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las competencias y lirnites de la

Cornision Permanenteen
el Congreso peruano
Cesar DEtGADO-GUEMBES'

EI autor. can la final/dad

de resolver

si la Comision

Permanente

puede

fun-

cionar de manera para/ela al Congreso. esi como que tareas puede cumplir durante el iuncionemiento de este y cuanda el Pleno entra en receso. explica la naturaleza y las competencies funcionales de tal comision; evetue. presentando datos del maximo interes. el uso que este organa ha hecho de las habilitaciones que Ie ha dado et Parlamento: y. fina/mente, explica fa oportunioed. las materias

y la extension

que deberfan

tener tales delegaciones.

En la presente evaluacion se pretende abordar dos preguntas elementales. La prirnera es si puede funcionar la Comisi6n Permanente durante el funcionamiento del Congreso. La segunda es cuales son las tareas que puede cumplir dicha Cornision mientras se desarrolla el Pleno. asi como durante su receso. Sin perjuicio del desarrollo que sigue, una respuesta rapida a la primera de las preguntas puede darse par la lectura del Reglamento del Congreso. Conforme al Reglamento del 13 de junio de 1995. la instalaci6n de la Comision Permanente se Ileva a cabo dentro de los 15 dias utiles posteriores a la instalaci6n del primer periodo ordinario de sesiones (Ia nomina de los propuestos se presenta dentro de los

cinco dias habiles posteriores a la instalaclon del Congreso, y su elecci6n se Ileva a efecto en los siguientes cinco dias habiles'. Precisa tarnbien este reglamento que funciona durante
el propia periodo ordinaria de sesiones, durante el recesa del Congreso, y iembien durante el interregno ocasionada par la disolucion del Congresa.

Dice, en efecto, eJ RegJamento que la Cornision Permanente ejerce sus funciones
constitucionales durante e/ funcionamiento ordinaria del Congreso. durante su receso e inclusive en el interregna parlamentario derivado de la disolucion del Congreso (ar-

ticulo 4.2 del Reglamento): e igualmente cuando dice que la Comisi6n Permanente pueo'e

b'l'c'cialislll \ profescr de Dcrecho Parlamertario. Ocupo los cargos de Subofiria] \'1a\01" de' la Camarn de Dljlll13d(l~ Iba,ie' <,I r':~il1lell bicameral que C(1IH·llI~ 0 en le}l)~) y Oficial \ la: C)I" (ano 2(1)'; I. Actualmerue se desempena como tuncionario en el ("c111§'TeS(l de la Republica 8 CM§'O del Departarneruo de Investigacior y Documentac ion Pari3111eIH~na. \ dicta el curse de Dcrecho y gest.on parlamer iaria ell diversas instituciones unix crsuaria; del Peru, Sus publicaciones pueden cncontrarse ell c l ('SpuCIO digital accesible medinnre el lin]: <hrp: \\\\\\5CI"ibd.com people view 511-5f;6·d",lgado~lIelllk5> En la pracuca, la eleccion de In,; uuegrarues de 13 Comision Permancmc se llcva a cabo junic CUll 13 cierll1ici\'Il d"i Cua.iro lie Comisiones.

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ser convocada dentro del periodo ordinario o extraordinario de sesiones cuando sea necesario cumplir can e/ tremite de acusaci6n constitucionai, 0 cuando /0 solicita un tercio del numero legal de sus miembros (articulo 43 del Reglamento). A fin de precisar los alcances de este tipo de desemperio funcional a continuaclon se presenta una revisi6n de algunos antecedentes y argumentos que permitirian precisar los tipos de asuntos sobre los que cabe que la Comisi6n Permanente asuma competencia funcional durante los periodos ordinarios y extraordinarios de sesiones. natos. Aparte de los titulares, cada grupo parlamentario puede designar a los suplentes que los reemplacen, hasta por igual nurnero y cupo al que les corresponde en virtud de la proporcionalidad de su presencia en el Congreso EI Reglamento del Congreso seriala que el quorum para la realizaci6n de las sesiones de la Com ision Permanente es de la mitad mas uno del numero habil de sus miembros, y que los acuerdos se adoptan con el voto de la mayoria simple de todos los miembros presentes al momenta de la votaci6n, incluyendo el voto del Presidente (articulo 52, ultimo parrafo).

2. Origen y antecedentes

I. GENERALIDADES

FUNCIONALES V OPERATIVAS DE LA COMISION PERMANENTE de la Comisi6n Perma-

Comisi6n Permanente

hist6ricos de la

1. Composici6n nente

Antes de referir dichos antecedentes y argumentos, vale la pena indicar, como referencia general, que esta compuesta par no menos de 20 congresistas elegidos por el propio Congreso, en forma proporcional a la presencia de los representantes de cada grupo parlamentario. Es un 6rgano, por 10 tanto, representativo de la totalidad plural del Congreso, y reemplaza al Plena cuando este se encuentra en receso. A diferencia del Pleno, sin embargo, no puede ser disuelta por el Presidente de la Republica. En el caso de la elecci6n de un nuevo Congreso, luego de la disolucion del anterior, la Comiston Permanente cesa en el ejercicio de sus funciones. Dos son los criterios para componer anualmente la Comisi6n Permanente, el de la representaclon politica, y el de la titularidad. EI criterio de la representaclon consta en el articulo 42 del Reglamento, que seriala que su conformaci6n se realiza por elecci6n y que esta se Ileva a cabo observando el criterio de proporcionalidad de los grupos parlamentarios presentes en el Congreso. EI criterio de titularidad aparece tarnblen en el mismo articulo, y dice que son parte de la Comisi6n Permanente el Presidente y los vicepresidentes del Congreso, en calidad, ciertamente, de miembros

La Comisi6n Permanente aparece en nuestra historia polltica par primera vez con la ley de su creacion, del 18 de noviembre de 1823. Originalmente debia hacer las veces del Senado Conservador previsto en la Constltucion de 1823. Su antecedente fue la "Oiputacion Permanente de Cortes" que aparecia en la eonstituci6n de Cadiz de 1812. Lueqo.veste cuerpo se transforma en el Conse[o de Estado con las Constituciones de 1828, 1834 Y 1839. La Constituci6n de 1860 vuelve a incluirla, y Ie asigna, entre otras, responsabilidades vinculadas al antejuicio politico y al control de constitucionalidad de los actos del Poder Ejecutivo. Es luego de un largo lapso, que comprende desde la Constituci6n de 1860 hasta su reconocimiento en las Constituciones de 1979 y de 1993, que esta instituci6n vuelve a servir en el trarnlte de los asuntos propios de las competencias del Parlamento peruano.

3. Finalidad. y naturaleza

(no permanentel de la Comlslon Permanente

Gcuat es la finalidad que debe cubrir la Comisi6n Permanente? En sintesis, es la de garantizar la continuidad de los tramites legislativos, financieros, y de control, que, de otra manera, quedarian en estado de irresoluci6n durante los recesos parlamentarios entre legislaturas. Se la denomina Comisi6n parque recibe encargos constitucionales y reglamentarios, ademas de atros par convenio y acuerdo del

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propio Congreso, al que sustituye durante recesos. Sin embargo, a pesar de su nombre, no es en rea/idad una comisi6n permanente en sentido pleno, al modo como si 10 son las comisiones ordinarias. Existe, en principio, solo durante los lapsos en los que el Congreso no esta en funciones (salvo, exclusivamente, por mandata constitucional, respecto de los nombramientos de altos funcionarios y de los tramites de acusaciones constitucionales y, par acuerdo del Congreso, para otorgar permiso al Presidente de la Republica en los casos de viajes al exterior). Debe entenderse que su permanencia se refiere a la finalidad para la que sirve, a su condici6n de 6rgano complementario 0 sustitutorio del Congreso, actua como el, como si este no perdiera solucion de continuidad. La Comisi6n Permanente continua con los asuntos pendientes, y resuelve 0 reserva los trarnites, sequn que se trate de asuntos reservados a su competencia 0 de la competencia privati va (reserva exc1uyente 0 negativa) del Congreso. A diferencia de las Comisiones Ordinaries (dietaminadoras, 0 legislativas) y de las 8;peciales, sus acuerdos st tienen fuerza vinculante, y no queda como un 6rgano meramente opinante 0 consultlvo.

funcionario publico par delitos cometidos en el ejercicio de su funci6n) y otras del Senado (como el nombramiento de los titulares de algunos organismos constitucionales aut6nomos) en el regimen bicameral hist6rico del Peru. EI caracter complementario puede percibirse can mayor nitidez cuando se examina el caracter extraordinario de las competencias que adiciona y asume como suyas cuando existen condiciones que justifican el actuar en nombre del Congreso, sin contar previamente con mandato constitucional 0 reglamentario, ni con delegaci6n del Conqreso".

D. FUNCIONAMIENTO DE LA COMISION PERMANENTE SEGUN LA CONSmUCION DE 1979
La Constituci6n de 1979 establecia que las legislaturas extraordinarias se producen durante los recesos y que sus agendas se cifien estrictamente al 0 los asuntos que motivan su convocatoria. La necesidad de determinar sobre los llmites de operaci6n y funcionamiento de la Comisi6n Permanente se presentaban can relaci6n a los periodos de legislaturas extraordinarias: i,quedaba en pie la Comisi6n Permanente durante las legislaturas extraordinarias respecto de todos los asuntos sabre los que no pueden tratar la Carnaras? Esta es una pregunta similar a la que surge en el contexto de la Constituci6n de 1993. i,En que casas puede funcionar la Comisi6n Permanente durante el periodo constitucional? Durante la vigencia de la Constituci6n de 1979 el vacio qued6 resuelto cuando se faculto expresamente a la Comisi6n Permanente, par medio de la Resoluci6n Legislativa de 2 de marzo de 1988 (que modific6 el articulo 10 del Reglamento, adicionandole un tercer parrato), para actuar sabre cualquier asunto que no sea materia de la agenda de la legislatura extraordinaria. En consecuencia, desde entonces, la

4. Complemento unicameral

funcional del Congreso

La inclusion de la Comisi6n Permanente en la Constituci6n de 1993 se pens6 como un media que permitiria balancear el peso que tendria el Congreso. En realidad se conceptu6 como un hibrido: a la vez que como un apendice del Congreso unicameral, como un 6rgano que complementaba las funciones de este, adscribiendosele, sin embargo, algunas tareas que eran propias de la Camara de Diputados (como acusar ante el Senado a un alto

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Ilustrativo resulta igualmente advertir como el Reglamento del Congreso se pone en el supuesto de que, en algunos casos, la Comision Permanente pueda sesionar de modo simultaneo con el Pleno. Este caso es previsto en el articulo 89, inciso f), del Reglamento del Congreso, referido a la oportunidad en la que la Cornision Pennanente conoce los informes de las subcomisiones de investigacion de las acusaciones constitucionales. Dice el Reglarnento que en casos excepcionales dicha sesion puede coincidir con el dia en que sesiona el Pleno del Congreso.

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Cornision Permanente qued6 legitimada para actuar, por ejemplo, en el control de la inmunidad e incompatibilidad parlamentarias; la prornulqaclon de leyes; la aprobacion de creditos suplementarios, transferencias y habilitaciones presupuestales; los permisos al Presldente de la Republica: y el control inicial de la accion del gobierno durante los estados de emergencia. Ello deja ver el tipo de negocios que quedarlan desatendidos de no contar con este cuerpo. Como en el case, pues, de las Diputaciones Permanentes de la Constitucion de Cadiz de 1812, y en el de la Cornision Permanente del Cuerpo Legislativo de la Comision de 1860, hasta 1992, la Cornision Permanente existe solo durante los recesos y, por ello, una de sus caracteristicas mas importantes era la supletoriedad de su funcionamiento. Pero existen igualmente otras diferencias, sequn puede verse en el cuadro siguiente:

Ongen Existencia

Mixto (bicameral) e indirecto Temporal (no permanente)

Unicameral e indirecto Temporal en principio Continua/permanente (sequn la Constituci6n solo en: procesos de acusaciones constitucionales, y en nombramiento de funcionarios; adernas, por acuerdo del Congreso, desde agosto de 1995, en los permisos para salida al exterior del Presidente de la Republica)

Cornposicion Funcionamiento Competencias

Proporcional y fijo Supletorio (extraordinario) Ninguna reservada

Proporcional y determinable (maximo: 25% de congresistas) Complementario (auxiliar): tamblen desarrolla funciones norm ales durante legislaturas ordinarias Privativas, compartidas, delegadas y subsidiarias

Como se ve, la Comision Permanente que diseria la Constituci6n de 1993 es sustancialmente distinta a la prevista en la Constitucion de 1979. La diferencia mas notable es que la Comisi6n Permanente de la Constitucion de 1979 era una cornision con caracter supletorio de las atribuciones del Congreso (y, en este sentido, cabria decir que la Comision Permanente de la Constitucion de 1979 era menos permanente que la que reconoce
:;

la Constitucion de 1993). La Cornision Permanente de la Constitucion de 1993 no solo no tiene un caracter supletorio, sino que ademas comp/ementa orqenic« y funcionalmente el desarrollo y desernperio de las atribuciones constitucionales del Congreso.. EI Congreso unicameral de la Constitucion de 19933 no puede actuar autonornarnente sino que de pende de actos previos, y no precisamente de C8racter consultivo, de la Comision Permanente.

EI unicameralisrno de 13 Constitucion ha sido apropiadarnenre calificado como unicameralismo imperfecto. La imperfcc cion tiene que ver, entre otros rasgos, con el papel cameral que asume en el Derecho yen los hechos la Cornision Perrnanente. Este papcl se desarrolla y curnple can el mismo personal de representantes que el asignado par los electores al COI1greso. La Cornision Permanente ya no reernplaza subsidiariamente al Congreso durante el receso respecto de un elenco de atribuciones excepcionalmente descritas en la Constirucion, sino que, asume un papel activo en las materias que ordinariamente le son udscritas al Plena del Congreso. En consecuencia, se trataria de un bicameralismo funcional, a partir de una rnisma asamblea representativa, Elmismo cuerpo de representantcs ejecuta funeiones de otro modo desernpeiiadas par dos distintos organos del mismo Poder Legislativo. La imperfeccion del unicameralisrno peruano deja ademas como nota caracteristica 1"1efecto minusvalorativc sabre la representacion que no es titular de la Cornision Permanente. No es dificil advertir que el activismo parlamentario de la Cornision Perrnanente deshabilita al Plena del Congreso en idenrica medida a la que fortalece su posicion organica haciendose cargo de responsabilidades que ordinariamente le corresponderian al Plene. Y si el Pleno queda deshabilitado en dicha rnedida, entonces los representantes cuya participacion se ornire quedan sin suficiente capacidad de conocirniento, discusi6n y determinacion sabre los mismos asuntos respecto de los cuaies tiene (0 asume)

competencia

la Comision

Perrnanente.

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los que se conocia como legislaturas extraordinarias, en las cuales la convocatoria y las materias a tratar tenian un regimen rigido y cerrado. En el periodo de vigencia de la Constituci6n de 1979 se instituy6 como practice que, durante legislaturas ordinarias, no cabia pr6rroga alguna de los period as ordinarios mediante recursos, como los que han venido utilizandose -con caracter cuestionable y debatible, por 10 menos-, a los que se han llarnado sesiones complementarias4 fuera del plazo regular y ordinario de la legislatura. Los sucesivos congresos constituidos a partir de la vigencia de la Constitucion de 1993 han adoptado como practica regular la ampJiaci6n de la legis/atura ordinaria5 mediante dichas sesiones complementaria s, y ello no ha resultado inconstitucional, desde el punto de vista del Derecho Constitucional positivizado,

Esto hace que la naturaleza de ambos institutos sea sustancialmente diversa. Ahora el caracter auxiliar y supletorio original cuenta con una dimensi6n mayor. La Comisi6n Permanente tiene un caracter orqanica y funcionalmente complementario respecto del Pleno del Congreso. La Comisi6n Permanente, en su disefio y en su desernpeno, transforma el unicameralismo orqenicsmente imperfecto de la Constituclon de 1993 en un bicameralismo funciona/. De otra parte, la Comiston Permanente del periodo 1980-1993 opere en un regimen bicameral y bajo un concepto y nocion del trabajo parlamentario culturalmente diverso: en este periodo se respet6 el principio central de la division del tiempo en legislaturas fuertemente marcadas (receso), las mismas que prevelan, en principio, dos periodos ordinarios, asl como la conflquracion de periodos excepcionales, a

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Se entiende por sesiones complementarios a las que realiza el Congreso en un lapso ordinariamente reservado para el receso y en el que, por 10 tanto, solo cabria realizar sesiones de Pleno dentro de una legislatura extraordinaria. El concepto de sesion cornplementaria, segun la practica que inicia el CCD en la historia parlamentaria nacional esta asociado a la innovacion operativa del congresista Torres y Torres Lara, que es la ampliacion de legislatura ordinaria, a la que se hace referencia en el texto. EI concepto dominante en la practica parlamentaria es el de ampliacion de fa convocatoria y 10 inauguro la presidencia de Carlos Torres y Torres Lara desde el periodo cecedista. La convocatoria a la que se refiere este concepto es al periodo 0 plazo habilitado para sesiones del Pleno. La convocatoria a sesiones en legislatura ordinaria es realizada por el Presidente para la primera y para la segunda legislaturas, Concluida cada una de elias, el Pleno se encuentra en receso, Como sefiala la Constitucion, durante el receso entra en funciones la Cornision Permanente, y el Pleno suspende sus labores. Para que el Pleno no entre en receso ni suspenda sus labores ordinarias debe extenderse el periodo de sesiones mediante la modificacion del acto de convocatoria previo al inicio de la legislatura. La modificacion se lleva a cabo mediante una Resoluci6n del Presidente del Congreso, en la que se extiende la legislatura ordinaria mas alla del plazo ordinario. Sin embargo, adernas del aspecto formal, que dan cuestiones por tener presente para entender la dimension del recurso apJicado por Torres y Torres Lara. Una de ellas es el sentido que tendria una Comision Permanente proactiva e inquisitiva paralelamente al Pleno tanto durante la legislatura ordinaria y regular, como durante los periodos de arnpliacion de convocatoria (parece que la Comision Permanente tendria que remitir su proactivismo cada vez que se arnpliara la convocatoria en vez de resultar objeto de delegaciones de facultades para la realizacion de tareas respecto de las cuales estaria =principio- habilitada para desarroUar el Pleno). La otra es que la practica de las ampliaciones de convocatoria han ido de la mana con una practica que ha sido regularmente privativa y reservada para 10 que en la tradicion nacional parlamentaria y constitucional se conoce como las legislaturas extraordinarias: me refiero a la especificacion en el decreto de rnodificacion y ampliacion de convocatoria de un espectro cerrado de materias a las cuales se podra abocar el Pleno. La naturaleza de la legislatura ordinaria, a diferencia de la naturaleza de las legislaturas extraordinarias es que, mientras que durante una legislatura ordinaria el Pleno es un organo completo y capaz de ejecutar normalmente todas las funciones previstas en la Constitucion, durante una legislatura extraordinaria solo cabe el desernpeno especifico de competencias y el abocamiento a tareas y responsabilidades definidas en una agenda cerrada. De ahi que parezca impropio que, en la practica prevalente, se restrinja en las ampliaciones de convocatoria la capacidad del Pleno. En una legislatura ordinaria, ampliada 0 no, no debiera existir reserva sobre las materias que conoce el Pleno. Y por esta rnisma razon careceria de mayor sentido que, para compensar la falta de plenitud del Plene, se necesite recurrir a la delegacion de facultades a la Comision Permanente. EI sinceramiento de los procesos parlamentarios debiera llevar al Congreso, primero, a reconocer que durante el receso el unico camino habil es el de las legislaturas extraordinarias con agenda cerrada; segundo, que si se insistiera en la practica discutible de las ampliaciones de convocatoria, las mismas debieran cubrir solo el plazo y no la restriccion de las materias de la agenda; tercero, y como corolario de los puntos anteriores, la Cornision Permanente solo debiera recibir delegacion durante los periodos de receso 0 de legislatura extraordinaria -y, por 10 tanto, con agenda cerrada- y no durante las ampliaciones de convocatoria (si el Pleno esta en receso es natural que se piense en una delegatoria a la Comision Permanente para que desempefie funciones normalmente adscritas al Pleno, y si este se encuentra en plenitud de funciones durante una legislatura ordinaria carece de sentido tales delegaciones al organa que debiera -supuestamentesustituirlo por incapacidad temporal).

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en consideraci6n a que el texto constitucional de 1993, a diferencia del texto de 1979, no prestablecfa la duracion de las legislaturas ordinarias. La cobertura normativa de estas "sesiones extraordinarias" se ha hecho efectiva mediante el rnetodo de la lIamada "ampliaci6n de legislatura" (en la via de los hechos, una "arnpliaclon de legislatura" consiste en el uso del tiempo normal mente propio de una "Iegislatura extraordinaria", para realizar tareas que habrfan quedado excluidas de la competencia del Congreso: la legislatura ordinaria se clausura regularmente en las fechas prescritas por la norma parlamentaria -constitucional 0 reglamentaria-. Actualmente las legislaturas ordinarias se insta/an, pera nunca se clausuran). Actualmente, en consecuencia, es el Reglamento del Congreso el que define los periodos de las legislaturas ordinarias, y es tam bien el que permite la extension 0 arnpliacion de este tipo de legislaturas ordinarias. Por esta raz6n -y mas alia de la conveniencia practica, de la propiedad teorico-constituclonal de la omisi6n en la Constitucion de 1993, y de la idoneidad del tratamiento que recoge el Reglamento del Congreso- no hay lesion al texto positlvo de la Constituci6n con la practica reiterada de esta operon. La practice ha configurado una suerte de mutaci6n parlamentaria en la tradlcion normativa y en la organizaci6n regular de periodo reservado a la acci6n del Congreso. Esta rnutacion ha generado una metodologia que trasciende las rigideces de la organizaci6n con base en periodos fijos. EI riesgo, 0 desventaja, sin embargo, es que la anterior cia ridad y transparencia padece una distorsi6n que genera suspicacias. Ello es consecuencia de que, en el prop6sito de acelerar y de hacer mas eficaz el trabajo parlamentario, habilitando para ello mayo res espacios para el consumo de deliberaci6n y toma de decisiones, se han transgredido fronteras temporales antes reservadas y excluidas de algunos menesteres importantes, como seria, por ejemplo, el proceso de reformas constitucionales. De 10 que se trata, despues de todo, es que la division del tiempo parlamentario en legislaturas es una alternativa en el acervo de teenicas constitucionales disponibles, y que la caracteristica y principal virtud de esta alternativa de definir constitucionalmente los terminos inicial y final de una legislatura ordinaria es, primero, la de consistir en un mecanisme temporal de proteccion constitucional que favorece el desempeiio del Poder Ejecutivo sin los controles directos del Parlamento, y, segundo, la de garantizar un espacio de tregua parlamentaria en el que determinadas tareas no pueden Ilevarse a cabo (una de las cuales es, explicitamente, la de las reformas constitucionales). Par ello, si bien el modelo constitucional no restringe expresamente al Congreso -constituyendo esta omisi6n no solo un mecanismo que favorece su fortalecimiento respecto del gobierno sino, nada menos que, simetrlca y sirnultanearnente, una ausencia de garantia sobre la 6ptima adrninistracion del espacio en beneficio de la comunidad- es opci6n de este definir en su propio Reglamento los lapsos en los que organiza sus actividades, asl como definir discrecionalmente c6mo gestiona sus funciones durante los recesos mediante practices o acuertlos orientados a obtener logros y resultados y ser mas eficaz para alcanzar las metas politicas propias de nuestro modele dernocratico. Encualquier caso, el costo institucional debera medirse contrastando los beneficios de la eficacia frente a las inseguridades e insuficientes garanUas que genera la intrusion 0 invasion de los espacios propios de las legislaturas extraordinarias con excepciones como las de las "sesiones extraordinarias", 0 los periodos de "ampliaci6n de legislatura". En vista de los extremos del bien que pod ria llamarse "eficacia", y del valor que podria slgnificar la "garanUa", la decision del Congreso debe ponderar en que punto su labor resulta mas necesaria: los resultados de las mayores velocidades y capacidades de producci6n y consumo parlamentario, 0 las treguas que suponen los recesos como garantia de actividades parlamentarias excluidas. Lo optirno pareciera ser, sin embargo, que se mantuviera 10 que mayor estabilidad darla a la institucionalidad; y esta mayor estabilidad se encuentra mas por el lado de las certezas y de la verosimilitud y no en el terreno de las excepciones ni de los apresuramientos que dejan la sensacion

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sobre las cuales tiene competencia, 0 que se Ie encomiendan, las que definen si es que la Comisi6n Permanente esta 0 no legitimada para actuar y funcionar, en que periodo u oportunidad puede debe hacerlo, 0 con que limites.

clara de insuficiente transparencia en el manejo de los procesos politicos y parlamentarios. Esta hip6tesis se cumpliria con el mantenimiento de los periodos de receso en sus formas mas puras, sin invadir los espacios normales de las legislaturas extraordinarias, extendiendo 0 ampliando periodos de sesiones mas alia de los Ifmites ya consagrados para las legislaturas ordinarias ..Y ello de modo especial en atenci6n a la limitaci6n constitucional para los lirnites dentro de los cuales cabe, 0 no, desarrollar los procesos de reformas constitucionales.

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III. COMPETENCIAS

FUNCIONALES DE LA COMISION PERMANENTE EN LA CONSTITUCION DE 1993

De modo analoqo, en el contexto normativo de la Constituc.i6n de 1993, son las materias

Los marqenes dentro de los cuales puede 0 no operar la Cornision Permanente son las atribuciones, rnaterias y los plazos que la Constituci6n define como excluidos de ella, 0 resell/ados expresa e indelegablemente al Congreso. Ello obedece al caracter privativo de algunas de las tareas que se Ie encomiendan con caracter resell/ado y exclusive, as! como al caracter accesorio y a la naturaleza subsidiaria que Ie corresponde cumplir en algunos de los procesos parlamentarios como complemento de las funciones inherentes del Congreso.

TIPOS DE COMPETENCIAS FUNCIONALES DE LA COMISION PERMANENTE CONSTITUCION DE 1993

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Privativas Compartidas Delegadas

Subsidiarias

Excluidas

· Financieras (solo creditos suplementarios, habilitaciones y transferencias de partidas). · Control normativo (recibe cuenta de decretos legislativos). · Control estatutario (Ievantamiento de inmunidad de procesa y arresto). · Desiqnacion y remoci6n de tres directores del Banco Central de Reserva. · Remoci6n del Contralor General de la Republica. · Eleccion y remocion del Defensor del Pueblo. Deleqaclon de y legislativa · el presupuesto funciones constituyentes, republica. sobre tratados, leyes orqanicas, y la cuenta general de la · Insistencia en las leyes reconsideradas luego de la observacion par el Presidente de la Republica. Suspension, destitucion e lnhsbdltacion de altos funcionarios (es atribuci6n exclusiva · del Congreso). · Investidura, interpelaciones y censuras del gabinete.
definido, como tareas que la Comisi6n Permanente puede no desarrollar durante los periodos de su funcionamiento. EI criterio para definir el acceso de la Comisi6n Permanente

.• Legislativa (promulgaci6n de leyes no promulgadas par Presidente de la Republica) .

· · · ·

Nombramiento del Contralor, y ratificacion de Presidente del BCR y del Superintendente de Banca y Seguros. Control normativo (exarnina decretos de urgencia durante disolucion del Congreso). Control politico y polftico-constitucional (acusaciones constitucionales).

Legislativa (excepto las materias expresamente excluidas).

Mas alia de la definici6n de competencias referidas (par resell/a, POf delegaci6n de asignaci6n, 0 por exclusion), existen materias y un marco de atribuciones que debe quedar

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a ciertas esferas de competencia, en principio, es que puede encargarse y encornendarsele todo 10 que no Ie haya side expresamente excluido en la Constltuclcn, 0 que no resulte incompatible con el ejercicio efectivo de la misrna competencia por el orqano titular de la misma funcion (esto es, el propio Congreso). De ahl la importancia de precisar cuales son las funciones que Ie compete cumplir constitucionalmente con caracter reservado durante el periodo ordinario de sesiones, y cuales durante el receso. como requisito el contar can el voto de los tres quintos del nurnero legal de sus miembros. Igualmente, durante ef reeeso, la Ccnstituclon de 1993 preve que la Comislon Permanente puede autorizar el procesamiento 0 detenci6n de los congresistas par los delitos comunes par los que se los acuse desde que son elegidos hasta un mes despues de haber cesado en sus funciones; y respecto de los casos de delito flagrante, la Comisi6n Permanente, tambien durante el reeeso, puede autorizar la privaci6n de libertad y enjuiciamiento de los congresistas que son puestos a su disposici6n, 10 cual debe ocurrir dentro de las 24 horas desde que se detecta el dellto flagrante. Los casos en los que la Comisi6n Permanente asume competencias compartidas con el Congreso durante el reeeso pueden igualmente quedar referidos a las situaciones en las que el Congreso ha quedado disuelto y la Comisi6n Permanente se hace cargo de las funciones parlamentarias. Quedarfa por determinar si es que, en el supuesto de disoluci6n, seguirlan vigentes las restrieciones y reservas negativas, que Ie son excluidas a la Comisi6n Permanente como competencias habilitables mediante delegaci6n. EJsupuesto de disoluci6n es uno en el que no cabe deJegaci6n. Pera a la vez ocurre que, si el Congreso esta disuelto, subsisten asuntos de competencia del Congreso que no pueden quedar desatendidos. Durante su disolucion el Congreso cumple sus funciones estatales, a traves de la Comisi6n Permanente. EI Estado no deja de contar con el cumplimiento de las funciones de este organa constitucional. De ahl que no quede claro, par 10 tanto, si subsisten las restricciones funcionales para la Comisi6n Permanente sobre la aprobaci6n de reformas constitucionaJes, tratados, leyes organicas, el presupuesto anual, 0 la cuenta general, durante ellapso en el que hay disoluci6n del Congreso. Si bien existe una disposici6n taxativa, excluyente e incuestionable que estas funciones no pueden ser ejercitadas por la Comisi6n Permanente, no impide que quede la duda sobre el va do que se producirla respecto de estas

1. Las reservas positivas de la Comisi6n Permanente
EI efecto que causa el regimen de la Constitucion de 1993 con la perdida de perfiles de las legislaturas ordinarias en el funcionamiento y actividad de la Cornislon Permanente es que dejaria de tener el mismo sentido y naturaleza. EI caracter supletorio que Ie correspondfa segun la Constltucion de 1979, parecerfa haber quedado desvirtuado, porque virtual mente no habrfa actividades en las cuales serfa necesario sustituir 0 reemplazar al Congreso. Sin embargo, existe un espacio y dimension que la propia Constituci6n de 1993 Ie ha reservado y construido a la Cornision Permanente en el dlserio. Estos espacios y dimensiones reservados, son los relativos (reserve positiva ccnstitucionett: (1) A los procesos de acusaciones constitucionales, en los que ha venido a reemplazar la rnlsion que Ie correspondfa previamente a la Camara de Diputados en el regimen bicameral; y, (2) a la ratificaclon de altos funcionarios del Estado como el Presidente del Banco Central de Reserva y el Superintendente de 8anca y Seguros, y la desiqnacion del Contralor General de la Republica. Adernas de estas reservas positivas, la Constltucion de 1993 establece igualmente que, durante el reeeso, la Cornlsion Permanente tarnbien aprueba creditos suplementarios, transferencias y habilitaciones de partidas del presupuesto, para cuya aprobacion se preve

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LAS COMPETENCIAS

Y UMITES DE LA COMISION PERMANENTE EN EL CONGRESO ...
Ie asigna y resulta mas bien factible que esa decision sea adoptada por la Comisi6n Permanente. Casos excepcionales, extraordinarlos, imprevisibles 0 de urgencia impostergableexigirian una determinaci6n respecto a la obllgaci6n constitucional del Congreso. Si es necesario que la Comisi6n Permanente asuma una competencia extraordinaria respecto de una atribuci6n ordinariamente asignada al Pleno del Congreso, tal circunstancia exigiria una justificaci6n razonable y proporcional frente a las urgencias y la medida con la que se pretende conjurar la situaci6n excepcional,

funciones estatales. De ser el caso que la norma general tuviera que cumplirse de modo inflexible e irrestricto, podria ocurrir que el pais se quedara, por ejemplo, sin presupuesto (a menos que se entendiera que el gobierno pueda aprobarlo mediante decreto de urgencia, con cargo a que el Congreso por elegir revise luego del interregno el correcto ejercicio de esta atribucion). La situaci6n limite conduce a otra situaci6n similar, igualmente fronteriza. Es la que se produce cuando, estando el Congreso en legislatura ordinaria, existen motivos que dificultan que ado pte una decision que la Constitucion

Durante periodo de sesiones

Nombra al Contralor General de la Republica, y ratitica los nombramientos del Presidente del Banco Central de Reserva y del Superintendente de Banca y Seguros Delegaci6n de facultades legislativas es normal y regular durante el receso. Es normal y regular igualmente la prornulqacion de leyes no promulgadas ni Tramitar y aprobar los creditos suplementarios, habilitaciones y transferencias de partidas (se requiere el voto de 3/5 del nurnero legal de sus miembros).

Acusar constitucionalmente en las denuncias por delites en el ejereieio de la funci6n contra altos funeionanos del Estado.

Durante el receso parlamentario

Autorizar el desafuero de un congresista, por la comisi6n de delitos comunes (proeesamiento y detenci6n). Recibe cuenta de los estados de exeepei6n que deereta el Presidents de la Republica.

Control del ejercicio de facultades delegadas al Presidente de la Republica en tiempo de normalidad constilucional (decretos legislativos). Control de decretos de urgencia durante disolucion del Congreso.

observadas.

Existen algunas competencias respecto de las cuales, aun cuando no hay una disposicion expresa, parece claro que la Comisi6n Permanente no pod ria sustltuir ni reemplazar al Congreso. Estos serian los casos de la investidura del gabinete, su interpelaci6n y su censura, durante la disoluclon del Congreso. Sin embargo, el tema tiene la condlci6n de debatible

teniendo en consideraci6n situaciones como la de un cambia de gabinete durante la disolucion. Nada impide que en el curso de una disolucion, que dura alrededor de cuatro meses, resultara necesario para el gobierno carnbiar al gabinete antes de la constitucion del nuevo Congreso y, en ese caso, seria necesario determinar si el gabinete conformado durante

GACETA CONSmUCIONAL

N° 53

349

mOCTRINA
la disoluci6n puede desempenarse valldamsnte sin contar con la aprobaci6n de la Comsi6n Permanente. No obstante, el articulo 135 de la Constituci6n puede dar luces y orientar sobre este dilema. Aun cuando no se refiere a la investidura, s! preve que es el nuevo Congreso el que puede censurar al Consejo de Ministros respecto de la actividad cumplida por el gobierno durante el periodo de dlsoluclon, al que llama el "interregno parlamentario". Este periodo es percibido como un hiato, como una ruptura en la normalidad constitucional. Por ello es que el Gobierno asume facultades legislativas excepcionales, la misma que no se desarrolla mediante la deleqacion que pudiera otorgarle en circunstancias normales el Congreso para que legisle mediante decretos legislativos (con 10 cual queda reconocido que la Comisi6n Permanente no puede otorgar facultades legislativas al gobierno durante el periodo de disolucion), sino que la lIeva a cabo mediante decretos de urgencia (seguramente en el marco de los limites que preve la propia Constituci6n y, par 10 tanto, con la finalidad de atender medidas econ6micas de emergencia). EI mismo articulo 135 indica, ademas, que el uso de los decretos de urgencia es examinado par la Comisi6n Permanente, pero las caracterlstlcas de tal examen tiene una tirrutaclon que Ie fija el propio articulo 135: elevar los decretos de urgencia al Congreso. En consecuencia, el examen tendria la condicion de un informe que debe ser elevada a un orqano con superior competencia para resolver. La Comisi6n Permanente no puede resolver sabre el usa de la facultad de legislar mediante decretos de urgencia, debe evaJuar el uso de dicha facultad y elevar su opinion al Congreso para que la considere y tome la determinacion de control que crea necesario adoptar. En razon de la dlsrninuclon de competencias de la Comisi6n Permanente, puede advertirse y confirmarse que la naturaleza parlamentaria de este organa no es plena y que, durante el periodo de disolucion, el gobierno carece de los controles ordinarios y normales en el desarrollo de su gestion.

2. Las reservas negativas: materias excluidas e indelegables a la Comisi6n Permanente
De otra parte, la misma Constitucion de 1993 excluye de las competencias de la Com ision Permanente el abocarse, por deleqacion del Cangreso, a las siguientes rnaterias (reserve (1) La reforma constitucional; (2) La aprobaclon de tratados internacionales; (3) La aprobacion de leyes orqanicas (y, par extension, de leyes de desarrollo constitucional, que requieren de doble votaci6n); (4) La aprobaci6n de la ley de presupuesto; y, (5) La aprobaci6n de la ley de la cuenta general de la republica. Es tambien una reserva negativa la exclusion de la participacion de la Comisi6n Permanente para suspender, inhabilitar 0 destituir a los altos funcionarios que gozan de la prerrogativa del antejuicio politico, de manera que, sobre estas materias, no cabe sino que sea el Cangreso el que suspenda, inhabilite 0 destituya a dichos altos funcionarios. Otra reserva negativa que excluye una competencia de la Comislon Permanente es la relativa a la prornulqacion de una ley que reconsidera, con votaci6n calificada, una observaci6n del Presidente de la Republica (articuto 108). EI unlco caso en que este supuesto no se cumpliria serla sl es que, luego de cumplido el tramlte de votacion, se reserva la prornulgacion para una posterior oportunidad por la Cornislon Permanente. No cabrfa si se pretendiera cumplir el precepto constitucional con la mayorfa exigida (rmtad del nurnero legal de miembros del Congreso) haciendo una analogia de dicha mayorfa en el sene de la Comislon Permanente. En este mismo rubro cabe incluir como reservas negativas aquellas atribuciones asignadas de manera expresa al Congreso, y que adernas exigen un procedimiento calificado de mayorfas para su acuerdo corporativo. Por ejemplo, la designaci6n de los tres representantes del Congreso ante el Directoria del

negativa constitucionan:

350

_

LAS COMPETENCIAS Y UMITES DE LA COMISION PERMANENTE EN EL CONGRESO ...
la comisi6n de delito cornun, y la privaci6n de libertad y enjuiciamiento en caso que se trate de delito flagrante (articulo 93). (2) Promulgar los proyectos de ley no promulgados par el Presidente de la Republica dentro de los 15 dias de aprobaci6n por el parlamento (articulo 108). (3) EI control de los decretos legislativos que expide el Presidente de la Republica (articulo 104). (4) EI control sabre la declaratoria de los estados de excepci6n decretados (articulo 137). (5) La autorizaci6n para la realizaci6n de viajes del Presidente de la Republica al exterior'. Estas son las funciones que habria que encargar a la Comisi6n Permanente y que no han sido preestablecidas por la Constituci6n ni por el Reglamento. i,Que funciones podria cumplir durante las legislaturas extraordinarias que se producen durante los recesos. La agenda de las sesiones que se realizan en elias l.,se clnen estrictamente al 0 los asuntos que motivan su convocatoria? l.,Queda en pie la Comisi6n Permanente durante las legislaturas extraordinarias

Banco Central de Reserva, los mismos que deben ser elegidos con la mayo ria absoluta del nurnero legal de los miembros del Congreso, y que, adernas, solo pueden ser removidos par falta grave por el propio Congreso. En igual situaci6n se encuentra la remoci6n del Contralor General de la Republica, as] como la elecci6n y remoci6n del Defensor del Pueblo.

3. Las clausulas abiertas de competencia de la Comisi6n Permanente
Adicionalmente a los casos de reserva positiva y negativa, existe una clausufa abierta de competencia que preve que la Comisi6n Permanente puede encargarse de otras materias que Ie serialen la Constituci6n y el Reglamento del Congreso. Esto es, si es asl que la Comisi6n Permanente existe entre recesos, i,cuales son las tareas pendientes de asignaci6n que puede cumplir durante los diversos periodos parlamentarios, durante legislaturas ordinarias y extraordinarias, y entre elias? Entre las competencias adicionales que cabe repartir, asignar 0 distribuir durante tos recesos, a favor de la Comisi6n Permanente, cabe enunciar, sin agotarlas, las siguientes: (1) Autorizar el procesamiento 0 detenci6n de los congresistas a los que se denuncia por

EI origen de esta practica es el Acuerdo que aprobo el Pleno del Congreso. A iniciativa del congresista Victor Joy Way, en efecto, el Congreso acordo delegar en la Comision Permanente la facultad de legislar en materia de autorizacion de viaje al exterior del Presidente de la Republica. Este es un Acuerdo adoptado el 23 de agosto de 1995. Esta delegacion, que fue otorgada a la Cornision Permanente mientras el Pleno se encontraba en legislatura ordinaria, se ha entendido como la base que habilita de manera regular la asuncion de la competencia de autorizar los viajes del Presidente de la Republica fuera del territorio nacional. La delegacion otorgada a la Cornision Permanente, expresada sine die, es decir, sin plazo ni extension determinada ni determinable, se entendi6 como una atribucion reeonocida de manera ilimitada desde esa fecha en adelante. Definitivamente no es un modo ortodoxo de asignar competencias a un organo del Estado dentro del sistema juridico, pero as! fue como se construyo en la arquitectura de los procesos de toma de deeisiones del Congreso, y asi tambien fue como se concibio la intencion de los miembros del Congreso que adoptaron dicho acuerdo, en razon de 10 cual se adopto este como patron y norma, La practica uniforme de un tipo de comportamiento adopta la naturaleza de una costumbre. Y como tal tiene el caracter de un precedente que orienta los actos futuros, porque la uniformidad de una conducta permite prever y calcular de manera regular las expectativas de la diversidad de aetores comprometidos en las decisiones que les corresponde adoptar en el futuro. Dentro de la jerarquia de las fuentes del derecho parlamentario, en consecuencia, cabe recurrir al Acuerdo del 23 de agosto de 1995, tanto como a la costumbre basada en la practica uniforme observada por el Congreso a su amparo, como criterios normativos que regulan de manera general las autorizaciones para la salida al exterior del Presidente de la Republica. En consideracion a que pudiera argumentarse que ni el Acuerdo ni la costumbre son fuente de Derecho de primer orden para garantizar la regularidad legal de los asuntos parlamentarios, es pertinente examinar otras fuentes. A nivel legal existe una norma que contiene un precepto sobre la materia. Es la Ley N° 26656, la rnisma que dispone en su articulo 1 que, para los efectos de 10 dispuesto en el inciso 9) del articulo 102 de to Constitucian Polltica del Peru, el Poder Ejecutivo podra solicitar), el Congreso de la Republica autorizar la salida del pais del Presidente de la Republica conforme a las modalidades y plazas establecidos en fa presente ley. Durante los periodos en que no se encuentre en funciones el Plena del Congreso, las autorizaciones de salida podran ser concedidas par la Comision Permanente. De manera tal que la base consuetudinaria de la atribucion ha quedado endosada a una fuente formal como es la ley en la que se la reconoce.

GACETA CONSmUaONAL

N" 53

351

I:iJOCTRINA
respecto de todos los asuntos sobre los que no pueden tratar el Congreso? EI vacio qued6 resuelto durante la vigencia de la Constituci6n de 1979, en 1988, cuando se facult6 expresamente a la Comisi6n Permanente, par media de ta Resoluci6n Legislativa de 2 de marzo de 1988 (que modifica el articulo 10 del Reglamento de este 6rgana adicionandole un tercer parrafc), para actuar sobre cualquier asunto que no sea materia de la agenda de la legislatura extraordinaria. En consecuencia, desde entonces la Comisi6n Permanente qued6 legitimada para actuar, por ejemplo, en el control de la inmunidad e incompatibilidad parlamentarias; la promulgacion de leyes; la aprobaci6n de creditos suplementarios, transferencias y habilitaciones presupuestales; los permisos al Presidente de la Republica; y el control inicial de la acci6n del gobierno durante los estados de emergencia. Ese es el tipo de negocios que no quedaran desatendidos de no contar con este cuerpo. Ala luz de esta misma orientaci6n cabrla prever un ejercicio de las atribuciones por la Comisi6n Permanente conforme a un cuadro como el siguiente:

Durante Regular periodo de Sesiones

constitucionalmente en las denuncias por delitos en e! ejercicio de la funci6n contra altos funcionarios del Estado.

Opciona!

Es opcional que la promulgaci6n de leyes no observadas por el Presidente de la Republica se realice par la CPo De!egaci6n de facultades legislativas es normal y regular durante el receso. Es normal y regular igualmenle la promulgacion de leyes no ~I d . promu ga as nl b serva das. a Tramitar y a los creditos sup lementarios, habilitaciones y transferencias de partidas: este case se hace efectivo solo cuando, el Co so esta en receso (se requiere el ~ . voto de 3/5 del numera legal de sus .

rizacion al Presidente de la Republica para salir al extranjero.

Durante el receso parlamentario

Regular

Autorizar el desafuero de un congresista, poria comisi6n de delitos comunes (procesamiento y detenci6n). Recibe cuenta de los estados de excepci6n que decreta el Presidente de la Republica

Control del ejercicio de facultades delegadas al Presiderite de la Republica en tiern-

rniernbros

po d~ normalidad constituclona~ (decretos leglslativos). Control de deeret d . Autorizaci6n al Presi- ose urqencia d ~ t d' I .. dente de la Republica uran elsa uClon die para salir al extranjsro e ongreso.

.

Opeional

Ei nombramiento y ratificaci6n es opcional durante el receso.

Control de deeretos de urgencia. Contral sobre tratados celebrados a ratificados sabre materias no reservadas al Congreso (no hay men-

352

_

LAS COMPETENCIAS

Y UMITES DE LA COMISION

PERMANENTE

EN EL CONGRESO ...

De las atribuciones resenadas, es importante destacar que la de autorizar la salida del Presidente de la Republica al exterior se reitero como facultad de la Cornlsion Permanente mediante Acuerdo del Congreso del 23 de agosto de 1995. No es una competencia incluida en la Constitucion de 1993. Tampoco la define el Reglamento del Congreso, es resultado de un acuerdo del Congreso, cuya practica ha sido mantenida de manera constante y uniforme por la lnstitucion parlamentaria desde 1995 hasta la fecha, sin que los supuestos que inspiraron dicho acuerdo hayan side cuestionados. Hasta que no surja una revision de los supuestos que Ilevara a su revocatoria esta practice sigue teniendo fuerza obligatoria, en raz6n precisamente a que los Acuerdos del Congreso tienen caracter vinculante para el propio Congreso.

"" "
A fin de precisar el sentido de la actividad de la Comlsion Permanente, cabe revisar como el Congreso ha interpretado 81 sentido de su funcionamiento, y si este es un orqano can autonomia 0 si tiene impedido el alcance de su desarrollo de acuerdo al funcionamiento paralela del Congreso. Un ejemplo de esta conceptuaci6n es el de la habilitacion de la Camisi6n Permanente para que haga usa de facultades delegadas en materia legislativa.

4. La habilitation

de facultades

legisla·

tivas
Durante el desarrollo de las actividades de la Comisi6n Permanente se han delegado facultades legislativas a la Comisi6n Permanente hasta en 30 oportunidades.

1. PC N° 1-95-CR

27/12/1995

Actualizaci6n de Ley General de Institucianes Bancarias, Financieras y de Seguros lncorporacion de tipos penales sabre corrupci6n. actas violentos, crimen arganizado. Modificaci6n del C6diga Ejscucion Penal, C6digo Nina Adolescente. de del

Sin plaza

Sin plaza

Pasible

Pasible

2. RC N°1-97-CR

22102/1997

Ley General Sociedades.

180 dias (6 meses) 23102/1997

2210811997

Sf

Sf

3. RC N° 6-97-CR

16112/1997 Proyectos pendientes en agenda del Plena.

180dias

16/06/1998

SI

SI

(6 meses) Proyectos eon caracter de ur- 17112/1997 geneia remitidos por el Poder Ejecutivo hasta el 15 de diciembre de 1997 (excepto leyes orqanicas). R.educe plaza de RC 6-97 16/03/1998 SI SI

4. RC N° 8-98-CR

31/01/1998

A. 90 dlas
5 ley N° 26936 (art. 2) 28/03/1998 (mod. Ley N° 26595) Ley del Contrato de Seguros Ley de Navegaci6n y Comercio Maritimos. C6digo de Comercio (antes se deleg6 al Poder Ejecutivo - Ley N" 26595, abril de 1996). 365 dias (1 ana) 29103/1998 28/03/1999 SI SI

GACETA CONsmUctoNAL

W 53

353

SOCTRINA

6. RC N° 13-98/CR

16/12/1998 Ley de Titulos Valores.

180 dlas (6 meses)

16/06/1999

Sf

Sf

17/12/1998
7.RCN°4-99-2000-CR

19/10/1999 Ley Marco del Empresariado.
Ley del Contrato de Seguro. Ley de Navegaci6n y Comercio Maritimos.

180 dlas (6 meses)

19/04/2000

Sf

Si

20/10/1999
240 dias (8 meses)

8.RCN°5-99-2000-CR

19/10/1999 Ley de Normas Generales de
ProcedimientosAdministrativos.

19/06/2000

81

81

20/10/1999
9.RCN°7-99-2000-CR

17/12/1999 Ley de creaci6n
de Caihuayna, Huanuco,

del distrito 18/12/1999 en la provo de

Hasta

No

Posible

28/02/2000
Total

= 73
No Posible

dlas
10.RLC NO 14-2001-CR 19/12/2001 15 asuntos legislativos acumu- 20/12/2001 lades entre los siguientes proyectos N°s 8, 24, 122, 343, 344, 356, 570, 571, 675, 756, 771, 774, 877, 892, 893, 990, 929, 934, 1049, 1053, 1058, 1061, 1117, 1205,1237, 1321, 1382, Y 1567. Proyectos dictaminados y recibidos en Mesa de Partes hasta el 13 de diciembre de 2001. Proyectos dictaminados al ampara de Decretos de Ampliacion de Legislatura de 13 y 14 de diciembre de 2001. ~ 11.RLCN015-2001-CR 18/01/2002 32 asuntos legislativos acumu- 19/01/2002 lados entre los siguientes proyectos N°s 141, 166, 188,328, 329, 392, 403, 458, 550, 555, 586, 595, 662, 683, 689, 704, 720, 756, 798, 840, 864, 946, 1008, 1057, 1070, 1071, 1083, 1086, 1113, 1141, 1146, 1170, 1292, 1422, 1638,1684, 1686, 1690, 1692, 1694, 1703, 1707, 1724, 1740, 1743, 1744, 1761, 1766, 1786, 1793, 1795, 1798, 1807,1816,1825, y 1828. Proyectos dictaminados hasta el 18/01/2002. Proyectos dictaminados despues del 18/01/2002, si asl 10 acuerda el Consejo Directivo. Proyectos de Ley y resolucion 29/06/2002 legislativa que envie con caracter de urgencia el Poder Ejecutivo durante el periodo de delegaci6n. Proyectos de ley y resoluci6n legislatlva que se encuentren en etapa de estudio y dictamen en Comisiones Ordinarias. Proyectos de Ley y resoluci6n legislativa que ya se encuentren dictaminados. Hasta

13/01/2002
Total = 23 dlas

28/02/2002
Total 41 dias

=

No

Posible

12.RLCN019-2001-CR 29/06/2002

18/07/2002
Total 19 dlas

=

No

Posible

354

_

LAS COMPETENCIAS Y UMITES DE LA COMISI6N

PERMANENTE EN EL CONGRESO ...
Sin especificar

13. RLC N° 4-2Q02-CR 21/12/2002

Proyectos de ley y resoluci6n Fin regulegislativa con dictamen y en lar de Priagenda del Pleno hasta terml- mera Leg. no de la Primera Legislatura Ordinaria Ordinaria y su ampliaci6n. 2001-2002 Proyectos de ley y resoluci6n legislativa dictaminados durante ampliaci6n de legislatura ordinaria. Proyectos urgentes del Poder Ejecutivo hasta y durante el periodo de ampliaci6n de legislatura ordinaria. Se excluyen proyectos sobre materias del incise 4 del articulo 101; los que requieren votaci6n calificada; y los que se can sid ere de competencia exclusiva del Congreso.

Sf

Posible

14.RLCN"18-2002-CR 15/06/2003

Proyectos de ley y de res. leg. 16/06/2003 dictaminados y en agenda del Pleno 0 ampliada por la Junta de Portavoces hasta fin de la Segunda Legislatura Ordinaria 2002-2003. Proyectos de ley y resoluci6n legislativa dictaminados fuera de la Segunda Legislatura Ordinaria 2002-2003, incorporados por el Consejo Directivo, a adicionados par la Junta de.Portavoces Proyectos de ley y resoluci6n legislativa urgentes, del Poder Ejecutivo, enviados antes o despuss de concluida la Segunda Legislatura Ordinaria. Proyectos de ley y resoluci6n legislativa dispensados de dictamen 0 prepublicaci6n por la Junta de Portavoces, expeditos para debate y votaci6n.

11/07/2003
Total= 26 dlas

No

Posible

15. RLC N"24-2003-CR 31/01/2004

Proyectos de Ley y resoluci6n 01/02/2004 legislativa N°s 42, 531, 1187, 1329, 1413, 1504,2115, 2607, 2662, 2933, 2949, 3255, 3478, 3532,3633,3801,3890,3932, 4086,4170,4186,4217,4283, 4299,4407,4496,4781,4935, 4944,5085,5110,5122, 5191, 5213, 5422,5613, 5640, 5646, 5647,5690,5719,5777,5779, 5917,6076,6120,6168,6492, 6500, 7289, 7523, 7530, 7852. 7924, 7983, 8037, 8045, 8115, 8194,8210, 8235,8240, 8289, 8336, 8389, 8390, 8466, 8499, 8540, 8664, 8722, 8848, 8895, 8912, S969. 9013, 9015, 9016, 9045, 9332, las proposiciones relacionadas con la reforma del Reglamento del Congreso, y los proyectos urgentes del Poder Ejecutivo.

29/02/2004
Total= 29 dlas

No

Posible

GACETA CONSTITUaONAL

W 53

355

i:lOCTRlNA
16.RLC N"31-2OO3-CR 03/07/2004 310 proyectos de ley, relativos 02/07/2004 a 62 distintos temas legislativos. Proyectas de ley sobre seguri- 04/01/2005 dad ciudadana. Proyectas referidos a la reforma del Estado y de la Administracion Publica. Proyectos Ceriajus. propuestos par la 22/07/2004 Total = 22 dias 28/02/2005 Total = 56 dias No Posible No Posible

17.RLCN"17-2C04-CR 18/12/2004

Proyectos que incluya la Junta de Portavoces sabre asuntos pendientes y urgentes. Proyectos urgentes remitidos por el Poder Ejecutivo. 18.RLC N"27-2C04-CR 29/06/2005 Proyectos de ley y resoluci6n 27/06/2005 legislativa Incluidas en laAgenda Legislativa 2004-2005. Dictarnenes sabre proyectos no incluidos en la Agenda Legislativa, en la condici6n de pendientes a115/06/2005. Proyectos urgentes remitidos por el Poder Ejecutivo. Proyectos que acuerde la Junta de Portavoces para ampllar laAgenda. 19.RLC N" 1G-2005-CR 20/12/2005 Proyectos de ley y resoluci6n 16/12/2005 leqlslativa incluidos en la A~nda Legislativa. Dictamenes sobre proyectos no incluidos en la Agenda Legislativa, en la condid6n de pendientes en la Agenda del Pleno, sequn el orden de prioridad establecido par la Junta de Portavoces. Proyectos urgentes remitidos por el Poder Ejecutivo. Proyectos que acuerde la Junta de Portavoces para ampliar laAgenda. 20. RLC N" 23-2005-CR 15/07/2006 Proyectos de ley y resoluci6n 14/07/2006 legislativa incluidos en la Agenda Leg islativa, 0 expeditos para el debate en la agenda del Plena hasta e113/07/2006. Proyectos urgentes del Poder Ejecutivo. Dictarnenes y proyectos de ley 16/12/2007 a resoluci6n legislativa que ingresen en la Agenda del Pleno del Congreso. Proyectos urgentes del Poder Ejecutivo. Dictamenes y proyectos de ley 0 16/12/2008 res. leg. que se encuentren en la Agenda del Plena del Congreso Proyectos urgentes del Poder Ejecutivo. 21/07/2006 Total = 8 No Posible 28/02/2006 Total == 74 dias No Posible 25/07/2005 Total = 36 No Posible

dlas

dlas

21. RLC N"2-2D06-CR 04/01/2007

28/02/2007 Total

dlas

= 75

No

Posible

22. RLC N" 1G-2007-CR 19/12/2007

29/02/2008 Total 76

dlas

=

No

Posible

356

_

LAS COMPETENCIAS Y UMITES DE LA COMISION PERMANENTE EN EL CONGRESO ...
Dictarnenss y proyectos de ley 16/06/2008 o resoluclon legislatlva que se encuentren en la Agenda del Pleno del Congreso. Proyectos Ejecutivo. urgentes del Poder

23. RLC N" 13-2007-CR 14/06/2008

16/07/2008
Total = 31 dias

No

Posible

24. RLC N" 4-2008-CR 16/01/2009

Dlctarnenes y proyectos de ley 16/01/2009 o resoluci6n legislativa que se encuentren en la Agenda del Pleno del Congreso. Proyectos Ejecutivo. urgentes del Poder

281102/2009
Total

dlas

= 42

No

Posible

25. RLC N" 8-2OO8-CR 4/07/2009

Dictarnenes, proyectos de ley 04/07/2009 o resoluci6n legislativa, u otras proposiciones que se encuentren en la Agenda del Pleno, y que acuerde la Junta de Portavoces. Proyectos urgentes del Poder Ejecutivo. Dictarnenes, proyectos de ley 19/12/2009 o resoluci6n legislativa, u otras proposiciones que se encuentren en la Agenda del Pleno, y que acuerde la Junta de Portavoces. Proyectos Ejecutivo. urgentes del Poder

17/07/2009
Total 13 dias

=

No

Posible

26. RLC N" f'r2OCJ9..CR19/12/2009

28/02/2010
Total= 71 dias

No

Posible

27. RLC N"8-2OO9-CR 23/06/2010

Dictamenes, proyectos de ley 26/06/2010 o resoluci6n leqlslatlva, u otras proposiciones que se encuentren en la Agenda del Pleno, y que acuerde la Junta de Portavoces. Proyectos urgentes del Poder Ejecutivo. Dlctamenss, proyecyos de ley 17/12/2010 o resoluci6n legislativa, u ctras proposiciones que se encuentren en la Agenda del Pleno, y que acuerde la Junta de Portavoces. Proyectos urgentes del Poder Ejecutivo. Dlctarnenes, proyectos de ley 17/06/2011 o resolucl6n legislativa u otras proposiciones que se encuentren en la Agenda del Pleno, y que acuerde la Junta de Portavoces. Proyectos Ejecutivo. urgentes del Poder

15/07/2010
Total::: 21 dias

No

Posible

28. RLC

N" 3-201O-CR 17/12/2010

28/02/2010
Total::: 73 dias

No

Posible

29. RLC N" f'r201O-CR 17/06/2011

22/07/2011
Total

dlas

= 35

No

Posible

30. RLC N" 5-2011-CR 15/01/2012

Dictarnenes, proyectos de ley 01/02/2012 o resoluci6n legislativa, u otras proposiciones que se encuentren en la Agenda del Pleno, y que acuerde la Junta de Portavoces. Proyectos urgentes del Poder Ejecutivo.

29/02/2012
Total = 29

No

Posible

dias

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W 53

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mOCTRINA
Los datos previa mente consignados dejan ver como se ha entendido el tipo de servicio que puede prestar la Comisi6n Permanente. Se ve, en principio, que la relaci6n de materias es muy variada, siendo en algunos casos normas de envergadura (como los c6digos, leyes generales 0 leyes marco), en otros normas de caracter focal (como fa creaci6n de un distrito); y final mente las mas de las veces un grupo extenso e indefinido de materias pendientes de tramite y resoluci6n. En cuanto a los piazos , se ha previsto unos indefinidos en general en cuanto a su termino final (un caso); otros amplios, que van desde 3 meses hasta un afio (6 casos); y otras ultirnas can plazos relativamente mas cortos, que van de entre 8 y 90 dias (21 casos). Respecto al uso de los plazos y su yuxtaposicion en periodos de legislatura, en los que esta en funciones el Congreso, se observa que en 19 de las habilitaciones se ha delegado facultades de modo tal que no se superpone la actividad legislativa delegada y la que debe desarrollar el Congreso durante la legislatura ordinaria, aunque en 29 de los 30 casos han coincidido la delegaci6n de facultades a la Comisi6n Permanente con la posibilidad de que el Pleno se aboque a las mismas materias como consecuencia de los decretos de ampliaci6n de la convocatoria en et periodo de sesiones extraordinaria (prorroqa de la legislatura, 0 convocatoria regular a legislatura extraordinaria). En resumen, en cuanto al uso de delegaci6n de facultades legislativas a Ja Comisi6n Permanente el Congreso desde el ana 1995 ha manifestado un comportamiento con los siguientes rasgos 0 tendencias generales: 1) EI Congreso no ha advertido ninguna incompatibilidad entre el otorgamiento de facultades legislativas a la Comisi6n Permanente, y el funcionamiento del Congreso durante el periodo de legislatura ordinaria: delega facultades legislativas para que se ejerciten mientras y durante el Congreso esta en plenitud de ejercicio de sus funciones en una legislatura ordinaria. 2) Si bien en la mayoria de los casos se habilitan facultades legislativas a la Comisi6n Permanente en los ultlmos etas de una legislatura ordinaria, tarnblen se ha procedido a otorgar esas facultades legislativas mientras que el Congreso esta en medio de una legislatura ordinaria. 3) Adernas de las facultades delegadas que se han habilitado para que la Comisi6n Permanente las haga valer en el curse de la propia legislatura ordinaria en que se otorgan, las ha otorgado par un plazo que se extiende mas alia del periodo en que se desarrolla la leqislatura ordinaria (los casos empiezan con las Resoluciones del Congreso 4 y 5-1999-CR, del 19 de octubre de 1999). 4) Se han otorgado facultades abiertas, 0 en blanco, sin que se hayan precisado, definido ni determinado cuales son las normas sobre las que puede legislar la Comisi6n Permanente, como cuando se habilita dichas facultades respecto de los proyectos (pendientes) ya dictaminados y aun los por dictaminar durante el receso, 0 como cuando se delega faculta legislativa res.. pecto de los proyectos urgentes que hubiera presentado 0 aun que pudiera presentar el Poder Ejecutivo, sinidentificar tampoco las materias ni menos aun precisar cuales sean tales proyectos. Si bien es cierto esas son norm as cuya identidad es determinable, el hecho constatado es que se otorgan sin determinarlas ni definirlas con precisi6n, de forma tal que el Plena del Congreso y la comunidad en general conazca cuales son las materias respecto de las cuales tendra capacidad y competencia legislativa un organa auxiliar del Congreso. 5) lqualrnente en cuanto a la materia respecto de ta cual se delegan facultades, se constata que esta puede ser un asunto estrictamente local, como es la demarcaci6n y creacion de un distrito; otros que afectan bienes jurfdicos fundamenta/es de las personas como son su libertad y su patrimonio a traves de la legislaci6n penal; as! como otros, comparativamente mas bien monumentales, como son las Jeyes generales 0 teyes marco como las de sociedades, de bancos, del empresariado, de

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LAS COMPETENCIAS Y UMITES DE LA COMISION PERMANENTE EN EL CONGRESO ...
titulos valores, de contrato de seguro, de navegaci6n, 0 la ley de procedimientos administrativos, leyes todas que no tienen el caracter ni de ley orqanlca, ni de ley de desarrollo constitucional propiamente, pero que tienen alcances similares por el efecto que tienen respecto de la sociedad en su integridad. La idea basica es, por 10 tanto, que el Congreso debe realizar todas las tareas y funciones que Ie corresponden par mandata constitucional, y que solo par excepci6n debiera encomendar parte de elias ala Comisi6n Permanente. EI Congreso es el organa de representacion plena de la comunidad, en tanto que la Comlslon Permanente es un organa de representacion disminuida e indirecta del Pleno. La razon principal de tener una actitud mas bien conservadora que progresista en materia de deteqacicn de facultades a la Comision Permanente tiene sustento en que, de actuar con mayor liberalidad, se afectaria la calidad representativa de las decisiones del Congreso. Habrla una parte de la representaclon en el Congreso, que es la que no pertenece a la Corniston Permanente, que quedaria excluida. Prescindir de un grupo importante de la representacion parlamentaria, 10 que solo puede ocurrir en casas excepcionales y graves como son la dlso'ucion del Congreso, restaria legitimidad a las decisiones corporativas del Congreso. Durante el receso parlamentario, la Cornislon Permanente se hace cargo de aspectos estrictamente indispensables al desarrollo normal de la actividad estatal asignada al Congreso. Y, por 10 mismo, durante una legislatura ordinaria debe ser el Pleno en su integridad, y no una parte disminuida de este, el que esta obligado de hacerse cargo cabal de las competencias que la Constituclon Ie confia. Un efecto colateral del criterio referido es que la delegaci6n de facultades no debe extenderse mas alia de los periodos de receso y que, en todo caso, dicha delegaci6n se tenga por extinguida 0 caducada a partir de la asunci6n o recuperacion de la atribucion delegada por el titular de la babnttacton. La Comision Permanente es un orqano supletorio del Pleno y es principio regular de su funcionamiento que, salvo las competencias excluyentes de aquella que no puede dejar de cumplir durante la legislatura ordinaria, haga solo 10 que en sentido estricto no alcance a realizar el Pleno y que requiera 0 demande impostergable atencion del Congreso. EI receso es un espacio mandatorio de inactividad parlamenta ria y no es correcto el uso del tiempo de

5. Evaluacion sobre el uso de las habllitaciones legislativas que se delega a la Comisi6n Permanente
Los datos consignados requieren una evaluaci6n y analisis, de modo que el desemperio del Congreso en el plano de los hechos pase por una revision en vista de los principios que orientan y dirigen los procesos parlamentarios, en atenci6n a la naturaleza politica de la misi6n y funciones que la Constituci6n Ie asigna.

5.1. l.Hay incom patibilidad entre el funcionamiento del Congreso durante legislatura ordinaria, y la delegacion de facultades legislativas a la Comisi6n Permanente, mientras que el Congreso se encuentra en legislatura ordinaria?
La delegaci6n de facultades legislativas al Poder Ejecutivo no tiene la misma naturaleza que la otorgada a la Comisi6n Permanente. La Comisi6n Permanente es un orqano auxiliar del Congreso en todas las areas funcionales de este, con excepci6n de dos: la de las acusaciones constitucionales, y la del nombramiento 0 ratificaci6n de algunos altos funcionarios. La delegaci6n de facultades a la Comlsion Permanente se realiza con la finalidad de que, en su condici6n de orqano auxlliar de un Congreso unicameral, ejecute funciones propias del Congreso en apoyo de este. EI apoyo principal se entiende referido a la dificultad 0 lrnposibilidad material de que el Congreso cumpla con funciones esenciales a su naturaleza. Si el Congreso esta en funciones no parece haber raz6n para que un 6rgano auxiliar de 131ealice r tareas propias de su responsabilidad. Transferir responsabilidades 0 funciones que pueden normalmente ser cumplidas por el integro del Pleno, no tendrian por que ser encomendadas a un organa de caracter supletorio a auxiliar.

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G

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1i10CTRINA
receso para sobreponerse ni defraudar el caracter superior del Pleno. La Comisi6n Permanente no es un espacio ni excusa para procesar ni tramitar 10 que resulta mas complicado de resolver en presencia de la totalidad de pluralidades que integran la representaci6n naclonal, 5.2. (,En que oportunidad puede otorgar facultades legislativas a la Comisi6n Permanente el Congreso en el curso y periodo de una legislatura ordinaria? ahl que el tipo de habilitaci6n legislativa que se otorga a la Comisi6n Permanente se rija por criterios mucho mas restrictivos que los que gobiernan y determinan la delegaci6n al Poder Ejecutivo. Son dos realidades y naturalezas bastante distintas. 5.3. (,Cabe delegar facultades legislativas a la Comisi6n Permanente por un periodo superior al del receso?

" Prescindir de un grupo importante de la representaci6n parlamentaria restaria legitimidad a las decisiones corporativas del Congreso. Durante el receso pariarnentario, la Comisi6n Permanente se hace cargo de aspectos estrictamente indispensables al desarrollo normal de la actividad estatal asignada al Congreso. "

En principio la habllitaci6n solo puede realizarse mientras que el Congreso sesiona en un periodo ordinario. La duda esta en la propiedad de una habilitaci6n a mitad de legislatura. En la generalidad de los casos, la delegaci6n se propone y se otorga una vez que se preve la imposibilidad de que el Pleno pueda hacerse cargo de asuntos pendientes, y que resulta indispensable, 0 urgente, que se haga durante el lapso de tiempo en que el Congreso no esta en sesi6n. Si el Congreso sesionara no serla necesario habilitar a la Comisi6n Permanente para que 10 haga en su lugar. De ahi que resuite natural esperar que las delegaciones se realicen una vez que es posible estimar que tareas sera necesario realizar en el ambito de las funciones legislativas del Congreso. Este supuesto es distinto en el caso de las delegaciones al Poder Ejecutivo, al que se 10habilita para legislar por razones muy distintas a las del pase al receso parlamentario una vez concluida la legislatura ordinaria. La Comisi6n Permanente esta conformada por un grupo representativo de congresistas al que se encomienda atender las funciones parlamentarias propias del Congreso durante los recesos. La Comisi6n Permanente no tiene las caracteristicas, competencias ni naturaleza que Ie es inherente al Poder Ejecutivo. A este no Ie alcanzan las dificultades ni limitaciones que Ie corresponden a la Comisi6n Permanente. Reciprocamente: la Comisi6n Permanente no cuenta con las capacidades y caracteristicas que Ie son inherentes al Poder Ejecutivo. De

Como qued6 dicho en el punta previo, la delegaci6n a la Comislon Permanente se realiza no porque la Cornision Permanente sea un cuerpo especializada, tal como ocurre con el gobierno y las agencias que este administra o que de el dependen, sino porque debe tratarse de mantener la capacidad de respuesta del Parlamenta en el sistema politico, en tanto la permanencia que permite la Cornision Permanente no suponga una invasion de atribuclones a campetencias a ella excluidas por la propia Constitucion, la ley a el reglamento del Congreso. La optima, par ello, serla que no se habilitara a la Cornision Permanente sino por, y durante, los periodos en los cuales el receso obliga a que ella supla al Cangreso. No que legisle en los period os de narmalidad. De 10 contraria se privarla al sistema politico y legislativa del pais de la garantia de la maxima representatividad con la que deben contar las decisones que puede y debe tamar el Congreso (no la Cornlsion Permanente, como organa sustituto de representatividad indirecta y, adernas, disminuida). Ademas, la propia e insuficiente representatividad trae consigo una desventa[a adlclonal: la de la insuficiente transparencia que viene con la definicion sorpresiva e irregular de las materias que se tramitan ante el Congreso mediante vias no ordinarias de leqlslacion. Dentro de este mismo criteria, la misma 16gica lIevarfa a la conclusion de que no pudiera

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LAS COMPETENCIAS Y UMITES DE LA COMISI6N
delegarse facultades legislativas a la Cornision Permanente mas alia de los recesos durante los cuales esta suple al Congreso. Y si durante el propio receso ocurriera que se realizara una convocatoria a legislatura extraordinaria, el solo hecho de la convocatoria no debiera impedir el ejercicio de la facultad legislativa. Pero sl exlstlrla impedimento si la materia de la convocatoria a una legislatura extraordinaria durante el periodo del receso en el cual rige la delegaci6n incluyera como parte de la agenda la deliberaci6n de la misma materia respecto de la cual se produjo la delepacion. EI hecho de la inclusion de la materia delegada en la agenda can la que se convoca a legislatura extraordinaria darla lugar a la vacancia 0 caducidad de la facultad delegada. Esta caducidad serla una causal de extinci6n de la facultad. Pero no serla una extincion de naturaleza legal sino factica, y en ese periodo la Com ision Permanente debiera inhibirse de conocer y de decidir sobre la misma materia respecto de la cual delibera el Congreso.

PERMANENTE EN EL CONGRESO ...

exigiria, antes bien, que se realizara una convocatoria a legislatura extraordinaria. La indefinicion de materias delegadas riFie con la naturaleza de la habilitaclon de facultades. La deleqacion es un proceso excepcional de aslqnacion de competencias a un cuerpo axiologicamente inferior en jerarquia desde el punto de vista politico, y solo debiera producirse como consecuencia de una situacion insalvable e impredecible que justifique el sacrificio del maximo valor que encarna la pluralidad del Plena. La Cornlsion Permanente no hace las veces ni tiene la capacidad de reemplazar la plenitud de la asamblea y la presencia efectiva de la pluralidad representativa de la Republica. Endosarle usos que excluyen la plenitud de la pluralldad configura una situacion de menoscabamiento de la calidad representativa que encarna el Plena de la asamblea. En la Comision Permanente la representaci6n esta capitis disminuida, y par ello es solo excepcionalmente que debe recibir deleqacion de facultades legislativas y, cuando 10 hace, esa delegacion no debe tener caracter invasivo sino restrictivo.

5.4. (_Oebedelegarse faeultades legislativas a la Comisi6n Permanente sin ..definir la materia preeisa sobre la que debe legislar?
Es inconveniente que se entreguen facultades abiertas, en blanco 0 flotantes. La deleqacion se produce sobre materia conocida. No sobre materia por definir. EI procedimiento de deleqacion es una medida extraordinaria que permite al Congreso cumplir con funciones constitucionales. La Cornision Permanente es un organa auxiliar del Congreso. Entregarle facultades abiertas equivale a abdicar de una potestad que Ie es normalmente esencial al Congreso. Por la razon anterior debiera entenderse que no deben repetirse practicas contrarias previas, como las de habilitar a la Cornision Permanente respecto de los proyectos pendientes en la agenda, sea que ya estuvieran dictaminados como los que estuvieran por dictaminarse durante el receso. En igual condlcion estartan esos otros proyectos no identificados y que haya previa mente enviado 0 envie en el futuro durante el receso el Poder Ejecutivo con la calficacion de urgentes. La urgencia

5.5. (_Puedehabilitarse a la Comisi6n Permanente para que legisle sobre cualquier materia, 0 existen limites a la capaeidad delegatoria por el Congreso?
No existe otro limite constitucional a la habilitaci6n legislativa de la Comisi6n Permanente que las que Ie niega expresamente el propio texto constituciona/. No existe, por 10 tanto, ningun limite para que el Congreso delegue facultades legislativas a la Cornlslon Permanente respecto de la creaclon de distritos, ni respecto de la modificaci6n del Codigo Penal, del atorgamiento de una pension de gracia ni respecto de la aprobacion del Codiqo de Comercio. Si serla un limite, por ejemplo, el otorgamiento de facultades legislativas para que la Comiston Permanente apruebe un convenio internacional relative a la tributaci6n entre dos paises, Ella no es permitido por la norma general que es el articulo 101, inciso 4, segundo parrafo de la Constitucion, que establece la competencia negativa y excluida de la Comision Permanente respecto de la aprobaclon de

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IilOCTRINA
tratados internacionales, ast como por la norma especial que es el articulo 56, ultimo parrafo, de la Constltucion que dispone que deben ser aprobados por el Congreso los tratados que crean, modifican 0 suprimen tributos. EI margen de 10 no excluido tiene como limitacion inherente a impHcita la urgencia 0 la imposibilidad de que durante la legislatura concluida 0 la legislatura por empezar no puedan utilizarse, y sea inaplazable la ex igencia de su conocimiento y decision por el Pie no. Uno de esos casos excepcionales podria consistir, par ejemplo, la urgencia de autorizar viajes al exterior del Presidente de la Republica que no hubiera side posible anticipar antes del vencimiento de la legislatura ordinaria. Por la misma razon, otro caso similar serfa el avocamiento a la autorizacion del ingreso de tropas extranjera con armas a territorio nacional. 5.6. l.Puede la Comlslon Permanente asumir para si competencias que no Ie han side asignadas expresamente por la Constltucien 0 el Reglamento, y que tam poco Ie han sldo delegadas previamente par el Congreso? Estas situaciones se presentan cuando existe un ambito de discrecionalidad no reglado por la Constltucion ni el Reglamento de modo expreso, que no hubiera sido materia de deleqacion expllcita, y que demandara la acci6n pronta, inminente 0 inmediata del Congreso. Este caso constitucionalmente extraordinario ocurriria cuando la inacci6n del Congreso supond ria un riesgo de no aplicacicn de la Constltucion, 0 el incumplimiento de oblfgaciones estatales que debe atender el Parlamento nacional que no serla posible atender por el proplo Congreso. Situaciones extraordinarias como las indicadas representarfan una forma de competencia aditiva de la Cornision Permanente. La Comisi6n Permanente adicionaria a sus atribuciones otras no reservadas, asignadas ni delegadas a ella como organa complementario del Congreso que, por cierto, no podrfan ser las expresamente excluidas por la Constituclon como parte del acervo indelegable. Son situaciones, ademas, en las que la Com ision Permanente asumirfa una suerte de competencia para fijar su propia competencia legislativa, porque ella misma se arrogaria la facultad no asignada ni delegada para cumplir con una funcion constitucional 0 una obligaci6n estatal impostergable. La Comision Permanente asumiria la atribucion de hacer suya una competencia debido a un caso de urgencia, que exigiria la salvaguarda de bienes protegidos por la Constituclon, respecto de los que la inaccion oportuna del Congreso pudiera ocasionar un perjuicio proporcionalmente mayor que los que se derivarian de la asuncion de una competencia inmediata no prescrita. En estas situaciones la Cornision Permanente construye una competencia que permitira el cumplimiento de atribuciones constitucionales inherentes al Congreso que resultarian de dificultosa 0 imposible viabilidad por el propio Congreso. La naturaleza de este tipo de procedimiento consistirla, en primer termino, que tendrla caracter extraordinario. De no ser un asunto extraordinarto no habria materia de duda. Debiera asumirlo normalmente el Congreso. Lo extraordinario supone un caracter excepclonal. Esto es, fuera de la normalidad y de la regularidad. Situaciones excepcionales exigen que el sistema y los operadores politicos adopten reacciones y decisiones politicamente excepcionales. No obstante 10 debatible y cuestionable que pudiera resultar un procedimiento de estas caracterfsticas, la valoraclon de la decision del Congreso es parte del costa y coherencia constitucional que corresponde evaluar a los operadores de las competencias representativas del Congreso, en atenci6n a las especiales condiciones de anormalidad y dificultad en el desarrollo de las funciones institucionales del Parlamento. EI reconocer el caracter excepcional y extraordina rio que pudiera lIevar a la Cornision Permanente a asumir competencias no expresamente reconocidas, no significa que dicha competencia libere a la propia Comisi6n Permanente de sus responsabilidades constitucion ales. Las materias reservadas y excluidas siguen vigentes. No cabe duda que, ni aun

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LAS COMPETENCIAS Y UMITES DE LA COMISION PERMANENTE EN EL CONGRESO ...
la inacci6n respecto de bienes constitucionales y politicos a los que debe atender el Congreso generaria para la comunidad 0 para el Estado; la declaracion 0 manifestaci6n expllcita de que la competencia asumida no es una de las expresamente negadas 0 excluidas de su competencia por el texto constitucional, as! como tampoco una de las no asignadas como indelegables por el Congreso a la Cornisicn Permanente. Ahora bien, si por razones de urgencia que una situaci6n excepcional crea, la Cornision Permanente toma competencias propias del Congreso y opta por actuar en su nombre para proteger bienes 0 valores superiores de la comunidad 0 del Estado, es importante tener presente que tal tipo de actos no son, en ningun caso, actos soberanos de la Comisi6n Permanente. Esto significa que siempre que con caracter extraordinario hace suyas atribuciones no explicitamente reconocidas, la Comisi6n Permanente debe dar cuenta al Congreso de la determinaci6n adoptada. EI acto de dar cuenta supone, obviamente, que corresponde al titular de la competencia extraordinariamente asumida ratificar la decisi6n del 6rgano que 10 suplio. Es natural que si la Cornision Permanente actuo en nombre del Congreso, el acto que ejecuta habra nacido como un acto presuntamente valido, pero dicho acto esta siempre sujeto a una condici6n resolutoria. Esto es, solo si el Congreso no ratifica la asunci6n de competencia ni convalida el acto mismo realizado en su nombre (regularizando asi el procedimiento al que se ha recurrido de manera extraordinaria) deja de tener validez. La no ratiflcaclon hace perder validez y eficacia al acto atribuido unilateral mente por la Comisi6n Permanente. EI acto no regularizado careceria de salud juridica y sus alcances serian materia de la adopci6n de nuevas previsiones normativas con las que tendria que conjurarse la situaci6n que lIevo a la Cornision Permanente a tomar competencias que el titular juzqo injustificada 0 innecesariamente asumidas. Pero si el Congreso ratifica la decisi6n tomada por la Comisi6n Permanente cesa la precariedad con la subsanaci6n y convalidacion,

bajo el imperio de la excepci6n, la Cornision Permanente asuma materias que Ie son vetadas. De modo que la Constitucion no deja de ser el marco dentro del cual la Comisi6n Permanente puede calificar una situaci6n como extraordinaria a excepcional. Si bien hay escuelas y doctrinas que afirman que en materia de Derecho Publico los 6rganos estatales ni los funcionarios publlcos pueden realizar ninguna tarea ni actividad que no sea la que apareciera clara mente establecida en una norma, estas escuelas y doctrinas, inspiradas en los principios liberates del constitucionalismo novecentista, son insuficientes para comprender el cerecter metepolitico de las funciones que cumplen las instituciones para el bien de la comunidad y del Estado. Par ello, no puede dejar de valorarse y ponderarse los aportes de quienes entienden que la accion y la decision politicas deben juzgarse en un ambito mas amplio. EI ambito del impacto que las omisiones de un 6rgano 0 funcionarios estatales generan en la comunidad y en el desarrollo de las obligaciones que debe cumplir el Estado para lIevar adelante el proyecto politico de un pals. En este contexto, la regia de que 10 que no esta prescrito esta proscrito no debe tramitarse como un dogma revelado y fuera de toda discusi6n, propio de la teologla y del repositorio natural de la jerarquia eclesiastlca. La autoridad politica resuelve asuntos propios de hombres en un marco de razonabilidad, la misma que puede siempre argumentarse y no esta sujeta al veredicto absolute de una sola y ultima autoridad. Debido al planteamiento indicado en el parrafo precedente es importante que toda irroqacion de competencia en situaciones extraordinarias sea siempre adecuadamente motivada. Esta motivacion esta referida a la identificaci6n de ciertas caracteristicas que harlan mas o menos creible la justicia y la bondad del juicio politico del Parlamento. Entre elias, los criterios que deben observarse serian, por ejemplo, la urgencia de la medida a adoptar; la imprevisibi/idad de la ocurrencia emergida; la inminencia de peligro 0 amenaza en caso de inaccion del Congreso; la ponderacion de las ventajas entre la amenaza 0 pe/igro que

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IDOCTRINA
y 10 extraordinario recupera su
decir, durante el periodo de receso del Pleno, que es cuando adquiere sentido pleno y entra en funciones la Comisi6n Permanente.

normalidad constitucional y po" [LJaregia de que 10 que no esta prescrito esta prosHtica. Una vez que la Cornision erito no debe tramitarse Permanente toma la decision como un dogma revelaque crey6 urgente adoptar do y fuera de toda discuaparece la necesidad de califiSe dijo que es propio de la nasian. La autoridad politica car su proceder. Si el Congreturaleza de la Comisi6n Perresuelve asuntos propios so callara una vez que la Comanente que cumpla sus funde hombres en un marco mislon Permanente ha dado ciones durante el reeeso, y de razonabilidad, la misma cuenta, su silencio implicaria, tam bien que cuando se produque puede siempre arguadernas, que consiente y que ce una convoeatoria a legislamentarse y no esta sujeta al convalida. Transcurrido un platura extraordinaria la Cornision veredicto absoluto de una zo razonable sin reacci6n del Permanente se ve reducida, sola y ultima autoridad. " titular, par 10 tanto, debiera automaticarnente y de hecho, darse por normalizado el proal rol subsidiario que desarrocedimiento seguido por la Comisi6n PermaIta durante los period os ordinaries 0 de legisnente como gestor de los asuntos 0 negocios latura ordinaria. EI desempef'io de la Comision propios del Congreso. Permanente es accesorio al papel que el Pleno Ie asigne. Su posici6n tiene una naturaleza 5.7. l.Es posible habilitar legislativamente residual y no preeminente. a la Com is ion Permanente durante una legislatura extraordinaria, 0 en las seEn un esquema ordenado de funcionamiensiones complementarias (prorroga de to parlamentario 10esperable y normal es que la legislatura ordinaria) que se lIevan a tanto durante las legislaturas extraordinarias cabo durante el periodo de ampllacion como durante los periodos de arnpliacion 0 de legislatura ordinaria? proffoga de legislatura ordinaria el Pleno desarrolle sus actividades estrietamente sobre la Esta pregunta esta relacionada, no tanto con base de una agenda fija, exclusiva y eerrada. el espacio y condiciones para el desemperio De modo que ese mismo Pleno este en condiva lido de las funciones, facultades y atribuciociones de delegar faeultades legislativas, exisnes de la Comisi6n Permanente, sino con la te en prineipio una condici6n que debe exacapacidad 0 competencia del titular de la faculminarse. t-Debe ser tarnbien materia de la tad legislativa. La pregunta sobre la habilitaagenda cerrada que se fija para el cumplimiencion a la Comisi6n Permanente, sin embargo, to de actividades parlamentarias durante legisno tiene que hacer tanto con la competenlatura extraordinaria 0 durante la arnpllacion 0 cia de habilitar y delegar propiamente dicha, pr6rroga de legislatura ordinaria la relativa ala cuanto con la oportunidad en la que tal comdiscusi6n sobre si debe habilitarse a la Comipetencia puede ser ejercitada. Y hacer la reslon Permanente? ferencia a la oportunidad equivale tarnbien a preguntar por la naturaleza del periodo duranEs decir, t-podria aboearse el Pleno al debate te el cual se pretenderia hacer efectiva la habisobre la habilitaei6n de facultades legislativas titaci6n. Serla oeiosa la pregunta si se planteaa la Comisi6n Permanente si es que tal matera en relaci6n con el periado de sesiones que ria no fue objeto de la agenda para la que se se lIevan a cabo durante una legislatura ordiconvoc6 al propio Pleno a legislatura extraornaria. Lo normal es que las delegaciones se dinaria 0 a sesiones complementarias duranrealieen en los periodos ordinarios. te la arnpllacion 0 prorroqa de una legislatura ordinaria? Pero porque las habilitaciones se realizan de modo normal y natural en legislatura ordinaEsta pregunta !leva a otra mas. Una poslblliria es que et ejercicio de la faeultad delegadad de convocatoria a legislatura extraordinada se espera y supone que debe desarrollarria 0 a la ampliaci6n del periodo ordinaria puese durante una legislatura extraordinaria. Es de ocurrir cuando se preven las contingencias

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LAS COMPETENCIAS Y UMITES DE LA COMISION PERMANENTE EN EL CONGRESO ...
mientras se lIeva aun a cabo la legislatura ordinaria. Y sl pudo preverse, antes de cerrarse la legislatura ordinaria, la necesidad tanto de convocar a leglslatura extraordinaria, como de ampliar la legislatura ordinaria, l.por que no se previ6 de forma inmediata la posibilidad de habilitar a la Comisi6n Permanente antes de la definici6n de la agenda para la que se convoca a legislatura extraordinaria 0 para la que se amplia 0 prorroga la legislatura ordinaria? La otra posibilidad de convocatoria ocurre cuando el Pleno esta definitivamente en receso y surge la necesidad de convocar a legislatura extraordinaria. l.Habria aiguna raz6n por la cual no pudiera incluirse en la agenda de la convocatoria el tema de la habilitaci6n de facultades a la Comisi6n Permanente, habida 'cuenta que la delegaci6n no es una competencia que puede hacer suya este organa complementario del Congreso por sl y ante si? Es mas. AJ parecer, el solo hecho de necesitar habilitar a la Comis16n Permanente requeriria que se convocara a una legislatura extraordinaria con el solo fin de otorgarle facultades. En vista de las interrogantes abiertas, parecie. ran abrirse algunas pautas 0 criterios para solucionar la cuesti6n. En primer lugar, si pasara que se necesita delegar facultades a la Comsion Permanente, a sabiendas que estas delegaciones deben producirse para que se cumplan y agoten durante los periodos de receso y no durante los periodos ordinarios de sesiones, entonces nada impediria que tal delegaci6n se materializara a traves de una legislatura extraordinaria, la misma a la que se convocaria exprofesamente para resolver este punto especifico dentro de la agenda de materias con la que se la convoca. Esto es as! porque es congruente con la naturaleza de la legislatura extraordinaria el reconocer que es el Pleno el que debe delegar, y tam bien que puede no ser factible que el Pleno cuente con todos los medios para legislar durante los periodos de legislatura extraordinaria, por 10cual resultaria apropiado y eficaz encargar una tarea legislativa especifica a la Com ision Permanente que dejara de cumplir el Pleno durante el receso. En segundo lugar, creo que deberia tenerse en consideraci6n el supuesto distinto al anterior, que tiene que ver con la delegaci6n de facultades, no durante una legislatura extraordinaria, sino durante el periodo de ampliaclon 0 prorraga de legislatura ordinaria. De conformidad con las advertencias realizadas en este rnismo texto sobre el caracter irregular de las ampliaciones 0 pr6rrogas de los periodos ordinarios de sesiones, parece necesario mantener el criterio de que las ampliaciones son periodos constitucionalmente cuestionables. Por esta razcn, aun cuando se trate de una practica regular y uniforme, sustentada incluso en el texto del Reglamento del Congreso, serla preferible evitar, en cuanto resulte posible y necesario, desarrollar actividades parlamentarias en las pr6rrogas 0 ampliaciones de legislaturas ordinarias, que son espacios irregularmente cubiertos con este procedimiento.

IV. LOS CRlTERlOS QUE DEFINEN QUE ATRIBUCIONES TIENE LA COMISION PERMANENTE DURANTE EL FUNOONAMIENTO DEL CONGRESO
EI principio debe ser que el tiempo legislativo sea claramente definido. Esto significa que los periodos en los que tradicionalmente se ha dividido el ano parlamentario es recomendable y necesario que se respete. El efecto del mantenimiento de este criterio de funcionamiento del Congreso es que se trate las sesiones realizadas fuera del periodo de legislatura ordinaria, como parte de una legislatura extraordinaria. No dentro de la agenda de la Comisi6n Permanente. La Comisi6n Permanente, y dejando a buen recaudo las restricciones constitucionales que encajan en el criterio de reserve negativa consthucionet, tendria plenitud de capacidad para reemplazar al Congreso a partir de la clausura de una legislatura ordinaria. Toda sesi6n realizada fuera del periodo de legislatura ordinaria debe tratarse como un tema de legislatura extraordinaria. Las ampliaciones o prorroqas de legislaturas ordinarias, en las cuales se lIevan a cabo las sesiones extraordinarias deberian dejar de existir. Son un procedimiento anormal mediante el cual se tramita como ordinario 10 que debe mantenerse en el espacio reservado a 10 extraordinario. Es una suerte de rnutacion constitucional que

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1i10CTRINA
altera la organizaci6n del tiempo politico en un estilo de activismo que no deja de equivaler a una suerte de invasi6n en la capacidad de accion del Gobierno. Paralelamente, la sana practica del trabajo parlamentario haria recomendable que la Comisi6n Permanente no desarrolle ninguna de las funciones normales del Congreso sino durante el receso, reteniendo plenamente el Congreso todas sus facultades mientras rige el periodo de una legislatura ordinaria. La Comisi6n Permanente no debiera yuxtaponer su actividad en un periodo en el que el Congreso tiene capacidad para desarrollar vatida mente las funciones que la Constituci6n Ie asigna. La Comisi6n Permanente es un 6rgano auxiliar del Congreso, y no Ie corresponde reemplazarlo cuando este es habit para desarrol1ar normal mente sus actividades. Corolario de 10 anterior es que las delegaciones que se reallzan a favor de la Comlslon Permanente no deben extenderse durante periodos en los cuales el Congreso esta en legislatura ordinaria. La deleqacion no impide el desempeiio de funciones delegadas a la Comiston Permanente durante una legislatura extraordinaria si es que la materia de la delegacion no coincide con la que debe tramitarse durante dicha legislatura extraordinaria debido a su inclusion en la agenda con cuyo objeto se la convoca. Si tal supuesto ocurriera deberfa entenderse que la deleqaclon de facultades a la Cornision Permanente caduc6 por asunci6n de la facultad Original par el 6rgano que la habilit6 para legislar. En cuanto a las materias de/egab/es, estas no tienen sino dos limites. Primero, que la Constitucion no las reserve de modo excluyente a un 6rgano especifico. Segundo, que la Constituci6n no las haya incluido como materia indelegable de manera expresa. En este contexto cabe deducir que la delegacion del Plena para delegar a su vez facultades legislativas al Poder Ejecutivo encaja y se amolda al regimen previsto sequn los dos criterios planteados. Si el Plena no excluye de modo expreso en el acto de delegaci6n la asunci6n de competencia par la Comisi6n Permanente y sl, ademas. como suele ocurrir en las delegaciones de competencia a la Comisi6n Permanente, se limita de modo general la asunci6n de competencias por este 6rgano a que las materias sean consideradas de competencia exclusiva del Plena del Congreso, el 6rgano a quien se otorga potestad para dirimir si asume la capacidad de delgar facultades al Poder Ejecutivo es al propio orqsno que debe considerar como exclusiva 0 no tal competencia. En consecuencia, la Cornision Permanente recibe de modo mediato U oblicuo la potestad de acordar si es 0 no competencia exclusiva del Pleno la de delegar facultades al Poder Ejecutivo. EI criterio general de que no es inherente a la naturaleza de la deleqacion la posibitidad de delegar una facultad recibida del principal (delegata potestas non potest de/egan), que es una norma baslca en el derecho privado, no aplica tal taxatividad en el caso de la asamblea parlamentaria. Dicho principio es central en derecho contractual entre las partes en raz6n a que en efecto mandante y mandatario son personas distintas y a que el mandatario requiere la autorizaci6n expHcita del mandante para subdelegar poder, representaci6n o mandato a un tercero ajeno a la relaci6n bi 0 plurilateral. Sin embargo, en el caso especifico de la deleqacion de facultades legislativas recibida por la Comisi6n Permanente la situaci6n difiere de la que se configura en el Derecho Privado. Primero, porque quienes integran la Comisi6n Permanente representan a los mismos bloques, fracciones a grupos pariamentarios presentes en el Plena; segundo, porque a diferencia de las Comisiones Ordinarias, la Comisi6n Permanente es un 6rgano de decisi6n y no solo consultivo, por 10 que sf tiene competencia para resolver como si fuera el Plena durante el receso 0 incluso durante el funcionamiento, y al hacerlo 10 hace debido a la composicion plural y proporcional que garantiza la cornposicion de la voluntad sin menoscabo de la presencia volitiva de los grupos presentes en el Congreso; y tercero, porque la concurrencia en la identidad de fuerzas poHticas que deciden no lesiona la soberania del Plena,

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LAS COMPETENCIAS Y UMITES DE LA COMISx6N PERMANENTE EN EL CONGRESO ...
se asumiera, deben observarse ciertas condiciones, de manera que 10 extraordinario no represente un exceso ni abuso que pudiera tener caracter inconstitucional. Tales condiciones son, por ejemplo, los criterios de urgencia de la medida; su eventual imprevisibilidad; la inminencia de inacci6n del Congreso; la amenaza 0 peligro que la inacci6n del Congreso traeria como efecto en el bienestar de la comunidad 0 la normalidad de los asuntos de Estado; que se de cuenta inmediata al Congreso; y que el Congreso ratifique /a atribuci6n asumida en su nombre (y ello siempre que no hubiera surtido efecto la competencia asumida par el delegatario en ejercicio pleno de facultades reconocidas discrecionalmente par el Pleno a la Comisi6n Permanente ). Mantener la esfera propia y privativa de cada uno de los 6rganos del Congreso es una forma indiscutible de mantener la identidad hist6rica y constitucional del regimen politico. Los excesos registrados a partir y como consecuencia del periodo que sucedi6 inmediatamente al autogolpe de 1992 no son justificaci6n para el abuso que la mala practice institucional ha registrado en los period os constitucionales que se iniciaron a partir del ario 1995.

habida cuenta que esta solo es menoscabada o escamoteada si existiera usurpacion 0 abuso contra la voluntad explicitamente restringida al ente delegatario por el delegante. Par 10 tanto, la maxima de/egata potestas non potest de/egari solo es aplicable siempre que el propio Pleno recortara tal capacidad de modo expreso y no dejara en libertad a la Comisi6n Permanente para que defina y considere como competencia exclusiva del Pleno al propio organoal que se delega las facultades legislativas. La (mica restricci6n en el alcance de tal delegaci6n de facultades delegadas constituiria la condicionalidad de la delegaci6n al juicio posterior del Pleno que confirme la asunci6n de una competencia impropiamente asumida por la Comislon Permanente. Sin tal condicionalidad, la eventual asunci6n de competencia para delegar facultades legislativas al Poder Ejecutivo surte efectos y no es suspend ida ni se resuelve posteriormente a menos que tal procedimiento hubiera side previsto en el propio acto de delegaci6n a Ia Comisi6n Permanente. En consecuencia, en cuanto a las materias que en casos extraordinarios la Comisi6n ~Permanente asume para sf en nombre del Congreso, durante el funcionamiento de este, no debe excluirse -en principio- tal posibilidad. Si

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