor juridice. 20

20

A se vedea F.Gény, Science et technique en droit privé positif, T.I, no 51.
34

În aceste condiţii, o deosebită importanţă pentru Legistica formală o prezintă limbajul juridic. Profesorul J.L.Bergel îşi pune problema dacă există un limbaj specific dreptului, respectiv un mod special de exprimare a gândirii şi a realităţii juridice, care se abate de la vorbirea curentă şi care împrumută elemente exterioare acesteia. Răspunsul la această întrebare este pozitiv, el punând în evidenţă existenţa unei terminologii juridice, a unui vocabular juridic şi a altor instrumente care fac posibilă exprimarea şi comunicarea normei de drept. 21 a. Terminologia juridică. Prin terminologie se înţelege ansamblul cuvintelor tehnice ce aparţin ştiinţei sau artei. În domeniul dreptului, pentru a se realiza o riguroasă şi corectă exprimare a conceptelor juridice, este necesar ca fiecare concept să fie reflectat printr-un termen adecvat. În felul acesta se naşte terminologia juridică şi, o dată cu ea, semantica juridică. 22 În virtutea terminologiei juridice şi a semanticii juridice, un cuvânt utilizat în domeniul juridic are întotdeauna o anumită semnificaţie. De regulă, cuvintele utilizate de terminologia juridică sunt preluate din vocabularul comun, dar prin încărcarea lor cu o semnificaţie juridică se diferenţiază de sensul comun şi devin elemente de sine stătătoare ale terminologiei juridice. Naşterea terminologiei juridice este astfel rezultatul unui proces de modificare a sensului comun al cuvintelor printr-o reconversie semantică juridică. Terminologia juridică este o parte componentă a vocabularului juridic. b. Vocabularul juridic reprezintă fondul principal de cuvinte al limbii române care este utilizat în domeniul juridic. În cadrul vocabularului juridic pot fi distinse trei componente principale: 1. terminologia juridică; 2. cuvinte provenite din limbajul curent şi 3. cuvinte provenite din alte discipline ştiinţifice. 23 Vocabularul juridic utilizează în mod curent o parte a fondului de cuvinte specific limbajului comun. De asemenea, juriştii apelează în zilele noastre mai des, vrând-nevrând, la cuvinte care provin din alte domenii ale ştiinţei, mai ales dacă acestea cad sub incidenţa reglementărilor juridice. Astfel, juriştii sunt chemaţi să înveţe ce înseamnă "circuite integrate", "ajutor de stat", "masterat", "management" etc. Vocabularul juridic îndeplineşte funcţia de a răspunde unor exigenţe legate de calitatea normei juridice şi de comunicarea acesteia. Sub aspectul asigurării calităţii normei juridice, aceasta, în calitatea ei de regulă de conduită, asigurată în realizarea sa prin coerciţia statală, pentru a-şi atinge scopul trebuie să aibă anumite trăsături esenţiale, în rândul cărora intră unitatea, ordinea, precizia şi claritatea. De aceea, norma juridică trebuie exprimată în cuvinte clare şi precise, cu un sens bine determinat. Dacă norma juridică ar fi exprimată în cuvinte echivoce, insuficient definite sau neclare, ea ar deveni incertă; legiuitorul care a creat-o nu poate avea garanţia că toţi cei cărora li se adresează vor înţelege acelaşi lucru; mai mult, cei care o aplică vor fi tentaţi să-i confere sensuri proprii, ceea ce o va îndepărta de voinţa, chiar şi imperfectă a legiuitorului. Cu alte cuvinte, atunci când se redactează norma juridică este necesar ca

21 22

A se vedea J. L.Bergel, Théorie générale du droit, 3e édition, Dalloz, Paris, 1999, p.222. Ibidem, p.223. 23 Ibidem, p.224.
35

vocabularul juridic să fie utilizat astfel încât faptele ce urmează a fi reglementate juridic să fie traduse în limbaj juridic pentru a se putea apoi căuta soluţia juridică aplicabilă unei stări de fapt şi invers. 24 Importanţa vocabularului juridic trebuie subliniată şi atunci când se pune problema comunicării normei juridice. Comunicarea normei juridice este o cerinţă izvorâtă din însăşi raţiunea de a exista a formei, aceea de a fi cunoscută, respectată şi aplicată. Pe de altă parte, comunicarea este impusă de principiul nemo consetur ignorare legem, în virtutea căruia nimeni nu poate invoca necunoaşterea legii în propria apărare. 2. Stilul actului normativ. Stilul normativ reprezintă totalitatea artificiilor şi a modalităţilor care stau la baza elaborării (redactării) actelor normative. În literatura de specialitate se vorbeşte de un stil legislativ. J.Voyame arată că prin stil legislativ se înţelege "ansamblul de caracteristici ale formei textelor legislative. Acesta nu este identic peste tot. Stilul din Europa continentală dă expresie mai mult principiilor şi caută claritatea, conciziunea şi simplitatea. Este de la sine înţeles că precizia sa nu trebuie pentru aceasta neglijată calitativ." 25 În literatura noastră de specialitate, profesorul V.D.Zlătescu consideră că "nu există un singur stil legislativ, general valabil, ci că există de fapt, o pluralitate de stiluri. Vom întâlni astfel un stil specific dreptului privat-civil, comercial, internaţional privat - cu anumite particularităţi în actele normative care privesc relaţii de muncă şi de protecţie socială, un alt stil în dreptul penal, şi în fine, altul în dreptul administrativ." 26 În ceea ce ne priveşte, ţinem să legăm stilul de operă, înţelegând prin aceasta că stilul este propriu actului normativ, fie că el se numeşte lege, ordonanţă ori hotărâre a Guvernului. În opinia noastră, nu credem că există deosebiri spectaculoase între stilul unei legi şi cel al unei ordonanţe, ceea ce ne duce cu gândul la ideea unui stil al actului normativ. Această idee este susţinută şi de faptul că arareori legiuitorul recurge la acte normative pure, specifice unei singure ramuri de drept. În cele mai multe cazuri, în acelaşi act normativ vom regăsi norme specifice mai multor ramuri de drept, ceea ce desigur nu duce la ştergerea deosebirilor fireşti dintre acestea. Legea privitoare la normele de tehnică legislativă într-un articol distinct abordează problema stilului actelor normative. Sub această denumire sunt asamblate în patru alineate reguli privitoare la asigurarea inteligibilităţii normelor juridice, la utilizarea neologismelor, a termenilor de specialitate, a regionalismelor şi a altor instrumente necesare realizării unei astfel de redactări a actelor normative, care să permită înţelegerea cu uşurinţă a conţinutului acestora. Cu privire la asigurarea inteligibilităţii normelor juridice se cere ca actele normative să fie redactate într-un limbaj juridic specific normativ, stil concis, sobru, clar şi precis, care să excludă orice echivoc, cu respectarea strictă a regulilor gramaticale şi de ortografie.
24 25

Ibidem, p.225. J.Voyame, Methodes et techniques legislatives, Institut des hautes etudes en administration publique, Lausanne, 1991, p.8788. 26 V.D.Zlătescu, Introducere în legistica formală, Ed. Rompit, Bucureşti, 1995, p.66.
36

Stilul concis este legat de principiul economiei de mijloace. În opinia lui I.Mrejeru, stilul concis "presupune nu numai exprimări în puţine cuvinte, ci şi evitarea anumitor idei sau reluarea lor în noi variante prin care să se adauge ceva ce nu este semnificativ”. 27 Pe lângă evitarea enunţurilor redundante, stilul concis presupune utilizarea termenilor cu grad mare de abstractizare pentru a se acoperi printr-un număr cât mai redus de cuvinte o arie cât mai largă de fenomene ce urmează să cadă sub incidenţa viitoarei reglementări juridice. Un exemplu de concizie juridică ne oferă modul de redactare a textelor din Constituţia României. Pentru cel care studiază acest act normativ va fi interesant de observat că în cuprinsul unui alineat se exprimă o singură idee, prin utilizarea celor mai adecvate cuvinte şi prin evitarea oricărei redundanţe. Un exemplu edificator îl constituie art.2 al Legii noastre fundamentale, articol menit să exprime ideea de suveranitate naţională, titularul acesteia, modalităţile sale de exercitare şi mai ales să sublinieze faptul că acapararea puterii poporului de către un grup sau de către o persoană şi trecerea, pe această cale, de la democraţie la dictatură sunt interzise. Un şir întreg de judecăţi de valoare sunt exprimate în două alineate pe cât de clare, pe atât de concise: "(1) Suveranitatea naţională aparţine poporului român, care o exercită prin organele sale reprezentative, constituite prin alegeri libere, periodice şi corecte, precum şi prin referendum. (2) Nici un grup şi nici o persoană nu pot exercita suveranitatea în nume propriu." Sobrietatea stilului normativ rezidă în eliminarea din construcţia frazelor a epitetelor, comparaţiilor, personificărilor, hiperbolelor şi metaforelor. Aceste mijloace de exprimare artistică îşi au rostul în operele literare şi nu fac obiectul stilului normativ. În cadrul acestui stil, cuvintele se utilizează în sensul lor propriu, pe cât posibil în varianta cea mai răspândită. Pentru a ilustra sobrietatea stilului normativ, arătăm că legiuitorul constituant a stabilit în art.16 alin.(1) din Constituţie următorul text: "Cetăţenii sunt egali în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără privilegii şi fără discriminări." Cuvintele acestui enunţ normativ sunt folosite în sensul lor propriu, fără îngroşări stilistice şi au darul să impună principiul egalităţii cetăţenilor în faţa legii, stabilind conotaţiile acestei egalităţi, prin suprimarea ambelor faţete ale inegalităţii: discriminarea pozitivă legată de asigurarea unor avantaje faţă de ceilalţi semeni sau discriminarea negativă prin lipsirea unora de avantajele legale de care alţii se bucură. În acelaşi timp, sunt stabilite reperele egalităţii prin raportare la lege şi la autorităţile publice. Claritatea şi precizia stilului normativ se realizează prin utilizarea adecvată a cuvintelor în raport cu semnificaţia lor obişnuită şi, mai ales, în modul de aranjare a acestora în propoziţii şi fraze, cu respectarea strictă a regulilor gramaticale. Un exemplu de claritate şi precizie în redactarea unui text normativ îl constituie, printre altele, art.21 din Constituţie. "(1) Orice persoană se poate adresa justiţiei pentru apărarea drepturilor, a libertăţilor şi a intereselor sale legitime. (2) Nici o lege nu poate îngrădi exercitarea acestui drept. (3) Părţile au dreptul la un proces echitabil şi la soluţionarea cauzelor într-un termen rezonabil. (4) Jurisdicţiile speciale administrative sunt facultative şi gratuite."

27

I.Mrejeru, Tehnica legislativă, Editura Academiei, Bucureşti, 1979, p.102.
37

Acurateţea textului constituţional care reglementează accesul la justiţie derivă din faptul că tehnica de redactare utilizată nu lasă loc nici unui dubiu şi nici unui echivoc în configurarea acestui drept cetăţenesc fundamental. Astfel, din folosirea expresiei "orice persoană se poate adresa justiţiei" rezultă că nici o restrângere a sferei persoanelor care se pot adresa justiţiei nu este posibilă, ţinând seama de sex, vârstă, rasă, religie etc., după cum nu este posibilă nici acordarea acestui drept altcuiva decât persoanei. De asemenea, temeiul exercitării acestui drept este cât se poate de precis şi de clar: apărarea drepturilor şi a libertăţilor, dar şi a intereselor legitime ale persoanei. În acest caz, aşezarea sub semnul universalităţii atât a persoanelor, cât şi a temeiurilor exercitării dreptului este de natură să confere precizie textului şi să facă imposibile ambiguităţile de interpretare. Stilul normativ este legat indisolubil şi de forma prescriptivă sau prescriptiv-dispozitivă a redactării textelor normative. Normelor juridice, prin natura lor de reguli de conduită, le este străin stilul descriptiv, narativ, care cuprinde un şir de enunţuri menite să descrie sau să explice un anumit fapt sau fenomen social. Ele cer să se precizeze că, în anumite împrejurări, persoana este datoare să aibă o anumită conduită, deoarece în caz contrar urmează să i se aplice o sancţiune. Pentru a ilustra forma prescriptivdispozitivă de redactare a normei juridice vom apela la art.30 alin.1 din Codul familiei care stabileşte regula potrivit căreia "Bunurile dobândite în timpul căsătoriei, de oricare dintre soţi, sunt, de la data dobândirii lor, bunuri comune ale soţilor”. Alineatul 2 al acestui articol dispune: "Orice convenţie contrară este nulă". În spatele acestei norme juridice se află o mulţime de fapte şi de circumstanţe care sunt concentrate într-o manieră prescriptiv-dispozitivă în câteva cuvinte. Astfel, ipoteza normei juridice instituie regula comunităţii de bunuri a soţiilor. Sub acest aspect, pentru aplicarea normei juridice este necesar să existe doi soţi, care să dobândească în timpul căsătoriei bunuri. Aceste bunuri devin bunuri comune. Dobândirea bunurilor se poate face de un singur soţ sau de amândoi. Legiuitorul nu face distincţie cu privire la natura bunurilor, ceea ce înseamnă că orice bun dobândit în timpul căsătoriei intră sub acest regim. Nu contează nici data dobândirii, important fiind ca aceasta să fie ulterioară căsătoriei. Dispoziţia normei juridice este subînţeleasă şi ea rezidă în interdicţia impusă soţilor de a încheia convenţii contrare regimului comunităţii de bunuri. Aceste convenţii pot fi încheiate de ambii soţi, cu privire la toate bunurile sau numai la o parte a acestora, dar pot fi încheiate şi de fiecare soţ cu "terţi". În toate cazurile intervine sancţiunea normei, care rezidă în nulitatea oricărei convenţii încheiate cu ignorarea regimului comunităţii de bunuri a soţilor. Legiuitorul nu recurge la o descriere a diverselor situaţii ce pot interveni în garantarea regimului comunităţii de bunuri, ci recurge la o exprimare concisă, prescriptiv dispozitivă prin care instituie regimul comunităţii de bunuri şi sancţiunea încălcării acestuia. O altă caracteristică a stilului normativ este legată de modul de utilizare a termenilor în redactarea textelor normative. Regula de bază ce trebuie respectată în acest demers o constituie utilizarea limbajului comun, a termenilor uzuali din limbajul cotidian. O asemenea regulă nu poate fi însă peste tot respectată. Astfel, legiuitorul, în lipsa unor alte mijloace de exprimare, recurge la terminologia juridică, la neologisme ori la termeni de specialitate. Utilizarea terminologiei juridice este utilă legiuitorului pentru asigurarea unităţii terminologice a

38

dreptului şi pentru a da conceptelor şi normelor juridice o formă cât mai fidelă. Astfel, în redactarea actelor normative termenii juridici consacraţi nu pot fi înlocuiţi de cuvinte apropiate ca sens din limbajul comun. Acolo unde trebuie să utilizăm termeni precum persoană fizică, persoană juridică, contract, ipotecă, gaj, reziliere, nulitate, contravenţie, nu vom recurge la alţi termeni, deoarece s-ar produce o dublare a noţiunilor utilizate în conţinutul dreptului, cu efecte negative asupra respectării, interpretării şi aplicării corecte a normelor juridice. În ultima vreme, se observă că tot mai des legiuitorul este obligat să recurgă la neologisme, multe din ele fiind cuvinte împrumutate din alte limbi, în special din engleză. Ca regulă generală, utilizarea neologismelor nu este de dorit, întrucât afectează în mod profund înţelegerea sensului şi semnificaţiei textului normativ, cu consecinţe grave asupra respectării dispoziţiilor sale. De aceea, Legea privind normele de tehnică legislativă interzice folosirea neologismelor, dacă există un sinonim de largă răspândire în limba română. Cu toate acestea, art.34 alin.3 al legii subliniază că, în cazurile în care se impune folosirea unor termeni şi expresii străine, se va alătura, după caz, corespondentul lor în limba română. Legiuitorul este pe deplin conştient de faptul că uneori nu există un corespondent românesc al termenului străin, ceea ce a făcut ca în multe cazuri să se recurgă la termeni străini, fără a-i însoţi de un corespondent în limba română. Astfel, prin Ordonanţa Guvernului nr.52/1997 se reglementează contractul de franciză, prin Ordonanţa Guvernului nr.51/1997 - contractul de leasing, iar prin Legea nr.66/1993 contractul de management. În astfel de cazuri, legiuitorul a recurs la aceşti termeni străini din lipsă de corespondenţi româneşti. Astfel de termeni preluaţi din engleză şi utilizaţi pentru denumirea unor contracte necunoscute în dreptul românesc sunt utilizaţi şi în alte cazuri: engineering, know-how etc. Cu toate acestea, în cadrul reglementării juridice a unor astfel de contracte, legiuitorul a recurs la definirea lor prin termeni româneşti, stabilind obiectul, părţile, modalităţile de încheiere, executare etc. pe înţelesul tuturor. În sfârşit, în materie de terminologie, la redactarea actelor normative trebuie evitate regionalismele, care şi ele ar afecta, prin aria restrânsă de circulaţie, înţelegerea conţinutului actului normativ. O altă cerinţă a stilului normativ o constituie asigurarea unităţii terminologice a textelor redactate. Ca atare, într-un act normativ utilizarea unei noţiuni sau a unui anumit termen trebuie realizată unitar de la un capăt la altul al textului elaborat. Pentru a se da satisfacţie unei astfel de exigenţe, în cuprinsul unui act normativ un termen nu poate fi înlocuit cu altul, chiar dacă acesta este sinonimul primului. Utilizarea unor termeni diferiţi pentru exprimarea uneia şi aceleaşi noţiuni duce la confuzii, la ambiguităţi şi echivocuri care se opun determinării sensului unic al reglementării juridice. În cazul în care legiuitorul este obligat să utilizeze în cuprinsul unei legi noţiuni sau termeni care nu fac parte din limbajul curent sau cărora le conferă un alt sens decât cel consacrat, el este dator să definească aceşti termeni şi să precizeze înţelesul în care ei sunt utilizaţi în cuprinsul actului normativ. Există deja o serie de legi care în capitolul "Dispoziţii generale" sau într-o anexă la lege au definit

39

termenii utilizaţi în cuprinsul noii reglementări şi sensul care le este atribuit. În utilizarea termenilor specifici unei anumite reglementări juridice se poate recurge la abrevieri ale unor denumiri sau termeni, dar numai după ce, la prima utilizare a acestora, a fost explicat conţinutul abrevierii. În procesul elaborării actelor normative, structura cea mai simplă a normei juridice este dată de formula subiect-verb-complement. 28 Această schemă răspunde exigenţelor de exprimare gramaticală a ipotezei, dispoziţiei şi sancţiunii normei juridice. Subiectul ne indică participantul la relaţiile sociale căruia norma juridică îi conferă un beneficiu sau îi procură o obligaţie. Determinarea exactă a subiectului este o preocupare esenţială a celui care redactează un act normativ. Pentru normele juridice cu un grad maxim de generalitate subiectul propoziţiei normative îl constituie persoana. Sub denumirea de persoană se înţelege totalitatea subiecţilor de drept individuali, indiferent de poziţia pe care o ocupă aceştia în societate. Persoana este identică cu fiinţa umană, cu omul înţeles ca fiinţă socializată şi ea desemnează atât cetăţenii, cât şi străinii şi apatrizii. 29 Atunci când operăm cu noţiunea de persoană avem în vedere toate ramurile dreptului. În cazul în care actul normativ pe care îl redactăm vizează doar raporturi juridice civile, vom utiliza pentru a desemna subiectul individual de drept noţiunea de persoană fizică, iar pentru subiectul colectiv pe cea de persoană juridică. În funcţie de natura raporturilor sociale ce fac obiectul reglementării juridice, vom putea identifica o multitudine de subiecţi de drept din clasa persoanelor fizice sau a persoanelor juridice ori dincolo de aceste noţiuni, în cea a altor participanţi la relaţiile sociale. Astfel, în cadrul persoanelor vom putea identifica subiecţi de sine stătători în cetăţeni, străini, apatrizi, minori, majori etc. La rândul lor persoanele juridice pot fi privite ca societăţi comerciale, regii autonome, companii naţionale, fundaţii sau asociaţii etc. În raporturile juridice de drept administrativ sau de drept constituţional subiectele pot fi autorităţile publice şi instituţiile publice, privite în exclusivitate ca subiecte de drept ale acestor ramuri, dar şi ca persoane juridice participante la raporturile juridice de drept civil sau comercial. Ţinând seama de tipul de subiect de drept care face obiectul reglementării juridice, în redactarea proiectului de act normativ este preferabil să ne referim la acesta la singular şi în formă articulată (cetăţeanul, minorul, străinul etc.). Utilizarea subiectului la singular este de natură să înlăture orice confuzie privitoare la identificarea participantului la raporturile sociale ce fac obiect al reglementării juridice. Dacă regula generală ne indică utilizarea subiectului la singular, nu este exclusă nici folosirea acestuia la plural, mai ales în cazurile în care dispoziţia normei juridice vizează o acţiune care nu poate fi desfăşurată decât împreună de doi sau mai mulţi subiecţi de drept ori obligaţia instituită de normă vizează pe toţi subiecţii de drept (soţii, asociaţii etc.). Alături de forma articulată a cuvântului care redă subiectul de drept, uneori se recurge şi la forme nearticulate sau la exprimarea subiectului prin diferite pronume demonstrative sau nehotărâte (oricine,
28 29

A se vedea V.D.Zlătescu, op.cit., p.68. A se vedea N.Popa, op.cit, p.266.
40

fiecare, orice, acela, aceea etc.) sau pronume personale (ei, ele, el, ea). Într-o construcţie normativă se recomandă utilizarea limitată a pronumelor pentru identificarea subiectelor de drept, evitându-se astfel raportările multiple la pronume, care ar putea conduce la confuzii şi echivocuri. O problemă distinctă o constituie utilizarea subiectului multiplu într-o redactare normativă. În astfel de cazuri este necesar ca fiecare element al subiectului multiplu să fie despărţit de celălalt prin virgulă, iar ultimul să fie legat de penultimul prin conjuncţia "şi". Pentru a se sublinia că tuturor celor vizaţi li se atribuie comandamentul juridic instituit prin ipoteza normei, verbul care urmează subiectului va fi utilizat la plural. Conjuncţia „şi” în acest caz este de natură să lege efectele normei juridice de acţiunea tuturor subiecţilor de drept. În cazul în care se doreşte efectul contrar, respectiv dacă din multitudinea de subiecţi, comandamentul juridic urmează a fi imputabil doar unuia din ei, se va utiliza conjuncţia sau şi verbul la singular. Un aspect important ce ţine de redactarea corectă a textelor legislative are în vedere realizarea acordului gramatical între substantiv şi atributele adjectivale. Regula generală este aceea că adjectivele legate direct de substantive trebuie să aibă genul, numărul şi cazul substantivului (persoana fizică, serviciul financiar). În cazul în care două substantive de acelaşi gen sau de gen diferit, în acelaşi caz, unul la singular şi celălalt la plural ori amândouă la singular, pot fi urmate de un atribut adjectival, gândit ca o caracteristică a ambelor substantive (o infracţiune şi o contravenţie săvârşită de un minor) nu se poate stabili cu exactitate dacă atributul se referă atât la infracţiune, cât şi la contravenţie. Pentru evitarea unor asemenea redactări creatoare de ambiguităţi se poate recurge la utilizarea adjectivului la plural (săvârşite de un minor), la repetarea adjectivului (infracţiunea săvârşită de un minor şi contravenţia săvârşită de un minor) ori la precizarea că adjectivul priveşte în egală măsură cele două substantive (o infracţiune şi o contravenţie, ambele săvârşite de un minor). Cel de-al doilea element al formulei de redactare a textelor normative îl constituie verbul. Utilizarea verbului în construcţiile normative este supusă unor reguli, dintre care la unele ne-am referit deja. Astfel, verbele se utilizează la diateza activă, reflexivă sau pasivă şi la timpul prezent sau viitor. Utilizarea diatezei active în redactarea textelor normative se impune în virtutea faptului că verbele la această diateză exprimă o acţiune săvârşită de subiect care se răsfrânge în mod direct asupra unui obiect (verbe tranzitive). La diateza activă, verbul este urmat de un complement. Astfel, dacă verbul este "fură", subiectul propoziţiei este persoana care săvârşeşte acţiunea. Când spunem "x fură un ou", acţiunea exprimată de verb se răsfrânge în mod direct asupra obiectului "ou". La diateza reflexivă, acţiunea exprimată de verb nu se răsfrânge în mod direct asupra unui obiect. Asemenea verbe se numesc intranzitive. În propoziţia "Legea se propune pentru a fi votată Parlamentului" este utilizată diateza reflexivă, deoarece acţiunea exprimată de verbul intranzitiv "se propune" se răsfrânge în mod indirect asupra obiectului (Parlament). În redactarea textelor normative se utilizează şi diateza pasivă, care arată că acţiunea exprimată de un verb este săvârşită de altcineva şi suferită de subiect. În propoziţia "Legea este votată de Parlament", acţiunea este săvârşită de "Parlament" şi este suferită de subiectul "legea" (subiect gramatical).

41

Utilizarea timpului prezent este preferabilă celorlalte timpuri, inclusiv viitorului, deoarece, în orice moment al aplicării legii, comandamentul juridic acţionează la timpul prezent. Este exclusă folosirea imperfectului, perfectului simplu sau a mai mult ca perfectului pentru a se ordona un comandament juridic. Exprimarea prescriptivă sau prescriptiv-dispozitivă specifică stilului normativ este indisolubil legată de modul de utilizare a verbului în construcţia frazei. Pentru a se da satisfacţie stilului normativ, verbele se utilizează la timpul prezent, persoana a III-a, singular sau plural (ele sunt strict necesare, noţiunile se exprimă prin ..., se abrogă decretul ...., Parlamentul şi celelalte autorităţi publice stabilesc ...). În cele mai multe cazuri, pentru a se da expresie cerinţelor formulării prescriptiv-dispozitive a textelor normative, se utilizează verbe sau expresii verbale impersonale: se interzice, se alege, se recomandă, trebuie, se obligă etc. Verbele pot fi folosite la forma afirmativă sau la forma negativă. Forma negativă se utilizează, de regulă, pentru a exprima o interdicţie în cadrul normelor prohibitive. În cazul normelor onerative, permisive ori supletive se utilizează forma afirmativă a verbelor. Ultima parte a formulei de redactare o constituie complementul. Verbul tranzitiv cere un complement direct, iar cel intranzitiv un complement indirect. În propoziţia "Parlamentarii au votat legea", complementul direct este legea. În propoziţia "Preşedintele se adresează Parlamentului", verbul "se adresează" este un verb intranzitiv, iar "Parlamentului" este complement indirect. Teme de control: 1. Definiţi stilul actului normativ 2. Coordonatele procesului de redactare a actului normativ Bibliografie de referinţă Obligatorie - Ioan Vida, Legistică formală, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2007 MODULUL 4 MOTIVAREA PROIECTELOR ACTELOR NORMATIVE Scopul modulului: Familiarizarea studentului cu motivarea proiectelor actelor normative Obiectivele modulului: La finalul acestui modul, cursanţii trebuie:  Să cunoască procedura motivării actelor normative  Să explice necesitatea motivării actelor normative Prezentarea raţiunilor care stau la baza adoptării unui proiect de act normativ reprezintă o parte integrantă a procesului de elaborare a legii. Cel care iniţiază un proiect de lege trebuie să ştie că, prin

42

acţiunile sale, va tulbura echilibrul normativ al societăţii sau, mai precis, echilibrul dintre statica şi dinamica dreptului. Această tulburare a echilibrului legislativ nu este lipsită de efecte de ordin practic pe planul existenţei umane, al relaţiilor ce se stabilesc între autorităţile publice şi cetăţeni şi chiar în relaţiile dintre oameni, în general. De aceea, motivarea proiectelor actelor normative se impune ca o operaţiune intelectuală care are rostul de a-l convinge pe emitentul actului normativ de necesitatea adoptării acestuia. Ea trebuie să prezinte raţiunile care stau la baza noii reglementări juridice, configuraţia acesteia, efectele sociale scontate şi costurile pe care le presupune aplicarea noului act normativ. Motivarea proiectului actului normativ joacă şi un rol istoric. În decursul timpului, motivarea va furniza celor care aplică legea argumente de interpretare, de înţelegere a voinţei legiuitorului ori a altui organ emitent al actului normativ. Până la apariţia Legii nr.24/2000, necesitatea motivării proiectelor actelor normative era reglementată de regulamentele parlamentare şi de hotărârile Guvernului în această materie. Astfel, potrivit art.84 din Regulamentul Camerei Deputaţilor şi art.66 alin.2 din Regulamentul Senatului, proiectele de legi înaintate de Guvern şi propunerile legislative prezentate de deputaţi, senatori ori cetăţeni trebuie însoţite de o expunere de motive şi redactate în forma cerută pentru proiectele de lege. Această prevedere regulamentară priveşte în egală măsură şi proiectele de lege pentru aprobarea unei ordonanţe. Legea nr.24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative introduce o reglementare de sine stătătoare în această materie, nuanţată şi mai complexă, care generalizează motivarea actelor normative. Astfel, conform art.29 al acestei legi, motivarea proiectelor de lege şi a propunerilor legislative se face prin expuneri de motive; ordonanţele şi hotărârile Guvernului se cer a fi însoţite de note de fundamentare, iar celelalte acte normative de referate de aprobare. Expunerile de motive, notele de fundamentare şi referatele de aprobare constituie atât instrumente de prezentare, cât şi de motivare a noilor reglementări propuse. Legiuitorul, simţind carenţele practicii parlamentare în materie de tehnică legislativă, a ţinut să precizeze, la art.29 alin.(1) lit.b) al Legii nr.24/2000, că ordonanţele care trebuie supuse aprobării Parlamentului, potrivit legii de abilitare, precum şi ordonanţele de urgenţă se transmit Parlamentului însoţite de expunerea de motive la proiectul legii de aprobare a acestora. Ne întrebăm dacă era necesară o asemenea reglementare şi dacă nu cumva practica de până acum oferea soluţia optimă? Aşa cum vom vedea, între expunerea de motive, nota de fundamentare şi referatul de aprobare, potrivit Legii nr.24/2000, nu există deosebiri de conţinut, fiecare urmând să se conformeze dispoziţiilor art.30 alin.(1) al legii. Ca atare, toate cele trei documente sunt acte de motivare a unui act normativ şi denumirea lor diferă în funcţie de tipul actului normativ la care se referă. Expunerea de motive este un act preparatoriu care însoţeşte un proiect de lege; nota de fundamentare motivează o hotărâre de Guvern ori o ordonanţă; referatul de aprobare este necesar în cazul altor proiecte de acte normative (ordine, instrucţiuni etc.). În cazul ordonanţelor şi al hotărârilor Guvernului, nota de fundamentare stă atât la baza adoptării

43

acestora în Guvern, cât şi la prezentarea ordonanţelor în faţa celor două Camere ale Parlamentului. Întrebarea care se pune este următoarea: mai este necesară o expunere de motive care să însoţească proiectul de lege de aprobare a ordonanţei sau nu? Răspunsul la această întrebare, potrivit legii, este afirmativ. Dar, în opinia noastră, această soluţie legală este mai mult decât formală. Astfel, proiectul de lege pentru aprobarea ordonanţei se întocmeşte după aprobarea acesteia de către Guvern. Acest proiect conţine o singură propoziţie: "Se aprobă Ordonanţa Guvernului nr...din...., publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.... din....…..". Este oare nevoie de o expunere de motive care să justifice această propoziţie? După părerea noastră, nu este nevoie. În acest caz, motivarea ordonanţei rezultă din formula sa introductivă, care va menţiona temeiul acesteia, respectiv legea de abilitare sau cerinţele art.115 alin.(4) din Constituţia României. Considerăm, de asemenea, că în astfel de cazuri expunerea de motive este neavenită în eventualitatea în care o primă Cameră sesizată respinge proiectul de lege de aprobare a ordonanţei şi trimite celeilalte Camere un proiect de lege de respingere a ordonanţei, însoţit de o expunere de motive de aprobare a ordonanţei. Ţinând seama de cele arătate, avem în vedere ca de lege ferenda să se ia în considerare varianta însoţirii proiectului de lege de aprobare a ordonanţei de nota de fundamentare, în exclusivitate. Aşa cum arătam mai sus, expunerile de motive, notele de fundamentare şi referatele de aprobare trebuie să aibă acelaşi conţinut, respectiv să evidenţieze cerinţele care reclamă intervenţia normativă, principiile de bază şi finalitatea reglementării propuse, efectele avute în vedere, implicaţiile asupra legislaţiei în vigoare, fazele parcurse în pregătirea proiectului şi rezultatele obţinute, menţionându-se studiile, cercetările, evaluările statistice, specialiştii consultaţi, preocupările de armonizare legislativă etc. În plus, în cazul ordonanţelor de urgenţă este necesar să fie prezentate distinct împrejurările obiective şi stringente proprii situaţiei extraordinare, care justifică această procedură complementară de legiferare, care impune o reglementare juridică imediată. Alineatul (2) al art.30 al Legii nr.24/2000 introduce o dispoziţie cu grad absolut de noutate în această materie. Astfel, pentru fiecare proiect de act normativ, motivarea trebuie să cuprindă o menţiune expresă cu privire la compatibilitatea acestuia cu reglementările comunitare şi, dacă este cazul, să precizeze măsurile viitoare de armonizare cu dreptul european care se impun. Nici această dispoziţie legală nu se integrează armonios în legislaţia României. În primul rând, o asemenea cerinţă este valabilă doar în cazul expunerilor de motive care însoţesc proiecte de lege şi al notelor de fundamentare, care justifică reglementările cuprinse în ordonanţele emise în baza unei legi de abilitare. În cazul ordonanţelor de urgenţă nu se cere o astfel de măsură, deoarece ele uneori pot cuprinde, pentru o perioadă limitată de timp, soluţii care nu au nici o legătură cu dreptul comunitar (vidul de reglementare este chiar una din raţiunile ordonanţelor de urgenţă). De asemenea, în cazul altor proiecte de acte normative nu este necesară afirmarea compatibilităţii cu reglementările comunitare, deoarece armonizarea legislaţiei României cu cea comunitară nu trebuie să se facă la nivelul ordinelor, instrucţiunilor sau al altor acte administrative, ci la nivelul legii. Şi alineatul (3) al art.30 al Legii nr.24/2000 este inutil. Acesta prevede că în situaţia în care

44

reglementarea propusă se elaborează în executarea unui act normativ, motivarea va cuprinde referiri la actul de bază şi în executarea căruia se emite. Din moment ce aceste referiri se trec în mod obligatoriu în formula introductivă a actului normativ, ne întrebăm de ce mai este necesar ca ele să fie reluate în referatul de aprobare ori în nota de fundamentare? În sfârşit, documentele de motivare, potrivit art.30 alin.(4) al Legii nr.24/2000, trebuie să conţină referiri la avizul Consiliului Legislativ. Această dispoziţie este imposibil de realizat în practică, deoarece documentele de motivare se elaborează o dată cu proiectul de către comisia de redactare, comisie care-şi încetează activitatea la data elaborării proiectului. Or, avizul Consiliului Legislativ este ulterior acestei date şi nu mai poate fi operat în expunerea de motive ori în nota de fundamentare. Redactarea motivării trebuie să ţină seama de terminologia legii şi să fie prezentată într-un stil explicativ, apt să pună în evidenţă ratio legis. Expunerile de motive la proiectele de lege pentru care iniţiativa legislativă se exercită de Guvern - potrivit art.32 alin.(1) al Legii nr.24/2000 - se semnează de către primul-ministru, după aprobarea formei finale a proiectului în şedinţă de Guvern. În cazul propunerilor legislative prezentate de deputaţi sau senatori, expunerile de motive se semnează de către iniţiatorii respectivi. Dacă iniţiativa legislativă este exercitată de către cetăţeni, expunerea de motive va fi însoţită de documentele întocmite potrivit art.74 alin.(1) din Constituţie, precum şi de punctul de vedere al Curţii Constituţionale, întocmit potrivit prevederilor art. 146 lit.j) din Constituţie. La cele arătate în alin.(3) al art.32 din Legea nr.24/2000 este necesar să adăugăm corelările necesare cu prevederile Legii nr.189 /1999 privind exercitarea iniţiativei legislative de către cetăţeni 30 . Astfel, potrivit art.3 alin.(1) al acestei legi, propunerea legislativă iniţiată de cetăţeni va fi însoţită de o expunere de motive, semnată de toţi membrii comitetului de iniţiativă, care trebuie să fie alcătuit din cel puţin 10 cetăţeni cu drept de vot. Propunerea legislativă se elaborează de acest comitet în forma cerută pentru proiectele de lege. În sfârşit, ţinând seama de importanţa pe care o dobândesc expunerile de motive şi notele de fundamentare în procesul cunoaşterii şi interpretării actelor normative, alin.(5) al art.31 din Legea nr.24/2000, în forma iniţială, instituia obligaţia publicării expunerilor de motive la proiectele de lege şi notele de fundamentare la ordonanţele şi hotărârile Guvernului în Monitorul Oficial al României, Partea I, împreună cu legea, ordonanţa sau hotărârea Guvernului, după caz. Transpunerea în practică a acestei obligaţii legale s-a dovedit a fi imposibilă datorită unei lacune legislative. În textul legal care instituia obligaţia publicării expunerilor de motive nu se preciza care este subiectul acestei obligaţii. În consecinţă, Camera Deputaţilor, care trimitea legea la promulgare, nu putea să-şi asume o asemenea sarcină datorită faptului că expunerea de motive, semnată de primul-ministru, nu putea fi modificată, la acest nivel, atunci când apăreau neconcordanţe între conţinutul acesteia şi forma finală a legii. Pe de altă parte, nu i se putea cere primului-ministru să-şi modifice expunerea de motive, deoarece el nu era prezent la activitatea

30

Legea nr.189/1999 a fost republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.300 din 6 aprilie 2004.
45

legislativă a Parlamentului, iar modificările esenţiale din cuprinsul legii nu-i puteau fi opozabile, pentru al obliga să-şi modifice expunerea de motive. Aceste carenţe legislative au fost eliminate prin Legea nr.189/2000 pentru modificarea Legii nr.24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. Astfel, potrivit art.32 alin.(5) al Legii nr.24/2000, expunerile de motive şi notele de fundamentare la ordonanţe şi hotărâri ale Guvernului, elaborate de iniţiator, se publică împreună cu actul normativ în cauză în Monitorul Oficial al României, Partea I, sau se prezintă pe internet de către autoritatea emitentă. Acelaşi alineat precizează că, dacă în cursul dezbaterilor parlamentare proiectul de lege sau propunerea legislativă a suferit modificări de fond, expunerea de motive va fi refăcută, după promulgarea legii, de către iniţiator, la sesizarea secretarului general al Camerei Deputaţilor. Deşi prin acest text modificat au fost eliminate obstacolele care se opuneau publicării expunerii de motive în Monitorul Oficial – expunerea de motive nu se mai semnează de primul-ministru, iar modificarea ei este posibilă – iniţiatorii nu recurg la această soluţie şi preferă alternativa internetului. În opinia noastră această rezolvare este una parţială şi ineficientă în actualul stadiu de dezvoltare a societăţii româneşti. De altfel, nici notele de fundamentare în cazul ordonanţelor şi hotărârilor Guvernului nu văd lumina tiparului în Monitorul Oficial al României, din aceleaşi motive. Teme de control: 1. Definiţi nota de fundamentare 2. Definiţi şi comentaţi studiul de impact al actelor normative Bibliografie de referinţă Obligatorie - Ioan Vida, Legistică formală, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2007

46

MODULUL 5 MODIFICAREA, COMPLETAREA, ABROGAREA ŞI ALTE EVENIMENTE CARE INTERVIN PE PARCURSUL DURATEI ACTIVE A LEGII Scopul modulului: Familiarizarea studentului cu principalele evenimente care intervin pe parcursul duratei active a legii Obiectivele modulului: La finalul acestui modul, cursanţii trebuie:  Să cunoască acţiunea în timp a normei juridice  Să explice rolul abrogator al Constituţiei şi al legilor constituţionale Să facă diferenţa între modificarea şi rectificarea actelor normative 1. Acţiunea în timp a normei juridice reprezintă perioada dintre data intrării în vigoare a normei juridice şi data ieşirii ei din vigoare. Aşa cum remarcă prof. N.Popa, "timpul normei juridice defineşte durata acesteia, rezistenţa sa." 31 În perioada de timp în care norma juridică este activă, ea poate suporta modificări şi completări, după cum poate fi abrogată, suspendată, republicată sau poate fi supusă unor derogări. 2. Modificarea actului normativ reprezintă o modalitate de schimbare a conţinutului normei juridice sau a unui act normativ. Modificarea este o măsură de adaptare a conţinutului unui act normativ la noile cerinţe ale reglementării relaţiilor sociale, percepute ca atare de organul emitent al unui act juridic modificator. În conformitate cu art.57 al Legii privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, modificarea unui act normativ constă în schimbarea expresă a textului unor sau mai multor articole ori alineate ale acestuia şi redarea lor într-o nouă formulare. În procesul modificării unui act normativ, suntem în prezenţa unui act normativ de bază care este supus modificării. Actul modificat şi actul modificator au o existenţă separată doar în aparenţă. În realitate, prevederile actului modificator, din momentul intrării sale în vigoare, încetează să aibă o existenţă de sine-stătătoare. Pe data intrării în vigoare a actului modificator, ele se integrează în actul modificat şi iau locul dispoziţiilor normative din actul de bază supus modificării. În aceasta rezidă motivaţia potrivit căreia un act modificator al unui act de bază nu mai poate fi supus unei noi modificări. În astfel de cazuri o eventuală altă modificare priveşte numai dispoziţiile actului modificat, acele prevederi ale acestuia care au fost supuse deja unui proces de modificare, prin care au fost înlocuite cu reglementările cuprinse în actul modificator.

31

A se vedea N.Popa, op.cit., p.159.
47

Raţiunea modificării unui act normativ rezidă în punerea de acord a prevederilor sale cu exigenţele guvernării. În cadrul acţiunii lor în timp, normele juridice pot veni în contradicţie cu exigenţele programelor de guvernare ale partidelor care formează majoritatea parlamentară. În astfel de cazuri, guvernanţii încearcă să adapteze conţinutul actelor normative respective la noile dimensiuni politice ale procesului de guvernare. Această adaptare poate fi, însă, în contradicţie cu realităţile sociale care nu solicită o astfel de modificare a reglementărilor juridice. Din acest motiv I.Mrejeru consideră că modificarea are drept scop punerea de acord a unui act normativ cu cerinţa socială. 32 Modificarea are în vedere întotdeauna operarea unor schimbări în conţinutul unui act normativ. Ea trebuie diferenţiată de modificarea unui proiect de act normativ, care se face prin aprobarea unor amendamente. Amendarea are în vedere modificarea unui proiect de lege, pe parcursul traversării etapelor procedurii legislative, în timp ce modificarea are în vedere un act normativ care este în vigoare şi presupune înlocuirea prevederilor sale cu noi reglementări. Operarea acestei distincţii este legată de esenţa actului de modificare. Înlocuirea unor texte normative cu altele trebuie privită într-o dublă operaţie: 1) pe de o parte, textul în vigoare din actul normativ, supus modificării într-o primă fază, este abrogat; 2) pe de altă parte, instantaneu, textul abrogat este înlocuit cu un text nou şi diferit de cel iniţial. Prin această dublă operaţie, modificarea implică abrogarea, dar se deosebeşte de completarea actelor normative, care nu presupune abrogarea, ci doar introducerea unor noi texte într-o reglementare juridică existentă. Aşa cum nota prof.univ.dr. V.D.Zlătescu, descompunerea modificării în două momente logice marchează cele două funcţii ale acestuia: cea destructivă - entropică - pe de o parte şi cea creatoare, pe de alta, de restabilire a unei noi ordini legislative. 33 Modificarea unui act normativ poate fi expresă ori tacită. Modificarea expresă intervine atunci când organul emitent al unui act normativ sau unul superior acestuia îşi exprimă, printr-un alt act normativ, egal sau superior actului de bază, voinţa de a-l modifica. Această manifestare expresă de voinţă se exprimă prin formula: "Legea nr. … privind….. se modifică după cum urmează:.." În cazul în care sunt vizate numai anumite părţi componente ale legii ori ale unui alt act normativ, manifestarea de voinţă privitoare la modificare se va înregistra sub formula: "Art. .... se modifică şi va avea următorul cuprins: ...". Legea nr.24/2000 se referă doar la această formă de modificare a unui element al unui act normativ. În cazul modificării implicite sau tacite se produce un conflict între o reglementare anterioară şi una care a intervenit pe parcursul acţiunii în timp a primei reglementări. Acest conflict derivă din contradictorialitatea textelor din cele două acte normative consecutive. Autorii care au studiat această problemă a modificării tacite sunt de acord că punerea în evidenţă a acesteia se poate face numai pe cale interpretativă. 34 În opinia prof.univ.dr. V.D.Zlătescu, modificarea tacită operează în virtutea principiului lex posteriori derogat priori. Această ipoteză trebuie pusă sub semnul unor restricţii de interpretare. În principiu, este adevărat că legea ulterioară derogă de la legea anterioară şi face ca dispoziţiile contrare ale

32 33

A se vedea I.Mrejeru, Tehnica legislativă, Editura Academiei, Bucureşti, 1979, p.137. A se vedea V.D.Zlătescu. Introducere în Legistica formală, Editura Rompit, Bucureşti, 1995, p.97. 34 A se vedea I.Mrejeru, op.cit., p.137; V.D.Zlătescu, op.cit., p.98. A se vedea şi supra Problema antinomiilor în drept.
48

acesteia să nu se mai aplice. Această regulă nu are aplicare în cazul coliziunii unor dispoziţii cuprinse într-o lege generală şi o lege specială. În astfel de situaţii, normele juridice speciale, chiar dacă sunt cuprinse în acte normative inferioare legii, nu pot fi modificate decât dacă legea generală prevede în mod expres acest lucru. În caz contrar, legea specială continuă să se aplice concomitent cu legea generală, deşi aceasta din urmă este posterioară celei dintâi. De altfel, Legea privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative prevede în mod expres că evenimentele legislative implicite nu sunt recunoscute în cazul actelor normative speciale ale căror dispoziţii nu pot fi socotite modificate, completate sau abrogate printr-o nouă reglementare generală a materiei, decât dacă acest lucru este exprimat expres (art.65 alin.(3). Această din urmă soluţie legislativă a fost şi continuă să fie aplicată şi în cazul modificării exprese indirecte, fiind instituită prin formula: "Prevederile legale în vigoare se modifică în mod corespunzător." Acest procedeu nu este agreat de Legea privind normele de tehnică legislativă, textele din art.57 alin.(3) recomandând evitarea acestuia. Modificarea unui act normativ este de regulă opera organului emitent al acestuia. Este de principiu că un organ care a creat un act normativ, în condiţiile date, poate să-şi modifice opera. Această regulă se cere însă a fi completată cu una nouă, în virtutea căreia un act normativ ierarhic inferior poate fi modificat printr-un act normativ ierarhic superior. Astfel, în virtutea supremaţiei Constituţiei României, o lege constituţională poate modifica orice dispoziţie dintr-o lege organică, ordinară ori din alte acte normative. La rândul său, o lege organică poate modifica prevederile unei legi ordinare ori ale altor acte normative ierarhic inferioare. Expresia cea mai clară a modificării exprese a unui act normativ ierarhic inferior de către un act ierarhic superior o constituie modificarea prin lege a ordonanţelor emise de Guvern. Astfel, ordonanţele Guvernului supuse aprobării Parlamentului pot fi aprobate, cu sau fără modificări, sau pot fi respinse printr-o lege, ce duce la desfiinţarea acestora şi la încetarea efectelor juridice pe care le produc. Se poate observa că actele normative ierarhic superioare pot modifica prevederile unor acte normative inferioare. De la această regulă există însă şi excepţii. O primă excepţie are în vedere faptul că în cazul unor organe emitente diferite, modificarea actelor organelor situate într-o altă putere sau într-o altă categorie nu se poate face printr-o operaţiune de modificare expresă. Astfel, printr-o lege pot fi contrazise dispoziţii cuprinse în hotărâri ale Guvernului ori în ordine sau instrucţiuni ale miniştrilor. Această contradicţie dintre prevederile legii şi cele ale hotărârii Guvernului ori ale ordinului ministrului face ca acestea din urmă să fie modificate implicit. Modificarea expresă a acestora nu este posibilă pe calea unor acte normative de ordin legal sau pe calea ordonanţelor, deoarece ar crea o ambiguitate cu privire la natura juridică a actului modificat, acesta fiind în acelaşi timp şi lege şi hotărâre de Guvern, ceea ce este inadmisibil în lumina Constituţiei României, în virtutea căreia Parlamentul emite legi, iar Guvernul ordonanţe şi hotărâri. 35 O a doua excepţie are în vedere situaţia în care un act normativ inferior poate modifica prevederile unui act juridic superior. Acest lucru se întâmplă în cazul ordonanţelor emise de Guvern, acestea fiind

35

A se vedea V.D.Zlătescu, op.cit., p.99.
49

unanim apreciate ca acte administrative. Aceste acte pot însă modifica, în virtutea delegării legislative, prevederi din cuprinsul legilor ordinare - în cazul ordonanţelor guvernamentale simple - sau chiar din legi organice, dacă este vorba de ordonanţe de urgenţă ale Guvernului. Conţinutul actului modificator se cere a fi concordant cu elementele nemodificate din actul de bază. 3. Completarea actului normativ, potrivit art.58 al Legii privind normele de tehnică legislativă, constă în introducerea unor dispoziţii noi, cuprinzând soluţii legislative şi ipoteze suplimentare, exprimate în texte care se adaugă elementelor structurale existente. Procedeul completării presupune existenţa unui act normativ care urmează a primi în cuprinsul său noi reglementări juridice, menite să întregească cuprinsul actului normativ completat. Prin completare, în cuprinsul actului ce astfel se modifică, pot fi introduse noi elemente structurale ale actului normativ de la litere, puncte, alineate, paragrafe, articole, secţiuni, capitole până la alte părţi constitutive ale actului normativ. Dacă în cuprinsul unei litere, a unui punct, a unui alineat ori a unui articol se adaugă la textul existent o sintagmă, unul sau mai multe cuvinte, nu ne aflăm în faţa unei completări, ci a unei modificări legislative. Suntem astfel în prezenţa unei completări numai în cazul în care în raport cu elementele structurale ale actului normativ apare un element nou de aceeaşi natură (o literă, un punct, un alineat, un articol, un capitol etc.). Exprimarea normativă a intenţiei de completare a unui act normativ sau a unei părţi a acestuia se face, de exemplu, prin utilizarea următoarei formule: "Art.1 din Legea nr.154/1998 privind sistemul de stabilire a salariilor de bază în sectorul bugetar şi a indemnizaţiilor pentru persoanele care ocupă funcţii de demnitate publică, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.266 din 16 iulie 1998, cu modificările ulterioare, se completează după cum urmează: 1. La anexa nr.V punctul I "Coeficienţi de multiplicare pentru funcţii de specialitate" litera B, după punctul 6 se introduce punctul 61, cu următorul cuprins: "61. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . " După cum se poate observa şi în cazul completării unui act normativ, acesta sau partea care se completează se identifică prin precizarea titlului actului normativ, eventual a articolului sau capitolului care se completează, a Monitorului Oficial în care este publicat, menţionându-se numărul şi data acestuia. În cazul completării unor acte normative care au mai fost modificate sau/şi completate, se face menţiune cu privire la aceste evenimente în textul de identificare a actului normativ. Această menţiune este necesară deoarece completarea are ca obiect actul normativ în forma sa modificată şi completată, astfel cum se găseşte în vigoare în momentul completării, forma iniţială rămânând fără relevanţă. Elementele nou introduse cu prilejul completării unui act normativ vor primi numerele sau literele imediat următoare celor ce urmează în textul vechi. În cazul în care completările se intercalează între articolele, alineatele, secţiunile, capitolele etc. actului normativ completat, acestea primesc numerotarea corespunzătoare elementelor componente completate, însoţită de indicii corespunzători. Completarea unui

50

act normativ nu are ca efect renumerotarea elementelor sale structurale. Renumerotarea textelor se face doar cu prilejul republicării actului normativ. 4. Reguli comune operaţiunilor de modificare şi completare. Completarea şi modificarea pot fi operaţiuni distincte, decalate în timp, după cum pot fi simultane şi complementare. Un act normativ poate fi modificat printr-un alt act normativ şi poate fi completat la o dată ulterioară, după cum modificarea şi completarea acestuia se pot face o singură dată, printr-un singur act normativ. Modificarea şi completarea pot privi un singur act normativ sau o întreagă serie de acte normative aflate într-o legătură intrinsecă cu actul de modificare sau/şi de completare. În cazul operaţiunilor de modificare şi de completare a unui act normativ este necesar să se observe că modificările şi completările care-i sunt aduse nu pot afecta concepţia generală şi nici caracterul unitar al actului supus acestor operaţiuni. În cazul în care aceste exigenţe nu sunt respectate, se ajunge la crearea unor antinomii în cuprinsul aceluiaşi act normativ, situaţie care-l face pe cel care trebuie să pună în aplicare prevederile sale să nu-l poată aplica. În cazul modificării şi completării actului normativ este necesar să se ţină seama de ponderea acestor modificări sau/şi completări, deoarece atunci când ele devin preponderente în structura actului normativ este preferabil să se înlocuiască actul normativ în cauză cu o nouă reglementare, urmând ca prin aceasta să fie abrogat actul de bază în întregul său. O excepţie de la această regulă există în cazul legilor prin care se aprobă o ordonanţă şi care modifică şi/sau completează ordonanţa respectivă. În astfel de cazuri, pentru că ordonanţa nu poate fi decât aprobată sau respinsă, voinţa legiuitorului se poate extinde până la modificarea în întregime a ordonanţei supuse aprobării. Textele normative care se introduc într-o lege sau într-un act normativ pe calea modificării şi/sau a completării trebuie să se integreze organic în actul supus modificării sau/şi completării, atât sub aspectul conţinutului, cât şi al stilului şi terminologiei utilizate, precum şi al succesiunii logice a alineatelor, articolelor, secţiunilor, capitolelor etc. actului normativ respectiv. Una din regulile de bază care guvernează operaţiunile de modificare şi completare are în vedere faptul că, de la data intrării în vigoare, ele se încorporează în actul de bază, făcând corp comun cu acesta. De aceea, în cazul unor noi modificări sau/şi completări nu se va recurge la modificarea sau/şi completarea actului normativ modificator, aceste operaţiuni urmând a fi efectuate numai asupra actului de bază. Şi în această materie există o excepţie, care vizează ordonanţele de modificare sau/şi completare a unor acte normative. În cazul în care acestea se supun aprobării Parlamentului, legea de aprobare poate conţine modificări şi/sau completări ale actului modificator din motive pragmatice. Dacă s-ar recurge la modificarea sau/şi completarea actului de bază, ar trebui să se aprobe fără modificări sau completări actul modificator, după care să se opereze aceste modificări sau/şi completări în actul de bază, în virtutea unui act normativ de sine-stătător.

51

3. Abrogarea. În procesul de elaborare a unui act normativ, punerea de acord a noilor reglementări juridice cu cele existente reprezintă o regulă inexorabilă. Prin edictarea unor noi norme juridice se urmăreşte acoperirea unui vid legislativ, înlocuirea unor norme existente, completarea sau modificarea lor. În cazul în care voinţa legiuitorului vizează înlocuirea unor reglementări juridice cu altele noi este necesar să se precizeze în noul act normativ care elemente ale sistemului legislativ îşi încetează aplicarea. Această operaţiune tehnică se realizează prin abrogare. Abrogarea este operaţiunea de asanare a sistemului legislativ de "ramurile uscate" ale acestuia. Prin abrogare sunt scoase din sistemul legislaţiei acele reglementări juridice care încetează să se mai aplice, datorită faptului că ele nu mai sunt necesare sau că în locul lor apar noi norme juridice, cu un conţinut diferit faţă de cele anterioare. Cu privire la funcţiile abrogării, în literatura noastră de specialitate au fost exprimate două opinii, de către I. Mrejeru şi V.D.Zlătescu, care nu se deosebesc decât prin modul lor de formulare. Astfel, în ambele cazuri, se consideră că rolul abrogării este de a contribui la armonizarea legislaţiei. Pe acest fond, abrogarea îndeplineşte următoarele funcţii: a) înlătură textele de conflict între actul nou şi vechea reglementare; b) înlătură eventualele paralelisme în legislaţie; c) înlătură discrepanţele şi necorelările; d) ajută la degrevarea fondului legislativ de anumite acte devenite desuete, prin lipsa unei cerinţe de aplicare, ca urmare a transformărilor petrecute în societate. 36 În opinia noastră, funcţiile abrogării rezidă în: 1) eliminarea antinomiilor în drept; 2) eliminarea redundanţelor din reglementările juridice; 3) trecerea în fondul pasiv al legislaţiei a unor acte normative care au fost înlocuite cu noi reglementări juridice sau care au căzut în desuetudine. Abrogarea îşi realizează prima din funcţiile sale - eliminarea antinomiilor în drept - prin scoaterea din vigoare a unor dispoziţii normative care se află în contradicţie cu altele. Legiuitorul, atunci când introduce în sistemul dreptului o nouă reglementare juridică, este dator să asigure corelarea acesteia cu restul elementelor ce compun sistemul. Pentru a îndeplini această funcţie, legiuitorul va suprima din reglementările juridice existente pe cele care intră în contradicţie cu noua reglementare juridică. Modalitatea de realizare a acestei funcţii specifice legiuitorului o constituie abrogarea expresă directă şi indirectă. În cazul abrogării exprese directe, legiuitorul declară că se abrogă anumite categorii de acte normative identificate prin titlu, număr şi an, data publicării şi numărul Monitorului Oficial în care acestea au fost publicate. În cadrul enumerării actelor normative abrogate sau a unor părţi constitutive ale acestora, se trec în ordine legile organice, ordinare, ordonanţele de urgenţă, ordonanţele emise în temeiul unei legi de abilitare şi hotărârile Guvernului. În cazul abrogărilor care se fac prin lege, enumerarea sau abrogarea expresă directă se opreşte la nivelul hotărârilor emise de Guvern, urmând ca actele normative subordonate acestora să fie abrogate prin actele organelor emitente ale actelor care urmează a fi abrogate ca urmare a încetării efectelor actului ierarhic superior în baza căruia au fost emise.

36

A se vedea I.Mrejeru, op.cit., p.126 şi V.D. Zlătescu, op.cit. p.99.
52

În ceea ce priveşte ierarhia actelor normative, este necesar să precizăm că un act normativ ierarhic inferior nu poate abroga un act normativ ierarhic superior sau prevederi din cuprinsul acestuia. Astfel, printr-o hotărâre a Guvernului nu pot fi abrogate ordonanţe sau legi, după cum printr-o ordonanţă emisă în baza unei legi de abilitare nu pot fi abrogate ordonanţe de urgenţă care reglementează materii rezervate legilor organice şi nici legi organice. În opinia noastră, dispoziţiile unei legi organice care nu cuprind reglementări ce ţin de domeniul legii organice nu pot fi abrogate printr-o lege ordinară sau printr-o ordonanţă a Guvernului emisă în temeiul unei legi de abilitare 37 . Această soluţie, care nu a fost agreată de Curtea Constituţională, are în vedere faptul că, în materie legislativă, dispoziţiile de conţinut ale legii nu pot anihila imperativele procedurale cerute de Constituţie. Cel puţin în concepţia normativistă, regulile care stabilesc procedura adoptării legii sunt superioare normelor de conţinut ale acesteia din urmă. De aceea, o lege ordinară sau o ordonanţă simplă nu poate abroga o lege organică sau o ordonanţă de urgenţă care reglementează materii rezervate legii organice. Această regulă este valabilă şi în cazul modificării, completării, suspendării sau abrogării unor dispoziţii dintr-o lege organică, dispoziţii care ţin de domeniul legii ordinare. Motivarea acestei soluţii are în vedere faptul că prin votul unei majorităţi parlamentare simple (relative) nu poate fi modificat conţinutul votului unei majorităţi absolute. Realizarea funcţiei abrogării de eliminare a antinomiilor juridice se realizează deopotrivă şi prin abrogarea expresă indirectă. Dacă în cazul abrogării exprese directe legiuitorul identifică şi individualizează reglementările juridice care pot intra în contradicţie cu noua reglementare juridică, scoţându-le din vigoare printr-o decizie nemijlocită, în cazul abrogării exprese indirecte, el se mulţumeşte să înscrie la sfârşitul noului act normativ formula "orice dispoziţie contrară se abrogă". În cazul abrogării exprese indirecte, legiuitorul nu mai identifică actele pe care intenţionează să le abroge expres, ci lasă această operaţiune, adeseori extrem de complicată, la îndemâna şi pe seama organului de stat abilitat să aplice legea. Abrogarea tacită sau implicită este foarte apropiată de abrogarea expresă indirectă, în sensul că, şi în acest caz, constatarea abrogării unor reglementări juridice se face în virtutea contradictorialităţii a două texte legislative apărute la date diferite. În lipsa unei manifestări exprese de voinţă a legiuitorului, organul de aplicare a legii este dator să elimine această antinomie juridică, pentru a putea identifica textul legal ce urmează a fi aplicat într-un caz dat. Pentru aceasta, el are la dispoziţie principiul lex posteriori derogat priori. În virtutea acestui principiu, atunci când există două texte legislative contradictorii emise la date diferite, textul cel mai recent este în vigoare, iar cel anterior este considerat abrogat. În astfel de cazuri, se prezumă că voinţa ultimă a legiuitorului este cea valabilă, ea incluzând şi intenţia de a abroga dispoziţiile contrare. Principiul lex posteriori derogat priori se aplică şi în cazul abrogării exprese indirecte, abrogare care se deosebeşte de cea tacită doar prin faptul că, în primul caz, legiuitorul se simte obligat să notifice celui care aplică legea că există reglementări juridice ce se află în contradicţie cu noua reglementare. În cazul abrogării tacite sau implicite, această atenţionare lipseşte, ceea ce nu-l scuteşte pe cel care aplică legea să se confrunte cu astfel de situaţii.
37

A se vedea în sens contrar Decizia Curţii Constituţionale nr.53 din 18 mai 1994, publicată în M.Of. nr.312 din 9 noiembrie 1994.
53

Uneori abrogarea expresă directă este însoţită de abrogarea expresă indirectă. În astfel de cazuri, legiuitorul nu reuşeşte să identifice toate textele care pot intra în contradicţie cu noua reglementare juridică, şi pe cele pe care le identifică le scoate din vigoare printr-o abrogare expresă directă, iar cu privire la celelalte, se mulţumeşte că atragă atenţia celor interesaţi că ele există şi sunt abrogate. În astfel de cazuri, în cadrul formulei de abrogare se enumeră actele supuse abrogării exprese directe, iar după epuizarea enumerării se adaugă formula "precum şi orice alte dispoziţii contrare". În activitatea de legiferare este preferabilă, în toate cazurile, abrogarea expresă directă. Numai pe această cale se face o delimitare clară între normele juridice care sunt în vigoare şi cele care sunt abrogate, evitându-se orice neclaritate sau confuzie în această materie. Realizarea funcţiei de eliminare a redundanţelor din reglementările juridice se realizează în exclusivitate prin abrogarea expresă directă. Există numeroase cazuri în care legiuitorul se vede obligat să preia în noua reglementare o serie de dispoziţii care sunt deja în vigoare. Această preluare se impune fie pentru a se asigura caracterul complet al noii reglementări juridice, fie pentru a se suda organic diferitele prevederi ale noului act normativ, fie din alte motive. Pentru a se evita ca astfel de dispoziţii să figureze, în acelaşi timp, în noua reglementare şi în acte normative anterioare, legiuitorul va recurge la abrogarea elementelor redundante, a paralelismelor şi a altor texte care, fără a fi identice, îndeplinesc aceleaşi funcţii juridice atât în vechiul act normativ, cât şi în cel nou. În sfârşit, funcţia de trecere în fondul pasiv al legislaţiei a unor acte normative care au fost înlocuite cu noi reglementări juridice sau care au căzut în desuetudine ori au fost declarate neconstituţionale prin decizia Curţii Constituţionale se realizează numai prin intermediul abrogării exprese directe. Prin această operaţiune se trec, din fondul activ al legislaţiei în fondul pasiv al acesteia, actele normative care şi-au încetat aplicabilitatea fie ca urmare a ajungerii la termen, a căderii lor în desuetudine ori a declarării neconstituţionalităţii acestora. Îndeplinirea acestei funcţii intră, cu precădere, în sarcina Consiliului Legislativ, care, în temeiul art.154 alin.(2) din Constituţia României ,"în termen de 12 luni de la data intrării în vigoare a legii sale de organizare, va examina conformitatea legislaţiei cu prezenta Constituţie şi va face Parlamentului sau, după caz, Guvernului, propuneri corespunzătoare." În opinia noastră, această sarcină de asanare a legislaţiei de "ramurile ei uscate" este o sarcină permanentă a Consiliului Legislativ, termenul de 12 luni fiind unul de recomandare, legat de asigurarea concordanţei legislaţiei cu Constituţia în momentul apariţiei acesteia. Caracterul permanent al acestei sarcini a Consiliului Legislativ derivă şi din faptul că el este o autoritate publică responsabilă cu sistematizarea şi unificarea întregii legislaţii a României, ceea ce îl obligă la operarea unei delimitări clare între legislaţia în vigoare şi cea aflată în fondul pasiv. În acest sens, art.63 alin.(2) al Legii privind normele de tehnică legislativă stabileşte că "În cadrul operaţiunilor de sistematizare şi unificare a legislaţiei se pot elabora şi adopta acte normative de abrogare distincte, având ca obiect exclusiv abrogarea mai multor acte normative." În activitatea desfăşurată de Consiliul Legislativ în acest sens, au fost elaborate mai multe proiecte de acte normative, care au fost promovate şi au scos din fondul activ al legislaţiei mii de acte normative abrogate prin contrarietatea lor cu Constituţia sau cu alte legi ori care au

54

căzut în desuetudine. Consacrarea în Constituţie a termenului de 12 luni pentru asanarea legislaţiei de actele normative abrogate tacit, ajunse la termen, căzute în desuetitudine ori declarate neconstituţionale de către Curtea Constituţională este, desigur, o problemă care a devenit caducă în anii care au trecut de la adoptarea Constituţiei până la prima sa revizuire. În opinia noastră, cu acest prilej, art.150 alin.(2) din Constituţie, devenit prin renumerotare şi republicare art.154 alin.(2), ar fi trebuit modificat prin instituirea expresă a sarcinii permanente a Consiliului Legislativ de a examina conformitatea legislaţiei cu Constituţia, această modificare fiind reclamată de orice revizuire a Constituţiei, inclusiv cea din 2003. 5. Rolul abrogator al Constituţiei şi al legilor constituţionale. Adoptarea unei constituţii ori a unei legi constituţionale face ca un important număr de legi şi de alte acte normative să intre în contradicţie cu noua Lege fundamentală. Un exemplu pe cât de viu, pe atât de aproape de noi, îl reprezintă Constituţia României din anul 1991. Autorii noii legi fundamentale, conştienţi de contrarietatea dintre Constituţie şi marea majoritate a actelor normative în vigoare la data adoptării acesteia, au simţit nevoia să precizeze expres în art.150 alin.(1) că "Legile şi toate celelalte acte normative rămân în vigoare, în măsura în care ele nu contravin prezentei Constituţii." Ne aflăm în prezenţa unei aplicări particulare a principiului lex posteriori derogat priori, principiu care se aplică şi mai riguros atunci când este vorba de Legea fundamentală a ţării, dar şi a principiului lex superiori derogat lex inferiori. Formula înscrisă în art.150 alin.(1) din Constituţie, devenit art.154 alin.(1), reprezintă un alt mod de consacrare a abrogării exprese indirecte. Ea îl pune pe cel ce aplică legea în situaţia de a constata dacă o dispoziţie a acesteia se află sau nu în contradicţie cu prevederile Constituţiei. În cazul în care constată o astfel de antinomie, autoritatea publică pusă în situaţia de a aplica legea va ignora dispoziţiile abrogate prin contrarietate cu Constituţia. În acest proces au fost angajate toate autorităţile publice din România, un rol deosebit revenind instanţelor judecătoreşti şi Curţii Constituţionale. O situaţie distinctă se înregistrează în cazul legilor constituţionale. Acestea sunt legi de revizuire a Constituţiei şi ele pot avea ca obiect modificarea, completarea sau abrogarea unor dispoziţii constituţionale. În cazul constituţiilor rigide, revizuirea acestora este supusă unor proceduri greoaie, menite să conserve pe cât posibil voinţa puterii constituante originare. În cazul nostru, Constituţia României stabileşte că un proiect de lege care are ca obiect modificarea, completarea sau abrogarea unor prevederi constituţionale poate fi iniţiat de Preşedintele României, la propunerea Guvernului, de cel puţin o pătrime din numărul deputaţilor sau al senatorilor, precum şi de cel puţin 500.000 de cetăţeni cu drept de vot, cu îndeplinirea unor condiţii de dispersie teritorială şi de reprezentativitate la nivelul judeţelor şi al municipiului Bucureşti. Proiectul de lege de revizuire a Constituţiei trebuie adoptat de fiecare Cameră, cu o majoritate de cel puţin două treimi din numărul membrilor săi. În cazul în care procedura de mediere eşuează, cele două Camere, în şedinţă comună, elimină divergenţele dintre ele cu votul a cel puţin trei pătrimi din numărul deputaţilor şi senatorilor. Revizuirea este definitivă după aprobarea ei prin

55

referendum, organizat în cel mult 30 de zile de la data adoptării proiectului sau a propunerii legislative de revizuire. Sub aspectul modificării, completării sau abrogării unor dispoziţii din Legea fundamentală o importanţă aparte o au dispoziţiile art.152 care stabilesc limitele revizuirii Constituţiei. Astfel, potrivit art.152 alin.(1), nu pot forma obiect al revizuirii, dispoziţiile constituţionale referitoare la caracterul naţional, independent, unitar şi indivizibil al statului român, forma republicană de guvernământ, integritatea teritoriului, independenţa justiţiei, pluralismul politic şi limba oficială. Respectarea prevederilor art.152 alin.(1) din Constituţie presupune neconstituţionalitatea oricărui proiect de lege de modificare, completare sau abrogare a materiilor care intră în limitele revizuirii Constituţiei. Declararea caracterului neconstituţional al revizuirii Constituţiei se relevă mai întâi de către Consiliul Legislativ. În cazul tuturor iniţiativelor de revizuire a Constituţiei, neconstituţionalitatea se decide de Curtea Constituţională înainte de sesizarea Parlamentului pentru iniţierea procedurii legislative de revizuire a Constituţiei. Dacă ne raportăm la prevederile art.152 alin.(2) din Constituţie, vom constata că revizuirea nu poate avea ca efect suprimarea drepturilor şi a libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor sau a garanţiilor acestora. Din analiza acestor prevederi constituţionale rezultă că sunt neconstituţionale proiectele de legi şi propunerile legislative de revizuire a Constituţiei care au ca rezultat abrogarea unor prevederi constituţionale referitoare la drepturile şi libertăţile fundamentale ale cetăţenilor sau a garanţiilor acestora. Sunt însă admisibile proiectele de lege sau propunerile legislative care au ca obiect modificarea sau completarea acestora, fără a se aduce atingere fiinţei dreptului sau libertăţii fundamentale ori garanţiilor sale. În sfârşit, alineatul al 3-lea al art.152 instituie o limită temporară a revizuirii Constituţiei - pe durata stării de asediu sau a stării de urgenţă şi în timp de război. Această interdicţie vizează în egală măsură orice proiect de lege constituţională, ca şi operaţiunile parlamentare ori extraparlamentare legate de promovarea acestuia, pe întreaga durată a interdicţiei. În toate cazurile, proiectul de lege sau propunerea legislativă se prezintă Parlamentului numai împreună cu decizia Curţii Constituţionale, care trebuie să se pronunţe în termen de 10 zile de la autosesizare în legătură cu respectarea dispoziţiilor constituţionale privitoare la revizuire. În cazul în care aceasta constată neconstituţionalitatea unor prevederi ale proiectului de lege ori ale propunerii legislative de revizuire a Constituţiei, acestea vor fi eliminate de către Parlament în procesul legiferării. Cu toate acestea, este posibil ca Parlamentul să nu respecte, în tot sau în parte, decizia Curţii Constituţionale, să introducă dispoziţii noi potrivnice limitelor revizuirii ori să nu respecte procedura constituţională de adoptare a legii de revizuire. Pentru a se evita astfel de situaţii, Legea nr.47/1992, republicată, a stabilit în mod expres regula dublului control de constituţionalitate în cazul legilor de revizuire a Constituţiei. Astfel, potrivit art.23 alin.(9) al Legii nr.47/1992, Curtea Constituţională se pronunţă, în termen de 5 zile de la adoptarea legii de revizuire a Constituţiei, din oficiu, asupra acesteia. Acest text rezultă implicit din necesitatea efectuării unui control de constituţionalitate complet asupra

56

revizuirii Constituţiei şi a aplicării consecvente a dispoziţiilor art.146 lit.a) din Legea fundamentală, care prevăd obligaţia instanţei de contencios constituţional de a se pronunţa din oficiu asupra iniţiativelor de revizuire a Constituţiei. Decizia Curţii Constituţionale, adoptată cu majoritate calificată de două treimi din numărul judecătorilor, prin care se constată că nu au fost respectate dispoziţiile constituţionale referitoare la revizuire se trimite Camerei Deputaţilor şi Senatului, în vederea reexaminării legii de revizuire a Constituţiei, pentru punerea de acord a prevederilor constatate ca fiind neconstituţionale cu decizia Curţii. 6. Momentul abrogării prezintă o deosebită importanţă pentru destinatarii normei juridice, el generând o mutaţie în comportamentul acestora, care este legată de încetarea valabilităţii unui comandament juridic. De aceea, momentul abrogării este important şi sub aspectul regulilor Legisticii formale, în special sub aspectul realizării sincronizării intrării în vigoare a noii reglementări juridice (atunci când este cazul) cu ieşirea din vigoare a vechii reglementări juridice. Cele două momente se cer a fi concomitente, pentru a se evita posibilitatea creării unor antinomii ori a unor goluri legislative dictate de decalajul dintre intrarea şi ieşirea din vigoare a celor două acte normative. Asigurarea simultaneităţii intrării şi ieşirii din vigoare a două acte normative consecutive se asigură prin precizarea care se face în actul normativ abrogator a faptului că abrogarea are loc pe data intrării în vigoare a noii reglementări juridice. Există şi posibilitatea ca dispoziţii ale unei noi reglementări juridice să intre în vigoare la date diferite. În asemenea cazuri este necesar ca şi reglementările similare, care-şi încetează aplicabilitatea, să producă efecte juridice numai până la data intrării în vigoare a noii reglementări. De regulă, intrarea în vigoare a unei noi reglementări juridice, ca şi abrogarea, face ca efectele sale să se întindă la nivelul întregii ţări, dându-se, pe această cale, expresie principiului teritorialităţii. Dar, tot aşa de posibil este ca data intrării în vigoare a unei legi şi a abrogării alteia să fie diferite dintr-un judeţ în altul sau dintr-o zonă în alta a ţării. Un exemplu edificator în acest sens îl constituie Legea cadastrului şi a publicităţii imobiliare, care stabileşte în art.72 alin.1 că intrarea în vigoare se va face la 90 de zile de la publicarea legii în Monitorul Oficial. Cu toate acestea, o serie de reglementări anterioare continuă să producă efecte juridice, în fiecare judeţ, până la data finalizării lucrărilor cadastrale şi a registrelor de publicitate imobiliară pentru întreg teritoriul judeţului. Fireşte, această dată este diferită de la un judeţ la altul, ceea ce nu împiedică cu nimic generalizarea, la nivelul întregii ţări, a regimului de carte funciară, ba chiar o facilitează. 7. Derogarea În literatura de specialitate, instituţia derogării este adeseori privită ca o soluţie legislativă care se abate de la o normă generală în virtutea unor circumstanţe de fapt. În acest sens, I.Mrejeru consideră că derogarea presupune preexistenţa unui act normativ care promovează într-o anumită materie soluţii legislative cu aplicaţie generală. Norma derogatoare, care se exprimă fie în cadrul unui act ad-hoc, fie în cadrul unui act care conţine şi alte reglementări, creează, pe plan legislativ, o situaţie de excepţie în

57

rezolvarea de altă manieră a unui caz care, în lipsa normei derogatoare, s-ar rezolva potrivit prevederilor generale din actul emis în materia respectivă. Caracteristica de bază a derogării constă în faptul că exprimă o abatere de la o reglementare în vigoare, circumstanţiată la un anume caz. 38 Într-o altă opinie, profesorul V.D.Zlătescu consideră că ideea de derogare presupune existenţa unei norme generale (act normativ), care se aplică necondiţionat tuturor raporturilor şi situaţiilor juridice. Prin actul derogator, unul sau mai multe acte sau situaţii particulare sunt scoase de sub incidenţa normei generale, căpătând o reglementare diferită. Actul de derogare nici nu modifică, nici nu completează actul de la care derogă, act ce rămâne general aplicabil, mai puţin cazurile vizate de derogare. 39 În opinia noastră, derogarea nu se raportează numai la norma generală, ci şi la cea specială. Derogarea, în astfel de cazuri, ne apare ca o excepţie la excepţie. Într-adevăr, dacă vom raporta şi excepţia şi derogarea la norma generală, sesizarea diferenţelor dintre ele poate fi cu greu efectuată. Astfel, profesorul V.D.Zlătescu consideră că excepţiile sunt prevederi legale în temeiul cărora anumite situaţii prezentând un grad de generalitate mai redus decât cel al normei de bază primesc o soluţie diferită de a acesteia. În aceeaşi opinie, derogarea este determinată de apariţia unor situaţii care comportă soluţii diferite de cele prevăzute de un alt act normativ în vigoare. 40 Se poate observa că introducerea într-un act normativ a unor excepţii sau a unor derogări reprezintă instituirea unor soluţii diferite de cele ale normei generale. Cu toate acestea, excepţia şi derogarea nu se identifică. Astfel, excepţia reprezintă o soluţie diferită de norma generală, cuprinsă, de regulă, împreună cu aceasta în aceeaşi reglementare juridică. Spre deosebire de excepţie, derogarea este cuprinsă în alt act normativ. O altă deosebire esenţială între excepţie şi derogare rezidă în faptul că excepţia se raportează întotdeauna la norma generală, fiind, ceea ce şi denumirea îi spune, o alternativă particulară la norma juridică generală. În schimb, în opinia noastră, derogarea operează inclusiv în raport cu excepţia creată într-un act normativ prin raportare la o normă generală. Cu alte cuvinte, derogarea se justifică şi acolo unde legiuitorul apreciază că de la o excepţie consacrată printr-o reglementare juridică se cere instituirea unui regim derogatoriu. În aceste condiţii, pentru a se aprecia corect raportul dintre norma juridică generală, excepţie şi derogare, trebuie să observăm că ele sunt supuse unui raport de derivare, a cărui înfăţişare logică este următoarea: normă generală - excepţie - derogare. Autorii la care ne-am referit consideră, totodată, că derogarea nu reprezintă o modificare a normei generale şi nici o completare a acesteia. Ei se sprijină pe o afirmaţie a autorului Legisticii formale, care arată, printre altele, că derogarea introduce un regim paralel şi diferit faţă de cel al normei generale, aplicabil într-un singur caz sau într-un număr mic de cazuri. 41 1) În opinia noastră, derogarea operează o modificare tacită a normei juridice generale. În lipsa derogării, situaţia care este scoasă de sub incidenţa normei generale ar fi tratată la fel ca toate celelalte situaţii aflate sub incidenţa acesteia. Restrângerea

38 39

A se vedea I.Mrejeru, op.cit., p.151. A se vedea V.D.Zlătescu, op.cit., p.107. 40 Ibidem, p.107. 41 A se vedea I.Byvoet, op.cit., p.62.
58

câmpului de aplicare a unei norme juridice reprezintă, în toate cazurile, o modificare a acesteia, după cum extinderea acestuia este dată de o completare a normei juridice. Tertium non datur! Derogarea trebuie precizată ca atare în actul normativ derogator şi ea trebuie trecută în repertoriile legislative la rubrica modificări ale actului normativ de la ale cărui prevederi se derogă. Această operaţiune, impusă de regulile privitoare la evidenţa legislaţiei, este necesară pentru a putea cunoaşte orice modificare ce afectează un act normativ, chiar dacă aceasta este făcută prin derogare. Art.61 al Legii privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative obligă organele emitente ale unor acte normative derogatorii să identifice în cuprinsul lor normele derogatorii prin formula "prin derogare de la ...". În continuarea formulei se arată actele sau actul normativ de la care se derogă, cu precizarea tuturor elementelor de identificare. Aceeaşi reglementare legală stabileşte că derogarea se poate face numai printr-un act normativ de nivel cel puţin egal cu al reglementării de bază. Ca atare, derogarea de la o lege organică poate fi făcută numai printr-o lege organică ori printr-o ordonanţă de urgenţă. Dacă derogarea se face printr-o ordonanţă emisă în baza unei legi de abilitare, derogarea nu poate privi decât o lege ordinară sau o altă ordonanţă din aceeaşi categorie. De altfel, Curtea Constituţională a statuat că derogarea poate fi stabilită numai printr-o lege de aceeaşi natură cu aceea a legii de la care se derogă. Rezultă, pe cale de consecinţă, că printr-o lege ordinară nu se poate deroga de la o prevedere de natura legii organice, deoarece ar însemna ca, printr-o asemenea derogare, legea ordinară să reglementeze în domenii rezervate de Constituţie legii organice. 42 8. Suspendarea actului normativ. Unul din evenimentele legislative care lipseşte un act normativ de efectele sale juridice, pe o perioadă limitată de timp, îl constituie suspendarea. Potrivit art.64 din Legea privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, în cazuri speciale, aplicarea unui act normativ poate fi suspendată printr-un act normativ de acelaşi nivel sau de nivel superior. Această reglementare cu privire la suspendarea actului normativ comportă câteva precizări. O primă problemă se referă la raporturile care se pot stabili între reglementarea din lege şi dispoziţiile art.53 alin.(1) din Constituţia României, în virtutea cărora exerciţiul unor drepturi sau al unor libertăţi poate fi restrâns numai prin lege şi numai dacă se impune, după caz, pentru: apărarea securităţii naţionale, a ordinii, a sănătăţii ori a moralei publice, a drepturilor şi a libertăţilor cetăţenilor; desfăşurarea instrucţiei penale; prevenirea consecinţelor unei calamităţi naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav. Restrângerea exerciţiului unor drepturi trebuie să fie dispusă prin lege, să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o şi nu poate atinge existenţa dreptului sau a libertăţii. Aşa cum se poate observa, unul din mijloacele prin care se poate realiza restrângerea prevăzută de art.53 din Constituţie îl constituie suspendarea. Acest eveniment legislativ, atunci când are în vedere drepturile şi libertăţile cetăţeneşti, nu poate fi realizat printr-un act normativ de acelaşi nivel sau de nivel superior. Această imposibilitate este dată de faptul că nu există un act normativ de acelaşi nivel cu Constituţia şi

42

A se vedea Decizia Curţii Constituţionale nr.6/1992, publicată în M.Of.nr.48 din 4 martie 1993.
59

nici unul superior acesteia. Într-adevăr, această suspendare a prevederilor constituţionale nu poate fi realizată nici măcar printr-o lege constituţională, deoarece o asemenea lege ar avea ca efect modificarea Constituţiei şi nu suspendarea unor prevederi ale acesteia. O altă ipoteză o constituie legea organică. Aceasta este de altfel şi singura viabilă, dar ea contrazice prevederile art.64 alin.(1) din Legea privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, care cer ca un act de acelaşi nivel sau de nivel superior să determine suspendarea. Antinomia dintre cele două texte se rezolvă în virtutea altor dispoziţii constituţionale, care permit ca printr-un act inferior - legea organică - să fie suspendate anumite prevederi constituţionale. Astfel, situaţiile prevăzute de art.53 din Constituţie pot avea loc cu deosebire atunci când este vorba de starea de urgenţă sau de starea de asediu. Aceste stări, prin definiţie, presupun restrângerea exerciţiului unor drepturi pe o perioadă determinată de timp 43 , modalitatea cea mai răspândită de realizare a acestei restrângeri o constituie suspendarea prevederilor constituţionale. În cazul nostru, această suspendare se face prin legea organică destinată, potrivit art.73 alin.(3) lit.g) din Constituţie, reglementării regimului stării de asediu şi al celei de urgenţă. Totodată, această lege nu poate stabili data la care se produce suspendarea exerciţiunii unor drepturi şi nici data expirării suspendării. Stabilirea acestor date este determinată de producerea evenimentelor ce declanşează starea de urgenţă sau starea de asediu şi, ca atare, începerea suspendării se va stabili prin decretul Preşedintelui României, prin care se instituie starea de urgenţă sau starea de asediu, decret contrasemnat de primul-ministru. De asemenea, încetarea suspendării va face obiectul unui decret normativ al Preşedintelui României, prin care starea de asediu sau starea de urgenţă este ridicată. Alineatul 3 al art.64 al aceleiaşi legi stabileşte că prelungirea suspendării, modificarea sau abrogarea actului normativ ori a dispoziţiei suspendate poate face obiectul unui act normativ sau al unei dispoziţii exprese, cu aplicare de la data expirării suspendării. În opinia noastră, nici aceste dispoziţii legale nu operează în cazul suspendării unor prevederi constituţionale, deoarece durata suspendării în astfel de cazuri nu poate fi prevăzută, iar modificarea ori abrogarea unor prevederi din Constituţie, pe durata stării de urgenţă sau a stării de asediu, este interzisă expres de dispoziţiile art.152 alin.(3) din Legea fundamentală. Rezultă din cele de mai sus că suspendarea unui act normativ, în temeiul prevederilor art.64 din Legea privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, nu se aplică în cazul suspendării dispoziţiilor constituţionale. 9. Republicarea actului normativ. În perioada activă a unui act normativ se pot produce modificări, completări sau abrogări parţiale, în mod repetat, ceea ce face greoaie perceperea integrală a prevederilor sale. Pentru a se facilita regăsirea informaţiei juridice, în astfel de cazuri, se recurge la republicarea actului normativ, pe baza unei dispoziţii cuprinse într-un act normativ de modificare, completare sau abrogare parţială. Cu acest prilej, actul normativ dobândeşte o nouă redactare, în trunchiul său fiind incluse toate modificările şi completările pe care le-a suferit şi excluse textele care au suferit o

43

A se vedea I.Vida, Puterea executivă şi administraţia publică, Editura "Monitorul Oficial", Bucureşti, 1994, p.63.
60

abrogare expresă directă. Cu acelaşi prilej, în măsura în care este necesar, părţile componente ale actului normativ sunt renumerotate, iar denumirile autorităţilor publice, ale instituţiilor sau ale unităţilor administrativ-teritoriale, schimbate între timp, se actualizează. Republicarea actelor normative se face în aceeaşi publicaţie oficială în care ele au văzut lumina tiparului pentru prima dată. Astfel, legile, ordonanţele şi hotărârile Guvernului se republică în Monitorul Oficial al României, Partea I, prin grija autorităţii care a emis actul normativ de modificare, respectiv de completare. Această ultimă prevedere cuprinsă în art.68 alin.(3) teza întâi din Legea privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative se cere a fi citită prin prisma dispoziţiilor Legii nr.202/1998 privind organizarea Monitorului Oficial al României. 44 Astfel, legile şi ordonanţele se pregătesc pentru republicare de către Camera care a adoptat ultima legea prin care se dispune republicarea. Ordonanţele modificate, completate sau abrogate parţial nu pot fi republicate înainte de a fi aprobate prin lege. Aceeaşi regulă se aplică şi în cazul actelor normative care au fost modificate prin ordonanţe emise de Guvern. Prevederile Legii nr.202/1998 au un caracter special şi nu pot fi modificate prin introducerea unor noi dispoziţii în Legea nr.24/2000. Ca atare, republicarea dispusă în virtutea Legii nr.24/2000 poate fi făcută prin grija autorităţii actului normativ de modificare sau completare, dar numai cu respectarea dispoziţiilor Legii nr.202/1998. În vederea republicării, actele normative se înaintează secretarului general al Camerei Deputaţilor, care le trimite spre avizare Consiliului Legislativ. După primirea avizului, secretarul general al Camerei Deputaţilor aprobă republicarea actului normativ în Monitorul Oficial al României, Partea I, şi-l trimite regiei autonome de profil în vederea imprimării. Ambele legi care reglementează materia republicării o tratează identic şi precizează că, de regulă, republicarea este concomitentă cu data publicării actului de modificare şi/sau completare, iar în cazuri deosebite, poate fi ulterioară. În practică, data republicării este întotdeauna ulterioară publicării actului prin care se dispune această operaţiune, datorită complexităţii procesului de redactare a actului normativ în forma cerută pentru republicare. Practic, Consiliul Legislativ nu poate aviza republicarea decât după publicarea în Monitorul Oficial a actului care dispune republicarea, ceea ce face imposibilă publicarea concomitentă a actului de modificare/completare cu noul text al legii. 10. Rectificarea actului normativ. Ulterior publicării sau republicării unui act normativ se poate constata că în Monitorul Oficial au apărut unele erori materiale datorate greşitei recepţionări de către funcţionarii de specialitate a deciziilor parlamentare privitoare la amendamentele admise sau respinse sau din alte cauze de ordin tehnic. În astfel de situaţii, organul emitent al actului normativ va adresa o cerere de rectificare secretarului general al Camerei Deputaţilor care, pe baza avizului Consiliului Legislativ, va decide asupra publicării rectificării în Monitorul Oficial. Deşi rectificarea se publică ulterior apariţiei actului normativ în Monitorul Oficial,

44

Publicată în M.Of. nr.423 din 10 noiembrie 1998.
61

ea face corp comun cu textul iniţial al legii, aceasta producând efecte juridice în forma rectificată din ziua intrării sale în vigoare. Potrivit legii, rectificarea nu poate viza decât erori materiale strecurate în forma publicată a actului normativ. Rectificările care au alt obiect şi care modifică prevederile actului normativ sunt nule şi această nulitate poate fi constatată de instanţa de judecată. Teme de control: 1. Definiţi şi exemplifiaţi modificarea şi completarea actului normativ 2. Analizaţi procesul de suspendare al actelor normative Bibliografie de referinţă Obligatorie - Ioan Vida, Legistică formală, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2007 Opţională - I.Vida, Puterea executivă şi administraţia publică, Editura "Monitorul Oficial", Bucureşti, 1994

62

MODULUL 6 APLICAREA NORMELOR DE TEHNICĂ LEGISLATIVĂ ÎN PROCESUL ELABORĂRII ACTELOR ADMINISTRATIVE NORMATIVE Scopul modulului: Familiarizarea studentului cu aplicarea normelor de tehnică legislativă Obiectivele modulului: La finalul acestui modul, cursanţii trebuie:  Să cunoască regulile specifice aplicabile în procesul elaborării şi adoptării hotărârilor Guvernului  Să explice elementele specifice procesului de emitere a ordinelor, instrucţiunilor şi a celorlalte acte normative ale conducătorilor autorităţilor publice ale administraţiei ministeriale şi extraministeriale Aplicarea normelor de tehnică legislativă are un caracter universal, în sensul că prin respectarea acestor norme se asigură sistematizarea, unificarea şi coordonarea legislaţiei, precum şi conţinutul şi forma juridică a fiecărui act normativ. Cu toate acestea, unele din actele normative au un anumit specific, care face necesară adaptarea conţinutului normelor de tehnică legislativă la fiecare categorie de acte normative. În acest sens, potrivit art.3 alin.(1) al Legii nr.24/2000, normele de tehnică legislativă sunt obligatorii la elaborarea proiectelor de lege de către Guvern şi a propunerilor legislative aparţinând deputaţilor, senatorilor şi cetăţenilor în cadrul exercitării dreptului de iniţiativă legislativă, la elaborarea şi adoptarea ordonanţelor şi hotărârilor Guvernului, precum şi la elaborarea actelor normative ale celorlalte autorităţi cu asemenea atribuţii. Dispoziţiile acestui alineat necesită câteva precizări. Astfel, aceste norme privesc obligaţia participanţilor la procesul legislativ de a respecta normele de tehnică legislativă în cadrul exercitării iniţiativei legislative. Într-o primă interpretare pare că obligativitatea ar viza doar exercitarea dreptului de iniţiativă, ceea ce ar însemna că deputaţii, senatorii, Guvernul sau comitetul de iniţiativă, instituit pentru formularea propunerii legislative populare, ar fi exoneraţi de o asemenea obligaţie din momentul înregistrării proiectului de lege sau a propunerii legislative. În opinia noastră, această obligaţie nu încetează în momentul înregistrării la una din Camere a proiectului de lege sau a propunerii legislative. Ea persistă, fiind extinsă la toţi cei care formulează amendamente, în virtutea faptului că dreptul de a face amendamente este un element component al dreptului de iniţiativă legislativă. De asemenea, această obligaţie revine şi Preşedintelui României, care cu ocazia cererii adresate Parlamentului de a reexamina o lege, înainte de promulgare, în obiecţiile pe care le formulează trebuie să respecte normele de tehnică legislativă, cererea constituind ea însăşi o modalitate subsidiară de exercitare a dreptului de iniţiativă legislativă de către şeful statului. De asemenea, Preşedintele României este supus acestor reguli de tehnică legislativă atunci când exercită dreptul constituţional de a cere Parlamentului revizuirea Constituţiei. În sfârşit, de îndeplinirea acestei obligaţii nu este scutită nici Curtea Constituţională, atunci

63

când declară un text de lege neconstituţional. În astfel de cazuri, Curtea Constituţională trebuie să vegheze ca prin conţinutul deciziei sale să nu afecteze arhitectura actului normativ şi construcţia acestuia, realizate cu respectarea normelor de tehnică legislativă. În mod firesc, normele de tehnică legislativă se cer a fi respectate la elaborarea şi adoptarea ordonanţelor, în aceleaşi condiţii ca şi la elaborarea şi adoptarea legilor, precum şi la emiterea hotărârilor normative ale Guvernului sau a actelor normative ale autorităţilor administrative autonome. Cu toate acestea, atunci când este vorba de hotărâri ale Guvernului şi de acte normative ale autorităţilor administrative autonome sunt necesare unele precizări. 1. Reguli specifice aplicabile în procesul elaborării şi adoptării hotărârilor Guvernului. Art.1 alin.(2) al Legii nr.24/2000 prevede că actele normative se iniţiază, se elaborează, se adoptă şi se aplică în conformitate cu prevederile Constituţiei României, cu dispoziţiile prezentei legi, precum şi cu principiile ordinii de drept. În raport cu acest text, este necesar să arătăm că nu toate actele normative sunt reglementate de Constituţie, nici de Legea nr.24/2000 şi cu atât mai puţin de principiile ordinii de drept. Astfel de acte sunt, de exemplu, hotărârile Birourilor permanente ale celor două Camere ale Parlamentului, a căror reglementare este prevăzută de alte legi, actele normative ale diferitelor autorităţi de reglementare etc. Mai mult, problema principiilor ordinii de drept ne-a dat o adevărată bătaie de cap. Dacă până acum am auzit de principiile generale ale dreptului, de principiile fundamentale, de principiile unei ramuri de drept, cu problema “principiilor ordinii de drept” nu ne-a fost dat să ne confruntăm până acum şi nici nu am întâlnit-o în vreo lucrare de referinţă. În ceea ce priveşte specificul elaborării şi adoptării hotărârilor Guvernului, considerăm că acesta rezidă în respectarea, în plus, faţă de cele arătate, a unor legi, inclusiv a celei privitoare la organizarea şi funcţionarea Guvernului, a unor ordonanţe şi a unor hotărâri de Guvern care sunt izvoare formale ale Legisticii formale. Un exemplu edificator în această materie îl constituie Hotărârea Guvernului nr.555/2001. Această hotărâre este în vigoare, se aplică, şi între ea şi Legea nr.24/2000 există un raport de complementaritate. Astfel, în ceea ce priveşte proiectele legi, ordonanţe şi hotărâri ale Guvernului, ea conţine dispoziţii (altele decât cele din lege) privind supunerea proiectelor de acte normative spre avizare Guvernului. În acest sens, art.4 al regulamentului, anexă la H.G.nr.555/2001, stabileşte că au dreptul să iniţieze proiecte de acte normative Guvernului: a) ministerele şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale aflate în subordinea Guvernului, precum şi autorităţile administrative autonome; b) organele de specialitate ale administraţiei publice centrale aflate în subordinea sau coordonarea ministerelor în a căror subordine sau coordonare se află; c) prefecturile, consiliile judeţene, respectiv Consiliul General al Municipiului Bucureşti - prin intermediul Ministerului Administraţiei şi Internelor. După cum se poate observa, de un asemenea drept nu beneficiază o serie de autorităţi ale administraţiei publice, cum ar fi consiliile municipale, altele decât Consiliul General al Municipiului

64

Bucureşti, consiliile locale orăşeneşti sau comunale. Exercitarea de către acestea a dreptului de a iniţia proiecte de acte normative în materii ce ţin de competenţa Guvernului se poate face indirect, pe calea recepţionării cererilor acestora de către Ministerul Administraţiei şi Internelor ori de către consiliul judeţean în cadrul relaţiilor de colaborare cu aceste autorităţi ale administraţiei publice locale. Specificul hotărârilor normative ale Guvernului rezidă în faptul că ele sunt acte de organizare a executării legilor. Din definiţia stabilită de art.108 alin.(2) din Constituţie se desprinde ideea că astfel de acte normative se emit secundum lege. Această înseamnă că Guvernul nu poate emite o hotărâre normativă decât dacă există o lege în vigoare, care necesită luarea unor măsuri, la nivel de Guvern, pentru organizarea executării acesteia. Pentru a se da expresie unei asemenea cerinţe constituţionale, este necesar să se precizeze, de fiecare dată, în preambulul hotărârii Guvernului, temeiul legal al emiterii acesteia, respectiv textul din lege care abilitează Guvernul să emită o asemenea hotărâre. Hotărârile normative emise de Guvern nu pot cuprinde norme juridice primare, aşa cum se întâmplă în cazul legilor sau al ordonanţelor. În cazul în care aceste hotărâri cuprind norme juridice primare, emise în afara unei reglementări legale a respectivului domeniu al relaţiilor sociale, se încalcă prevederile Legii fundamentale şi se uzurpează monopolul legislativ al Parlamentului, monopol consacrat de art.61 alin.(1) din Constituţia României. Potrivit acestui text constituţional, "Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritate legiuitoare a ţării." Acordarea unicităţii puterii de legiferare Parlamentului exclude orice altă partajare de competenţă legislativă a Parlamentului cu alte autorităţi statale, cu excepţia cazurilor de delegare legislativă. Cu toate acestea, o serie de factori şi condiţii de guvernare fac ca anumite prevederi ale actelor normative, ale autorităţilor publice, altele decât Parlamentul, să intre în domeniul rezervat legii, adică să cuprindă reglementări juridice primare, în absenţa unei abilitări constituţionale sau parlamentare. Astfel de încălcări ale prevederilor constituţionale se înregistrează, mai cu seamă, în activitatea Guvernului, unde unele ordonanţe şi hotărâri au fost emise cu încălcarea prevederilor constituţionale în materie. Cele mai dese încălcări se întâlnesc în cazul ordonanţelor emise de Guvern în baza unor legi de abilitare. Aceste ordonanţe nu pot cuprinde norme care conţin dispoziţii ce ţin de domeniul legilor organice. Cu toate acestea, au existat cazuri în care prin ordonanţe emise în baza unei legi de abilitare au fost reglementate infracţiuni, în pofida prevederilor Constituţiei, care rezervă reglementarea infracţiunilor, pedepselor şi a regimului executării acestora legii organice. 45 În astfel de cazuri, starea de legalitate este afectată doar parţial şi temporar, deoarece aceste ordonanţe sunt supuse controlului parlamentar, ocazie cu care sunt eliminate din cuprinsul lor dispoziţiile neconstituţionale. Totodată, intrarea în legalitate cu prilejul aprobării ordonanţei de către Parlament face ca infracţiunea reglementată de ordonanţă să nu mai existe, ceea ce atrage exonerarea de răspundere a făptuitorului şi angajarea răspunderii statului pentru daunele produse. Lucrurile se petrec în altă manieră în cazul hotărârilor Guvernului care au ca obiect încălcarea monopolului legislativ al Parlamentului, ca urmare a emiterii unor reglementări juridice primare. Astfel

45

A se vedea în acest sens Codul fiscal, care a fost emis ca o lege ordinară, deşi în cuprinsul său sunt reglementate infracţiuni.
65

de cazuri se întâlnesc mai cu seamă atunci când este vorba de punerea în aplicare a unor reglementări juridice anterioare Constituţiei României din 1991, reglementări care au ca obiect conferirea unor competenţe legislative Guvernului. Activitatea Guvernului de reglementare prin hotărâri a unor contravenţii sau de modificare ori completare a hotărârilor Consiliului de Miniştri privitoare la stabilirea şi sancţionarea contravenţiilor nu mai putea, după 8 decembrie 1991 - data intrării în vigoare a noii Constituţii -, să aibă ca obiect stabilirea unor reglementări juridice primare în acest domeniu. Această interdicţie operează cu atât mai mult cu cât contravenţiile şi sancţiunile lor se situează în "anticamera penalului", domeniu rezervat legilor organice. Desigur, stabilirea contravenţiilor nu intră în spaţiul rezervat legilor organice, dar situarea în imediata apropiere a penalului nu ne dă dreptul să o plasăm în afara domeniului legii. În aceste condiţii, credem că reglementarea contravenţiilor se cere a fi făcută numai prin lege, intervenţia Guvernului în acest domeniu fiind posibilă numai pe calea delegării legislative. În ceea ce priveşte competenţa consiliilor locale de a emite hotărâri prin care se stabilesc şi se sancţionează contravenţii, considerăm că aceasta rezultă din Legea administraţiei publice locale şi din Carta europeană a autonomiei locale, reglementări în virtutea cărora exercitarea autonomiei locale de către colectivităţile locale presupune şi dreptul acestora de a sancţiona faptele potrivnice regulilor stabilite în cadrul unităţilor administrativ-teritoriale. Astfel, potrivit art.20 alin.(2) lit.t) al Legii administraţiei publice locale, consiliile locale asigură apărarea ordinii publice, respectarea drepturilor şi a libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor, ceea ce presupune şi dreptul acestora - în absenţa unei restricţii legale exprese - de a reglementa unele contravenţii la aceste norme şi de a stabili sancţiunile juridice corespunzătoare. 2. Elemente specifice procesului de emitere a ordinelor, instrucţiunilor şi a celorlalte acte normative ale conducătorilor autorităţilor publice ale administraţiei ministeriale şi extraministeriale. Normele de tehnică legislativă obligă conducătorii ministerelor şi ai altor organe ale administraţiei publice centrale de specialitate sau ai autorităţilor administrative autonome să emită ordine, instrucţiuni şi alte acte normative cu respectarea normelor ierarhic superioare, a sferei de reglementare şi a termenelor de emitere prevăzute de actele superioare. a) Respectarea normelor ierarhic superioare în activitatea de emitere a actelor cu caracter normativ de către conducătorii ministerelor şi ai celorlalte organe ale administraţiei publice centrale de specialitate sau de către autorităţile administrative autonome este supusă unei duble restricţii. Astfel, actele normative emise în executarea unui act normativ privesc punerea în executare a unei legi, a unei hotărâri sau a unei ordonanţe a Guvernului. Cu alte cuvinte, un act normativ de acest gen se emite doar în executarea unei legi, a unei ordonanţe ori a unei hotărâri a Guvernului şi în baza unei indicaţii în acest sens, cuprinsă în lege, ordonanţă sau în hotărârea Guvernului, după caz. Un alt aspect, deosebit de important în emiterea unor astfel de acte juridice, are în vedere faptul că ele nu pot fi adoptate cu încălcarea competenţei materiale a organului emitent. În cazul în care se naşte un

66

conflict de competenţă între două sau mai multe autorităţi publice care se consideră competente să emită un astfel de act normativ, acesta se soluţionează de Guvern, în lipsa unei dispoziţii exprese cuprinsă în lege sau ordonanţă. Guvernul, în cazul conflictelor pozitive de competenţă apărute între două sau mai multe autorităţi publice, poate desemna una dintre acestea sau mai multe, pentru a emite actul normativ controversat. De asemenea, în cazul conflictelor negative de competenţă, dacă legea nu stabileşte altfel, Guvernul, în virtutea funcţiei sale de conducere a administraţiei publice, poate impune această sarcină unuia sau altuia din organele care-şi neagă reciproc competenţa, după cum poate să le desemneze pe amândouă să elaboreze actul normativ cerut de lege, ordonanţă sau hotărâre a Guvernului. Normele de tehnică legislativă cer ca în formula introductivă a acestor acte să se indice expres actul normativ superior pe care se întemeiază, precum şi celelalte temeiuri juridice. b) Respectarea sferei de reglementare în activitatea de emitere a actelor care provin de la administraţia ministerială şi extraministerială are în vedere concordanţa dintre ordine, instrucţiuni şi alte asemenea acte emise de conducătorii ministerelor şi ai celorlalte autorităţi ale administraţiei publice ori de către autorităţile administrative autonome cu actele normative ierarhice care le ordonă. Aceste acte emise în baza unei legi, ordonanţe sau hotărâri a Guvernului trebuie să se limiteze strict la cadrul stabilit de actele pe baza şi în executarea cărora au fost emise şi nu pot conţine soluţii contrare acestora. În toate cazurile, aceste acte nu pot cuprinde norme juridice primare şi nu pot contraveni nici unei norme cuprinse într-un act normativ ierarhic superior. Utilitatea lor se justifică numai în măsura în care ele explicitează elementele de ordin tehnic cuprinse în actul de bază ori conţin precizări, instrucţiuni sau norme metodologice utile procesului de transpunere unitară în viaţă a prevederilor legale. c) Respectarea termenelor de emitere prevăzute de actele normative superioare este o condiţie a eficienţei administraţiei publice. De aceea, ordinele şi instrucţiunile urmează a se elabora în termenul prevăzut de actul superior sau, după caz, într-un termen util care să facă posibilă aducerea lor la îndeplinire. 3. Respectarea normelor de tehnică legislativă în cadrul autonomiei locale Autorităţile administraţiei publice locale sunt organe reprezentative ale colectivităţilor locale care au dreptul şi capacitatea efectivă de a soluţiona şi de a gestiona, în cadrul legii, în nume propriu şi în interesul populaţiei locale, o parte importantă a treburilor publice 46 . În virtutea Cartei europene a autonomiei locale, întinderea autonomiei locale este limitată de competenţele de bază ale autorităţilor administraţiei publice locale prevăzute de Constituţie sau de lege. Această dispoziţie a Cărţii europene este preluată de Legea privind normele de tehnică legislativă pentru redactarea actelor normative, care, în art.78, precizează: "Actele normative ale autorităţilor administraţiei publice locale se adoptă ori se emit pentru reglementarea unor activităţi de interes local, în limitele stabilite prin Constituţie şi prin lege şi numai în domeniile în care acestea au atribuţii legale." Din compararea acestui text cu dispoziţiile Cartei europene a autonomiei locale reiese că acesta se află într-o vădită antinomie cu dispoziţiile art.4 alin.2 ale acestui act normativ european. Potrivit Cartei,
46

A se vedea în acest sens, art.3 alin.1 din Carta europeană a autonomiei locale, ratificată de România prin Legea nr.199/1997, publicată în M.Of.nr.331 din 26 noiembrie 1997.
67

autorităţilor administraţiei publice locale le este recunoscută, în cadrul legii, capacitatea deplină de a-şi exercita iniţiativa în toate domeniile ce nu sunt excluse din cadrul competenţelor lor sau care nu sunt atribuite unei alte autorităţi. Coliziunea dintre lege şi Carta europeană a autonomiei locale vizează libera iniţiativă a autorităţilor administraţiei publice locale în domenii care nu sunt atribuite altor autorităţi publice. În opinia noastră, astfel de domenii există, unul dintre acestea fiind chiar cel la care ne-am referit deja, şi anume cel referitor la posibilitatea autorităţilor administraţiei publice locale de a stabili contravenţii şi sancţiuni specifice activităţilor locale, prin acte normative proprii, în domeniile în care acestea nu sunt reglementate prin acte normative de nivel superior. Pentru eliminarea acestei antinomii, este necesar să se recurgă la prevederile art.20 din Constituţia României, în virtutea cărora, dacă există neconcordanţe între pactele şi tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care România este parte, şi legile interne, au prioritate reglementările internaţionale, cu excepţia cazului în care Constituţia sau legile interne conţin dispoziţii mai favorabile. Actele normative emise de autorităţile administraţiei publice locale sunt hotărârile consiliilor locale şi dispoziţiile primarului. Legea privind normele de tehnică legislativă introduce în categoria actelor normative adoptate de autorităţile administraţiei publice locale şi ordinele prefectului [a se vedea art.79 alin.(2), ceea ce, în opinia noastră, reprezintă o eroare care izvorăşte dintr-o greşită percepţie a administraţiei publice locale]. Astfel, prefectul, deşi este tratat de Constituţie în cadrul secţiunii privitoare la administraţia publică locală, el nu este o autoritate a acestei administraţii, fiind, aşa cum îl defineşte art.123 alin.(2) din Constituţie, "reprezentantul Guvernului pe plan local", prevedere care se regăseşte şi în Legea nr.215/2001. În aceste condiţii nici actele sale nu sunt acte ale administraţiei publice locale, ci ale celei statale, reprezentată pe plan local de prefect. Aceste acte urmează a fi emise în baza legii şi cu respectarea dispoziţiilor actelor normative superioare. Actele normative ale autorităţilor administraţiei publice locale nu se emit, în mod necesar, pentru punerea în aplicare a unui act normativ de ordin superior, ci şi pentru reglementarea unor activităţi cu specific local, pentru soluţionarea unor probleme strict locale, care nu-şi găsesc o reglementare corespunzătoare la nivelul legii ori al altui act normativ emis de o autoritate statală. De aceea, în opinia noastră, reglementările cuprinse într-un act normativ al autorităţilor administraţiei publice locale nu trebuie să se abată, sub nici o formă, de la reglementările constituţionale şi nici de la celelalte prevederi ale legilor, ordonanţelor, hotărârilor Guvernului, inclusiv ale actelor emise de administraţia ministerială şi de cea extraministerială ori ale ordinelor normative emise de prefecţi. În plan strict local, hotărârile consiliilor judeţene se cer a fi respectate în cazul realizării unor obiective care urmăresc prestarea unor servicii publice de interes judeţean şi de care profită locuitorii unităţii administrativ-teritoriale în cauză. În arhitectura actelor emise de autorităţile administraţiei publice locale trebuie să fie prezentă formula introductivă, care trebuie să cuprindă temeiurile juridice (autoritatea emitentă, denumirea generică a actului, în funcţie de natura sa juridică, precum şi temeiurile juridice de bază şi în executarea cărora actul a fost emis), inclusiv temeiul legal din Legea administraţiei publice locale nr.215/2001.

68

În sfârşit, actele normative ale autorităţilor administraţiei publice locale, în vederea intrării lor în vigoare, se cer a fi aduse la cunoştinţa publică, în condiţiile Legii administraţiei publice locale, prin afişare în locuri autorizate şi prin publicare într-un cotidian local de mare tiraj. Teme de control: 1. Elemente specifice procesului de emitere a ordinelor, instrucţiunilor şi a celorlalte acte normative ale conducătorilor autorităţilor publice ale administraţiei ministeriale 2. Comentaţi necesitatea aplicării normelor de tehnică legislativă în cadrul autonomiei locale Bibliografie de referinţă Obligatorie - Ioan Vida, Legistică formală, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2007 Opţională - Carta europeană a autonomiei locale, ratificată de România prin Legea nr.199/1997, publicată în M.Of.nr.331 din 26 noiembrie 1997

69

Sign up to vote on this title
UsefulNot useful