DEMOCRACIA, PLURALIZAO DA REPRESENTAO E SOCIEDADE CIVIL

Adrian Gurza Lavalle

Peter P. Houtzager

Graziela Castello
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Consideraes Iniciais
A representao poltica nas democracias contemporneas sofreu transformaes profundas no ltimo quartel do sculo XX:
Partidos polticos de massas perderam sua centralidade como ordenadores estveis das identidades e preferncias do eleitorado;
A personalizao miditica da poltica sob a figura de lideranas plebiscitrias tornou-se um fenmeno comum; Mudanas no mercado de trabalho tornaram instveis e fluidas as grandes categorias populacionais outrora passveis de representao por sua posio na estrutura ocupacional; Inovaes institucionais tem levado a representao poltica, no Brasil e pelo mundo, a transbordar as eleies e o legislativo como lcus da representao.

Representao Poltica X Reforma da Democracia

Quem pensa a representao poltica tem atentado pouco para a reforma da democracia e vice-versa.
Os autores que tm se dedicado mais criteriosa e rigorosamente anlise do funcionamento da representao poltica e dos processos de sua transformao pouco tm-se preocupado com a qualidade e reforma da democracia.

De outro lado, autores debruados sobre o aprimoramento da qualidade da democracia e, nesse sentido, orientados para a definio de uma agenda de reforma, pouca ateno tm prestado questo da representao, a no ser para denunciar suas mazelas ou limitaes e valorizar a democracia participativa.
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Novas instncias de intermediao

Mudanas generalizadas nas relaes entre partidos, candidatos e eleitores, e novas instncias de intermediao como a mdia e mirades de atores societrios esto a desempenhar funes que acusam alteraes de envergadura no governo representativo.

O DILEMA: Essas literaturas parecem manifestar reaes diferentes diante de um dilema crucial: inexistem modelos consagrados histrica ou analiticamente para problematizar tais funes em termos de representao propriamente poltica ou para se pensar em novas modalidades democrticas de conexo entre representantes e representados.
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Dois diferentes olhares:

Os estudiosos das transformaes da representao: Oferecem interpretaes de uma reconfigurao em curso ao nvel do sistema partidrio, no qual estaria se redefinido a relao entre representantes eleitos e cidados representados . A representao est integralmente condensada nos processos eleitorais e, no limite, pode ser favorecida pela diviso do poder dentro do Estado e do aparato burocrtico; por este motivo, nem sequer cabe cogitar eventuais funes de representao poltica fora dos circuitos tradicionais da poltica.

Os estudiosos do aprofundamento da democracia Tm enfocado inovaes institucionais que visam a acolher diversas formas de participao no desenho e implementao de polticas pblicas, mas sem prestar ateno problemtica da representao. Isto, apesar de a compreenso das dinmicas de representao poltica presentes no interior da sociedade civil constituir fronteira crtica para o debate contemporneo sobre o aprofundamento da democracia.
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Uma tendncia:

As disputas tericas e prticas pela reforma da democracia parecem estar se deslocando gradativamente para a questo da representao.

As anlises sobre a representao, por sua vez, vm atentando para a questo da representatividade da democracia.

Uma constatao:
(...) entre os defensores de compreenses minimalistas da democracia possvel apreciar tanto o reconhecimento dos dficits de representatividade das instituies democrticas quanto tentativas de explorar possibilidades de reforma da democracia para construir maior capacidade de controle social sobre as decises polticas e a sua implementao.

as tentativas de alargar e redefinir a representao vm crescendo com feies mais ousadas fora dessas abordagens, nas literaturas voltadas para o aprofundamento da democracia.
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Objetivos e Argumentos
Iluminar a conexo entre a reforma da democracia e as transformaes em curso na representao poltica; transformaes no sentido da pluralizao dos atores com investidura para realiz-la e da diversificao dos lugares em que exercida. Argumentar que os dilemas da representatividade so inerentes representao poltica moderna, cujas potencialidades mximas aparecem nos limites estruturais do mecanismo eleitoral para garantir a representatividade das instituies da democracia Mostrar que tais limites interpelam teoria democrtica, no apenas evidenciando insuficincias crticas nas institucionais da representao poltica, mas mostrando a as preocupaes em reformar a democracia de modo que ela se torne mais responsiva. Defender que os deslocamentos operados nas abordagens procedimentais da cincia poltica, bem como nas literaturas empenhadas no aprofundamento da democracia, so ainda insuficientes para ancorar esforos de reconceitualizao da representao poltica altura do desafio da reforma da democracia e dos processos reais de inovao institucional democrtica ocorridos nas ltimas dcadas. Apontar para uma agenda de reflexo. Sustenta-se que o fenmeno do alargamento da representao poltica, em andamento, guarda semelhanas relevantes com a idia de representao virtual, de Edmund Burke. 8

Estatuto dual da representao e limites das eleies

A representao foi originariamente figura do direito privado e nesse mbito se manteve, inclusive como expediente de representao poltica, durante o medievo.
Guardadas todas as ressalvas devidas, lgica semelhante foi preservada nas diversas figuras da representao no direito civil moderno. Do ponto de vista do direito, a representao privada ou civil autntica, isto , propriamente representao, com a responsabilizao plena do representante que pode ser acionado juridicamente pelo representado em caso de quebra do mandato. Os dilemas da representatividade no afetam a representao no mundo privado. Nele a representao se esgota na norma e no contrato que autorizam a procurao de interesses em assuntos nitidamente delimitados; o representante mandatrio sem autonomia decisria, possui um mandato imperativo carente de sentido a questo da representatividade.
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Um contraste
O contraste com a representao poltica prpria do governo representativo que ela leva no seu cerne uma dualidade constitutiva graas qual a mera existncia da representao, mesmo que legalmente instituda ou respaldada por mecanismo obrigatrio de autorizao, no garante a representatividade ou correspondncia com a vontade ou interesse dos representados. A relao entre representante e representado assume o carter de uma conexo/desconexo a determinar o quo representativos so as instituies e os agentes da representao poltica.

Mandato imperativo de representao: autonomia do representante

Responsividade e prestao de contas entre o representante eleito e o representado.

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De um lado, ao mandato imperativo da representao no direito privado corresponde um mandato delegativo ou representativo que garante a autonomia do representante para agir em funo do seu juzo e raciocnio, priorizando o todo sobre as partes, ou o interesse da nao sobre o interesse particular dos eleitores uma nao com um interesse ( Edmund Burke)

Do outro lado, consensual que responsabilizao do representante no direito civil sua imputabilidade apenas encontra na representao poltica correspondncia laxa centrada na responsividade e prestao de contas entre o representante eleito e o representado. Com maior preciso, as eleies constituem um mecanismo de sano sobre os representantes (accountability) e tendem a estimular a sensibilidade destes perante as demandas e necessidades dos representados (responsiveness).
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Accontability e Responiveness
Accountability um termo da lngua inglesa, sem traduo exata para o portugus, que remete obrigao de membros de um rgo administrativo ou representativo de prestar contas a instncias controladoras ou a seus representados. Outro termo usado numa possvel verso portuguesa responsabilizao. Pode ser traduzida tambm para o portugus, deficientemente, por prestar contas. Accountability significa que quem desempenha funes de importncia na sociedade deve regularmente explicar o que anda a fazer, como faz, por que faz, quanto gasta e o que vai fazer a seguir. No se trata, portanto, apenas de prestar contas em termos quantitativos mas de auto-avaliar a obra feita, de dar a conhecer o que se conseguiu e de justificar aquilo em que se falhou.

Responsiveness: Mecanismos de responsabilizao pode incluir formais de cima para baixo processos (tais como eleies, audincias, consultas) ou bottom-up estratgias (como o oramento participativo, mobilizao social e monitoramento cidado). Responsabilidade tambm requer mecanismos atravs dos quais os cidados podem responsabilizar o governo a prestar contas.
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Representao x Representatividade
A representao poltica supe uma dualidade constitutiva entre representao e representatividade, entre representante e representado. Diversos desdobramentos desta dualidade tm dominado a histria poltica e intelectual da representao poltica no mundo moderno
a autonomia do representante X o mandato dos representados; representao institucional legal X componente substantivo de formao de vontade; o peso da delegao ou elemento fiducirio X o peso da autorizao ou consentimento; a soberania nacional e poltica do todo X a soberania popular e exigncias dos eleitores; as posturas majoritrias na composio do parlamento X as posturas proporcionais; legalidade ou facticidade X legitimidade ou validade.
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O modelo dominante de representao poltica

O modelo dominante de representao poltica das democracias contemporneas (sc. XVIII, XIX e XX), entrelaou legislativo como lcus da representao, polticos eleitos, eleies e eleitores, e, mais tardiamente, partidos polticos de massas como instncias de mediao da relao entre representantes e representados.

Essa configurao consubstanciada na frmula governo representativo, estabelece definies claras quanto a quem representa (o poltico), mediante que mecanismos autorizado a representar e a que tipo de sano ou controles estar submetido (as eleies), quem representado (o eleitor), e de alguma forma, qual o contedo ou mandato a ser representado (programa, promessas de campanha).

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Controvrsias entre capacidade das eleies de tornar representatividade dos governos

Embora o princpio da maioria equacione a definio daquilo que deva ser efetivamente representado interesse geral ou vontade da maioria , desde as reflexes do Marqus de Condorcet (1785), h slido repertrio de crticas tcnicas ou de mtodo quanto impossibilidade de se produzir diagnsticos ou maximizaes desse interesse geral a partir da agregao de votos (Arrow, 1951).
Mesmo se admitindo que, na representao poltica, a responsividade substitui a responsabilidade responsabilizao do representante , o voto estimula, mediante a prestao de contas, um controle extremamente laxo sobre as decises dos polticos eleitos e francamente nulo sobre as burocracias encarregadas de implement-las (Przeworski et al., 1999). No contexto miditico das democracias contemporneas, os contedos genricos do mandato representativo, conforme expressos nos programas e promessas de campanha, obedecem antes lgica do clculo estratgico conjuntural a respeito dos humores do eleitorado do que a compromissos substantivos com determinados cursos de ao poltica a serem efetivamente seguidos (Gingrass, 1998; Ferry et al., 1992).
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Eleies democrticas x Representatividade

Eleies democrticas e representatividade distam de ser sinnimos.

De um lado, representao perante o poder, quer dizer, defronte o Estado e o governo (poder executivo), e visa a fazer valer a voz e interesses do representado junto a e, se for preciso, contra essas instncias .

Do outro, trata-se de representao no poder, ou seja, constituda como governo ou como uma parte dele para mandar sobre a populao, embora isso possa ser feito em nome do governo do povo sobre o povo

A representao tem funo dupla *...+ no apenas a de tutelar os interesses dos mandantes, mas ao mesmo tempo a de govern-los [...] esta a raiz de todos os problemas que agitam os sistemas parlamentares do nosso tempo ela que subjaz s dualidades assinaladas. Giovanni Sartori (1962: 28)
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O Voto
Tambm um mecanismo utilizado com funo dupla, o que impede a formulao de um mandato unvoco ou a expresso de alguma vontade clara a ser representada.
Do outro, o voto sinaliza preferncias (mandato) sobre polticas e opta entre as propostas de implementao futura apresentadas pela situao e pela oposio (Manin et al., 1999)

De um lado, o eleitor emprega o voto como um mecanismo de sano (accountability) a administrao em gesto, avaliando retroativamente o desempenho.

Assim, embora as eleies tendam a induzir comportamentos responsivos dos representantes, pelo menos em algum grau, e institucionalizem prestaes de contas peridicas, a ambigidade inerente ao voto acusa seus limites intransponveis como mecanismo de expresso de preferncias. 17

Representatividade: falso problema ou incontornvel -1

H compreenses da representao esquerda e direita do espectro poltico para as quais a questo da representatividade constitui um falso problema.
A questo da representatividade um falso problema para as abordagens jurdicas do direito positivo na medida em que a representao poltica resolvida como fato posto pela norma ou por uma forma institucional sancionada juridicamente. O representante representa pelo simples fato de seu status de representante decorrer das especificaes consagradas na lei e de processos institucionais de autorizao devidamente sancionados.

Quaisquer indagaes a respeito da congruncia das decises do representante em relao aos interesses do representado so expulsas do terreno legal e institucional da representao, e remetidas ao plano dos motivos subjetivos pelos quais cada indivduo se sente representado, deslocando a problemtica da representatividade para a psicologia. Nesses termos, a representao poltica seria uma fico ideolgica sem quaisquer fundamentos jurdicos.
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Representatividade: falso problema ou incontornvel -2

Concepes minimalistas extremas tambm reduzem a representao poltica apenas aos seus componentes institucionais.
Trata-se de salvar a representao depurando-a dos seus componentes normativos, mesmo se concebidos como ncleo normativo mnimo. Tal operao obedece ao intuito de separar a questo da legitimidade da definio e existncia de representao poltica em si; quer dizer, desvencilhada a representao poltica do seu ncleo normativo mnimo, sua definio ...de fato no implica atuar para favorecer os interesses de algum e sequer a existncia de qualquer mecanismo apropriado de autorizao e prestao de contas (Rehfeld 2000: 2).

Dessa perspectiva, a relao entre representante e representado existe de fato, independentemente de ela ser ou no representativa, pelo que a questo da representatividade deve ser expulsa do plano analtico da representao em si e ser reintroduzida apenas em uma teoria da legitimidade, opo que reputamos incorreta por esvaziar a dualidade constitutiva da representao poltica moderna, condensada no seu ncleo normativo mnimo..
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Representatividade: falso problema ou incontornvel - 3

Da perspectiva ps-moderna, a representao interpretada como uma fico em crise devido a causas acolhidas de modo entusiasta.
A relao entre representante e representado foi sempre uma metfora, uma metanarrao verossimilhante de notvel eficincia na gerao de legitimidade poltica (Abal, 1996). A metfora teria hoje perdido qualquer eficcia como dispositivo legitimador da a crise , pois a homologia entre as instituies polticas e os grandes grupos de interesses prprios das sociedades fordistas fora irreversivelmente fraturada pela pluralizao e diferenciao do mundo social; diferenciao produtora de indivduos dificilmente administrveis pelas velhas estruturas do monoplio da poltica (Lipovetski, 1986). Assim, a sociedade teria tornou-se irrepresentvel, inaugurando a era da democracia ps-representativa.

Torna possvel apenas rastrear os vestgios de uma unidade do representvel (Derrida, 1982). A representao est sempre muito aqum de satisfazer exigncias de representatividade, pois inevitavelmente produz uma deturpao da vontade poltica a ser representada devido ciso entre representante e representado (Tenzer, 1992; Keane, 1988). O dficit de representatividade resolvido, assim, cancelando a prpria representao. 20

Representatividade: falso problema ou incontornvel - 4

Uma operao analtica prudente...

No suprimir as caractersticas tipicamente modernas da representao tem sido, pelo menos desde a formulao cannica de Burke (1942 [1774]), preservar o ncleo normativo mnimo da representao de modo que se garanta a independncia do representante sem emancip-lo completamente do controle do representado. (Pitkin, 1967: 1-13, 209-240; Sartori, 1962: 19-29, 47-57; Bobbio, 2000 [1984]: 53-76; Przeworski et al., 1999: 2-3).

Isto , a representatividade das decises polticas,ou, em outras palavras, se em alguma medida, o representante age em benefcio do representado , continua a ser um problema incontornvel da teoria democrtica, inclusive para renomados defensores de compreenses minimalistas da prpria democracia.

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Transformaes da representao e a democracia - 1

A longo do ltimo quartel do sculo XX tornou-se lugar comum a afirmao de que a vitalidade e qualidade da democracia acusavam os efeitos corrosivos e despolitizadores das transformaes estruturais acontecidas no plano da economia e do Estado, comprometendo a capacidade de representao de interesses tal como fora cristalizada pela consolidao da democracia de partidos e do sindicalismo como expediente de representao funcional. Destaque para Bernard Manin (1997). O autor sustenta a existncia de semelhanas notveis entre o momento atual e o momento da transio do modelo parlamentar liberal de representao para a democracia de partidos, em que esses institutos polticos emergiram como nova instncia de intermediao entre o voto dos representados e os representantes. poca, tinha-se a sensao de uma crise geral da representao poltica, regada com interpretaes alarmadas atentando para os efeitos fatalmente corrosivos das novas instncias de mediao os partidos de massas sobre o sistema liberal clssico parlamentar.

O decorrer do tempo tornou claro que os partidos de massas no ruram o governo representativo, antes, acabaram nele incorporados alicerando sua permanncia sob novas condies histricas.
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Transformaes da representao e a democracia - 2

As denncias contemporneas das crises da democracia, da poltica, e dos partidos constituem manifestaes de um processo de reconfigurao da representao que, hoje como outrora, no apenas no compromete as instituies do governo representativo, mas as repe permitindo sua continuidade plena.
A volatilidade do eleitorado, a queda nos patamares de comparecimento nas urnas, o descrdito generalizado das instituies polticas, bem como outras mltiplas expresses do definhamento dos partidos de massas, recebem confirmao nessa leitura, porm, no quadro de um prognstico controverso: a reconfigurao da representao em curso incorporaria feies muito prximas do modelo parlamentar liberal, respeitando integralmente todos os princpios e caractersticas institucionais bsicas da representao poltica moderna.
Isso porque a figura do candidato e seus vnculos reais ou simblicos com os eleitores teriam recuperado a importncia perdida pela emergncia dos partidos de massas, sem colocar em xeque as prprias eleies. Em ltima anlise, emerge a mdia como elemento preponderante na emancipao dos candidatos em relao s estruturas partidrias, graas a sua capacidade de lig-los simbolicamente com os eleitores dispensando a manuteno das custosas estruturas de enraizamento e mobilizao dos partidos de massas.
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Transformaes da representao e a democracia - 3

A representao poltica caracterstica da democracia de partidos estaria a ceder passo a uma representao poltica prpria da democracia de pblicos (audience democracy) (Manin, 1997: 218-234).
Marcos Novaro (2000) confere ao retorno de lideranas carismticas no executivo federal o estatuto de pea-chave da reconfigurao da representao.
Bourdieu (1987) e o fetichismo poltico da representao: o autor defende que lideranas plebiscitrias desempenhariam, hoje, a funo de personificar a unidade da vontade social.

Partidos e sindicatos teriam perdido a capacidade de costurar identidades amplas e, no seu lugar, as lideranas tenderiam cada vez mais a expandir seu papel de autoridade para assumir funes de criao de identidades .
A personalizao da poltica em escala massiva requer os suportes tcnicos fornecidos pelos meios de comunicao, tambm neste caso a mdia, e, em particular, uma srie de fenmenos estudados no campo da comunicao poltica, emergem como alicerces do processo de reconfigurao da representao poltica.
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Transformaes da representao e a democracia - 4

Nos seus diagnsticos acerca das transformaes da representao, Manin, Novaro e outros autores (Miguel, 2003a; 2003b; Thompson, 2002) confluem ao apontar o papel preponderante da mdia como fator subjacente reconfigurao por eles analisadas.

A representao poltica (reconfigurada) seria ainda possvel na medida que a construo de percepes comuns acerca de prioridades sociais e a conexo simblica entre sociedade e governo, entre polticos e cidados, contam com a mdia como nova instncia de mediao a desempenhar parcialmente um papel outrora reservado apenas aos partidos e a outras instncias de unificao coorporativa como os sindicatos.

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Transformaes da representao e a democracia - 5

Cabe indagar os efeitos dessas transformaes para a democracia: quais, afinal, as conseqncias dessas transformaes para a qualidade da democracia ?
relevante responder se as instituies da democracia sero mais ou menos representativas em decorrncia da reconfigurao da representao.

Para Manin (1997), as instituies da democracia representativa sobrevivem vigorosas, mas disso no deriva nenhuma notcia positiva acerca de eventuais avanos, mesmo que mnimos, na representatividade da prpria democracia. Em Novaro (2000: 265-275), embora a personalizao da poltica na figura da liderana plebiscitria permita processar decises que aglutinam uma vontade poltica sobre o mundo, tampouco h quaisquer motivos para esperar que o decisionismo torne a democracia mais representativa.
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Transformaes da representao e a democracia - 6

Ainda assim, para posturas outras que no aquelas que reputam a questo da representatividade um falso problema, a rarefao dos j tnues vnculos de comunicao e controle entre representantes e representados constitui um desafio para a prpria democracia.
relevante responder se as instituies da democracia sero mais ou menos representativas em decorrncia da reconfigurao da representao. Para Manin (1997), as instituies da democracia representativa sobrevivem vigorosas, mas disso no deriva nenhuma notcia positiva acerca de eventuais avanos, mesmo que mnimos, na representatividade da prpria democracia. Em Novaro (2000: 265-275), embora a personalizao da poltica na figura da liderana plebiscitria permita processar decises que aglutinam uma vontade poltica sobre o mundo, tampouco h quaisquer motivos para esperar que o decisionismo torne a democracia mais representativa.
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Transformaes da representao e a democracia - 7

As eleies constituem um vnculo de sano e orientao sobre os representantes particularmente fraco. Manin, Susan Stokes e Adam Przeworski
Eleies no so o nico mecanismo que pode induzir governos a atuar de modo representativo (Manin et al., 1999)

Ns necessitamos de instituies eleitorais que aumentem a transparncia da responsabilidade e facilitem para os cidados recompensar ou punir os responsveis, precisamos instituies que forneam informaes independentes sobre o governo. (Manin et al., 1999). Tambm consideram necessria a multiplicao de agncias governamentais de controle (accountability agencies), independentes e sujeitas ao controle da populao (Manin et al., 1999).
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Transformaes da representao e a democracia - 8

A questo da representatividade das instituies democrticas vai alm de uma compreenso procedimental minimalista da democracia. Nesse caso, o ncleo normativo mnimo da representao poltica o representante deve trabalhar em benefcio do representado expande suas exigncias sobre o governo como um todo. Sugere-se que a diviso e organizao da tomada de decises diviso do poder pode induzir governos a atuarem de modo representativo; diviso, por certo, passvel de ser desenhada de modo que se melhore ou se construa representao poltica. Da a pertinncia de propor agncias de prestao de contas independentes. Os dois fenmenos mais notveis e mais prximos formao de agentes independentes com capacidade de forar representantes e burocracias a prestar contas e a se distanciar de modo menos irrefletido das preferncias da populao tm ocorrido fora dessas instituies polticas e dos organismos governamentais incumbidos de funes de controle horizontal (ODonnell, 1998).

1. Mdia

2. Multiplicao de agentes societrios

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Transformaes da representao e a democracia - 9

2. Multiplicao de agentes societrios

1. Mdia

A mdia e sua funo de vigilncia arrebatou ao mundo da poltica o controle sobre sua prpria visibilidade, conforme mostrado de modo emblemtico pela figura do escndalo (Thompson, 2002; 1998: 77-108)

A multiplicao de atores societrios dedicados ao monitoramento de temas especficos, ora relacionados com interesses e valores difusos como ambientalismo, pacifismo ou combate corrupo, ora estreitamente vinculados a determinados grupos populacionais como minorias ou segmentos delimitados por reas de polticas pblicas (Fox, 2006; Arato, 2002; Peruzzotti e Smulovitz, 2002; Chalmers, 1997)
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A onda de reformas participativas que, no hemisfrio sul, tm potencializado o protagonismo de atores da sociedade civil, no raro investindo-os juridicamente como representantes de determinados segmentos ou interesses da populao. (Gurza Lavalle et al., 2005; 2006) Paradoxalmente, na medida em que ambos os fenmenos ocorrem fora das instituies tradicionais de representao poltica e das instituies da diviso do poder no Estado, eles permanecem excludos a priori da reflexo dos autores sobre os fatores institucionais capazes de incidir positivamente na representatividade das instituies democrticas .

Embora o diagnstico de Manin acerca da democracia de pblicos aponte para o papel da mdia como instncia de mediao que conecta o poltico com o eleitor de modo individualizado, no seu trabalho com Przeworski e Stokes (1999: 105-138), a mdia como fator capaz de tornar as instituies polticas mais responsivas e passveis de controle merece apenas ateno nfima. Por sua vez, no h sequer uma meno ao papel de atores da sociedade civil.
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Transformaes da representao e a democracia - 11

Cunil (2002) adverte que esses autores assumem de modo indevido que o controle sobre o funcionalismo apenas pode ser efetuado mediante a eleio de polticos, isto , de forma indireta. Przeworski j foi bastante explcito a esse respeito: h razes pelas quais no deveramos nos cegar com essa moda recente (das organizaes no-governamentais), elas representam interesses particulares, no esto sujeitas a controle e tendem a reproduzir a desigualdade de acesso ao sistema poltico, pois bem conhecido que se organizam as pessoas possuidoras de recursos (Przeworski, 2002: 81)

Se eleies constituem um mecanismo reconhecidamente impotente ou limitado para evitar uma distenso excessiva entre representantes e representados, tal como sustentado por ele e por boa parte da literatura, encerrar o debate acerca do papel da sociedade civil para o funcionamento da democracia argindo a ndole mais igualitria e universalista desses mecanismos resulta uma opo pouco sensvel s possibilidades daquilo a que o autor disse visar: a inovao e experimentao institucional para a reforma da democracia.
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Democracia participativa: e a representao?

A explorao analtica de horizontes de experimentao institucional para a reforma da democracia tem sido preocupao muito mais incisiva e persistente em outra constelao de autores e agendas de pesquisa, em geral no centrados nas instituies polticas, mas nas capacidades de influncia e racionalizao da sociedade sobre o poder poltico. Os anseios e necessidades da populao tm perfilado distintas agendas de pesquisa atreladas a um ncleo comum: o aprofundamento da democracia ou, se se quer de maneira altissonante, a democratizao de democracia (Santos, 2002). De certa forma, essas agendas debruam-se sobre uma problemtica delimitada por duas grandes balizas:

O abandono das utopias revolucionrias e a convico normativa do valor da democracia como marco institucional para processar a mudana social.

A crtica ao domnio das compreenses meramente institucionais da democracia e o empenho de reintroduzir questes substantivas no campo da teoria democrtica.
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Democracia participativa: e a representao? - 2

As literaturas voltadas para a elucidao terica e emprica do aprofundamento da democracia tm investido suas energias principalmente em trs flancos com sobreposies amplas:

Na sociedade civil

Na participao da populao

Na ltima gerao de inovaes institucionais

Visam a acolher diversas formas de participao em arcabouos institucionais de desenho e implementao de polticas pblicas. H uma perspectiva societria ou uma aposta nas potencialidades de controle e transformao gradual de baixo para cima.
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Democracia participativa: e a representao? - 3

Curiosamente, essas agendas centradas em dinmicas societrias para pensar a reforma da democracia tm prestado pouca ou nenhuma ateno s transformaes da representao, e, em geral, tm- lhes passado desapercebido o papel dos atores da sociedade civil enquanto atores que realizam funes de representao poltica.

Mesmo a despeito de:

As inovaes institucionais participativas terem estimulado, na prtica, o engajamento de diferentes atores da sociedade civil, cuja participao (representando algum) no raro juridicamente estatuda em termos de representao(Houtzager et al., 2004) A complementaridade entre participao e representao pelo menos em compreenses no extremas do valor da participao, a ausncia da segunda problemtica nesses debates ser sistemtica.

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Democracia participativa: e a representao? - 4

Diversos motivos podem animar esse descuido.

O fato de a representao poltica estar atrelada historicamente s instituies polticoeleitorais tenha induzido certa cautela ou hermetismo de abordagens centradas em uma perspectiva societria.

A questo da representao introduz interrogaes espinhosas acerca da representatividade dos atores da sociedade civil, pelo que, evitar a primeira, por certo, permite esquivar as segundas.

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Democracia participativa: e a representao? - 5

Sociedade civil e participao aparecem como elementos-chave em agendas diversas de reforma da democracia. Exemplos:
Aquelas do aprofundamento da democracia (deepening democracy), da transparncia e controle social das instituies polticas (social accountability), do fortalecimento da capacidade de ao e participao da sociedade na gesto pblica (empowered participation) da democracia deliberativa e, claro, nas literaturas da democracia participativa e da prpria sociedade civil .

Existem diferenas focos e distines analticas nessas agendas; todavia, fcil identificar traos compartilhados que, conectados idia de participao e a certa compreenso da sociedade civil, exercem efeitos de bloqueio sobre a possibilidade de se conceber a ao dos atores societrios e as dinmicas participativas em termos de representao poltica.
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Democracia participativa: e a representao? - 6

Primeiro, as agendas voltadas para a reforma da democracia descansam, em maior ou menor medida, em concepes estilizadas e unificadoras da sociedade civil. Nessa concepo, a sociedade civil, revigorada em diversos contextos regionais do mundo no ltimo quartel do sculo XX, compareceria ao encontro com o Estado como agente de racionalizao da ao pblica e de democratizao das decises polticas. Introduz-se, assim, o pressuposto de uma certa continuidade ou conexo natural entre um bloco de atores societrios e a sociedade ou alguns segmentos dela isto , entre sociedade civil e sociedade , tornando descabidas indagaes acerca dos processos de representao que vinculam ambos. Basta lembrar a esse respeito, com Pitkin (1967), que representao, por definio, supe diferena e distncia, no identidade e coincidncia, entre a representao e aquilo que representado. Segundo, as agendas de pesquisa e de interveno voltadas para a reforma da democracia se encontram fortemente atreladas idia de participao, ora como presena direta das pessoas eventualmente afetadas ou beneficiadas por decises pblicas, ora como deliberao face-a-face. A participao de grupos e camadas da populao tidas como sub ou malrepresentadas nos lcus da representao poltica constituiria, assim, expedientechave a estimular o melhor funcionamento das instituies polticas.

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Democracia participativa: e a representao? - 7

Participao auto-apresentao, enquanto representao remete ao ato de tornar presente por intermdio de outrem algo ou algum ausente (Pitkin, 1967).
Participao supe o envolvimento direto ou a presena do sujeito dessa participao indivduos, cidados, trabalhadores , enquanto a representao, no melhor dos casos, um momento posterior participao, do qual ficam incumbidas instituies de agregao. Assim, uma vez assumido o registro da participao, para se pensar no aprimoramento das conexes entre instituies polticas e dinmicas societrias exercida por atores societrios tornam-se carentes de sentido perguntas acerca da representao .

A fora dos efeitos de bloqueio derivados dessas duas escolhas analticas torna-se patente se considerado o quanto dinmicas de representao poltica esto presentes em fenmenos normalmente estudados, pelas agendas de aprofundamento da democracia, sob a tica da participao.
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O Brasil tornou-se referncia do debate internacional acerca do aprofundamento da reforma da democracia, precisamente, graas onda de novas experincias participativas na definio de prioridades ou no desenho de polticas pblicas.
As inovaes institucionais participativas e sua regulamentao instituram princpios e funes concorrentes de representao poltica, suscitando conflitos quando como acontece com freqncia e largueza as propostas dos conselhos so modificadas pelos poderes executivo e legislativo Nos conflitos entre representantes, ou seja, entre conselheiros e legisladores, ambas as partes contam com legitimidade prpria, emanada ora das urnas, ora dos processos de escolha inclusive eleies definidos pelas respectivas leis de criao dos conselhos.

A determinao de prioridades oramentrias faz parte das atribuies legais que delimitam o mbito e competncias da representao legalmente instituda. O conflito legalmente institudo entre princpios de representao evidencia, o quanto os sentidos tradicionais da representao poltica aparecem sistematicamente 40 deslocados. Dagnino (2002: 290-293),

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Os processos de transformao da representao poltica vivenciados no pas nos ltimos anos transbordaram parcialmente as fronteiras das eleies, enveredando para o controle e representao sociais nas funes executivas do governo, especificamente em determinadas reas de polticas pblicas..
Nesse deslocamento, os atores societrios desempenham, de facto, funes de representao poltica consagradas de jure, embora permaneam incgnitas acerca dos eventuais critrios que aliceram a legitimidade. Parece bvio que a representao poltica realizada por atores societrios constitui fronteira crtica para pensar a reforma da democracia, e, por conseguinte, para o debate contemporneo travado pelas literaturas voltadas para o aprofundamento da democracia;

contudo, e embora por motivos diferentes aos da literatura da reconfigurao da representao, tais literaturas so pouco propcias para refletir nas funes de representao poltica exercida, precisamente, por atores da sociedade civil.
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H dois fenmenos no processo de transformao da representao que no parecem passveis de compreenso cabal, do ponto de vista das suas conseqncias para a democracia, se restritos analiticamente apenas a um reordenamento de elementos prprios s instituies clssicas da representao poltica. Tampouco possvel explor-los satisfatoriamente a partir de propostas de reforma da democracia centradas na idia de democracia participativa.
O segundo, a multiplicao de instncias de participao cidad e de representao coletiva incumbidas da definio de prioridades pblicas e do desenho e superviso de polticas.

O primeiro a emergncia de novas instncias de mediao entre representantes e representados: a mdia .

Vm ocorrendo processos inditos de experimentao institucional que iluminam o horizonte de reforma da democracia, apontando para a pluralizao dos atores com investidura prpria ao desempenho de funes de representao poltica, e para a diversificao do lcus em que ela exercida. 42

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Novos mediadores esto a exercer de facto e de jure funes de representao poltica em novos lugares de representao.
Vm ocorrendo processos inditos de experimentao institucional que iluminam o horizonte de reforma da democracia, apontando para a pluralizao dos atores com investidura prpria ao desempenho de funes de representao poltica, e para a diversificao do lcus em que ela exercida. A importncia desse fenmeno vem tona quando observado, na sua institucionalizao parcial e da perspectiva da reforma da democracia, como uma composio de diversos lugares ou pisos de representao que prefiguram traos de uma democracia e representao poltica ps-liberais (Schmitter ,2005).

Ps-liberais porque a pluralizao e diversificao da representao a levam aonde as eleies e seus atores acusam limites estruturais notadamente o controle sobre as burocracias e a representao coletiva ou de grupos sem expresso numrica suficiente para pesarem na lgica da poltica eleitoral.
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As entidades civis possuem formatos organizacionais os mais variados e relaes com seus pblicos nem sempre explcitas ou claras, por vezes, apenas simblicas.
... em vez de um modelo organizativo nico (sindicato), munido com especificaes quanto ao vnculo com os representados (filiao) e aos dispositivos de prestao de contas e sano (eleies internas, desfiliao) A despeito de a pluralizao e diversificao da representao virem acompanhadas de tal heterogeneidade, os potenciais da representao coletiva localizam-se em posio clara no espectro de possibilidades que vai do mandato imperativo do direito privado autonomia do representante e lassido dos seus vnculos com o representado prprios da democracia representativa. A existncia de representao no interior da sociedade civil, como contrato entre partes privadas, carece de qualquer novidade. Afinal, a representao oriunda do direito civil. A novidade estriba na emergncia de formas de representao poltica no sentido mais estrito da palavra exercidas por organizaes civis; formas constitudas de modo inexorvel pela dualidade entre representao e representatividade, entre representante e representado. 44

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A representao coletiva presso, controle, superviso, interveno, assdio e reclamo perante o poder em instncias executivas de polticas e em espaos de interlocuo.
Em se tratando de representao em relao a polticas pblicas especificas, e em nome de subpblicos e/ou minicomunidades e no da nao ou de um eleitorado portador de mandato vago composto pela agregao de votos , h condies mais favorveis para a consonncia entre a orientao de decises dos representantes e as preferncias dos de representados. Porm, malgrado existam diversos elementos que sugerem o potencial de representatividade da representao coletiva como um expediente de reforma da democracia, sua problematizao terica e sua defesa pblica esbarram em limites evidentes, a saber, a ausncia de mecanismos generalizados, formais e estveis de ordenao da relao entre atores da sociedade civil e seus pblicos, beneficirios ou comunidades notadamente mecanismos de autorizao, prestao de contas, responsividade e sano.
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pertinente buscar uma perspectiva analtica que permita elaborar o papel indito da representao coletiva conjugando uma trplice operao:
terceiro, examinar essas prticas contra o pano de fundo da reforma da democracia a partir dos seus efeitos de incluso poltica, sem suspender, todavia, as exigncias normativas prprias de toda representao poltica democrtica, o que inclui dispositivos de expresso de preferncias e sano sobre o representado.
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Primeiro, preservar o ncleo normativo mnimo da representao atuar em favor do representado;

segundo, no aplicar critrios de avaliao que condenem a priori as novas prticas de representao ilegitimidade em definitivo, organizaes civis no so nem podem agir como partidos polticos;

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O melhor dispositivo para garantir a autenticidade da representao sua representatividade seria a existncia de um compromisso representativo genuno; entrementes, dada a contingncia desse componente subjetivo, a introduo de mecanismos institucionais formais tornava-se iniludvel e desejvel. Burke (1942 [1774])
A presuno de representar algum, claro, no equivale sua efetiva representao; no entanto, o comprometimento com os interesses representados um componente vital da representao, irredutvel a dispositivos institucionais. Sartori em reconhecimento arguta intuio de Burke quanto importncia dessa dimenso, as regras e desenhos institucionais tornam-se impotentes quando os representantes no so animados ou comovidos por um sentimento de representao idem sentire, animus (Sartori, 1962). No descabido esperar que esse compromisso tenda a se manifestar com maior intensidade nas formas de representao coletiva do que no comportamento de partidos no parlamento.
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Sentimento ou compromisso de representar algum aludem quilo que Burke (1792), nas suas dissertaes epistolares clssicas, denominara de representao virtual.
Virtual na acepo precisa guardada na lngua inglesa para o termo, isto , como algo que tal em essncia ou efeitos, embora no formalmente reconhecido ou aceito.

De fato, a lgica interna da idia de representao virtual de incluso poltica e no de excluso, embora essa lgica permita invocar a existncia ou inexistncia de representao virtual para denegar ou defender a ampliao do sufrgio*. *O sufrgio (do latim suffragium) a manifestao direta ou indireta do assentimento ou no assentimento de uma determinada proposio feita ao eleitor. uma forma de participao e demonstrao de interesses dos indivduos na vida pblica e na sociedade poltica.

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O elo entre representao virtual e incluso poltica resulta peculiarmente pertinente e atual, em especial, se levadas em considerao sua sintonia com os debates sobre minorias e aprofundamento da democracia, bem como sua semelhana com os usos contemporneos da idia mais ampla de advocacy.
advocacy argir em favor de algo ou algum, defender mediante argumento, recomendar a adeso ativa de uma causa, justificar publicamente o valor de algo ou algum. Em tais usos, ad-vocare implica tanto a idia de chamar para si o interesse de algo ou algum quanto a ao de vocalizar ou dar voz a esse interesse. bastante conhecido que atividades de advocacy tm sido utilizadas de longa data como expediente para a defesa de interesses difusos, de minorias e de camadas mal-aquinhoadas da populao (Seidle, 1993).

Das transformaes aqui analisadas, todavia, tais atividades passaram a se vincular a prticas de representao e a ser pensadas de modo explcito como exerccio de uma representao por advocacy (Imig, 2002; Sorj, 2005); isto , de uma representao destinada a dar voz algo distinto da funo de ser porta-voz prpria de prticas de representao coletiva englobadas claramente na idia de grupos de interesse.
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O protagonismo adquirido por atores da sociedade civil mediante o trabalho de advocacy compreende, mas dista de se reduzir vocalizao difusa de causas diversas, antes, desempenha tambm funes de intermediao perante o poder pblico na forma de representao virtual, ou seja, da defesa de interesses que no autorizaram essa defesa ou que, embora simpticos a ela, carecem de qualquer mecanismo estvel para control-la ou comunicar-lhe preferncias.
O valor dessas prticas, quando olhadas do prisma da representao virtual ou da representao por advocacy, se tornarem porta-vozes de demandas de segmentos da sociedade, temas e interesses mal ou sub-representados nos circuitos tradicionais da representao poltica, ora por se tratar de domnios de deciso muito especficos, como acontece em determinadas reas e subreas de polticas pblicas, ora por se tratar de minorias ou de grupos particularmente desprovidos de recursos econmicos, polticos e culturais, ou inclusive por se tratar de temas e problemas emergentes negligenciados pelos atores tradicionais da representao.

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No mais possvel sustentar, como feito por Burke (e depois por diversos estruturalismos), a existncia de interesses objetivos aos quais as pessoas estariam adscritas e cuja concretude permitiria sua representao obviando quaisquer procedimentos de consulta; entretanto, a representao coletiva, mesmo se virtual, diz respeito a questes cuja proximidade com o representado reduz consideravelmente o problema da ausncia de interesses articulados em preferncias, de opinies ou inclusive de perspectivas, capazes de orientar as decises do representante.

Seria ingnuo reputar que qualquer prtica de representao unilateral constitui representao virtual no sentido burkiano compromisso representativo genuno , ou que todo compromisso representativo igualmente compatvel com exigncias democrticas. Sem dvida, no interior da sociedade civil h noes e prticas de representao irreconciliveis com exigncias democrticas, bem como outras plenamente compatveis com tais exigncias, mas isso uma questo emprica que deve ser resolvida no plano da pesquisa (ver Gurza Lavalle et al., 2006; 2005).
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Ante os limites estruturais do mecanismo eleitoral para estimular a representatividade das instituies democrticas, a representao virtual sem dvida um caminho de experimentao possvel para corrigir parcialmente vieses sistemticos de excluso de determinados segmentos da populao.
Contudo, no possvel negligenciar que permanecem em p os limites da representao virtual quando julgada pela sua incompatibilidade com exigncias democrticas relacionadas presena de mecanismos de prestao de contas e sano.

H mecanismos indiretos de prestao de contas e sano que precisam ser estudados e avaliados quanto sua capacidade de induzir responsividade virtual quer dizer, responsividade em essncia ou de fato, embora no formalmente reconhecida .

Prticas de representao virtual podem se transformar em distintas modalidades de representao poltica real, se a envergadura por elas atingida as tornar objeto de presso da sociedade, dos seus pblicos, do Estado e dos seus prprios atores.

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FAU -USP Teorias da Urbanizao Docentes: Profa. Dra Rebeca Scherer / Prof. Dr Renato Cymbalista Docente: Mirian Stella Rother ESALQ CENA USP Ecologia Aplicada

Obrigada pela ateno!

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