Clssics del Federalisme

Miquel Caminal Ferran Requejo (eds.) Federalisme i plurinacionalitat. Teoria i anlisi de casos

Clssics del Federalisme

Federalisme i plurinacionalitat. Teoria i anlisi de casos

Miquel Caminal Ferran Requejo (eds.) Federalisme i plurinacionalitat. Teoria i anlisi de casos

Federalisme i plurinacionalitat : teoria i anlisi de casos. (Clssics del federalisme) Bibliografia ISBN 9788439382775 I. Caminal i Badia, Miquel, ed. II. Requejo, Ferran, 1951- ed. III. Institut dEstudis Autonmics (Catalunya) IV. Collecci: Clssics del federalisme 1. Estats multinacionals 2. Estats multinacionals Estudi de casos 3. Federalisme 4. Federalisme Estudi de casos 323.15

Consell Editor Carles Viver Pi-Sunyer Miquel ngel Cabellos Espirrez Mireia Grau Creus Consell Assesor Xavier Arbs Marn Miquel Caminal Badia Ramn Maiz Surez Ferran Requejo Coll Primera edici: desembre 2009 de ledici catalana: Generalitat de Catalunya, Institut dEstudis Autonmics Tiratge: 1.000 exemplars Traducci: Joan Sol Sol, 2009 Disseny de la collecci: Carlos Cubeiro Maquetaci i impressi: Addenda ISBN: 978-84-3938-277-5 Dipsit legal: B-8923-2010
El paper utilitzat per a aquesta publicaci s Signum edici, que t certificat FSC (Forest Stewardship Council), la qual cosa significa que la matria primera amb qu selabora procedeix de boscos i plantacions gestionats de manera responsable. Sn rigorosament prohibides, sense lautoritzaci escrita dels titulars del copyright, sota les sancions establertes per la llei, la reproducci total o parcial daquesta obra per qualsevol procediment, incloent-hi la reprografia i el tractament informtic, i la distribuci dexemplars mitjanant lloguer o prstec pblics.

ndex

Introducci: democrcia i federaci en societats plurinacionals Miquel Caminal - Ferran Requejo 7

PRIMERA

PART:

TEORIA

FEDERAL I PLURINACIONALITAT

1. Pluralisme territorial: formes, defectes i virtuts John McGarry - Brendan OLeary 2. Labsncia de llibertat dels moderns a lera del constitucionalisme i de limperialisme posterior a l11 de setembre Michael Simpson - James Tully 3. Els fonaments morals del federalisme asimtric: consideracions normatives Alain-G. Gagnon - Guy Laforest 4. Labsncia de pluralisme nacional en la teoria federal i en les federacions Ferran Requejo

31

95

159

201

SEGONA

PART:

ANLISI

DE CASOS

5. El Canad: una federaci territorial o multinacional? Philip Resnick

245

6. Federalisme belga: un mitj per a una finalitat? Wilfried Swenden 7. Lndia: unitat en la diversitat a travs dun federalisme en evoluci George Mathew 8. El Regne Unit com a estat multinacional Stephen Tierney 9. Sussa: multilinge per mononacional. Anlisi i explicaci dun cas singular Paolo Dardanelli 10. Lestat autonmic espanyol: entre la resistncia nacionalista i lhoritz federal Miquel Caminal

269

323

383

423

475

Introducci: democrcia i federaci en societats plurinacionals

Miquel Caminal Universitat de Barcelona Ferran Requejo Universitat Pompeu Fabra

En aquest llibre es parla de federalisme i plurinacionalitat, s a dir de democrcia i de reconeixement de la diversitat nacional. La democrcia s el pas previ per entrar en el debat sobre el pluralisme nacional, el reconeixement de les nacions i la seva articulaci estatal a partir dels principis del federalisme. Com s sabut la democrcia ha gaudit des dels clssics grecs i al llarg de la histria de molt pocs perodes dexistncia. La idea aristotlica que la propietat, la cultura i la poltica van a la una fa difcil la instauraci i manteniment de la democrcia en societats basades en la desigualtat. De fet, la democrcia com a sistema de govern no ha tornat fins a lpoca contempornia, amb el constitucionalisme liberal com a fonament i sota els principis de la Illustraci. La democrcia exigeix que tots els ciutadans siguin tractats com adults, amb dret a pensar, decidir i actuar per s mateixos. Aix ho afirm Kant amb la seva crida illustrada: Sapere aude! Tingues
7

valor per servir-te del teu enteniment! Aquest s el lema de la Illustraci.1 Lany 1900 no arribaven a deu els sistemes poltics que es poguessin qualificar de democrcies liberals. Cent anys desprs podem dir que shan multiplicat per set o vuit els sistemes liberaldemocrtics: a lentorn duns vuitanta sobre gaireb dos-cents estats existents en lactualitat, tot i que la lnia divisria entre sistemes democrtics i no democrtics no s fcil destablir, i depn dels criteris de classificaci que es fixin prviament.2 Hi ha, per exemple, sistemes formalment democrtics, amb eleccions regulars i partits poltics, que no ho sn funcionalment, i on mai es produeix lefectiva possibilitat de lalternana. En tot cas, continuen essent majoria els sistemes poltics autoritaris (dictadures civils o militars, monarquies tradicionals, teocrcies, sistemes de partit nic o dominant). Ara b, la democrcia sha ests prou i gaudeix de prou prestigi en el present com perqu tothom vulgui tenir la seva acreditaci i, alhora, ens hgim de preguntar sobre la qualitat de les democrcies existents. La regla de la majoria ha estat el mtode que ha perms funcionar les democrcies liberals en contraposici als sistemes poltics autoritaris. Una majoria basada en una societat lliure, plural i competitiva, que prenia les decisions poltiques
1 Aquesta s la definici completa de la Illustraci de Immanuel Kant: Illustraci significa labandonament per part de lhome duna minoria dedat de la qual ns responsable ell mateix. Aquesta minoria dedat significa la incapacitat per servir-se del seu enteniment sense veures condut per alg altre. Un mateix s el culpable daquesta minoria dedat quan la seva causa no resideix en la falta denteniment, sin en la falta de resoluci i valor per servir-se del propi sense la guia dun altre. Vegeu KANT, I., Qu es la Ilustracin? Alianza Editorial, Madrid, 2004. 2 Entre els autors que han fixat criteris de distinci i classificaci dels sistemas democrtics ens basem principalment en Robert A. Dahl i els seus 6 criteris: 1) Crrecs pblics electes. 2) Eleccions lliures, imparcials, regulars i freqents. 3) Llibertat dexpressi. 4) Accs a fonts alternatives dinformaci. 5) Autonomia de les associacions. 6) Ciutadania inclusiva.

mitjanant representants elegits, als quals satorgava la confiana plena per decidir en nom de tots els ciutadans per mitj de la regla de la majoria. La regla de la majoria s el primer gra que distingeix el procediment democrtic del procediment dictatorial. Per aquesta distinci no assegura que la democrcia sigui justa per a tothom. La regla de la majoria assegura el funcionament del sistema i el procediment de selecci dels governants, per no el bon funcionament de la democrcia.3 A ms, si noms apliquem aquesta regla sesdev una visi monoltica i uniforme de la democrcia que no reflecteix, ans al contrari, la gran diversitat inherent a les societats actuals. La regla de la majoria, sota el principi una persona, un vot no t capacitat de fer creble que tots som iguals, que tots tenim el mateix pes poltic en la democrcia, que la naci s sobirana i el parlament expressa aquesta sobirania. Diferents llenges, cultures, valors, idees, tradicions, etc, conviuen en les societats contempornies per ms que shagi intentat fins a lextrem la seva uniformitat. Alguna cosa falla darrel en la definici i funcionament de la democrcia si no anteposem el pluralisme a la regla de la majoria. El pluralisme ha anat forjant en el temps el seu propi significat dins del marc i evoluci del constitucionalisme liberal. El primer cop important el va donar Kelsen, en dir que la democrcia, necessriament i inevitable, requereix un estat de partits, contra lopini de Triepel i de la tradici uniformista de la naci liberal, que considerava incompatible la naturalesa de lestat liberal i la seva divisi en partits poltics.4 El pluralisme ideo3 DWORKIN, Ronald, Is democracy posible here? Princeton University Press, 2006. Traduda al castell: La democracia posible. Paids, Barcelona, 2008. 4 Vegeu LENK i NEUMANN (eds.), Teora y sociologa crticas de los partidos polticos. Anagrama, Barcelona, 1980, p. 187-204.
9

lgic i poltic, mitjanant el reconeixement i regulaci constitucional de les llibertats pbliques, va representar un salt qualitatiu en levoluci democratitzadora de lestat liberal, que sha concretat lentament en el temps i durant dos segles (XIX i XX) per mitj del sufragi universal. El compliment del principi una persona, un vot sense discriminaci, ha necessitat ms de dos cents anys, i encara sest pendent de complir-se plenament. En lorganitzaci poltica institucional dun estat democrtic, en alguns casos el pluralisme ha dassegurar que les minories poltiques puguin esdevenir majories en el futur, en garantir unes regles del joc democrtic que impedeixin la perpetuaci de les majories, abusant de la seva condici. En altres casos es tracta de regular la protecci i la possibilitat de desenvolupament de les minories culturals i nacionals de carcter permanent aquelles que no poden esdevenir majories per raons demogrfiques. Tamb ha dobrir vies dexpressi, manifestaci, organitzaci autnoma i reconeixement social i institucional de la diversitat de creences, valors, idees, costums, opcions poltiques i de qualsevol altre ordre econmic, social o cultural. La societat liberal sha construt sobre la base de la uniformitat, la seva democratitzaci implica que es reconegui i sexpressi en la seva diversitat.

Democrcia i pluralisme nacional Un aspecte molt rellevant daquesta diversitat s el pluralisme nacional. Es pot dir que fins a les darreries del segle XX, el model identitari destat era lestat nacional, com a sntesi i conciliaci entre estat i naci. Lestat definia la naci, no a linrevs. Aix el prejudici sobre el fet que un estat, sigui Espanya,
10

Frana, Argentina, Sussa, o qualsevol altre constitua ipso facto una naci no era objecte de pregunta i, per tant, de judici. El model original era Frana, com a expressi mxima de lequivalncia entre estat i naci.5 Tant s aix que la variant confederal i desprs federal, representada pels EUA o Sussa, sorientava cap al model original en el sentit de servir-se del federalisme per construir igualment una identitat nacional que fes equivalent federaci i naci. Qestionar el carcter uninacional de lestat s, per a molts, atemptar contra els seus fonaments i posar en risc la mateixa existncia de lestat. Lestat s un i la naci tamb. En aquest punt no hi havia discussi possible, es tractava dun axioma previ a tot debat sobre democrcia i pluralisme. Tanmateix, una pregunta persisteix: Qu fer amb estats democrtics plurinacionals; i amb els plurilinges i multiculturals? Les dictadures ho tenen fcil, nhi ha prou amb la imposici duna nica o primignia identitat nacional, cultural i lingstica. Tanmateix, desprs de segles dacci estatal orientada cap a la construcci de societats uninacionals, les tossudes realitats plurinacionals continuen fent-se presents. Cal el seu reconeixement i regulaci democrtics. El pluralisme nacional implica el reconeixement de la diversitat nacional en els estats on existeix. No es tracta aqu dentrar encara en el debat sobre la sobirania i la seva divisibilitat. Es tracta noms de constatar que tant important s per a la democrcia pluralista el reconeixement de les mltiples maneres de viure, de la
5 s cert que al Regne Unit i la seva rea dinfluncia, particularment en el marc de lImperi Britnic, es tenia una concepci ms oberta sobre el fet de la plurinacionalitat, coincident amb la visi imperial com a uni de nacions que sincorporaven al tren de la histria i de la civilitzaci sota el guiatge de les nacions ms avanades. En aquest context cal entendre, per exemple, lexclamaci de Lord Acton contra lerror francs de fer equivalent estat i naci (ACTON, Lord, Historical Essays and Studies. Londres: Macmillan, 1908.
11

llibertat de pensament i dopini, com la igualtat de tracte i reconeixement de drets de les diferents identitats nacionals, lingstiques i culturals. El pluralisme de valors va coix si no inclou el pluralisme nacional. En els darrers vint-i-cinc anys sha avanat molt en el debat sobre democrcia i pluralisme nacional, per molt menys en la voluntat i acci poltica encaminada cap al seu reconeixement i regulaci constitucional. Tanmateix, sha produt un gir en la concepci territorial de lestat, que afecta profundament a la seva estructura interna i a la seva projecci i presncia en lordre internacional. El final del mn bipolar de la segona meitat del segle XX i limpacte de la globalitzaci sobre lorganitzaci i relaci entre els estats, sn dos factors que han canviat darrel lescenari mundial. Els estats no poden continuar amb els vells dogmes organitzatius, basats en sobiranies que no sn com eren, ni en lantiquat principi de no interferncia quan aquesta s la norma en la prctica econmica i poltica internacional. Lespai poltic interior i exterior dels estats, abans perfectament delimitat, sha tornat ms difs, les fronteres sn poroses i els estats sestoven enmig de dues dinmiques de direcci contrria: local i supraestatal. En aquest sentit, els processos de regionalitzaci i duni poltica supraestatal o continental es complementen i estan perfilant un horitz que mutar en major o menor grau la concepci territorial de lestat. En aquest escenari sinscriu el pluralisme territorial amb les seves formes, virtuts i limitacions, tal com ho analitzen en el primer captol daquest volum John McGarry i Brendan OLeary. El pluralisme territorial ofereix un ventall destratgies als estats per tal de donar una resposta positiva a les comunitats nacionals, tniques, lingstiques o religioses, mobilitzades per obtenir un reconeixement poltic compatible
12

amb la unitat i permanncia de lestat. Les estratgies poden ser territorials o comunitries no territorials. Entre les primeres, cal distingir entre 1) federacions pluralistes, 2) els processos de devolution o descentralitzaci dun estat unitari, 3) les federacies o acords bilaterals pels quals es reconeix constitucionalment per part de lestat un estatus especial a una part del territori, 4) vincles territorials transfronterers. Alhora, cal distingir el pluralisme territorial daltres formes dautonomia collectiva no territorial, que implica reconeixement i competncies de govern sobre una comunitat (lingstica, cultural, nacional, religiosa). Lorigen daquest reconeixement comunitari, basat en lautonomia personal i collectiva, es troba en la teoria de les nacionalitats dels austromarxistes Renner i Bauer, en el context de lImperi Austrohongars, com a via de fer compatible la uni estatal amb el reconeixement de la plurinacionalitat. Els avantatges de lautonomia comunitria sn tils per a nacionalitats molt disperses territorialment, ms permeables a la comunicaci i lleialtat compartida en societats multiculturals. Tanmateix, es considera insuficient des de posicions nacionalistes defensores duna relaci directa entre comunitat nacional i territori, en lextrem mitjanant el dret dautodeterminaci i la constituci dun estat propi. s inevitable, doncs, tornar sobre el punt clau del debat sobre democrcia i plurinacionalitat: sn intocables els estats en la seva delimitaci territorial? La histria ja ha deixat escrit que sautodetermina qui pot. Els processos histrics de state-building i nation-building han seguit camins diferents, per han conflut en un model destat que essencialment ve definit pel sistema destats actual. Michael Simpson i James Tully sendinsen en el segon captol en el debat europeu i nordameric sobre la democrcia constitucional a partir dun
13

doble principi: Una associaci poltica s legtima si i noms si s constitucional i democrtica, s a dir, mentre combini la democrcia constitucional i el constitucionalisme democrtic. Tots dos principis sn la llei fonamental implcita en les constitucions modernes.6 La constituci democrtica s el marc que ha de permetre avanar cap a societats ms lliures i, per tant, tot ha de poder ser objecte de reforma si es fa duna determinada manera, respectant unes regles constitucionals i estant sempre lliurement oberts a la deliberaci, a la negociaci, al consens. La constituci no pot ser sacralitzada, ni pot esdevenir un obstacle que dificulti o impedeixi els processos democrtics de canvi. Una democrcia que funciona ha daconseguir un equilibri entre llibertat negativa i llibertat positiva i, en particular, la llibertat positiva no pot ser negada o restringida, ans al contrari, perqu expressa la capacitat dautodeterminaci i de participaci poltica de la ciutadania. Aix, el principi constitucionalista pot ser insuficient en una democrcia liberal si no s desenvolupat en un sentit democratitzador, daprofundiment de la democrcia, dimplicaci de la ciutadania en la defensa dels principis democrtics. El principi constitucional i el principi democrtic sn igualment bsics, ja que ambds formen part dun mateix procs daprofundiment de la qualitat democrtica. Quan una democrcia constitucional queda a merc, per exemple, de la partitocrcia, o de la connivncia entre poder poltic i poder econmic i amb una desafecci creixent de la ciutadania, s clar que es podran seguir complint formalment les regles constitucionals, per substantivament la democrcia sha afeblit. En aquestes circumstncies hi ha el risc del
6 Vegeu p. 100.

14

desprestigi de la poltica i de laparici de falses solucions autoritries o populistes.7 El risc de desnaturalitzaci democrtica pot produir-se en qualsevol sistema democrtic, incloses les democrcies liberals ms antigues.8 El valor de la democrcia ha quedat en un lloc secundari durant els segles XIX i XX, per la confrontaci entre dos models econmics i ideolgics: liberalisme i socialisme. El segle XX ha viscut dues terribles versions totalitries, i ha relegat la importncia del procs democrtic com una via de resoluci pacfica dels conflictes. Tamb s aix davant el fet de la plurinacionalitat i de la diversitat cultural. La democrcia com a sistema que es fonamenta en la llibertat i igual reconeixement de laltre, en la deliberaci i en la negociaci dels problemes socials, en la interdependncia dels uns i els altres en societats cada cop ms complexes i internacionalitzades, constitueix un marc per a la resoluci dels conflictes nacionals. Tanmateix, hi ha una qesti que ha pres molt ms relleu en els darrers anys, malgrat no ser nova en el debat democrtic, i que afecta molt directament el sistema destats i els drets de les nacions sense estat: la liberalitzaci econmica mundial, els processos de concentraci econmica i financera i el

7 Cal recordar aqu, lencert de Rovira i Virgili en proclamar que els mals de la democrcia es curen amb democrcia. ROVIRA i VIRGILI, Defensa de la Democrcia, Fundaci Valent Almirall, 1928. 8 Sheldon Wolin, un dels principals especialistes nordamericans en teoria poltica de la democrcia, ha denunciat el viciament de la democrcia als EUA en letapa 2000-2008, sota la presidncia de George W. Bush, en quedar la poltica segrestada per unes faccions, un risc ja avisat pels pares fundadors del constitucionalisme nord-americ, especialment per Jefferson i Madison. Wolin subratlla la desaparici de lacountability i lestabliment duna mena de totalitarisme invertit, que consisteix en lapropiaci de lestat per uns pocs i la manipulaci i desmobilitzaci de la ciutadania. WOLIN, Sheldon, Democracy Inc. Managed democracy and the specter of inverted totalitarianism. Princeton University Press, 2008. (Edici en castell: Democracia S.A. La democracia dirigida i el fantasma del totalitarismo invertido. Katz, Madrid, 2008).
15

seu impacte sobre lordre poltic internacional. La contradicci s que mentre leconomia s centrpeta, la poltica s centrfuga. Probablement cal una correcci en ambds casos, de manera que es retrobin en el lloc just. En economia sn necessaris mecanismes de protecci davant la creixent fora dels grans grups financers i econmics multinacionals, i de democratitzaci i control sobre els mateixos. En poltica cal una transformaci dels estats que reconeguin, duna banda, la seva diversitat interna i lacomodin institucionalment, per tamb cal, daltra banda, un procs darticulaci poltica supraestatal. El dficit recau en la poltica: quan leconomia mundial est sota el control de pocs, la poltica encara no ha posat les bases mnimes dun dret internacional vinculant. Hi ha un clar descontrol internacional de leconomia, aix com un gran dficit democrtic en lordre internacional. Potser aix explica el desordre internacional. Tal com assenyala Habermas, dacord amb altres autors citats en el captol de Simpson i Tully, les institucions supranacionals de governament global existents, particularment les Nacions Unides, cal que es reformin duna manera coherent amb el principi de democrcia i que alhora es compleixi la necessitat de constitucionalitzaci poltica de les relacions internacionals.

Democrcia, federalisme i plurinacionalitat Aquest s el context mundial dins del qual hem de situar el debat sobre federalisme i plurinacionalitat. Dit amb menys paraules, no estem dins de cap escenari ideal per tractar aquesta qesti, ms aviat estem en els inicis dels inicis i amb un mn en transici i de futur incert. Per tant, s oport circumscriure el debat sobre federalisme i plurinacionalitat
16

a democrcies liberals de suficient consolidaci, que permeti una anlisi centrada en el doble principi constitucional i democrtic, i que es plantegi sobre la base desbrinar possibles solucions als conflictes nacionals per la via democrtica i pacfica. Cal comenar dient que el federalisme s una idea que no t, en origen, cap relaci histrica o moral amb la regulaci del pluralisme nacional. s ms, el federalisme de referncia ha estat i continua essent per a tants analistes la federaci dEstats Units dAmrica, que sorganitza sobre la base de la uni nacional i del model simtric en lestructura territorial. El pluralisme nacional t una histria fosca als EUA des del state-building sobre locupaci/expulsi del territori habitat per les nacions indgenes, fins al nation-building que nega el pluralisme nacional o el subordina, com mostra el cas de Puerto Rico. Un federalisme compatible amb el pluralisme nacional ha de donar el pas cap al reconeixement i lautogovern nacional, i ha destar obert a acords confederals i a solucions asimtriques per a lacomodaci de la plurinacionalitat, tot fent compatible uni federal i pluralitat nacional. En el tercer captol, Gagnon i Laforest, sintrodueixen en el debat sobre els fonaments morals del federalisme asimtric, que tamb s aplicable a estats unitaris plurinacionals, com el Regne Unit i Espanya, en el que es planteja la conciliaci de les dues qestions clau de tota federaci o estat democrtic plurinacional: 1) el repartiment dautoritat; 2) la identitat poltica de les unitats constituents o parts integrants. La normalitzaci democrtica amb relaci al pluralisme nacional passa per fer compatibles i equivalents les distintes lleialtats nacionals de la ciutadania, sense que pugui haver-hi prevalena duna sobre laltra. La ciutadania s cosa de tots, la lleialtat nacional s cosa de cadasc. Dalguna manera, aix no deixa
17

de ser la continuaci de la dicotomia formulada a Du principe fdrative per Proudhon,9 entre autoritat i llibertat. Tota organitzaci poltica, sigui la que sigui, comporta aclarir qui s lautoritat i com es distribueixen els seus poders. Cal preservar la llibertat de cadasc i la identitat poltica de les parts que conformen la uni o federaci. Duna banda, el debat sobre el repartiment de lautoritat ha de contemplar que la majoria nacional no simposi sobre les minories amb largument primordial de la igual condici de tots els ciutadans. Cal que hi hagi una distribuci territorial del poder que doni garanties a les minories nacionals sobre la seva identitat poltica i sobre lexercici de lautogovern. Daltra banda, lasimetria s una via que permet acomodar distintes realitats socials (nacions, regions, provncies, comarques, ciutats autnomes, territoris histrics) dins duna federaci democrtica. La igualtat de drets dels ciutadans duna federaci davant dels poders pblics (federals, federats o locals) no sha de confondre amb la ubicaci territorial o lloc institucional des don es presta el servei o es decideixen les poltiques pbliques. Per exemple, un ciutad t dret a la seguretat, amb independncia de la distribuci de competncies en aquesta matria i de quina sigui la policia a qui pertoca aquesta responsabilitat. Lasimetria s un element clau en les federacions i estats compostos plurinacionals per dues raons: 1) constitueix un reconeixement explcit de la diferncia en lorganitzaci institucional, divisi del poder poltic i distribuci de competncies; 2) s el factor que replica o frena la tendncia centrpeta de la mateixa federaci. Lasimetria expressa en el terreny
9 PROUDHON, P J., Du principe fdrative et de la necessit de reconstituer le parti de . la rvolution. Pars: E. Dentu, 1863. (Versi en castell: El principio federativo. Aguilar, Madrid, 1971).

18

simblic, en la llengua i la cultura, en el dret civil, etc, la diversitat dins de la federaci. Alhora, lasimetria ha estat un contraps a la centralitzaci o processos centrpets propis del procs federal dirigit des del centre. Tal com planteja Ferran Requejo en el captol quart, lasimetria descobreix una nova via de desenvolupament federalista en sentit plurinacional. Es tracta del captol que fa de nexe duni amb els casos que sanalitzen a la segona part del llibre. En sntesi, podem dir que lacceptaci de la divisibilitat de la sobirania per part del federalisme clssic (els EUA i Sussa, sota la influncia principal de Montesquieu), shi afegeix la incorporaci de lasimetria com un factor necessari i til de cara a la conciliaci entre pluralisme nacional i federaci. Per la divisibilitat de la sobirania i lasimetria sn encara insuficients de cara a donar la volta a la tradici federal uninacional. La majoria de federacions democrtiques no refuten la jerarquia de la naci-estat sobre la resta. Dit ms cruament: hi ha hagut un segrest del federalisme per part del nacionalisme estatal dominant. De fet, i en el mateix moment que Althusius perd davant de Bodin, lstate-building i desprs el nation-building sn els processos que defineixen la construcci del sistema destats nacionals, amb i sense federalisme. El federalisme porta temps segrestat al servei del nacionalisme destat. Per s rellevant entrar ms detalladament en com es concreta aquesta jerarquia i en quins eixos es troben els processos que mostren aquest nacionalisme dominant. Tamb en els problemes o lmits amb qu topa o pot topar un plantejament federalista asimtric. Aix, en el quart captol, sentra en lanlisi emprica de dinou federacions o estats regionals10
10 Els estats comparats sn: Alemanya, lArgentina, Austrlia, ustria, Blgica, Bsnia i Hercegovina, el Brasil, el Canad, Espanya, els Estats Units, Etipia, lndia, Itlia, Mxic, el Regne Unit, Rssia, Sud-frica, Sussa i Veneuela.
19

sobre la base de quatre eixos: 1) uninacional-plurinacional; 2) unitarisme-federalisme; 3) centralitzaci-descentralitzaci; 4) simetria-asimetria. Els estats escollits en lanlisi de la segona part del volum sn: el Canad, Blgica, lndia, el Regne Unit, Sussa i Espanya. El criteri de selecci ha tingut en compte dos factors, la democrcia i la plurinacionalitat. Es tracta danalitzar com algunes democrcies liberals afronten la qesti de la plurinacionalitat. Pot el federalisme sser el principi i mitj de reconeixement i acomodaci de la plurinacionalitat en els sistemes democrtics? En lactualitat no hi ha una resposta general afirmativa a aquesta pregunta. I aix per diverses raons. En primer lloc, per una ra dhistria. Darrere de cada estat hi ha una histria distinta que sha concretat en processos diferents de statebuilding i de nation-building. En segon lloc, perqu el federalisme significa coses diferents segons els pasos: forma part de la cultura fundacional dalguns estats (els EUA, Sussa o lndia, per exemple), per no pertany a la tradici histrica daltres (el Regne Unit, Frana) o s vinculat histricament a la revoluci democrtica i social (Espanya). En tercer lloc, perqu el federalisme no pot unir a qui no vol la uni. El federalisme pot promoure unions de molt diferents caracterstiques, per la federaci implica uni o pacte, mitjanant la llei constitucional que vincula totes les parts signants del pacte. En aquest sentit, federalisme i nacionalisme poden coincidir o no. Els objectius del nacionalisme poden sobrepassar el pacte federal. Aix, el nacionalisme destat pot fer-se incompatible amb la uni federal concebuda com un pacte entre nacions iguals, o b els nacionalismes doposici poden considerar insuficientment realitzats els seus objectius en una federaci que no reconeix la plurinacionalitat, o que es resisteix a solucions asimtriques o confederals.
20

Aquest s el rerefons de la segona part daquest volum. El federalisme ha estat sotms pel nacionalisme destat en els darrers dos cents anys. Per aix els nacionalismes doposici veuen amb reticncia la soluci federal si aquesta no sallibera de la seva subordinaci al nacionalisme estatal i, alhora, no se susbtitueix el principi de la uniformitat nacional pel de la diversitat nacional. Mentrestant les solucions seran parcials. El conflicte nacional reuneix cinc dels sis casos estudiats: Espanya, el Regne Unit, Blgica, lndia, el Canad. Sussa ns lexcepci: s un estat uninacional i plurilingstic, com explica Paolo Dardanelli en el seu captol. Per qu, doncs, Sussa en la selecci de casos? En primer lloc, per desfer confusions, ja que sn molts encara (entre els quals alguns especialistes) els que identifiquen Sussa amb una federaci plurinacional. I aquest no s el cas. En segon lloc, perqu una vegada corregida la confusi, Sussa continua essent un model molt interessant destudi de la uni en la diversitat, duna banda, i de divisi territorial de poders en tres mbits, comunals, cantonals i federals, de laltra. Especialment, la comprensi de la realitat plurilinge, en la igualtat del reconeixement i oficialitat de les llenges, amb independncia del nombre de ciutadans que les parlen i, alhora, la clara desvinculaci entre identitat lingstica i identitat nacional, sn aspectes que conv conixer, particularment pel que fa a la comparaci amb el cas espanyol, on no hi ha igualtat sin desigualtat entre les llenges a nivell de lEstat. Els conflictes nacionals en democrcies plurinacionals identifiquen els cinc casos restants. Naturalment sn realitats plurinacionals i multiculturals molt diferents entre elles, i tamb ho sn les vies federals o autonmiques utilitzades de cara a la seva resoluci. Tanmateix, cal dir que en el cas de lndia, i a un nivell de molta menys intensitat a Espanya i al
21

Regne Unit, la violncia ha estat o s encara un instrument dacci poltica, no solament per part dalgunes organitzacions nacionalistes extremistes, tamb per part de lestat o dorganitzacions vinculades al nacionalisme destat.11 Tanmateix, llevat de lndia, es pot afirmar una clara tendncia en les democrcies liberals dafrontar els conflictes nacionals des de la renncia a la violncia, i amb lacceptaci de les regles democrtiques com a marc de resoluci pacfica dels conflictes. Lndia, tal com es mostra en el captol set de George Mathew, s efectivament un cas singular, especialment per la gran extensi del seu territori (ms de tres milions de quilmetres quadrats) i per la seva immensa poblaci (ms de mil milions dhabitants). Aquestes xifres ja avancen que estem davant duna federaci duna gran diversitat cultural i religiosa, amb 325 llenges o dialectes de les quals vint-i-dues sn oficials. Lhindi s la llengua ms parlada, un 41,03% de la poblaci el parla. Per langls continua essent, ms que lhindi, la llengua de comunicaci entre els membres de diferents comuni11 Vegeu NUSSBAUM, Martha C., The Class within. Democracy, religious violence and Indias future. Harvard University Press, 2007. Traducci castellana: India, democracia y violencia religiosa (Paids, Barcelona, 2009), on sanalitza el fenomen de la violncia intercomunitria i el conflicte entre lextremisme hindusta i la comunitat musulmana (una minoria que supera els 140 milions de persones a lndia). En particular, vries onades de violncia intercomunitria shan produt a lEstat dAndhra-Pradesh. Tamb, la violncia ha estat i s present en els conflictes nacionals territorials com a Jammu & Caixmir (que afecta directament als interessos confrontats dndia i Pakistan), una violncia no solament protagonitzada per les organitzacions nacionalistes, sin tamb per les forces armades i policials. A ms a ms, la violncia poltica est present en els conflictes de naturalesa econmica i social, que en els darrers anys ha enfrontat el moviment naxalita (sota la direcci dorganitzacions maoistes i marxista-leninistes) amb les autoritats federals i estatals, especialment als estats dAndhra Pradesh, Bihar, Chattisgarth, Jharkand. Per tant, hi ha una distncia sideral entre el fenomen de la violncia poltica a lndia en comparaci amb el Regne Unit i Espanya. En el cas del Regne Unit el procs de pacificaci dIrlanda del Nord sembla irreversible. En el cas dEuskadi, ETA es troba en el moment ms difcil de la seva existncia, en plena crisi de lesquerra abertzale.

22

tats lingstiques. K. C. Wheare va descriure la constituci de lndia com a quasi-federal, perqu era essencialment favorable als poders federals i no tant als estats o unitats constituents. Estem davant dun federalisme centralitzat com a opci per mantenir unida la immensa diversitat tnica, lingstica, religiosa, cultural i social. Mathew esmenta Rasheeduddin Khan que fa aquest volgut retrat de lndia: Una naci federal s un mosaic de gent en qu la identitat poltica unificada es reconcilia amb les diversitats socioculturals. Es caracteritza per la unitat de lorganitzaci poltica i la pluralitat de la societat. s un conglomerat de segments les diverses identitats dels quals, basades en ltnia, la llengua, la religi, la regi, etc., estan tanmateix polticament unides en sobirania territorial.12 De tota manera cal comprovar si aquesta reconciliaci entre identitat poltica unificada i diversitats socioculturals s real o fictcia, i si un federalisme centralitzat garanteix la uni, o b pot quedar desbordat per la diversitat si no sobre ms cap al reconeixement poltic de la mateixa. Els conflictes nacionals i socials de lndia mostren la continua inestabilitat duna federaci que sembla tenir una mala salut de ferro. El Canad i Blgica sn les federacions democrtiques que han avanat ms en el debat teric i en la prctica poltica sobre el federalisme plurinacional i asimtric. De la mateixa manera que en la histria ms llunyana, els Estats Units i Sussa han estat referents i ho continuen essent en relaci a un federalisme simtric i nacional, compatible amb la tolerncia religiosa i la diversitat cultural i lingstica, el Canad i Blgica sn ja referents de la histria ms recent (i ms experimental) dun federalisme que es debat entre la simetria i lasimetria, entre la federaci i els acords confederals. El Quebec ha mar12 Vegeu p. 330.
23

cat la histria recent del federalisme canadenc, com Flandes ho ha fet amb el federalisme belga. A partir daqu sn importants les diferncies. Philip Resnick en el captol cinqu explica que el Canad combina les caracterstiques duna federaci territorial amb les duna federaci plurinacional. En general, cap de les nou provncies predominantment anglfones creu que constitueixi una identitat nacional. Per per a molts canadencs francesos, com ha assenyalat Kenneth McRoberts, el federalisme es va basar dorigen en una dualitat lingstica i cultural, que s el fonament duna dualitat nacional que sexpressa en dos demoi, i no en un sol demos. El Quebec s que afirma la seva identitat nacional i reivindica el seu reconeixement com una societat distinta dins de la federaci plurinacional. Lempenta nacional del Quebec ha perdut fora en els darrers anys, com tamb ha disminut el pes de la seva poblaci respecte el conjunt del Canad, per el procs democrtic seguit de defensa dels drets nacionals des dels anys seixanta, ha tingut un efecte descentralitzador del federalisme canadenc, ha introdut i mantingut les asimetries en lorganitzaci institucional i distribuci de competncies i, no menys important, ha promogut un debat democrtic sobre federalisme i pluralisme nacional que ha traspassat les fronteres, en incidir sobre altres democrcies liberals plurinacionals. Blgica, en canvi, com explica Wilfried Swenden en el captol sis, no va esdevenir federal fins el 1993, ms de cent cinquanta anys desprs daconseguir la independncia. Daqu la pregunta que dna ttol al captol: federalisme belga, un mitj per a una finalitat? El federalisme belga s el mitj per mantenir units els belgues o s el mitj per avanar cap a la secessi? Probablement, Blgica avanar ms encara en la descentralitzaci, cap a un federalisme reforat amb ms autogovern regional, per aquesta pressi centrfuga no vol ar24

ribar a trencar els atractius de la uni, especialment pel que fa al paper de Bruselles com a capital de la Uni Europea i a la projecci europea des de les institucions federals belgues. La Uni Europea actua com a fora centrpeta en el federalisme belga i, en aquest sentit, actua de contraps de les forces centrfugues internes. Cal destacar el carcter bipolar de la federaci, en permanent reequilibri des dels principals pols contraposats (Flandes i Valnia). Finalment, el Regne Unit i Espanya sn, tamb, dos camps dobservaci de gran inters pel procs de transformaci territorial dun estat unitari davant el fet de la plurinacionalitat i dels conflictes nacionals que shi produeixen. La devolution al Regne Unit i lautonomia poltica a Espanya han estat les respostes a les reivindicacions nacionals plantejades des dalgunes parts del territori de lestat. Sn respostes que ni volen renunciar als fonaments de lestat, ni menys encara replantejar la sobirania que el sost. A partir daquest axioma es pot procedir a la institucionalitzaci de lautogovern, com un procs descentralitzador amb la voluntat de mantenir la uni estatal. s clar que si hi ha dos estats a lEuropa occidental amb conflictes nacionals danys, sense capacitat o voluntat de resoldrels fins a temps ben recents, aquests estats sn el Regne Unit i Espanya. Tamb es pot establir algunes similituds entre Irlanda del Nord i Euskadi, entre Esccia i Catalunya, per no anar ms enll, en els seus respectius conflictes amb lestat central. Stephen Tierney analitza en el captol vuit el procs de devolution al Regne Unit, que ha perms la pacificaci dIrlanda del Nord i la restituci de lautogovern a Esccia i Galles. Un procs de caracterstiques asimtriques, que sha concretat en una soluci singular per a cada naci, un terme la utilitzaci del qual per part dEsccia, Irlanda o Galles no pro25

dueix al Regne Unit langoixa i refs que produeix en el nacionalisme espanyol quan sutilitza per afirmar la identitat de Catalunya o de les altres nacions hispniques. La devolution es basa en el retorn o transferncia de competncies de govern a les nacions que componen el Regne Unit, per no contempla una transformaci de carcter general de lestat. No hi ha federaci en aquest cas, sin una mena de divisi conceptualment dual de lestat: s un estat unitari per dalt i un estat compost per baix. s tamb el que succeeix en el cas espanyol, que analitza Miquel Caminal en el darrer captol del llibre. En aquest cas, el restabliment de la democrcia mitjanant la Constituci espanyola de 1978 va comportar tamb el reconeixement i garantia de lautonomia poltica per a les nacionalitats i regions, en un procs ms equiparable a la devolution que no pas a les federacions democrtiques existents. Sha dit que el model autonmic espanyol ha influt en la devolution al Regne Unit, i s cert que hi ha parallelismes en ambds casos. Tanmateix, sn dos processos que conflueixen ms en el negatiu no federal que en el positiu reconeixement de lautogovern, ja que les diferncies sn importants en molts sentits. Tamb en ambds casos existeix una manca de projecte federal com a model de transformaci de lestat. Lestat autonmic espanyol ha fet de la necessitat de resoldre la vella qesti de les nacionalitats, o essencialment els conflictes nacionals de Catalunya i Euskadi, la virtut dun semimodel destat generalitzador de lautonomia, que sap don vol sortir, per no sap ben b on vol anar. Aix lestat autonmic s un hbrid, s a dir prov dun encreuament entre subjectes genticament diferents. Aquest origen pot fer irresoluble la pregunta: on va lestat autonmic? Perqu hi ha resistncies nacionalistes dorigen, tant en el nacionalisme espa26

nyol com en els nacionalismes doposici que obstaculitzen un horitz federal. Cal dir que aquest estat autonmic, incloses les tensions nacionalistes, ja compta amb ms de trenta anys, que dit en el marc de laccidentada histria del constitucionalisme espanyol s tot un xit. No obstant aix lhoritz federal es mant lluny, com si la nau federal pogus veurel per no abastar-lo.

27

Primera part Teoria federal i plurinacionalitat

1. Pluralisme territorial: formes, defectes i virtuts

John McGarry Queens University Brendan OLeary University of Pennsylvania

Els governs que miren dacomodar comunitats nacionals, tniques, lingstiques o religioses mobilitzades disposen dun ventall destratgies si no volen haver de permetre la secessi.1
John McGarry ocupa la Ctedra de Recerca del Canad en Nacionalisme i Democrcia al Departament dEstudis Poltics de la Queens University, al Canad. Brendan OLeary s el Lauder Professor de Cincia Poltica a la Universitat de Pennsilvnia, i director del Programa Penn sobre Conflicte tnic. McGarry vol agrair al Consell de Recerca en Cincia Social i Humanitats del Canad que hagi finanat la seva investigaci, mentre que a OLeary vol donar les grcies al Llegat Lauder. 1 Els estats constitucionalitzen el dret de secessi; el dret es va incloure per a les Repbliques Socialistes Sovitiques a la Constituci de la URSS (1936, 1977), encara que ning no preveia que sexerciria. La Constituci dEtipia incorpora el dret (Art. 47, S. 2.). El tractat del Regne Unit amb el Govern dIrlanda estableix les normes segons les quals Irlanda del Nord pot deixar la Uni per unir-se a Irlanda. El Tribunal Suprem del Canad i el Parlament federal canadenc, encara que no reconeixen explcitament que el Quebec t el dret de secessi segons la Constituci del Canad, han establert protocols en virtut dels quals un referndum sobre la secessi exigiria negociacions vinculants al govern federal. Vegeu Reference re Secession of Quebec, [1998] 2 S.C.R. 217, disponible a <http://scc.lexum.umontreal.ca/en/ 1998/1998rcs2-217/ 1998rcs2-217.html>, i Llei C-20: Una Acta per donar efecte al requisit de claredat com sexposa a lopini del Tribunal Suprem del Canad en la Referncia de Secessi del Quebec, disponible a <http://www2.parl.gc.ca/ HousePublications/Publication . aspx?Docld=2330461&Language=e&Mode=1&File=16>.
31

Poden fomentar la consociaci o el centripetalisme, que t en compte les comunitats plurals perqu comparteix el poder en el si dinstitucions centrals o regionals.2 Poden promoure lautogovern basat en el grup, anomenat de vegades autonomia collectiva o cultural. Tamb poden buscar formes dacord a travs de lautonomia basada en el territori, que hem presentat com a pluralisme territorial (McGarry, OLeary i Simeon, 2008). Aquest darrer implica quatre disposicions institucionals caracterstiques: federaci pluralista, descentralitzaci dins una uni o un estat unitari, federacy i disposicions territorials transfrontereres (aquestes darreres es poden combinar amb qualsevol de les tres primeres). El pluralisme territorial afavoreix les comunitats nacionals, tniques, lingstiques o religioses geogrficament concentrades. No t cap importncia per a les comunitats petites i disperses, incloent-hi les comunitats immigrants, per a les quals lautogovern s inviable o indesitjable. Caldria diferenciar el pluralisme territorial no tan sols de lautonomia (no territorial) basada en el grup, sin tamb de lautogovern territorial basat en criteris administratius o geogrfics, incloent-hi els components regionals de la comunitat majoritria de lestat.3 El plura2 La consociaci implica repartiment de poder transcomunitari (OLeary, 2005a), mentre que el centripetalisme implica una coalici intertnica de moderats (o un president moderat que tingui en compte els interessos de comunitats diferents). El consocionalisme i el centripetalisme estan associats sobretot a lobra dArend Lijphart i Don Horowitz, respectivament (Horowitz, 1991; Lijphart, 1977; Lijphart, 2008). Per a una explicaci ms exhaustiva de les diferncies entre tots dos enfocaments, vegeu McGarry, OLeary i Simeon, 2008. Compartim lescepticisme mostrat cap al vot alternatiu com a vehicle de centripetalisme (Fraenkel i Grofman, 2004; Fraenkel i Grofman, 2006a; Fraenkel i Grofman, 2006b; Lijphart, 1990); dit duna altra manera, el centripetalisme podria funcionar en alguns llocs moderadament dividits per no a causa de les propietats del vot alternatiu. 3 All que diferencia el pluralisme territorial de lexpressi sistemes poltics federals utilitzada per Watts i Elazar (Elazar, 1987; Watts, 1996; Watts, 1998) s que se centra en lautonomia territorial per a les minories nacionals, tniques, lingstiques o religioses, i el pluralisme territorial no aplica la paraula federal ms enll de la seva extensi semntica legtima.

32

lisme territorial contemporani sorigin com una estratgia de regulaci de conflictes a mitjan segle XIX, amb la creaci de federacions pluralistes a Sussa i al Canad.4 Ha pres volada, almenys en les democrcies liberals, en les dcades recents (Gurr, 1993a; Gurr, 1993b; Hannum, 1989; Hannum, 1990; Hannum, 1993; Hannum, 1996; Lapidoth, 1997; Weller i Wolff, 2005). En el passat quart de segle, uns quants estats democrtics, incloent-hi Blgica, el Regne Unit, Itlia, i Espanya, abans estats unitaris o estats uni, shan transformat en estats en els quals algunes nacionalitats gaudeixen dautonomia territorial. Fins i tot Frana, la seu del model jacob de govern centralitzat, ha establert una assemblea regional pels corsos, tot i que labast de la seva autonomia s mnim (Daftary, 2001). En altres llocs, sha implementat el pluralisme territorial en resposta als conflictes nacionalistes a Bsnia i Hercegovina, Indonsia (Aceh i Irian Jaya), lIraq (Kurdistan), i el Sudan (el sud). Sovint es proposa resoldre els conflictes en curs a lAzerbaijan (Nagorno-Karabakh), Xipre, Gergia (Abkhazia, Osstia del Sud), Moldvia (Transnistria), el Nepal (el Terai i altres regions), Sri Lanka (Tamil Eelam), i el Sudan (Darfur). El pluralisme territorial permet a les nacionalitats, grans o petites, una certa autonomia dins dels estats existents. T un suport considerable en lmbit acadmic, i entre les elits poltiques de les comunitats minoritries. Les organitzacions internacionals, com ara lOTAN i lONU, lhan vist com una possible soluci a la tensi entre el desig dautonomia de les nacionalitats i el desig dels estats de mantenir la integritat territorial.
4 El pluralisme territorial era, naturalment, la norma en sistemes poltics imperials premoderns, en el qual la norma indirecta era lestratagema estndard dels imperis reeixits (Bulpitt, 1982; Hechter, 2000); en efecte, per a Hechter la norma indirecta explica el conteniment del nacionalisme en temps premoderns.
33

Per el pluralisme territorial est molt lluny de ser una tendncia dominant, tant empricament com normativa. Un gran nombre dacadmics i poltics el rebutgen, i en canvi insisteixen en la idonetat de la integraci o lassimilaci de les minories nacionals i tniques. Els crtics liberals pensen que aix fomenta letnocentrisme i la discriminaci de les minories regionals i els individus (Nordlinger, 1972; Wimmer, 2003). Als socialistes els preocupa que aix dinamiti la solidaritat social i obstrueixi la frmula de la poltica redistributiva (Miller, 1995; Miller, 1996). Els conservadors, els unionistes poltics i els analistes que prefereixen la integraci i la divisi de poders ms que no pas compartir poders creuen que el pluralisme territorial desestabilitza i mena a la dissoluci de lestat (Roeder, 2007b; Roeder i Rothchild, 2005). La majoria dels estats del mn rebutja el pluralisme territorial formal, en gran part a causa daquestes preocupacions. Aquest captol distingeix quatre tipus de pluralisme territorial: descentralitzaci dins dun estat unitari o estat uni; federaci pluralista; federacy; i vincles territorials transfronterers. A continuaci distingeix el pluralisme territorial i lautonomia no basada en el territori, i formes dautogovern territorial que no acomoden nacionalitats, per que, en canvi, aspiren a assimilar-les, integrar-les o controlar-les. Lltima secci considera els arguments principals contra el pluralisme territorial, i suggereix que aquests arguments sn ms dbils que no pensen els seus defensors.

1. Esquema de les varietats del pluralisme territorial Fins i tot els estats centralitzats poden preeveure les nacionalitats definides per a un territori si tracten les seves ptries de
34

manera diferent dins del govern central. Abans de lantic programa de descentralitzaci del govern laborista dels anys noranta, el Regne Unit va experimentar un seguit de disposicions complexes per acomodar els escocesos. Esccia tenia el seu propi secretari destat dins del gabinet del Regne Unit i una burocrcia considerable, la Scottish Office, estava ubicada a Edimburg. Molta legislaci que afectava Esccia saprovava de manera separada a Westminster, i el Gran Comit Escocs, en qu els diputats escocesos sovint predominaven, debatien la fase del comit daquesta legislaci. Les lleis escoceses, el govern local, i els sistemes educatius tamb es van deixar intactes, en la uni legislativa del 1707. Per aquestes formes de reconeixement no impliquen pluralisme territorial, que des del nostre punt de vista requereix que aquests rgans decisoris de les regions tinguin lltima paraula en uns quants assumptes regionals de poltiques pbliques. Els estats que volen implementar el pluralisme tenen les opcions segents:

1.1. Devolution/descentralitzaci en una uni o estat unitari Les autoritats centrals dun estat unitari o uni poden transferir competncies o descentralitzar poder a una o ms regions, i poden donar graus diferents o asimtrics dautonomia a cada regi. La quantitat dautogovern transferit pot ser substancial, i les potestats transferides de vegades poden superar les potestats dels estats dins dalgunes federacions, o dalgunes federacies. Una caracterstica fonamental i definidora de la descentralitzaci i de la devolution s que dins del sistema poltic en qesti hi ha una concepci monoista de la sobirania, en qu les autoritats centrals es reserven el dret a alterar unilateralment la concessi dautonomia o rescindir-la
35

del tot. Les autoritats centrals tamb poden canviar les fronteres de la regi autnoma, i poden reservar-se el dret a continuar legislant-hi, fins i tot amb les responsabilitats jurisdiccionals que han estat transferides. El 1920, el govern del Regne Unit va transferir autonomia a Irlanda del Nord i del Sud a travs de lActa de Govern dIrlanda (1920), coneguda colloquialment com a Acta de Govern Nacional. Aquesta acta va nixer morta a Irlanda del Sud, rebutjada pels nacionalistes irlandesos, per va funcionar sota lautoritat suprema formal del Parlament del Regne Unit, que no es va veure afectat ni disminut pel que fa a totes les persones, assumptes i coses dIrlanda.5 El poder tenia importncia. Sota lautoritat de lActa de Govern dIrlanda, el govern del Regne Unit va abolir el Govern regional dIrlanda del Nord i el Parlament el 1972, i va implementar el govern directe. El 1998, el Parlament de Westminster del Regne Unit va establir un parlament a Esccia, i assemblees a Irlanda del Nord i Galles, desprs de referndums a les entitats respectives. Es concediren mplies potestats de legislaci primria a Esccia i Irlanda del Nord, mentre que les potestats de lAssemblea Nacional de Galles estaven restringides a la legislaci secundria. A lActa dEsccia, Westminster es reserv sobirania duna manera clara,6 tot i que alguns acadmics britnics opinen que seria difcil que Westminster actus unilateralment en lmbit de les responsabilitats del parlament escocs, o que redus o rescinds la seva autonomia (Bogdanor, 2003, p. 2258). LAcord dIrlanda del Nord an ms lluny, i va crear, com sostenim ms endavant, una federacy, per no va impedir que

5 Acta de Govern dIrlanda, 1920, s. 75. 6 Acta dEsccia, 1998, s. 28 (7).

36

el govern del Regne Unit (almenys dins de les seves interpretacions legals) suspengus unilateralment les institucions poltiques dIrlanda del Nord quatre vegades entre el 2000 i el 2007, la quarta de les quals va durar uns quatre anys. Ho va fer en resposta a la percepci dun punt mort poltic entre els poltics unionistes i republicans irlandesos. Les seves accions foren una ruptura de lAcord en les interpretacions irlandeses dels tractats pertinents, per reflectien la fora contnua de lopini de Westminster que no es pot restringir la sobirania del parlament (OLeary, 2001a; OLeary, 2001c; OLeary, 2008b). Si b lndia sovint es considera una federaci, no es descriu com a tal sin ms aviat com un estat uni, i la seva constituci t una srie de caracterstiques semblants a les de devolution o transferncies de competncies en un estat unitari. Lart. 249 de la Constituci ndia permet al Parlament de la Uni, amb dos teros dels vots a la cambra alta (Rajva Sabha), fer lleis en linters nacional respecte de qualsevol qesti enumerada a la llista dels estats, mentre que lart. 250 permet que el parlament federal faci lleis sobre qualsevol assumpte incls a la llista dels estats durant una emergncia, lexistncia de la qual est determinada pel govern federal en virtut de lart. 352. Aquestes disposicions volen dir que no hi ha, constitucionalment, cap jurisdicci exclusiva de lEstat a lndia. El Parlament ha utilitzat lart. 250 unes quantes vegades per passar els poders dels estats a la llista concurrent i a la llista de la Uni. Lart. 356, El govern del president, permet a Delhi assumir el poder del govern dun estat, una disposici que sha utilitzat cent vegades des del 1950 (Mathew, 2005, p. 169). Les autoritats de la Uni ndia, desprs dun procs consultiu, poden tornar a dibuixar les fronteres dels estats i a establir nous estats, una
37

facultat que sha utilitzat unes quantes vegades. Si b la Constituci canadenca tamb dna a les autoritats federals del Canad potestats similars a les dun estat unitari, en el cas del Canad, aquests estan ara en dess. El Canad, no obstant aix, encara sassembla a un estat unitari pel que fa als territoris de Yukon, els territoris del nord-est i Nunavut. El 1999, una acta del parlament federal va crear Nunavut a partir duna part del territori de Yukon. Es va prendre la decisi per convertir la minoria inuit de Yukon en una majoria regional a Nunavut. Des de la perspectiva dacomodaci pluralista i estabilitat poltica, es diu que les transferncies de competncies tenen certs avantatges. Dna a les autoritats centrals de lEstat flexibilitat per corregir els experiments que han anat malament, i dintervenir per protegir les minories regionals, o per prendre mesures a fi de restaurar lordre. La decisi tardana del Regne Unit dabolir lautonomia dIrlanda del Nord el 1972 es va prendre desprs que fos pals que havia fracassat de manera espectacular i propicis el govern etnocrtic del Partit Unionista de lUlster i, el 1969, pogroms de la majoria enmig duna quasi-insurrecci de la minoria nacionalista irlandesa dIrlanda del Nord. Ms tard, desprs de la restauraci de lAssemblea dIrlanda del Nord, la suspensi per part del Regne Unit de les institucions dIrlanda del Nord entre el 2000 i el 2007 es va considerar com a necessria per superar un punt mort poltic, i per protegir els poltics moderats enfront dels radicals. Tant lndia com el Canad han fet s dels seus poders unilaterals per acomodar nacionalitats regionals acabades de mobilitzar que reivindicaven autonomia regional, mentre que sovint sha justificat com a necessari ls del govern directe del president a lndia per restaurar la tranquillitat.
38

Per aquests avantatges sn molt ambigus. La transferncia de competncies deixa lltima instncia de poder en mans de les autoritats centrals dels estats, cosa que moltes vegades vol dir la nacionalitat, religi o comunitat lingstica dominants. Les autoritats federals de lndia han utilitzat el seu poder, no noms per protegir les minories dins dels estats, sin per controlar les minories (ms grans) que tenen els seus propis estats, incloent-hi els sikhs del Panjab i els musulmans del Caixmir (Singh, 1993; Singh, 1995; Singh, 2001). Fins i tot les intervencions que tenen com a clar objectiu promoure els drets de les petites minories dins de les regions poden sorgir dun desig de controlar les minories ms grans que dominen les regions en qesti. La devolution tamb suggereix una jerarquia dautoritat dins de lEstat, amb les institucions regionals corresponents molt subordinades al centre, situaci que s improbable que agradi a les nacionalitats que aspiren a una associaci plurinacional diguals. Daquesta manera, les nacions indgenes del Canad han afirmat molt temps que tenen un dret inherent a lautogovern, un que no es pot atorgar a ning. Tampoc no s gaire difcil dimaginar que les nacionalitats es mostraran receloses, sobretot desprs de conflictes armats, respecte dun acord dautonomia que les autoritats centrals de lEstat poden modificar o rescindir unilateralment. En contextos com aquests, lelecci ms acceptable per a les nacionalitats no dominants no s la devolution com a transferncia atorgada de competncies, sin la federaci pluralista, la federacy, o la independncia. A Xipre, fins i tot els xipriotes turcs moderats insisteixen en una federaci de dues comunitats i dues zones per donar a totes dues una part de la sobirania de Xipre i una autonomia garantida. La posici dels kurds a lIraq s anloga (McGarry, 2007b; OLeary, 2005b).
39

Els republicans irlandesos van rebutjar lActa del Govern dIrlanda del 1920 en part perqu mantenia la sobirania no disminuda de Westminster, i van acceptar lAcord del 1998 noms perqu creieren que matisava la sobirania del Regne Unit, i donava una acta dautodeterminaci irlandesa a les noves institucions. Tampoc no sembla gaire probable que els tmils de Sri Lanka arribin a un acord que doni sobirania exclusiva a Colombo, incloent-hi la capacitat de modificar lacord unilateralment. Hi ha maneres de protegir les minories regionals, que poden ser maltractades per les nacionalitats que controlen els governs territorials autnoms, i evitar atorgar potestats predominants a les autoritats centrals de lestat. Els acords constitucionalitzats poden preveure el repartiment de poder a nivell regional; o mitjanant una carta de drets, que inclogui la protecci de les minories i els individus; i amb la cantonitzaci dins de les regions, que doni com a resultat un cert nivell dautonomia per a les nacionalitats ms petites. LAcord dIrlanda del Nord del 1998 tenia la finalitat dimpedir una repetici dels abusos que shavien produt entre el 1921 i el 1972, sense confiar en Westminster, que no havia intervingut per protegir la minoria nacionalista fins el 1969, sin tot estenent lautonomia amb garanties consocionals, altres disposicions digualtat dins dIrlanda del Nord, i un paper bigovernamental de supervisi per al Regne Unit i la Repblica dIrlanda.

1.2. Federaci pluralista En una federaci, la sobirania est dividida entre un govern (no central) federal i les parts constituents de la federaci
40

(provncies, estats,7 lnder, cantons, repbliques, entitats).8 Cada unitat de govern t responsabilitat exclusiva per a certes funcions, i la divisi de poders est garantida en una constituci escrita. Ni el govern federal ni les unitats constituents poden modificar unilateralment la constituci (hi ha una frmula desmena que implica lassentiment de totes dues parts). s per aquesta ra que constitucionalment no es pot considerar lndia una federaci formal. La Constituci ndia permet que el parlament de la uni faci lleis relatives a qualsevol afer dmbit estatal, i que el Govern de la Uni es faci crrec del govern dun estat. A les federacions, un tribunal judicial imparcial decideix sobre els conflictes constitucionals. Elazar subratllava la diferenciaci entre federaci i devolution anomenant el primer no-centralitzaci en comptes de descentralitzaci (Elazar, 1994, p. 9). Les federacions generalment impliquen assemblees legislatives federals bicamerals. A la cambra dels estats (provncies, entitats, etc.) les unitats constituents ms petites sovint estan representades duna manera desproporcionada, s a dir, representades excessivament. Per tant, a ms de garantir lautogovern regional, les federacions normalment preveuen un paper regional en les decisions de les institucions governamentals federals. A les federacions, les unitats autnomes

7 Aqu estat significa una de les unitats constituents dels Estats Units, p. ex. lestat de Nova York. Ls del terme estat en la resta daquest treball, excepte all on es deixa clar, es refereix a un estat independent. 8 Les unitats federals sn sobiranes noms dins de les jurisdiccions que sels assigna exclusivament a les constitucions federals. No sn estats sobirans amb personalitats internacionals com els membres duna confederaci. A una conferncia a qu va assistir un de nosaltres a Xipre, un dels ponents xipriotes grecs del partit comunista, AKEL, insist que les unitats federals no eren sobiranes. Temia que si es reconeixia que les unitats federals tenien alguna sobirania, els xipriotes turcs ho utilitzarien per secessionar-se des duna futura federaci xipriota (Tsielepis, 2001).
41

solen cobrir tot el territori de lestat, de vegades amb algunes excepcions per a les regions de les capitals. El grau dautogovern de qu gaudeixen les minories a les federacions varia: algunes sn menys no centralitzades que daltres. Si b les federacions ofereixen ms autonomia segura que els sistemes de govern transferits, no ofereixen necessriament ms autonomia. Irlanda del Nord, un govern desconcentrat del Regne Unit entre 1921 i 1972, tenia molts poders, incloent-hi competncies policials, que eren almenys tan mplies com les que posseeixen els estats dels Estats Units. Les federacions es poden formar a partir destats prviament independents (tamb a partir duna confederaci destats independents) o amb excolnies separades que decideixen unir-se (Stepan, 1998; Stepan, 1999; Stepan, 2001). A Sussa i als Estats Units es va anar per aquesta via. s aquest procs, que alguns esperen i ms temen que segueixi la Uni Europea. Per una federaci tamb es pot desenvolupar a partir dun estat unitari, en un esfor per mantenir-se units, com ha succet en el cas de Blgica, i pot passar al Regne Unit i a Espanya.9 El naixement del Canad va ser un hbrid daquests processos: va aplegar una srie de colnies britniques nord-americanes separades, de lAmrica del Nord britnica, per va tornar a dividir la colnia unitria dels Dos Canads en les provncies separades dOntrio i del Quebec. Per avui es considera ms probable que les noves federacions siguin del tipus de mantenir-se units que no pas dunir-se, una observaci que agradaria als euroescptics (Linz, 1997). Stepan ha indicat un tercer tipus de federaci, una dunida per la fora. Esmenta la Uni Sovitica, establerta per les tropes de lExrcit Roig (Stepan, 1999).
9 Una federaci del Regne Unit s improbable (McGarry, 2007a; McGarry, 2008).

42

Mentre que molts bosnacs (musulmans bosnians) consideren que la seva federaci prov dun estat unitari, molts serbis bosnians i croats (aix com forans) la veuen unida per la fora per la comunitat internacional.10 Les perspectives per a aquestes federacions, en condicions de democrcia, no sn bones (McGarry i OLeary, 2005). No totes les federacions, com expliquem ms endavant, sn pluralistes. Un criteri mnim per a una federaci pluralista s que tingui algunes fronteres internes que respectin la nacionalitat, letnicitat, la llengua i la religi. Segons aquest criteri, el Canad, Blgica i Sussa sn federacions pluralistes. Si b lndia t les caracterstiques formals dun estat uni, en un altre sentit, sobretot pel seu acostament a estats lingsticament ms homogenis, sassembla a una federaci pluralista. Ms enll daquesta concepci minimalista, les federacions pluralistes varien. Les federacions plenament pluralistes impliquen tres disposicions complementries. En primer lloc, suposen no noms una divisi de poders garantida per la constituci, que les autoritats federals no poden rescindir de manera unilateral, sin tamb una autonomia substancial, i una adjudicaci raonable de recursos fiscals. En segon lloc, una federaci plenament pluralista t normes de presa de decisions consensuals, fins i tot consocionals, ms que no pas majoritries al govern federal, s a dir, comparteixen poders executius inclusius i acords representatius en el govern federal, i principis proporcionals de representaci i adjudicaci de crrecs i recursos

10 Sovint es debat si una federaci sha forat a unir-se i sovint hi ha disputes. Molts nacionalistes del Quebec creuen que la federaci canadenca es va forar a unir-se, perqu Gran Bretanya va conquerir el Quebec el 1759, i perqu hi va haver una pressi considerable sobre els lders del Quebec per acceptar la federaci entre el 1864 i el 1867. Tamb es podria sostenir que soblig les federacions de les excolnies de lndia i Nigria a unir-se sota lImperi Britnic.
43

pblics (OLeary, 2005b). Les federacions consensuals creen segones cambres fortes que representen les regions constituents i tenen un poder judicial regional fort i un paper regional en la selecci de jutges federals. No creen presidncies fortes duna sola persona, ni Senats que sn calcs de la Cambra de Representants. En tercer lloc, les federacions del tot pluralistes sn plurinacionals. Reconeixen un concepte de la sobirania pluralista i no monista. El carcter plurinacional de la federaci es pot reconixer en la constituci de lestat, o en la seva bandera i smbols, o amb el bilingisme oficial o multilingisme que tracta la federaci com a una multiptria, una associaci entre diferents pobles. La Constituci de 2005 de lIraq estipula a larticle 3 que s un pas de moltes nacionalitats. Larticle 4 institueix lrab i el kurd com els dos idiomes oficials del pas, mentre que larticle 12 (1) estipula que la bandera, lhimne nacional, i lemblema de lIraq es fixaran per llei duna manera que representi els components del poble iraqui. Una federaci plurinacional comporta autonomia territorial collectiva per a les nacions scies. Les nacions, per definici, volen posseir autodeterminaci collectiva, i una federaci plurinacional s incompatible amb la partici del territori duna comunitat nacional en diverses unitats federatives, com succe a Nigria, i com alguns integracionistes volien per a lIraq.11 Hi ha pocs exemples de constitucions federals que tinguin un disseny del tot pluralista. LIraq ns un exemple incomplet, i el seu futur s incert (McGarry i OLeary, 2007; OLeary, 2007b). Qualsevol federaci viable de la Uni Euro-

11 Una federaci pluralista pot permetre disposicions institucionals asimtriques en qu les unitats que pertanyen a les nacionalitats gaudeixen dun estatus diferent de les unitats dominades per divisions regionals de la naci dominant de lestat o tenen una autonomia ms significativa (McGarry, 2006), encara que lasimetria no s una propietat inherent duna federaci pluralista (OLeary, 2008 en premsa).

44

pea haur de ser del tot pluralista. Les federacions pluralistes gaudeixen de cert suport entre els acadmics contemporanis. Els poltics francfons que dissenyaren la federaci canadenca eren federalistes pluralistes, tot i que el seu principal fundador anglfon, sir John A. MacDonald, no ho era. Els austromarxistes que volien reformar lImperi Austrohongars eren federalistes pluralistes (Nimni, 1993), i tamb ho eren els marxistes-leninistes que van arribar al poder a la Uni Sovitica, almenys sobre el paper (Connor, 1984). Una federaci o federaci pluralista s diferent duna confederaci, tot i que de vegades es confonen.12 La primera s un estat amb ciutadania compartida i una sola personalitat internacional, mentre que la segona s una uni o aliana destats (independents), establerta sovint per a un conjunt limitat dobjectius, com ara la defensa o la cooperaci econmica. El govern (federal) de les federacions t un paper directe en la vida dels ciutadans, mentre que les autoritats confederals normalment interaccionen amb els ciutadans dels seus estats membres de manera indirecta: a travs dels governs i les burocrcies daquests estats. Com que les confederacions sn en general unions molt ms laxes que les federacions, s ms probable que tinguin normes de presa de decisions basades en la unanimitat. Tamb s (formalment) ms fcil abandonar una confederaci. La distinci entre una federaci pluralista i una confederaci, aix no obstant, no s tan clara com ho era abans. Algu12 La confusi en part es produeix perqu el terme confederaci sempra de vegades per descriure una federaci que sorgeix de la reuni dunitats prviament independents. Aix, la federaci del Canad, que comenava com a mnim en part daquesta manera (Ontrio i el Quebec estaven separats lun de laltre per es van unir a Nova Brunswick i Nova Esccia) es descriu tot sovint com a confederaci. La Constituci sussa del 1848 es descrivia a si mateixa com La Constituci Federal de la Confederaci Sussa.
45

nes federacions pluralistes permeten a les seves parts constituents tenir un paper en les relacions internacionals. Tant el Canad com Blgica permeten que les unitats constituents amb poblaci francfona participin a la francofonia, lassociaci destats francfons (Leonardy, 2000).13 El Tribunal Suprem del Canad, en efecte, ha decidit que cadascuna de les seves provncies ara tingui el dret constitucional a escindirse, sempre que es procedeixi duna certa manera. En laltre sentit, la Uni Europea, que es va originar com una confederaci, ha desenvolupat unes certes caracterstiques federals. Des del Tractat de Maastricht existeix la ciutadania europea, i leurocrcia de Brusselles cada vegada t ms impacte, tot i que no un impacte directe clar, en la vida dels ciutadans. La norma de presa de decisions dominant a la UE tamb ha anat passant de la unanimitat a la norma de majoria qualificada dins de les institucions con/federals.

1.3. Federacy Quan una naci aspira a lautonomia garantida, per no hi ha un desig generalitzat de federaci en la nacionalitat dominant, lestat pot establir una federacy, s a dir, pot subscriure un acord bilateral en el qual sofereix lautonomia garantida noms a una part de lestat (Rezvani, 2003). La diferncia bsica entre la federacy i la devolution s que la concessi dautogovern en la federacy est garantida constitucionalment i el centre no la pot revocar unilateralment. La diferncia bsica entre la federacy i la federaci s que la primera normal13 El Canad no s la primera federaci que permet aquestes caracterstiques confederals. La Uni Sovitica permetia a Ucrana i a Bielorssia ocupar seients a les Nacions Unides.

46

ment saplica a una part del territori de lestat, i normalment una part petita (en poblaci), mentre que la federaci comporta acords dautonomia dabast estatal. En els indrets on parts del territori de la federaci gaudeixen dun estatus garantit especial i dun tipus diferent dautonomia, com en la relaci de Puerto Rico amb els Estats Units, federaci i federacy coexisteixen. La relaci entre les illes Aland, els habitants de les quals parlen suec, i la resta de Finlndia, constitueix una federacy. Lautonomia nest garantida per un tractat internacional entre Sucia i Finlndia (Barros, 1968; Brown, 1921). Altres exemples sn la relaci entre les Aores i Portugal, entre Grenlndia i Dinamarca, i entre Itlia i el Tirol del Sud. En general, les federacies, a diferncia de les federacions, no comporten disposicions bicamerals en qu les unitats estan representades al centre. De fet, les federacies poden estar marcades per un dficit de representaci de la unitat autnoma al centre, i fins i tot per la manca de representaci, com en el cas de Puerto Rico. Aquesta representaci insuficient es justifica com un quid pro quo pel fet que la regi gaudeix dunes potestats i un estatus que no t la resta del pas. La implementaci plena i correcta de lAcord dIrlanda del Nord del 1998 crear una federacy. Mentre que les institucions de lAcord sn objecte de la legislaci ordinria de Westminster, com les dEsccia i Galles, tamb estan protegides en un tractat internacional entre el Regne Unit i Irlanda. A ms, el govern del Regne Unit, com a part de lacord, va revocar lActa del govern dIrlanda de 1920, incloent-hi el S.75, que afirmava lautoritat suprema del Parlament de Westminster, i explcitament reconeixia el dret dautodeterminaci del poble de lilla dIrlanda, incloent-hi el seu dret, votant per separat, Nord i Sud, de crear una Irlanda
47

unida. La interpretaci raonable de lAcord s que el govern i el Parlament del Regne Unit no poden exercir poder a Irlanda del Nord duna manera que contradigui lAcord, sense incomplir les seves obligacions del tractat i sense negar lautodeterminaci nacional irlandesa. Les accions del govern del Regne Unit entre el 2000 i el 2002, quan va suspendre de manera unilateral les institucions poltiques dIrlanda del Nord, van enfosquir aquest fet. El govern irlands va preferir no desafiar aquests incompliments de lAcord a causa de la necessitat de mantenir bones relacions de treball amb la Gran Bretanya i evitar poltiques polaritzants perilloses a Irlanda del Nord.14 Tanmateix, des del 1998, el Regne Unit ha estat compost de dues nacions, la Uni de la Gran Bretanya i la Uni de la Gran Bretanya i Irlanda del Nord, cadascuna de les quals t una base constitucional diferent (OLeary, 1999a,b).

1.4. Vincles territorials transfronterers Tots tres tipus de pluralisme territorial analitzats fins ara concedeixen lautogovern a una nacionalitat dins dels marges dun estat particular. Sencaminen a nacionalitats, com els escocesos o els gallesos, que majoritriament viuen en un sol territori de lestat. En alguns casos, tanmateix, les nacionalitats estan separades de les seves germanes nacionals per fron14 Els nacionalistes irlandesos insistiren, i el govern britnic finalment accept abolir la potestat de suspensi. Hem sostingut que les accions del Regne Unit signifiquen que no nhi ha prou noms amb labolici, ja que no es disposa de gaire per impedir al govern del Regne Unit comportar-se duna manera similar en el futur. Fra bo garantir lAcord en un protocol com i justiciable a un tractat de la Uni Europea, lnica manera bvia en qu es podria constitucionalitzar en el sistema sense constituci del Regne Unit. Aquesta proposta significaria que si Irlanda o la Gran Bretanya decidissin suspendre unilateralment les institucions, un tribunal apropiat ho consideraria un incompliment del tractat (McGarry i OLeary, 2004, p. 219).

48

teres internacionals. La seva germana pot ser la comunitat dominant de lestat ve, o una minoria. Aquestes minories existeixen arreu dEuropa, i fora tamb. Sn part essencial de la sndrome macednia (Weiner, 1971). Inclouen els bascos de Frana i dEspanya, la minoria dirlandesos nacionalistes dIrlanda del Nord, les minories hongareses de Srbia, Eslovquia, i Romania, els croats i serbis de Bsnia i Hercegovina aix com els serbis dun Kosovo independent, els albanesos de Macednia, i la comunitat (austraca) de parla alemanya del Tirol del Sud. En aquests casos, les devolution, les federacions pluralistes o les federacies sn necessries per insuficients per establir lautonomia nacional collectiva. El que es pot buscar, a ms a ms, sn institucions poltiques transfrontereres que possibilitin la cooperaci entre les diferents parts de la comunitat nacional. En aquestes rees de cooperaci, es pot dir que la naci sautogoverna collectivament. Hi ha uns quants exemples daquestes institucions. La majoria dels estats continuen lligats al sistema westfali tradicional destats sobirans independents, i no estan gaire disposats a considerar les institucions transfrontereres. El temor s que aquestes institucions promoguin lirredemptisme. A ms, els estats soposen moltes vegades a donar fins i tot autonomia dins de les fronteres de lestat a minories que tenen germanes nacionals a laltra banda de la frontera, i sobretot quan aquestes germanes controlen un estat ve, s a dir, la por a lirredemptisme sovint bloqueja fins i tot la devolution, les federacions pluralistes, o la federacy, a pesar dels vincles institucionals transfronterers. De tota manera, si ms no a la Uni Europea, on les relacions entre els estats sn amistoses, lirredemptisme s dbil i pot ser que les idees tradicionals de la sobirania estatal sestiguin afeblint, aquestes institucions transfrontereres estan esdevenint possibles, encara que no sacceptin de manera uni49

forme. Lexemple de ms gran abast prov de lAcord de Divendres Sant (Good Friday Agreement), dIrlanda del Nord del 1998. A part de crear una federacy, lAcord preveu institucions poltiques que facin de nexe entre Irlanda del Nord (part del Regne Unit) amb la Repblica dIrlanda (OLeary 1999a; OLeary, 1999b). El ms important s el Consell Ministerial Nord-Sud (CMNS), un organisme que comprn el Govern dIrlanda i lexecutiu dIrlanda del Nord.15 A ms, lAcord ha menat a lestabliment de sis organismes dimplementaci a tot Irlanda, als que es va encomanar la tasca de cooperar per desenvolupar poltiques comunes sobre vies navegables interiors, seguretat alimentria, desenvolupament comercial i empresarial, programes especials de la UE, els idiomes escocesos i irlandesos de lUlster, i aqicultura i afers marins.16 El motor que impuls les institucions transfrontereres dIrlanda va ser el fet que la simple autonomia per a Irlanda del Nord no hauria satisfet les aspiracions de ni tan sols els nacionalistes irlandesos moderats. Tots els seus poltics electes insistiren en aquests nexes transfronterers. A ms de les institucions dIrlanda, sha perms que diverses altres regions de la Uni Europea cooperin amb regions venes en altres estats per desenvolupar poltiques comunes, i de vegades, com en el cas del Tirol del Sud itali i parts venes dustria, aix ha comportat collaboraci entre una nacionalitat en un estat i els seus conacionals un altre. En el Consell dEuropa del 1980 de Madrid, els signataris de lEsbs
15 El CMNS estava pensat per funcionar en gran part com el Consell de Ministres en la Uni Europea, amb ministres que tenen una independncia considerable per prendre decisions, per al capdavall responsables davant les seves cambres legislatives respectives. 16 LAcord comprometia totes dues parts dIrlanda a unes sis rees funcionals ms de cooperaci, incloent-hi alguns aspectes de transport, agricultura, educaci, salut, medi ambient i turisme.

50

de la Convenci sobre Cooperaci Transfronterera entre Comunitats o Autoritats Territorials van acordar fomentar aquesta cooperaci transfronterera, i permetre a les autoritats regionals establir acords amb les regions venes en altres pasos dins dels seus mbits de competncies. Hi ha casos no irlandesos a Europa duna regi dun pas a la qual se li permet cooperar amb un altre estat (no amb una regi a laltra banda de la frontera), per exemple el Tractat de la Uni Lingstica dHolanda-Flandes del 1982 (Alcock, 2001, p. 168). Aquestes formes de cooperaci faciliten una manera prctica de canalitzar el desig de les nacionalitats de forjar vincles amb conacionals i el territori nacional en estats vens, sense canviar les fronteres nacionals. Tenen una importncia bvia per a diverses parts del mn, no noms a Europa, sin tamb en lespai poltic postcomunista, lndia (Caixmir) i les regions de majoria kurda de lOrient Mitj.

2. Diferenciar el pluralisme territorial daltres formes dautonomia Caldria diferenciar el pluralisme territorial de les formes no territorials dautonomia, com lautonomia personal, i el que sanomena, de maneres diverses, autonomia collectiva, segmentria, cultural o nacionalcultural, i de formes dautogovern territorial que no acomoden nacionalitats o minories.

2.1. De lautonomia (no territorial) personal i collectiva Els drets humans o individuals liberals convencionals, com la llibertat de religi, expressi o associaci, protegeixen lauto51

nomia personal. Aquests drets sestenen als individus, per permeten a les minories la llibertat de practicar la cultura de la seva comunitat en lmbit privat. Aix doncs, la llibertat de religi permet a les minories religioses practicar el culte plegades; la llibertat dexpressi permet a les minories establir mitjans de comunicaci en la seva prpia llengua; i la llibertat dassociaci facilita les associacions cviques i els partits poltics de la minoria. Lautonomia collectiva, en canvi, implica un autogovern pblic amb una base minoritria. Mentre que lautonomia personal pot facilitar la formaci de partits poltics amb una base minoritria, que desprs poden demanar una acomodaci pblica, lautonomia collectiva implica institucions pbliques representatives, que es poden permetre gravar impostos als seus membres i exercir autoritat pblica pel que fa als afers culturals. Al comenament, els otomans van emprar lautonomia collectiva per gestionar la diversitat religiosa (Braude i Lewis, 1982; Coakley, 1994, 299). Des del segle XV, els ortodoxos grecs, els catlics armenis i les comunitats jueves i musulmanes administraren els seus afers religiosos, educatius i el dret de famlia. Amb el creixement del sentiment nacional, aquests compostos religiosos es van dividir ms tard en unitats de fonament lingstic (Laponce, 1993). Un equivalent dels compostos religiosos, el kahal, es va introduir a lantiga comunitat polonesalituana, on es va usar per donar autonomia a la comunitat jueva. El sistema de compostos religiosos ha influt en el sistema legal actual de lndia, dIsrael i del Lban, on diferents comunitats religioses tenen autonomia en el dret de famlia.17

17 Hi ha molta controvrsia pel que fa al grau digualtat diferent de control que hi havia al sistema dels compostos religiosos; hi ha fora proves de maltractament dels dhimmi (Yeor, 1985).

52

Lautonomia collectiva o nacionalcultural la van proposar els austromarxistes Renner i Bauer com a soluci a la qesti de les nacionalitats en un Imperi Austrohongars que sesfondrava (Bauer, 2000; McGarry i Moore, 2005; Stouurzh, 1991). Tot i que les seves propostes no es van aplicar extensament a ustria-Hongria, va haver-hi intents limitats daplicar-les a Morvia, Galtsia i Bucovina (Coakley, 1994, p. 300). Una aplicaci molt ms significativa de lautonomia collectiva va tenir lloc a lEstnia dentreguerres, on es va aprovar una Llei dAutonomia Cultural el 1925, que permetia als grups tnics de com a mnim 3.000 membres establir consells culturals amb capacitat impositiva sobre els membres del grup, i dexercir jurisdicci sobre un ampli ventall dactivitats culturals, incloent-hi leducaci, la cultura, les biblioteques, els teatres, els museus i lesport (ibd.: 307). La Constituci consociacional de Xipre del 1960 tamb preveia lautonomia collectiva de les comunitats grega i turcoxipriota barrejades territorialment. Sels va atorgar Cambres comunals elegides separadament amb prerrogatives legislatives exclusives sobre afers religiosos, educatius i culturals.18 Altres sistemes consocionals a Blgica, Holanda i el Lban han perms graus dautonomia collectiva a diverses comunitats religioses i seculars (Lijphart, 1977, p. 41-44). Fa encara menys, Blgica ha volgut gestionar les seves comunitats etnolingstiques amb una barreja de repartiment de poder consociacional, pluralisme territorial i autonomia collectiva. Les comunitats francfona i de parla flamenca tenen una jurisdicci no territorial sobre francfons i parlants de flamenc a

18 Segons Lijphart (1977, p. 159), aquestes disposicions van afavorir molt lestabliment dun sistema federal sense federalisme territorial real, que es va frustrar pels patrons residencials molt intercalats de totes dues poblacions.
53

Brusselles. A Nova Zelanda, el Consell Maor supervisa els afers dinters per als maors de tot el pas (Coakley, 1994, p. 309). Al Canad, les comunitats francfones de fora del Quebec i les anglfones dins del Quebec controlen els seus propis consells escolars lingstics. Lautonomia collectiva sha proposat com a manera dacomodar la significativa proporci de poblaci indgena canadenca que viu en zones urbanes (Comissi Reial 1996). La desaparici del marxisme-leninisme a lEuropa Oriental va menar a un ressorgiment parcial de la popularitat de lautonomia collectiva. A diferncia de Lenin, que criticava la idea dautonomia collectiva, sembla que els nous governants de la regi la tenen per preferible al pluralisme territorial, que consideren com a perills i desestabilitzador. El 1993, Estnia va tornar a introduir els seus acords dentreguerres dautonomia collectiva. El mateix any, Hongria va aprovar una llei Sobre els drets de les minories nacionals i tniques (Krizsan, 2000, 248). El 1996, el Parlament rus va adoptar lActa dAutonomia Cultural Nacional, que permet als individus formar Associacions Culturals Nacionals, amb drets sobre la cultura, la llengua, leducaci i els mitjans de comunicaci, aix com el dret de representar els interessos de les minories davant de les institucions de lEstat (federal, repblica i local). A mitjan 1999, shavien registrat 227 Associacions Culturals Nacionals (ACN) (160 de locals, seixanta de regionals i set de federals) (Codagnone i Fillipov, 2000, p. 280). Shan dut a terme altres acords dautonomia collectiva a Ucrana, per als russos de lest dUcrana i per als hongaresos de Transcarpatia (Kymlicka, 2001, p. 68). Els arguments a favor de les institucions dautonomia collectiva que utilitzen amb ms freqncia les autoritats pbliques a lEuropa oriental remeten a la pau i lestabilitat.
54

Temen els perills de secessi del pluralisme territorial, per reconeixen la necessitat dacomodar la diversitat lingstica, religiosa o cultural de les seves poblacions. A Rssia, on el pluralisme territorial va ser ms intens la dcada de 1990 que no ho s ara, lautonomia collectiva sha promogut com una alternativa o, almenys, com un contraps. El primer poltic que va recomanar-la en el perode posterior a lera comunista, Gavril Popov, la va vincular a una proposta de desmantellar el sistema de pluralisme territorial rus i recuperar el sistema tsarista de regions administratives tnicament neutrals (Codagnone i Fillipov, 2000, p. 275). Nhi ha que han conjecturat que ladopci al pas de lautonomia cultural nacional t la finalitat de substituir el pluralisme territorial a llarg termini (Goble, 2000). Certament, el president Vladimir Putin ha combinat lautonomia collectiva de Rssia amb el soscavament del sistema de pluralisme territorial. La idea que nhi haur prou amb lautonomia collectiva com a forma de gestionar els interessos de les nacionalitats sha convertit, segons sembla, en un autntic mantra entre els intellectuals de lEuropa de lEst (Kymlicka, 2001, p. 365). s un argument que t un cert suport entre els estats occidentals i les organitzacions internacionals. Des que el Document de Copenhaguen de 1990 va proposar lautonomia territorial com una opci per a lacomodaci de les minories, ha anat perdent suport en els documents internacionals, en part com a resultat dels conflictes derivats de la desintegraci de Iugoslvia i la Uni Sovitica. Ara s ms probable que aquests documents emfatitzin els mtodes dacomodaci collectiva en comptes del territorial dacomodaci.19
19 Els documents internacionals que socupen de la protecci de les minories tenen en general poc a dir sobre lautonomia territorial, per exemple la Convenci Marc sobre els Drets de les Minories Nacionals (Consell dEuropa del 1995) i les Re55

Lautonomia collectiva t uns quants avantatges sobre el pluralisme territorial. Com observ Karl Renner, la pertinena a un comunitat autnoma definida collectivament pot ser voluntria, la qual cosa significa que noms aquells que sidentifiquen amb el grup shi regeixen. Per tant ofereix una manera devitar que el governament de base territorial discrimini les minories, o que es generi un govern que no tingui una lleialtat generalitzada. Lautonomia collectiva s sens dubte til per a les nacionalitats massa disperses o massa poc nombroses per exercir lautonomia territorial o per aspirar-hi. Hi ha diverses proves que els acords dentreguerres dEstnia per a lautonomia collectiva van millorar la posici de les seves minories disperses: va fer molt per reconciliar els alemanys amb la vida dins lEstat estoni (Coakley, 1994, p. 307); i fa lefecte que els jueus van acceptar els acords dautonomia dEstnia. Els grups dispersos, com els gitanos dHongria i de Rssia, es beneficiaran de les disposicions daquests pasos per a lautonomia collectiva, ja que els proporcionaran les institucions i els recursos que actualment no tenen. Al Canad, lautonomia collectiva ha perms als francfons de fora del Quebec mantenir un cert control sobre les seves prpies escoles. Els nadius que viuen a ciutats del Canad tamb sen
comanacions de Lund sobre la participaci efectiva de les minories nacionals en la vida pblica (Organitzaci per a la Seguretat i la Cooperaci a Europa 1999). Lex-Alt Comissionat per a les Minories Nacionals de lOrganitzaci per la Seguretat i la Cooperaci a Europa (OSCE) va advertir als grups minoritaris que: encara que al Document de Copenhaguen [de lOSCE] sesmenta lautonomia territorial com una opci, les minories han de tenir en compte que una demanda com aquesta probablement es trobar una gran resistncia, mentre que podrien aconseguir ms si es concentressin en la legislaci que els va permetre tenir ms influncia en mbits despecial inters per a ells, com leducaci i la cultura. Tot seguit afegeix: tal com ho veig, no es posa prou atenci a les possibilitats de lautonomia no territorial (Kymlicka, 2001, p. 382) LOSCE sha dedicat, segons sembla, a una invocaci gaireb ritual de lautonomia no territorial, com una manera dacomodar les minories nacionals (Ibd.; van der Stoel, 1999).

56

beneficiarien, ja que s difcil veure com els plans per a la concessi dautogovern a les reserves de nadius tracten la seva situaci. Tanmateix, per a les nacionalitats disperses, que no tenen la base demogrfica per reproduir la seva cultura i identitat, aquests plans poden fer lassimilaci ms suau en lloc daturar-la.20 La dificultat que troba lautonomia collectiva amb les minories disperses no s que no presenti avantatges, sin que els estats sovint no shi han comproms prou. Enlloc dEuropa oriental les nacionalitats minoritries tenen el control ampli sobre els afers culturals previstos per Renner i Bauer (McGarry i Moore, 2005). Molt poques vegades els acords de finanament sestableixen a la legislaci. Renner, ben al contrari, va deixar clar que les comunitats nacionals han de tenir potestats de recaptaci dimpostos. El pla dHongria per a lautonomia collectiva es va adoptar tant pel seu valor propagandstic com per a benefici de les seves (gaireb inexistents) minories. Es volia promoure el tractament digne de les minories hongareses als pasos vens i de millorar la imatge dHongria com a forma daconseguir lentrada a la Uni Europea (Kriszan, 2000, p. 250). En el cas dEstnia, el rgim dautonomia collectiva de les minories t una certa coherncia amb el tancament i laturada del finanament pblic de les escoles en llengua russa, i daltres institucions pbliques, com a part de la seva construcci de la naci (Laitin, 1998). En altres casos, no sembla que els plans ofereixin gens dautonomia, sin ms

20 Aix s sens dubte cert en el cas de la comunitat francfona de fora del Quebec. En el cas dels nadius del Canad, podrien conservar la seva identitat com a nadius en particular perqu senfronten al racisme duna banda, i es resisteixen a adoptar la identitat dels mateixos que minaven la seva cultura, per s poc probable que puguin reproduir la seva cultura duna manera significativa, fins i tot amb una autonomia no territorial.
57

aviat una agncia oficialment reconeguda per influir o assessorar el govern.21 Si b la poblaci roman a Hongria i Rssia pot estar millor amb lautonomia collectiva que sense, la seva situaci encara s marginal malgrat aquestes reformes (Vermeersch, 2000). Fins i tot grans nacionalitats concentrades en un territori poden trobar que les autonomies collectives, o fins i tot lautonomia personal, sn millors que les alternatives que sofereixen. Els kurds a Turquia es beneficiarien significativament duna veritable llibertat dassociaci i dexpressi, aix com del control de les escoles pbliques en llengua kurda. Aix representaria un avan considerable en relaci al rgim kemalista dassimilaci coercitiva al qual han estat sotmesos (Gunter, 1990; Romano, 2006). Tanmateix, s molt poc probable que grans nacionalitats concentrades territorialment estiguin satisfetes amb lautonomia personal o collectiva, especialment si han gaudit dautonomia territorial en el passat. Moltes de les potestats pbliques a qu aspiren aquestes nacionalitats, com les deconomia, seguretat, moviments de poblaci i planificaci lingstica, exigeixen un control sobre el territori. Lautonomia collectiva tampoc no aconsegueix, de manera igualment significativa, examinar la relaci essencial que la majoria de les nacionalitats desplaades tenen amb la seva ptria o territori nacional. Per a molts grups, hi ha una concepci duna ptria, una zona geogrfica amb significaci simblica i emocional, que no sexpressa simplement amb disposicions per a lautogovern cultural sobre els membres. Aquesta relaci amb la terra s evident en el discurs dels po-

21 Codagnone i Fillipov (2000) addueixen que la influncia de les Associacions Culturals Nacionals en la poltica russa ha estat mnima.

58

bles indgenes, per es troba entre totes les nacionalitats desplaades, incloent-hi escocesos, catalans o uigurs (Connor, 1986). Els nacionalistes busquen no noms lautogovern, sin lautogovern de la seva ptria nacional.22 Encara que una comunitat religiosa minoritria pot sobreviure sense el control del territori, en particular si lestat s neutral en la religi, hi ha raons per dubtar que una comunitat lingstica pugui fer-ho. Una llengua prosperar al mxim si t una base territorial on la llengua s el principal mitj de relaci social i econmica, i una de les principals llenges de treball, dels negocis i de la interacci social. Lautonomia collectiva, generalment limitada al control de les escoles, fins i tot quan es combina amb algun tipus destatut oficial per a la llengua de la minoria a les institucions pbliques estatals, no s ni de bon tros suficient. Pot ser necessria lautonomia territorial, en la qual la minoria pugui promoure la seva llengua com a llengua pblica, fins i tot en la m dobra, com han fet els quebequesos al Quebec. La disparitat de sorts de les minories lingstiques amb autonomia territorial i sense autonomia territorial es pot observar si analitzem els suecs de Finlndia. Les illes Aland, que gaudeixen dautonomia territorial, incloent-hi el control dels fluxos demogrfics, i que han promogut la seva llengua en lesfera pblica, han estat capaces de reproduir la seva cultura i la seva identitat. En canvi,
22 La reivindicaci irlandesa per a lautodeterminaci ha tingut relativament poc a veure amb el desig de protegir un idioma o una religi (McGarry i OLeary, 1995, McGarry i OLeary, 1995b; McGarry i OLeary, 1996; Oleary i McGarry, 2008). Ha tingut ms a veure amb leliminaci del poder britnic i amb lobtenci duna Irlanda per als irlandesos, s a dir, amb lassoliment de lautodeterminaci per al poble irlands a Irlanda, el seu territori nacional. Pensem en llocs molt disputats com Kosovo o Jerusalem, que es troben entre les controvrsies ms insolubles en els conflictes nacionalistes. Labstracci del nacionalisme del territori en el pensament dels partidaris de lautonomia collectiva, com Bauer i Renner, sembla massa fcil.
59

els parlants de suec de Finlndia, territorialment concentrats i beneficiaris de drets lingstics, per no dautonomia territorial, no se nhan sortir tan b (Alcock, 1991, p. 13).

2.2. Rgims dautogovern territorial que no acomoden les nacionalitats ni les minories Hi ha dues menes de federacions que sn coherents amb les poltiques dintegraci, assimilaci o control de les minories, ms que no acomodar-les. La primera la formen les que hem descrit com a federacions nacionals, per diferenciar-les de la varietat pluralista (McGarry i OLeary, 2005). Les federacions nacionals sovint estan relativament centralitzades, ja que de costum es considera que els seus governs federals representen la voluntat nacional. Una federaci nacional sense ambigitats on la majoria a escala federal s una majoria en les unitats federals, com als Estats Units, Alemanya, Austrlia, o les federacions llatinoamericanes de Mxic, el Brasil i Veneuela. En cadascun daquests casos, la decisi destablir federacions no tenia res a veure amb lacomodaci de minories sin que es va prendre per altres raons, com ara subministrar un govern (regional) accessible en un pas gran (el Brasil, Austrlia i els Estats Units); per convncer unitats prviament independents perqu sincorporin a la uni sense aniquilar la seva identitat/existncia (els Estats Units i el Canad angls); o per protegir-se contra la concentraci i labs de poder (Alemanya, els Estats Units). De fet, lestabliment de federacions nacionals sovint ha comportat passos intencionats, all on ha calgut, per impedir que les minories sautogovernin. A mesura que els Estats Units, per agafar el cas ms prominent, sexpandia cap al sud des de les seves tretze col60

nies homognies (excepte pels esclaus negres) originals, es decid que cap territori no rebria la condici destat si les minories superaven en nombre els protestants anglosaxons blancs (WASPs) De vegades, la tcnica emprada en les fronteres de lestat fou dividir interessadament una zona electoral de manera que els indis o els hispans fossin menys nombrosos, com a Florida. Altres vegades, com a Hawaii i al sud-oest, la condici destat es va retardar fins a superar els residents ms antics amb prou colons WASP. Les autoritats nord-americanes eren fins i tot escptiques respecte dels grups dimmigrants que es concentraven en indrets particulars per si aix desembocava en demandes dautogovern de base tnica, i es van denegar concessions de sl pblic a grups tnics per promoure que es dispersessin (Gordon, 1964).23 Dacord amb els objectius de construcci de la naci, es va requerir a les minories que sadaptessin a la cultura i la identitat del nucli anglosax. En el cas dels negres dels estats del sud, al cap dun segle que sabols lesclavitud, el federalisme nord-americ va afavorir el control ms que no pas lassimilaci: els afroamericans haurien estat ms ben atesos per les estructures poltiques centralitzades del que ho van estar per la restauraci del federalisme desprs del fracs de la reconstrucci.24 El control es va desmantellar en gran part com a resultat de les intervencions combinades, que va comenar la dcada de 1950, de les branques judicial, executiva i legislativa del govern. Hi ha una federaci nacional ms ambigua all on les minories tniques, religioses, lingstiques o nacionals sestenen

23 William Penn va dissuadir els immigrants gallesos destablir una baronia amb autogovern a Pennsilvnia. (Gordon, 133). 24 El mateix s cert, com argumenta Kymlicka, respecte a les comunitats indgenes del Brasil. Aquests exemples no volen dir, per, que les estructures poltiques beneficin sempre, o fins i tot sovint, les minories.
61

a travs de diverses unitats federals, en algunes de les quals poden formar majories. Les federacions nacionals de tipus inequvoc poden no ser prctiques en alguns casos, si la minoria en qesti s tan gran que dificulta la construcci de les fronteres internes de la federaci per denegar-los lestatus de majoria en totes les unitats federals. En aquests casos, la segona millor estratgia nacional federal traa fronteres internes a travs de comunitats minoritries en comptes dentre elles, s a dir, impedeix que la minoria exerceixi el govern collectiu propi dins de la seva prpia unitat. Els integracionistes argumenten que lavantatge daquesta estratgia s que trenca la solidaritat de la minoria nacional o tnica, promou les divisions dins del grup, i les aliances intergrupals o transgrupals, i per tant, promou una identitat nacional nica general que coincideix amb lestat (Roeder, 2007). Aquesta idea sembla que ha inspirat els militars constructors de la naci de Nigria, que dividiren les tres repbliques originals de Nigria, dominades pels ibos, iorubas i haussa-fulani, en, respectivament, nou, dotze, i, finalment, trenta-sis repbliques. Tamb va ser la frmula preferida de les autoritats dels EUA, i de diversos acadmics, per desprs de la invasi de lIraq (Brancati, 2004; Dawisha i Dawisha, 2003; Makiya, 2003; Wimmer, 2003-4). Van defensar una federaci basada en els divuit governorats administratius de Saddam, el major mrit de la qual era que hauria dividit la comunitat kurda (i tamb els xites i els grups rabs sunnites) en diversos governorats (OLeary, 2005; McGarry, 2005). Els constructors de la naci singalesa a Sri Lanka tamb sn dun parer similar, tot i que tendeixen a defugir qualsevol s del terme federaci, i prefereixen el llenguatge de la descentralitzaci i la transferncia de competncies. Aquestes federacions nacionals, en les quals les minories es divideixen en diverses unitats
62

sense el seu consentiment, i com a resultat duna construcci de la naci interessada dels dictadors militars, la intervenci externa, o les elits de la majoria, han de ser acuradament diferenciades de les federacions en les quals sorgeixen de manera orgnica aquests patrons. A Sussa, les comunitats lingstiques alemanya i francesa es divideixen en diversos cantons, per sn el resultat de la histria de Sussa i de la poca voluntat de fusionar-se dels cantons amb el mateix idioma. Aix fa de Sussa un exemple de federaci pluralista, per plurilinge en lloc de plurinacional. El segon tipus de federaci, que no s pluralista, s la variant simulada o pseudopluralista. Una federaci pluralista simulada existeix all on lestat est organitzat com una federaci, en aparena, i les nacionalitats sn les majories dins de les unitats federals, per no hi ha un autntic autogovern. Aquestes federacions es produeixen quan les unitats federals o b no sn autnomes (s a dir, la divisi constitucional de poders / estat de dret s ignorada a la prctica), o no hi ha democrcia (llibertat dexpressi, llibertat dassociaci, eleccions competitives peridiques i altres atributs necessaris per produir un autogovern). Els Estats Units sn lexemple paradigmtic duna federaci nacional, mentre que la Uni Sovitica fou la federaci pluralista simulada ms destacada. Tot i que la seva estructura estatal es va federar ben aviat, el poder real raa en el Partit Comunista fermament centralitzat (el PCUS), que va funcionar dacord amb el principi de centralisme democrtic. Les Repbliques de la Uni, per tant, no eren autnomes. Les seves assemblees legislatives (els soviets), encara que, en teoria, eren elegits per les poblacions locals, van ser rgans incondicionals designats pel PCUS. Moscou controlava les institucions clau, incloent-hi lexrcit i la policia. No hi havia cap revisi judicial
63

efectiva per decidir sobre la divisi dels drets i les esferes funcionals entre el centre i les repbliques (Lieven i McGarry, 1993). Si b la federaci iugoslava va estar, de vegades, menys centralitzada que els seus equivalents sovitic o txec, no va ser menys antidemocrtica o hostil respecte als nacionalismes regionals. No hi va haver cap oportunitat, per tant, duna veritable poltica dacomodaci plurinacional, o fins i tot de lexpressi oberta dels objectius nacionalistes. Quan va tenir lloc la democratitzaci, a final de la dcada de 1990, els poltics de les minories van apostar per la independncia i guanyaren tot utilitzant les estructures federals de totes les federacions comunistes. El comunisme no t el monopoli de les federacions simulades. Nigria i el Pakistan, durant les seves llargues dictadures militars han estat federacions simulades, i la Rssia de Putin, en la qual el centre nomena els governadors, i prohibeix que els partits regionals participin en les eleccions de Rssia, sha mogut fora en aquesta direcci.

3. El pluralisme territorial s una poltica sensata? Les principals crtiques al pluralisme territorial s que promou lantiliberalisme, i que institucionalitza i exacerba el conflicte, i que mena, en molts casos, a la dissoluci de lestat. Aquestes crtiques estan relacionades amb els partidaris acadmics i poltics dun situaci centralitzada o federal nacional, per els partidaris minoritaris de la lnia dura tamb es mostren crtics amb el pluralisme territorial.25 Estan dacord amb els
25 Diversos partits poltics minoritaris destats occidentals consideren que el pluralisme territorial s impracticable, incloent-hi el Parti Qubcois (i el seu partit germ, el Bloc Qubcois), el Partit Nacionalista Escocs, i Euskal Herritarok.

64

centralitzadors i els federalistes nacionals en qu el pluralisme territorial s impracticable; la secessi s el cam vers la simplificaci i les institucions factibles.

3.1. Es diu que el pluralisme territorial fomenta lantiliberalisme Hi ha una opini molt estesa segons la qual el pluralisme territorial promou lantiliberalisme i la discriminaci de minories en les entitats territorialment autogovernades, o dindividus que no sassocien amb la comunitat dominant del territori. Com es sabut, durant la Revoluci Francesa, els jacobins sostenien que el federalisme era un refugi per a la reacci antiliberal i el xovinisme. Aquest punt de vista ha tingut molt ress en el desenvolupament institucional de la poltica francesa i moltes de les excolnies de Frana. Si b els acadmics i els estrategs poltics nord-americans, a diferncia dels francesos, donen suport al federalisme, i el veuen com un baluard de llibertat, hi ha una tendncia pronunciada entre els nord-americans a desconfiar del pluralisme territorial. Eric Nordlinger, un dels primers cientfics poltics nord-americans contemporanis a consagrar un inters perllongat a la regulaci del conflicte tnic, rebutja les federacions pluralistes perqu permetrien que el segment dominant de la regi omets o invalids les demandes del segment minoritari, i facilitarien la secessi (Nordlinger, 1972). SeyFins al segle XXI aquesta tamb va ser la posici del Sinn Fein. Grups destacats entre les comunitats nacionalistes minoritries de Kosovo, Txetxnia, i Israel/Palestina insisteixen en la independncia ms que no pas el pluralisme territorial. Els secessionistes poden acceptar el pluralisme territorial en un estat centralitzat o una federaci nacional, per noms com una transici, per obrir el cam, per citar Michael Collins, cap a la llibertat dobtenir la llibertat.
65

mour Martin Lipset, destacat socileg poltic nord-americ, sostenia que els nacionalistes minoritaris estaven compromesos amb una revolta contra la modernitat (Lipset, 1985). Els crtics nord-americans de les federacions comunistes assenyalen que aquests privilegiaven les nacionalitats titulars sobre les altres (Roeder, 1991, 2007). La popularitat daquestes opinions entre els nord-americans reflecteix el seu coneixement de com els blancs del sud utilitzaven els drets estatals per mantenir lesclavitud i ms tard el rgim dels segregacionistes de Jim Crow (Ferrer, 1997). Els integracionistes britnics van cometre de manera similar una discriminaci generalitzada de catlics per part de la majoria protestant dIrlanda del Nord durant els anys 1921-1972, per reforar largument que lautonomia promou letnocentrisme.26 Afirmaven que la integraci dIrlanda del Nord al Regne Unit asseguraria que tots els seus ciutadans gaudissin de ciutadania (Roberts, 1987; Roberts, 1990). Recentment, un professor alemany temia que lautonomia basada en criteris tnics a lIraq pugui intensificar, ms que reduir, els riscos de violacions flagrants dels drets humans, especialment respecte dels membres de minories tniques que viuen sota el domini del govern majoritari en una unitat federal (Wimmer, 2003, p. 123). Aix va contribuir a modelar el seu punt de vista, compartit per destacats estrategs poltics nord-americans respecte al perode posterior a la invasi de lIraq, que lIraq necessitava una federaci nacional ms que no pas una de pluralista. Som liberals, per no trobem convincents aquestes temors. En primer lloc, s incorrecte pensar que les nacionalitats mi-

26 Els nostres usos dintegraci es poden trobar a McGarry i OLeary (1995), i McGarry, OLeary i Simeon (2008).

66

noritries sn a priori antiliberals. s incorrecte construir-se una imatge de tots els representants potencials del poder territorial autnom com a blancs nord-americans del sud, o unionistes de lUlster. Diverses nacionalitats contempornies, incloent-hi la catalana, la quebequesa i lescocesa, defensen versions de nacionalisme ms cviques que tniques, i resulten fora tolerants amb les minories amb qu conviuen. El Quebec t la seva prpia carta provincial de drets i llibertats, similar als protegits per la carta federal del Canad, i sha utilitzat per fulminar la legislaci provincial. Els kurds, sovint etiquetats com arquetpicament tnics, han estat protectors de minories. Els principals partits poltics i poltics del Kurdistan han accentuat que sn kurdistans abans que kurds, i el govern regional del Kurdistan est treballant actualment en una declaraci de drets que protegeix no noms les minories tniques, sin tamb les religioses (Barzani, 2008; OLeary, 2008a; Talabani, 2008). Altres nacionalitats territorialment dominants, com la flamenca, donen nivells incmodes de suport als partits dextrema dreta, per daix no sen pot extreure una regla, i no s gaire clar que ho deixessin de fer si no tinguessin autonomia territorial. En segon lloc, els governs federals i centrals, i les nacionalitats dominants, no sn a priori liberals ni necessriament protectors, inclusius i tolerants. Permeteu-nos illustrar la profunditat del prejudici en aquest sentit. Un prominent erudit alemany criticava la naturalesa etnocentrista de les minories nacionals, que el dret de ciutadania dAlemanya encara es bass en una estricta descendncia de sang, mentre qu catalans i quebequesos insistien amb gran entusiasme en qu qualsevol es podia integrar en la seva naci, noms amb un acte de voluntat (Dahrendorf, 1995). No s gens clar, per exemple, que les nacionalitats minoritries del Kurdistan estiguin ms
67

ben protegides per un Iraq centralitzat, ats el maltractament histric de Bagdad vers les minories, del que ho estarien pel govern regional del Kurdistan, o que les minories del Sudan del sud sexposin a ms perills a causa del seu govern regional que amb un Khartum totpoders. Ras i curt, no es poden fer afirmacions mnimament legals sobre la propensi de nacionalitats minoritries a violar els drets humans, de la mateixa manera que no es pot fer cap generalitzaci sobre la propensi de governs federals o centrals o nacionalitats dominants a promourels i defensar-los. Dit duna altra manera, totes les unitats governamentals territorials sn capaces de promoure o minar els drets humans, al marge de les seves majories locals. En tercer lloc, es poden fer passos a fi de protegir els drets de nacionalitats, minories i individus sense negar autonomia a la regi pertinent, o permetre que el centre tingui potestats radicals dintervenci a travs dels seus tribunals o altres instruments. La resposta apropiada al discriminatori Parlament dIrlanda del Nord que va governar entre 1921 i 1972 no va ser un govern centralitzat (govern directe) des de Londres, al qual shi oposaven molt especialment els nacionalistes, les vctimes de Stormont. Ms aviat, el tractament apropiat va ser el de lAcord de Belfast (Divendres Sant) del 1998, que restaurava lautonomia dIrlanda del Nord (federacy ms enllaos transfronterers), per aquesta vegada, sobre una base consociacional, que protegia tant els nacionalistes com els unionistes (McGarry i OLeary, 2004). LAcord no tan sols institua un executiu inclusiu, sin tamb una comissi digualtat estatutria. Els poders pblics ara estan obligats a promoure la igualtat doportunitats amb relaci a les opcions religioses i poltiques, el gnere, la raa, la minusvalidesa, ledat, lestat civil, la dependncia, i lorientaci sexual. Sexigeix que els
68

organismes pblics preparin projectes de reglamentaci que indiquin com implementaran aquestes obligacions. LAcord pretenia refermar la Convenci Europea dels Drets Humans en el dret dIrlanda del Nord, proposava una Declaraci de Drets per a Irlanda del Nord i establia una nova Comissi de Drets Humans dIrlanda del Nord. LAcord dIrlanda del Nord mostra que lautonomia regional es pot combinar de manera coherent amb un govern liberal. Finalment, hi ha dos motius ben coneguts per pensar que els sistemes territorials pluralistes sn ms coherents amb la promoci de les llibertats individuals que no pas els sistemes federals o els estats centralitzats. Una interpretaci adequada dels drets individuals liberals i la igualtat vol respecte per la cultura dels pobles, i aquest respecte requereix concedir a les nacionalitats i les minories la facultat de protegir i promoure la seva cultura (Kymlicka, 1995a; Kymlicka, 1995b) per no de promoure lantiliberalisme. Tamb, largument liberal que el federalisme constitueix una defensa contra la propagaci de lautoritarisme, ja que dispersa el poder, t ms fora en acords pluralistes (multilinges i multiculturals) que en les federacions nacionals (monolinges i monoculturals). El pluralisme territorial s un excellent mecanisme de control del despotisme.

3.2. Diuen que el pluralisme territorial amenaa la unitat de lestat Fa lefecte que largument ms poders i punyent contra el pluralisme territorial, subscrit per molts socialistes, liberals i conservadors, s que aprofundeix les divisions alhora que les institucionalitza (Brubaker, 1996; Leff, 1999; Roeder, 1992; Roeder, 2007; Snyder, 2000). Els crtics socialistes creuen que
69

el pluralisme territorial dificulta la construcci de la solidaritat social necessria per donar suport als programes de redistribuci; els liberals, que promou ms el grup que les identitats individuals; els conservadors i els poltics unionistes, que causa inestabilitat i conflictes, i afavoreix la ruptura de lestat. Lltima preocupaci, en particular, s molt compartida a lEuropa de lEst i la major part de lfrica i de lsia, i en gran mesura explica per qu la majoria dels estats rebutja el pluralisme territorial. Un considerable nombre de poltics del Regne Unit, Espanya i Frana tamb ha adoptat la posici que el pluralisme territorial de lestat s incompatible amb la unitat. Aquestes opinions poden semblar plausibles. La creaci duna unitat territorial autnoma crea un electorat territorialment definit centrat en la regi. Aix pot facilitar el creixement dels partits que donin prioritat als interessos regionals, a costa de les parts de lestat que posen lmfasi en qestions transversals (integradores) com ara la classe. Els electors poden votar un partit nacionalista en les eleccions regionals, en qu t una possibilitat raonable de formar govern, i en qu les seves poltiques semblen ms pertinents, per no en una elecci estatal. En les eleccions de 1999 al Parlament escocs i a lAssemblea de Galles, per esmentar dos casos, els partits nacionalistes van tenir una quota fora ms alta del vot popular que la que havien aconseguit en les eleccions immediatament anteriors a nivell estatal al Parlament de Westminster: la seva quota de vots va augmentar del 9,9 al 28,5% al Pas de Galles i del 22,1 al 28,7% a Esccia. El pluralisme territorial dna suport material i simblic al desenvolupament de les identitats nacionals. Duna banda, preveu assemblees legislatives i executives i, per tant, els recursos, que poden controlar els nacionalistes. Sovint tenen els
70

seus propis programes de construcci nacional. La identificaci de la nacionalitat en la seva regi pot reforar-se amb lexistncia dels seus propis govern nacional, assemblea legislativa, i bandera, i amb la imatge de mapa que proporcionen els seus lmits territorials, i algun autogovern reeixit pot reforar la confiana en el cam cap a la independncia. Fins i tot els sistemes federals i de transferncia de competncies que no sn pluralistes generen conflictes intergovernamentals en uns quants assumptes. Es pot esperar que les unitats territorialment autnomes mirin dampliar els seus poders en detriment del centre, per regatejar lassignaci de recursos, i culpar dels problemes, incloent-hi la recessi econmica, les poltiques del govern federal o central. Aquests conflictes es poden magnificar quan els partits que representen diferents comunitats nacionals controlen les unitats de govern federals i regionals. Als crtics del pluralisme territorial no els manquen proves. Totes les federacions comunistes es van trencar al llarg de les lnies de les seves fronteres internes federals. Des del comenament de la dcada del 1990, Montenegro es va separar de Srbia, i Kosovo ho ha fet de facto, i de iure. La comunitat internacional mant Bsnia-Hercegovina unida. Hi ha importants moviments secessionistes al Quebec, a Esccia i al Pas Basc. El Canad, un dels estats ms descentralitzats del mn, no va poder impedir que els secessionistes del Quebec es quedessin a un punt percentual de guanyar un referndum sobre la sobirania el 1995.27 Roeder afirma que la majoria dels estats-naci ha sorgit del reconeixement per part dentitats nacionals dins dels sistemes del que anomenem pluralisme territorial (Roeder, 2007a).
27 El bndol del S va obtenir el 49,4% del vot, el bndol del No, el 50,6%.
71

Com responen a aquests arguments els partidaris del pluralisme territorial? En primer lloc, impugnen la premissa implcita de la crtica que, en absncia de pluralisme territorial, hi hauria solidaritat, estabilitat i unitat territorial. La premissa, per descomptat, s sovint explcita. Els integracionistes britnics i turcs, per exemple, afirmen que els irlandesos o els kurds, respectivament, celebrarien la centralitzaci i la igualtat de ciutadania. Els partidaris del pluralisme territorial igualment repliquen la premissa que la mobilitzaci del nacionalisme emana del pluralisme territorial, i no pas a la inversa.28 s una proposici basada en dades empriques que enfronta els rgims centralitzats amb els moviments populars, s a dir, els moviments nacionalistes mobilitzats (a tot el mn, especialment quan tenen una oportunitat democrtica). Al Regne Unit, per esmentar un exemple, a finals del segle XIX els nacionalistes irlandesos van obtenir constantment laclaparadora majoria dels escons dIrlanda al Parlament del Regne Unit sobre una plataforma dAutonomia poltica. Ho van fer sense tenir el favor del seu propi govern regional. A Irlanda del Nord, els irlandesos catlics i les minories nacionalistes es van oposar al poder central de Londres entre 1972 i 1998, i noms diferien respecte de si oposar-shi constitucionalment, o per la fora. Abans de la decisi del govern del Regne Unit de crear un parlament escocs el 1998, les enquestes dopini mostraven grans majories a favor de lautonomia, i en el referndum que va precedir la creaci del Parlament, el 76% hi
28 Lobra de Jack Snyder, Philip Roeder i Rogers Brubaker suggereix que la mobilitzaci nacionalista s en gran part un efecte del pluralisme territorial ms que no pas de fets que el precedeixen. Snyder i Roeder han addut que letnofederalisme crea organitzacions i mercats de mitjans de comunicaci de fonament tnic, i Brubaker afirma que institucionalitza la condici de naci territorial i la nacionalitat etnocultural com a categories socials i cognitives bsiques (Brubaker, 1996, p. 9; Snyder, 2000, p. 327; Roeder, 2007).

72

va donar suport. Creiem que hi ha molts casos en qu el pluralisme territorial s una resposta a les divisions plurinacionals, i no la seva causa, i en qu el pluralisme territorial s sovint lopci democrtica, liberal i estratgica adequada. Els crtics del pluralisme territorial tendeixen a ser molt selectius en la tria dels casos de ruptures: s un error utilitzar les exfederacions comunistes com a prova que el pluralisme territorial s necessriament centrfug perqu aquestes federacions eren una farsa; tamb suggerim que s erroni passar per alt els casos reeixits. Els crtics del pluralisme territorial passen per alt els casos en qu sembla raonable i responsable mantenir lestat en qesti. Dos dels estats ms antics del mn, Sussa i el Canad, sn casos de pluralisme territorial. Han perdurat des del 1848 i el 1867, respectivament. Lndia, la democrcia ms gran del mn i la democrcia postcolonial de ms xit, ha desenvolupat el pluralisme territorial, i el seu fracs al Caixmir probablement s degut a la insuficincia de pluralisme. Un pensador explica lxit relatiu de lndia per la poca voluntat de les seves autoritats cviques centrals de reconixer lorigen tnic (Snyder, 2000, p. 287-96), una manera estranya de descriure un estat uni amb fronteres internes en gran part reconstrudes al llarg de lnies etnolingstiques; es podria haver referit a la seva poca voluntat de reconixer la religiositat com a base per a la construcci de la frontera. Blgica, Espanya i el Regne Unit, sn sens dubte exemples dxit emergent de pluralisme territorial, encara que sn ms recents, i la unitat de Blgica s trencadissa. Dins de cadascun daquests estats, labundncia de proves, incloent-hi les dades electorals i les plataformes dels partits poltics, suggereix que les nacionalitats concentrades en un territori sacontenten amb quelcom menys que un estat sobir. Cap daquests estats sembla des73

tinat a desintegrar-se, tot i que tampoc no est garantit que romanguin units. Una de les conclusions principals de Ted Gurr, desprs dun gran estudi dels punts clau del factor tnic, s que lautonomia territorial de les minories ha estat un recurs efica per al conflicte, i aquesta tamb s la conclusi de Hechter en un altre estudi cabdal (Gurr, 2000a; Gurr, 2000b; Hechter, 2000).

Conclusi Ats lhistorial heterogeni del pluralisme territorial, la pregunta adient per als cientfics poltics no s si est condemnat al fracs o a lxit, sin en quines condicions s probable que tingui xit o que fracassi. Almenys algunes de les segents condicions sn importants, encara que calen ms proves empriques rigoroses per avaluar la validesa de lexposici daquestes proposicions. En primer lloc, la histria s important, encara que no sigui el dest. La coerci i la conquesta dantany, els governs autoritaris o totalitaris i el maltractament de les nacionalitats histriques dificulten arribar a disposicions poltiques lliures. La democratitzaci pot menar a lapogeu de les nacions oprimides, quan salliberin i rebutgin les incerteses del pluralisme territorial per a la seguretat potencial de la independncia. El pluralisme territorial, per tant, t ms opcions si es desprn de les anteriors aliances voluntries, i va de la m de la democratitzaci. A les nacionalitats histricament dominants, amb escassa trajectria dacords, els resulta difcil persuadir altres nacionalitats que poden establir compromisos crebles. En segon lloc, i amb relaci a aix, la supervivncia a llarg termini s ms probable quan hi ha identitats imbricades o
74

complementries entre les nacionalitats concentrades en un territori, s a dir, quan hi ha un cert sentit de la lleialtat a tot lestat, aix com a la ptria nacional. Aix es veu facilitat alhora per lacceptaci del plurinacionalisme per part de lestat central o de les autoritats federals i, si sescau, de la seva comunitat dominant.29 No s gaire probable que existeixin identitats imbricades, si lestat ha maltractat molt la regi de la nacionalitat en qesti, o han patit guerres violentes. s possible que els crtics del pluralisme territorial, com Roeder, que tinguin ra quan afirmen que la secessi, que ell anomena incorrectament partici, s una de les opcions ms sensates desprs de moltes guerres civils.30 De la mateixa manera, s menys probable que existeixin identitats complementries, o costa ms, si una regi fou incorporada a la fora, o reincorporada a lestat, en lloc dadherir-shi voluntriament. Les repbliques bltiques sn les secessionistes ms entusiastes de lantiga Uni Sovitica, i els serbis de la Republika Srpska no sn els ms acrrims defensors de Bsnia i Hercegovina. LExrcit Roig for les primeres a incorporar-se a lex-Uni Sovitica entre 1941-1945, i, abans havia estat lexrcit de la Rssia tsarista, mentre que els segons es troben a Bsnia-Hercegovina a causa de les imposicions nord-americanes de Dayton. La importncia de les identitats complementries suggereixen que els estats han de respondre les demandes populars de principis de pluralisme territorial, abans que les relacions entre les nacionalitats es deteriorin. Aqu topem amb el que
29 Les dificultats del Canad en les dcades recents es poden explicar no tan sols pel fet que molts quebequesos senten una sola comunitat nacional (localitzada al Quebec), sin pel fet que molts canadencs anglesos senten noms una comunitat nacional (localitzada al Canad). Aquests punts de vista es retroalimenten, i produeixen una dinmica polaritzadora. 30 La distinci entre secessi i partici sexplica amb detall en altres llocs (OLeary, 2007a).
75

Tim Siska anomena la paradoxa temporal. Si b s ms probable que funcioni lacomodaci des dun inici, s possible que les autoritats estatals no es decantin per reconixer la necessitat de fer concessions fins que han polaritzat les relacions i ja sigui massa tard (Sisk, 1996).31 Tanmateix, ladopci del pluralisme territorial al Regne Unit, Espanya, el Canad, Blgica, lndia i Sussa indica que les autoritats centrals de vegades poden participar en profecies autonegadores. Alguns governs estan disposats a reformar-se per evitar un empetitiment forat, una consideraci que genera una rica agenda dinvestigaci (OLeary, Lustick i Callaghy 2001). En tercer lloc, alguns casos dxit del pluralisme territorial suggereixen que, almenys amb un bon nombre de nacionalitats, lautonomia ha danar acompanyada de la distribuci del poder consociacional en les institucions federals o centrals. Aquests acords eviten el majoritarisme per part de la nacionalitat dominant, i fan ms probable que les minories tinguin un inters en lestat. s un error considerar que lautonomia s un simple substitut de les institucions de lestat inclusiu, encara que algunes minories, com els kurds de lIraq durant les negociacions constitucionals del 2005, poden estar disposades a canviar la influncia al centre per ms autonomia. El repartiment de poder es pot afianar en lleis o documents constitucionals, o, duna manera menys atractiva des de la perspectiva de la minoria, pot ser el resultat de convenis o de la poltica general, els resultats deleccions generals (que deixen en mans de les minories lequilibri de poder a les cambres legislatives centrals). Les institucions governamentals federals inclusives i les convencions han ajudat a mante-

31 Sisk es referia a la intervenci internacional en conflictes tnics, per la seva visi saplica tamb a les decisions per crear sistemes federals (Sisk, 1996, p. 111).

76

nir units el Canad, Sussa, lndia, Blgica i Espanya.32 El rgim autonmic espanyol ha estat, com a molt, cordial quan les nacionalitats minoritries han gaudit dinfluncia a Madrid. En canvi, hi ha proves que labsncia, o collapse, de les institucions federals inclusives o centrals ha contribut a la ruptura i la secessi. Iugoslvia es va trencar desprs que el seu Consell Federal, la instituci poltica ms important de lestat, que es basava en principis (no democrtics) consocionals, va ser absorbida pels poltics serbis.33 La precipitaci de Nigria en una guerra civil i els intents de secessi els anys 1966-1967, seguits dun cop destat que va convertir el centre en una reserva doficials ibos i un contracop en qu es van derrocar aquests funcionaris (Suberu, 2001). Tamb sha vist que gran part dels problemes de la Nigria posterior als conflictes de la dcada de 1970, incloent-hi la guerra sectria entre musulmans i cristians i laugment del separatisme violent a la zona del delta, rica en petroli, tamb sha vist que han estat causats per la falta dinclusi a nivell del centre (Suberu i Diamond, 2002).34 La descomposici de la federaci

32 En el cas de Blgica, les disposicions per als principals grups lingstics en el si de lexecutiu federal estan garantides per llei. Al Canad, la minoria francfona est inclosa de manera proporcional al gabinet federal per convenci, encara que est representada proporcionalment al Tribunal Suprem del Canad per llei. A Sussa, la presidncia collectiva de set persones s, per convenci, representativa de les diferents comunitats susses. Lndia tamb ha adoptat convencions consociacionals. El Partit del Congrs va ser un partit consociacional durant el perode que va resoldre ms b els conflictes amb Nehru, i els governs federals de lndia des de comenaments de la dcada de 1990 shan basat invariablement en coalicions multitniques (Lijphart, 1996). 33 Desprs de suspendre lautonomia de Kosovo i Voivodina, laliana serbomontenegrina va obtenir el control de quatre dels set escons del Consell Federal, i va sumir la federaci en una crisi. 34 En un pas dividit a parts iguals entre musulmans i cristians i entre el nord i el sud, els quatre governs militars del perode 1984-1999 van estar encapalats per musulmans del nord. Desprs de lascensi al poder del general Abacha el 1993, no tan sols el cap destat va ser un musulm, sin tamb el cap dEstat Major de De77

de les ndies Occidentals estava vinculat al dficit de representaci i dinfluncia dels jamaicans al centre, i la federaci de Nyasaland, de Rhodsia del Sud i del Nord, representaven insuficientment els africans negres, i privilegiaven els colons blancs (Hicks, 1978; Watts, 1996). En quart lloc, lxit del pluralisme territorial sembla vinculat a la naturalesa de la diversitat de lestat. Les federacions amb una nacionalitat dominant forta, o un Staatsvolk, sn menys propenses a esquerdar-se que aquelles que no en tenen (OLeary, 2001b). Aix s en part perqu aquestes comunitats dominants poden eliminar o impedir la secessi i, a ms, poden ser prou segures, com han demostrat els anglesos, per aplicar-hi el pluralisme territorial. s ms probable que la Federaci Russa es mantingui unida que no lantiga Uni Sovitica, com els txetxens han descobert, en part perqu t ms russos: els russos constitueixen el 80% de la poblaci de la Federaci Russa, per noms el 50% de la poblaci de la Uni Sovitica. Altres casos destacats dEstats que es van esfondrar, com Iugoslvia, o es van precipitar en la guerra civil i la dictadura militar, com ara Nigria, no tenien un Staatsvolk, o ni tan sols una comunitat majoritria. Per, el que lStaatsvolk fa amb el seu domini pot ser tan important com la seva mera existncia. Quan coacciona, dna suport a un partit o religi totalitaris, maltracta nacionalitats minoritries, o sadhereix a cops destat centralistes i putsches, genera identitats antagniques, ms que no pas complementries. Quan s liberal, democrtic, respectus amb els drets i obert a lacomodaci, el pluralisme territorial t ms possibilitats de trobar socis que cooperin.

fensa, linspector general de Policia, el Ministre dAfers Interiors, lassessor de Seguretat Nacional, i el President del Tribunal Suprem (Suberu i Diamond, 2002).

78

En cinqu lloc, el nombre dunitats autnomes s important, encara que no duna manera bvia. Les federacions pluralistes de dues unitats, o didiques, tenen una histria abissal (Vile, 1982): Srbia i Montenegro no en sn ms que les darreres vctimes. Aix pot ser degut al fet que les divisions en les federacions didiques sempre es produeixen al llarg del mateix eix, amb coalicions flotants molt difcils dacordar-se.35 Que Blgica encara sobrevisqui pot deure quelcom al fet que no sigui una federaci didica de Flandes i Valnia. Lexistncia de Brusselles com a unitat independent pot haver impedit la secessi de Flandes. Que no sigui una federaci de dues unitats del Quebec i el Canad angls pot haver contribut a lestabilitat del Canad. La divisi de la poblaci canadenca anglfona molt ms nombrosa, en nou provncies ha creat un equilibri de forces mltiple, menys amenaador per al Quebec, i fa possibles aliances interprovincials que superen la fractura tnico-lingstica. Referir-se a lavantatge dun equilibri de poders mltiple no s, tanmateix, un argument per imposar-lo mitjanant una estratgia maquiavllica de subdivisi de les unitats regionals pertanyents a diferents comunitats nacionals. Per si un equilibri de poders mltiples es desenvolupa orgnicament, com ha passat al Canad, llavors s que s til. Algunes comunitats dominants poden acceptar la divisi del seu territori en diverses regions, sempre que la seva aspiraci a lautogovern collectiu es pugui expressar en el si de les institucions de la uni, o a nivell de les institucions federals. Per s probable que les nacionalitats minoritries es resisteixin a qualsevol partici imposada de la seva regi autnoma, com els kurds de lIraq, sens dubte, haurien
35 Les federacies solitries vinculades a estats altrament unitaris semblen durar ms temps, potser perqu la federacy tpica (per exemple, les illes Aland, o Groenlndia) molt poques vegades sn essencials en el sistema poltic central (per exemple, Finlndia i Dinamarca) (Rezvani, 2003).
79

fet si els Estats Units o Bagdad haguessin provat de procedir a la partici del Kurdistan (OLeary et al., 2005). En sis lloc, la prosperitat econmica, distribuda adequadament, augmenta les perspectives de pluralisme territorial. Pot permetre la redistribuci des de les regions riques a les menys riques, i vincular aquestes darreres a lestat sense suscitar la rancnia de les primeres. El contraexemple de lndia, fins fa poc no pas un exemple de prosperitat contnua, suggereix que la prosperitat material o compartida s un factor propiciador, i no una condici necessria, del pluralisme territorial estable. La hiptesi contrria s que greus conflictes de distribuci dels recursos naturals, o poltiques fiscals o aranzelries o de subsidis, sobretot si coincideixen amb les lleialtats nacionals, tniques, lingstiques o religioses, poden aclaparar els estats pluralistes territorials. En set lloc, les perspectives relatives a lxit del pluralisme territorial es reforcen, fins i tot en unes circumstncies altrament desfavorables, all on els agents internacionals, incloenthi els estats poderosos propers, tenen un gran inters a mantenir unit lestat en qesti. Bsnia i Hercegovina no est destinada al fracs, sempre que lOTAN i la Uni Europea no ho vulguin aix. El pluralisme territorial pot funcionar a Moldvia i Gergia, si Rssia deixa clar als seus clients de Transnstria, Abjazia i Osstia del Sud que dna suport a la integritat territorial i la sobirania de Moldvia i Gergia. Si la federaci de lIraq sobreviu, malgrat la completa absncia duna identitat iraquiana sentida entre els kurds, que van patir un tractament genocida per part del rgim de Saddam, ser en part perqu els Estats Units, Turquia i lIran soposen fermament a un Kurdistan independent. Lnic escenari en el qual sembla factible un Kurdistan independent s que la resta de lIraq senfonsi: s a dir, si es posa de manifest que lIraq no t
80

un Staatsvolk xita o rab capa de mantenir-lo unit. Els dirigents poltics del Kurdistan tenen actualment la intenci de fer que lIraq funcioni com una federaci pluralista, perqu lautonomia que garanteix la Constituci del 2005 ofereix un futur millor i ms segur que una oferta formal dindependncia (OLeary, 2008c). Veu s millor que sortida, com ha de ser en qualsevol federaci pluralista democrtica que vulgui sobreviure (Hirschman, 1970). Aquesta anlisi ha mirat doferir un tractament separat de les disposicions territorials pluralistes. Aquests arranjaments no ofereixen la panacea, la poltica no acaba mai; i les disposicions territorials pluralistes tenen les seves patologies o punts febles (Qestions de West Lothian; regions amb representaci insuficient a les institucions del centre, especialment a la segona cambra; prioritzaci de la representativitat i la inclusi sobre les idees abstractes daband i mrit; el xoc de mltiples demoi, no dun de sol, i les dificultats en la gesti dun model just i viable de federalisme fiscal). Per el pluralisme territorial ofereix grans beneficis, i sovint ms importants i tot. Presenta algunes possibilitats dacomodar nacionalitats, religions, llenges i tnies mltiples, amb consentiment i justcia. Rebutja lassimilaci i el control (repressi) coercitius. Implica, duna manera ms polmica, el rebuig de la integraci, s a dir, la idea que les nacionalitats mobilitzades es poden acontentar amb els drets individuals (autonomia personal) i que no requereixen institucions pbliques dacomodaci de la seva nacionalitat, cultura i identitat. La integraci s, possiblement, el mtode dominant a Occident per a la regulaci de conflictes, per hi ha poques proves que pugui funcionar en indrets plurinacionals. Donar suport al pluralisme territorial implica rebutjar lopini que les nacionalitats mobilitzades descala considerable, en posicci de triar lliure81

ment, es puguin acontentar amb formes dautonomia collectiva. Tamb hem suggerit que no hi ha cap ra a priori perqu el pluralisme territorial hagi de ser ms discriminatori que altres institucions de fonament territorial, incloent-hi les destats formalment integradors. No hem insinuat que el pluralisme territorial garanteixi lestabilitat o la unitat. Hem suggerit que s la millor inoculaci contra la secessi que hi ha disponible ara mateix com a medicina institucional als llocs plurinacionals. Els governs que no provin el pluralisme territorial poden presidir la mort dels seus estats.

Bibliografia ALCOCK, A. Finland: The Swedish-speaking Community, a Minorities and Autonomy in Western Europe, editat per M. R. Group. Londres: Minority Rights Group, 1991. ALCOCK, A. From Conflict to Agreement in Northern Ireland: Lessons in Europe, a Northern Ireland and the Divided World, editat per J. McGarry. Oxford: Oxford University Press, 2001, p. 159-180. BARROS, J. The Aaland Islands Question: Its Settlement by the League of Nations. New Haven, CT: Yale University Press, 1968. BARZANI, N. The Kurdistan Region: Invest in the Future, a The Kurdistan Region: Invest in the Future. An Official Publication of the Kurdistan Regional Government, editat per B. OLeary, 2008. Washington DC: Newsdesk Media. p. 14-21. BAUER, O. The Question of Nationalities and Social Democracy, editat per Ephraim Nimni. Tradut per J. ODonnell. Minneapolis: University of Minnesota Press, 2000.
82

BOGDANOR, V. Asymmetric Devolution: Toward a Quasi-Federal Constitution?, a Developments in British Politics, 7. Editat per Dunleavy, et al. Nova York: Palgrave, 2003, p. 222-241. BRANCATI, D. Is Federalism a Panacea for Post-Saddam Iraq?. The Washington Quarterly, 27 (2), 2004, p. 7-21. BRAUDE, B. i BERNARD L. (eds.). Christians and Jews in the Ottoman Empire: The Functioning of a Plural Society. Dos vols. Vol. II: The Arabic-Speaking Lands. Nova York: Holmes and Meier, 1982. BROWN, P. The Aaland Islands Question (a Editorial Comment). American Journal of International Law, 15 (2), 1921, p. 268-272. BRUBAKER, R. Nationalism Reframed: Nationhood and the National Question in the New Europe. Cambridge: Cambridge University Press, 1996. BULPITT, J. Territory and Power in the United Kingdom: An Interpretation. Manchester: Manchester University Press, 1982. COAKLEY, J. Approaches to the Resolution of Ethnic Conflict. International Political Science Review, 15 (3), 1994, p. 298-314. CODAGNONE, C. i FILLIPOV, V. Equity, Exit and National Identity in a Multinational Federation: The Multicultural Constitutional Patriotism Project in Russia. Journal of Ethnic and Migration Studies, 26 (2), 2000, p. 263-288. CONNOR, W. The National Question in Marxist-Leninist Theory and Strategy. Princeton: Princeton University Press, 1984. The Impact of Homelands upon Diasporas, a Modern Diasporas in International Politics, editat per G. Sheffer. Londres: Croom Helm, 1986, p. 16-46. DAFTARY, F. The Matignon Process and Insular Autonomy as a response to Self-determination Claims in Corsica.
83

Document llegit a lAssociaci per a lEstudi de les Nacionalitats a Nova York, 2001. DAHRENDORF, R. Preserving Prosperity. New Statesman and Society, 13 (29), 1995, p. 36-40. DAWISHA, A. i DAWISHA, K. How to Build a Democratic Iraq. Foreign Affairs, 82 (3): 2003. p. 36-50. ELAZAR, D. Exploring Federalism. Tuscaloosa: University of Alabama, 1987. Federalism and the Way to Peace. Kingston, Ontrio: Queens University Press, 1994. FRAENKEL, J. i GROFMAN, B. A New-Downsian Model of the Alternative Vote as a Mechanism for Mitigating Ethnic Conflict in Plural Societies. Public Choice, 2004. Does the Alternative Vote Foster Moderation in Ethnically Divided Societies? The Case of Fiji. Comparative Political Studies, 39 (5), 2006a, p. 623-651. The Failure of the Alternative Vote as a Tool for Ethnic Moderation in Fiji. A Rejoinder to Horowitz. Comparative Political Studies, 39 (5), 2006b, p. 663-666. GOBLE, P. (A New Kind of Autonomy, RFE/RL Russian Federation Report), A New Kind of Autonomy, RFE/RL Russian Federation Report, 2000. <http://www.minelres. lv/minelres/archive/05142000-21:38:48-8046.html>. GORDON, M. Assimilation in American Life: The Role of Race, Religion and National Origins. Nova York: Oxford University Press, 1964. GUNTER, M. The Kurds in Turkey: A Political Dilemma. Boulder, CO: Westview Press, 1990. GURR, T. R. Minorities at Risk: A Global View of Ethnopolitical Conflicts. Washington, DC: United States Institute of Peace Press, 1993a. Settling Ethnopolitical Conflicts, a Minorities at Risk: A
84

Global View of Ethnopolitical Conflicts, editat per T. Gurr, 1993a. Washington: United States Institute of Peace Press, 1993b. Nonviolence in Ethnopolitics: Strategies for the Attainment of Group Rights and Autonomy. Political Science and Politics. XXXIII (2): 2000a, p. 155-160. People Versus States: Minorities at Risk in the New Century. Washington, DC: United States Institute of Peace, 2000b. HANNUM, H. The Limits of Sovereignty and Majority Rule: Minorities, Indigenous Peoples and the Rights to Autonomy, a New Directions in Human Rights, editat per E. Lutz, H. Hannum i K. J. Burker. Filadlfia: University of Pennsylvania Press, 1989. Autonomy, Sovereignty, and Self-determination: The Accommodation of Conflicting Rights. Filadlfia: University of Pennsylvania Press, 1990. Documents on autonomy and minority rights. Dordrecht. Boston: M. Nijhoff, 1993. Autonomy, Sovereignty, and Self-determination: The Accommodation of Conflicting Rights. Rev. ed. Filadlfia: University of Pennsylvania Press, 1996. HECHTER, M. Containing Nationalism. Oxford: Oxford University Press, 2000. HICKS, U. K. Federalism, Failure and Success: A Comparative Study. Londres: Macmillan, 1978. HIRSCHMAN, A. O. Exit, Voice, and Loyalty: Responses to Decline in Firms, Organizations, and States. Cambridge, Mass: Harvard University Press, 1970. HOROWITZ, D. L. A Democratic South Africa? Constitutional Engineering in a Divided Society. Berkeley: University of California Press, 1991.
85

KRIZSAN, A. The Hungarian Minority Protection System: A Flexible Approach to the Adjudication of Ethnic Claims. Journal of Ethnic and Migration Studies, 26 (2), 2000, p. 47-62. KYMLICKA, W. Multicultural Citizenship: A Liberal Theory of Minority Rights. Oxford: Oxford University Press, 1995a. The Rights of Minority Cultures. Oxford: Oxford University Press, 1995b. Western Political Theory and Ethnic Relations in Eastern Europe, a Can Liberal Pluralism be Exported? Western Political Theory and Ethnic Relations in Eastern Europe, editat per W. Kymlicka i M. Opalski. Oxford: Oxford University Press, 2001, p. 13-106. LAITIN, D. D. Identity in Formation. The Russian-Speaking Populations in the Near Abroad. Ithaca: Cornell University Press, 1998. LAPIDOTH, R. E. Autonomy: Flexible solutions to ethnic conflicts. Washington, DC: United States Institute of Peace Press, 1997. LAPONCE, J. The Government of Dispersed Minorities: From Constantinople to Ottawa, a Divided Nations, editat per T. Kozma and P. Drahos. Budapest: Education Publishing, 1993. LEFF, C. Democratization and Disintegration in Multinational States: The Breakup of the Communist Federations. World Politic, 51 (2), 1999, p. 205-235. LEONARDY, U. Treaty Making Powers and Foreign Relations of Federated Entities, a Federal Practice: Exloring Alternatives for Georgia and Abkhazia, editat per B. Coppieters, D. Darchiashvili i N. Akaba. Brusselles: VUB University Press, 2000, p. 151-168. LIEVEN, D. i McGARRY, J. Ethnic Conflict in the Soviet Union and its Successor States a The Politics of Ethnic Conflict
86

Regulation: Case Studies of Protracted Ethnic Conflicts. McGarry, J. i OLeary, B. (eds.), 1993. Londres: Routledge. p. 62-83. LIJPHART, A. Democracy in Plural Societies: A Comparative Exploration. New Haven: Yale University Press, 1997. The Alternative Vote: A Realistic Alternative for South Africa? Politikon, 18 (2), 1990, p. 91-101. The Puzzle of Indian Democracy: A Consociational Interpretation. American Political Science Review, 90 (2), 1996, p. 258-268. Thinking About Democracy: Power Sharing and Majority Rule in Theory and Practice. Nova York i Londres: Routledge, 2008. LINZ, J. Democracy, Multinationalism and Federalism, working paper 1997/103. Document llegit a lInstitut Juan March, juny de 1997, a Espanya. LIPSET, S. M. The Revolt against Modernity, a Consensus and Conflict: Essays in Political Sociology. Nova Brunswick: Transaction, 1985, p. 253-293. MAKIYA, K. A Model for Post-Saddam Iraq. Journal of Democracy, 14 (3), 2003, p. 5-12. MATHEW, G. India, a Handbook of Federal Countries, editat per A. Griffiths, Montreal & Kingston: McGill-Queens University Press, 2005, p. 166-182. McGARRY, J. Asymmetrical Federalism and the Plurinational State, a Third International Conference on Federalism: Turning Diversity into Harmony-Sharing Best Practices, editat per F. Geerkens. Brusselles: Dept. dAfers Exteriors, 2006. Asymmetry in Federations, Federacies and Unitary States. Ethnopolitics, 6 (1), 2007, p. 105-116. Liberal Consociation and Conflict Management, a Iraq: Preventing Another Generation of Conflict, editat per
87

B. Roswell, D. Malone i M. E. Bouillon. Boulder, CO: Lynne Reinner, 2007b, p. 169-188. Asymmetrical Autonomy in the United Kingdom, editat per M. Weller, 2008. McGARRY, J. i MOORE, M. Karl Renner, Power-Sharing and Non-Territorial Autonomy, a National Cultural Autonomy and its Contemporary Critics, editat per E. Nimni. Londres: Routledge, 2005, p. 74-94. McGARRY, J. i OLEARY, B. Explaining Northern Ireland: Broken Images. Oxford: Blackwell Publishers, 1995a. Five Fallacies: Northern Ireland and the Liabilities of Liberalism. Ethnic and Racial Studies, 18 (4), 1995b, p. 837-861. The Northern Ireland Conflict: Consociational Engagements. Oxford: Oxford University Press, 2004. Federation as a Method of Ethnic Conflict Regulation, a From Power Sharing to Democracy: Post-Conflict Institutions in Ethnically Divided Societies, editat per S. Noel. Montreal & Kingston: McGill-Queens University Press, 2005, p. 263-296. Iraqs Constitution of 2005: Liberal Consociation as Political Prescription. International Journal of Constitutional Law, 5 (4 [octubre 2007]), p. 670-698. McGARRY, J. i SIMEON, R. Integration or Accommodation: The Enduring Debate in Conflict Regulation, a Constitutional Design for Divided Societies: Integration or Accommodation?, editat per S. Choudhry. Oxford i Nova York: Oxford University Press, 2008, p. 41-90. MILLER, D. On Nationality. Oxford: Oxford University Press, 1995. On Nationality. Nations and Nationalism, 2 (3), 1993, p. 407-451.
88

NIMNI, E. Marxism and Nationalism: Theoretical Origins of the Present Crisis. Londres: Pluto Press, 1993. NORDLINGER, E. Conflict Regulation in Divided Societies, Documents ocasionals en Afers Internacionals. Cambridge, Mass.: Center for International Affairs, Harvard University, 1972. OLEARY, B. The Nature of the Agreement. Fordham Journal of International Law, 22, (4), 1999a, p. 1628-1667. The Nature of the British-Irish Agreement. New Left Review, 1999b, 233 (gener-febrer), 1999b, p. 66-96. Agreement is Not Devolution in Unitary State. Irish Times, 11 doctubre, 16, 2001a. An Iron Law of Nationalism and Federation? A (neo-Diceyian) theory of the Necessity of a Federal Staatsvolk, and of Consociational Rescue. Nations and Nationalism, 7 (3), 2001b, p. 273-296. The Belfast Agreement and the Labour Government: How to Handle and Mishandle Historys Hand, a The Blair Effect: The Blair Government 1997-2001, editat per A. Seldon. Londres: Little, Brown & Company, 2001c, p. 448488. Debating Consociational Politics: Normative and Explanatory Arguments a From Power-Sharing to Democracy: Post-Conflict Institutions in Ethnically Divided Societies, editat per S. Noel. Toronto: McGill-Queens University Press, 2005a, p. 3-43. Power-Sharing, Pluralist Federation and Federacy, a The Future of Kurdistan in Iraq, editat per B. OLeary, J. McGarry and K. Salih. Filadlfia: University of Pennsylvania Press, 2005b, p. 47-91. Analysing Partition: Definition, Classification and Explanation. Political Geography, 26 (8), 2007a, p. 886-908.
89

 Iraqs Future 101: The Failings of the Baker-Hamilton Report. Strategic Insights, VI (2 [mar]), 2007b. A Vision for the Future, Professor Brendan OLeary interviews Prime Minister Nechirvan Barzani, a The Kurdistan Region: Invest in the Future. An Official Publication of the Kurdistan Regional Government, editat per B. OLeary. Washington DC: Newsdesk Media, 2008a, p. 46-49. Complex Power-Sharing in and Over Northern Ireland: A Self-determination Agreement, a Treaty, a Consociation, a Federacy, Matching Confederal institutions, Inter-Governmentalism and a Peace Process, a Settling Self-determination Disputes: Complex Power-sharing in Theory and Practice, editat per M. Weller i B. Metzger. Leiden, Boston: Martinus Nijhoff, 2008b, p. 61-124. (ed.). The Kurdistan Region: Invest in the Future. An Official Publication of the Kurdistan Regional Government. Washington DC: Newsdesk Media, 2008c. Iraqs Constitutional Transformation: Symmetry and Asymmetry in the Making of a Pluralist Federation, editat per M. Weller, 2008. OLEARY, B., LUSTICK, I. S. i CALLAGHY, T. (eds.). Right-Sizing the State: the Politics of Moving Borders. Oxford: Oxford University Press, 2001. OLEARY, B. i McGARRY, J. The Politics of Antagonism: Understanding Northern Ireland. 2a ed. ampliada. Londres & Atlantic Heights, N. J.: Athlone, 1996. OLEARY, B. i McGARRY, J. Understanding Northern Ireland: Colonialism, Control and Consociation. Londres: Routledge, 2008. REZVANI, D. R. Federacy: The Dynamics of Semi-Sovereign Territories (manuscrit indit), 2003.
90

ROBERTS, H. Sound Stupidity: The British Party System and the Northern Ireland Question. Government and Opposition, 22 (3), 1987, p. 315-355. Sound Stupidity: The British Party System and the Northern Ireland Question, a The Future of Northern Ireland, editat per J. McGarry i B. OLeary. Oxford: Oxford University Press, 1990, p. 100-136. Soviet Federalism and Ethnic Mobilisation, a The Soviet Nationality Reader: The Disintegration in Context, editat per R. Denber. Oxford: Westview, 1992, p. 147-178. Where Nation-States Come From: Institutional Change in the Age of Nationalism. Princeton, NJ: Princeton University Press, 2007a. Where Nation-States Come From: Institutional Change in the Age of Nationalism. Princeton: Princeton University Press, 2007b. ROBERTS, H. i ROTHCHILD, D. (eds.). Sustainable Peace: Power and Democracy after Civil Wars. Ithaca: Cornell University Press, 2005. ROMANO, D. The Kurdish Nationalist Movement: Opportunity, Mobilization and Identity. Cambridge: Cambridge University Press, 2006. ROYAL COMMISSION. Royal Commission on Aboriginal Peoples, a Royal Commission on Aboriginal Peoples. Ottawa: Department of Indian and Northern Affairs, 1996. SINGH, G. The Politics of Ethnic Conflict Regulation: Case Studies of Protracted Ethnic Conflicts, a Ethnic Conflict in India: A Case Study of Punjab, editat per J. McGarry i B. OLeary, 1993. Londres i Nova York: Routledge, p. 84105. The Punjab Crisis Since 1984: A Reassessment. Ethnic and Racial Studies, 18 (3 [juliol]), 1995, p. 476-493.
91

 Resizing and reshaping the state: India from partition to the present, a Right-Sizing the State: the Politics of Moving Borders, editat per B. OLeary, I. S. Lustick i T. Callaghy. Oxford: Oxford University Press, 2001, p. 138-167. SISK, T. Power Sharing and International Mediation in Ethnic Conflicts. Washington: Princeton University Press, 1996. SMITH, R. M. Civic Ideals: Conflicting Visions of Citizenship in U.S. History. New Haven: Yale University Press, 1997. SNYDER, J. From Voting to Violence: Democratization and Nationalist Conflict. Nova York: W.W. Norton, 2000. STEPAN, A. Modern Multinational Democracies: Transcending a Gellnerian Oxymoron, a The State of the Nation: Ernest Gellner and the Theory of Nationalism, editat per J. A. Hall. Nova York: Cambridge University Press, 1998, p. 219-242. Federalism and Democracy: Beyond the U.S. Model. Journal of Democracy, 10 (4), 1999, p. 19-34. Arguing Comparative Politics. Oxford: Oxford University Press, 2001. STOUURZH, G. Problems of Conflict-Resolution in a MultiEthnic State: Lessons from the Austrian Historial Experience, a State and Nation in Multiethnic Societies: the Breakup of Multinational States, editat per U. Raanan, M. Mesner, K. Armes i K. Martin. Manchester: Manchester University Press, 1991, p. 67-80. SUBERU, R. i DIAMOND, L. Institutional design, ethnic conflict management and democracy in Nigeria, a The Architecture of Democracy: Institutional Design, Conflict Management and Democracy, editat per A. Reynolds. Oxford: Oxford University Press, 2002, p. 400-428. SUBERU, R. Federalism and Ethnic Conflict in Nigeria. Washington D.C.: US Institute of Peace Press, 2001.
92

TALABANI, Q. Building an Inclusive and Tolerant Kurdistan, a The Kurdistan Region: Invest in the Future. An Official Publication of the Kurdistan Regional Government, editat per B. OLeary, Washington D.C.: Newsdesk Media, 2008, p. 172-174. TSIELEPIS, T. Federation or Confederation, a Sharing the Canadian Experience of Living Together (un document presentat a una taula rodona sobre Cyprus). Larnaca, Cyprus, 2001. VERMEERSCH, P. Roma Political Participation and Racism: Reflections on Recent Developments in Hungary and Slovakia. Roma Rights, 4 (8), 2000. VILE, M. J. Federation and Confederation: The Experience of the United States and the British Commonwealth, a Political Co-operation in Divided Societies: A Series of Papers Relevant to the Conflict in Northern Ireland, editat per D. Rea. Dublin: Gill & Macmillan, 1982, p. 216-28. WATTS, R. L. Comparing Federal Systems in the 1990s. Kingston, Ontrio: Institute of Intergovernmental Relations/ Queens University, 1996. Federalism, Federal Political Systems, and Federations. Annual Review of Political Science, 1, 1998, p. 1117-1137. WEINER, M. The Macedonian Syndrome: An Historical Model of International Relations and Political Development. World Politics, 13 (4), 1971, p. 665-683. WELLER, M. i WOLFF, S. (eds.). Autonomy, Self Governance and Conflict Resolution: Innovative Approaches to Institutional Design in Divided Societies. Londres: Routledge, 2005. WIMMER, A. Democracy and Ethno-religious Conflict in Iraq. Survival, 45, (4), 2003-2004, p. 1111-1134. YEOR, B. The Dhimmi: Jews and Christians under Islam. Tradut per D. Maisel, P. Fenton i D. Littman. Rutherford: Fairleigh Dickinson University Press, 1985.
93

2. Labsncia de llibertat dels moderns a lera del constitucionalisme i de limperialisme posterior a l11 de setembre

Michael Simpson University of Victoria James Tully University of Victoria

Al llarg del final dels anys noranta i principi del nostre segle, les democrcies constitucionals de tot el mn han experimentat un perode de rpid canvi democrtic i constitucional. A mesura que antigues i noves constitucions locals, nacionals, supranacionals, regionals, globals experimentaven aquestes transicions, les teories poltiques del constitucionalisme es modificaven recprocament. Els filsofs poltics que van reflexionar crticament sobre els principis imperants de legitimitat de la democrcia constitucional a la llum daquests canvis prctics van posar a prova la suficincia dels principis en un sentit i la legitimitat dels canvis en laltre. Com a conseAquest captol es va publicar primer amb el ttol de The Unfreedom of the Moderns in Comparison to Their Ideals of Constitutional Democracy, Modern Law Review, 65(2), 2002. Mike Simpson lha revisat des de la perspectiva de les tendncies recents.
95

qncia, durant aquest perode els terics de la poltica van forjar coneixements nous i cabdals sobre el constitucionalisme. En aquest captol volem fer una aportaci constructiva a aquest continuat debat europeu i nord-americ sobre la democrcia constitucional mitjanant una nova reflexi crtica sobre aquests coneixements de la dcada anterior des de la perspectiva de les canviants circumstncies de la democrcia constitucional tal com les experimentem avui dia, especialment en lera de limperialisme posterior a l11 de setembre. Esperem que la nova reflexi sobre aquests coneixements observats des del present amb el mateix esperit de reflexi crtica amb qu es formaren aquests mateixos coneixements contribuir a posar en evidncia les tendncies contempornies que avui amenacen el constitucionalisme democrtic i a posar a prova la idonetat de les teories i els principis instituts del constitucionalisme i la democrcia mateixos. Comencem repassant els debats sobre una ampli ventall denfocaments dominants i argumentatius, i ens centrem en particular en el dileg entre John Rawls i Jrgen Habermas de mitjans dels anys noranta. La secci 1 ofereix una breu sinopsi dels principis de legitimitat democrtica tal com es van formular en aquest dileg, amb lexposici de dos principis de la democrcia constitucional i sis caracterstiques destacades de com es combinen per posar a prova la legitimitat democrtica de la prctica constitucional. A la Secci 2 es presenten dues tendncies recents del mn real que amenacen o limiten la llibertat democrtica des de la perspectiva desenvolupada a la secci 1. A les seccions 3 i 4 sexaminen dues maneres principals en qu els filsofs poltics han recorregut als principis de la secci 1 en resposta a aquestes tendncies. Partim de les limitacions daquestes respostes i considerem una tercera resposta a la secci 5 una filosofia pblica orientada a la llibertat civil, ms ra96

dical, basada en la prctica i comencem a perfilar una direcci per a posteriors investigacions crtiques, ms vinculada a lelucidaci recproca dels principis i de lactivitat democrtica.1

1. Dos principis i sis caracterstiques de la democrcia constitucional Des del dileg entre Jrgen Habermas i John Rawls el 1995 fins a lactualitat, shan destacat dos principis crtics i abstractes com a normes orientatives per al debat crtic de les condicions de legitimitat de les formes contempornies dassociaci poltica.2 Aquests sn el principi de constitucionalisme (o lestat de dret) i el principi de democrcia (o sobirania popular). El principi de constitucionalisme (o lestat de dret) vol que lexercici del poder poltic en el seu conjunt i en cada part
1 Aquesta tercera resposta s la filosofia pblica proposada a Public Philosophy as a Critical Activity, de James Tully, a Public Philosophy in a New Key, Volume I: Democracy and Civic Freedom. 2 El dileg entre Rawls i Habermas es va publicar per primera vegada a The Journal of Philosophy, 92 (3), 1995. Tots dos autors van tornar a publicar els seus textos amb petits canvis en colleccions amb altres obres que contribueixen a explicar els termes ms tcnics del debat: HABERMAS, Jrgen, Reconciliation through the Public Use of Reason a The Inclusion of the Other: Studies in Political Theory, i RAWLS, John, Reply to Habermas, a Political Liberalism. El debat sobre aquests dos principis que es presenten aqu es basa en Rawls i Habermas, per tamb en un important cas del Tribunal Suprem del Canad en el qual sexplica la seva interpretaci daquests dos principis de legitimitat i tot seguit, saplica al cas hipottic de la secessi duna provncia de la federaci canadenca, Tribunal Suprem del Canad, Reference re the Secession of Quebec, 2 SCR 217 [1998], reeditat amb el comentari de David Schneiderman, (ed.) The Quebec Decision: Perspectives on the Supreme Court Ruling on Secession, p. 14-72, en particular, 32-82. Per a aquesta interpretaci del cas de referncia com a aplicaci daquests dos principis de legitimitat, subdividida en quatre principis per al context particular, vegeu TULLY, James, Public Philosophy in a New Key, Volume I. La formulaci del principi de constitucionalisme en aquest apartat segueix de prop el Tribunal Suprem. El Tribunal Suprem diferencia entre el constitucionalisme i lestat de dret ( 70-78), per, com Habermas i Rawls, tamb utilitza constitucionalisme en el sentit ampli per inclourels tots dos ( 32).
97

de qualsevol sistema constitucionalment legtim de cooperaci poltica, social i econmica ha dexercir-se segons i dacord amb un sistema general de principis, normes i procediments, incloent-hi els procediments per a la modificaci de qualsevol principi, norma o procediment. La constituci en el sentit estricte s el grup de principis, normes i procediments suprems o essencials al qual estan subjectes les altres lleis, institucions i autoritats governants dins lassociaci. En el sentit ms ampli, constituci inclou lestat de dret: el sistema de lleis, regles, normes, convencions i procediments que regeixen les accions de tots els que hi estan subjectes. El principi de democrcia (o sobirania popular), exigeix que, tot i que el poble o pobles que componen una associaci poltica estiguin subjectes al sistema constitucional, aquests, o els seus representants delegats, tamb han dautoimposar-se el sistema general per ser sobirans i lliures i, per tant, perqu lassociaci sigui democrticament legtima. El poble o pobles sobirans simposen el sistema constitucional a fora de tenir capacitat de decisi sobre els principis, normes i procediments a travs del dileg de raons pbliques en les prctiques democrtiques de deliberaci, sigui directament o indirectament a travs dels seus representants (sempre que siguin dignes de confiana, responsables i revocables i les deliberacions siguin pbliques), generalment de manera poc sistemtica tot prenent algun subgrup dels principis, normes i procediments del sistema. Aquestes prctiques democrtiques de deliberaci estan al seu torn regides per normes (per ser constitucionalment legtimes), per les normes tamb han destar obertes a lesmena democrtica (per ser democrticament legtimes).3

3 En algunes versions del principi democrtic no nhi ha prou de tenir influncia, directament o indirectament. Tamb cal incidir en lexercici del poder sobre les ma-

98

Habermas i Rawls segueixen Constant i anomenen llibertat dels antics el principi democrtic. Com diu Habermas, els drets poltics de participaci i comunicaci que fan possible lexercici de lautodeterminaci dels ciutadans. Anomenarem la llibertat de sobirania popular expressada pel principi de democrcia llibertat democrtica en lloc de llibertat antiga, perqu s el govern del poble. Si les normes per les quals es regeix el demos les imposa alg altre, i encara que el demos tingui una srie de llibertats en aquest rgim imposat per altres, no s autnom, autodeterminat ni sobir, i, per tant, no s lliure. Ser lliure en democrcia no tan sols s poder participar de diverses maneres, dacord amb els principis, normes i procediments del sistema constitucional, i aix ja s ben important, sin tamb, i essencialment, poder fer sempre un pas enrere, dissentir i posar en dubte els principis, normes i procediments imperants i participar en debats (regits per normes) sobre aquests, o sovint sobre un subconjunt daquests, amb els que governen. Habermas i Rawls tamb estan dacord amb Constant en la idea que una democrcia constitucional moderna sesfora a combinar aquesta llibertat democrtica o poltica amb la llibertat dels moderns: en la formulaci dHabermas, la llibertat de creena i de conscincia, la protecci de la vida, la llibertat personal i la propietat: en de-

tries en qu es t influncia: s a dir, exercir el poder junts, en lloc de delegar-lo. Aquest article deixa de banda aquesta condici ms restrictiva i considera suficient que el poble o els pobles de lassociaci exerceixin plegats les raons pbliques sobre els poders pblics en les negociacions que estan vinculades a la implementaci. Tot i que existeix un ampli acord sobre aquests dos principis de legitimaci, hi ha desacord sobre la seva formulaci. Habermas formula el principi de democrcia en el sentit de dos principis (D i U) i Rawls en termes de quatre etapes del debat de raons pbliques. HABERMAS, Jrgen, Discourse Ethics i RAWLS, John, Reply to Habermas a Political Liberalism, p. 396-406. El Tribunal Suprem del Canad prefereix resoldre-ho amb les formulacions de cas especfic de tots dos principis.
99

finitiva, lessncia dels drets privats subjectius. Aquests dos tipus de llibertat sovint sanomenen autonomia pblica i autonomia privada, respectivament.4 En resum, una associaci poltica s legtima si i noms si tamb s igualment constitucional i democrtica: s a dir, la combinaci de la democrcia constitucional i el constitucionalisme democrtic. Tots dos principis sn la llei fonamental implcita en les constitucions modernes. El debat crtic en lltima dcada ha posat de manifest sis de les caracterstiques daquestes dues normes de legitimaci. La primera caracterstica s el seu carcter crtic i abstracte. Sn crtiques i abstractes en el sentit que no sn acordades i sapliquen directament a casos particulars. Ms aviat sn principis crtics de fons que orienten els participants en el debat crtic i la impugnaci de la legitimitat o illegitimitat duna prctica de governament. Per dir-ho duna altra manera, els participants en les lluites poltiques esgrimeixen amb relaci a un cas tradicions dinterpretaci, concepcions i ponderacions molt diferents i sovint conflictives de les consideracions constitucionals i democrtiques. El que comparteixen
4 HABERMAS, Reconciliation through the Public Use of Reason, a The Inclusion of the Other, p. 68-69, i compareu RAWLS, Reply to Habermas a Political Liberalism, p. 396. Constant de vegades inclou lautonomia pblica o llibertat poltica, els drets de participaci democrtica en les democrcies representatives, a les llibertats dels moderns (p. 310-311) i altres vegades separa tots dos duna manera semblant a Habermas i Rawls i diu que han de combinar-se (p. 323-328). A ms, Habermas equipara sovint el principi de constitucionalisme amb la llibertat dels moderns a partir del supsit que la funci duna constituci moderna s protegir els drets subjectius o lautonomia privada. Tot i que s evident que s una funci duna constituci moderna i que sovint sinterpreta com la funci, nosaltres, com Rawls i el Tribunal Suprem del Canad, ho veiem com una funci entre diverses, i per tant no equipararem la protecci dels drets de lautonomia privada amb el principi de constitucionalisme. Aquest article est dedicat exclusivament a la qesti de la legitimitat de les prctiques de la democrcia constitucional amb relaci al principi de democrcia. La qesti de la seva legitimitat amb relaci al principi de constitucionalisme s ben diferent.

100

els demcrates neoliberals, els socialdemcrates, els demcrates socialistes, les demcrates feministes, els ecodemcrates, els demcrates pluralistes, els demcrates comunitaristes, els demcrates argumentatius i els demcrates cosmopolites s una orientaci democrticoconstitucional abstracta i crtica respecte dels sistemes de cooperaci en qu es troben (vegeu caracterstica tres). Comparteixen, per dir-ho aix, un mode de problematitzaci de la seva identitat poltica. Encara que els principis sn abstractes en aquest sentit, no sn infundats. Sn normes immanents en les prctiques de la cooperaci poltica de la modernitat tardana, i per tant sn lorientaci de lautoconscincia crtica i lautoformaci que sassumeix pel fet de participar en aquestes prctiques (vegeu caracterstica sis).5 La segona caracterstica s que tots dos principis sn equiprimordials. Sn igualment bsics. Si el principi de constitucionalisme adquireix prioritat sobre el principi de democrcia, de manera que la constituci s el fonament dels drets i les institucions democrtics, per no est subjecte al seu torn al debat democrtic, lassociaci s illegtima. Es considera que la poltica es redueix a la juridificaci i pateix un dficit democrtic, com, per exemple, a la Uni Europea o en formes de liberalisme que posen la constituci

5 La immanncia de tots dos principis en la cultura poltica moderna, la pluralitat de tradicions rivals per raonables dinterpretaci i aplicaci dels principis i la consegent orientaci crtica dels participants sn fonamentals per als enfocaments de Rawls i Habermas i per als terics contemporanis daltres tradicions democraticoconstitucionals esmentades al text. Per descomptat que s possible posar en dubte tota aquesta orientaci des dalgunes altres perspectives. Tanmateix, s interessant observar, com va fer Hegel, quants dels intents de fer-ho es queden atrapats en els dos principis duna manera o altra, i aix impliquen una contradicci de resultat (com sost Habermas), o si no voregen lespeculaci ociosa. Sobre largument de Hegel, vegeu NEUHOUSER, Frederick, Foundations of Hegels Social Theory: Actualizing Freedom.
101

abans i al marge de les prctiques de la controvrsia i lesmena democrtiques. Si, al contrari, el principi democrtic adquireix prioritat, es diu que lassociaci s illegtima perqu es tracta duna tirania de la majoria, sense normes ni procediments, o lexperincia llicenciosa de disposici buida.6 La tercera caracterstica s lelement irreductible de desacord raonable. En qualsevol cas sempre hi haur desacords entre els jutges, els representants i els ciutadans sobre la interpretaci, els procediments, laplicaci, la institucionalitzaci i la revisi segons els principis orientadors del constitucionalisme i la democrcia; desacords pels quals hi haur bones raons, per no decisives, en cada bndol. Aix s evidentment cert en circumstncies no ideals de la poltica del mn real, per tamb s cert en la teoria ideal, com ha sostingut Jeremy Waldron. El desacord raonable i, per tant, el dissentiment sn inevitables i recorren tota la teoria i la prctica

6 Vegeu HABERMAS, Reconciliation, a The Inclusion of the Other, p. 67-73, i RAWLS, Reply, a Political liberalism, p. 409-421. A Reconciliation, Habermas va objectar que Rawls subordinava el principi de sobirania popular al principi de lestat de dret, com fan sovint els demcrates liberals. Rawls va respondre que el seu liberalisme poltic, en el qual la legitimitat de lestructura bsica duna associaci poltica es basa en el debat de raons pbliques entre ciutadans lliures i iguals, tracta igualment tots dos principis (vegeu especialment p. 407 i la seva referncia a Frank Michelman: Interpreto que el constitucionalisme nord-americ [...] es basa en dues premisses relatives a la llibertat poltica: en primer lloc, que el poble dels Estats Units s polticament lliure en la mesura en qu es governa per si mateix collectivament, i en segon lloc, que el poble dels Estats Units s polticament lliure en la mesura en qu es regeix per lleis ms que per homes [...] Considero que sn premisses amb relacions problemtiques entre si i, per tant, amb un significat, que estan subjectes a una infinitat de disputes.). Rawls aclareix ms aquesta qesti a The idea of a public reason revisited, incls a The Law of Peoples with The Idea of Public Reason Revisited. Habermas analitza ms a fons la condici de coiguals de tots dos principis a On the Internal Relation between the Rule of Law and Democracy, a The Inclusion of the Other. (Sir Isaiah Berlin s un exemple dun liberal que concedeix prioritat i, de vegades, exclusivitat al principi de constitucionalisme.)

102

(incloent-hi els raonables). Aix doncs, hi haur acord i desacord democrtics no tan sols dins els estats de dret, sin tamb sobre els estats de dret. Aquests trets tamb expliquen per qu hi ha moltes concepcions i tradicions dinterpretaci de la democrcia i el constitucionalisme rivals (esmentats a la caracterstica 1).7 Aquesta tercera caracterstica sanomena dimensi agonista de la democrcia constitucional, ja que implica que cap estat de dret, procediment o acord estan a la prctica permanentment allats del debat en una societat oberta. Les prctiques democrtiques de la discussi i la disputa que abans se suposava que es basaven en arranjaments constitucionals permanents, sobre els quals se suposava que el poble shavia posat dacord una vegada per sempre, ara es considera que afecten tamb aquests acords i, per tant, lagonisme (la paraula grega que significa lluita) es considera un tret definitori del constitucionalisme democrtic, que explica en part i tamb refora lestatus de coigualtat de tots dos principis.8
7 Vegeu WALDRON, Jeremy, Law and Disagreement, p. 102-106, i The Dignity of Legislation, p. 153-154. Waldron sost que Rawls est comproms amb lopini anterior segons la qual s possible un acord sobre els trets essencials constitucionals, per no s clar que ho estigui a Political Liberalism, p. 54-58 i The Idea of Public Reason Revisited, on suggereix que sempre hi haur una famlia de concepcions poltiques de justcia rivals i raonables. Sembla que Habermas continua sostenint que hi podria haver un acord tant sobre els procediments democrtics per aprovar una norma de coordinaci de lacci (un estat de dret) com sobre un projecte de norma en els procediments democrtics, almenys en principi. Tanmateix, no s clar com hem dentendre aquests dos tipus de consens, ats el seu estatus ideal i gaireb transcendental. Si sn simplement ideals crtics, i no normatius (s a dir, els ideals que estan oberts a les crtiques dun altre punt de vista, i per tant sempre subjectes al debat de raons democrtic), llavors no s gens clar que aquests siguin incompatibles amb lopini que el desacord sigui total, sobre qestions de dret, aix com del b. Aquest s, al capdavall, lestatus dels dos principis de legitimitat i s la forma en qu alguns dels seus seguidors, com Simone Chambers i Seyla Benhabib, han interpretat el seu enfocament. 8 Sobre la dimensi agonstica de la democrcia constitucional, vegeu HONIG, Bonnie, Political Theory and the Displacement of Politics; CONNOLLY, William, The Ethos
103

La quarta caracterstica se segueix de les tres primeres. Qualsevol associaci poltica democrtica i constitucional, des duna ciutat a un ordre mundial de diverses capes, que vulgui legitimar les seves disposicions en virtut daquests dos principis coiguals, ser un ordre constitucional negociat o un ordre contnuament conciliat. La Constituci o els principis que la justifiquen no es poden considerar un fonament o marc permanents subjacents al debat democrtic i la legislaci. Han destar mtuament sotmesos a legitimaci a travs de prctiques dintercanvi de raons democrtiques per part dels que hi estan subjectes en el decurs del temps. Tan bon punt esdev un principi constitucional, norma o llei establertes com a base de les institucions democrtiques, al seu torn sobre en principi al desafiament, la deliberaci i lesmena democrtics. Cap negociaci o resoluci particulars ser definitiva, ja que sempre hi haur la possibilitat de desacord raonable i, en segon lloc, les negociacions particulars es duran a terme dacord amb alguns principis, normes i procediments que no es qestionen al llarg de les negociacions, sota pena dun retrocs infinit, per ser constitucionalment legtimes, per que han destar obertes a la revisi democrtica en el futur, per ser democrticament legtimes. Al comenament del perode modern, es va suposar que hi havia un cert ordre definitiu de les associacions poltiques legtimes cap a les quals tendien la democratitzaci i la constitucionalitzaci. Per tant, es va considerar que la funci de la filosofia poltica era avanar cap a la teoria definitiva de la justcia o dels procediments democrtics definitius de legitimaci en els

of Pluralization; GRAY, John, Enlightenments Wake: Politics and Culture at the Close of the Modern Age, i MOUFFE, Chantal, For an Agonistic Model of Democracy, a The Democratic Paradox. Mouffe sost que el desacord i lagonisme sn el resultat de la incompatibilitat de les lgiques dels dos principis fonamentals del constitucionalisme i la democrcia (p. 1-35).

104

quals els ciutadans mateixos podrien arribar a acords definitius sobre lordenament just de la seva associaci. Ara, com a resultat de dos-cents anys de modelar i remodelar la constituci i de debats sobre teories rivals i canviants de la justcia democrtica-constitucional, comprenem ms b com els dos principis de legitimaci es combinen daquesta manera oberta i no definitiva. El constitucionalisme democrtic s una activitat ms que no pas un estat definitiu. La legitimitat no es basa en una aproximaci a un cert consens ideal, sin en la relaci mtua entre els estats de dret predominants i les prctiques democrtiques i judicials de desacord, la negociaci, lesmena, la posada en prctica i la revisi en curs.9 El Tribunal Suprem del Canad illustra aquesta caracterstica a Reference re the Secession of Quebec. Mentre que lexpressi clara i vlida en laspecte procedimental de la voluntat de la majoria dun membre duna associaci constitucional per al canvi constitucional no pot per si mateixa efectuar aquest canvi constitucional unilateralment (com ara la secessi duna provncia), s que constitueix lexercici del dret diniciar el canvi constitucional (el principi democrtic) i aix inicia les negociacions constitucionals sobre aquest canvi. Els altres membres tenen un deure constitucional recproc de negociar de bona fe, per les negociacions han de procedir dacord amb la protecci dels drets individuals, el drets de les
9 El carcter negociat, ms que fundacional, del constitucionalisme democrtic s el tema central del Tribunal Suprem del Canad, Reference re the Secession of Quebec, 66-78. James Tully, Multinational Democracies, demostra que el desacord raonable i la negociaci sorgeixen en part de la diversitat dels membres de les associacions constitucionals contempornies i les complexes relacions entre aquestes. Jo Shaw analitza el constitucionalisme a la Uni Europea de manera similar a Postnational Constitutionalism in the European Union, Journal of European Public Policy, 6(4), 1999, p. 579-597, i Relating Constitutionalism and Flexibility in the EU a Grinne de Brca i Joanne Scout (eds.), Constitutional Change in the EU: From Uniformity to Flexibility?
105

minories, el principi de federalisme, etctera (el principi constitucional).10 La cinquena caracterstica s la manera com la globalitzaci poltica modifica els principis de constitucionalisme i de democrcia. Aquesta s la caracterstica ms difcil dexposar breument. En un perode anterior es pensava que el poble sobir podria actuar de manera uniforme i unida en lexercici de la seva autonomia pblica (per exemple, en una assemblea constituent o una societat civil), quant a la constituci dun govern representatiu central, i en un estat-naci independent. Les tradicions lockeana i rousseauniana compartien aquestes tres assumpcions. Ara es consideren insostenibles. En primer lloc, el poble s divers i est dispers: exerceix la seva llibertat democrtica en una multiplicitat dindrets. En segon lloc, les funcions del govern no estan localitzades dins un conjunt dinstitucions representatives tradicionals i el seu marc constitucional, ni sn controlades per aquest. Hi ha tantes prctiques de governament com sistemes o prctiques de coordinaci de lacci, travessant els mbits pblic, privat i voluntari, i en les quals els individus i el grup tenen dret dexpressar-se sobre com es regeix la seva conducta. Aquesta dispersi de prctiques de governament i de llibertat democrtica (que sovint tenen una relaci llunyana amb les institu-

10 El Tribunal Suprem del Canad, Reference re the Secession of Quebec, 83-94 (vegeu a James Tully, Multinational Democracies). Tamb podem veure que la interpretaci anterior de la democrcia constitucional es basa en la suposici irrealitzable que el poble podria, simultniament, ser sobir sobre la Constituci (el principi democrtic) i estar-hi subjecte (el principi constitucional). Michel Foucault sost que aquest doble sobir i subjecte va ser una de les tensions constitutives i irresolubles del pensament i la prctica moderns a The Order of Things, p. 312-328. La darrera interpretaci negociada moderna o postmoderna de la democrcia i el constitucionalisme reconeix simplement que no es poden resoldre de cap manera definitiva, i dissol aix, en lloc de superar, les apories, suggereix Foucault.

106

cions tradicionals del govern representatiu i lestat de dret) en general sanomena governament sense govern o lextensi de la governabilitat. En tercer lloc, la diversificaci de pobles i el governament no est inclosa en els estats-naci independents westfalians. Les institucions i activitats de les democrcies constitucionals sn cada vegada ms un barreja de governs representatius constitucionals en estats-naci i xarxes de governament ms noves, encavalcades que sestenen des del nivell local i regional, el nacional i federal i fins al supranacional i global.11 Aix no vol dir que una prctica de govern sigui legtima noms si funciona dacord amb els principis del constitucionalisme i la democrcia. Moltes formes de governament sn sovint no-constitucionals i no-democrtiques, i coordinen lactivitat dels participants sense que hi tinguin veu directa: mercats, sistemes de propietat, burocrcies administratives, famlies, empreses i rgims reguladors. Tanmateix, significa que si un sistema de cooperaci no sorganitza democrticament i constitucionalment, desprs requereix una justificaci

11 La descentralitzaci de lautonomia pblica i els punts de governament s una preocupaci essencial per a Habermas a Between Facts and Norms: Contributions to a Discourse Theory of Law and Democracy. Per a una extensi del seu plantejament de la poltica global, vegeu Andrew Linklater, The Transformation of Political Community: Ethical Foundations of the Post-Westflian Era. David Held i els seus collaboradors presenten una visi una mica diferent daquests tres canvis globals, anomenada democrcia cosmopolita, resumida a Re-imagining Political Community: Studies in Cosmopolitan Democracy, eds. Danielle Archibugi, David Held i Martin Khler. Lexpressi governament sense govern s de James Roseneau, Governance and Democracy in a Globalizing World, a Re-imagining Political Community. El terme governabilitat s de Michel Foucault i els seus estudiants: vegeu Nikolas Rose, The Powers of Freedom: Reframing Political Thought i de Mitchell Dean, Governmentality: Power and Rule in Modern Society. Vegeu la sinopsi exhaustiva de la investigaci en aquesta rea que ha preparat WALKER, Neil, The Idea of Constitutional Pluralism, Modern Law Review 65 (3), 2002, p. 317359. Alguns daquests canvis sanalitzen a Strange Multiplicity: Constitutionalism in an Age of Diversity (Cambridge: Cambridge University Press, 1995).
107

pblica que es pugui presentar a la gent que subjecta a ell i als seus efectes (justificacions com ara leficincia, la competncia, la utilitat, la distinci entre pblic i privat, la tradici, etctera). I aquestes justificacions, pels motius analitzats a la caracterstica tres, han destar sempre obertes al desacord i a la deliberaci democrtics (dels tipus dadversaris esmentats a la caracterstica 1).12 La caracterstica sisena i ltima s la relaci pragmtica dels principis de constitucionalisme i democrcia amb les prctiques de ciutadanitzaci. Els membres de les democrcies constitucionals esdevenen ciutadans no tan sols en virtut dun conjunt (favorable) de drets i deures garantits constitucionalment que els permeten participar en les institucions de la seva associaci. Tamb adquireixen la seva identitat com a ciutadans una forma tant de coneixement dun mateix com dautoformaci pel fet dexercitar aquests drets: de participar en institucions democraticoconstitucionals i, encara ms important, de participar en el ventall de prctiques de deliberaci sobre les institucions existents. La participaci en aquestes activitats diverses (negociacions sobre la darrera poltica sanitria i digualtat al lloc de treball, implicaci en el debat pblic sobre canvi legal i poltic, poltica de partits i promulgaci de la legislaci, grups dinteressos, moviments socials, portar una llei al tribunal, deliberacions i votacions en referndums constitucionals, desobedincia civil, i, el cas ms extrem, lactivitat lockeana
12 Les diferncies entre les principals escoles de la democrcia constitucional (socialista, neoliberal, ecologista, etc.) consisteixen en desacords sobre el carcter raonable daquestes justificacions per protegir certes rees de les societats contempornies respecte a lexercici de lautonomia pblica, normalment en nom de lautonomia privada. Sobre el requisit general duna justificaci discursiva que tots els afectats poden donar per bona, vegeu FORST, Towards a Critical Theory of Transnational Justice, Metaphilosophy, 32(1-2), 200, p. 160-179.

108

denderrocar un govern injust i dinstaurar-ne un de nou) crea el tipus dorientaci esmentat a la caracterstica 1. Un participant adquireix la identitat de ciutad duna democrcia constitucional; dun ciutad que s conscient que les seves institucions sn legtimes en la mesura en qu resisteixen la prova dels principis de constitucionalisme i democrcia i que ha aprs a posar-les a prova mitjanant prctiques de deliberaci. La participaci en aquestes prctiques de ciutadanitzaci a fora dintercanviar raons tamb confereix legitimitat a tots dos principis i a lassociaci poltica en qu es produeix la deliberaci democrtica, encara que la disputa sigui sobre la legitimitat de lassociaci i el desacord sigui permanent. Els ciutadans desenvolupen un sentit de la identificaci amb els principis i lassociaci a la qual sapliquen no perqu sassoleixi un consens, o es vegi a lhoritz, sin perqu comprenen que, malgrat les seves imperfeccions i injustcies actuals, lassociaci no est tanmateix tancada sin oberta a aquesta forma de llibertat democrtica. s una associaci lliure. Aquest aspecte conferidor de legitimitat de la participaci ciutadana genera el tipus de solidaritat especfic caracterstic de les democrcies constitucionals davant el desacord, la diversitat i la negociaci.13 Deixem-ho en aquest resum incomplet i sens dubte polmic del debat crtic recent sobre les condicions de legitimitat de les democrcies constitucionals contempornies que experimenten un canvi rpid. La secci segent se centra en tres
13 Aqu estem en deute amb Anthony Laden, que, en una obra inspirada per Rawls, ha reconstrut la filosofia poltica liberal en resposta als debats crtics daquestes sis caracterstiques, especialment la darrera. Vegeu LADEN, Reasonably Radical: Deliberative Liberalism and the Politics of Identity. Per a un tractament diferent de la formaci de la identitat en les democrcies constitucionals contempornies, vegeu TULLY, James, Reimagining Belonging in Diverse Societies, a Public Philosophy in a New Key, volum I.
109

tendncies generals a la prctica que semblen illegtimes segons els principis de constitucionalisme i democrcia i les sis caracterstiques que sen deriven. Aix prepara el cam per a les seccions tercera, quarta i cinquena, que esbossen tres maneres dapellar als principis de constitucionalisme i de democrcia en resposta crtica a aquestes tendncies problemtiques. Aclarir el debat daquesta manera recproca amb la prctica proporciona els instruments per a un tractament crtic ms adequat a lestudi de les democrcies constitucionals.14

2. Amenaces al constitucionalisme democrtic en lera posterior a l11 de setembre Es poden considerar illegtimes tres tendncies generals en la prctica constitucional-democrtica des de la perspectiva de la igualtat bsica dels principis de constitucionalisme i democrcia. Aquestes tendncies shan convertit en els punts de lluites legals i poltiques en la prctica i en la reflexi crtica terica. La primera s la tendncia ms estretament associada a les doctrines del neoconservadorisme aplicades a lesfera poltica global, que propugnen ls de lhegemonia militar global per part de lestat o els estats dominants per controlar lordre mundial i protegir els seus propis interessos. Aquesta tendncia es caracteritza per les estratgies agressives de la guerra preventiva i lasserci unilateral del poder militaritzat amb

14 Aquestes tres tendncies constitucionals no sn les niques que han estimulat la reflexi sobre la legitimitat constitucional i la democrtica. Sn, per, tres tendncies que sha considerat que tenen una legitimitat qestionable segons el principi de democrcia, i per tant han contribut a estimular el debat sobre aquest principi i la seva importncia actual.

110

una indiferncia flagrant cap al dret internacional. Encara que sassoci molt sovint a la doctrina Bush i la guerra global contra el terror, aquest enfocament de la poltica mundial tamb sha ests en altres pasos on el neoconservadorisme ha tingut influncia. Als Estats Units, una de les primeres temptatives considerables dorganitzar aquesta visi neoconservadora de la poltica exterior es formul a finals dels noranta amb el Projecte per a un Nou Segle Nord-americ,15 per no va ser fins desprs dels fets de l11 de setembre, durant la presidncia de George W. Bush, que aquesta visi es va adoptar oficialment com la poltica declarada del govern dels Estats Units. A lEstratgia de Seguretat Nacional 2002 dels Estats Units, lAdministraci de Bush afirmava que el pas tenia dret a actuar en defensa prpia i de manera preventiva contra qualsevol estat que consideri que constitueix una amenaa per als interessos dels Estats Units. Aquest dret sexerciria amb o sense el suport de la comunitat internacional contra estats agressors o terroristes emprant labassegadora superioritat militar dels Estats Units, tal com preveu la Visi Conjunta del Departament de Defensa de 2020.16 Era ben b lenfocament
15 Sobre lascensi del neoconservador Projecte per a un Nou Segle Nord-americ des de 1997, vegeu ARMSTRONG, David, Dick Cheneys Song of America: Drafting a Plan for Global Dominance, Harpers Magazine, 305 (1829), 2002, p. 76-83; i GUYATT, Nichols, Another American Century?: The United States and the World since 11/9. 16 Per a una versi en lnia completa de lEstratgia de Seguretat Nacional dels Estats Units vegeu <http://www.whitehouse.gov/nsc/nss3.html> [accedit el 2 de febrer de 2008]. Com apunta Henri Giroux a The New Authoritarianism: Politics After Abu Ghraib aquesta poltica adoptada datac preventiu mina lautoritat constitucional del Congrs per declarar la guerra (p. 2). Sobre diversos arguments que donen suport a aquesta posici neoconservadora de la poltica exterior vegeu: MALLABY, Sebastian, The Reluctant Imperialist: Terrorism, Failed States, and the Case for American Empire, Foreign Affairs, 81(2), 2002, p. 6-25; KAGAN, Robert, The Benevolent Empire, Foreign Policy, 111 (estiu), 1998, p. 24-35; i KAPLAN, Robert D., Warrior Politics: Why Leadership Demands a Pagan Ethos i, tamb, Imperial Grunts: The American Military on the Ground.
111

expansionista de les relacions internacionals que van inspirar, sota el comandament dels Estats Units, la coalici dels disposats a envair lIraq el 2003 sense una resoluci del Consell de Seguretat de les Nacions Unides i (encara ms greu) fent cas oms de milions de persones darreu del mn que van sortir al carrer per manifestar-se contra la invasi. Juntament amb aquest unilateralisme militaritzat, els estats liderats pels neoconservadors tamb han exhibit una indiferncia i un menyspreu constants per les lleis i els protocols internacionals. Els exemples van des de la retirada dels Estats Units del Tractat de Mssils Antibalstics i del rebuig del Tribunal Penal Internacional, a la negativa dels Estats Units i del Canad a ratificar el protocol de Kyoto, i del recurs, ben documentat, a la tortura vulnerant les Convencions de Ginebra mentre el mn presenciava les horroroses imatges dAbu Ghraib. Tanmateix, una manera notable en qu aquesta tendncia ha utilitzat el sistema jurdic global han estat els intents de constitucionalitzar aquest estat demergncia internacional a fora de codificar-ne permanentment els preceptes en dret internacional, com sha vist amb lexemple de la resoluci 1.373 del Consell de Seguretat de lONU.17 Aix doncs, aquesta primera tendncia preocupant per al constitucionalisme democrtic es pot caracteritzar en lnies generals com la subversi dels principis tant del constitucionalisme com de la democrcia a favor del poder hegemnic i imperial en lesfera internacional de la poltica.

17 Vegeu SCHEPPELE, Kim, The International State of Emergency: Challenges to Constitucionalisme after September 11th, document indit presentat al Taller de Teoria Legal de Yale (21 de setembre de 2006), disponible a: <http://www.maxwell. syr.edu/campbell/SLAPP/Papers/SLAPP%2006-07/scheppele%20ISOE.pdf> [accedit el 3 de febrer de 2008].

112

La segona tendncia preocupant per a la democrcia constitucional que hem vist en lera post 11/9 s anloga a la primera per a nivell de lestat-naci ms que de lesfera internacional. Hem estat testimonis de temptatives paralleles denderrocar o minar lestat de dret constitucional dins estats liberaldemocrtics individuals en iniciatives per combatre el terrorisme i la suposada amenaa dels terroristes fets a casa. Com documenta Henri Giroux, el neoconservadurisme de lera post 11/9 ha demostrat una voluntat demprendre una guerra contra el terror a costa de les llibertats civils, de la mateixa manera que va abolir una poltica exterior que almenys feia un gest cap als valors democrtics i la va substituir per una altra que desplega una violncia indescriptible en nom del combat contra el mal i de controlar la resta de les potncies mundials.18 Exemples ben coneguts daquestes vulneracions de les llibertats civils i del dret constitucional als Estats Units inclouen la vigilncia sense ordre judicial de les trucades de telfon nacionals mitjanant lanomenat Programa de Vigilncia Terrorista als Estats Units; la retenci de presos en centres de detenci com el de la badia de Guantnamo, o en presons secretes en territori estranger anomenades indrets negres a fi de prescindir de drets ben establerts i consagrats en la justcia nacional dels Estats Units com ara lhabeas corpus; ls de la tortura o de les tcniques millorades dinterrogaci com la simulaci dofec als presos en aquestes presons vulnerant la Convenci de les Nacions Unides contra la Tortura i les Convencions de Ginebra aix com el dret nacional dels Estats Units; el judici a sospitosos de terrorisme com a combatents militars illegals en tribunals militars secrets per tal devitar els tribunals civils nord-ameri18 GIROUX, The New Authoritarianism.
113

cans i els drets legals a un judici just; les prctiques dinterpretaci extraordinria emprades per entregar sospitosos de terrorisme a pasos coneguts per utilitzar tcniques dinterrogatori agressives i la tortura; i prctiques electorals sospitoses en eleccions federals recents dels Estats Units. Igual que en la primera tendncia que hem vist, sha intentat codificar aquestes vulneracions de les normes legals existents en la mateixa llei, i aix legislar un estat dexcepci. Entre els exemples ms destacats hi ha la legislaci com ara el USA Patriot Act i la Protect America Act (2007) als Estats Units, aix com la legislaci antiterrorista a altres pasos, incloent-hi la Llei antiterrorisme del Canad i la Llei de seguretat antiterrorisme i delinqncia del Regne Unit, encara que Kim Scheppele hagi observat que prcticament tots els membres de les Nacions Unides han modificat la seva legislaci nacional per tal dintroduir noves potestats de lestat a fi de combatre el terrorisme.19 La tercera tendncia que hem vist ha estat el procs de descentralitzaci i dispersi del poder poltic i formes dassociaci poltica que han continuat en el perode posterior a l11 de setembre. Aix fa referncia a la proliferaci de nacions, destats i de ciutats-estat des del principi de la descolonitzaci poltica dels anys seixanta; el desmantellament i la descentralitzaci de poders dins destats federals com lndia, el Canad i la Uni Europea cap a subunitats arran de les pressions de la poltica del reconeixement (multinacionalisme, multiculturalisme i regionalisme); laparici del governament funcional de diverses capes a escala local i global; i lexternalitzaci de la resoluci de conflictes als nodes ad hoc amb relacions tipus xarxa a les institucions ms tradicionals de la
19 Ibd., p. 5.

114

democrcia representativa. Duna banda, aquesta tendncia global cap al pluralisme legal i poltic, el federalisme i la subsidiarietat es pot veure com lexpansi doportunitats per a lexercici de llibertats democrtiques. De laltra, s tamb una tendncia cap a unitats poltiques ms febles. Els nous estats, unitats autnomes en el si de federacions complexes, i les xarxes poltiques globals tendeixen a ser febles amb relaci al poder dorganitzacions transnacionals i dels seus rgims reguladors complementaris, com ara el Banc Mundial.20 Tret dels Estats Units i dalguns altres estats del G8, les unitats poltiques poques vegades tenen el poder de fer complir els procediments democrtics i els resultats que desafien les corporacions globals i la seva capacitat de desplaar-se. El resultat s que els sistemes de govern relativament febles queden atrapats en una cursa de rates. Redueixen la democrcia constitucional a eleccions, a la seguretat i lautonomia privada necessries per a lextensi del capitalisme global a fi datreure el desenvolupament econmic que els cal per continuar essent solvents. Als estats ms pobres i ms febles fins i tot es retallen els drets democrtics bsics de reuni, associaci i llibertat dexpressi, i simposen condicions dexplotaci del treball en fbriques. Aquestes associacions poltiques sn incapaces dimposar lautonomia local, la supervivncia de la diversitat lingstica i cultural, la independncia econmica, lautodeterminaci o les salvaguardes ambientals que, amb la seva creaci, havien de protegir i promoure. La tendncia a la descentralitzaci i la dispersi tendeix aix, en un grau significatiu, a afavorir, ms que
20 La descentralitzaci al Canad, per exemple, t el suport dels partidaris del control democrtic local, duna banda, i dels grans grups de pressi favorables a les grans corporacions, de laltra. Per a una introducci a les complexitats daquesta tercera tendncia amb relaci a la democrcia i el constitucionalisme, vegeu GAGNON i TULLY (eds.), Multinational Democracies, eds. Alain-G. Gagnon i James Tully; i KYMLICKA, Will i NORMAN, Wayne (eds.), Citizenship in Diverse Societies.
115

no dificultar, la tendncia a la juridificaci global, i per tant la legitimitat ns qestionable.21 Finalment, aquestes tendncies recents en la democrcia constitucional tant a escala global com destat-naci es combinen per allar les creixents desigualtats socials i econmiques globals del debat i la reforma pblics i democtics. Lnica manera de lluitar amb eficcia contra aquestes desigualtats enormes en riquesa i benestar s amb lexercici de les llibertats democrtiques en el frum ms efica i tamb, amb aquests mitjans, lluitar per les llibertats democrtiques formals a favor dels ms desafavorits (per tal que puguin exercir-les com vulguin). Amb tot, les tendncies fan que aix sigui difcil en les millors circumstncies (on les llibertats democrtiques estan constitucionalitzades) i un delicte castigat amb lexclusi, la desaparici o la mort en el pitjor cas (on ni tan sols es pot parlar dels drets democrtics). Per consegent, les desigualtats illimitades erosionen encara ms els requisits ms essencials en alimentaci, sanitat, coneixement i organitzaci, necessaris per exercir la llibertat democrtica per a un percentatge cada vegada ms gran de la poblaci mundial, encara que el seu estat sigui efecte directe dun sistema constitucional global de drets de propietat amb relaci als quals, pel principi de democrcia, hauria de poder pronunciar-se.22

21 BARNETT, Richard i CAVANAGH, John, Global Dreams: Imperial Corporations and the New World Order; GREIDER, William, One World, Ready or Not: The Manic Logic of Global Capitalism; FALK, Richard, Predatory Globalization A Critique; HELD, David, Democracy and the Global Order: From the Modern State to Cosmopolitan Governance, p. 239-266. 22 POGGE, Thomas, Priorities of Global Justice, Metaphilosophy, 32(1-2), 2001, p. 6-24; CHOMSKY, Noam, Socioeconomic Sovereignty, a Rogue States: The Rule of Force in World Affairs (Cambridge, MA: South End Press, 2000); FALK, Predatory Globalization, p. 153-166.

116

3. Primera resposta crtica: reafirmaci/celebraci de la globalitzaci neoliberal i la juridificaci Desprs dexaminar els principis i les caracterstiques de la democrcia constitucional que sorgeixen del dileg entre Rawls i Habermas a mitjan anys 90, duna banda, i les amenaces contempornies per a la llibertat democrtica que han aflorat en lera posterior a l11 de setembre, de laltra, ara estem en una bona posici per avaluar-los crticament a fi de trobar pautes per a la interpretaci crtica futura i lestudi del constitucionalisme i la democrcia en les circumstncies modificades del segle XXI. Les dues seccions segents consideren diversos intents de respondre aquestes tendncies no democrtiques tot sotmetent-les a la llum crtica dels principis constitucionals establerts esbossats a la secci 1. La secci final perfila una tercera resposta crtica que sestructura a partir de les limitacions dels dos primers plantejaments per illuminar noves comprensions de la prctica del constitucionalisme i de la democrcia. La primera resposta crtica ha consistit a denunciar la Guerra neoconservadora contra el terror a fora de subratllar-ne la general indiferncia per la llibertat constitucional i lestat de dret, i desprs reclamar la reafirmaci i el reforament de les estructures jurdiques globals i nacionals per tal de reprimir aquestes tendncies inconstitucionals i antidemocrtiques. Aquest enfocament s caracterstic dels qui reclamen lenfortiment del dret internacional i de les institucions multilaterals de governament global com les NU o lOMC perqu facin de contraps a lunilateralisme i lhegemonia dels Estats Units i dels seus aliats. En el terreny de la poltica nacional als Estats Units i a altres estats liberaldemocrtics, aquest enfocament es reflecteix en els qui proven ms que res
117

dusar el sistema electoral per desplaar del poder mitjanant el vot, lders neoconservadors com George W. Bush o Stephen Harper, amb lesperana de tornar al que es percep com a governs dorientaci ms liberal i respectuosos del dret dels anys noranta, associats al Partit Demcrata dels Estats Units i al Partit Liberal del Canad. Veiem un exemple daquesta perspectiva fora habitual en la petici que Michael Mann va fer el 2003 als nord-americans perqu fessin fora del poder el seu imperi incoherent i escollissin una nova Administraci.23 Aquest enfocament illustra de manera crtica que les tendncies posteriors a l11 de setembre vulneren el principi de constitucionalisme i el principi de democrcia, i sn per tant illegtimes en tots dos aspectes. Per consegent, la resposta consisteix a reinstaurar lestat de dret a travs de processos de juridificaci global similars als que van acompanyar la globalitzaci del capital durant la dcada dels noranta. Tanmateix, aquesta lnia crtica sovint comporta una reafirmaci i una celebraci nostlgica de lera neoliberal prvia a l11 de setembre dels anys noranta, que no s un bon presagi quan es contrasta amb el principi de democrcia. El perode de juridificaci global dels anys noranta, que en general es va anomenar simplement globalitzaci, es va caracteritzar per la proliferaci de centenars de rgims reguladors globals com lAcord de Lliure Comer Nord-americ i lOrganitzaci Mundial del Comer. La creaci daquestes institucions multilaterals va constituir de fet un procs complex de constitucionalitzaci global que va establir els drets i els deures fonamentals dels individus, dels pobles, dels estats i de les empreses privades que faciliten les condicions per a lexpansi del capitalisme corporatiu global. Als rgims constitucionals que
23 MANN, Michael, Incoherent Empire.

118

van crear sels conced la capacitat danullar constitucions locals i nacionals, i sels va forar a conformar-se, i a alliberar leconomia del control democrtic dels estats-naci existents. En aquell moment, no ta sols el neoliberalisme va aplaudir aquestes transformacions, sin tamb certes reformulacions de la democrcia social com ara la tercera via, que tamb han estat influents. Es creia inevitable i sense alternativa la coordinaci i el governament de les relacions i la cooperaci humanes per part dels mercats globals i dels rgims reguladors, a esquenes dels impotents participants. Safirmava que les reclamacions de legitimitat democrtico-constitucional es trobaven a lespai de les poltiques destil de vida, obertes i possibles grcies a la globalitzaci i la juridificaci. De sobte era possible convertir la vida individual o collectiva en una empresa democrtica; deliberar, assumir, i revisar un ampli ventall de professions, relacions laborals, pautes de consum, estils de vida, identitats i associacions voluntries al voltant del gnere, les cultures, les llenges, la hibridaci i el medi ambient, i sera lliure de canviar-ho com es volgus. Els ciutadans, individualment i en grups, gaudeixen de les llibertats dels moderns del mercat, sobretot de mobilitat, consum i canvi, i sn lliures dinventar-se a si mateixos mentre passen dun paper a laltre, i aix de viure la vida com un actor, com Nietzsche va predir. Per ltim, si b es reconeix que aquestes llibertats modernes encara no sn a labast de la majoria de la poblaci mundial, es diu que els pobles en vies de desenvolupament estan tanmateix, pel fet dhaver estat incorporats als mercats globals i a la regulaci, en el cam cap a la democratitzaci (un terme redescriptiu que elimina el principi de democrcia).24

24 Entre els que la celebren, Anthony Giddens s considerat per molts un dels ms sofisticats partidaris daquesta resposta i defensors daquesta enfront els que la
119

Per des de la perspectiva del principi de democrcia, aquest procs jurdic global t una legitimitat molt qestionable per dues raons. En primer lloc, els rgims de juridificaci no estableixen institucions democrtiques representatives locals i globals noves o renovades per governar els processos econmics per als quals proporcionen suport constitucional. Fins i tot els rgims emergents de drets humans globals tendeixen a afavorir els drets dautonomia privada sobre els dautonomia pblica. Aix es diferencia del desenvolupament histric dels estats-naci i de les economies nacionals, en qu la constitucionalitzaci de les relacions del mercat es va enfrontar a la democratitzaci representativa de lestructura social i econmica bsica daquestes associacions poltiques, almenys fins a cert punt. Els rgims reguladors supranacionals i globals no sn democrtics, i sovint sn antidemocrtics. En segon lloc i ms determinantment, el debat, el disseny, lestabliment i la supervisi daquests rgims constitucionals, incloent-hi els rgims de drets humans, ni se sotmeten ni estan subjectes a la deliberaci democrtica dels humans que en depenen. Aquesta s una tendncia, doncs, en qu un tipus especfic de constitucionalisme sha fet prioritari, i potser exclusiu, per damunt del principi de democrcia. s illegtima perqu viola la condici de la igualtat (caracterstica 2) i, amb un efecte dmino, les quatre caracterstiques segents.25

critiquen. Vegeu GIDDENS, Anthony, The Third Way and its Critics. Per a diverses opinions de celebraci i resignaci vegeu HELD, David i MCGREW, Anthony (eds.), The Global Transformations Reader: An Introduction to the Globalization Debate. Sobre la predicci de Nietzsche i les seves reflexions amb relaci a la possibilitat dactuar plegats per a un b futur, vegeu PATTON, Paul, Nietzsche and the Problem of the Actor, a Alan Schrift (ed.), Why Nietzsche Still? 25 En general, vegeu HELD et al., Global Transformations: Politics, Economics and Culture, p. 32-86, 149-234. Per a una anlisi legal detallada duna instituci

120

Aquesta primera resposta crtica no tan sols deixa de proporcionar una alternativa adequadament democrtica a la tendncia neoconservadora en la poltica global, sin que es torna a quedar curta quan saplica a lmbit intern dels estats-naci individuals. En vista de les prctiques democrtiques en el si dels estats liberaldemocrtics durant els anys noranta, no hi ha dubte que lera neoliberal prvia a l11 de setembre continua suspenent lexamen de legitimitat democrtica. La conscincia dun dficit democrtic cada cop ms gran a les institucions democrtiques liberals aparegu fins i tot abans de lauge dels governs neoconservadors i de lAdministraci de Bush. Les poltiques i les decisions dorganismes representatius shavien convertit cada cop ms en resultat de ministeris no responsables, duna banda, i dun petit cercle de representants elegits en campanyes publicitries no deliberatives i controlades per poderosos grups dinteressos i corporacions meditiques de laltra. Quan es van emprendre reformes constitucionals, les van elaborar experts no elegits i es van ratificar en referndums sotmesos a la publicitat i a espectacles de masses i no a la deliberaci democrtica. Les potestats poltiques van passar sovint al mercat o es van transmetre a rgims reguladors globals en reunions privades de petits grups de negociadors no elegits ni responsables, que shavien format una imatge de si mateixos en carreres als ministeris o a les grans corporacions, i no en prctiques de ciutadanitzaci. En aquest perode la participaci ciutaeconmica, vegeu SHRYBMAN, Steven, The World Trade Organization: A Citizens Guide, 2a ed. Quant a aix, fixeu-vos tamb que els emergents rgims de drets a la Uni Europea no passen per la deliberaci democrtica ni estableixen prctiques de deliberaci democrtica sobre els drets. Vegeu BELLAMY, Richard, The Right to Have Rights: Citizen Practice and the Political Constitution of the European Union a Citizenship and Governance in the European Union, Richard Bellamy i Alex Warleigh (eds.).
121

dana va disminuir constantment mentre lapatia i el malestar democrtics augmentaven. Aquestes tendncies vulneren de nou el principi de democrcia perqu redueixen les capacitats i les oportunitats de llibertat democrtica, alhora que posen en dubte qualsevol plantejament crtic que defensi una tornada a la poltica de lera neoliberal com a alternativa a lactual menyspreu neoconservador pel constitucionalisme i la democrcia.26 Aquesta alternativa neoliberal pot ser un ordre constitucional negociat, per el negocien agents poderosos i no democrtics en comptes de ciutadans i representants democrtics, com exigeix la caracterstica 4 amb vista a la legitimitat. Tot i que aleshores va posar de manifest la illegitimitat de les tendncies posteriors a l11 de setembre a la democrcia constitucional, aquest primer enfocament crtic mira de corregir aquestes mancances tot subordinant la democrcia profunda al constitucionalisme neoliberal. De fet, com Wendy Brown i daltres han argumentat, sn precisament les tendncies antidemocrtiques de lera neoliberal les que han propiciat les tendncies neoconservadores que presenciem avui. [E]l moralisme, lestatalisme, i lautoritarisme del neoconservadurisme en el fons funcionen grcies a la racionalitat neoliberal, Brown escriu:
[L]a racionalitat poltica neoliberal (...) ha preparat sense saberho el terreny perqu idees i prctiques poltiques profundament
26 RAWLS, Reply to Habermas, a Political Liberalism, p. 407 (s una llstima que lactual sistema no doni finanament pblic per a les eleccions poltiques, i meni a un desequilibri greu en les llibertats poltiques justes; permet una distribuci molt desigual dels ingressos i la riquesa que mina greument les oportunitats justes en educaci i treball, i tot plegat mina la igualtat econmica i social; PUTNAM, Robert D., Bowling Alone: The Collapse and Revival of American Community; MILNER, Henry, Civic Literacy in Comparative Context, Policy Matters, 2(2), 2001, p. 1-39; DEBORD, Guy, Society of the Spectacle (Nova York: Zone Books, 1994).

122

antidemocrtiques arrelin en la cultura i el subjecte (...) El neoconservadorisme aferrissat sembrat al sl que va preparar el neoliberalisme engendra una nova forma poltica, una modalitat especfica de governament i ciutadania, la incompatibilitat de la qual amb fins i tot prctiques i institucions democrtiques formals no genera una crisi de legitimaci a causa de la devaluaci neoliberal daquestes prctiques i institucions que el neoconservadurisme desprs consagra.27

Quan aquesta relaci entre el neoliberalisme i el neoconservadorisme es problematitza des del marc danlisi de limperialisme global, es pot comenar a percebre que al capdavall tots dos no estan tan fortament oposats, sin que sn dues ales que es reforcen mtuament luna jurdica i laltra militaritzada dun projecte imperial global molt ms gran.

4. Segona resposta crtica: juridificaci i democratitzaci des de dalt Tant el segon com el tercer tipus de resposta sn crtics amb les tendncies en el si de la democrcia constitucional posterior a l11 de setembre aix com amb lalternativa neoliberal a aquestes tendncies. Reafirmen la importncia coigual del principi de democrcia i proposen maneres en qu les prctiques de la deliberaci democrtica es poden satisfer i adaptar a aquestes circumstncies. Les dues diferncies principals entre aquestes respostes crtiques sn que: 1) la tercera res27 BROWN, Wendy, American Nightmare: Neoliberalism, Neoconservatism, and DeDemocratization, Political Theory, 34(6), 2006, p. 690-714, p. 702. Sobre aquesta relaci entre neoliberalisme i neoconservadorisme, vegeu tamb GIROUX, Henry The New Authoritarianism, p. 82-94.
123

posta s menys abstracta o terica i es relaciona ms de prop i recprocament amb la prctica que la segona, i 2) la segona resposta planteja un model verticalista descendent de democrcia, mentre que la tercera resposta apella a un enfocament ascendent (o de les bases) de democrcia, que aplica per complet el principi democrtic.28 Tant la segona com la tercera resposta es poden caracteritzar per tres contrastos amb la resposta neoliberal anterior: 1) deliberar en solitari o en un grup privat i no en pblic amb els conciutadans; 2) deliberar sobre la poltica de lestil de vida ms que sobre afers de preocupaci comuna i els bns pblics; i 3) deliberar per tal dactuar dins de les relacions de governament sobre les quals no es t capacitat de decisi i no per actuar conjuntament en lexercici del poder poltic sobre aquestes relacions: tot aix no s llibertat sin noms una certa forma de llibertat privada. s la desaparici de la llibertat democrtica, normalment arran de la presumpci que la democrcia constitucional neoliberal s la fi justa i definitiva de la histria poltica, la qual noms requereix difusi global i ajustaments interns. A diferncia daquesta ortodxia autocomplaent, els partidaris de la segona i tercera respostes crtiques sostenen que la llibertat democrtica noms fa acte de presncia quan els subjectes assumeixen la tasca dactuar com a ciutadans de les tres maneres de la segona meitat dels contrastos esmentats, directament o en alguna relaci negociada amb els seus representants. La segona resposta crtica sassocia a Habermas i Rawls i lelaboraci ms terica de la democrcia deliberativa i del constitucionalisme democrtic. Com en la primera resposta cr28 Sobre les diferncies entre aquestes dues tradicions illustrades de filosofia legal i poltica, vegeu TULLY, James, To Think and Act Differently: Comparing Critical Ethos and Critical Theory, a Public Philosophy in a New Key, volum I.

124

tica ja analitzada, els estudiosos que adopten aquest plantejament han estat crtics amb les tendncies recents posteriors a l11 de setembre perqu infringeixen els principis de constitucionalisme i de democrcia. Tamb com la primera resposta, aquesta segona afirma la necessitat que aquestes tendncies es controlin amb lestat de dret constitucional. Tanmateix, la segona resposta crtica accentua a ms la importncia del principi de democrcia a fora de reafirmar lequiprimordialitat de la democrcia i de lestat de dret. A diferncia de la resposta neoliberal, doncs, aquest enfocament crtic exigeix que els rgims de constitucionalitzaci i juridificaci es democratitzin a si mateixos (a diferncia de lalternativa neoliberal). Segons Habermas, la poltica de les societats occidentals ha perdut la seva orientaci i confiana en si mateixa. Els triomfants partits neoliberals no tenen cap inters a sotmetre aquestes tendncies al control democrtic i no tenen cap sensibilitat pel recurs hum que est ms en perill, la solidaritat social preservada en estructures legals i en la necessitat contnua de regeneraci constant. Per tant, darrere de la retrica plena de tpics, preval la timidesa. A pesar daquest discurs dominant, Habermas afirma que hi ha un neguit latent per lautodeterminaci democrtica:
el neguit encara t una font ms profunda, i s lopini general que (...) lestat de dret no es pot tenir o mantenir sense una democrcia radical. En darrera instncia, els subjectes legals privats no poden arribar a gaudir de llibertats individuals iguals si ells mateixos, en lexercici com de la seva autonomia poltica, no assoleixen la claredat sobre interessos i principis justificats. Ells mateixos han destar dacord amb els aspectes rellevants segons els quals cal tractar els iguals igualment i els desiguals desigualment.
125

La seva tasca filosfica s, per tant, convertir el pressentiment dun neguit de llibertat democrtica en una comprensi terica.29 De manera similar per a Rawls, en condicions dinjustcia els ciutadans raonables sesforaran a exercir la seva llibertat democrtica. Quan Habermas va afirmar que Rawls acceptava la subordinaci del principi de democrcia al principi de constitucionalisme, el segon va contestar-li:
[N]o s gens clar qu vol dir [Habermas] quan declara que en una societat justa els ciutadans no poden tornar a encendre les brases democrtiques radicals de la posici original en la vida civil. Per fora hem de preguntar: Per qu no? Perqu hem vist abans, en la consideraci de la seqncia de quatre etapes, que els ciutadans debaten contnuament qestions de principis poltics i de poltica social. A ms, podem suposar que qualsevol societat real s ms o menys injusta sovint de manera greu, i que aquests debats sn encara ms necessaris. Cap teoria (humana) no podria anticipar de cap manera totes les consideracions indispensables referents a aquests problemes en les circumstncies existents, ni shaurien pogut preveure ja les reformes necessries per millorar les disposicions actuals. Sempre cal treballar a favor dun ideal de constituci justa. [S]empre que la constituci i les lleis sn injustes i imperfectes de diverses maneres, els ciutadans sesforcen amb ra a esdevenir ms [pblicament] autnoms a cpia de fer all que, en les seves circumstncies histriques i socials, es pot veure raonablement i racional que promou la seva autonomia completa.30
29 HABERMAS, Between Facts and Norms, p. XIII. 30 RAWLS, Reply to Habermas a Political Liberalism, p. 401-402. Rawls subratlla (seguint Rousseau) que, encara que una constituci fos perfecta, caldria lexercici de lautonomia pblica per legitimar i crear ciutadans (p. 402-403).

126

Linters principal de la segona resposta ha estat aclarir els dos principis de legitimitat i la seva coigualtat, les prctiques de la deliberaci i de lintercanvi de raons pbliques entre ciutadans lliures, iguals i diversos, el carcter crtic i abstracte de tots dos principis, la funci dels tribunals dequilibrar els principis i exemplificar lintercanvi de raons pbliques, i com les prctiques de la deliberaci dels ciutadans es podrien engendrar a la prctica. Ha incorporat a lagenda dinvestigaci diversos enfocaments de la democrcia deliberativa i la democrcia cosmopolita, i ha aclarit les dues primeres caracterstiques dels principis. A mitjan i finals dels anys noranta quan Rawls, Habermas i altres terics de la democrcia deliberativa van desenvolupar i articular inicialment aquesta reafirmaci de lequiprimordialitat del constitucionalisme i de la democrcia, el debat tendia a restar molt abstracte i teric, i oferia poques anlisis profundes sobre com saplicaria concretament en una forma institucional. Per tant, es va criticar sovint el percebut carcter esotric daquest enfocament com a limitaci greu a la seva rellevncia com a alternativa democrtica a lstatu quo. Per exemple, Joseph Ruane i Jennifer Todd van observar que lidioma teric daquest debat es produeix en un nivell dabstracci vertigins i tendeix a generar quelcom que de fet genera encara ms teoria, ms que no pas res prctic.31 De manera similar, Ricardo Blaug va indicar que, malgrat totes les anlisis teriques que es podien recollir a la muntanya de llibres i articles inspirats pel tractament dHabermas en particular, el que feia lefecte que faltava era precisament una explicaci de com podrien ser les
31 RUANE, Joseph i TODD, Jennifer, The Application of Critical Theory, Political Studies, 36(3), 1988, p. 533-538. Citat a BLAUG, Ricardo, Between Fear and Disappointment: Critical, Empirical and Political Uses of Habermas, Political Studies, 45(1), 1997, p. 100-117, p. 105.
127

institucions basades en normes i de com podrien funcionar realment.32 En general, aquestes mancances prctiques de tals enfocaments terics van fer que molts en consideressin irrellevants els pronunciaments democrtics, o com a molt utpics. Ms recentment, per, Habermas ha explicat amb ms detall com la seva visi daquests principis terics es podria plasmar en institucions del mn real a escala global. A Der gespaltene Westen (LOccident escindit) (2006), Habermas condemna sense palliatius lAdministraci presidencial de George W. Bush pel fet dactuar com una hegemonia imperial en emprendre la guerra contra lIraq el 2003 sense el suport duna resoluci del Consell de Seguretat. Sost que lexemple de Bush ha minat els esforos per assolir la pau i la seguretat mitjanant la juridificaci de les relacions internacionals i en canvi ha optat per la moralitzaci de la poltica internacional basada en ltica duna superpotncia.33 Tanmateix, Habermas desacredita de la mateixa manera lalternativa que van oferir els primers crtics esmentats, que mira de contrarestar aquest imperialisme unilateral amb el model neoliberal de governament global. En la lnia de Kant, tem que qualsevol plantejament de la juridificaci global que pretengui instituir una repblica mundial o estat mundial podria potencialment degenerar en una monarquia universal.34 Quan busca una alternativa conceptual a cadascun dels enfocaments citats, Habermas demana a les institucions supranacionals de governament global existents (s a dir, NU) que es reformin com cal duna manera coherent amb el principi de democrcia i que alhora compleixi la necessitat de
32 BLAUG, Ricardo, Between Fear and Disappointment, p. 112. 33 HABERMAS, Jrgen, Does the constitutionalisation of International Law Still Have a Chance?, a Jrgen Habermas, The Divided West, p. 116. 34 Ibd., p. 128.

128

constitucionalitzaci poltica de les relacions internacionals. Amb aquesta democratitzaci de les Nacions Unides, preveu un mbit transnacional en qu els poders principals del mn socuparien de les qestions de la poltica interna global, com ara leconomia global o les qestions ecolgiques, mentre promourien activament un ordre mundial reequilibrat. Aix requeriria a ms la reorganitzaci de la major part del mn en rgims continentals modelats a imatge duna UE democratitzada per generar nous actors globals en lescena transnacional.35 Per malgrat les seves afirmacions que aquestes institucions de governament global es podrien reformar i democratitzar com cal, podrem preguntar de quina manera la institucionalitzaci daquest exemple conceptual satisfaria adequadament les exigncies del mateix Habermas per a la legitimitat democrtica, atesa la dificultat prctica dobtenir el consentiment democrtic de tots els que potencialment quedarien afectats per aquesta ambiciosa proposta de reorganitzar el mn i els diversos sistemes de govern. Preveient aquesta limitaci, Habermas es veu forat a sostenir que el tipus de constituci supranacional que ell proposa seria validada automticament pel flux ascendent de legitimitat des del nivell destat. Presenta dos conjunts de raons per explicar-ho. En primer lloc, Habermas afirma que aquesta configuraci constitucional proposada es modelaria a imatge dels processos daprenentatge anteriors i els avenos dels estats constitucionals democrtics preexistents del mn que ja shan legitimat.36 En segon lloc, sost que la legitimitat addicional es conferir en els nivells supranacional i transnacional perqu, per sota daquestes estructures

35 Ibd., p. 136. 36 Ibd., p. 140-141.

129

jurdiques supranacionals, el mn sorganitzar en un sistema centrat en lestat que disposi totes les unitats poltiques de conformitat amb els principis de democrcia i constitucionalisme perfilats a la secci 1. Modelar tots el sistemes de govern daquesta manera permetria, aix, que la legitimitat es transfers verticalment als nivells transnacional i supranacional.37 En darrera instncia, doncs, tot i oferir certes condicions institucionals prvies en qu safirma que la democrcia pot produir-se en un nivell global, aquestes estructures institucionals confien en la seva legitimitat perqu es transfereixin cap amunt i per tant constitueixin un model de democrcia que simposi per si mateix de manera no democrtica de dalt a baix, com ja han comentat Neil Walker i daltres.38 Aix, el principi de democrcia no es difon pertot arreu en el model jurdic global dHabermas, que per tant privilegia el principi de constitucionalitzaci sobre el de democrcia. De fet, el mateix Habermas ho confirma, quan observa que fins i tot si una hegemonia mundial illustrada fes s de les seves asimetries de poder existents per promoure la fora civilitzadora de procediments legals universalistes, la histria acabaria redimint aquesta superpotncia per les seves accions. El dret hegemnic no deixa de ser dret, diu; Una hegemonia benintencionada i amb visi de futur daquesta mena seria la predilecta dels historiadors futurs que poguessin ser testimonis del resultat feli daquest difcil experiment.39 La tercera resposta crtica analitzada ms endavant difereix daquesta segona resposta en la mesura en qu sallunya

37 Ibd., p. 141. 38 WALKER, Neil, Making a World of Difference: Habermas, Cosmopolitanism and the Constitutionalisation of International Law, a Omid Payrow Shabani (ed.), Multiculturalism and the Law: A Critical debate. 39 HABERMAS, Divided West, p. 182.

130

de la tendncia dels filsofs poltics a generar models abstractes i terics de democrcia constitucional des de dalt a fi dimposar coactivament els espais i les estructures que es judiquen condicions necessries per a la llibertat i la deliberaci democrtiques. Aquesta resposta final marca un acostament cap a les bases i un enfocament no violent de la filosofia pblica i de la llibertat civil que no tan sols permeten als ciutadans participar en les estructures de fons de la democrcia constitucional que shan predeterminat tericament en nom seu, sin que, de fet, els converteix en participants democrtics en la creaci continuada daquests marcs i estructures de la democrcia i de la deliberaci mateixes.

5. La tercera resposta: un enfocament crtic i prctic Aquesta transici a la igualtat de prctiques democrtiques relativa als principis, les normes i els procediments del constitucionalisme, que assenyala la transici a la tercera resposta, tamb va transformar el paper de la filosofia poltica i legal. La funci de la filosofia no podia continuar consistint a reflexionar sobre prctiques de deliberaci democrtica des de la perspectiva pretesament superior de la ra terica i a legislar els procediments i els lmits de les raons pbliques des de fora de lintercanvi de raons democrtic: s a dir, havia de ser poltica i no metafsica.40 En debatre els millors proce40 Lexpressi s de RAWLS, John, Justice as Fairness: Political not Metaphysical, a Collected Papers (Cambridge, MA: Harvard University Press, 1999). Com sha comentat en la nota 7, encara es debat si Rawls i Habermas acceptaven tota la fora daquests arguments, i per tant si cal considerar que les seves darreres obres fan la transici a la tercera etapa. Per a una mostra de democrcia deliberativa representativa de la segona resposta, vegeu BOHMAN, James i REHG, William (eds.), Deliberative Democracy: Essay on Reason and Politics.
131

diments per a la deliberaci democrtica, qu sha de considerar una exigncia de la ra pblica, on sha daplicar, i en oferir una concepci de justcia, els filsofs estarien al mateix nivell (are on all four) dels ciutadans, els representants i els jutges, i en dileg amb ells. Exerceixen i parteixen dels mateixos tipus de raonament prctic reflexiu que altres participants, amb lobjectiu daportar un aclariment crtic a prctiques de deliberaci existents o possibles tot presentant les seves raons (discutibles) als conciutadans, en comptes de prescriurels els lmits de la ra. Tamb aprenen a intercanviar raons prctiques sobre aquesta matria mitjanant la prctica.41 Aquesta transici cap a una filosofia crtica i orientada a la prctica s la caracterstica primera i definitria de la tercera resposta. Aquests erudits shan basat en lobra anterior de la segona resposta, van exposar-ne les mancances i van elaborar de la tercera a la sisena caracterstica. Han passat duna posici abstracta i prescriptiva a un enfocament contextual i dialgic de les prctiques democrtiques en les quals els ciutadans aprenen a intercanviar raons pbliques en les circumstncies complexes dels nostres temps. Aix s, per dir-ho aix, una transici de lorientaci ms metafsica de la illustraci
41 Aquesta transici a la concepci de la filosofia poltica com una mena de filosofia prctica sassocia sovint amb lobra de Richard Rorty i sobretot amb el seu article, The Priority of Democracy to Philosophy, a Philosophical Papers, volum I, Objectivity, Relativism and Truth (Cambridge: Cambridge University Press, 1991), sense acceptar les inferncies particulars que nextreu, i lobra de Charles Taylor, Philosophical Arguments. Sobre aquesta transici i la contribuci de Rorty, vegeu TULLY, James, The Agonistic Freedom of Citizens, a Public Philosophy in a New Key, volum I. FESTENSTEIN, Matthew, Pragmatism, Social Democracy and Politics, a Richard Rorty: Critical Dialogues, eds. Matthew Festenstein i Simon Thompson. Per a una explicaci de la transici i les seves implicacions per a la filosofia poltica liberal, vegeu LADEN, Reasonably Radical, p. 14-16. Per a un estudi agonstic, vegeu MOUFFE, The Democratic Paradox, p. 60-107. Per a una explicaci histrica ms mplia sobre aquesta manera de pensar sobre la democrcia constitucional, vegeu TULLY, Strange Multiplicity, p. 103-116, 209-212, i Public Philosophy in a New Key, volum I.

132

kantiana i neokantiana a lorientaci prctica de la illustraci rival de Rousseau, Constant, Hegel, Marx, Dewey i Foucault, que insistiren que la investigaci filosfica t una relaci recproca amb la prctica mitjanant dilegs de formaci recproca i dirigits a lampliaci de la la llibertat democrtica.42 La segent mxima daquest enfocament crtic i prctic s la caracterstica tres: lacceptaci plena del desacord raonable (en la teoria i la prctica), no tan sols sobre concepcionss del b diverses dins un marc de principis fonamentals de justcia, de procediments de deliberaci o fonaments constitucionals, sin tamb sobre qualsevol daquests marcs. Si aix s cert, llavors el dissentiment s inevitable entre ciutadans, representants, advocats i jutges del Tribunal Suprem, aix com entre els terics.43 Per tant, lorientaci de la filosofia prctica no hauria de ser la dassolir acords definitius sobre principis o procediments universals, sin la dassegurar que les democrcies constitucionals estan sempre obertes a la llibertat democrtica de posar en qesti i presentar raons per a la renegociaci dels estats de dret, els principis de justcia i les prctiques de deliberaci dominants. Per tant, el primer i potser nic principi universalitzable de deliberaci democrtica s audi

42 Per a una explicaci ms detallada i interna daquesta tradici, vegeu BOHMAN, James, The Coming of Age of Deliberative Democracy, Journal of Political Philosophy, 6(4), 1998, p. 399-423; i DRYZEK, John S., Deliberative Democracy and Beyond: Liberals, Critics, Contestations (Oxford: Oxford University Press, 2000). Per veure aquesta transici en funci de Rousseau i Hegel, vegeu LADEN, Reasonably Radical, p. 1-73. Sobre la rellevncia de Dewey, vegeu FESTENSTEIN, Matthew, Inquiry as Critique: On the Legacy of Deweyan Pragmatism for Political Theory, Political Studies, 49(4), 2001, p. 730-748. Uns quants autors de la tercera resposta encara sn neokantians, per el seu kantianisme sha suavitzat amb les objeccions prctiques de Hegel, Marx, Dewey i Rorty. Per a un exemple, vegeu CHAMBERS, Simone, Reasonable Democracy: Jrgen Habermas and the Politics of Discourse. Sobre la formulaci de la Illustraci crtica i prctica vegeu Foucault, What is Enlightenment?. 43 Tribunal Suprem del Canad, Reference re the Secession of Quebec, 68.
133

alteram partem, escoltar sempre laltra part, ja que sempre sen pot aprendre alguna cosa.44 El carcter discutible de la democrcia constitucional no sha de veure com un defecte que calgui superar. La llibertat democrtica de discrepar i entaular dilegs agonstics sobre les disposicions constitucionals predominants (o algun subconjunt daquestes) i la teoria dominant de la justcia que les legitima (com ara la primera resposta) s precisament la prctica del pensament i de lacci que impedeix que se sedimentin: perqu es donin per fet o perqu es tinguin per les disposicions universals, necessries i obligatries. A linici del constitucionalisme occidental, Scrates, a lApologia, sostenia que aquesta llibertat de qestionar tothora en dilegs all que ens pensem que ja sabem de la democrcia, per la qual estava disposat a morir, s lactivitat que ms la millora. Per tant, laportaci principal dels demcrates agonstics ha estat subratllar la realitat manifesta del partidisme, el dissentiment, el desacord, la controvrsia i els raonaments enfrontats en la histria i el present de societats democrtiques i el paper positiu que exerceix en posar en evidncia i superar estructures de desigualtat i injustcia, amb el foment dels valors democrtics crtics, i, eo ipso, tot creant ciutadans autnoms amb vincles de solidaritat que travessen diferncies reals (caracterstica sis). Ho han sostingut enfront de la ideologia de no enfrontament i sense ideologia de classes de la democratitzaci constitucional que propugnen els neoliberals i els partidaris de la tercera via integrats en la primera resposta, i en44 Sobre les raons que abonen aquesta afirmaci, vegeu TULLY, James, Recognition, Distribution and Civic Freedom: The Emergence of a New Field, a Public Philosophy in a New Key, volum I. Institucions flexibles de negociaci adversa i el principi correlatiu daudi alteram partem en resposta al fet del desacord raonable constitueixen la resposta principal de HAMPSHIRE, Justice is Conflict (Princeton: Princeton University Press, 2000).

134

front els perills dexclusi i assimilaci dels models de deliberaci de consens i de la concepci abstracta i universal de la ra pblica de la segona resposta.45 A cpia dintercanviar pros i contres en dilegs amb socis que veuen de manera diferent la disposici constitucional duna associaci poltica compartida i que poden justificar amb raons les seves opinions, els ciutadans esdevenen capaos dalliberar-se fins a cert punt de les seves opinions parcials i limitades (sovint considerades universals), a reflexionar-hi crticament plegats, i a negociar la modificaci de les relacions de significat i poder que les sostenen: s a dir, a pensar i actuar de manera diferent.46 Al capdavall, el ciutad democrtic-constitucional no s Lenin. No aspira a la fi de la poltica i ladministraci de les coses. Sassembla ms al jove atleta olmpic que saluda amb un somriure la primera llum de lalba, sala, sespolsa, examina els guanys i les prdues dels dies anteriors, agraeix als dus un joc tan exigent i uns contrincants tan dignes i es torna a implicar en lagon comunicatiu-estratgic. Com hem vist, aquest enfocament es compromet a posar els debats filosfics en la relaci ms estreta possible amb prctiques de la lluita democrtica sobre el terreny. Perqu altrament hi ha, com a molt, un feble vincle entre el debat abstracte sobre els principis i la prctica concreta, i la filosofia legal i poltica tendeix a promoure una mena de xerrameca ociosa, de tertlia meditica sobre la ra pblica en algun
45 Vegeu les referncies a aquesta literatura a la nota 8. Tamb han acceptat el desacord i la disputa els neorepublicans com PETTIT, Philip, Republicanism: A Theory of Freedom and Government, i BELLAMY, Richard, Liberal and Pluralism: Towards a Politics of Compromise, liberals com Laden, Reasonably Radical, p. 194199, i demcrates deliberatius com DRYZEK, John S., Deliberative Democracy and Beyond. 46 Per a un intent de reformular aquesta visi socrtica i convertir-la en un dileg crtic en els termes de lhermenutica, la teoria crtica i la genealogia, vegeu KOGLER, Herbert, The Power of Dialogue.
135

mbit pblic mtic, passant per alt el coneixement situat, les habilitats locals i el partidisme apassionat de la deliberaci democrtica real.47 Tanmateix, quan els estudiosos van passar a la prctica, en comptes de mirar noms les institucions tradicionals i discretes de la democrcia representativa constitucional que han fornit el marc per a la reflexi crtica durant els darrers dos-cents anys, van descobrir les associacions poltiques negociades molt ms complexes de la caracterstica 5 i de les tres tendncies dominants. Lestudi de prctiques de deliberaci democrtica no es podia restringir a les essncies constitucionals i als referndums constitucionals o als gneres del raonament adversarial en les institucions legals i poltiques tradicionals. Per posar a prova la legitimitat constitucional i democrtica de rgims dispersos, encavalcats i multicapes de la democrcia constitucional, cal estudiar les prctiques de la llibertat democrtica les formes de conciliaci del conflicte en qualsevol prctica de governament en qu els que hi estan subjectes, o nestan afectats, miren datiar les brases de lautonomia pblica i de tenir una influncia efectiva sobre com sen governa la conducta. La implicaci metodolgica de la caracterstica 5 s el pas a lestudi de la diversitat de prctiques de la llibertat democrtica amb relaci a les prctiques de governament, en qu els tribunals tradicionals, les institucions representatives, lmbit pblic i les assemblees constituents es veuen ara com un subconjunt regulador important i no com el sistema constitutiu. A ms, aix requereix un llenguatge ms ampli i adequat per descriure els objectes del domini de la filosofia legal i pol47 Aquestes sn objeccions habituals a la segona resposta. Per a un exemple excellent des duna perspectiva dactivisme cvic basada en la prctica, vegeu SPINOSA, Charles; FLORES, Fernando, i DREYFUS, Herbert, Disclosing New Worlds: Entrepreneurship, Democratic Action and the Cultivation of Solidarity, p. 69-89.

136

tica, s a dir, el llenguatge emergent dels nodes (de governament i les prctiques de llibertat democrtica) en xarxes negociades. Tampoc en aquest cas la redescripci no desplaa el llenguatge tradicional de la descripci de la democrcia representativa constitucional, com sostenen els hiperglobalitzadors, sin que resitua aquest vocabulari conegut com una famlia important i resistent dins llenguatges de xarxes de govern i de llibertat democrtica ms amplis i complexos.48 Des daquest horitz ampliat, lestudi crtic de la llibertat democrtica inclou la investigaci sobre les diverses formes dactivisme i de negociaci democrtics en la prctica que lestudis del dret Richard Falk anomena globalitzaci des de baix, diferenciada de la globalitzaci des de dalt de les dues primeres respostes crtiques.49 Amb globalitzaci des de baix, Falk no vol dir que lexercici de la sobirania popular es podueixi noms a lestrat ms baix dalguna nova jerarquia global general.50 Aix fra entendre malament all que es vol transmetre amb la metfora duna xarxa, s a dir, que hi ha jerarquies econmiques, del poder, el discurs i la violncia dins les xarxes canviants de comunicaci directa i indirecta, de poder i insubordinaci. Ms aviat, com expliquen Jeremy Brecher, Tim Costello i Brendan Smith (quan adapten
48 David Held ha presentat aquesta transformaci del llenguatge de la descripci des duna perspectica westfaliana a una de global daquesta manera sense menystenir la importncia constant de les institucions tradicionals de les democrcies representatives. Vegeu HELD et al., Global Transformations. Aquesta formulaci s tamb propera a Castells, End of Millennium. Per a la transformaci corresponent en lorientaci de la democrcia deliberativa a prctiques concretes de governament en xarxes, vegeu DRYZEK, Deliberative Democracy and Beyond, p. 115-140; i YOUNG, Iris Marion, Inclusion and Democracy, p. 236-276. 49 Lanlisi de Richard Falk de la globalitzaci des de baix s a Predatory Globalization. 50 Per exemple, Hardt i Negri situen lactivitat democrtica en lestrat ms baix duna jerarquia tradicional, de tres nivells i global. Vegeu Empire (Cambridge MA: Harvard University Press, 2000), p. 309-314.
137

el treball de Michael Mann a la visi de Falk), la globalitzaci des de sota fa referncia a la irrupci de lautonomia pblica en posicions intersticials:
racons i esquerdes a les institucions dominants i al seu voltant. Els que al comenament eren marginals es vinculen de maneres que els permeten esquivar aquestes institucions i forar una reorganitzaci de lstatu quo... En alguns punts, la gent veu les institucions de poder existents com a objectius de bloqueig que es podrien obtenir amb una cooperaci que transcendeixi les institucions existents. La gent desenvolupa noves xarxes que les superen. Aquests moviments creen connexions invisibles subversives que travessen les fronteres dels estats i els canals establerts entre ells. Aquestes xarxes intersticials tradueixen objectius humans en mitjans dorganitzaci.51

Si b les organitzacions no governamentals exemplifiquen aquesta forma de llibertat democrtica intersticial, la globalitzaci des de baix tamb pot fer referncia al ventall ms ampli dels agents que, mitjanant diversos modes dinfluir i de renegociar les regles del joc en qualsevol punt de la xarxa de rgims de governament, miren dapropar-se a la caracterstica 4 (un ordre constitucional democrticament negociat), com illustren Falk i Brecher entre daltres. Per exemple, una part de la tercera tendncia inclou temptatives daugmentar la legitimitat i lautodeterminaci democrtiques mitjanant la subsidiarietat, la descentralitzaci i la federalitzaci dinstitucions tradicionals de govern, i no a cpia devitar les institucions representatives tradicionals. A ms, les temptatives de fer que les

51 BRECHER, Jeremy, COSTELLO, Tim i SMITH, Brendan, Globalization from below: The Power of Solidarity.

138

institucions representatives reflecteixin ms b lelectorat culturalment divers a travs de la representaci proporcional, sigui dins els estat-naci o amb una segona cambra a les Nacions Unides, proven de consolidar ms que no pas superar les institucions tradicionals dassociaci constitucional i democrtica.52 En resum, aquestes sn lluites de i a favor de la llibertat democrtica, prctiques de llibertat en les quals els actors democrtics busquen, mitjanant formes tradicionals i noves de deliberaci i de negociaci, forar i modificar les maneres no democrtiques en qu sels governa.53 Si es relaciona el debat teric dels principis de constitucionalisme i de democrcia amb la recerca sobre aquestes prctiques concretes de llibertat democrtica i si es revisa conseqentment el llenguatge descriptiu i avaluatiu, la tercera resposta contesta les objeccions dels activistes a la naturalesa abstracta i irrellevant de la segona resposta i estableix una nova relaci funcional entre els filsofs i els activistes democrtics en la qual tots dos aprenen dels altres.54 Els resultats daquesta mena dinvestigaci crtica i prctica mitjanant laclariment recproc fins ara suggereixen provisionalment que hi ha dos grans tipus de relacions de signi-

52 Sobre aquests exemples, vegeu GAGNON i TULLY (eds.), Multinational Democracies. 53 Per a la continuaci del debat sobre aquest enfocament del constitucionalisme democrtic i la llibertat civil exemplificat en els moviments de bases a favor de la democrcia a Europa, vegeu TULLY, James, A New Kind of Europe, a Public Philosophy in a New Key, volum II: Imperialism and Civic Freedom. 54 Sobre aquestes objeccions i la mena de resposta que es mostra aqu, vegeu YOUNG, Iris Marion, Activist Challenges to Deliberative Democracy, Political Theory, 29(5), 2001, p. 670-690. FALK, Predatory Globalization, p. 125-185, i BRECHER, Jeremy; COSTELLO, Tim i SMITH, Brendan, Globalization from below: The Power of Solidarity ofereixen propostes detallades per unir la teoria normativa i lactivisme democrtic. Per a una important reformulaci de la filosofia feminista sobre les prctiques de lactivitat democrtica, vegeu Cressida Heyes, Line Drawings: Defining Women through Feminist Practice.
139

ficat i de poder que arrabassen la llibertat als ciutadans contemporanis. Aquestes sn les relacions de comunicaci i de governament que arbitrriament o innecessriament impedeixen als ciutadans exercir la seva llibertat democrtica de participar lliurement en prctiques eficaces de deliberaci i negociaci de les normes que els governen. Avui impulsen les principals lluites democrtiques, com ara les relacionades amb el reconeixement, la distribuci o el medi ambient, perqu lexercici de la llibertat democrtica s la condici de possibilitat daquests tipus de lluita democrtica, o de qualsevol altra mena.55 Aquests inclouen els principals mitjans pels quals els enfocaments no democrtics analitzats abans poden dominar lactual canvi constitucional, incontrolats i desequilibrats pels qui hi estan subjectes. Amb vista als propsits duna exposici breu, aquestes dues categories de manca de llibertat es poden classificar com a relacions dexclusi i relacions dassimilaci.56 Les relacions dexclusi es refereixen a les diverses maneres en qu simpedeix als ciutadans iniciar i entrar en prctiques de negociaci democrtica. En molts casos, els subjectes sexclouen formalment, com en lesclavitud moderna, en la negaci dels drets democrtics dassociaci i dorganitzaci, i en la intervenci militar per esclafar moviments de sobirania popular i imposar un govern extern, directament o a travs de
55 Per a una explicaci ms detallada de les prctiques de llibertat, adaptada de ls inicial daquest concepte per part de Foucault, i dels punts segents, vegeu TULLY, James, Democracy and Globalisation: A Defeasible Sketch i An Ecological Ethics, a Public Philosophy in a New Key, volum II. Per a una explicaci similar de llibertat com a formes dactivitat poltica, vegeu BROWN, Wendy, States of Injury: Power and Freedom in Late Modernity, p. 3-29. 56 Per a una introducci a lanlisi de tipus especfics dexclusi i assimilaci en les prctiques de deliberaci, vegeu LADEN, Reasonably Radical, p. 131-185; Young, Inclusion and Democracy, p. 16-153; BOHMAN, James, Public Deliberation: Pluralism, Complexity and Democracy i BROWN, States of Injury.

140

les formes postcolonial de control indirecte exercides per corporacions transnacionals i activitats reguladores globals.57 Tamb hi ha diverses formes dexclusi en qu els drets democrtics es garanteixen formalment. Tal com Noam Chomsky ha documentat moltes vegades, els estats poderosos com ara els Estats Units i els seus aliats afirmen que donen suport als drets democrtics i la Declaraci Universal dels Drets Humans de les Nacions Unides alhora que apliquen poltiques exteriors que no fan cas de les seves vulneracions, o les afavoreixen o instiguen, i minen les institucions internacionals defensores dels drets humans quan conv als seus interessos econmics i geopoltics.58 En tipus ms subtils de casos, els subjectes amb drets democrtics formals no els poden exercir per culpa de la manca de diners, de temps i de coneixements, perqu no es fa prou cas de les seves veus a causa destereotips de classe, racistes i sexistes profundament arrelats, o perqu els llocs de treball depenen del silenci.59 Una altra forma habitual dexclusi respecte als drets democrtics sescau quan els agents responsables de lexclusi no sn responsables davant el rgim de drets locals (el problema de la tercera tendncia). La forma ms destacada dexclusi continua essent la que Dewey identific com a primordial: lexclusi de les persones sotmeses a les corporacions nacionals i transnacionals de tenir-hi una influncia democrtica. Com hem vist a la secci 3, moltes daquestes corporacions ara sn ms poderoses que moltes democrcies constitucionals i governen la conducta de ms subjectes. Tamb exerceixen un control no democrtic

57 Vegeu referncies a les notes 20 i 21. Sobre lesclavitud moderna, vegeu BALES, Kevin, Disposable People: New Slavery in the Global Economy. 58 La investigaci de Chomsky sobre aquesta forma dexclusi s voluminosa. Vegeu, per exemple, Rogue States, p. 108-173, i referncies. 59 LADEN, Reasonably Radical, p. 131-158.
141

sobre la presa de decisions de democrcies constitucionals (com va assenyalar Rawls). Durant un segle les corporacions han excls els empleats i els afectats per les seves operacions de tenir-hi una influncia democrtica amb largument de base constitucional que sn persones privades i que, per tant, tenen dret a no patir interferncies (la llibertat dels moderns), tot i que no estan sotmeses al control democrtic (la llibertat dels antics). En virtut daquesta mena de legitimaci han crescut fins a superar i controlar lestat-naci representatiu, el tipus de corporaci que ha estat sobir durant els quatre-cents darrers anys. De la mateixa manera que els principis de constitucionalisme i de democrcia es van concebre originalment per posar la forma absolutista de lestat modern sota control democrtic, tot establint-hi institucions democrtiques, avui la tasca consisteix a aplicar els mateixos principis a aquestes noves corporacions sobiranes i posar-les sota control democrtic, amb laplicaci de prctiques de llibertat democrtica en el seu si, aix com a governar-les des de lexterior mitjanant rgans internacionals representatius nous i eficaos. Perqu, malgrat les temptatives de mantenir aquesta forma dexclusi oculta a lescrutini pblic en les ideologies neoliberals i de la tercera via dominants (a fora deliminar el principi de democrcia com a condici de legitimitat), no sembla que hi hagi cap ra indiscutible per a aquesta exempci de lexercici del principi de democrcia.60

60 Sobre Dewey, la democrcia i les corporacions, vegeu WESTBROOK, Robert B., John Dewey and American Democracy (Ithaca, Nova York: Cornell University Press, 1991). Aquesta mena dexclusi s un tema central de FALK, Predatory Globalization; HELD, Democracy and the Global Order; i CHOMSKY, Rogue States, entre daltres. Malgrat lexempci formal, s aqu on shan desfermat moltes lluites de la llibertat democrtica els darrers 170 anys. Sobre lascensi i la caiguda dels estats-naci com a corporaci dominant de governament, vegeu VAN CREVELD, Martin L., The Rise and Decline of the State.

142

La segona forma de manca de llibertat prov de les relacions dassimilaci. Sovint es permet i sanima als subjectes a participar en prctiques democrtiques de deliberaci, per sels obliga a deliberar duna manera concreta, en un tipus dinstituci concret i sobre un ventall de qestions concret per tal que els seus acords i desacords serveixen per reforar ms que no pas per desafiar lstatu quo. A fora de participar en aquestes prctiques assimiladores, van renunciant gradualment als seus usos i costums discordants i adquireixen les formes consonants de subjectivitat. Encara que es regeixen per la seva llibertat fins a cert punt, deliberen ms dins de les regles que sobre les regles, com requereix el principi de democrcia.61 Diverses prctiques de raonament-amb-els-altres es fonamenten en coneixements locals tradicionals distintius, repertoris dhabilitats prctiques, gneres dargumentaci i maneres tcites de relacionar-se els uns amb els altres. Aquests gneres culturalment i histricament diversos de coneixements prctics i savoir-faire (metis en grec) sn les bases intersubjectives de prctiques de deliberaci culturalment diverses: de plantejar qestions i descoltar els altres, de sotmetre una ra, un relat, un exemple, una comparaci, un gest o una parbola a la consideraci, de mostrar ms que dir, expressar desacord, diferir o qestionar, adoptar una postura, informar un altre, aconsellar i fer cas dels consells, parlar en nom dun altre i permetre que un altre parli per un mateix, posar traves, postergar i fingir, dissentir amb el silenci, trencar negociacions, treballar per assolir un comproms, arribar a un acord
61 ROSE, Powers of Freedom. Vegeu tamb HAYWARD, De-facing Power per a una anlisi complementria daquesta mena de manca de llibertat. Aquestes anlisis es basen en lobra de Foucault sobre la interpretaci agonstica entre formes imposades de subjectivitzaci i prctiques de llibertat. Vegeu FOUCAULT, The Subject and Power, a The Essential Works Vol. III, i FOUCAULT, The Ethics of the Concern for Self.
143

condicional o incondicional, complir lacord assolit de manera convenient i inconvenient, repassar els acords assolits, reprendre les deliberacions, i incomptables altres activitats discursives i no discursives amb jocs de llenguatge deliberatius inventats. Quan s inclosa en prctiques de deliberaci democrtica, la gent abans exclosa troba sovint que el coneixement concret daquesta prctica s diferent daquells als quals est acostumada. Moltes vegades, aix passa per alt als grups dominants, perqu s la manera habitual de raonament com; o, si se nadonen, es presenta sovint com la manera de deliberar cannica, universal o lnica raonable, moderna o lliure i igual, com si noms hi hagus una manera dexercir la llibertat democrtica. Si hom vol que lescoltin, cal que actu dacord amb la prctica dominant de raonament com i de resoldre diferncies, i, per tant, ha de desenvolupar gradualment la forma didentitat i de comportament caracterstica dels participants en aquest tipus de prctica. Es tracta de la manca de llibertat per assimilaci, ja que no ss lliure de desafiar les normes implcites i explcites de la prctica de deliberaci dominant, sin que cal ajustar-shi i, doncs, modelar-se segons elles.62 Hi ha un ventall fora ampli de relacions de comunicaci i poder que serveixen per assimilar a travs de la inclusi en

62 Sobre aquesta explicaci del raonament prctic, vegeu SCOTT, James C., Seeing Like a State: How Certain Schemes to Improve the Human Condition have Failed, p. 309-341; TOULMIN, Stephen, Return to Reason; DREYFUS et al. (eds.), Disclosing New Worlds. Tal com vol donar a entendre aquest pargraf, no hi ha res especficament occidental en la llibertat democrtica, a tenir influncia sobre la manera en qu ss governat i lluitar sovint per no ser governat duna manera o duna altra, ni est necessriament relacionat amb les institucions occidentals de govern representatiu. En canvi, tres tendncies capdavanteres i els seus discursos de legitimaci en les societats occidentals shi oposen. La llibertat democrtica en el sentit que es fa servir aqu sembla una activitat humana prou general que adopta formes diferents en temps i cultures diferents.

144

prctiques no lliures de deliberaci, de raonament entre adversaris i de resoluci de conflictes. Iris Young ha demostrat que lintercanvi de raons no es pot allar de diverses maneres de parlar i descoltar, com ara les salutacions, la retrica i la narrativa, sense silenciar veus legtimes. Lintent dimposar certes suposades normes abstractes i universals sovint serveix tan sols per privilegiar formes de raonament dominants, moltes vegades duna naturalesa simplificada i agressiva, caracterstica de moltes institucions occidentals de resoluci de conflictes, orientades a guanyar en un enfrontament amb contrincants ms que no a promoure la mena de comprensi mtua necessria per al progrs entre els socis que discrepen per tanmateix necessiten cooperar lliurement.63 Lintercanvi de raons pbliques tampoc no es pot separar de les identitats culturals, lingstiques, tniques i de gnere dels participants o de les seves concepcions substantives del b, com suposaven de vegades els terics de la deliberaci anteriors.64 De la mateixa manera que les actituds masclistes, racistes i cegues a la diversitat profundament arrelades poden causar lexclusi de persones oprimides i subordinades, tamb poden menar a prescindir i no fer cas dels seus modes dargumentaci un cop han estat incloses, tant a la prctica com en teories de deliberaci.65 Si la deliberaci sorienta cap a un consens, llavors, donat un desacord raonable, aquesta assegurar que en el decurs se silencin algunes veus minoritries. Daltra banda, la
63 YOUNG, Inclusion and Democracy, p. 52-80, i la seva Intersecting Voices: Dilemmas of Gender, Political Philosophy, and Policy (Princeton: Princeton University Press, 1997), p. 38-94. 64 LADEN, Reasonably Radical, p. 52-80; i OWEN, David, The avoidance of cruelty: Joshing Rorty on Liberalism, Scepticism and Ironism, a Richard Rorty, Festenstein i Thompson (eds.), p. 93-110. Per a alguns tipus dargumentacions caracterstiques de la deliberaci prctica, vegeu WALTON, Douglas, The New Dialectic: Conservational Contexts of Argument. 65 MILLS, Charles, The Racial Contract.
145

deliberaci implica una dimensi visceral o apassionada que no sha tractat en les explicacions ms abstractes.66 La descentralitzaci de les prctiques democrtiques cap a grups i persones situats dins associacions multinacionals per resoldre problemes dassimilaci en les institucions de la societat ms mplia sovint passa per alt lassimilaci de minories dbils dins les institucions descentralitzades. A ms, la repatriaci recent de potestats limitades dautogovern als pobles indgenes per part dels estats que els han pres les terres, que nhan destrut les prctiques tradicionals de governament i redut les poblacions a una fracci dels nivells previs al contacte, perpetua una modalitat intensa dassimilaci anomenada domesticaci o colonitzaci interna (un exemple de la tercera tendncia).67 La manera com sindueix els residents locals en pasos pobres a participar en deliberacions associades a projectes de desenvolupament i a emprar el seu coneixement local en aquests escenaris sovint t lefecte de crear gradualment una identitat i una perspectiva occidentals i de mercantilitzar-ne el coneixement tradicional.68 La forma ms persuasiva dassimilaci, com hem vist a la secci 3, s lassimilaci a la identitat dominant dun consumidor destils de vida elogiats a la primera resposta. La majoria dels membres de les societats contempornies gaireb sempre estan supeditats a aquests processos de subjectivitzaci, no tan sols en prctiques de deliberaci, sin en virtut de la seva participaci en les prctiques de treball i lleure.69
66 CONNOLLY, Why I am not a Secularist, p. 19-46. 67 IVISON, Duncan, PATTON, Paul i SANDERS, Will, Introduction in Political Theory and the Rights of Indigenous Peoples. 68 TRAINTAFILLOU, Peter i RISBJERG NIELSON, Mikkel, Policing Empowerment: The Making of Capable Subjects, 14(2), 2001, p. 63-86. 69 Per a una visi general daquesta literatura, vegeu BAUMAN, Zygmunt, Globalization: The Human Consequences; i TOMLINSON, John, Globalization and Culture.

146

A ms, aquesta mena dassimilaci en pasos desenvolupats es combina sovint amb formes complementries dexclusi i dassimilaci dels qui, en els pasos en vies de desenvolupament, fan els productes del consumidor que defineixen els diversos estils de vida, com revela la investigaci de Naomi Klein.70 El perill dassimilaci a aquesta forma de subjectivitat, com argumenten els defensors de les respostes 2 i 3, s doble. Tendeix a eliminar la conscincia de la possibilitat i els motius de la llibertat democrtica, tot reduint la llibertat a la llibertat dels moderns. I, com que la major part de les activitats es ralitzen en prctiques que rebutgen o dificulten la reflexi i la deliberaci collectives sobre les normes de la prctica en una diversitat de maneres, els participants no es procuren a si mateixos la formaci de llibertat democrtica, i per tant no tenen ni experincia ni inters subjectiu en la participaci democrtica. Les relacions dexclusi i dassimilaci, finalment, es combinen per bloquejar processos de ciutadanitzaci: s a dir, els processos de formaci identitria entre ciutadans diversos que deliberen plegats lliurement sobre les seves normes compartides i discutides de reconeixement, distribuci i coordinaci, i aix concilien les seves diferncies al llarg de generacions (caracterstica 6). Lnica mena de solidaritat que t la capacitat de mantenir unides les diverses associacions poltiques contempornies no s generada. Segons lexpressi dHabermas, encara s una promesa incomplerta. Els subjectes sn exclosos i assimilats des de les bases prctiques de la regeneraci contnua de la solidaritat: a saber, formes de vida que representen el principi de democrcia en innombrables maneres diferents. Si aquesta anlisi s en part correcta, les democrcies
70 KLEIN, Naomi, No Logo: Taking Aim at the Brand Bullies.
147

constitucionals contempornies continuaran experimentant una tendncia dominant no tan sols als dficits i a la illegitimitat democrtics sin, per consegent, tamb a una manca total de cohesi.71 Sense lexperincia de la llibertat democrtica, els ciutadans tendeixen en canvi moltssim a confluir en la protecci dels seus patrons de consum capitalistes duna banda (McWorld) i a protegir les seves identitats religioses i culturals excloses de laltra (Jihad).72

Conclusi Malgrat les grans diferncies entre la democrcia constitucional de 1819 i de 2001, hi ha una semblana que crida latenci. Al final de De la libert des Anciens compare celle des Modernes, Constant va advertir que el perill de la llibertat moderna s que, abstrets en el plaer de la nostra independncia privada, i en la persecuci dels nostres interessos particulars, renuncissim massa fcilment al nostre dret a participar en el poder poltic. Aquest, com hem mirat de demostrar, s el perill que correm nosaltres tamb. Igual que els participants en el debat crtic davui, Constant sostenia que lluny de renunciar a cap de les dues menes de llibertat que us he descrit, s necessari, com he demostrat, aprendre a combinar-les totes dues. Aquesta s
71 Aquestes dues tendncies han estat molt comentades i estudiades, per en general no es considera que derivin de la manca de llibertat democrtica. De fet, lexplicaci habitual s que laugment de llibertat democrtica en les normes de reconeixement i distribuci s la causa de la desuni. Vegeu MCKINNON, Catriona i HAMPSHER-MONK, Iain, Introduction a Demands of Citizenship, eds. Catriona McKinnon i Iain Hampsher-Monk (Londres: Continuum, 2000). 72 Aquest s el diagnstic estremidor de BARBER, Benjamin, Jihad Vs. Mc World: How Globalism and Tribalism are Reshaping the World (Nova York: Ballantine Books, 1996), encara ms rellevant desprs de l11 de setembre de 2001. La seva resposta s que la democrcia pot haver esdevingut ara la nostra mxima i nica esperana, p. 292.

148

una lli difcil daprendre perqu, com raonava Constant, i com hem vist en el nostre temps, les relacions de comunicaci i poder en les prctiques en qu es troben els moderns tendeixen a exclourels de la llibertat antiga i a assimilar-los noms a la llibertat moderna. La soluci que proposava Constant era demanar al legislador que cres prctiques de ciutadania i anims els ciutadans a participar, i aix adquirir la identitat-formaci i el desig de continuar exercint i mantenint la llibertat democrtica al mateix temps que les llibertats privades:
La tasca del legislador no s completa quan noms ha portat pau al poble. Les institucions han daconseguir leducaci moral dels ciutadans. Un cop sen respecten els drets individuals, se nassegura la independncia i sevita de pertorbar-ne el treball, tanmateix hauran de consagrar la seva influncia en els afers pblics, convocarlos per contribuir amb els seus vots a lexercici del poder, concedir-los el dret de control i de supervisi mitjanant lexpressi de les seves opinions; i si els formen amb la prctica per a aquestes funcions elevades, donar-los tant el desig com el dret dexercir-les.73

Si el consell de Constant dobservar prctiques de llibertat s tan pertinent ara com aleshores, el suggeriment que els governs representatius i les seves burocrcies administratives podrien tenir un paper principal o exclusiu a iniciar noves prctiques democrtiques sha dobservar amb un cert escepticisme per la muni de raons abans analitzades.74 Ms aviat, tot i les poderoses tendncies a lexclusi i a lassimilaci de la lliber-

73 CONSTANT, The Liberty of the Ancient Compared to that of the Moderns, p. 326328. 74 Per a una anlisi continuada dels perills de tornar, o retornar, a governs representatius i les seves burocrcies administratives per revifar i guiar les brases de lautonomia pblica, vegeu BROWN, State of Injury.
149

tat democrtica i els discursos dominants que les legitimen, irrompen prctiques oposades de llibertat democrtica en una gran diversitat de nodes i de xarxes, i al voltant duna multiplicitat de qestions. Els lluitadors a favor de la llibertat democrtica troben maneres dorganitzar el seu malestar i datiar les brases de lautonomia pblica amb lenorme arsenal de vies i institucions tradicionals i no tradicionals que componen la globalitzaci des de sota.75 A una filosofia pblica en una nova clau i orientada a posar a prova la legitimitat constitucional i democrtica dels sistemes poltics contemporanis li convindria fer daquestes prctiques de llibertat el seu camp destudi i investigar-les de la manera indicada a la darrera secci. La diferncia principal respecte a la segona resposta, ms tradicional, s que el camp destudi no s lanlisi de lintercanvi idealitzat de raons pbliques entre ciutadans lliures i iguals en les institucions concebudes tradicionalment de la democrcia constitucional, o una projecci daquestes a una cosmpoli utpica. En canvi, comena ara i aqu hic Rhodus, hic saltus i implica empreses de recerca ms mplies de treball cap endavant i cap enrere en un dileg entre xarxes reals de prctiques de negociaci democrtica i laclariment crtic sota els principis de constitucionalisme i de democrcia. En una poca en qu lordre legal i poltic el constitueixen xarxes obertes de conciliaci negociada continuada ms que no pas fonaments rgids, aquest tipus dinvestigaci ha de ser tamb una activitat continuada de reflexi recproca que impliqui diverses relacions de comunicaci entre la filosofia i els afers oficials que
75 Per a un exemple instructiu daquesta mena dinvestigaci, vegeu LVAREZ, Sonia E., Translating the Global: Effects of Transnational Organizing on Local Discourses and Practices in Latin America, Meridians: Feminism, Race, Transnacionalism, 1(1), 2000, p. 29-67.

150

estudia. Per unir els fils de les cinc seccions anteriors, aquesta investigaci crtica i prctica consisteix en una activitat permanent de quatre passos principals.76 En primer lloc, atesa la densitat de relacions dexclusi i dassimilaci, no es pot comenar a partir de les institucions formalitzades de deliberaci un cop en marxa, com els terics tendien a fer, sin un pas enrere, a partir de les moltes maneres en qu els demcrates poden organitzar i iniciar les prctiques de llibertat que intenten posar en evidncia, criticar i superar les relacions locals dexclusi i entrar a les institucions prevalents o inventar prctiques ad hoc de deliberaci. Aquest pas diniciaci s per si mateix lexercici primer i principal de la llibertat democrtica, el pas que Rawls i Habermas anomenen reignici i regeneraci de lautonomia pblica.77 Si la iniciaci s reeixida i les negociacions es duen a terme, el segon pas de lestudi consisteix en les prctiques de nego76 Per a una exposici daquesta mena dactivitat prctica i crtica en el context de la filosofia feminista, vegeu HEYES, Line Drawing, i en antropologia vegeu Clifford GEERTS, The World in Pieces: Culture and Politics at the End of the Century, a Available Light: Anthropological Reflections on Philosophical Topics (Princeton: Princeton University Press, 2000). Els quatre passos i la relaci mtua entre la investigaci filosfica i les activitats prctiques sanalitzen ms abastament a TULLY, James, Public Philosophy and Civic Freedom, a Public Philosophy in a New Key, volum I. 77 La primera fase per iniciar la deliberaci mitjanant la problematitzaci de les formes dexclusi i assimilaci en les relacions prevalents de comunicaci i poder, dient la veritat al poder, ha estat el terreny dels terics democrtics agonstics. Tanmateix, entre uns quants hi ha hagut una tendncia de tractar-la com lnica fase de reflexi crtica, i aix ha suscitat lobjecci que les anlisis agonstiques sn tan abstractes i tan poc compromeses amb la poltica democrtica com la primera fase dels demcrates deliberatius. Per superar aquesta objecci (al marge del seu encert), aqu la proposta s vincular lanlisi de formes de problematitzaci amb els passos segents, les negociacions i les reformes que sen deriven o no sen deriven, com Michel Foucault recomanava (FOUCAULT, What is Enlightenment?, a The Essential Works, vol. I, p. 316). Per a una visi de conjunt de lanlisi del discurs des daquesta perspectiva, vegeu HOWARTH, David, Discourse.
151

ciaci. Aquest camp clssic de la teoria democrtica deliberativa orientada a la prctica inclou lestudi de procediments i dintercanvi de raons en relacions mtues a aplicacions crtiques que acomoden contextualment de les normes de constitucionalisme i de democrcia, i estudis similars del contingut de lacord assolit i de les raons a favor i en contra. A ms a ms, shauria de posar molta atenci en el tipus socrtic de llibertat democrtica a les deliberacions reals: la manera en qu els participants sn capaos de posar en qesti i eliminar les relacions habituals i estratgiques dassimilaci que regeixen la prctica de la deliberaci, o b no ho fan, tot democratitzant aix de passada les deliberacions i els deliberadors.78 En tercer lloc, els estudis de la democrcia deliberativa sovint acaben en lacord assolit, amb la suposici que laclariment normatiu culmini en un examen de lacord amb relaci a lacord ideal. Lanlisi crtica hauria danar ms enll de lacord perqu aquest i els models normatius de la seva avaluaci sempre seran menys que perfectes, parcials, sotmesos a desacords raonables, i probablement es produir dissentiment en la prctica i la teoria, i es reprendr el procs. Qualsevol model normatiu de procediments o acords contindr elements dexclusi i dassimilaci; per aix cal78 Aquests dos passos distingeixen lenfocament crtic i prctic de la important tasca dels erudits de lescola de governabilitat. Se centren en les maneres en qu els moderns sn governats a travs de les seves llibertats dins les prctiques de governabilitat. Lenfocament crtic i prctic aprn daquests importants estudis i els considera preliminars al seu inters per les capacitats prctiques-relatives dels humans per exercir la llibertat democrtica de pensament i acci: per qestionar i influir les maneres en qu sn governats mitjanant les seves llibertats, siguin quines siguin aquestes llibertats. Nikolas Rose analitza la diferncia entre tots dos projectes de recerca a Powers of Freedom, p. 281. Aquestes capacitats no transcendentals per continuar de manera diferent en diverses prctiques sexploren a Owen, Orientation and Enlightenment. Des de la perspectiva de la teoria de les comunicacions, vegeu SHOTTER, John, Conversational Realities: Constructing Life through Language.

152

dr examinar-lo contnuament amb relaci a la seva capacitat daclarir deliberacions a la prctica i contra altres models a la teoria. En quart lloc, aquest punt final tradicional de lanlisi normativa, fins i tot quan es relaciona amb els estudis de casos prctics, deixa tot el camp daplicaci i revisi a les cincies socials empriques, sovint amb la suposici falsa que el carcter de la posada en prctica es diferencia del de la justificaci, una simple qesti tcnica daplicar correctament normes rgides. Hi ha moltes maneres en qu els agents poden acordar un pacte (una poltica dequitat al lloc de treball, un pacte sobre el medi ambient, una esmena constitucional, un acord dautogovern, un document internacional sobre drets humans) i evitar o minar laplicaci alhora que sembli que segueixen les normes de legitimaci. Daltra banda, hi ha nombroses maneres en qu els agents poden interpretar i actuar segons un acord aix que entra en vigor. s inevitable que els conflictes esclatin entre aquestes interpretacions rivals, i generin institucions de revisi, que sn al seu torn noves prctiques de deliberaci. En laplicaci apareixen relacions dexclusi i dassimilaci que no es van preveure en lacord. Per tant, la implementaci i la revisi plantegen qestions de legitimitat, segons els principis de constitucionalisme i de democrcia, similars a les fases diniciaci, deliberaci i acord, i daquesta manera reinicien prctiques de llibertat i formes de reflexi crtica. Quan la legitimitat es basa en la relaci mtua entre les normes i les prctiques de constitucionalisme i democrcia, sempre estem en posici de tornar a comenar la tasca permanent de posar a prova els lmits de la nostra llibertat mitjanant la nostra llibertat.

153

Bibliografia BALES, K. Disposible People: New Slavery in the Global Economy. Berkeley: University of California Press, 1999. BARNETT, R. i CAVANAGH, J. Global Dreams: Imperial Corporation and the New World Order. Nova York: Simon and Shuster, 1997. BAUMAN, Z. Globalization: The Human Consequences. Cambridge: Polity Press, 1998. BELLAMY, R. Liberal and Pluralism: Towards a Politics of Compromise. Londres, Routledge, 1999. BELLAMY, R. i WARLEIGH, A. (eds.). Citizenship and Governance in the European Union. Londres: Continuum, 2002. BOHMAN, J. Public Deliberation: Pluralism, Complexity and Democracy. Cambridge, MA: MIT Press, 1997. BOHMAN, J. i REHG, W. (eds.). Deliberative Democracy: Essay a Reason and Politics. Cambridge: M.A: the MIT Press, 1997. BRECHER, J., COSTELLO, T. i SMITH, B. Globalization from below: the Power of Solidarity. Cambridge, M.A. South End Press, 2000. BROWN, W. States of Injury: Power and Freedom in Late Modernity. Princeton: Princeton University Press. CHAMBERS, J. Reasonable Democracy: Jrgen Habermas and the Politics of Discourse. Ithaca, N.Y: Cornell University Press, 1996. CONNOLLY, W. The Ethos of Pluralization. Minneapolis, the University of Minnessota Press, 1995. Why I am not a Secularist. Minneapolis: University of Minnessota Press, 1999. CONSTANT, B. Oeuvres. Pars: Gallimard, 1979.
154

DEAN, M. Governmentality: Power and Rule in Modern Society. Londres, Sage, 1999. DUNCAN, I., PATTON, P. i SANDERS, W. Introduction in Political Theory and the Rights of Indigenous Peoples. Cambridge: Cambridge University Press, 2000. FALK, R. Predatory Globalization. A Critique. Cambridge: Polity Press, 1999. FESTENSTEIN, M. i THOMPSON, S. (eds.). Richard Rorty: Critical Dialogues. Cambridge: Polity Press, 2001. FOUCAULT, M. The Order of Thing. Londres, Tavistock, 1970. GAGNON, A. G. i TULLY, J. (eds.). Multinational Democracies. Cambridge University Press, 2001. GIDDENS, A. The Third Way and its Critics. Cambridge: Polity Press, 2000. GIROUX, H. The New Authoritarianism: Politics After Abu Ghraib. Winnipeg: Arbeiter Ring Publishing, 2005. GRAINNE DE BURCA i SCOTT, J. (eds.). Constitutional Change in the European Union: From Uniformity to Flexibility? Oxford, Hart, 2000. GRAY, J. Enlightenments Wake: Politics and Culture at the Close of the Modern Age. Londres, 1995. GUYATT, N. Another American Century? The United States and the World since 9/11, Londres, Zed Books, 2003. HABERMAS, J. Reconciliation through the Public Use of Reason, a The Inclusion of the Other: Studies in Political Theory. Cambridge, MA: MIT Press, 1998. Between Facts and Norms: Contributions to a Discourse Theory of Law and Democracy. Cambridge, MA: MIT Press, 1996. The Divided West. Polity Press, 2006. HAYWARD, C. L. De-facing Power. Cambridge: Cambridge University Press, 2000.
155

HELD, D. i McGREW, A. The Global Transformations Reader: An Introduction to the Globalization Debate. 2 ed. Cambridge: Polity Press, 2003. HELD, D., KHLER, M. i ARCHIBUGI, D. (eds.). Re-imagining Political Community: Studies in Cosmopolitan Democracy. Cambridge: Polity Press, 1998. HELD, D. Democracy and the Global Order: From the Modern State to Cosmopolitism Governance. Stanford: Stanford University Press, 1995. HEYES, C. Line Drawings: Defining Women trough Feminist Practice. Ithaca, NY: Cornell University Press, 2000. HONIG, B. Political Theory and the Displacement of Politics. Ithaca, Nova York: Cornell University Press, 1993. HOWARTH, D. Discourse. Filadelfia: Open University Press, 2000. KAPLAN, D. Warrior Politics: Why Leadership Demands a Pagan Ethos. Nova York: Random House, 2002 Imperial Grunts: The American Military on the Ground. Nova York: Random House, 2005. KLEIN, N. No Logo: Taking Aim at the Brand Bullies. Toronto: Knopf, 2000. KOGLER, H. The Power of Dialogue. Cambridge, MA: the MIT Press, 1999. KYMLICKA, W. i NORMAN, W. (eds.). Citizenship in Diverse Societies. Oxford University Press, 2000. LADEN, A. Reasonably Radical: Deliberative Liberalism and the Politics of Identity. Ithaca N.Y: Cornell University Press, 2001. LINKLATER, A. The Transformation of Political Community: Ethical Foundations of the Post-Westfalian Era. Cambridge: Polity Press, 1998. MANN, M. Incoherent Empire. Londres: Verso, 2003. MILLS, C. The Racial Contract. Ithaca, NY: Cornell University Press, 1997.
156

MOUFFE, C. For an Agonistic Model of Democracy a The Democratic Paradox, Londres, Verso, 2000. NEUHOUSER, F. Foundations of Hegels Social Theory: Actualizing Freedom. Cambridge, MA: Harvard University Press, 2000. PETTIT, P. Republicanism: A Theory of Freedom and Government. Oxford: Clarendon Press, 1997. PUTNAM, R. D. Bowling Alone: The Collapse and Revival of American Community. NY: Touchstone, 2000. RAWLS, J. Reply to Habermas a Political Liberalism. Nova York: Columbia University Press, 1996. The idea of a Public reason revisited a The Law of Peoples with the Idea of Public Reason Revisited. Cambridge MA: Harvard University Press, 1999. ROSE, N. The Powers of Freedom: Reframing Political Thought. Cambridge University Press, 1999. SCOTT, J. C. Seeing Like a State: How Certain Schemes to Improve the Human Condition have Failed. New Haven: Yale University Press, 1998. SHABANI, O. P. Multiculturalism and the Law: A Critical Debate. Cardiff: University of Wales Press, 2007. SCHNEIDERMAN, D. (ed.). The Quebec Decision: Perspectives on the Supreme Court Ruling on Secession. Toronto: James Lorimer and Company, 1999. SHOTTER, J. Conversational Realities: Constructing Life Through Language. Londres, Sage, 1993. SCHRIFT, A. Why Nietzsche Still? Berkeley: University of California Press, 1999. SHRYBMAN, S. The World Trade Organization: A Citizens Guide. 2 ed. Toronto: James Lorimer, 2001. SPINOSA, C., FLORES, F. i DREYFUS, H. Entrepreneurship, Democratic Action and the Cultivation of Solidarity. Cambridge, MA: the MIT Press, 1997.
157

TOMLINSON, J. Globalization and Culture. Chicago: University of Chicago Press, 1989. TOULMIN, S. Return to Reason. Cambridge, MA: Harvard University Press, 2001. TULLY, J. Public Philosophy in a New Key. Cambridge: Cambridge University Press, 2008. VAN CREVELD, M. L. The Rise and Decline of the State. Cambridge: Cambridge University Press. WALDRON, J. Law and Disagreement. Cambridge University Press, 1999 The Dignity of Legislation. Cambridge University Press, 1999. WALTON, D. The New Dialectic: Conservation and Contexts of Argument. Toronto: University of Toronto Press, 1998. YOUNG, M. Inclusion and Democracy. Oxford: Oxford University Press, 2000.

158

3. Els fonaments morals del federalisme asimtric: consideracions normatives

Alain-G. Gagnon Universit du Qubec a Montral Guy Laforest Universit Laval

Encara que socupi sobretot de qestions de la justcia, aquest captol no menystindr la qesti de lestabilitat. De fet, en el decurs del segle XX, en les cincies socials i poltiques, diversos autors han intentat concebre un sistema coherent dinstitucions per mantenir lestabilitat poltica en societats plurals, per b que massa pocs han analitzat la necessitat de justcia. Aqu se sost en general que els objectius perseguits en aquestes iniciatives no haurien destar mai limitats a lestabilitat, com ens recorda massa sovint el trist dest dels pobles en escenaris menys democrtics. Tanmateix, progressos decisius en els estudis de la dcada passada, illustrats en els treballs de Michael Keating i de John McGarry, han demostrat que en rgims federals complexos caracteritzats per tensions contnues entre la majoria i nacionalismes minoritaris, els arguments sobre la justcia han danar amb compte, per, amb els requisits destabilitat. En aquesta qesti, com passa sovint a la teoria
159

i a la prctica de la poltica, la cerca acurada de lequilibri sempre s crucial. En aquest captol, ens proposem centrar la nostra atenci en la idea de justcia tal com saplica als pasos federals molt democrtics, i essencialment als sociolgicament diversos.1 Es combinaran dues literatures per entendre societats (federals) plurals: poltica comparada i teoria poltica. Cal fer dos advertiments. El primer, des de la perspectiva de la poltica comparada, hi ha una tendncia ben coneguda de subratllar lhomogenetat i suposar que els ciutadans duna determinada polis comparteixen les mateixes opinions, parlen la mateixa llengua i provenen dels mateixos avantpassats (McRae, 1979). Aquesta visi prevalent ha fet que molts comparativistes equiparin homogenetat i estabilitat poltica. Un bon exemple daquesta visi s el treball dAlvin Rabushka i Kenneth A. Shepsle. Creuen que una democrcia estable (no pot) mantenir-se en la diversitat cultural (Rabushka i Shepsle, 1971, p. 462), i que seria incorrecte pensar una altra cosa. No obstant aix, durant els anys setanta i vuitanta es va desenvolupar al voltant de la noci de la democrcia consociacional que fa referncia a una disposici poltica basada en una coalici global, una autonomia segmentria, una representaci proporcional i un veto de la minoria per trobar maneres dintegrar la diversitat i mantenir lestabilitat poltica. En aquest punt tenen una influncia enorme els treballs dArend Lijphart (1968 i 1982) i de Kenneth McRae (1983, 1986). Tal com analitzarem amb ms detall en aquest captol, tendncies ms recents en poltica comparada han insistit en

1 En la literatura sobre federalisme comparatiu, el primer autor que va identificar la importncia daquest factor va ser William S. Livingston (vegeu Livingston, 1952).

160

la convenincia del federalisme asimtric des de la perspectiva de lestabilitat poltica. Des de la perspectiva de la teoria poltica, al mn occidental hi ha una tendncia clara a favor de lindividualisme liberal. El portaveu ms conegut daquesta posici monocromtica s Chandran Kukathas, que assenyala tres principis essencials del liberalisme: a) la teoria liberal s individualista en la mesura que afirma o assumeix la primacia moral de la persona enfront les reivindicacions de qualsevol collectivitat social; b) s igualitria perqu confereix a tots aquests individus el mateix estatus moral i nega la rellevncia a lordre de diferncies legal o poltic quant a dignitat moral i c) s universalista perqu afirma la unitat moral de les espcies humanes i prescindeix del paper daltres expressions culturals (Kukathas [1992] 1995, p. 231).2 Diversos autors shan oposat a aquesta interpretaci convencional durant la darrera dcada mentre una literatura cada cop ms voluminosa posava en dubte la hiptesi anterior. Entre els ms destacats daquests autors esmentarem la difunta Iris Marion Young (1990), Will Kymlicka (1995), James Tully (1995), Bhikhu Parekh (2000), Ferran Requejo (2005) i Michel Seymour (2008). Tots aquests autors qestionen la capacitat del liberalisme de tenir en compte les qestions de grans diferncies i proposen reinterpretar els principis convencionals del liberalisme sense els quals seria impossible entendre del tot el mn on vivim. La vida poltica contempornia, sobretot quan pertany als casos de societats federals democrtiques, desafia diverses suposicions que prevalen tant en la poltica comparada dominant com en la teoria poltica quant a lhomogenetat i lindi-

2 Aqu, la influncia dA Theory of Justice (Rawls, 1971) de John Rawls en Kukathas s evident.
161

vidualisme. Les expressions de lleialtat de grup aix com dafirmaci cultural de comunitats poltiques en societats federals revelen fins a quin punt lindividualisme atomstic i lhomogenetat shan mostrat incapaos dentendre els fenmens poltics moderns. Una direcci important per a lestudi del federalisme comparatiu s el cam que ofereix el federalisme asimtric. De fet, un dels temes centrals del Comit dInvestigaci sobre Federalisme Comparatiu i les Federacions de lAssociaci Internacional de Cincia Poltica ha estat un examen minucis del federalisme asimtric, a fi de gestionar ms b els conflictes poltics en pasos federals democrtics. La major part del treball en aquest mbit sha centrat en els aspectes institucionals de la implementaci de lasimetria en sistemes federals (vegeu, per exemple, Watts, 1996, p. 57-63 i De Villiers, 1994). En el context del dileg global que ha iniciat, el Frum de Federacions est preparant actualment un llibre comparatiu general sobre les qestions de la unitat i la diversitat als pasos federals, i sotmet a experts en el pas un seguit de preguntes sobre la qesti del federalisme asimtric dins la perspectiva ms mplia del tractament de la diversitat. Entre aquestes preguntes, les segents ens semblen particularment rellevants en aquest captol: Com inclou la Constituci la simetria o lasimetria institucionals? Aquesta distinci era una qesti de principi (fonament normatiu) o una necessitat de la poltica dintegraci durant el moment de fundaci de la federaci (fonament funcional)? Sn les asimetries accessibles a totes les unitats que les demanin, o es limiten a algunes unitats constitutives especfiques? Les asimetries entre unitats constitutives sn transitries o permanents? Segons el nostre parer, els progressos ms antics o ms recents en el camp acadmic han menystingut el paper dels va162

lors i les ideologies les passions humanes segons Montesquieu inherents al federalisme asimtric. A ms, creiem que els partidaris del federalisme asimtric moltes vegades no han pogut integrar la naturalesa profundament pluralista de les identitats poltiques modernes. Mentre que els interessos materials i estructurals sn encara essencials per entendre les forces en joc en la poltica constitucional, una gran part del debat poltic es pot atribuir a les diverses assumpcions sobre qu s bo o valus en una societat. Lestudi daquest aspecte que anomenem la dimensi normativa es redueix sovint a un segon nivell dimportncia. En aquest captol, explorarem unes quantes vies per a la comparaci darguments normatius utilitzats sobretot al Quebec i al Canad, per que es poden aplicar amb la mateixa facilitat als casos de Catalunya i del Pas Basc-Euskadi a Espanya o de Flandes i Valnia a Blgica, per defensar diverses imatges de federalisme asimtric, i intentarem fer un mapa exploratori daquestes estructures de valor. Esperem mostrar que la demanda duna oposici al federalisme asimtric s no tan sols pragmtica en el sentit de justificar la detenci del poder, o impedir la secessi pura i simple sin normativa en la mesura en qu encarna diferents concepcions del b. El nostre collega Alain Nol, en lanlisi que ha fet del debat democrtic en el federalisme multinacional (Nol, 2006), ha trobat una frmula encertada per resumir-ho: en el debat sobre el federalisme asimtric, els representants de les nacions majoritries i minoritries tant els poltics-acadmics com els ciutadans sempre combinen en la seva retrica la fora dels arguments (la dimensi normativa i idealista) amb els arguments de la fora (la dimensi pragmtica i realista). Aqu sanalitzaran tres pilars normatius del federalisme asimtric. El primer, la concepci comunitria del b basada
163

en la idea que les persones no actuen sempre com a individus abans que res, s a dir, que els individus sn, en un sentit principal, producte de la seva prpia comunitat poltica. Sindica que els estats shan dorganitzar per protegir la comunitat, i en estats plurals aix clarament requereix organitzacions asimtriques. En el cas del Quebec, la justificaci de lasimetria s que permet la millor protecci duna comunitat definida per la llengua i la cultura. El federalisme asimtric es relaciona aqu amb la importncia dels grups com a provedors de cultura. s a dir, que el Quebec, com a provedor principal de cultura dels quebequesos, mereix ms poder que una unitat poltica que sigui noms una subdivisi duna unitat cultural ms gran. Aquesta justificaci comunitria de lasimetria implica clarament la poltica del reconeixement i rebutja, per exemple, ls uniforme de la Carta de Drets i Llibertats pancanadenca adoptada sense el consentiment de les autoritats del Quebec el 1982. Una segona justificaci normativa de lasimetria proposa un refinament de la idea liberal clssica digualtat entre ciutadans. Si considerem que un federalisme no territorial significa que els estats membres individuals poden legislar de manera diferent i que els ciutadans del mateix pas poden rebre serveis i tractaments diferents pel que fa a qestions de jurisdicci provincial, el federalisme asimtric es limita a accentuar aquesta interpretaci. En aquest context, el concepte de ciutadania es poleix encara ms amb el suport dun tractament equitatiu (ms que no pas dun tractament igual) entre comunitats, i per extensi entre individus. Aqu, interessa ms la igualtat de resultat que el tractament idntic.3
3 Kenneth McRae nextreu una dicotomia similar en la seva interpretaci de la proposta de Meech Lake (vegeu McRae, 1992). Vegeu tamb Burelle, 1994 i Burelle, 2005.

164

Una tercera justificaci normativa se centra no en la protecci de cultures diferents com a tals com potser es podia esperar, sin en la necessitat dassegurar les condicions dun escenari democrtic ampliat. La idea s que cal trobar les condicions que permeten un debat pblic al llarg del temps. Aquesta democrcia deliberativa sassoleix ms b dins de comunitats culturals ben circumscrites, segons sanomenen en expressi moderna les petites repbliques de Montesquieu. De nou es percep que el federalisme asimtric proporciona la resposta adequada per a la plena realitzaci dun escenari federal democrtic plural. Cadascuna daquestes tres categories cont justificacions normatives del federalisme asimtric que valoren fins diversos concepcions diferents de la bona vida especfics de cada societat. Cal examinar el concepte dasimetria i entendre com pot servir millor als propsits de les unitats poltiques federals modernes. Per abans de res cal fer una distinci quant als conceptes de societats federals mononacionals i multinacionals; el segon grup constitueix el focus principal de les nostres reflexions en aquest captol.

1. Aclarir els conceptes Els estudiosos del federalisme han deixat massa sovint de definir els conceptes amb qu treballen, i es limiten a donar per fet que ja sentenen, i aix fora problemes. Aix mena a errors profunds sobre all que sexamina. Molts dels analistes han estat desproporcionadament influts per lexperiment federal nord-americ, i hi han comparat les altres menes com excepcions a la regla. Aix, la imatge dominant del federalisme en la poltica comparada ha estat definir-lo en termes territorials,
165

i fer dels Estats Units el referent principal. Per on deixa aix els casos de Blgica, el Canad, Sussa i, ms recentment, la federalitzaci dEspanya? Aquestes societats federals no encaixen en el model territorial. Com per lgica es podria esperar, les federacions mononacionals han tendit a ser ms estables en part perqu els seus ciutadans han tingut un sentiment de participaci molt ms integrat del que es t normalment en el cas de les federacions multinacionals. Juan Linz fa una observaci interessant en tractar els pasos federals democrtics quan distingeix clarament estats federals que tenen com a objectiu principal reunir en un sol cos poltic unitats poltiques que estaven separades (essencialment la definici mononacional qua territorial) i estats federals que tenen com a objectiu principal mantenir unides unitats poltiques de grups lingstics, comunitats religioses, grups culturals o components nacionals diferents (essencialment la definici multinacional). Casos identificables amb el federalisme mononacional sn Austrlia, ustria desprs de 1918, Alemanya desprs de 1821 i els Estats Units, mentre que els casos ms propers al federalisme multinacional sn Blgica, el Canad, lndia, Espanya, i segons alguns Sussa, encara que Linz considera encertadament que la darrera s membre dun estat-naci, ja que els ciutadans sidentifiquen abans amb la federaci sencera (Linz, 1997, p. 13-20). Aqu, els casos mononacionals no sn especialment tils per als nostres propsits, ja que no els ha penetrat gaire el pluralisme cultural, i poques vegades remeten a la noci de federalisme asimtric, que es veu com una raresa en alguns mbits liberal democrtics. Les referncies al federalisme asimtric en casos mononacionals es limiten normalment a la mida dels estats membres, les economies relatives, la influncia poltica respectiva i coses per lestil, i tendeixen a tractar amb
166

qestions de grau ms que de classe. En el cas de pasos federals multinacionals, les qestiosns en joc sn duna naturalesa molt diferent, ja que se centren en definicions competitives de la bona vida per se i imposen una reconsideraci de la identitat poltica de tota la comunitat. Referint-se al cas nord-americ, Ferran Requejo afirma encertadament que:
Si restem dins de lrbita del federalisme nord-americ, la resposta a la pregunta sobre les possibilitats de regular la ciutadania democrtica en les societats plurinacionals s bsicament negativa. (...) s fonamentalment un model territorial, i que es governa amb interpretacions homogenetzadores del concepte democrtic de sobirania popular cosa que evita la pregunta bsica, desatesa en la teoria democrtica, sobre qui s el poble, i qui decideix qui s aix com amb idees sobre la igualtat de ciutadania i la igualtat entre les unitats federades. (Requejo, 1997, p. 21)

Les qestions digualtat de ciutadania i igualtat de les entitats federades sn sens dubte pertinents en lestudi del federalisme asimtric. Hi ha moltes formes dasimetria, per les ms decisives per a comunitats poltiques sn les asimetries poltiques i constitucionals. Les diferncies de mida, poblaci, riquesa dels membres federals tenen un paper en lexercici dels poders, per el que interessa de deb s el repartiment dautoritat en una federaci, aix com la naturalesa de la identitat poltica de les unitats constituents (si afirmen que sn nacions o no). Una estructura federal asimtrica implica el carcter federal dun estat garantit constitucionalment, mesurat per la divisi de potestats entre els governs central i regionals o per la composici de les institucions de presa de decisions centrals,
167

els estats membres de les quals tenen relacions diverses amb el govern central, la seva jurisdicci, les institucions o les lleis (King, 1982). Per la seva insistncia en la protecci constitucional, aquesta definici exclou les disposicions asimtriques de facto4 en qu lasimetria pot venir de la diversitat de poblacions, cultures, activitats econmiques o eleccions poltiques. En aquest captol, ens centrem en el federalisme asimtric denotat per la divisi fluctuant de les jurisdiccions entre els estats membres, i prescindim de les manifestacions supranacionals de federalisme. En el context canadenc, els arranjaments asimtrics entre les provncies i el govern central han estat un tret continu en la histria canadenca a causa de les identitats, intencions i forces desiguals dels estats que constitueixen la federaci en evoluci. Amb el sorgiment de la Revoluci Tranquilla dels anys seixanta, acompanyada pel canvi profund dideologies poltiques al Quebec durant aquell temps, les demandes de reconeixement constitucional daquest estat membre com a provncia pas comme les autres comenava a augmentar fora. El primer reconeixement oficial provinent dOttawa daquesta aspiraci des del comenament de la Revoluci Tranquilla figurava a linforme de la Comissi LaurendeauDunton del 1967, en el qual la dualitat cultural de lEstat canadenc es definia clarament com a principi constitutiu fonamental (Gagnon, 2005). Tanmateix, els canadencs de fora del Quebec han considerat sovint les peticions de descentralitzaci asimtrica de potestats al govern del Quebec una amenaa potencial per a la continutat de la federaci, i han considerant la reclamaci
4 Per a la continuaci de lanlisi de les adjudicacions de potestats de facto i de iure, vegeu Gagnon i Garcea, 1988; sobre laplicaci daquesta distinci al cas dEspanya, vegeu Requejo, 2005 i 1996.

168

de federalisme asimtric com un projecte controvertit. Una percepci dominant entre els canadencs de fora del Quebec (CFQ) pel que fa al federalisme asimtric sost que les demandes de reconeixement dun estatus especial de la provncia dins de la federaci canadenca equival a una maniobra estratgica per part de lelit poltica quebequesa per adquirir ms poder. Observem tanmateix que sovint sha assenyalat lexistncia dasimetria de facto dins la federaci canadenca, en el sentit darranjaments administratius aix com de trets geodemogrfics (Milne, 1991), que, de vegades, ha menat a justificacions de lasimetria de iure. Al llarg dels anys hi ha hagut cert suport a lasimetria, especialment en documents governamentals o patrocinats per lEstat o investigacions. Molt recentment, Douglas Brown ha sostingut que per mantenir aquest suport, els agents governamentals haurien dactuar duna manera transparent, coherent i pragmtica (Brown, 2005). La situaci general es complica a causa de lestat de lopini pblica, com assenyala Philip Resnick en el captol daquest mateix llibre sobre el federalisme asimtric al Canad. Segons comenta, les perspectives dels ciutadans de la naci majoritria sn fora diferents de les de la naci o nacions minoritries: Una de les paradoxes a lhora de reconciliar els interessos de les nacionalitats majoritries i minoritries s que els seus punts de vista sn molt diferents. Les nacionalitats majoritries tendeixen a identificar-se amb els imperatius nacionals associats amb el govern central, tot i que els seus membres puguin diferir respecte de propostes poltiques concretes. Les nacionalitats minoritries sn fora conscients de la seva posici minoritria dins de lEstat ms gran i estan decidides a assegurar-se que els assumptes que per a aquestes sn vitals romanguin sota el seu control. Les nacionalitats majoritries prefereixen la simetria
169

en el funcionament dun sistema federal (el mateix tractament per a cadascuna de les unitats constituents). Les nacionalitats minoritries prefereixen lasimetria, amb largument que constitueixen una comunitat nacional diferenciada amb interessos substancialment diferents dels de la majoria. Reconciliar aquests dos punts de vista oposats no s gaire fcil. Encara que els punts de vista pragmtics del federalisme asimtric com els descrits poden contenir una dimensi normativa, sn diferents de les mplies categories de valors i ideologies presentades en la introducci perqu no tracten directament la pregunta: qu s all bo per a una societat determinada? Respostes com ara leficincia administrativa, la convenincia o la unitat nacional per si mateixa empallideixen davant la resposta que proporcionen les consideracions normatives. Examinarem ara la primera daquestes categories, el principi comunitari.

2. Forjar comunitats La primera justificaci normativa que sha esmentat per fomentar ladopci del federalisme asimtric prov de la importncia de les comunitats en la vida social. En resposta a la pregunta qu s un b fonamentalment en la nostra societat? els valors normatius continguts dins daquesta categoria responen: la nostra comunitat, cultura, identitat i patrimoni. Safirma que tots els individus sn fonamentalment ssers socials que necessiten un bagatge cultural, com ara un conjunt de smbols o una llengua viva que es pugui utilitzar en tots els aspectes de les relacions socials, per tal dassegurar un sentiment de pertinena i identitat. La vida social requereix la prosperitat de la cultura duna comunitat poltica, que lestat
170

hauria de protegir i promoure per assegurar-ne la continutat a llarg termini. En defensa daquesta opini, s inevitable desitjar, aix com reclamar, que un govern que assumeixi la direcci en nom duna comunitat poltica es doti de les potestats necessries per implementar les mesures poltiques corresponents. La defensa de la comunitat sorigin a la filosofia grega i es reflect en el pensament orgnic i collectiu de ledat mitjana. Ms tard, als segles XVII i XVIII, pensadors europeus com Johann Althusius i Montesquieu van reprendre aquesta tradici en resposta a les idees absolutistes de sobirania que sempraven per justificar els poders monrquics centralitzats. En el moment de la convenci federal nord-americana de 1787, els que idealitzaven lorganitzaci social de les comunitats petites i aspiraven a crear una organitzaci poltica per a les colnies que es corresponia amb lideal de la repblica petita i pastorals van defensar lestructura descentralitzada incorporada als Articles de la Confederaci. Encara que aquests antifederalistes no obtinguessin la sobirania estatal, molts autors han suggerit que, no obstant aix, les seves opinions van modelar les estructures federals que sadoptaren finalment (Ketcham, [ed.] 1986, p. 16-17). Al Canad, lestructura federal incorporada a lActa de lAmrica del Nord britnica de 1867 fou lloada, sobretot pels dirigents poltics i el clergat del Quebec, com a salvaguarda de la religi, de la llengua i de les institucions educatives i legals de la nova provncia (Brouillet, 2005, p. 149). Quan sestudia aquell perode, Samuel V. LaSelva ens recorda que aleshores, La tensi canadenca no remet a la llibertat sin a la identitat i a la relaci (o xoc) entre identitats locals i identitat nacional. (...) El Canad havia de ser una naci en la qual proliferessin les lleialtats mltiples i les identitats mltiples (LaSelva, 1995, p. 38 i 41).
171

Aquesta interpretaci del federalisme canadenc, basada en identitats mltiples, ha tingut molts partidaris per tot el pas des del primer moment, encara que de tant en tant els unitaristes canadencs lhan soscavat. A comenament del segle XX, els autonomistes dirigits pel primer ministre dOntrio Oliver Mowat, van assumir la lluita contra la imposici destndards nacionals i uniformes en provncies amb cultures, religions, i llenges diferents (Vipond, 1995, p. 102). Per als defensors dun estatus constitucional especial per al Quebec, la ruptura de la imparcialitat del federalisme quant a la qesti de la comunitat s un aven molt positiu. Sostenen que el Quebec hauria de ser reconegut constitucionalment com a naci perqu aix reflecteix una realitat fonamental de la federaci canadenca: les pautes de fidelitats i identitat al Quebec sn diferents de les de la resta del Canad. Un argument ms concret a favor del federalisme asimtric, per, rau en la identificaci dun b pblic al Quebec que s ali als altres estats membres de la federaci: la protecci i la promoci de la llengua i la cultura franceses a lAmrica del Nord. En efecte, el Quebec s lnica jurisdicci de lAmrica del Nord en la qual els francfons tenen una posici majoritria. Per aix, sargumenta, caldria conferir al govern del Quebec responsabilitats que sestenen ms enll de les de les altres provncies, com ara la protecci dels interessos duna naci del Quebec, les minories francfones de fora del Quebec i la francofonia a lAmrica del Nord.5 Per al difunt Fernand Dumont, la qesti equival a un dels papers necessaris de lestat per defensar les nacions en un territori donat. Afirma que si recau en lestat promoure la igual5 LInforme Tremblay, encarregat pel govern del Quebec el 1953, fou el primer a articular del tot el paper del govern del Quebec respecte a aquelles responsabilitats. Cf. Kwavnick, (ed.) 1973, p. 211.

172

tat dels ciutadans i la distribuci de la riquesa, aquesta responsabilitat concerneix en particular el manteniment i prosperitat de les comunitats nacionals (Dumont, 1995, p. 55). Els arguments en suport de les poltiques asimtriques dissenyades per protegir o, de fet, promoure la cultura del Quebec tamb es poden basar en la continutat histrica. Se sost que hi ha un b collectiu en la conservaci de les llenges, les tradicions, les institucions i els smbols de les generacions anteriors, i els membres duna comunitat poltica com el Quebec, Catalunya o el Pas de Galles haurien dactuar no tan sols com a hereus sin com a administradors de les cultures i llegats poltics respectius. La Constituci espanyola de 1978 reconeix la importncia de mantenir aquesta continutat, i en fa una qesti de solidaritat. Al prembul, estipula que la Constituci ha de protegir tots els espanyols i els pobles dEspanya en lexercici dels drets humans, de les seves cultures i tradicions i de les seves llenges i institucions. La Constituci tamb confirma en larticle 3.3 que La riquesa de les diverses modalitats lingstiques dEspanya s un patrimoni cultural que ser objecte despecial respecte i protecci. Al Canad, James Tully s sens dubte lestudis que ha fet la contribuci ms significativa a lestudi de la poltica constitucional basada en el discurs de la continutat histrica. Segons Tully, una relaci federal entre governs es pot equiparar a les relacions entre individus. Aix com els individus tenen una cultura de drets, deures i responsabilitats, els governs tamb es relacionen amb els seus iguals segons convencions. Aquestes convencions, que segons Tully, constitueixen lessncia de lesperit federal del constitucionalisme com, sn tres: la convenci del reconeixement mutu, la convenci de la continutat i la convenci del consentiment (Tully, 1995, p. 116-139).
173

A lentendre de Tully, la divisi de poders entre els governs federal i provincials especificada en lActa de lAmrica del Nord britnica sestructur sota la disfressa de les primeres dues convencions: el reconeixement de les cultures dels estats membres originals de la Confederaci i la continutat daquelles cultures en el nou marc constitucional. En el cas del Quebec, la cultura del baix Canad, es reconegu, es conserv i es continu en el seu dret civil, en les tradicions de propietat i la llengua, les tradicions i i la religi franceses. Segons el parer de Tully, el respecte per les tres convencions de federalisme pot menar a promoure reclamacions a favor de lasimetria en una federaci quan potestats pertanyents a la jurisdicci destats membres se centralitzen.6 La decisi per part del govern central (junt amb les nou provncies anglfones) dincomplir les tres convencions del constitucionalisme com el 1981 va minar lleialtats generals (|overarching), per utilitzar el concepte dArend Lijphart, entre el Quebec i la resta del Canad. Tamb va minar la confiana federal, o el que els alemanys anomenen el Bundestreue, ja que la prctica de la poltica constitucional que requeria el suport del Quebec per a esmenes constitucionals fonamentals es va aturar.7 Cal fer dos comentaris ms respecte a les complexitats tiques que envolten el b de la comunitat com a base per a la justificaci del federalisme asimtric. El primer t a veure amb la relaci entre el b de la comunitat i el b de la llibertat; el
6 En el cas de la repatriaci de 1982 de la Constituci de la Gran Bretanya, Tully assenyala que shan trencat totes tres convencions. 7 Per a una anlisi til del tema, consulteu Bertus de Villiers (1995) i Kymlicka i Raviot (1997). El segon article s un assaig basat en un conjunt de documents presentats durant una conferncia sobre el tema Identitats, participaci i vida comuna en els estats federals, que es va celebrar a la Laval University i la University of British Columbia, 30 de setembre 2 doctubre de 1996.

174

segon, amb el pluralisme federal. De la teoria poltica que ha creat Will Kymlicka, direm que el que proporciona s una defensa instrumental-individualista del b de la comunitat i, a ms, del federalisme asimtric. La comunitat es valora perqu permet als individus dur vides amb sentit des de linterior. Per consegent, s inexacte presentar Kymlicka com un nacionalista liberal. Ms aviat s un nacionalista o liberal comunitari, que concedeix una prioritat moral als individus per, dins daquesta primacia tica, est disposat a acollir les dimensions comunitries. Descriurem la seva posici com una mena de comunitarisme fluix. De manera manifesta, lInforme de la Comissi Tremblay al Quebec del 1956, i diverses declaracions acadmiques en les files de la vida intellectual del Quebec desprs de la Revoluci Tranquilla, incloent-hi la gran figura de Fernand Dumon, pertanyent a la categoria de comunitarisme dens. Aqu es concedeix una primacia tica a la comunitat; els nacionalistes liberals formen part daquests comunitaristes disposats a abraar tant com puguin les perspectives dels individualistes liberals sense abandonar el b principal de la comunitat nacional. Una tercera famlia tica que dna suport al b de la comunitat i al projecte del federalisme asimtric es troba en una branca de la filosofia poltica francesa anomenada personnalisme communautaire. Els partidaris coneguts daquesta doctrina sn Jacques Maritain, Emmanuel Mounier i Denis de Rougemont (vegeu Burelle, 2005). Els personalistes comunitaristes creuen que els ssers humans tenen dret a les condicions socials i poltiques necessries per a la prosperitat de les comunitats, encara que siguin imperfectes, necessries per al seu propi desenvolupament. Igual que el gran liberal Isaiah Berlin, els personalistes comunitaristes consideren impossible absolutitzar a priori el b de llibertat o el b de comunitat. Com va es175

criure Berlin, creuen que les normes, els principis i els valors sinscriuen i canvien en circumstncies i contextos histrics especfics (Berlin, 1988, p. 31). Aquesta s la posici a la qual ens adherim. A ms, cal complementar aquesta posici amb un breu comentari sobre el pluralisme federal. Al comenament daquesta subsecci, hem introdut la qesti de la comunitat com un argument que justificava el federalisme asimtric amb un lema que, innegablement, prov del discurs clssic del comunitarisme dens, sovint associat a una interpretaci monstica pel que fa a la identitat: la nostra comunitat, cultura, identitat i patrimoni. Les cultures, identitats i comunitats contempornies, com Dimitrios Karmis ha argumentat amb relaci a les experincies del Quebec i del Canad, no estan allades, tancades i internament uniformades; ms aviat, sencavalquen, sn pluralistes en les seves formes, obertes i els seus membres les renegocien constantment. Les formes de federalisme asimtric contempornies i orientades cap al futur han de ser flexibles i prou adaptables per reconixer nacions histriques les identitats de les quals tenen encara molt a veure amb el comunitarisme dens, com ara les nacions aborgens al Canad, i comunitats poltiques pluralistes en el sentit que proposa Karmis. El Canad ho hauria reconegut i acceptat si hagus protegit constitucionalment lAcord del Llac Meech (1987-1990), que definia el Quebec com a societat distinta. La nostra primera categoria de justificaci normativa del federalisme asimtric sha centrat en la importncia de grups socials com a provedors de cultura. Per qu passa amb els individus? Aquest s el tema que tractem en la secci segent daquest captol.

176

3. Tractament de les desigualtats Una segona categoria de valors subjacents a les justificacions del federalisme asimtric es pot trobar en lexpressi digualtat entre pobles. La relaci del federalisme asimtric amb els conceptes de llibertat, igualtat i justcia s plena dinterpretacions normatives complicades i controvertides sobre la trilogia de grups, individus i estat. El projecte de modernitat poltica no tan sols inclou els bns de la llibertat i la comunitat, sin tamb el b de la igualtat. Els aspectes que sorgeixen ms sovint daquest debat impliquen qestions sobre el significat de ciutadania i la naturalesa del tractament equitatiu dels individus. Molt sovint, els detractors del federalisme asimtric sn del parer que mena a prctiques desequilibrades i injustes, i que per fora crea estatus de segona classe per als ciutadans que no es consideren a si mateixos integrants duna comunitat poltica determinada. Un dels politlegs ms destacats del Canad, Alan Cairns, ha suggerit que una aplicaci asimtrica de la Carta de Drets i Llibertats canadenca conduiria a una ciutadania asimtrica (Cairns, 1991, p. 88). Aquesta opini tamb es basa en un model normatiu que accentua un conjunt com de valors i drets, protegits a la Constituci, un sol poble sobir i una nacionalitat substitutiva. Sostenim aqu que, si sadopta un discurs normatiu alternatiu basat en la consideraci del Canad com a conjunt de comunitats poltiques diverses, tamb s possible mantenir una interpretaci de la ciutadania canadenca en qu tots els canadencs es considerin iguals. Des daquest punt de vista no hi ha tensions entre la ciutadania i la lleialtat a una comunitat poltica federal. Richard Vernon ha sostingut que els ciu177

tadans destats veritablement federals sn ciutadans federals en la mesura en qu les seves lleialtats es poden dividir entre ordres de govern, cadascun sobir dins els respectius mbits de jurisdicci. Tot citant Proudhon, Vernon indica que, en el sentit que el principi federal deixi oberta la qesti de la prioritat, que permet als individus equilibrar una adscripci amb una altra, permet ms perspectiva (...) (Vernon, 1988, p. 10). Pel que fa a aquesta qesti, volem assenyalar que hi ha una gran convergncia entre totes dues literatures o corpus cientfics que reunim en aquest captol: poltica comparada i teoria poltica. En la seva sociologia poltica de democrcia plurinacional, Michael Keating sost que el federalisme asimtric i les lleialtats asimtriques que comporta tenen una funci destacada en el manteniment dun equilibri entre els projectes federals majoritaris i minoritaris dins un rgim federal (Keating, 2001). Des de la perspectiva de la teoria poltica, Wayne Norman ha sostingut fa poc que la igualtat de drets dels ciutadans s compatible amb la concessi de drets iguals de construcci nacional a majories i minories nacionals concentrades en un territori. Insisteix que en aquest punt, el principi dasimetria tindr una funci important: Tamb s simblicament important que els termes de federaci reconeguin explcitament el dret i el deure del govern provincial de la minoria a promouren la cultura. Aquest reconeixement shaur de donar gaireb amb seguretat asimtricament si es vol que sigui significatiu (Normand, 2006, p. 165). El filsof poltic Jacob Levy, de la Universitat McGill, refora aquest corpus en lanlisi que fa del paper productiu de les lleialtats asimtriques per a la mateixa supervivncia de la cultura poltica del federalisme, en vista de les evidents tendncies centralitzadores (Levy, 2007).
178

En els rgims democrtics federals multinacionals coexisteixen diverses concepcions de ciutadania, i aix shauria de defensar, segons el nostre parer, mentre estiguin sotmeses al requisit liberal digualtat general de ciutadans dins destats membres individuals. En el treball que va presentar al Frum de les Federacions, lestudiosa del dret Johanne Poirier ha introdut en aquest aspecte una distinci conceptual molt til. Si es considera que cal tractar amb dignitat i respecte totes les persones, tos els ssers humans, tots haurem de ser ciutadans iguals. Aix vol dir evidentment que mai no sens hauria de privar de drets liberals i democrtics constitucionals bsics, i que mai no haurem de ser ciutadans minus. Tanmateix i en resposta a circumstncies no escollides, el b de la igualtat podria afavorir programes daccions afirmatives i drets per a individus i per grups, incloent-hi grups multiculturals, poblacions indgenes i minories nacionals concentrades en un territori. Segons labast daquests programes i drets, a ms a ms de ser ciutadans iguals, alguns de nosaltres tamb podem ser ciutadans plus i fins i tot ciutadans plurals (Poirier, 2007). Una forma substancial de federalisme asimtric pertany clarament a la categoria de ciutadans plurals que descriu Poirier. El federalisme, especialment el federalisme multinacional, suposa que els ciutadans dun estat membre poden estar sotmesos a lleis diferents. Ms exactament, Reginald Whitaker sost que el federalisme modern s una institucionalitzaci de la limitaci formal de la voluntat de la majoria nacional com a fonament legtim de legislaci. Tot sistema federal que funcioni nega amb els seus propis processos que la majoria nacional s lexpressi eficient de la sobirania del poble (Whitaker, 1992, p. 167). Aquesta dificultat sha resolt en gran part a la teoria federalista en acceptar els estudiosos del federalisme la legitimitat de la sobirania dividida en una federaci.
179

El federalisme asimtric segueix el mateix cam que el federalisme en la reconceptualitzaci de la igualtat dels ciutadans des del model dun estat unitari (o uniforme) en el qual tots reben un tractament idntic sota limperi de la llei, per va una mica ms enll. Ho fa bo i acceptant la creena que la diferncia en jurisdicci aix com de lleis s adequada per als estats membres individuals duna federaci. Com a tal, el federalisme asimtric sha mantingut com a mitj per ampliar el concepte digualtat des duna interpretaci restrictiva de tractament igual a les ms subtils digualtat doportunitats, o igualtat global entre nacions. Programes com el dacci afirmativa, concebuts per assegurar ms equitat amb leliminaci dobstacles tradicionals a la igualtat per a grups discriminats i desfavorits, es justifiquen amb una interpretaci en qu els patrons socioeconmics histrics afecten la igualtat dels individus. Segons James Tully, les distincions que envolten la naturalesa de la igualtat queden molt ben resumides en la qesti o dilema segent: tractament idntic o equitatiu. Suggereix que la prctica del monisme legal t correlaci amb el primer concepte, mentre que la del pluralisme legal es relaciona amb el segon (Tully, 1992). De manera similar, el primer es caracteritza pel liberalisme monocrom de procediment, mentre que el liberalisme comunitarista fa de model per al segon. Moltes vegades se cita el federalisme asimtric com a instrument dequitat ms que digualtat estricta, i com a una eina de liberalisme comunitari ms que no del de procediment. Aix, la igualtat dindividus i de nacions en una federaci shauria de considerar en funci de les seves necessitats particulars i desenvolupaments histrics, i no per la seva relaci idntica amb altres individus o estats membres en una federaci (Burelle, 2005, p. 33, i Parekh, 2000, p. 185).
180

Diversos estudis sobre la poltica canadenca i espanyola, per exemple, han subratllat el lloc de la igualtat i lequitat en el debat sobre el federalisme asimtric. A Canada: Reclaiming the Middle Ground, Donald Lenihan, Gordon Robertson i Roger Tass han sostingut que el Canad fa diverses concepcions del liberalisme de procediment i comunitarista dins estats federals.8 Les qestions poltiques com ara qu separa lindividu de la collectivitat (aix com els drets del grup), i com shaurien davaluar, contenen una dimensi sociocultural que cal sospesar amb relaci a la realitat descriptiva de diversos contextos culturals. Si b el liberalisme monocrom clssic imposa igualtat formal a tots els ciutadans, Lenihan i els seus collegues sostenen que no aconsegueix justificar les conseqncies desiguals de les mesures poltiques en regions diverses, fins i tot en nacions diverses. La recerca de la igualtat de tractament no hauria dimpedir lobjectiu de la igualtat de resultat. La qesti t encara ms rellevncia quan sargumenta que cal mantenir la igualtat dels estats membres duna federaci multinacional a pesar de rerefons socioeconmics i culturals diferents. El seu argument s aquest:
Lafirmaci que la igualtat provincial implica el mateix tractament est exposada a la mateixa mena dobjecci plantejada contra un enfocament formal a la igualtat de les persones. Els que argumenten aix semblen confondre la declaraci (assenyada) que el govern federal ha de tractar amb la mateixa cura i respecte els interessos de totes les provncies amb la declaraci (forasenyada) que totes les provncies shaurien de tractar de la
8 Sobre la necessitat de diferenciar ms entre drets collectius i de grup, vegeu Ferran Requejo, 1997, p. 2; sobre la consideraci que els jutges del Tribunal Suprem del Canad de vegades tenen en compte els drets de grup a lhora de prendre decisions, vegeu Eisenberg, 1994.
181

mateixa manera. Aix no t en compte el fet que les provncies (com els individus) de vegades tenen necessitats especials o poden estar marcades per circumstncies. (Lenihan et al. 1994, p. 184)

La qesti de la igualtat de resultat es torna ms complexa quan es considera la naturalesa de les lleis o els drets que sutilitzen per determinar la igualtat. La distinci entre drets individuals i de grup t les seves arrels a lAntiguitat, per continua essent molt rellevant per a aquest tema. Diversos autors han suggerit que les tensions entre el Canad i el Quebec, i tamb entre Espanya i Catalunya, provenen de punts de vista diferents sobre els drets. Mentre que el Canad angls est ms familiaritzat amb els drets individuals basats en premisses atomstiques, saddueix que els quebequesos pretenen utilitzar els drets de grup per promoure els drets individuals. Andr Burelle argumenta que lactual dilema poltic del Canad prov de la incapacitat de lEstat canadenc de reconixer els valors diferents que formen la societat del Quebec. Lautor defineix aquesta estructura de valors oposada com el droit la diffrence del poble quebequs. Convida tant els quebequesos com els canadencs de fora del Quebec a atansar-se fins a trobar-se a meitat de cam. Els que sostenen que cal reforar lestructura de valors distintius del Quebec han destar disposats a acceptar, afirma, la necessitat de conservar una uni social i econmica dins el Canad, en qu el govern central exercir un paper essencial. Al seu torn, els partidaris de lopci circumscrita a la igualtat de drets individuals han de reconixer i estar disposats a proporcionar a lestat del Quebec els instruments necessaris per afirmar el seu dret a la diferncia (Burelle, 1995, p. 105).9 s

9 Per a una srie de propostes pertinents per acomodar tant els quebequesos com els canadencs, vegeu Laforest i Gibbins (eds.), 1998.

182

interessant que la petici de Burelle dun dileg basat en un esperit de comproms hagi tingut ress en el filsof poltic canadenc Charles Blattberg que, tot i que clarament favorable a la primacia del projecte nacional canadenc, ha defensat que el debat sobre la igualtat shauria de dur ms enll de la uniformitat per impulsar una forma ms oberta de federalisme asimtric al Quebec (Blattberg, 2003, p. 115). Entre aquests instruments de protecci de la identitat crucials en la perspectiva desenvolupada per Burelle, Tully opina que la Carta canadenca no sha dimposar en un nivell pancanadenc sense abans respectar les diferents convencions i cultures del pas (Tully, 1994, p. 157-178), un sentiment que han compartit molts politlegs del Quebec. Guy Laforest, per exemple, ha acusat lanterior primer ministre Pierre Elliott Trudeau dutilitzar la Carta canadenca com a clar instrument al servei dels interessos dun nacionalisme tpicament anglocanadenc, en un intent de modelar i inventar la naci canadenca sense tenir en compte lexistncia duna naci del Quebec. Atesa la potestat del primer ministre de designar unilateralment jutges no noms del Tribunal Suprem canadenc sin tamb dels Tribunals Superiors i dApellaci provincials, Laforest assenyala que amb la judicialitzaci del sistema poltic, la Carta perjudica la naturalesa federal del Canad, perqu el poder judicial reflecteix pssimament la realitat federal del nostre pas(Laforest, 1995, p. 133-135, 191). Per millorar les coses, es pot imaginar una soluci poltica que requeriria un s asimtric de la Carta canadenca dels drets i les llibertats, per tal de no posar la particularitat del Quebec i de les comunitats aborgens sota la tutela de la tendncia homogenetzadora de la seva aplicaci. Fins ara, hem sostingut que els arguments normatius en defensa del federalisme asimtric als estats democrtics mul183

tinacionals federals provenen de principis generals relacionats amb la comunitat i la igualtat. Pel que fa al b digualtat, i al b de comunitat, hem demostrat que el suport al federalisme asimtric es pot trobar des de lhoritz de la teoria poltica analtica anglonord-americana Kymlicka, Norman, Parekh, Tully, aix com des dels voltants de la filosofia poltica europea i concretament francesa Mounier, Maritain, de Rougemont, Burelle. La tercera i ltima categoria s cabdal per a nosaltres: la defensa de les institucions i dels principis democrtics.

4. Aprofundir els principis democrtics En resposta a la pregunta: qu s un b fonamental en qualsevol societat?, els arguments normatius a favor del federalisme asimtric responen: la ciutadania democrtica. En particular, al Canad sargumenta que el federalisme asimtric refora el sistema democrtic mitjanant el foment de la participaci pblica en el procs de presa de decisions, tracta les diferncies entre les comunitats poltiques i assegura la legitimitat democrtica de lestat federal, tant al centre com a les unitats federades. En canvi, els partidaris de la visi territorial del federalisme sostenen que es podrien soscavar nocions tradicionals de la ciutadania nacional. Un argument normatiu a favor del principi federal proposa que el federalisme maximitza la participaci pblica dels individus en la vida democrtica de la seva societat. Quant a aquest punt, Jeff Spinner assenyala que:
Lestat liberal ha de mirar de garantir que tots els seus ciutadans dominin la llengua pblica. (...) Negueu els fills tnics de la llengua dominant i, sens dubte, mantindran molts aspectes de la cul184

tura tnica, i romandran econmicament dependents. Els allofons del Quebec que volen preservar tots els elements de la seva cultura a cpia dimpedir que els seus fills aprenguin b el francs i propiciar que continun dominant la seva llengua nativa condemnen els seus fills a una vida doportunitats econmiques negades. (Spinner, 1994, p. 154)

Mirat aix, els ciutadans estan ms interessats en les qestions ms directament relacionades amb la seva comunitat poltica, la regi i la localitat particulars i en sn ms coneixedors. s molt probable que comprenguin els problemes locals i demanin ms explicacions als funcionaris elegits. Aix, les administracions provincials o estatals faciliten el govern ms atent i responsable respecte de la poblaci, mentre que el govern central s responsable de les poltiques dinteressos comuns. Tant Taylor com Burelle han insistit en la importncia fonamental daquestes comunitats de proximitat per tal de preservar la democrcia (Burelle, 2005 i Smith, 2002). Aquest argument a favor del federalisme es pot resseguir fins al bar de Montesquieu, entre daltres. Diversos passatges de Lesperit de les lleis de Montesquieu estan dedicats al valor de les petites repbliques pel que fa a la protecci de la llibertat dels ciutadans. Monstesquieu reconeixia que els individus actuen no tan sols com a entitats singulars, sin com a membres dun grup cultural, de la societat, el poble o la naci. La cultura dun poble que ell anomena esperit general pot provenir del clima, la religi, les lleis, les mximes de govern, exemples de coses passades, els costums i els modals (Montesquieu, 1989, pt. III, bk. XIX, cap. 4). Avui dia, ens referim a la identitat respecte duna comunitat poltica. Aquest esperit general orienta la dimensi civil en la vida dels individus; anlogament, en lesfera poltica, es poden identi185

ficar bns pblics sobre la base daquest esperit general. Montesquieu sost que les lleis que regeixen els individus shan de modelar segons lesperit de la cultura relativa del poble i han dafavorir lassoliment dels bns pblics que sn especfics daquesta comunitat (Montesquieu, 1989, pt. I, bk. VIII, cap. 16). Segons Montesquieu, un ciutad duna petita repblica sent ms lleialtat per aquest estat que no en sentiria per un estat ms gran i, per tant, la sobirania popular est molt ms protegida. Tanmateix, els escrits de Montesquieu revelen que tamb es va interessar pels avantatges de la uni de petits estats. Segons Montesquieu, les grans monarquies sn ms capaces de defensar el seu territori i mantenir relacions internacionals que no les repbliques petites, tot i que impliquen un retrocs de la llibertat a favor de lautoritat. Montesquieu va trobar una soluci a aquesta dicotomia perptua dels enfrontats valors de llibertat i autoritat en el sistema federal de govern (vegeu Levy, 2007). Es pot trobar una teoria similar en els escrits del teric francs del segle XIX Pierre Joseph Proudhon, que va afirmar que els governs locals o petits sempre eren ms propensos a actuar com un baluard contra el poder abusiu que els governs ms grans. Les burocrcies molt centralitzades, necessries per regular determinats aspectes de la vida social, tamb erosionaven la llibertat dels ciutadans perqu distanciaven la sobirania popular. El principi federal es va poder considerar com un equilibri entre els conceptes dautoritat i de llibertat: el que el govern central ofereix en suport del primer, el govern regional ho ofereix en suport daquest ltim (Proudhon 1979, p. 43-49). El desig de protegir la llibertat a cpia dassegurar la sobirania local, tal com van formular Montesquieu i Proudhon,
186

est integralment vinculat al concepte de comunitat poltica, i mena a justificacions del federalisme asimtric (Karmis, 2006). Per Jeremy Webber, totes les comunitats poltiques sestructuren segons un llenguatge com que ha servit per emmarcar el debat pblic i, aix, per construir un consens general sobre els objectius i les lleialtats en el si de la comunitat. El debat i la participaci pblics es produeixen en una sola llengua, la de la comunitat poltica. Afirma que, Quan els canadencs segueixen un debat pblic, en general segueixen la versi que es produeix en la seva llengua pblica. Quan sinteressen pel resultat daquest debat, ho fan remetent-lo al dileg que coneixen (Webber, 1994, p. 204). En resum, les llenges poden travessar les comunitats poltiques, per no a linrevs. Quan, segons el nostre parer, Webber lencerta si fa no fa al cap duna dcada de la publicaci daquest llibre, cal matisar-ne les conclusions a la llum del gir pluralista destudiosos recents en sociologia poltica i teoria poltica. En les democrcies multinacionals que sn tamb plurinacionals, s a dir, quan les identitats nacionals no tenen exclusivament vides paralleles, quan almenys dues daquestes identitats sn presents en la ment duna part substancial de la poblaci i estan dotades de legitimitat a les institucions, quan aquestes persones parlen les llenges ms associades amb aquestes identitats, la veritable participaci democrtica adquireix un nivell ms alt de complexitat (Keating, 2001 i Norman, 2006). La llengua que cada comunitat coneix tamb saplica quan sinterpreta una determinada constituci en un escenari federal multinacional. En lestudi del cas espanyol, Ferran Requejo assenyala que, contrriament a lopini dominant que lEstat s neutral en les societats democrtiques liberals, a la prctica la realitat s molt diferent. Ell afirma que:
187

A ms de reconixer els drets de la ciutadania, les institucions liberals introdueixen tot un ventall de trets lingstics i culturals hegemnics en lesfera pblica per tal de crear una identitat nacional homognia des de dalt (...). [Els drets i les regles liberals democrtics] no han estat mai neutrals pel que fa a les identitats individuals, perqu aquests drets i regles inclouen un conjunt de valors culturals particularistes homogenis (com ara la llengua, la reconstrucci de la histria, tradicionscomunes, etc.), que van ms enll de les simples qestions de procediment i universalistes. (Requejo, 1997, p. 7-8)

La manca de neutralitat que es produeix a causa de lexpressi de drets i regles dominants als estats federals multinacionals subratlla de nou la importncia de valorar laplicaci del federalisme asimtric. Laportaci de Charles Taylor s especialment rellevant aqu. Per Taylor, el repte de diversos estats multinacionals s reconixer una profunda diversitat.
A fi de construir un pas per a tothom, el Canad hauria de preveure una diversitat profunda de segon nivell, on tamb es reconeixeria i sacceptaria una pluralitat de formes de pertinena. Alg, per exemple, dorigen itali a Toronto, o dorigen ucrans a Edmonton, de fet es podria sentir canadenc com a portador de drets individuals en un mosaic multicultural. La seva pertinena no passaria a travs dalguna altra comunitat, encara que la identitat tnica podria ser important de diverses maneres. Per aquesta persona, tanmateix, podria acceptar que un quebequs, o un cree, o un den, puguin pertnyer al Canad duna manera molt diferent, que sn canadencs perqu sn membres de les seves comunitats nacionals. (Taylor, 1991, p. 75-76)
188

Taylor proposa que la societat canadenca est influda per un model participatiu, diferent de lestricte paradigma de models de possessi de drets que caracteritza els Estats Units. s essencial, segons argumenta Taylor, que els ciutadans respectin les institucions pbliques que determinen les regles de la vida social i poltica, que tinguin un inters personal en all que en general es defineix com a bona vida i que els membres duna comunitat plurinacional tinguin una identitat compartida, encara que no cal que el seu grau de lleialtat sigui el mateix. Lheterogenetat del Canad mena Taylor a la conclusi que no tenim i no podem desenvolupar una identitat nacional nica (Taylor, 1993, p. 100), principalment a causa del carcter distintiu del Quebec. En aquest punt les seves declaracions mantenen la coherncia si safegeix que els quebequesos, quan sn canadencs, es neguen a formular la lleialtat amb una retrica dincondicionalitat. Aix fa que lautor demani una descentralitzaci substancial de la federaci canadenca, i en el cas que les necessitats i prioritats jurisdiccionals de les provncies canadenques angleses no es corresponguin amb les del Quebec, caldria aplicar plenament el federalisme asimtric. Sens dubte, largument de Taylor entra dins la categoria democrtica perqu el seu principal inters rau en la participaci poltica que, al seu torn, contribueix a la conformaci de la identitat cultural. Largument sobre la democrcia est vinculat a un argument sobre la llibertat poltica. El federalisme asimtric permetr als socis federats de la minoria nacional renegociar la naturalesa i les condicions de la seva associaci amb lassociaci poltica general, i els proporcionar les eines necessries per remodelar la seva identitat poltica des de dins. El nucli de la qesti t menys a veure amb la preservaci duna cultura fixa que amb la capacitat democrtica de negociar contnuament els ele189

ments daquesta cultura, incloent-hi el paisatge legal i institucional de les relacions entre la majoria i les minories (Maclure, 2001, p. 264-265). Situat a lhoritz de la teoria federal, els escrits de Webber, Taylor i Requejo revelen que aquests autors, com els que proposen, respectivament, una soluci asimtrica per al Canad i Espanya, adopten un concepte dels estats federals com a comunitat de comunitats, en la qual els estats membres actuen com les principals expressions poltiques de la voluntat popular. Des daquesta perspectiva, el federalisme asimtric pertany a la categoria de les estratgies de conferir poder democrtic a les nacions minoritries en el vocabulari de la sociologia contempornia comparada (Simeon, 2007). s aqu on volem fer una observaci essencial quant a la necessitat de continuar pendents de lestabilitat quan es tracta principalment de qestions relatives a la justcia i als fonaments normatius, com hem fet en aquest captol. Mentre que les nacions minoritries es preocupen sobretot per la naturalesa de la seva autonomia i el grau de reconeixement de la seva identitat poltica que obtinguin en la constituci i les institucions de lestat federal dos objectius que es poden assolir mitjanant formes substancials de federalisme asimtric, la naci majoritria (els seus dirigents, partits poltics, mitjans de comunicaci i opini pblica) tindr unes altres preocupacions. Se centrar de ple en les estratgies dintegraci, i insistir en el manteniment dalgunes dimensions simtriques, en la participaci de les nacions minoritries i els estats federats a les institucions centrals, en el reconeixement de la legitimitat del projecte de la majoria nacional al territori de lassociaci completa (Poirier, 2007 i Simeon, 2007). Tal com John McGarry ha afirmat en uns articles fonamentals recents, el registre comparat demostra que s perfectament via190

ble contrarestar els obstacles ms comuns al federalisme asimtric; suggereix en primer lloc, que fa caure lestat pel perills pendent de la secessi i que fomenta discrepncies representatives irresolubles a les institucions centrals (Dion, 1999, McGarry, 2007a i McGarry, 2007b). El risc democrtic de secessi, sobre leix de lestabilitat, mant un equilibri que val la pena tenir en el context de les conseqncies democrtiques duna oposici sistemtica al federalisme asimtric en leix de la justcia. Al nostre entendre, lobstacle ms greu per a laprofundiment de la democrcia i el federalisme asimtric continua essent la qesti de la lleialtat recproca o la seva absncia. Les nacions majoritries i minoritries, i els seus respectius dirigents poltics, operen en un context de gran confiana mtua, i saben que les regles del joc democrtic es poden revisar, que els seus socis estan disposats a acceptar i reconixer constitucionalment, fins a un cert punt, les concepcions que tenen de si mateixos, que tothom est disposat a jugar amb normes sistemtiques i a esgotar tots els mitjans jurdics i poltics a la seva disposici abans de posar en perill la seva associaci? Creiem que aquestes qestions seran fonamentals en els propers debats en sociologia poltica, aix com en teoria poltica. Veiem aquestes tendncies en una srie dinvestigacions actuals (Gagnon i Iacovino, 2007; Weinstock, 2005 i 1999; Norman, 2006; Laforest i Gibbins, 1998; Kymlicka i Raviot, 1997).

Conclusi
Prescindir dels fonaments morals del federalisme no s problemtic sempre que saccepti la prctica del federalisme (LaSelva, 1996, p. 171)
191

En aquest captol hem vist que les declaracions filosfiques i ideolgiques en defensa de les unitats poltiques federals democrtiques i multinacionals es poden dividir en tres principis generals: el principi democrtic que busca un govern receptiu, lmplia participaci poltica i una major sensibilitat per la ciutadania a travs de les seves diferents lleialtats, el principi comunitarista que t com a objectiu mantenir la cultura per garantir la continutat histrica i lequitat, i el principi liberal que parla el llenguatge de la igualtat i la llibertat. En aquest captol, hem suggerit que els judicis normatius implcits en aquests principis actuen com a reforos fonamentals del federalisme asimtric. El federalisme i sobretot el federalisme asimtric s el procs doferir una varietat dopcions per tractar els estats multinacionals. En la mesura en qu el principi federal es pot establir com una fora dinmica i flexible, una variaci creativa de lestructura tradicional de les federacions, com el federalisme asimtric, ofereix un poders instrument denfortiment i acomodaci als pasos democrtics multinacionals (Gagnon, 1993 i Smith, 1995, p. 16). La promoci de la justcia en totes les categories constitucionals i institucionals de les associacions multinacionals continuar essent un important repte en el futur proper en diversos pasos. La negociaci democrtica contnua i el dileg sobre qestions didentitat i la necessitat de mostrar sensibilitat a les perspectives de les nacions majoritries i minoritries pel que fa a les exigncies de justcia i destabilitat continuen essent rellevants per a nous estudis acadmics sobre el federalisme asimtric.

Bibliografia AJZENSTAT, J. Decline of Procedural Liberalism: The Slippery Slope to Secession, 1995, a Carens (ed.), p. 120-136.
192

BERLIN, I. Le bois tordu de lhumanit. Pars: Albin Michel, 1988. BLATTBERG, C. Shall We Dance: A Patriotic Politics for Canada. Mont-real: McGill-Queens University Press, 2003. BICKERTON, J. La question du nationalisme majoritaire au Canada, a A.G. Gagnon, A. Lecours i G. Nootens, Les nationalismes majoritaires contemporains : identit, mmoire, pouvoir. Mont-real: Qubec Amrique, 2007, p. 217-270. BROWN, D. Whos Afraid of Asymmetrical Federalism: Is Reviving an Old Idea Good for Canada?, Royal Society of Canadas Forum on Asymmetrical Federalism, <http://www. rsc.ca/index.php?lang_id=&page_id=196>, 2005, (consultat el 15 de maig de 2008). BURELLE, A. Pierre Elliott Trudeau: lintellectuel et le politique. Mont-real: Fides, 2005. Le mal canadien. Essai de diagnostic et esquisse dune thrapie. Mont-real: Fides, 1995. CAIRNS, A. Constitutional Change and the Three Equalities, a Watts and Brown (eds.), 1991, p. 77-100. CARENS, J. H. (ed.). Is Quebec Nationalism Just? Perspectives from Anglophone Canada. Mont-real: McGill-Queens University Press, 1995. CITIZENS FORUM ON CANADAS FUTURE: Report to the People and Government of Canada. Ottawa: Canadian Government Publishing Center, 1991. DELPRE, F. Le fdralisme sauvera-t-il la nation belge?, a J. Rupnick (ed.). Le dchirement des nations. Pars: ditions du Seuil, 1995, p. 123-137. DE VILLIERS, B. Bundestreue: The Soul of an Intergovernmental Partnership. Johannesburg: Konrad Adenauer Stiftung, Occasional papers, 1995.
193

 (ed.). Evaluating Federal Systems. Ciutat del Cap: Juta and Company, 1994. DION, S. El Federalismo fuertemente asimtrico: improbable e indeseable, a E. Fossas i F. Requejo, Asimetra Federal y Estado Plurinacional. Barcelona: Editorial Trotta, 1999. p. 197-215. DUMONT, F. Raisons communes. Mont-real: Boral, 1995. EISENBERG, A. The Politics of Individual and Group Difference in Canadian Jurisprudence, Canadian Journal of Political Science, XXVII (1), 1994, p. 3-21. GAGNON, A. G. (ed.). El federalisme canadenc contemporani. Barcelona: Institut dEstudis Autonmics, 2007. Quebec: Estat i Societat. Barcelona: Institut dEstudis Autonmics, 2005. The Political Uses of Federalism, a M. Burgess i A. G. Gagnon (eds.). Comparative Federalism and Federation. Competing Traditions and Future Directions. Londres: Harvester, 1993, p. 15-44. GAGNON, A. G. i GARCEA, J. Quebec and the Pursuit of Special Status, 1988, a R. D. Olling i R. Westmacott (eds.). Perspectives on Canadian Federalism. Scarborough (Ont.): Prentice-Hall, 1988. GAGNON, A. G. i IACOVINO, R. Federalisme, Ciutadania i el Quebec. Barcelona: Prtic, Temes Contemporanis, 2007. GAGNON, A. G. i TULLY, J. (eds.). Multinational Democracies. Cambridge: Cambridge University Press, 2001. HUEGLIN, T. Legitimacy, Democracy and Federalism, a H. Bakvis i W. Chandler (eds.). Federalism and the Role of the State. Toronto: University of Toronto Press, 1987, p. 32-54. KARMIS, D. Les multiples voix de la tradition fdrale, a Alain-G. Gagnon (ed.). Le fdralisme canadien contemporain. Mont-real: Presses de lUniversit de Montral, 2006.
194

KEATING, M. Plurinational Democracy: Stateless Nations in a Post-Sovereignty Era. Oxford: Oxford University Press, 2001. KETCHAM, R. (ed.). The Anti-Federalist Papers and the Constitutional Convention Debates. Nova York: Penguin, 1986. KING, P. Federalism and Federation. Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1982. KUKATHAS, C. Are There Any Cultural Rights, Political Theory, 20, p. 105-139, reimprs a W. Kymlicka (ed.). The Rights of Minority Cultures. Nova York: Oxford University Press, [1992] 1995, p. 228-256. KWAVNICK, D. (ed.). The Tremblay Report. Toronto: McClelland i Stewart, 1973. KYMLICKA W. i RAVIOT, J. R. Vie commune: aspects internationaux des fdralismes, tudes internationales, 1997. 28: 779-843. KYMLICKA, W. Multicultural Citizenship: A Liberal Theory of Minority Rights. Oxford: Clarendon Press, 1995. LAFOREST, G. i MONTIGNY, E. Le fdralisme excutif: problmes et actualit, a R. Pelletier i M. Tremblay (eds.). Le parlementarisme canadien, tercera edici revisada i ampliada. Qubec: Presses de lUniversit Laval, 2005 p. 345374. LAFOREST, G. Pour la libert dune socit distincte. Qubec: Presses de lUniversit Laval, 2004. LAFOREST, G. i GIBBINS, R. (eds.). Beyond the Impasse. Montreal: Institute for Research on Public Policy, 1998. LAFOREST, G. Trudeau and the End of a Canadian Dream. Mont-real: McGill-Queens University Press, 1995. LASELVA, S. The Moral Foundations of Canadian Federalism: Paradoxes, Achievements, and Tragedies of Nationhood. Mont-real: McGill-Queens University Press, 1996.
195

LENIHAN, D., ROBERTSON, G. i TASS, R. (1994). Canada: Reclaiming the Middle Ground. Mont-real: Institute for Research on Public Policy. LEVY, J. Federalism, Liberalism and the Separation of Loyalties, American Political Science Review, CI (3), 2007, p. 459-477. LIJPHART, A. Consociation: The Model and Its Application in Divided Societies, a D. Rea (ed.). Political Co-Operation in Divided Societies. Dubln: Gill and Macmillan, 1982, p. 166-186. The Politics of Accommodation: Pluralism and Democracy in the Netherlands. Berkeley: University of California Press, 1968. LINZ, J. Democracy, Multinationalism and Federalism (Working Paper nm. 103). Madrid: Centro de Estudios Avanzados en Ciencias Sociales, Instituto Juan March, 1997. LIVINGSTON, W. S., A Note on the Nature of Federalism, Political Science Quarterly XXVII (1), 1952, p. 81-95. MACLURE, J. Pluralisme et dmocratie: dialogue, decision et dissensus, a J. Maclure i Alain-G. Gagnon (eds.). Repres en mutation: identit et citoyennet dans le Qubec contemporain. Mont-real: Qubec Amrique, 2001. MCGARRY, J. Asymmetry in Federations, Federacies and Unitary States, Ethnopolitics, VI (1), 2007a, p. 105-116. Asymmetrical Autonomy and Conflict Regulation: A Response to Adeney, Conversi, Hechter and Rezvani, Ethnopolitics, 2007b, VI (1), p. 133-136. MCRAE, K. The Meech Lake Impasse in Theoretical Perspective, a A. G. Gagnon i A. B. Tanguay (eds.). Democracy With Justice: Essays in Honour of Khayyam Zev Paltiel. Ottawa: Carleton University Press, 1992, p. 140153.
196

 Conflict and Compromise in Multilingual Societies. Waterloo (Ont.): Wilfrid Laurier University Press, 2 vols., 1983, 1986. The Plural Society and the Western Political Tradition, Canadian Journal of Political Science, 1979, 12, p. 675-688. MILNE, D. Equality or Asymmetry: Why Choose?, a Watts and Brown (eds.), 1991, p. 285-307. MONTESQUIEU, The Spirit of the Laws, a Cohler, B. Miller i H. Stone (trads.). Cambridge: Cambridge University Press, 1989. NOL, A. Democratic Deliberation in a Multinational Federation, Critical Review of International Social and Political Philosophy, 2006, IX (3), p. 419-444. NORMAN, W. Negotiating Nationalism. Toronto: Oxford University Press, 2006. OLLING, R. D. i WESTMACOTT, R. (eds.). Perspectives on Canadian Federalism. Scarborough (Ont.): 1988, Prentice-Hall. PAREKH, B., Rethinking Multiculturalism: Cultural Diversity and Political Theory. Londres: MacMillan Press, 2000. POIRIER, J. Autonomy and Diversity, document de treball presentat a la Quarta Conferncia Internacional del Frum de les Federacions, Nova Delhi, ndia, 5-7 de novembre de 2007. [En lnia], <http://www.federalism2007.org. themes.asp>. PROUDHON, P. J. The Principle of Federation. Toronto: University of Toronto Press, 1979. RABUSHKA, A. i SHEPSLE, K. A. Political Entrepreneurship and Patterns of Democratic Instability in Plural Societies, Race, 12. 1971. RAWLS, J. A Theory of Justice. Cambridge (Mass.): BellknapHarvard University Press, 1971. REQUEJO, F. Multinational Federalism and Value Pluralism: The Spanish Case. Londres i Nova York: Routledge, 2005.
197

 Cultural Pluralism, Nationalism and Federalism: A Revision of Democratic Citizenship in Plurinational States, (document indit). Barcelona: Universitat Pompeu Fabra, 1997. Diferencias nacionales y federalismo asimtrico, Claves de Razn Prctica, 1996, 59, p. 24-37. SEYMOUR, M. De la tolrance la reconnaissance. Mont-real: Boral, 2008. SIMEON, R. Managing Conflicts of Diversity, document de treball presentat a la Quarta Conferncia Internacional del Frum de les Federacions, Nova Delhi, ndia, 5-7 de novembre de 2007. [En lnia], <http://www. federalism2007.org. themes.asp>. SMITH, N. Charles Taylor: Meaning, Morals and Modernity. Londres: Polity Press, 2002. SMITH, G. Mapping the Federal Condition: Ideology, Political Practice and Social Justice a G. Smith (ed.), Federalism: The Multiethnic challenge. Londres: Longman, 1995, p. 1-28. SPINNER, J. The Boundaries of Citizenship: Race, Ethnicity, and Nationality in the Liberal State. Baltimore: The Johns Hopkins University Press, 1994. TAYLOR, C. Reconciling the Solitudes. Mont-real: McGillQueens University Press, 1993. Shared and Divergent Values, a Watts and Brown (eds.), 1991, p. 54-76. TULLY, J. Recognition and Dialogue: the Emergence of a New Field, Critical Review of International Social and Political Philosophy, 2004, VII (3), p. 84-106. Strange Multiplicity: Constitucionalisme in an Age of Diversity. Cambridge: Cambridge University Press, 1995. Diversitys Gambit Declined, a C. Cook (ed.). Constitutional Predicament: Canada after the Referendum of 1992. Montreal: McGill-Queens University Press, 1994, p. 149-198.
198

 The Crisis of Identification: the Case of Canada, Political Studies, 1992, 42, p. 77-96. VERNON, R. The Federal Citizen, a Olling i Westmacott (eds.), 1988, p. 3-15. VIPOND, R. From Provincial Autonomy to Provincial Equality, or Clyde Wells and the Distinct Society, a J. Carens (ed.). Is Quebec Nationalism Just? Perspectives from Anglophone Canada. Mont-real: McGill-Queens University Press, 1995, p. 97-119. WATTS, R. Comparing Federal Systems in the 1990s. Kingston (Ont.): Institute of Intergovernmental Relations, 1996. WATTS, R. i BROWN, D. (eds.). Options for a New Canada. Toronto: University of Toronto Press, 1991. WEBBER, J. Reimagining Canada: Language, Culture and the Canadian Constitution. Mont-real: Queens University Press, 1994. WEINSTOCK, D. M. The Moral Psychology of Federalism, a J.F. Gaudreault-Desbiens i F. Glinas (eds.). Le fdralisme dans tous ses tats: gouvernance, identit et mthodologie. Mont-real i Brusselles: ditions Yvon Blais i ditions Bruylant, 2005, p. 209-226. Building Trust in Divided Societies, Journal of Political Philosophy, 1999 VII (3), p. 287-307. WHITAKER, R. The Dog that Never Barked: Who Killed Asymmetrical Federalism ?, a K. McRoberts i Monahan (eds.). The Charlottetown Accord, the Referendum, and the Future of Canada. Toronto: University of Toronto Press, 1993, p. 144-163. WHITAKER, R. A Sovereign Idea. Mont-real: McGill-Queens University Press, 1992. YOUNG, I. M. Justice and The Politics of Difference. Princeton: Princeton University Press, 1990.
199

4. Labsncia de pluralisme nacional en la teoria federal i en les federacions

Ferran Requejo Universitat Pompeu Fabra

1. La teoria. Federalisme i federacions: histria de dos segrestos En lanlisi federal s habitual subratllar el contrast que existeix entre un tipus de teoria federal que situa el centre de gravetat normatiu en la uni sorgida del pacte entre les parts de lacord, i un altre tipus de teoria que situa el centre de gravetat en aquestes parts. En altres paraules, el contrast entre els enfocaments de Madison i dAlthusius sobre el federalisme. Els darrers sn ms propers a all que es podria anomenar lesperit de les confederacions (o a una forma de federalisme consocional). La idea clssica de sobirania sentn aqu com a negociaci i repartiment. En aquest cas, un dels objectius del pacte federal ser la preservaci de la pluralitat didentitats particulars dels subjectes del pacte.1 En canvi, la tradici
1 La frmula jurdica clssica quod omnes tangit del dret rom (all que afecta tothom ha de ser aprovat per tothom), es tradueix en termes federals amb la introducci dun dret a vet per a les collectivitats federades (Althusius, Politica Methodice Digesta, VIII). Aquesta concepci t certs punts en com amb la teoria
201

nord-americana interpreta el federalisme des dun punt de vista molt ms federal que confederal. Aqu el centre de gravetat se situa en el governament dun estat-naci, amb una consegent supremacia del poder central. La uni es considera ms important que les unitats (El Federalista, 10, 37, 51 Madison; i 9, 35 Hamilton). Aqu, lestabliment duna federaci no es refereix a les divisions socials i territorials existents, sin que tracta de construir una nova unitat poltica que subsumeixi les antigues divisions tot instaurant nous processos de state-building (construcci estatal) i de nation-building (construcci nacional).2 Segons quina daquestes dues concepcions federals adoptem, obtindrem conclusions diferents en tots els mbits de lacomodaci territorial. A ms, la interpretaci de valors com la llibertat, la igualtat i el pluralisme canviar segons si ens referim a democrcies federals uninacionals o plurinacionals, especialment amb relaci als drets i llibertats collectius o de grup, als subjectes de la llibertat i al tipus de pluralisme que es vol protegir i garantir. A la prctica, la histria de les federacions modernes es pot presentar com la histria de dos segrestos del federalisme clssic.3 La lgica federal ha quedat segrestada, en primer lloc, pels processos moderns de state-building i, en segon lloc, pels processos de nation-building promoguts pels estats.

republicana, darrerament rehabilitada, de la llibertat negativa collectiva, que Skinner anomena concepci neoromana (Skinner, 1998). 2 Un tercer tipus de teoria federal es basa en lobra de Kant. Una interpretaci de la teoria kantiana i de la justcia cosmopolita amb relaci als Estats plurinacionals, a Requejo, 2010b. Vegeu tamb Requejo-Valls, 2007. 3 Aqu entenc el federalisme, a diferncia dElazar, no com una teoria concebuda per aconseguir un cert grau dintegraci poltica basada en una combinaci dautogovern i govern compartit, sin ms generalment, com una teoria concebuda per assolir un cert grau dacord poltic basat en [...]. Elazar, 1987, p. 84 (mfasi afegit). El terme integraci s ambigu quan es refereix al vincle entre les parts, i fa pensar noms en un acord fort i permanent entre les parts.

202

Com que les conseqncies del segon tipus de segrest per al federalisme i les federacions ja han rebut molts comentaris en els darrers anys, tractar breument el primer tipus de segrest. El repte actual que afronten les federacions plurinacionals es pot caracteritzar com un repte liberal, democrtic i nacional de state-building. Un repte que ha de fer front als biaixos conceptuals i institucionals associats a lestatalisme i al monisme nacionalista habitualment presents en les federacions democrtiques. La qesti, en poques paraules, s si s possible combinar, en la mateixa federaci, la perspectiva duna uni federal entre diferents collectivitats nacionals i la perspectiva ms confederal que habitualment predomina en les unitats constituents nacionals considerades separadament. Es tracta duna pregunta que no es pot respondre de manera abstracta, sin que remet a la prctica institucional emprica i a lanlisi de casos. En termes generals, el federalisme s una idea que no t cap relaci histrica o moral amb la regulaci del pluralisme nacional. Lexemple histric dels Estats Units, a ms, ha dominat les anlisis tant institucionals com normatives del federalisme. Aquest s un cas empric que no est relacionat amb el pluralisme nacional. Si restem dins lrbita del federalisme nord-americ, la resposta a la pregunta sobre les possibilitats dacomodar societats plurinacionals mitjanant normes federals s bsicament negativa. Les raons sn tant histriques com organitzatives. Es tracta fonamentalment dun model uninacional que evita la qesti bsica, desatesa en la teoria democrtica, sobre qui s el poble i sobre qui decideix qui s el poble. Des daquestes premisses s prcticament impossible acomodar els diferents demoi duna societat plurinacional dins les regles de joc constitucionals. Daltra banda, la histria del federalisme, o ms ben dit, la histria de les federacions, sha caracteritzat sobretot pel des203

envolupament de models simtrics. Fonamentalment, aquests models han estat vinculats a entitats uninacionals i als seus processos de construcci nacional. I tots han mostrat problemes quan han tractat dacomodar diferents realitats nacionals en un esquema liberaldemocrtic. Aquests models no shan mostrat com un cam gaire prometedor quan hi ha processos de construcci nacional coexistents o juxtaposats en el si duna mateixa democrcia. La simetria estimula la uniformitat en les regles dentrada dels sistemes poltics. Es tracta dun fet que dificulta lassoliment duna veritable acomodaci poltica de les minories nacionals quan el que aquestes reivindiquen s, precisament, que les regles dentrada estableixin el reconeixement i un autogovern nacional prpiament dit. Els reptes simblics, institucionals i de processos de decisi que les societats plurinacionals plantegen al federalisme sn, en general, significativament diferents dels reptes que representen les societats uninacionals. A ms de la cerca de posicions comunes dins la federaci, all que resulta adient en societats plurinacionals s establir institucions i procediments de protecci liberals, a nivell constitucional, que protegeixin els demoi nacionals minoritaris enfront les decisions preses per les majories. s ben sabut que a diferncia dalguns dels acords federals premoderns (ciutats, lligues, provncies, etc.), la teoria i la prctica del federalisme modern shan desenvolupat en parallel a la teoria i la prctica de levoluci de lestat i del seu element territorial. Aquesta evoluci no ha estat una qesti neutra en el cas de societats plurinacionals. Analticament, crec que la perspectiva del pluralisme de valors capta millor aquest fet que la perspectiva de les teories monistes que estableixen un rnquing permanent de valors.4 Encara que aix
4 He desenvolupat aquest punt a Requejo, 2005, cap. 1.

204

afecta les federacions ms que el federalisme en si, les primeres es poden descriure en termes dun segrest de la seva lgica interna. Tot i que la contribuci de les federacions contempornies al procs de state-building de vegades basat en confederacions prvies sha considerat normalment com una alternativa al procs de creaci destats centralitzats primer amb labsolutisme i desprs amb el jacobinisme democrtic, les federacions no deixen de compartir el tret unitari daquests estats, la qual cosa incorpora la idea duna autoritat comuna que demanda lleialtat a tots els individus del territori, primer amb la noci de sbdit i ms tard amb la de ciutad. s cert que a les federacions la sobirania i el govern esdevenen plurals quan senfronten al monisme de la sobirania del rei o del poble en estats centralitzats. Tanmateix, quan sestableix un govern central o (uni)nacional es reintrodueix una forma de monisme collectiu, el poble de tota la federaci, que es troba en competncia amb els diversos subjectes que estableixen lacord federal. Fins a quin punt aquest fenomen afecta cada federaci s una qesti emprica, per s duna importncia cabdal en el cas de les federacions plurinacionals. En termes descriptius, lexistncia daquestes ltimes no tan sols indica que hi ha diverses nacions dins dun mateix sistema poltic, sin tamb que aquestes nacions tenen les seves prpies maneres dinterpretar la histria, de valorar les seves llenges, costums i tradicions, i dentendre quin s o hauria de ser el seu paper poltic, econmic, cultural, etc., en el present i el futur dins de la federaci. I s probable que aquestes interpretacions siguin diferents de les que estableixen les altres collectivitats nacionals. Totes elles seran internament plurals, per la seva pluralitat no ser idntica.
205

El fet que la primera i ms influent federaci moderna fossin els Estats Units dAmrica que es van construir sobre forts fonaments uninacionals i amb un paper poltic interpretatiu rellevant del Tribunal Suprem no est desvinculat de levoluci prctica de les federacions, molt allunyada de la lgica ms aviat confederal de les unitats poltiques del federalisme clssic (que en lera moderna sobrevisqueren, encara que per poc temps, als Pasos Baixos i Sussa). Al capdavall fa lefecte que la majoria de federacions, en comptes de refutar la teoria de Bodin que s impossible que aquestes ltimes existeixin si es vol mantenir una sobirania estatal indivisible, noms refuten la tesi de lindivisibilitat, per no la duna jerarquia que afavoreix la unitat per sobre de la diversitat de les seves parts constitutives. Ms que de la centralitzaci, que com sabem s oberta a un ampli ventall de concrecions prctiques, aquesta evaporaci parcial del confederalisme clssic s una conseqncia de la unitat poltica de lestat i dels seus processos de state-building. Aquest segrest del federalisme clssic per part de lestat o, en altres paraules, aquest gir estatalista del federalisme per part de diverses federacions basades en la unitat dun demos territorial s present a les principals concepcions del liberalisme democrtic i del federalisme contemporanis.5 Aquesta situaci es veu reforada per un segon segrest del federalisme: les conseqncies de la poderosa presncia dun nacionalisme estatal dominant a les federacions. De tot aix nhan sorgit les dificultats que han experimentat les federacions clssiques en contextos en qu grans grups de ciutadans no consideren el
5 Pensem, per exemple, en les anlisis del federalisme en tant que un element instrumental, subsidiari i transitori, o com un element que noms es relaciona amb la descentralitzaci del sistema poltic, en els treballs de S. Mill o K. C. Wheare. Per a una anlisi sinttica de les federacions actuals, vegeu els captols de J. Kincaid, N. Michaud, R. Watts i J. McGarry, a Griffiths-Neremberg, 2002.

206

demos nacional com una entitat nica o predominant. Aquest s un problema no resolt pel liberalisme i pel constitucionalisme tradicionals. Tot lanterior no implica, naturalment, lassimilaci dels processos de state-building federals als processos centralitzats dels estats unitaris ni a les seves cultures poltiques. De fet, com sha reconegut mpliament, tots dos processos representen dues concepcions de la democrcia podem recordar que la concepci jacobina combatia, en nom de la democrcia, els acords federals existents a Europa. Lanterior tampoc implica cap rebuig de les conclusions de la poltica comparada sobre la inestabilitat de les confederacions en lera contempornia. Ms aviat es tracta de subratllar els problemes inherents que les federacions tenen per b que menys que els estats unitaris per desenvolupar les conseqncies normatives i institucionals associades a lexistncia duna pluralitat de demos (o demoi) de les democrcies plurinacionals (i aix malgrat que el demos global de la federaci es descrigui com a realitat internament plural pel que fa a la llengua, la cultura, etc.6

6 s difcil no adonar-se del buit que hi ha entre les teories poltiques del liberalisme democrtic i les anlisis del federalisme i de la descentralitzaci. Avui dia, encara hi ha una divisi profunda entre la teoria democrtica i les anlisis de les estructures, els actors i els procediments dels processos de federalitzaci. Les teories de la democrcia, especialment les que tenen una base filosfica, no han tendit a considerar el federalisme com un dels objectes centrals de la seva reflexi. Aquesta absncia es pot trobar tant en les teories democrtiques liberals com en les de naturalesa republicana. En general, a les anlisis de legitimitat democrtica s possible identificar com a mnim quatre grups de teories que crec que haurien de sintetitzar alguns dels seus elements quan es tracta la legitimitat dels processos de federalitzaci. En primer lloc, les teories clssiques de la legitimitat liberal-democrtica, sobretot a partir de lobra de Rawls i la discussi posterior entre les concepcions liberals, comunitries i deliberatives de la democrcia. Aquesta tradici ha estat, en general, molt poc atenta a les anlisis del federalisme. En segon lloc, les teories relacionades amb el pluralisme cultural, sobretot aquelles que estan vinculades a la relaci entre el liberalisme i el nacionalisme. En tercer lloc, les teories de la racionalitat prctica i la seva relaci amb els diversos tipus de legitimaci poltica.
207

De fet, els elements agonstics dels contextos plurinacionals estan vinculats a valors vinculats a dues perspectives liberal-democrtiques diferents la de la majoria nacional i la de les minories nacionals, cadascuna de les quals es pot justificar des de premisses liberals, democrtiques i federals, per que fcilment entren en conflicte entre s. Sempre hi haur un pluralisme normatiu de carcter legitimador ms complex en contextos plurinacionals que en contextos uninacionals, la qual cosa inclou tant dimensions normatives individuals com dimensions collectives. En aquest punt es planteja una pregunta que sovint no han respost les teories liberals, democrtiques i federals: quina s la unitat poltica o les unitats poltiques de la justcia? La resposta implcita que assumeixen aquelles teories ha sigut lestat, sense tenir en compte, per, ni tan sols com els estats concrets shan creat histricament. Tanmateix, aquesta resposta s bastant discutible des de la perspectiva dels mateixos valors liberaldemocrtics i federals. Quant a la probabilitat que es pugui organitzar satisfactriament un estat plurinacional a partir dacords federals (o a partir de models regionals de descentralitzaci poltica), la meva resposta s que costa nodrir aquesta aspiraci si continuem dins el marc institucional destats regionals o de federacions simtriques. Les segones han demostrat que tenen capacitat de crear i consolidar una realitat uninacional, per la seva institucionalitzaci en contextos plurinacionals ha tendit a ser molt ms precria pel que fa a la seva legitimaci. De fet, el pluralisme considerat en les teories clssiques del federalisme, com diem, no t relaci amb el pluralisme nacional.

Finalment, les anlisis sobre la descentralitzaci i el federalisme. Vegeu Introduction, a Karmis-Norman, 2005; Hueglin, 2003; Requejo, 2005, cap. 1 i 2.

208

La conclusi general s que tant les teories liberaldemocrtiques tradicionals com les teories federals tradicionals no estan ben preparades intellectualment per resoldre aquestes qestions: estableixen lindividualisme, luniversalisme i lestatalisme (i el seu nacionalisme implcit) com els tres punts de referncia normativa fonamentals per a la legitimaci dels estats, sense tenir en compte els seus processos de construcci histrics i el seu pluralisme intern. Aix comporta un dficit federal en les teories poltiques tradicionals quan aborden les llibertats negatives i positives de les nacions minoritries. Lalternativa rau en teories liberaldemocrtiques i federals duna naturalesa ms pluralista en termes nacionals dels grups que coexisteixen en una mateixa democrcia.7 s clar que aquestes posicions teriques i normatives enfrontades tindran conseqncies per al constitucionalisme. Aix, en el cas de les democrcies federals plurinacionals (el Canad, Blgica, etc.) tant el debat normatiu com la poltica comparada han mostrat les caracterstiques i limitacions que t per a societats plurinacionals el model nord-americ, establert com a federaci uninacional amb trets simtrics. Crec que una possible sortida cap a una regulaci federal ms estable en societats amb diferents demoi nacionals la proporciona la introducci dacords confederals o asimtrics que trenquin amb el nacionalisme estatalista de les federacions uninacionals tradicionals. La pregunta encara s si hi ha alguna mena dacord federal capa darticular estats amb identitats nacionals complexes. Aix s ara com ara un dels reptes cabdals del federalisme i fa aconsellable tenir presents, a ms de la perspectiva de la teoria poltica normativa, les con7 Aquest dficit federal de vegades s parallel a la manca de consideraci del pluralisme intern a la naci minoritria per part dalguns nacionalismes minoritaris. Aix requereix anlisis empriques precises, cas a cas.
209

clusions de les anlisis empriques de la poltica comparada dels sistemes federals.

2. La prctica. Un enfocament comparat La territorialitat importa. A diferncia de les pretensions de diverses teories de la modernitzaci de carcter liberal i marxista, els estudis emprics mostren que, en lmbit democrtic, els conflictes territorials no tenen cap tendncia a desaparixer, sin que ms aviat la situaci s la contrria. Tamb sobserva que laparici dun gran nombre de nous estats a Europa durant el darrer segle sha produt arran de lesfondrament de dos imperis, laustrohongars, desprs de la I Guerra Mundial, i el sovitic, en la darrera dcada del segle XX. En canvi, pocs estats han aconseguit la independncia durant el segle XX en el grup de democrcies de lEuropa occidental: Noruega (1904); Irlanda (1921) i unes quantes illes (Xipre, Malta, etc.).8 A les democrcies plurinacionals, la majoria de disputes territorials sn de carcter pacfic.9 Des dun punt de vista conceptual, no hi ha res que impedeixi incorporar al debat democrtic la qesti don shaurien destablir les fronteres. Per en el nivell empric s clar que tots els estats sn gelosos dels seus propis territoris. Les solucions liberaldemocrtiques clssiques per assolir una acomodaci poltica de
8 McGarry, 2003. 9 Irlanda del Nord i el Pas Basc en sn excepcions. No obstant aix, en la primera, el grup armat (lIRA) ha avanat cap a un final de la violncia negociat amb els seus governs centrals respectius al comenament daquest segle. El cas basc sembla congelat, desprs de diversos intents fracassats diniciar una negociaci poltica entre el govern central espanyol al marge de quin partit hi hagi al govern (PSOE o PP) i el grup armat ETA.

210

les nacions minoritries han estat bsicament les tres segents: els sistemes federals (en un sentit ampli que inclou els estats regionals i les confederacions), el consocionalisme, i la secessi.10 Aqu ens centrarem en els sistemes federals (federacions i alguns estats regionals). Les anlisis comparades del federalisme es poden estructurar en quatre eixos analtics autnoms: 1) 2) 3) 4) Leix uninacional-plurinacional Leix unitarisme-federalisme Leix centralitzaci-descentralitzaci Leix simetria-asimetria

Aquests eixos requereixen diverses variables i indicadors per tal defectuar anlisis comparades. Lunivers de lanlisi segent comprn les federacions democrtiques excloent els casos basats en federacions darxiplags com la Micronsia, les Comores i St. Kitts i Nevis, aix com les federacions que estan lluny de la lgica liberaldemocrtica (els Emirats rabs Units, Nigria, etc; hem excls tamb el cas de Srbia i Montenegro desprs de la ruptura dels vincles federals votada a Montenegro el 2006). Tamb shan excls els estats associats, les federacies i les entitats supraestatals com la Uni Europea. Daltra banda, incloem tres estats regionals democrtics de lEuropa occidental que mostren una divisi territorial de poders clara: el Regne Unit, Espanya i Itlia.11 En total, la segent anlisi tracta dinou federacions o estats regionals.
10 Amoretti-Bermeo, 2004; Gagnon-Guibernau-Rocher, 2003; Gagnon-Tully, 2001. 11 Tot i que el cas espanyol comparteix alguns elements amb les federacions, he sostingut en un altre lloc que est ms vinculat a la lgica regional que no a la federal. Vegeu Requejo, 2005, cap. 5-6.
211

1) Pel que fa a leix uninacional-plurinacional, apliquem els dos criteris terics i el doble criteri empric que he establert en altres anlisis.12 A banda dels quatre exemples destats plurinacionals ms citats Blgica, el Canad, Espanya i el Regne Unit cal afegir-hi les federacions segents: lndia, Rssia, Etipia i Bsnia i Hercegovina (que es va crear amb mediaci internacional). Tots aquests casos, o b contenen una definici formal en qu es descriuen a si mateixos com a plurinacionals en els seus acords constitucionals respectius o b compleixen, com a mnim en un cas intern, els criteris terics/emprics esmentats. 2) Leix unitarisme-federalisme analitza les regulacions constitucionals favorables o no a una lgica institucional federal des de la perspectiva de les unitats federades.13 Inclourem com a indicadors lexistncia o no de: unitats poltiques federades com a unitats constituents (1); la garantia constitucional del seu autogovern (1); la necessitat darribar a acords territorials per procedir a la reforma constitucional (1); un dualisme institucional quant als tres poders clssics: lexecutiu i el legislatiu (2) i el judicial (1); un model de federalisme fiscal (2); una cambra alta amb representants nomenats per les institucions de les entitats federades (1) i amb escons distributs segons criteris territorials (no proporcionals a la poblaci) (1); les potestats de la cambra

12 Requejo, 2010a. 13 Aquest eix se centra en establir com de federal s una federaci (o un estat regional). Els nmeros entre parntesis es refereixen a cada indicador (entre 0 i 2). Utilitzem nmeros baixos per tal de minimitzar errors (i 0,5 punts per a ajustaments interns). En total, lescala global de cada cas se situa entre 0 (absncia duna lgica constitucional federal) i 20 (grau mxim de federalisme constitucional). Vegeu lannex 1. No considerem indicadors parainstitucionals, s a dir, aquells que tenen un efecte sobre el federalisme com a procs (p. ex., els sistemes de partits o les relacions intergovernamentals). Una anlisi aplicada a un grup d11 pasos federals i regionals que utilitza indicadors diferents, a Baldi, 2003 (2a ed. 2005). Vegeu tamb Wats, 1999, cap. 9-10.

212

alta dins del sistema institucional (2); lassignaci a les unitats federades dels poders residuals (2); un tribunal per arbitrar els conflictes (2), amb un paper de les entitats subestatals en el seu nomenament (2); i, finalment, la regulaci o no dun dret de secessi d(algunes) unitats federades (2). 3) Leix centralitzaci-descentralitzaci contempla el grau dautogovern constitucional de les unitats federades o de les regions amb autonomia poltica.14 Aquest s un tema clau per avaluar lacomodaci poltica daquestes unitats en sistemes democrtics federals/regionals. Es mesura utilitzant diversos indicadors: a) el tipus de poders legislatius de qu gaudeixen aquestes subunitats (8) subdividits en rees especfiques de govern: economia/infraestructures/comunicaci (2), educaci i cultura (2), assistncia social (2), seguretat, codis penals/civils i daltres (2); b) els poders executius/administratius (2); c) si les entitats federades tenen dret o no a dirigir la seva prpia poltica exterior, tenint en compte tant labast de les matries com els acords o convenis internacionals amb suport federal (2); i d) la descentralitzaci econmica (8), calculada amb un ndex mitj nic obtingut a partir de la distribuci dels ingressos i de les despeses pbliques a cada pas (ndexs GFS/IMF).
14 Evidentment, les mesures de descentralitzaci quantitativa i comparada sn una qesti complexa que presenta dificultats amb relaci als ndexs emprats, la seva agregaci, la manera de comparar pasos diferents i, fins i tot, pel que fa al mateix concepte de descentralitzaci. Cadascun daquests aspectes est relacionat amb qestions controvertides en lmbit de les anlisis comparades. No obstant aix, aqu ens interessa sobretot el grau de descentralitzaci que assoleixen les nacions minoritries des duna perspectiva comparada. Daquesta manera, el grau de descentralitzaci (o manca de centralitzaci) aqu tamb es mesura segons una escala global que va duna puntuaci de 0 (mxima centralitzaci) a 20 (mxima descentralitzaci). Vegeu annex 2. Dades de <http://www. worldbank.org/publicsector/decentralization/fiscalindicators.htm>; Rodden, 2004; Neremberg-Griffiths, 2005. Vegeu tamb Fillipov-Ordeshook-Shvetsova, 2004; Amoretti-Bermeo, 2004; Baldi, 2003; Watts, 1999, cap. 3, 4 i 8.
213

4) Finalment, leix simetria-asimetria inclou els casos amb regulacions especfiques de iure de naturalesa institucional o competncies per a subunitats territorials especfiques de les federacions o dels estats regionals. Incloem les perspectives constitucionals habituals de lasimetria: a) distribuci asimtrica de poders; b) regulaci de frmules dopting in i dopting out tamb dins marcs formalment simtrics; c) lencavalcament territorial dentitats amb funcions diferents (p. ex. les regions/comunitats a Blgica).15 No establim, per tant, el grau dasimetria, sin que aqu noms discriminem entre aquells estats que mostren o no asimetries poltiques i constitucionals (excloem les capitals federals dels criteris dasimetria; en els clculs hem pres els casos del Quebec, Catalunya, Esccia i Flandes com els referents pel Canad, Espanya, el Regne Unit i Blgica, respectivament). La taula 1 situa els dinou casos analitzats segons els resultats del seu grau de federalisme constitucional i de descentralitzaci a partir dels criteris anteriors (no considerem el grau de descentralitzaci dEtipia a causa de la manca de dades econmiques fiables).
TAULA 1 Federaci/ Estats regionals Grau de federalisme constitucional (Escala de 20 punts) 13 14 10 11 18 Grau de descentralitzaci (Escala de 20 punts) 11 12 8,5 14 16,5

Argentina Austrlia ustria Blgica Bsnia i Hercegovina

15 Watts, 2005, 2002, p. 463-464; Requejo, 2001b, 1999.

214

Brasil Canad Etipia Alemanya ndia Itlia Mxic Rssia Sud-frica Espanya Sussa Regne Unit Estats Units Veneuela
*Dades econmiques no fiables

13,5 13 13,5 14 12 5 11 13,5 9 6,5 15 5 15,5 3,5

11 16,5 n. d.* 12 11 6 5 11 7 10,5 14 8,5 14,5 3,5

La figura 1 relaciona el grau de federalisme constitucional i el grau de descentralitzaci dels dinou casos de lanlisi.16 Des de la perspectiva de levoluci poltica dels sistemes federals, val la pena considerar tamb alguns elements institucionals de la dinmica interna de les federacions plurinacionals. Aquest s el cas, per exemple, del nombre dentitats subestatals presents en les federacions i estats regionals, aix com del reconeixement constitucional de possibles processos secessionistes en les federacions plurinacionals. Les taules 2 i 3 tracten aquestes dues caracterstiques:

16 Agraeixo a Andreu Orte, ajudant dinvestigaci de la Universitat Pompeu Fabra, la seva collaboraci en la preparaci de la taula 1, la figura 1 i en els clculs inclosos als annexos 1 i 2.
215

TAULA 2 Nombre dunitats federades Austrlia ustria Argentina Brasil Federacions / Estats regionals uninacionals Simtriques Alemanya Mxic Itlia EUA Sussa Sud-frica Veneuela Blgica Bsnia i Hercegovina Canad Etipia ndia Regne Unit Rssia Espanya 6+2 9 23 + 1 26 + 1 16 31 + 1 21 50 + 1 20 + 6 9 23 +1 3+3 2 (+ 1 + 1) 10 + 3 9+1 28 + 7 3 89 17 + 2

Asimtriques Simtriques

Federacions / Estats regionals plurinacionals

Asimtriques

216

FIGURA 1

20

Bsnia i Herzegovina Sussa Rssia Alemanya Canad Argentina ndia Blgica ustria Austrlia Brasil EUA

10

Mxic

Sud-frica Espanya Regne Unit

Grau de federalisme constitucional

Itlia

Veneuela

10 Grau de descentralitzaci constitucional

Estats amb asimetries constitucionals Estats plurinacionals

20

217

TAULA 3 Dret de secessi Bsnia i Hercegovina Blgica Canad Federacions plurinacionals Etipia ndia Rssia (Srbia i Montenegro)** Estats regionals plurinacionals
* ** *** ****

No No S* S No No S ** No No****

Espanya*** Regne Unit

Dret de secessi seguint criteris federals (no unilaterals) Federaci dissolta desprs del referndum realitzat a Montenegro (2006) Estat amb algunes caracterstiques federals Amb possibilitats dimplementaci emprica

3. Lalternativa. El federalisme plurinacional des dun enfocament de pluralisme de valors17 A diferncia daltres fenmens associats al pluralisme cultural (immigraci, grups indgenes, grups tnics), de vegades es pot observar una semblana entre els valors morals i estils de vida dels membres dels diferents collectius nacionals de les democrcies plurinacionals. Inevitablement, i tamb a diferncia daltres moviments culturals, tant els collectius nacionals majoritaris com els minoritaris sn conseqncia de processos de construcci nacional que, com a mnim fins a cert punt, competeixen entre si (divisi de poders, s de smbols poltics, institucions, presncia en lmbit internacional, llenges, festes nacionals, plans educatius, etc.).
17 He desenvolupat aquest punt a Requejo, 2005.

218

Al meu entendre, utilitzar el pluralisme de valors com a perspectiva terica de les federacions liberals plurinacionals t com a mnim dos avantatges respecte a perspectives teriques rivals: 1) Pel que fa al liberalisme poltic, permet investigar i definir constitucionalment la llibertat individual i la llibertat collectiva, aix com el reconeixement mutu entre diferents collectius o demoi nacionals duna manera ms oberta. Des de linici, menys coses quedaran fora de lagenda poltica, i el dileg entre les diverses parts no es basar en teories deductives que mostren biaixos normatius i conceptuals, aix com una manca dinformaci pel que fa als aspectes rellevants de la legitimitat poltica en contextos plurinacionals. Daquesta manera, per exemple, la legitimitat de la llibertat collectiva (i el dret dautodeterminaci) no ser ja exclusiva de lestat com a subjecte collectiu. El pluralisme de valors tamb promou una perspectiva prctica dassolir acords entre uns actors ms escptics quant al potencial de les teories poltiques, per que no desitgen malmetre un nucli normatiu liberaldemocrtic que volen que sigui ms obert que el manifestat pel liberalisme i pel constitucionalisme tradicionals. 2) Pel que fa al federalisme, el pluralisme de valors facilita una recuperaci de la lgica liberal i federal del pacte quan sestableixen el contingut de lautogovern, el govern compartit i els processos de reforma per part de collectius nacionals (majories i minories) que no poden mostrar cap mena de jerarquia normativa entre ells.18 Aix facilita canviar les normes
18 El federalisme tamb s una perspectiva institucional i normativa dinmica que permet considerar la crtica de Taylor a lenfocament de Berlin perqu sembla que planteja el conflicte de valors com si estigus escrit en els mateixos valors. En canvi, jo crec que sorgeix de la complexitat i les limitacions de la vida humana, Taylor, 2001, p. 117. Els valors i les seves relacions agonstiques sn histrics. Aix permet una renovaci de pactes i contractes poltics a la poltica democrtica que sn a la base duna renovaci normativa i institucional del federalisme.
219

constitucionals quan ni les unitats nacionals federades ni la federaci tenen lexclusiva de la seva interpretaci unilateral.19 Aquests dos aspectes remeten a un cert predomini de la llibertat, individual i collectiva, en el pluralisme de valors del liberalisme federal. Hi ha, s clar, altres valors i principis bsics de carcter legitimador les diferents interpretacions de la igualtat poltica, el respecte i protecci a les minories, el constitucionalisme, etc.). Tanmateix, en el cas que tractem aqu, la llibertat collectiva t una funci semblant a la llibertat individual negativa (Berlin) de garantir que sevitar la coerci externa indesitjada, tot afegint la dimensi participativa positiva que defineix el govern compartit dels acords federals. Una vegada ms, millorar el funcionament prctic de les democrcies federals dorigen liberal implica fer-ho tant en un sentit tic que afecta la manera dinterpretar els valors i principis legitimadors, entre els quals hi ha la llibertat en contextos plurinacionals, com en un sentit funcional de governana, s a dir de resultats i de gesti efica dels conflictes. O, per expressar-ho duna altra manera, prenent la declaraci de Lincoln, citada per Elazar, millorar el federalisme vol dir millorar la manera en qu considera els individus amb tots els seus defectes (i els collectius nacionals i les federacions mateixes, afegiria jo).20 No obstant aix, en la prctica tots dos objectius poden
19 Aix no impedeix recomanar precauci pel que fa a les conclusions possibles sobre les federacions plurinacionals i els estats regionals ats el petit nombre de casos existents en la poltica comparada, i els esbiaixos conceptuals que mostren la majoria dels estudis terics del nacionalisme, el federalisme i la democrcia. 20 Elazar, 1987, p. 86. Berlin assenyala que el sentiment de pertnyer a una naci s totalment natural i no es pot condemnar o criticar en si mateix. Per, en la seva forma dextremisme patolgic que pot menar a horrors inimaginables s absolutament incompatible amb el valor del pluralisme. Vegeu Pluralism a Berlin, 1998. Davant la insistncia en el valor de la igualtat de les tradicions democrtiques, tant Berlin com Elazar coincideixen a considerar la llibertat com el valor ms important per a les democrcies liberals i pel federalisme liberaldemocrtic, respectivament. Vegeu Berlin, 1969 i Elazar, 1987, cap. 3.

220

resultar contradictoris. Aleshores caldr adoptar alguna mena de soluci equilibrada basada en procediments que reflecteixin lacomodaci del pluralisme nacional de la federaci (o daltres sistemes federals). La creixent complexitat dun mn cada vegada ms plural i ms globalitzat tamb requereix una major complexitat en els acords federals de les democrcies liberals. Un dels avantatges histrics que mostren la majoria dels diversos tipus dacord federal, incloent-hi les federacions, s la seva potencial flexibilitat i adaptabilitat a diferents realitats especfiques. De fet, la poltica comparada mostra des de la fi de la II Guerra Mundial que ladaptabilitat s un requisit essencial per a lestabilitat i lxit dels acords federals establerts.21 Vegem a continuaci el model del federalisme plurinacional basat en el pluralisme de valors i la seva aplicaci als dinou casos de lanlisi anterior. Essencialment, aquest model inclou tres tipus bsics dacord federal: 1. Un reconeixement constitucional i poltic explcit, acceptable per als principals actors poltics del pluralisme nacional de la federaci (o del sistema federal).

21 Aquesta adaptabilitat tamb sestn al grup de federacions plurinacionals que, a pesar que comparteixen certs trets comuns, tamb mostren importants diferncies de naturalesa histrica, cultural, constitucional, i de sistemes i tipus de partits poltics. La meva intenci aqu s noms exposar un tipus de federalisme establert des de les premisses del pluralisme de valors amb la finalitat de millorar la qualitat de les democrcies plurinacionals. Aquest tipus de federalisme inclou cinc aspectes: 1) una idea ms complexa digualtat que t en compte les diferncies nacionals; 2) una concepci pluralista en termes nacionals dels diferents demoi de les democrcies plurinacionals; 3) la incorporaci de la dimensi tica de la racionalitat prctica al costat de les dimensions pragmtica i moral; 4) lacomodaci de diversos processos de construcci nacional que sn parcialment competitius; i 5) la combinaci de criteris normatius legitimadors de carcter universal i particular. He desenvolupat aquests punts a Requejo, 2005, cap. 3 i 4; 2010c.
221

2. Lestabliment duna srie dacords, que probablement seran de caire asimtric o confederal quan hi hagi un nombre dunitats federades superior al nombre de nacions minoritries, que permeti establir un grau alt dautogovern nacional de les nacions minoritries de la federaci (o del sistema federal). Lobjectiu daquests acords s la protecci i el desenvolupament daquests collectius nacionals, tant amb relaci a la federaci (o al sistema federal) com amb relaci a lmbit internacional. 3. Una regulaci plurinacional del govern compartit de la federaci (o del sistema federal) i dels seus processos de reforma (incloent-hi possibles clusules de secessi constitucional amb normes procedimentals clares). El primer tipus dacord es basa en la perspectiva del reconeixement constitucional de plurinacionalitat, s a dir, no est vinculat necessriament al federalisme, mentre que els altres dos socupen de lautogovern nacional d(algunes) unitats federades i del govern compartit de la federaci (o del sistema federal).22 Laplicaci daquests tres tipus dacord federal cobreix cinc rees bsiques daplicaci: simbolicolingstica; institucional; divisi de poders; economicofiscal; i internacional. Daquesta manera, la interrelaci dels tres tipus dacord amb les cinc rees daplicaci genera quinze interseccions possibles. En lrea simblicolingstica, per exemple, els primers dos tipus dacord (regulaci de la plurinacionalitat a nivell federal i
22 No es tracta, doncs, de comparar un model federal de carcter essencialment asimtric amb un altre model de tipus simtric. Ms aviat es tracta de combinar els dos tipus, i en el cas dunitats poltiques nacionalment plurals davaluar els territoris i mbits on saplicaran. Vegeu McGarry, 2005, Fossas-Requejo, 1999, McRoberts, 1997. Per a una anlisi de la poltica exterior en algunes federacions, Michaud, 2002.

222

lestabliment dacords asimtrics o confederals) inclouen qestions com la regulaci del plurilingisme en el nom de la federaci, en la moneda, en els documents didentitat personals (passaports, etc.), la representaci internacional dels equips esportius nacionals, ls de banderes, himnes, etc. dins els diversos territoris nacionals, la poltica lingstica en lmbit educatiu, en els mitjans de comunicaci, en els registres civil i de la propietat, etctera. Altres interseccions poden exigir regulacions especfiques en el sistema electoral i de partits poltics, les segones cambres amb un dret de vet dels parlamentaris de les nacions minoritries sobre determinats afers, aix com un bicameralisme especialitzat i simtric, la regulaci del carcter plurinacional de lestat en els processos de reforma constitucional, en la composici del Tribunal Suprem o Constitucional, en la federalitzaci del poder judicial, etc.23 Les regulacions especfiques daquestes quinze interseccions variaran duna federaci plurinacional a una altra. La flexibilitat s un dels avantatges potencials del federalisme clssic. Tanmateix, com que el propsit bsic del federalisme plurinacional s el reconeixement poltic i lacomodaci dels diversos collectius nacionals en una democrcia liberal de qualitat, exigir en tots els casos larticulaci de normes i procediments basats en garanties poltiques per al reconeixement i lautogovern nacional dels grups nacionals minoritaris.24
23 En aquest sentit, per a lanlisi de les federacions plurinacionals, la principal contraposici no s entre federacions centralitzades/descentralitzades, ni entre simtriques/asimtriques o coming together / holding together (Stepan, 1999; Linz, 1997), sin, simplement, entre federacions uninacionals i federacions plurinacionals. 24 En aquest disseny institucional s important comprovar el grau de reconeixement poltic i dautogovern nacional prctic finalment aconseguit per les unitats nacionals federades segons diferents criteris institucionals: el sistema de partits a la federaci i a lentitat federada, el sistema de govern presidencial-parlamentari, la congruncia o no de les majories en les cambres alta i baixa, el sistema de no223

Les segents sn conclusions generals basades en lenfocament del pluralisme de valors i en les anlisis comparades dels dinou estats federals i regionals anteriors. Esmentarem breument els tres acords necessaris per a lacomodaci poltica federal de les unitats poltiques plurinacionals: 1) el reconeixement constitucional de la plurinacionalitat; 2) un nivell ampli i efectiu dautogovern de les nacions minoritries; i 3) la participaci i protecci de les nacions minoritries en el govern compartit de la federaci (o del sistema federal) i la regulaci, o no, dun dret de secessi: 1) El reconeixement poltic del pluralisme nacional en federacions plurinacionals. El debat dels darrers anys ha mostrat que la igualtat formal de ciutadania basada en una formulaci idntica de drets civils, poltics i socials no garanteix el reconeixement de plurinacionalitat i, per tant, no s garantia de lacomodaci poltica de les nacions minoritries. La ciutadania no suposa el mateix preu cultural en termes dautoestima i dautoimatge per a tots els membres de la federaci. Daltra banda, Etipia i Rssia reconeixen formalment el seu carcter plurinacional. Tanmateix, totes les altres federacions i estats regionals sn reticents a permetre el reconeixement explcit del pluralisme nacional en els seus acords constitucionals.25 De fet, aquest reconeixement s menys
menament dels membres dels tribunals suprems o constitucional, etc. Una qesti que potser ser cabdal en el debat dels propers anys s la de la secessi: hi ha dhaver una regulaci constitucional que permeti als grups nacionals separarse duna federaci plurinacional? El fet de compartir valors liberaldemocrtics no indica res, per si mateix, sobre el desig dels grups nacionals de viure polticament junts. Sobre la secessi nacional i el federalisme, vegeu Norman, 2006. 25 La Constituci dEtipia declara: Nosaltres les nacions, nacionalitats i pobles dEtipia [...] hem ratificat la Constituci de la Repblica Federal dEtipia, i defineix aquests termes com un grup de persones que t o comparteix en bona mesura una cultura comuna, o costums similars, intelligibilitat mtua de la llengua, creena en una identitat comuna o relacionada i que habita predominantment un territori contigu identificable. Ms endavant (art. 39) la Constituci institueix el

224

com en aquest grup de federacions que la regulaci de graus mitjans o alts dautogovern. Sembla que hi ha dues raons que expliquen aquest dficit de reconeixement. Duna banda, es troba relacionat amb el monisme nacional, un tret associat, com hem vist, a la concepci dominant de carcter estatalista de la tradici federal contempornia. A ms, en alguns casos (el Canad, Espanya) els nacionalismes hegemnics sovint tendeixen a negar el seu carcter plurinacional de la federaci en favor duna concepci pluricultural i multilinge, per uninacional.26 Per consegent, en aquesta perspectiva la uni federal sentn ms com una unitat que com una uni dentitats nacionals diferenciades. Hi ha una dificultat afegida, a ms, de carcter terminolgic: seria ms fcil referir-

dret de secessi com a part del dret a lautodeterminaci establert al prembul, i fa constar normes clares pel que fa a les majories parlamentries i de vot necessries perqu hi hagi un procs secessionista. En el cas de Rssia, la Constituci es refereix (prembul i text) al poble plurinacional [en singular] de la Federaci Russa, unit per un dest com a la nostra terra i esmenta el principi dautodeterminaci dels pobles (en plural). Larticle 3 diu que El poble plurinacional de la Federaci Russa s el vehicle de la sobirania i lnica font de poder a la Federaci Russa; mentre que larticle 5 declara lautodeterminaci dels pobles a la Federaci Russa (en plural). 26 La Constituci ndia comena esmentant el poble de lndia; el terme naci noms apareix una vegada, al prembul: La fraternitat que assegura la dignitat dels individus i la unitat i integritat de la Naci. A la resta del text ladjectiu nacional sempra per designar la federaci. A la Constituci belga, el terme nacional noms es refereix a tot lEstat: totes les potestats emanen de la Naci (art. 33), i tamb quan el text esmenta els membres de les dues cambres (art 42), la preservaci de la independncia nacional (art. 91), i la bandera nacional (art. 193). La Constituci espanyola (art. 2) estableix que hi ha nacionalitats i regions dins duna nica Naci Espanyola (en majscula) definida com la ptria comuna i indivisible de tots els espanyols (una definici clarament qestionada per una bona quantitat de ciutadans, sobretot al Pas Basc i Catalunya, que no accepten que la seva ptria sigui Espanya). En lactual Estatut dAutonomia de Catalunya (2006), el reconeixement del carcter nacional de Catalunya est incls en el prembul de la llei, mentre que en el text, Catalunya es defineix com una nacionalitat seguint la Constituci espanyola. No obstant aix, alguns articles tamb esmenten la bandera, lhimne i la diada nacionals de Catalunya.
225

se al demos estatal de la federaci (o de lestat regional) com a uni si el seu nom no coincids amb el demos majoritari de la federaci. Aquest s el cas, per exemple, del Regne Unit diferent dAnglaterra, i de Blgica diferent de Flandes i de la regi valona; uns casos que contrasten amb labsncia duna denominaci especfica parallela al Canad, Rssia o Espanya. Es tracta duna qesti que guanya importncia quan la poblaci del demos nacional minoritari representa una porci relativament gran de la poblaci de la federaci: (25% el Quebec; 16% Catalunya) i el nombre dentitats federades o regions s alt. Daltra banda, la reticncia a reconixer el carcter plurinacional es relaciona amb una ra diferent: el carcter controvertit de la uni federal. El prembul constitucional de Bsnia i Hercegovina esmenta bosnians, croats i serbis, com a pobles constituents. El text defineix que Bsnia i Hercegovina consistir en dues Entitats, la Federaci de Bsnia i Hercegovina i la Republika Srpska (art. 3), cosa que tamb evita la qesti nacional (la forma adjectiva nacional apareix en diversos articles referits a lAssemblea Nacional de la Republika Srpska). 2) Grau de federalisme, grau de descentralitzaci i asimetries. En lnies generals, les federacions plurinacionals sn ms asimtriques en termes constitucionals que les federacions uninacionals. De fet, no hi ha cap cas de federaci plurinacional clarament simtrica. Aquest tipus de federacions mostra tamb un grau mitj ms gran de descentralitzaci constitucional que les federacions en general, tot i que hi ha diferncies internes importants. En aquest grup, tanmateix, sobserva un grau de federalisme ms uniforme i ms baix que en el grup de les federacions uninacionals (amb lexcepci del cas especial de Bsnia i Hercegovina, que mostra algunes caracterstiques confederals; vegeu la figura 1). Aquest resultat
226

planteja preguntes sobre la capacitat de les federacions i estats regionals per gestionar adequadament democrcies plurinacionals (i el seu inherent pluralisme fctic i normatiu): acomodar polticament nacions minoritries no tan sols s una qesti de descentralitzaci, sin tamb de reconeixement poltic del seu estatus nacional, i de regulaci de les seves llibertats collectives. s a dir, s una qesti que t a veure amb el grau de federalisme present en el marc constitucional. Aquest dficit federal empric en federacions democrtiques plurinacionals continua essent un repte al comenament del segle XXI. Seguint aquest tret, no resulta sorprenent que els dos estats regionals del grup plurinacional Espanya i el Regne Unit, que no sn federacions obtinguin el grau de federalisme ms baix daquest grup de pasos. Daltra banda, el nombre de subunitats federades no s un criteri que discrimini entre federacions uninacionals i plurinacionals. Els elements dasimetria de les federacions o dels estats regionals plurinacionals es regulen a vegades des de criteris generals simtrics en la divisi territorial de poders (i amb la presncia de pressions a favor de la simetria del sistema). Aix sescau sobretot quan el nombre dunitats federades no s petit (com a mnim nou) (el Canad, lndia, Rssia, Etipia i Espanya,27 a diferncia dels casos de Blgica, el Regne Unit i una altra vegada Bsnia i Hercegovina. Actualment resta com una qesti oberta si la reticncia de les federacions a introduir ms regulacions asimtriques, especial27 Watts, 2005 cont una presentaci general de les asimetries constitucionals de iure. Vegeu tamb Asymmetry Series, IIGR, Queens University, des de 2005, especialment Laforest, 2005. Per a una anlisi de les fases del desenvolupament del cas espanyol, vegeu Requejo, 2005, cap. 6. La coneguda qesti de WestLothian no sembla causar gaires problemes a la majoria de pasos, perqu el veritable nivell poltic de les simetries no s gaire alt i la majoria de poders sn de naturalesa compartida.
227

ment quan el nombre de subunitats s gran, reforar o no les tensions territorials i les posicions secessionistes per part de les nacions minoritries. Daltra banda, totes les federacions inclouen mecanismes de cooperaci entre els dos nivells de govern, a causa tant de raons relacionades amb la unitat de la federaci com de raons relacionades amb la decisi sobre competncies compartides. En aquest sentit, introduir la possibilitat dacords horitzontals constitucionals entre unitats federades en mbits especfics (educaci, medi ambient, cultura, rees de poltica exterior o fiscalitat, etc.) representa un exemple de la flexibilitat per adaptar el federalisme a objectius liberaldemocrtics en contextos de pluralisme nacional. En federacions plurinacionals sembla convenient, per, establir una divisi de poders clara, per tal dassegurar un alt grau dautogovern per a les unitats que mostren caracterstiques nacionals especfiques.28 3) Confiana / desconfiana federal. En unitats poltiques plurinacionals sempre coexisteixen processos de nation-building que resulten parcialment contradictoris. La construcci duna confiana federal en federacions plurinacionals requereix lexistncia de, com a mnim, dos factors: a) Procediments clars que permetin a les nacions minoritries participar en el govern compartit de la federaci a partir del seu carcter singular (presncia a la cambra alta, relacions intergovernamentals bilaterals entre aquestes entitats i la federaci, institucions consocionals, etc.). Lobjectiu s regular la qesti democrtica de la participaci de les minories nacionals en el poder
28 F. Scharpf en una anlisi sobre els processos de decisi federals i els sistemes multipartidistes, ha insistit que lestructura de decisi conjunta sassembla a un parany que, segons les seves prpies normes de decisi, els actors atrapats no poden canviar, Scharpf, 1995, p. 28.

228

central des de lespecificitat de lentitat federada (i no diluda com una simple entitat ms en la federaci). b) Procediments clars que protegeixen les minories nacionals enfront les accions de les majories. Aquesta s una qesti de naturalesa ms liberal que democrtica, i est relacionada amb la qesti clssica de com evitar la tirania de la majoria, ara aplicada a realitats plurinacionals.29 Es tracta dimplementar procediments institucionals com ara el poder de vet a la cambra alta, el procediment conegut com a timbre dalarma (Blgica), procediments dopting in i opting out que no exigeixen reformes constitucionals, el nomenament dalguns dels jutges dels Tribunals Suprem o Constitucional per part de les minories, una participaci clara en els processos de reforma constitucional, lestabliment de relacions intergovernamentals asimtriques, etc.30 La majoria daquests procediments, o b sn absents o presenten un perfil baix a la majoria de les democrcies plurinacionals. Bsnia i Hercegovina, en canvi, ha establert frmules similars a les de les confederacions, mentre que Blgica combina frmules consocionals amb una creixent lgica centrfuga del seu federalisme disminuda per la seva pertinena a la Uni Europea, i el Regne Unit mant la
29 La llibertat negativa collectiva s un tema clssic de legitimitat poltica de la tradici republicana subratllat per historiadors de lescola de Cambridge, vegeu Skinner, 1998. Aquesta concepci, per, sestableix generalment en termes monistes en relaci amb lestat com a collectivitat poltica nica. Aix explica en part lescassa atenci que normalment dedica la tradici republicana al federalisme com a possible manera institucional de garantir la llibertat negativa collectiva en un estat democrtic. 30 Sembla que aquests procediments sn ms adequats per incrementar lautogovern dalgunes entitats federades que no pas per promoure el reconeixement de la plurinacionalitat de lestat. Sovint es confon el procs dacomodar un estat plurinacional i el procs de descentralitzar-lo. He desenvolupat aquest punt a Requejo, 2005, cap. 5.
229

perspectiva dun procs obert i asimtric de descentralitzaci (sobretot en el cas dEsccia). Quan manquen aquests mecanismes de participaci i de protecci (Espanya), o si no estan prou regulats (Rssia), augmentar la percepci dun federalisme de desconfiana per part de les minories (i de les majories com a reacci). Des duna perspectiva normativa, aix desvirtua la interpretaci de la llibertat collectiva (negativa i positiva) en les democrcies federals plurinacionals. A ms, sembla aconsellable desenvolupar una mena de cultura poltica per a la totalitat de la federaci a fi de desenvolupar una confiana federal estable: una cultura plurinacional que faci de la pluralitat dels demoi interns un tret de la uni poltica. Dret de secessi. Ms controvertida s la introducci o no dun dret de secessi per a les nacions minoritries de les federacions plurinacionals (o dels estats regionals). Aquest s un dret que representa una ruptura clara amb la lgica dominant de les federacions, per no amb la tradici del federalisme. Aquesta lgica noms accepta el dret dautodeterminaci per a la federaci. Per es tracta duna interpretaci que recentment han qestionat diverses federacions. s el cas del Canad (a travs del patr federal defensat pel Tribunal Suprem canadenc en la seva Opini sobre la Secessi, 1998) i el cas constitucional dEtipia, que admet lexercici del dret de secessi (o dels casos ms especfics de la exfederaci de Srbia i Montenegro i de St. Kitts i Nevis) (vegeu taula 3). En el cas de la federaci canadenca, lOpini del Tribunal Suprem de 1998 ha confirmat la legitimitat que els pobles duna federaci plurinacional proposin una modificaci de la Constituci, aix com lobligaci dels altres membres de la
230

federaci dentrar en un procs de negociaci que, o b readapti la federaci mitjanant canvis en la poltica de reconeixement de la plurinacionalitat i de la divisi de poders, o b sacabi en un procs de secessi, o b sestableixi un resultat intermedi entre els dos anteriors. La decisi del Tribunal tamb institueix la necessitat de normes de procediment que no dificultin levoluci del procs de reforma (procediment simplificat de reforma). Com s prou conegut, el Tribunal Suprem ha indicat quatre principis inherents a la Constituci canadenca i el seu procs de reforma federalisme, democrcia, estat de dret i constitucionalisme, i protecci de les minories. I ha afegit, en un sentit proper al pluralisme de valors, que cap daquests principis no predomina sobre els altres, aix com que en aquest tipus de federaci el marc jurdic mai no es pot considerar tancat. De fet, la decisi del Tribunal estableix la legitimitat del dret dautodeterminaci per als pobles de la federaci plurinacional. Aquest dret, per, es regula des duna perspectiva federal, ms que des duna perspectiva nacionalista: es prohibeixen constitucionalment les decisions unilaterals de les dues parts, i simposa lobligaci de negociar dacord a normes institucionals i procedimentals.31 Pot dir-se que el Tribunal Suprem canadenc ha enfilat un cam hermenutic que va de les regulacions formals i escrites de la federaci als valors no escrits del federalisme. En el debat dels darrers anys sobre aquestes qestions shan emprat arguments de carcter funcional i estratgic contra la regulaci de la secessi, per no sembla que hi hagi cap argument normatiu definitiu de carcter moral o funcio-

31 Aquest dret dautodeterminaci ha estat en part eclipsat per la Llei de la claredat (Llei C-20 adoptada pel govern federal canadenc [juny de 2000]). Aquesta llei interpreta, des duna perspectiva no relacionada amb el pluralisme de valors i de manera discutible els requisits esmentats per no desenvolupats en lOpini del Tribunal Suprem canadenc sobre la secessi.
231

nal contra la introducci daquest dret quan sinstitueixen normes procedimentals clares que evitin els usos estratgics per part de les elits de les nacions minoritries.32 s probable que el segle XXI vegi moviments poltics a favor del dret a decidir dels ciutadans de les nacions minoritries.33 s a dir, moviments a favor de tractar els demoi minoritaris com a unitats poltiques que desitgen conservar tanta llibertat negativa collectiva com puguin en un mn cada vegada ms globalitzat i amb trets competitius. Es tracta de moviments als quals la teoria i la prctica democrtica i federal hauran de dedicar-hi probablement atenci en els propers anys. En termes generals podem dir que les lgiques i els valors liberals, democrtics, funcionals i nacionals sn, en conjunt, desitjables per a la qualitat duna federaci democrtica plurinacional, per el seu contingut no s sempre unvoc, ni sempre apunten a assolir els mateixos objectius. Sabem que les proteccions liberals dels drets i les llibertats individuals, la participaci democrtica, leficincia o lestabilitat han estat sovint objectius poltics rivals en les federacions histriques. I en les federacions plurinacionals ens enfrontem a reptes addicionals que tenen com a objectiu final formar una millor uni democrtica, tot evitant les conseqncies tendencioses o esbiaixades relacionades amb els enfocaments tradicionals del liberalisme (amb lanomenat liberalisme 1). En contextos plurinacionals, lexigncia bsica s que els valors de llibertat, digualtat, de dignitat i de pluralisme es desenvolupin
32 A diferncia del que suggereix largument antisimtric del tobogan relliscs vers la secessi, els estats que van experimentar processos de secessi durant el segle XX no eren federacions asimtriques, sin estats unitaris (Regne Unit, Etipia, Indonsia) o pseudofederacions de naturalesa socialista (URSS, Iugoslvia, Txecoslovquia). Vegeu McGarry, 2005; Norman, 2001. 33 En els darrers anys hi ha hagut exemples daquests moviments al Quebec, Flandes i, ms recentment, al Pas Basc i Catalunya.

232

duna manera ms acurada, i que aquests valors simplementin a travs dun efectiu reconeixement i acomodaci de les diverses realitats nacionals que coexisteixen dins duna democrcia.34 En conclusi, el que es mostra necessari en les federacions plurinacionals s una nova forma de constitucionalisme en qu el dret a lautodeterminaci expressi la llibertat collectiva dels grups nacionals, tant en laspecte negatiu de defensa de la personalitat collectiva com en laspecte positiu de participaci en un procs de presa de decisions general. Aix no qestiona les virtuts potencials del federalisme en democrcies plurinacionals.35 Cap teoria poltica de la democrcia o de la justcia no pot sintetitzar la complexitat de perspectives normatives i institucionals en aquest tipus de contextos. s per aix que resulta essencial assegurar la igualtat entre les parts de la negociaci. Els acords que sobtinguin seran inevitablement i parcial de tipus modus vivendi.36 bviament, els resultats variaran segons les caracterstiques especfiques de cada federaci plurinacional (la seva histria, economia, lideratge poltic, existncia dentitats supraestatals com ara la Uni Europea, tipus de relacions internacionals, etc.). Les respostes seran plurals, i mai seran definitives. La naturalesa ex-

34 En la terminologia de Rawls, aix hauria dincloures en els elements essencials de la Constituci i en la justcia bsica de la societat. El mateix Berlin ja assenyalava que el nacionalisme sorgeix sovint dun sentiment dultratge, de dignitat humana ferida, i del desig de reconeixement. Tamb insistia que la reclamaci digualtat de tracte s al nucli de les revolucions socials i nacionals, i representa la versi moderna de reconeixement: violent, perills, per respectable i just, I. Berlin, Rabindranath Tagore and the Consciousness of Nationality (1961), a Berlin, 1996. 35 Vegeu Simenon-Conway, 2001; Linz, 1997. 36 Segons J. Elster, quan els partits sn lluny darribar a un consens, el procs pot incloure dues menes dintercanvi verbal largumentaci i la negociaci estricta, aix com un acte no verbal: la votaci, Elster, 1998. Pel que fa al tema principal daquest captol, el primer i el segon daquests elements es dna entre les elits, mentre que el primer i el tercer entre els ciutadans.
233

perimental del federalisme continua essent un dels seus ms importants avantatges. Si el federalisme comparat ens ensenya res, s la convenincia destablir marcs normatius i institucionals apropiats per a cada cas especfic. Per aix resulta desitjable superar les barreres i parcialitats conceptuals i prctiques que la combinaci de liberalisme poltic tradicional i federalisme han creat en el constitucionalisme contemporani.

Bibliografia AMORETTI, U. i BERMEO, N. (eds.). Federalism and Territorial Cleavages. Johns Hopkins University Press, 2004. BALDI, B. Stato e territorio. Roma-Bari: Laterza, 2003 (2a ed. 2005). BERLIN, I. My Intellectual Path, New York Review of Books, 14 de maig de 1998. The Sense of Reality (1953). Studies and Ideas and their History. Londres: Chatoo & Windus, 1996. Four Essays on Liberty. Oxford: Oxford University Press, 1969. ELAZAR, D. Exploring Federalism. Tuscaloosa: University of Alabama Press, 1987. ELSTER, J. Introduction, a J. Elster (ed.). Deliberative Democracy. Cambridge: The Press Syndicate of the University of Cambridge, 1998. FILIPPOV, M., ORDESHOOK, P. C. i SHVETSOVA, O. Designing federalism: A theory of self-sustainable federal institutions. Cambridge: Cambridge University Press, 2004. FOSSAS, E. i REQUEJO, F. (eds.). Asimetra Federal y Estado Plurinacional. El debate sobre la acomodacin de la diversidad en Canad, Blgica y Espaa. Madrid: Trotta, 1999.
234

GAGNON, A., GUIBERNAU, M. i ROCHER, F. (eds.). The conditions of diversity in multinational democracies, IRPP: Mont-real, 2003. GAGNON, A. i TULLY, J. (eds.). Multinational Democracies. Cambridge: Cambridge University Press, 2001. GRIFFITHS A. i NEREMBERG, K. (eds.). Handbook of Federal Countries. Mont-real i Kingston-Londres-Ithaca: Forum of Federations, McGill-Queens University Press, 2002. HUEGLIN, T. Federalism at the Crossroads: Old Meanings, New Significance, Canadian Journal of Political Science, 2003, 36, 2. KARMIS, D. i NORMAN, W. (eds.). Theories of Federalism. A Reader. Nova York-Houndsmills: Palgrave Macmillan, 2005. LAFOREST, G. The Historical and Legal Origins of Asymmetrical Federalism in Canadas Founding Debates: A Brief Interpretative Note, Asymmetry Series (8), IIGR, Queens University, 2005. LINZ, J. Democracy, Multinationalism and Federalism, WP 103, Madrid, Instituto Juan March, 1997. MCGARRY, J. Asymmetrical Federalism and the Plurinational State. Paper presentat a la 3a Conferncia Internacional sobre el Federalisme, Forum of Federations, Brusselles, 2005. Federal Political Systems and the Accommodation of National Minorities, a Neremberg-Griffiths, 2002, p. 416447. MCROBERTS, K. Misconceiving Canada: The Struggle for National Unity. Toronto: Oxford University Press, 1997. MICHAUD, N. Federalism and Foreign Policy: Comparative Answers to Globalization, a Griffiths-Neremberg, 2002, p. 389-415.
235

NORMAN, W. Negotiating Nationalism. Oxford: Oxford University Press, 2006. Secession and (constitutional) democracy, a Requejo, 2001. REQUEJO, F. Federalism and Democracy. The Case of Minority Nations: a Federalist Deficit, a M. Burgess-A. Gagnon (eds.), Federal Democracies, Routledge, London 2010a. Cosmopolitan Justice and Minority Rights: The Case of Minority Nations (or Kant again, but different). Springer Verlag 2010b (en premsa). Revealing the Dark Side of Traditional Democracies in Plurinational Societies, Nations and Nationalism, London School of Economics, vol. 16, nm. 1, gener 2010c: 148-168. Multinational Federalism and Value Pluralism. LondresNova York: Routledge, 2005 (traducci castellana, Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, Madrid, 2007; traducci francesa, Peter Lang, Brusselles, 2009). Political Liberalism in Multinational States: the Legitimacy of Plural and Asymmetrical Federalism. A GagnonTully 2001, p. 110-132. Cultural Pluralism, Nationalism and Federalism. A revision of Citinzenship in Plurinational States, European Journal of Political Research, 35, 2, 1999, p. 255-286 (parcialment reimprs a Karmis-Norman, 2005). REQUEJO, F. i VALLS, R. Somos conflictivos, pero... Actualidad de la tesis de Kant sobre la insociable sociabilidad de los humanos y su prolongacin por parte de Hegel, Isegora, Madrid, 2007, p. 127-163. RODDEN, J. Comparative Federalism and Decentralization. On Meaning and Measurement, Comparative Politics, juliol 2004, p. 481-500.
236

SCHARPF, F. Federal Arrangements and Multi-Party Systems, Australian Journal of Political Science, 30, Nmero especial, 27-39, 1995. SIMEON, R. i CONWAY, D. P. Federalism and management of conflict in multinational societies, a Gagnon-Tully, 2001, p. 338-365. SKINNER, Q. Liberty before Liberalism. Cambridge: Cambridge University Press, 1998. STEPAN, A. Federalism and Democracy: Beyond the U.S. Model, Journal of Democracy, vol. 10, nm. 4, 1999, p. 19-34. TAYLOR, C. Plurality of Goods, a R. Working, M. Lilla i R. Silvers, The Legacy of Isaiah Berlin. Nova York: Nova York Review Books, 2001. WATTS, R. A Comparative Perspective on Asymmetry in Federations, Asymmetry Series 2005 (4), IIGR, Queens University, 2005. Comparing Federal Systems. Mont-real i Kingston: McGillQueens University Press, 1999.

237

238

ANNEX 1. GRAU
DE

DE FEDERALISME CONSTITUCIONAL

(ESCALA ARG
1 1 0 1,5 1 1 0 1 2 2 2 0,5 0 13 1 2 2 2 0 0 14 0,5 1,5 2 2 0,5 0 10 0,5 1,5 0 2 2 0 11 1 2 2 2 2 0 18 0 1 0,5 1 0 1 2 2 2 0,5 0 13,5 0 1 0 0,5 2 0,5 1 13 1 1,5 1 1,5 0 0,5 0 0 0 2 0,5 1 1 2 1 2 1 1 1 1 1 2 1 2 1 1 1 1 0,5 1 2 2 0 0 2 13,5 1 1 1 1 0 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 0,5 1 1,5 1 0,5 1,5 2 2 1 0 14

20 ATL AUS BEL BOS BRA CAN ET ALE IND

1 1 1 1,5 1 1 1 0,5 2 0 2 0 0 12

PUNTS)

Entitats federades com a unitats constituents (1) Garantia constitucional de lautogovern Acord de la majoria de les entitats federades (directament

o indirecta) per a la reforma constitucional (1) Dualisme executiu/legislatiu (2) Dualisme judicial (1) Dualisme fiscal (2) Cambra alta: designaci per les institucions de les entitats federades (1) Cambra alta: nombre de senadors de les entitats federades sense relaci amb la poblaci (1) Poders de la cambra alta (2) Poders residuals (2) Tribunal Constitucional/Suprem (2) Designaci de jutges per les entitats federades (2) Dret de secessi (2) Total

(continua)

ITA
0 1 0 0,5 0 0,5 0 0 1 0 1,5 0,5 0 5 0,5 1 2 2 0,5 0 11 1 1,5 2 2 0,5 0 13,5 1 1,5 0 2 0 0 9 0 1 1 0,5 0 0,5 0 2 0,5 0 6,5 0 1 2 2 1,5 2 0 15 0,5 1 0,5 0,5 1 1 1 0 0,5 1 0,5 0,5** 1 1 1,5 1 1 1 0 1 0 1,5 1 0,5 0 0 0 2 0 0 0 5 1 2 1 2 0 1 2 2 2 0,5 0 15,5 1 1 1 1 0 1 0 1 1 1 0 0 1 1

MEX

RUS

S-AF

ESP

SUI

RU*

US

VEN
0 1 0 0,5 0 0 0 0 0 0 2 0 0 3,5

Entitats federades com a unitats constituents (1) Garantia constitucional de lautogovern Acord de la majoria de les entitats federades (directament o indirecta) per a la reforma constitucional (1) Dualisme executiu/legislatiu (2) Dualisme judicial (1) Dualisme fiscal (2) Cambra alta: designaci per les institucions de les entitats federades (1) Cambra alta: nombre de senadors de les entitats federades sense relaci amb la poblaci (1) Poders de la cambra alta (2) Poders residuals (2) Tribunal Constitucional/Suprem (2) Designaci de jutges per les entitats federades (2) Dret de secessi (2) Total

* Referit a Esccia

** Referit a 15 de les 17 comunitats autnomes (Pas Basc i Navarra estan excloses)

239

ANNEX 2. GRAU

DE DESCENTRALITZACI (ESCALA DE

20

PUNTS)

Poders executius (puntuaci mxima 2 punts) Alta: 2 punts Mitjana-alta: 1,5 punts Mitjana: 1 punt Mitjana-baixa: 0,5 punts Baixa: 0 punts

Descentralitzaci fiscal de despesa (mitjana entre dues escales independents de 8 punts cadascuna): Despeses subestatals > 66% 8 punts 58-65% 7 punts 50-57% 6 punts 42-49% 5 punts 34-41% 4 punts 26-33% 3 punts 18-25% 2 punts 10-17 % 1 punt 0-9% 0 punts

Ingressos propis de lEstat versus ingressos totals (GFS/ IMF) > 56 % 8 punts 49-56 % 7 punts 42-48 % 6 punts 35-41 % 5 punts 28-34 % 4 punts 21-27 % 3 punts 14-20 % 2 punts 7-13 % 1 punt 0-6 % 0 punts

240

Poder legislatiu de les unitats subestatals (escala de 8 punts)

AU BEL BO BR CA AL IN ITA MEX RUS SUD ES SUE RU EUA VE

rea

Puntuaci

ARG ATL

Economia/ Infraestructures Comunicacions Educaci 1 2 1,5 2 1,5 1 1,5 0,5 1 7,5 5,5 7 4 5 0 0,5 2,5 2,5 1 4,5 1,5 2 1,5 1,5 1 0,5 1,5 2 1,5 2 1,5 1,5 1 1 1,5 1,5 1 1,5 1 0 2 3,5 5 0,5 1,5 2 1,5 1,5 0,5 1 0,5 0,5 0,5 0,5 1 1 1,5 1,5 2 6 1,5 1 0,5 1 3 6 1 1 4

Puntuaci (2)

0,5 1,5

0 1,5 0,5 1,5 0,5 2 7 0,5 1,5

i Cultura

Puntuaci (2)

1,5 1,5 1

Assistncia social Puntuaci (2) Interior / Dret civil i penal / Daltres Puntuaci (2) Poder legislatiu

1 1 4,5 5

Grau de descentralitzaci per pas (escala de 20 punts)

BEL BO 6 7,5 1,5 2 2 1 5,5 1 0,5 7 1 1 4 2 1 BR CA AL IN ITA MEX RUS SUD ES 5 2,5 2,5 1 1 0,5 0,5 0,5 0 7,5 5 4,5 2 16,5 12 11 6 2 5 4,5 1 0,5 5 11 3,5 5 1,5 1,5 0 0,5 2 7 SUE 6 1,5 1 3,5 5,5 10,5 14 RU 4 1 1 EUA VE 7 1,5 1 0,5 0,5 0 2,5 6 1,5 8,5 14,5 3,5

rea 3 1,5 1 3 4,5 6 4 8,5 14 16,5 11

Puntuaci

ARG ATL AU

Puntuaci (8) Puntuaci (2) Puntuaci (2) 5 12

4,5 5 1 1 0,5 1

Poder legislatiu Executiu Poltica exterior Descentralitzaci fiscal / de despesa Total

Puntuaci (8)

5 11

241

Segona part Anlisi de casos

5. El Canad: una federaci territorial o multinacional?

Philip Resnick University of British Columbia

1. Antecedents histrics i terics Com sentn el Canad, com una federaci territorial o multinacional? Amb federaci territorial, em refereixo a aquella en qu darrere lestat federal hi ha un sentit com de nacionalitat. Amb federaci multinacional, em refereixo a una en qu ms dun grup lingstic o cultural principal reclama legtimament ser considerat una comunitat nacional diferenciada dins de la federaci. La majoria dels estudiosos del federalisme canadenc, especialment de la part anglfona, han tendit a considerar que el Canad constitueix una federaci de tipus territorial com els Estats Units, amb una delineaci clara de poders entre els governs central i provincials (art. 91 i 92 de lActa Constitucional, 1867), i formalment amb igualtat de poders per a les provncies. s cert que hi poden haver disposicions especfiques respecte del Quebec, per exemple la selecci de jutges quebequesos dins la judicatura daquesta provncia (art. 98) o ls de langls o del francs en les seves assemblees legislatives i tribunals (art. 133); per tamb podria haver-hi dis245

posicions, per exemple la garantia que la representaci de les provncies a la Cambra dels Comuns mai no seria inferior a la seva representaci al Senat (art. 51A), despecial inters per les provncies atlntiques. La idea que el Canad seria qualsevol cosa excepte una sola comunitat nacional una sola naci de mar a mar era estranya, no tan sols per als Pares de la Confederaci, sin per a la immensa majoria de canadencs angloparlants a partir daleshores. I un nombre considerable de canadencs francesos, especialment figures poltiques destacades com Georges-Etienne Cartier, sir Wilfrid Laurier, Louis St. Laurent i Pierre Elliott Trudeau, haurien estat del mateix parer. Tanmateix, no tothom al Quebec, ni tan sols en temps de la Confederaci de 1867, acceptava la idea dun federalisme simplement territorial. Shi oposaven els Rouges i daltres que temien el poder excessiu atorgat al govern federal en virtut de lActa Constitucional de 1867 i les implicacions dun encaix federal amb una majoria anglesa incorporada al pas per sempre;1 va haver-hi primers ministres quebequesos, comenant per Honor Mercier a la dcada de 1880, i seguint per Maurice Duplessis a les dcades de 1930 i 1950 i per la majoria de primers ministres quebequesos des de la Revoluci Tranquilla de comenaments de la dcada de 1960, que van lluitar per a lautonomia del Quebec contra les intrusions dOttawa;2 i va haver-hi periodistes com J-P.

1 BERNARD, Jean-Paul, Les Rouges: libralisme, nationalisme et anticlricalisme au milieu du XIXe sicle. Mont-real: Presses de lUniversit de Montral, 1971; MONIRE, Denis. Le dveloppement des Idologies au Qubec. Mont-real; QubecAmrique, 1977, p. 172-177, 202. LISE, Jean-Franois, Sortie de lImpasse. Montreal: Boral, 2000, p. 216; PRATTE, Andr, Faire table rase, a Andr Pratte (ed.). Reconqurir le Canada: un nouveau projet pour la nation qubcoise. Mont-real: Les ditions voix parallles, 2007, p. 231-258. 2 Cf. linforme de 1956 de Tremblay, Report of the (Quebec) Royal Commission of

246

Tardivel i figures intellectuals com labat Groulx i daltres properes a Action Nationale durant les dcades de 1920 i 1930, que van crear una visi primerenca de lEstat canadenc francs independent.3 s raonable argumentar, com ha fet Kenneth McRoberts, que per a molts canadencs francesos el federalisme es va basar en un pacte entre els canadencs anglfons i els francfons, una dualitat lingstica i cultural fonamental que no es podria esborrar mai.4 Tamb es va seguir que per a molts canadencs francesos la lgica de la Confederaci fos, de vegades, ms propera a la duna confederaci ms laxa entre dos pobles contractants, cadascun amb la seva prpia identitat nacional distintiva, que a una federaci ms compacta amb la seva possible fusi de canadencs anglesos i francesos en un poble canadenc nic. Des del punt de vista dels canadencs francesos hi havia dos demoi, no un sol demos, que cohabitaven dins les fronteres dun sol estat. Per a la immensa majoria de canadencs anglfons i els milions de canadencs de diferents orgens tnics que van anar a poblar les altres nou provncies del Canad fora del Quebec (anomenades diversament Canad angls, Canad anglfon, o Canad exterior al Quebec), hi havia dhaver una sola nacionalitat poltica canadenca i una identitat nacional canadenca comuna. Si hi havia una font didentitat alternativa pels canadencs anglesos, era a les provncies Nova Esccia,

Inquiry on Constitutional Problems, ed. David Kwavnick, Toronto: McClelland and Stewart, 1973, per a una exposici clssica de la posici autonomista del Quebec. 3 Cf. COOK, Ramsay (ed.), French Canadian Nationalism. Toronto: Macmillan, 1969, 10, 14, 15; OLIVER, Michael, The Passionate Debate: The Social and Political Ideas of Quebec Nationalism: 1920-45. Mont-real: Vhicule Press, 1991. 4 MCROBERTS, Kenneth, Misconceiving Canada: The Struggle for National Unity. Toronto: Oxford University Press, 1997, cap. 1.
247

Ontario, la Colmbia Britnica, segons el cas; a les regions, per exemple el Canad Atlntic, les Praderies, de vegades tot loest; i per a molts, fins al final de la II Guerra Mundial, amb lImperi Britnic i els seus Dominis i possessions remots. No hi havia res de confederal al Canad tret del terme Confederaci associat a la fundaci del pas el 1867. I els canadencs anglesos no eren gens proclius a considerar que el Canad estava constitut per dos o ms demoi, no per un sol demos canadenc. En resum, per a ells el Canad era una federaci territorial, no multinacional, al marge de quines fossin les concessions particulars als canadencs francesos relatives a ls del francs al Quebec o al Parlament federal del Canad previstes a lActa Constitucional de 1867. I la idea de la dualitat anglofrancesa o dalguna mena de teoria del pacte entre totes dues races, tal com sanomenava normalment a anglesos i francesos fa un segle,5 era una simple presumpci dels canadencs francesos. Com ms a loest del Canad es vivia, i com ms canadencs que no fossin dorigen angls ni francs formessin la poblaci, menys acceptat seria el concepte de dualitat. Permetin-me introduir una nota demogrfica a la qesti de la dualitat. En temps de la Confederaci, el 1867, la poblaci del Quebec constitua prop duna tercera part de la poblaci total del Canad. Quan va esclatar la II Guerra Mundial, era prop del 30%. Lany 2000, havia baixat per sota del 25%, i el 2007, per primera vegada en la histria del Canad, la poblaci sumada de les dues provncies ms occidentals del Canad, Alberta i la Colmbia Britnica, era superior a la del Quebec. Si les tendncies actuals es mantenen, amb lndex de natalitat del Quebec entre els ms baixos del Canad i el

5 Cf. SIEGFRIED, Andr, The Race Question in Canada. Toronto: McClelland and Stewart, 1966, publicat originalment el 1906.

248

percentatge de nous immigrants al Quebec per sota de la mitjana canadenca, la proporci del Quebec respecte de la poblaci canadenca total pot caure fins a un 20% o menys del total canadenc a mitjan segle XXI. En aquestes circumstncies, com han observat diversos analistes del Quebec,6 el pes relatiu del Quebec en els afers del Canad no pot fer ms que disminuir. I la teoria del pacte de Confederaci amb la premissa de dualitat anglofrancesa ser encara menys plausible al Canad de fora del Quebec.

2. Principals processos institucionals i de presa de decisions de la federaci canadenca La principal innovaci que va incorporar el federalisme canadenc en instituir-se el 1867 fou la combinaci del federalisme amb un sistema parlamentari derivat del britnic. El model federal nord-americ, com s ben sabut, implicava una separaci de poders entre les branques executiva, legislativa i judicial. El sistema canadenc, en canvi, es basa en una fusi entre els poders executiu i legislatiu, sempre amb el primer ministre com a lder del partit que posseeix la majoria dels escons (o almenys del nombre ms gran descons) a la Cambra dels Comuns. La Corona era una presncia simblica important en la Constituci de 1867, i tot i que les seves potestats, com les de la seva equivalent britnica, eren ms solemnes que reals, per citar la distinci feta pel periodista britnic del segle XIX Walter Bagehot, oferia un constrast sorprenent entre el
6 LISE, Jean-Franois, Sortie de lImpasse. Mont-real, 2000, p. 216; PRATTE, Andr, Faire table rase, a Andr Pratte (ed.), Recnquerir le Canada: un nouveau projet pour la nation qubcoise. Mont-real: Les ditions voix parallles, 2007, p. 231-258.
249

Domini del nord i el seu ve republic del sud. La successi de governadors generals que encarnaven el principi monrquic al Canad fins al 1952 (lany en qu per primer cop un ciutad canadenc fou nomenat per a aquest crrec) sembla un Qui s qui de nissagues principals i secundries de laristocrcia britnica. La seva presncia conferia un sabor inconfusible dantic mn al govern canadenc, i infonia una religi civil de culte a lImperi i la Constituci britnics que es pot contrastar amb la tradici civil republicana i revolucionria dels Estats Units. Les provncies es van dotar de tinents governadors propis, nomenats pel govern federal, que encarnaven lelement monrquic dins de les seves jurisdiccions. Constitucionalment (tot i que aquest poder en realitat es va cancellar en el perode posterior a la II Guerra Mundial) el govern federal, actuant a travs dels tinents governadors, podia derogar la legislaci provincial que no li agrads. A escala federal, el poder legislatiu es va atorgar a un Parlament de dues cambres, la Cambra dels Comuns i el Senat. La Cambra dels Comuns, molt similar a la seva homloga britnica, era una cambra elegida, basada en la representaci per poblaci (amb unes quantes petites excepcions). Com a resultat, Ontrio i el Quebec, amb prop de dues terceres parts de la poblaci canadenca, shan quedat la part del lle dels escons fins fa no gaire, i a la majoria de gabinets federals, la figura de primer ministre, aix com la majoria de carteres ministerials. Per a les regions perifriques del Canad, el govern federal podia semblar un fenomen canadenc molt central.7 El Senat canadenc, creat pels Pares de la Confederaci el 1867, era diferent de lorganisme nord-americ del mateix
7 KILGOUR, David, Inside Outer Canada. Edmonton: Lone Pine, 1990; RESNICK, Philip, The Politics of Resentment: British Colmbia Regionalism and Canadian Unity. Vancouver: UBC Press, 2000.

250

nom. Les provncies tenen una represantaci distinta: vint-iquatre tant per al Quebec com per a Ontrio, deu per a Nova Esccia i Nova Brunsvick, quatre per a PEI, sis per a cadascuna de les cinc altres provncies i un per a cada territori. Els senadors no eren elegits ni indirectament (com en el cas nordameric fins al 1913) ni directament, com en el cas nord-americ posterior o el cas australi des de linici de la Commonwealth dAustrlia el 1900. El Senat canadenc tampoc no era una reserva de poder provincial com ho ha estat el Bundesrat alemany des de 1949. El Senat canadenc s una instituci anmala, ms propera a la Cambra dels Lords contempornia pel que fa a la seva forma de nomenament (per part del Primer Ministre) per sense els ornaments hereditaris i aristocrtics de la Cambra Alta britnica. Tot i que lActa Constitucional de 1867 atorga al Senat gaireb les mateixes potestats que a la Cambra dels Comuns, en la prctica els senadors tenen un paper clarament secundari; poques vegades soposen a la legislaci del govern, ni tan sols quan hi ha al poder un partit poltic rival de la majoria del Senat, a causa de la legitimitat democrtica procedent dels Comuns. Com a instrument de legitimitat democrtica aix com de federalisme, el Senat ha estat clarament un fracs. Per fins ara els intents de reformar-lo, per exemple mitjanant lAcord de Charlottetown de 1992 que preveia una versi de Senat elegit i efectiu amb la mateixa representaci per a les deu provncies, han estat derrotats. El poder poltic a escala federal rau en el primer ministre i el seu gabinet. Gaireb tota la legislaci debatuda i aprovada pel Parlament ha rebut abans laprovaci del gabinet. Els grups parlamentaris poden qestionar la legislaci o poltiques governamentals especfiques, per quan els primers ministres gaudeixen dun suport majoritari a la Cambra dels Comuns, com sol ser per ra del sistema electoral majoritari
251

i de circumscripci uninominal, els grups parlamentaris tenen una influncia limitada. Es pot dir el mateix dels membres ordinaris del Parlament, fins i tot si pertanyen al caucus del partit governant. La llista de potestats federals a larticle 91 de lActa Constitucional de 1867 inclou la regulaci de la indstria i el comer, la banca i el deute pblic, lexrcit i la defensa, el codi penal, els afers indis, juntament amb una disposici ms general relativa a la pau, lordre i el bon govern del pas. La llista de potestats provincials incloses als articles 92 i 93 inclou els imposts directes dins la provncia, la creaci dhospitals, els estatuts de les municipalitats, leducaci i una disposici ms general relativa a la propietat i els drets civils dins de la provncia. Lagricultura i la immigraci es van considerar rees de responsabilitat compartida a la Constituci, per b que amb preeminncia federal. Durant la primera meitat de segle de lexistncia del Canad, el govern federal es va comprometre a promoure la construcci de ferrocarrils transcontinentals, a introduir aranzels alts per afavorir les manufactures a linterior del pas (la Poltica Nacional), i a promoure la immigraci provinent dEuropa (tot i que no de lsia o daltres parts del mn). Va tenir una funci encara ms important durant les dues guerres mundials i arran de la Gran Depressi de la dcada de 1930. Va adquirir la facultat de recaptar impostos, va convertir les forces armades canadenques en una impressionant mquina de guerra i va promoure els coneixements industrials i tecnolgics al Canad. El Canad va obtenir un esc a la Lliga de les Nacions el 1919 i la independncia plena en els afers internacionals a travs de lEstatut de Westminster el 1931. El govern federal va assumir posteriorment la responsabilitat de vendre els cereals canadencs a lestranger a travs
252

del Consell del Blat Canadenc; va adquirir destacades funcions culturals amb la creaci de la Canadian Broadcasting Corporation i el National Film Board; va crear el Banc del Canad com a banc central del pas i va assumir bona part de les operacions dauxili durant la Depressi, que van culminar en la creaci duna assegurana per als desocupats com un mbit de jurisdicci federal el 1940. En el perode posterior a la II Guerra Mundial, el govern federal ha continuat tenint un paper principal. Amb el control duna bona part de la recaptaci dimpostos, ha pogut augmentar la seva influncia en mbits de poltica social com ara les prestacions per a les famlies, la sanitat, lhabitatge, la recerca i leducaci superior. El seu paper com a veu del Canad en els afers internacionals lha posat molt de relleu, per exemple com a membre de les Nacions Unides, lOTAN, la Commonwealth, la Francofonia, lOrganitzaci dEstats Americans, la Cooperaci Econmica dsia-Pacfic i el G8. LAcord de Lliure Comer entre el Canad i els Estats Units el 1988 i lAcord de Lliure Comer de lAmrica del Nord (NAFTA), el 1994, han reforat encara ms la seva importncia en la gesti de relacions econmiques al continent nordameric. Per la seva banda, les responsabilitats de les provncies han augmentat amb lampliaci i laprofundiment de la xarxa de seguretat social canadenca, per exemple mitjanant lestabliment de Medicare (atenci sanitria universal finanada pel govern) els anys 60, i una creixent importncia de leducaci des de la primera infncia fins al nivell dinstitut i universitat, i a travs de despeses socials continuades. Les provncies shan beneficiat dels ingressos per impostos provinents de la possessi de recursos naturals, tot i que de manera fora desigual en aquest punt. En general, les provncies ms riques,
253

com Alberta, Ontrio i sovint la Colmbia Britnica, han pogut fer front a la majoria de les seves despeses amb els seus propis ingressos (encara que totes les provncies reben pagaments transferits, o parts dimposts equivalents en el cas del Quebec, per programes designats com la sanitat o leducaci superior). No obstant aix, les provncies ms pobres han rebut uns pagaments addicionals dequiparaci federal per poder oferir un nivell de serveis socials que es correspongui amb la mitjana canadenca.8 En general, el Quebec ha estat una protecci sempre que sha volgut augmentar les potestats del govern federal. Maurice Duplessis, el molt conservador primer ministre del Quebec de mitjan segle XX, es va oposar al finanament federal de leducaci superior del Quebec, i va instituir la recaptaci separada dimpostos sobre la renda al Quebec. Desprs de 1960, quan es va produir un augment considerable en les activitats socials i econmiques del govern provincial, el Quebec es va enfrontar sovint amb Ottawa quant a qestions de jurisdicci i impostos sobre les rendes. Per exemple, el govern del Quebec va poder crear un Pla de Pensions del Quebec fora independent quan el govern federal establia el Pla de Pensions del Canad a mitjan dcada de 1960. El Quebec tamb va aconseguir ser membre de ple dret a la Francofonia (lagrupaci de pasos de parla francesa). La relaci entre el Quebec i el Canad va fer un gir ms espectacular el 1976, amb lelecci del Parti Qubcois, ferm partidari de la sobirania, i el seu accs al govern provincial.
8 Per a una explicaci lcida de la distribuci contempornia de potestats en el sistema federal canadenc, incloent-hi la funci de les transferncies fiscals, vegeu larticle de SIMEON, Richard i PAPILLON, Martin Canada, a Akhtar Majeed, Ronald Watts i Douglas Brown (eds.), Distribution of Powers and Responsibilities in Federal Countries. Mont-real: McGill-Queens University Press, 2006, p. 92-122.

254

El 1980 es va celebrar un primer referndum quebequs que proposava la sobirania per al Quebec i una associaci econmica amb el Canad, i va vncer el no per un 59,5% enfront dun 40,5% del s. El 1995, en un posterior perode de govern del Parti Qubcois, es va celebrar al Quebec un segon referndum que proposava la sobirania per al Quebec i una associaci econmica amb el Canad, aquesta vegada amb un resultat molt ms ajustat: 50,6% del no enfront el 49,4% del s. En el perode entre tots dos referndums, la Constituci canadenca va ser patriada de la Gran Bretanya, i ampliada per incloure-hi una nova carta de drets i llibertats, malgrat loposici del govern quebequs. Tamb va haver-hi dos intents de reforma constitucional. El primer, lAcord del Llac Meech de 1987, hauria implicat el reconeixement del Quebec com a societat distinta en el si del Canad. Finalment no va obtenir laprovaci necessria en dues de les deu provncies del Canad. El segon, lAcord de Charlottetown de 1992, hauria suposat no tan sols el reconeixement del Quebec com a societat distinta en el si del Canad, sin tamb un paper ms significatiu dels aborgens. No va aconseguir laprovaci en un referndum celebrat a tot el Canad per un escs marge del 54,5% del no enfront el 45,5% del s. Les majories al Quebec i a cinc provncies ms van votar-hi en contra, tot i que per raons molt diferents. Un altre element important en el sistema federal canadenc s el poder judicial. El Tribunal Suprem del Canad no es va establir fins a la dcada posterior a la creaci del Canad el 1867. Fins al 1949, el tribunal dapellaci ms alt en matria constitucional era el Comit Judicial del Consell Privat, magistrats que sn membres de la Cambra dels Lords. El Comit Judicial, en diverses decisions destacades, va tendir a limitar les potestats del govern federal i a conferir ms importncia
255

a les potestats residuals de les provncies. Aix va originar un intens debat al Canad entre les dues guerres mundials, entre contraris a les decisions del Comit Judicial, que argumentaven que havia tergiversat en punts fonamentals lActa Constitucional de 1867 i el propsit del Pares de la Confederaci de crear un govern central fort.9 El 1949 van finalitzar totes les apellacions al Comit Judicial, i des daquell moment el Tribunal Suprem del Canad ha actuat com a rbitre decisiu en qestions de dret constitucional i jurisdicci federal-provincial. La proclamaci de la Carta de Drets i Llibertats el 1982 ha conferit als tribunals una millor posici en el sistema poltic canadenc, ms propera al paper que el Tribunal Suprem nord-americ ha desenvolupat com a tercera branca del govern. Un seguit de decisions del Tribunal Suprem han tingut una repercussi directa en el funcionament del federalisme canadenc. En parlar dun parell en la secci segent. Dues institucions ms mereixen un breu comentari. Luna s la Conferncia de Primers Ministres. Es convoca per iniciativa del primer ministre, amb la participaci dels premiers de les deu provncies (i ms recentment dels territoris). Poden tractar una qesti especfica (per exemple, el repartiment dels ingressos, propostes desmenes constitucionals) o una srie de qestions. De vegades acaben en acord; daltres no. Per subratllen caracterstiques intergovernamentals del federalisme canadenc, i el significatiu entrellaament dinteressos i jurisdiccions que el caracteritzen. Lluny dels dos nivells de govern
9 Cf. MACDONALD, V. C. Judicial Interpretation of the Canadian Constitution. University of Toronto Law Journal, 1, 1935-6; SCOTT, F. R., Centralization and Decentralization in Canada Federalism, Canadian Bar Review, 29, 1951; i per a una defensa del Comit Judicial del Consell Privat, CAIRNS, A., The Judicial Comittee and its Critics, a Alan Cairns, Selected Essays: Constitution, Government and Society in Canada. Toronto: McClelland & Stewart, 1988.

256

(federal i provincial) existents en dos compartiments hermtics, cadascun gaireb sobir dins el seu propi reialme, la realitat de lelaboraci de poltiques en molts mbits, des de la sanitat a les despeses dinfraestructura, dels Afers Indis al benestar econmic del pas, exigeix molta cooperaci entre tots dos nivells de govern. El que s cert per als poltics elegits, tamb s vlid quan es tracta de crrecs del govern. Els premiers provincials poden tenir raons per reunir-se pel seu compte. Un primer exemple es remunta al 1887, quan cinc dels caps es van reunir a la ciutat del Quebec per demanar al govern federal ms respecte per a lautonomia provincial. Des del 1960, les trobades dels premiers o caps de govern provincials shan convertit en un esdeveniment anual, que sovint culmina en la presentaci de peticions especfiques al govern federal. Per aquestes reunions tamb poden servir com a mitj per incrementar la cooperaci interprovincial, fet que la creaci, el 2003, duna secretaria permanent anomenada Consell de la Federaci vol reforar. Algunes provncies han iniciat una reducci de barreres econmiques entre elles, sobretot Alberta i la Colmbia Britnica, amb el seu Acord de Comer, Inversions, Treball i Mobilitat que ha dentrar en vigor el 2008. Per no es pot esperar que les divisions entre provncies desapareguin amb reunions anuals dels premiers provincials o amb acords bilaterals. Hi ha lmits a la cooperaci interprovincial a causa dels interessos molt diferents que poden tenir les provncies: la seva localitzaci geogrfica dins del pas; el volum de la seva activitat industrial o del sector serveis; la repercussi de la migraci interprovincial i internacional sobre la seva poblaci total; la presncia o absncia de centres urbans metropolitans principals; la naturalesa i la quantitat dels ingressos provinents dels recursos naturals de qu disposin; el grau de dependncia respecte del govern
257

federal amb relaci als pagaments dequiparaci; i un sentiment de particularitat nacional i de zel per les potestats provincials, sobretot per part dels governs del Quebec.

3. Sha aconseguit integrar el carcter multinacional de la federaci? Per respondre aquesta pregunta, cal tenir de nou en compte que el Canad combina les caracterstiques duna federaci territorial amb les duna de multinacional. Pel que fa a les nou provncies que no sn el Quebec, el Canad s una federaci tpicament territorial amb una divisi formal de potestats entre governs federals i provincials. No es pot posar en dubte que el govern federal constitueix el govern nacional dels canadencs, i noms hi ha casos espordics didentitats provincials que qestionen la lleialtat fonamental al Canad. Hi ha hagut algun alament separatista, per exemple en provncies com Alberta en temps del Pla Nacional dEnergia de comenaments de la dcada de 1980 que es va veure com una intromissi en el control provincial en la indstria del gas i del petroli; o enrenous ocasionals de descontentament a Terranova, que fins al 1949 no va pertnyer a la federaci canadenca. Per, en general, cap de les nou provncies predominantment anglfones creu que constitueix una identitat nacional. No es pot dir el mateix del Quebec. Des del temps de la Confederaci, una majoria de canadencs francesos (com sels va anomenar fins a la dcada de 1960) es considerava una comunitat lingstica i cultural diferenciada. El que feia acceptable per als canadencs francesos la uni amb les provncies anglfones, al capdavall, era el grau dautonomia que les provncies del Quebec sasseguraven en mbits de jurisdicci que
258

afectaven molt directament els seus interessos culturals i socials. El primer ministre canadenc, John A. Macdonald, hauria preferit una uni ms centralitzada; va ser la presncia dels canadencs francesos en all que ha esdevingut el Quebec, que ho va fer impossible.10 Una part essencial de lequaci federal del Canad ha implicat reconciliar el desig de la part anglfona del Canad de poltiques nacionals compartides amb el desig dels governs quebequesos duna autonomia significativa. Durant les dues guerres mundials, la diferncia de sentiments nacionals entre canadencs anglesos i francesos va amenaar de trencar el pas. Durant la I Guerra Mundial es va imposar el reclutament obligatori amb una oposici aferrissada del Quebec. Un plebiscit sobre la qesti del reclutament efectuat el 1942, en plena II Guerra Mundial, va posar de manifest com era de profunda la divisi entre les vuit provncies anglfones daleshores, que van votar aclaparadorament a favor del reclutament, i el Quebec, que hi va votar en contra amb gaireb la mateixa contundncia. Van caldre fora maniobres i habilitat per part del primer ministre daleshores, Mackenzie King, que fins i tot va haver de posposar el reclutament gaireb fins a la fi de la guerra, per evitar una crisi de grans dimensions. En el perode posterior a la II Guerra Mundial, els governs del Quebec shan negat sovint a participar en iniciatives federals o han volgut finanar programes parallels propis. Aix ha desembocat en la creaci per part del Quebec dun pla de pensions contributiu que ja controlava durant la dcada de 1960, quan les altres nou provncies estaven ben satisfetes de partici10 Cap proposta que impliqui labsorci de la individualitat del Baix Canad (per exemple, el Quebec) tindria el suport del poble. MACDONALD, John A., a Janet Ajzenstat et al., Canadas Founding Debates, Toronto: University of Toronto Press, 2003, p. 279.
259

par en el Pla de Pensions del Canad acabat de crear. Aix va menar a lacord Cullen-Couture de la dcada de 1970, que atorgava al Quebec una autonomia considerable en la selecci dels immigrants que arribaven al Quebec i ajut financer per a la seva installaci i integraci. Aix va motivar que quan el govern federal i les altres nou provncies van subscriure lAcord Marc dUni Social el 1999, per tractar un ventall de programes que implicaven ajuda per als infants i els discapacitats, el Quebec no shi adhers, tot desafiant lexercici per part dOttawa de la seva potestat econmica en mbits de responsabilitat provincial. (No obstant aix, el Quebec s que va participar en les negociacions i va rebre un finanament equivalent a les altres provncies). La llengua s un altre mbit en qu els governs del Quebec han pogut exercir la seva potestat eficament. Lexemple ms evident ns la Llei 101, la Carta de la Llengua Francesa, aprovada durant el primer any del govern del Parti Qubcois, el 1977. Institua lestatus del francs com a llengua oficial del Quebec i el seu paper fonamental en leconomia del Quebec i en lesfera pblica; alhora, imposava restriccions molt severes per a laccs a escoles anglfones. Tot aix es va produir quan la poltica federal, mitjanant la Llei de llenges oficials i desprs mitjanant la Carta de Drets i Llibertats, menava el Canad cap una forma de bilingisme oficial a nivell federal. El Tribunal Suprem va derogar unes quantes seccions de la Llei 101, i el govern liberal quebequs va esmenar finalment les disposicions relatives a la llengua emprada en senyals pblics a comenaments de la dcada de 1990 per permetre un s limitat daltres llenges al costat del francs. En general, la Llei 101 sha mantingut vigent, i ha tranquillitzat prou els francfons, que sn conscients de la posici minoritria de la llengua francesa, no tan sols al Canad, sin al continent nord-americ.
260

A laltra banda de lequaci, cal indicar que el Quebec no ha pogut bloquejar la divisi constitucional quan es va produir el 1982, i limpacte de la Carta de Drets i Llibertats, que ha enfortit fora el poder judicial i la cultura dels drets individuals en oposici als collectius. El govern del Quebec tampoc no va aconseguir reconeixement per a lestatus del Quebec com a societat diferenciada a travs de les frustrades iniciatives constitucionals de finals de la dcada de 1980 i comenaments de la de 1990. Igual daclaridora va ser la referncia del cas del Tribunal Suprem sobre la secessi del Quebec el 1998. El Tribunal, en una resoluci unnime, va declarar que els governs del Quebec no tenien un dret unilateral a la secessi. Per tal que la secessi fos una opci viable, com els governs del Parti Qubcois havien sostingut en els referndums de 1980 i 1995, els resultats de qualsevol referndum futur haurien de reflectir una clara majoria sobre una pregunta clara; i shaurien de respectar uns certs principis bsics, com el federalisme, la democrcia, els procediments constitucionals i els drets de les minories. El Tribunal tamb va declarar que el govern federal (i les altres provncies) hauria de negociar amb el govern del Quebec que hagus aconseguit una majoria clara en una pregunta clara en un referndum futur. Per en conjunt limitava la manera de celebrar un referndum futur, limitaci que el govern federal es va afanyar a integrar en la Llei de claredat de 2001. Aix donaria al govern federal el dret de jutjar la claredat en la formulaci de qualsevol altra pregunta de referndum sobre la sobirania del Quebec dun futur referndum aix com la legitimitat dels resultats del referndum. Finalment, pel que fa a la repercussi del Quebec en el sistema federal, es pot percebre ms sensibilitat dels recents governs canadencs cap als interessos del Quebec. Per exemple,
261

la Llei de llenges oficials i la Carta de Drets i Llibertats preveu un s molt ms extens del francs com una de les dues llenges oficials del Canad del que tenia amb lActa Constitucional de 1867. En el perode previ a la guerra de lIraq de 2003, loposici vehement del Quebec a la implicaci del Canad, mentre lopini pblica del Canad angls estava dividida a parts molt ms iguals, va contribuir a decantar la balana a favor de la no participaci del Canad. Ben recentment, el govern de Harper ha donat un finanament addicional al Quebec (i a unes quantes provncies ms) arran de la preocupaci que el Quebec ha expressat vigorosament sobre un dficit fiscal actual respecte dels pagaments de transferncia federals; i en una resoluci aprovada per la Cambra dels Comuns el novembre de 2006 es va reconixer que els quebequesos constituen una naci dins un Canad unit, un important pas endavant en el pla simblic. Els aborgens canadencs constitueixen un tipus de comunitat nacional fora diferent dins del Canad. Durant molt temps, van estar al crrec de lestat federal (i de les esglsies), i van tenir poca presncia poltica. Els canadencs aborgens es van polititzar ms les dcades de 1960 i 1970, en part per reacci contra un informe blanc federal de 1969 que proposava leliminaci del Ministeri dels Afers Indis i un objectiu a llarg termini dintegraci en la societat canadenca. Van esdevenir actors destacats en el procs que va menar a la promulgaci de lActa Constitucional de 1982, ja que van insistir, amb un seguit de protestes organitzades en centres principals darreu del pas, en la inclusi de clusules que reconeguessin drets de tractats aborgens existents i acords sobre reclamacions de terres. Els pobles aborgens canadencs shan beneficiat dun seguit de resolucions dels tribunals grcies a la carta que refora els drets de pesca i tala dels aborgens. El cas Delgamuukh de
262

1997 va ser probablement la decisi ms important del Tribunal Suprem en aquest sentit: reconeixia el ttol daborigen com un dret comunitari, acceptava la histria oral aborigen com una forma vlida de testimoni davant un tribunal i sostenia la importncia del procs de tractat en la negociaci dels assentaments amb els aborgens. En els anys segents, sha creat al nord del Canad el territori autnom de Nunavit, amb majoria inuit (1999), i shan negociat acords importants amb els inuit i els cree al Quebec i amb els nishga a la Colmbia Britnica. El Canad s ms a prop de reconixer les primeres nacions, tal com sanomena ara els pobles aborgens, com a ciutadans amb drets especials que es remunten a la seva ocupaci original del territori abans de la colonitzaci europea. En aquest sentit, representen una altra faceta del carcter multinacional del Canad. Per no estan concentrats territorialment en una sola regi del Canad com els quebequesos, tenen identitats lingstiques i cultures mltiples i noms constitueixen el 2-3% de la poblaci total del Canad. Les condicions de vida dels aborgens, dins i fora de les reserves, encara sn significativament pitjors que les dels habitants no-aborgens del Canad, i sn dubtoses la viabilitat i la sostenibilitat de moltes comunitats aborgens. Aquest problema no s exclusiu del Canad: les primeres nacions del Canad el comparteixen amb altres pobles aborgens dels Estats Units, Austrlia, Nova Zelanda i la majoria de pasos de lAmrica Llatina.

4. Perspectives futures per al multinacionalisme al Canad Quan es pensa en el futur, s important distingir entre acords institucionals, especialment els prescrits per la Constituci, i el reconeixement social tcit de les mltiples identitats nacionals
263

del Canad. Una de les paradoxes a lhora dintentar reconciliar els interessos de les nacionalitats majoritries i minoritries s que els seus punts de vista sn molt diferents. Les nacionalitats majoritries tendeixen a identificar-se amb els imperatius nacionals relacionats amb el govern central, tot i que els seus membres puguin discrepar de propostes en poltiques concretes. Les nacionalitats minoritries sn fora conscients de la seva posici minoritria en el si de lestat ms gran i estan decidides a assegurar que qestions vitals per a elles restin principalment sota el seu control. Les nacionalitats majoritries prefereixen la simetria en el funcionament dun sistema federal (el mateix tractament per a cadascuna de les unitats constituents). Les nacionalitats minoritries prefereixen lasimetria, amb largument que formen una comunitat nacional diferenciada amb interessos substancialment diferents dels de la majoria. Reconciliar aquests dos punts de vista oposats no s gens fcil. Aquest va ser el motiu principal del fracs dels Acords del Llac Meech i de Charlottetown del final de la dcada de 1980 i comenament de la de 1990. Al Canad angls molts van veure en el reconeixement dun estatus de societat diferent del Quebec un possible soscavament dels drets de les minories al Quebec i del sentiment duna comunitat nacional compartida al Canad. Els dirigents aborgens tenien els seus motius per qestionar el fet diferencial quebequs quan el dels aborgens noms estava reconegut duna manera ben tnue. En canvi, una majoria de francfons quebequesos va veure en aquest reconeixement un preu mnim que calia pagar si el Quebec havia de ser un participant convenut en el principal agiornamento constitucional que shavia produt arran de loposici del seu govern el 1982. Per a les nacionalitats minoritries, el govern central no s lnic govern nacional. Molts dels seus membres tenen un sen264

timent de lleialtats dividides. Nhi ha que es poden sentir igualment lleials a lestructura estatal ms mplia i a la seva nacionalitat de tipus minoritari; daltres es poden sentir molt ms (per no dir exclusivament) lleials a la seva nacionalitat de tipus minoritari.11 La motivaci bsica dels nacionalistes que hi ha entre ells s la preservaci del fet diferencial de la nacionalitat de tipus minoritari. Pels que no sn ni secessionistes ni sobiranistes, aix es pot aconseguir ms fcilment maximitzant lautonomia dunitats de tipus minoritari dins el conjunt ms ampli. La lgica que hi ha darrere daix s en darrer terme confederal, ja que propugna quelcom ms proper a una relaci dun-a-un entre els membres de la nacionalitat del tipus minoritari i la majoria. Les nacionalitats de tipus majoritari, grcies a la seva poblaci, estan sempre en una posici millor per satisfer les seves aspiracions dins lestat federal ms ampli que les nacionalitats del tipus minoritari. Per tant, s ms probable que una lgica centralitzadora simposi a una de massivament descentralitzadora, i un plantejament federal a un de ms obertament confederal. Hi ha formes dasimetria de facto que ja existeixen a la federaci canadenca amb relaci al Quebec, i no hi ha cap ra per la qual no nhi hagi dhaver ms en un futur. De tota manera, fins i tot aqu hi ha lmits visibles: lanomenada qesti
11 Aix, el 59% dels consultats en una enquesta doctubre de 1995 estava dacord amb lenunciat, El meu pas s la totalitat del Canad. El 68% dels quebequesos enquestats en un sondeig doctubre de 1996 declarava sentir-se profundament vinculat al Canad. Cf. PINARD, Maurice; BERNIER, Robert i LEMIEUX, Vincent. Un combat inachev, Saint Foy: Presses de lUniversit du Qubec, 1997, p. 340, taula 10.6. Alhora, per, el 55% dels enquestats quebequesos en un sondeig de finals del 1989 afirmava que abans que res se sentia lleial a la provncia, en oposici al 44% que se sentia abans sobretot lleial al Canad; per comparaci, el 83% dels ciutadans de la Columbia Britnica enquestats va escollir el Canad en primer lloc, enfront el 17% que va escollir la Columbia Britnica. Citat a KILGOUR, David, Inside Outer Canada. Edmonton: Lone Pine, 1990, p. 197.
265

West Lothian, com es coneix al Regne Unit, s a dir, quantes potestats especials podria adquirir el Quebec mentre els parlamentaris i ministres daquesta provncia continuen prenent decisions en alguns dels mateixos mbits poltics per a la resta del pas. El simbolisme pot ser una manera dabordar la qesti de les identitats mltiples. La resoluci de la Cambra dels Comuns de 2006 que reconeixia que els quebequesos constituen una naci en el si dun Canad unit era una frmula hbil en el sentit que deixava moltes coses sense resoldre. Reconeixia el fet diferencial del Quebec, de manera encara ms reveladora que els Acords de Meech i Charlottetown, per sense la protecci constitucional que havia desfermat una part tan gran de loposici dues dcades abans. Deixava oberta la qesti de qui eren exactament els quebequesos: tots els residents al Quebec?, els canadencs francesos en particular? Aix evitava equiparar la identitat nacional dels quebequesos amb qualsevol reivindicaci poltica per part del govern quebequs de ser-ne lnica representaci, ja que aix pressuposava que el reconeixement del carcter nacional dels quebequesos era perfectament compatible amb la unitat canadenca (fet que els defensors de la lnia dura dun sol Canad de mar a mar, duna banda, i els partidaris de la sobirania del Quebec, de laltra, tindrien motius per rebutjar). Fa poc que el Quebec ha adquirit veu dins de la delegaci canadenca de la UNESCO, en atenci a interessos culturals especials que cal tractar a nivell internacional. Per tornen a haver-hi limitacions a les aspiracions duna comunitat nacional no sobirana mitjanant lobtenci de reconeixement internacional en institucions globals o continentals limitades a estats sobirans. Els sobiranistes del Quebec tamb han parlat de crear una mena de ciutadania quebequesa, fins i tot sense
266

assolir la independncia. Aix tamb es podria convertir rpidament en una poma de la discrdia, ja que la ciutadania sassocia normalment als estats sobirans, i no a les nacionalitats subestatals. El pragmatisme i la voluntat de comproms tant per la banda del Canada francs com per la del Canad britnic ha caracteritzat generalment les relacions anglofranceses des de la creaci de la federaci canadenca el 1867. Hi ha cap ra per creure que aix canviar radicalment en un futur proper? No ho crec. Aix vol dir que hi haur una coincidncia de parers total entre quebequesos i els altres canadencs o entre les primeres nacions i els altres canadencs o els quebequesos? Tampoc no ho crec. Lethos dels estats multinacionals i multilinges rau en la necessitat de viure plegats malgrat el que de vegades poden semblar diferncies irreconciliables entre els pobles que els constitueixen. Aquesta s una lgica fora diferent de la que mou els sentiments nacionalistes en nacions-estat tradicionals amb un concepte monista de la nacionalitat. El fonament multinacional rau en la superaci de la distinci amic-enemic, de la reducci de la poltica a un simple b omnicomprensiu, a aprendre lart de viure plegats amb civisme, encara que no sigui amb una intimitat excessiva, a pesar de les diferncies lingstiques i culturals. Ho fa sense negar el sentiment, la lluita, les frustracions, fins i tot la violncia ocasional que pot espatllar la convivncia en un estat compost. Lambigitat sintegra en la mateixa lgica de les federacions multinacionals, i el Canad continuar vivint sota la seva influncia. Per respondre la pregunta que forma el ttol daquest treball, en un futur indefinit el Canad continuar combinant caracterstiques duna federaci territorial i duna de multinacional.
267

Bibliografia CAIRNS, A. Citizens Plus: Aboriginal Peoples and the Canadian State. Vancouver: UBC Press, 2000. DUFOUR, C. Restoring the Federal Principle: The Place of Quebec in the Canadian Social Union, Institute for Research on Public Policy, Policy Matters, vol. 3, #1, febrer 2002. GIBBINS, R. i LAFOREST, G. (eds.). Beyond the Impasse: towards reconciliation, Institute for Research on Public Policy, 1998. LAPONCE, J. Languages and their Territories. Toronto: University of Toronto Press, 1987. MCROBERTS, K. Canada and the Multinational; State, Canadian Journal of Political Science, vol. 34, #4, desembre 2001. MEISEL, J., ROCHER, G. i SILVER, A. As I Recall: Historical Perspectives, Institute for Research on Public Policy, 1999. PRATTE, A. Faire table rase, a Andr Pratte (ed.). Reconqurir le Canada: un nouveau projet pour la nation qubcoise. Mont-real: Les ditions voix parallles, 2007, p. 231-258. RUSSELL, P. Constitutional Odyssey: Can Canadians be a Sovereign People? Toronto: University of Toronto Press, 1992. SIMEON, R. i PAPILLON, M. Canada, a Akhtar Majeed, Ronald Watts i Douglas Brown (eds.). Distribution of Powers and Responsibilities in Federal Countries. Mont-real: McGill-Queens University Press, 2006, p. 92-122. STEVENSON, G. Unfulfilled Union: Canadian Federalism and National Unity. Toronto: Macmillan, 1978. TRIBUNAL SUPREM DEL CANADA, Referncia re Secessi del Quebec, 1998. WATTS, R. Comparing Federal Systems. Institute of Intergovernmental Affairs, Queens University, 1999 (2a ed.).

268

6. Federalisme belga: un mitj per a una finalitat?

Wilfried Swenden University of Edimburg

Aquest captol ofereix una visi general de la histria, lestructura i les dinmiques del federalisme belga. Dacord amb lestructura de tots els captols daquest volum, la primera secci ofereix una visi general molt breu del federalisme belga, o almenys de les forces que van ocasionar una estructura federal el 1993. En la secci segent, perfilo les caracterstiques institucionals i processos de presa de decisions principals del federalisme belga. La tercera secci considera lxit del federalisme des de la perspectiva de lacomodaci del carcter multinacional de lEstat belga. Sost que, si b el fedeGran part del material daquest document es va publicar anteriorment en diferents articles o captols de llibres, especialment SWENDEN, W., Mantenint simtric el federalisme belga: equilibri entre bon govern i solidaritat?, a F. REQUEJO; K. J. NAGEL, Descentralitzaci, asimetries i processos de resimetritzaci a Europa; SWENDEN, W. i JANS, M. T. 2006, Will it Stay or will it go? Federalism and the Sustainability of Belgium, West European Politics, 29 (5), p. 877-894 (secci 3) i SWENDEN, W. (2004), Territoriality versus Personality. Belgum and the Framework Convention for the Projection of National Minorities, a European Yearbook of Minority Issues (Leiden/Boston: Martinus Nijhoff Publishers), p. 331356 (secci 4). La taula 1 es public per primera vegada en la introducci editorial a un nmero especial sobre La poltica de Blgica de West European Politics, 29 (5), coeditat per M. Brans, L. De Winter i W. Swenden. Lautor va compilar la taula per larticle.
269

ralisme pot haver ajudat a controlar el conflicte multinacional, tamb ha ofert nous terrenys en qu es pot mobilitzar el conflicte multinacional. Per molts poltics flamencs en particular, lactual estat del federalisme belga s insatisfactori i per aix el federalisme no es veu com una finalitat, sin ms aviat com un mitj per ms descentralitzaci, potser un estat confederal. La secci final presenta un breu resum daquests debats i esbossa els principals reptes que afronta la federaci belga.

1. Per qu federalisme: una histria prvia al 1970 Blgica no va esdevenir federal fins el 1993, ms de cent cinquanta anys desprs daconseguir la independncia dHolanda. La federalitzaci (tardana) de Blgica va sorgir de la lluita de la majoria demogrfica de parlants de flamenc (actualment ms o menys un 58% de la poblaci) per aconseguir reconeixement lingstic. Tot i que els flamencs constituen una majoria demogrfica el 1830, quan Blgica es va independitzar, la majoria de les elits poltiques, socioeconmiques i militars daleshores eren francfones. Den de la segona meitat del segle XIX, els greuges flamencs quant al reconeixement lingstic es van anar acomodant gradualment. Els anys trenta del segle XX, van menar a una transformaci de Blgica des dun estat completament governat en francs a una poltica amb tres zones lingsques oficials: el nord de parla neerlandesa, el sud francfon i Brusselles, una zona bilinge. El reconeixement lingstic es va assolir duna manera fragmentria. Sovint, la qesti lingstica se subordinava a altres reivindicacions com ara la demarcaci correcta entre
270

estat i religi (sobretot en leducaci) o la lluita pel sufragi igualitari i la protecci dels drets laborals. Per lampliaci del sufragi va beneficiar indirectament la causa dels drets lingstics del neerlands, ja que va augmentar el pes de la majoria flamenca relativament pobra dins del nombre total de vots. Mentre que els pobres de la molt industrialitzada Valnia solien ser obrers i per tant votaven sovint els socialistes, els pobres de Flandes solien treballar al camp. Aquests tendien a donar suport als catlics. Fins avui, el nacionalisme flamenc sassocia ms aviat al catolicisme, mentre que, de les tres principals ideologies poltiques (socialisme, liberalisme i democrcia cristiana), els socialistes francfons estan sobretot vinculats al nacionalisme val (Witte i Van Velthoven, 1999). La transformaci dun moviment cultural o lingstic flamenc en un moviment nacionalista flamenc durant la primera part del segle XX es pot atribuir a la intransigncia de lelit poltica davant de les reivindicacions lingstiques dels parlants de flamenc. No obstant aix, els anys seixanta del segle XX, la major part de greuges lingstics de la majoria flamenca havia estat reconeguda i les institucions poltiques clau del centre belga (Executiu, Parlament, Cambres, Exrcit i Administraci central) funcionaven de manera bilinge (a pesar dun continu nivell de representaci excessiva de francfons en el cos diplomtic i les elits militars i socioeconmiques; Dewachter, 1992). Aix es va produir sense transferir potestats a les regions. A final de la dcada dels anys seixanta el poder encara no estava dividit verticalment, per les institucions del centre belga ja fragmentaven el poder horitzontalment, entre representants de tots dos grups lingstics. Per exemple, el Ministeri dEducaci, tot i que encara nominalment unitari, es271

tava dividit en dues seccions: cada secci controlava leducaci pel seu grup lingstic especfic (francfon o neerlands) i estava dirigida pel seu propi ministre. Aquesta norma de paritat saplicava a la totalitat del govern belga (per b que el Departament dEducaci era lnic amb ministres duals). Els ministres del govern belga sempre representaven un dels dos segments lingstics principals, per prenien decisions per consens. Per aix, fins i tot abans que es constitucionalitzs el principi de paritat lingstica, el governament del centre es podia interpretar com un precari exercici dequilibri dels interessos holandesos i francfons en qu cada grup tenia dret de veto de facto. Aquest mtode consocional de resoldre afers fonamentals que dividien la naci (per exemple tamb en altres divisions com la separaci entre lEstat i lEsglsia, o el capital i els treballadors) havia estat una caracterstica clau de la resoluci de conflictes a Blgica. De tota manera, ladopci daquests mecanismes consocionals sovint es va produir arran de perodes dintensa confrontaci i de govern per la norma de la majoria (vegeu Huyse, 1967; Deschouwer 2006). La coexistncia de dos blocs lingstics a la poltica del centre anunciava ladveniment duna estructura estatal inicialment regionalitzada per a lltim federalitzada, en qu aquesta bipolaritat lingstica era la petjada estructural ms important. Per qu i com va passar aix? En primer lloc, encara que moltes de les reivindicacions lingstiques dels flamencs van ser acomodades abans que Blgica emprengus el procs de federalitzaci, hi havia sense resoldre qestions cabdals sobre la demarcaci de les fronteres lingstiques. Aix va desencadenar protestes etnoregionalistes i va complicar la cooperaci entre les elits parlants de neerlands i francfones dins un marc unitari.
272

El principi de zones lingstiques homognies va ser mpliament establert en un srie de lleis lingstiques adoptades els anys trenta, per la demarcaci de les fronteres daquestes zones va estar sotmesa a censos durant decennis. Tot i que aquests censos no van canviar el rgim lingstic que saplicava a la immensa majoria del territori belga, van afectar lestatus dels municipis propers a les fronteres lingstiques o propers a Brusselles. Oficialment, a la bilinge capital de Blgica, a mitjan segle XX, els francfons havien triplicat en nombre els flamencs. La suburbanitzaci de Brusselles desprs de la II Guerra Mundial va comportar que molts francfons canviessin els seus pisos a la ciutat per un habitatge al proper camp flamenc (sels van unir fora treballadors estrangers prspers, atrets a Brusselles per la seva importncia creixent com a centre poltic internacional, i que tamb preferien el francs com a llengua de comunicaci amb les autoritats pbliques locals i estatals). Com a conseqncia daix, un bon nombre daquests municipis dels afores es van fer francesos: o b van obtenir un canvi formal destatus (de monolinge a bilinge, tot esdevenint aix part de la zona bilinge de Brusselles), o b van adquirir serveis lingstics en francs. Per impedir que proseguissin amb aquesta francesitzaci, alguns poltics flamencs van insistir a fixar territorialment les fronteres lingstiques, amb lobjectiu dassegurar la provisi infinita de serveis pblics en neerlands (i noms en neerlands) en aquestes zones. Aquesta lluita (i la reacci sorprenentment hostil dels francfons que no se sentien ben rebuts als seus nous llocs de residncia) va menar a laugment de partits etnolingstics significatius a Flandes (Volksunie) i a linterior i al voltant de Brusselles (Front Dmocratique des Francophones). Les lleis laborals de 1962-1963 van suprimir els cens
273

lingstics: les fronteres de Brusselles es van instituir constitucionalment (per aix en lnies generals els flamencs se sortiren amb la seva), per en sis municipis dels afores els serveis lingstics es van oferir a les minories francfones (vegeu 5.5). En segon lloc, el perode posterior a la II Guerra Mundial va coincidir amb una inversi gradual de les fortunes econmiques: Valnia va patir ms la crisi de les indstries que abans havien estat lorgull de Blgica (sobretot el carb i lacer). En canvi, el nord de parla neerlandesa va aprofitar la seva estructura salarial generalment ms baixa i la manca dun passat industrial fort. Un clima general favorable a les inversions va permetre a Flandes atreure el gros de la inversi estrangera directa a Blgica (al comenament sobretot nord-americana), de manera predominant a les indstries de lautombil, qumica i farmacutica. Els anys seixanta, Flandes ja superava Valnia en PIB regional per cpita. El 2002, Valnia, que havia estat la segona regi ms rica del mn, noms ocupava el lloc 56 en la classificaci NUTS de la UE de totes les regions europees (dun total de vuitanta-nou regions classificades). El Producte Interior Brut mitj de Valnia era un 22% per sota del de la mitjana de la UE (Aernoudt, 2006, p. 43). Aquesta inversi en les fortunes econmiques va reforar els parlants de neerlands en les negociacions poltiques amb el centre, per tamb va frustrar una gran part de la poblaci francfona. Especialment lesquerra francfona (socialistes, sindicats) va condemnar la manca de solidaritat dels seus collegues de parla neerlandesa: demanaven ms ajuda de lEstat per impulsar les indstries en crisi i ms seguretat per assegurar sous atractius. La fractura econmica entre el nord i el sud es va anar barrejant cada cop ms amb qestions lingstiques. A Flan274

des les dues qestions coincidien estretament. La Volksunie hi combinava uns valors tics conservadors-catlics amb un marcat perfil etnolingstic. No obstant aix, a la Valnia belga francfona estava ms aviat centrada a obtenir les eines pbliques (ajuda estatal) necessries per revifar les seves indstries, mentre que els habitants francfons de Brusselles se centraven ms en la seva batalla al front lingstic contra els flamencs. Aquesta dualitat va donar lloc a dos tipus de partits autonomistes: un partit etnolingstic francfon, per econmicament conservador a Brusselles (s a dir, en sintonia amb les caracterstiques ms liberalburgeses de la poblaci francfona de Brusselles) i un partit socioeconmicament progressista, per regionalista, a Valnia (Rassemblement Wallon). La significaci daquests partits autonomistes (a ms de la seva naturalesa dual a la Blgica francfona) s cabdal per entendre per qu i com va sorgir el federalisme. Lxit electoral daquests partits els anys seixanta i setanta va contribuir a lescissi dels partits dmbit estatal en partits separats de parlants de neerlands i francfons, cadascun amb el seu propi president de partit, executiva de partit, congrs de partit i programa de partit. Els democratacristians dmbit estatal van ser els primers a separar-se quan els dirigents es van enfrontar arran de la decisi de dividir la Universitat Catlica de Lovaina en universitats de parla neerlandesa i francesa separades (la darrera va haver de desplaar-se de la ciutat flamenca de Leuven a un campus de nova construcci a Valnia, vint quilmetres al sud). Desprs de lescissi, els democratacristians es van trobar en una posici davantatge competitiu respecte als altres partits dmbit estatal. Per aix, les seves parts escindides (liberals i socialdemcrates) van seguir lexemple (Verleden, de prxima aparici). La fissura t275

nico-lingstica va passar a recrrer tot el sistema de partits belga que, al capdavall, no consistia en gaire ms que en la suma de dos sistemes de partits diferents. Els partits no podien aspirar a aconseguir vots a fora dexplotar la clivella etnolingstica en benefici propi sense crrer el risc de ser sancionats pels votants de tots dos costats de la frontera lingstica. Noms cal un petit pas per passar dun sistema de partits dividit lingsticament a una situaci en qu satorga lautogovern a cada comunitat lingstica.

2. Processos institucionals i de presa de decisions principals a la Federaci belga Quines sn les caracterstiques principals del model federal belga tal com sha desenvolupat des de 1970? La taula 1 ofereix una visi esquemtica dels passos institucionals que es van efectuar en el desenvolupament del federalisme belga. Segons sembla, el federalisme belga s el resultat de cinc reformes estatals consecutives (1970, 1980, 1988-1989, 1992-1993 i 2000-2001). Les lnies delimitadores duna nova reforma estatal podrien tornar a emergir en els anys 2008-2009.

276

TAULA 1: FEDERALISME
1980 Es crea el Tribunal dArbitratge (operatiu des de 1984): pot constitut per regions i comunitats. Reforma del Senat: sn substituts per senadors de la comunitat (elegits a consells de comunitat). de la legislaci federal i regional amb certes disposicions constitucionals aix com comunitats. amb lleis de majoria especial federals que determinen lautonomia dArbitratge. de les regions i les comunitats. lautonomia institucional de la regi capital de Brusselles (normes consociacionals). el control sobre El govern federal ret potestats del Tribunal Samplien les centre, les regions i les cooperaci entre el possibilitat dacords de intergovernamental: un estat federal, mecanisme reconeix Blgica com Reforament del La Constituci 1988-1989 1992-1993 2001-2008 Previstes ms reformes del Senat. Prevista la transformaci del Tribunal dArbitratge en un Tribunal

BELGA

(1970-PRESENT)

Reformes de lEstat

1970

Mecanismes centrals

La majoria de lleis

preparant-se per al

constitucionals

federalisme

pertanyents al

federalisme requereixen examinar la conformitat Comit de Deliberaci i

majories especials al

Parlament federal.

Hi ha paritat al

els senadors provincials Constitucional complet.

Gabinet federal i norma

de consens entre tots

dos grups lingstics.

Procediment

dalarma.

(continua)

277

278 1980 Acord sobre lexercici de les competncies de la Comunitat a Brusselles (Els consells de comunitat i els executius integrats per membres del consell regional de Brusselles directament elegit francfons. la Regi de Brusselles Capital, amb consell directament elegit. nacional). pot transferir poders la Regi Valona i a la Comissi de la Comunitat francesa (Brusselles). Consells valons i flamencs (Parlament) directament elegits. del consell de la elegits (els membres regionals directament la base de parlaments de comunitat sobre regionals estan diferenciades. Els flamencs reben la garantia duna indirecta de consells Acord sobre lelecci Des de 2003, les eleccions al Parlament federal i als parlaments 1988-1989 1992-1993 2001-2008 comunitat deixen de ser mnima representaci al membres del parlament Parlament regional de Brusselles. parlants de neerlands i La comunitat francesa Acord per fer operativa legislatius (educaci) a Les comunitats executives petites ja no han de retre compte davant lExecutiu nacional. Samplia el paper consultiu de la comunitat germanoparlant a paper legislatiu (decrets). Acord per fer operatives les regions valones i flamenques amb potestats legislatives. Els consells regionals no sn directament elegits per estan compostos per membres flamencs i valons del Parlament nacional. Els executius regionals sn responsables davant els consells regionals. Es fusionen la comunitat flamenca i la Regi Flamenca. (continua)

Reformes de lEstat

1970

Autonomia poltica

de les comunitats

i regions

Creaci de les comunitats flamenca, francfona i de parla alemanya. Consells de comunitat compostos per membres del Parlament nacional parlants de neerlands i francfons, els executius petits emanen dels consells, per sn responsables davant lExecutiu nacional. El Consell de la Comunitat germanoparlant directament elegit des de 1973, per inicialment amb un paper noms consultiu. No hi ha acord en la creaci de regions amb poder legislatiu.

Reformes de lEstat Qestions personalitzades afegides (poltica sanitria i assistencial als individus). totes les esferes de competncia nacional. Poltica laboral, inversi pblica, desenvolupament econmic, poltica dhabitatge i planificaci estructural. poltica de transport. Recerca cientfica, Cooperaci intermunicipal per a la provisi de serveis. Transport. Construcci de carreteres i vies fluvials. Aspectes del comer exterior, energia i la major part de la poltica agrria. Poltica exterior (incloent-hi tractats) en totes les esferes de competncia nacional. (incloent-hi tractats) en Poltica exterior assistencials socials. Safegeix Educaci. Ampliaci de poltiques

1970

1980

1988-1989

1992-1993

2001-2008

Competncies de les

s de poltica

comunitats

lingstica i cultural

(capacitat legislativa

noms en el cas de les

comunitats francfones

i flamenques).

Competncies

Poltica agrria + comer exterior. Planificaci de la transferncia de lajuda al desenvolupament a les regions.

regionals

(continua)

279

280 1980 Subvencions incondicionals. Les regions i les comunitats gasten un vuit per cent del pressupost pblic total. pblic total. Irrellevant: per els ingressos fiscals compartits complementen les subvencions centrals. les regions (impost de successions). limitada noms per a Autonomia fiscal impostos compartits. dels ingressos per Domina el component Domina el component dels ingressos per impostos compartits. Es transfereixen a les regions els ingressos per impostos de la televisi i la rdio, aix com les ecotaxes. Domina el component dels ingressos per impostos compartits. Les comunitats continuen sense autonomia fiscal. Samplia lautonomia fiscal de les regions (possibilitat de reduir o taxa per pagament de limpost sobre la renda. Regions recapten aproximadament un vint per cent del que gasten. cent del pressupost pressupost pblic. trenta-quatre per per cent del total del aproximadament un gasten vora el trenta comunitats gasten (excloent els pagaments dinteressos federals sobre el deute pblic). Regions i comunitats Les regions i les incondicionals. incondicionals. Subvencions Subvencions Les regions i les comunitats gasten ms que el govern federal 1988-1989 1992-1993 2001-2008

Reformes de lEstat

1970

Autonomia de despeses

Concessions

de les regions i

incondicionals.

comunitats

Autonomia de

Totalment finanat

recaptaci dimpostos

amb subvencions

de les regions i

centrals.

comunitats

Font: Comit de les Regions (2003) i Alen i Muylle (2003: 341-399). Taula elaborada per Wilfried Swenden.

2.1. Una federaci constituda per comunitats i regions Malgrat els problemes de demarcar les fronteres exactes de Brusselles i la seva perifria, els grups lingstics de Blgica viuen territorialment molt concentrats (Hooghe, 2003 a Coakley). Per tant, va sorgir un tipus destructura federal en qu es va donar cada cop ms autonomia a tots dos grups lingstics a ms de tenir-los controlats al centre (Alen i Ergec, 1993). Per aix, laparici del federalisme fonamentat en la llengua o en la comunitat en qu les comunitats flamenca i francesa sn els actors clau (tamb hi ha una petita comunitat germanoparlant, per noms representa 80.000 ciutadans i no t la mateixa posici negociadora al centre de Blgica). Les comunitats controlen les competncies personalitzades, per exemple les competncies que puguin estar relacionades amb la llengua dun individu, sobretot leducaci, les poltiques dajut social, assistncia sanitria preventiva (vegeu taula 1). De tota manera, el principi de la comunitat no s cent per cent territorial: com que Brusselles s un territori bilinge, entra dins la zona de captaci de la comunitat flamenca o francfona: ciutadans que viuen als dinou municipis que formen la Regi de Brusselles sn lliures descollir entre comunitats i no han de declarar a quina comunitat pertanyen. Possiblement, amb el que ms es correspon el principi de comunitat s amb la reivindicaci flamenca de crear una federaci bipolar amb la llengua com a factor principal. Si tenim en compte que els mecanismes consociacionals que operen en el marc del govern federal (Executiu, Parlament, per tamb la composici dels tribunals) reflecteixen aquesta divisi bicomunal, la divisi de les comunitats flamenca i francfona es presenta com la fractura estructural ms notable de la federaci belga.
281

Figura 1: Blgica: una federaci composta per regions i comunitats

Font: fdiatlas.fdimagazine.com/sponsor.aspx?sponsor=16 [Guia al Mn dInversi Directa Estrangera]

Blgica tamb s una federaci composta per tres regions: la Regi Flamenca, la Regi Valona i la Regi de Brusselles Capital. Les dues primeres regions van aparixer el 1988 (ms o menys al cap de deu anys que sestablissin les comunitats), per no es va assolir un acord poltic sobre la formaci de la Regi de Brusselles Capital fins el 1988. Les regions controlen un ventall de competncies socioeconmiques, especialment el desenvolupament industrial, el transport, la poltica dhabitatge, lagricultura, la poltica mediambiental i alguns aspectes de la poltica laboral (vegeu taula 1). La creaci de les regions t ms a veure amb limpuls inicial de Valnia cap a lautogovern: ms autonomia en qestions socioeconmiques li permetria dissenyar les poltiques socioeconmiques bloquejades per les elits poltiques flamenques del centre. Lestructura de tres regions tamb illustra limpuls dual cap a lautogovern a la Blgica francfona: els Bruxellois francfons sidentifiquen ms amb una identitat cultural fran282

cfona que no amb una identitat regional valona; tendeixen a votar ms el Partit Liberal socioeconmicament conservador i representen una part considerable (prop del 18%) de tots els belgues francfons. Per comparaci, lelectorat de Valnia es decanta ms cap a lesquerra (Partit Socialista) i a diferncia dels valons Bruxellois francfons mai no han sentit amenaada la seva identitat cultural. Per aix, la llengua ns un tret identitari menys important.

2.2. Una federaci (moderadament) asimtrica De lanterior es desprn que la Blgica francfona t una estructura ms dual en qu el principi regional coexisteix amb el principi de comunitat. Per reflectir-ho, la comunitat francfona fa poc es va reanomenar Communaut Bruxelles-Wallonie i existeix conjuntament amb les regions de Valnia i Brusselles capital. Per comparaci, des de que el principi de comunitat ha donat suport a la campanya flamenca per lautogovern i perqu molt pocs flamencs viuen a Brusselles (noms un 1,5% de parlants de neerlands de la comunitat de Blgica total), la regi i la comunitat flamenca han conflut rpidament en una estructura anomenada Comunitat Flamenca. La presncia dun govern flamenc responsable de les competncies de la comunitat i la regi a Flandes i de les competncies de la comunitat que beneficien la comunitat de parlants de neerlands de Brusselles va originar un destacat element dasimetria institucional en la federaci belga contempornia. A ms, els dirigents poltics flamencs van aconseguir que lestatus de la Regi de Brusselles Capital (RBC) es poss en un pla una mica inferior al de les altres dues regions. La RBC
283

t menys llibertat per organitzar les seves estructures executives i legislatives dall que creu que li pertoca. Ats el seu estatus de regi bilinge i capital federal, shan fet disposicions adequades per representar la minoria de parla neerlandesa (lleis de majoria especials) que no es poden esmenar sense el consentiment de tots dos grups lingstics en totes dues cambres del Parlament federal. s ms, els tribunals ordinaris poden legislar sobre la constitucionalitat de les lleis regionals de Brusselles (mentre que aquest dret es restringeix al Tribunal Constitucional de Blgica en el cas de la resta de regions). Si deixem de banda les petites diferncies destatus entre la comunitat de parla alemanya i les altres comunitats lingstiques principals (flamenca i francesa), duna banda, i de laltra entre la Regi de Brusselles Capital i les altres dues regions principals (flamenca i valona), veiem que lasimetria no s tant el resultat de confiar potestats constitucionals a diferents comunitats o regions, sin que, ms aviat, lasimetria ve de la presncia de dos tipus diferents dentitats regionals (regions i comunitats) i de la coincidncia gaireb perfecta entre regi i comunitat a Flandes (que facilita la fusi de facto entre totes dues entitats) i lexistncia parallela duna Regi de Valnia i una comunitat francfona a la Blgica francfona. Com que no tenen estatus de comunitat, els habitants de Brusselles confien en les comunitats flamenca o francfona pel que fa als afers de la comunitat; com que no tenen estatus de regi, els habitants de la comunitat de parla alemanya confien en la Regi de Valnia pel que fa a afers regionals. Els darrers anys, la comunitat francfona ha cedit algunes competncies de comunitat al grup francfon del Parlament regional de Brusselles i al Parlament val, i la Regi de Valnia ha transferit algunes competncies regionals a la comunitat de parla alemanya. En el primer cas, la transfern284

cia es va fer per alleugerir els dficits pressupostaris del govern de la comunitat francesa (que van impedir un finanament adequat de les seves responsabilitats educatives); en el segon, la transferncia va acomodar demandes dels parlants dalemany dobtenir ms autonomia tamb en algunes competncies regionals.

2.3. El federalisme com un procs del centre a la perifria Com ha revelat la taula 1, la federalitzaci de Blgica ha estat un procs gradual i no va partir dun projecte institucional clar (van caldre divuit anys perqu cada unitat federal funcions del tot). En general, el procs sha dirigit des del centre. Qualsevol decisi formal dincrementar les potestats de les unitats federals rau noms en el Parlament central, tot i que sovint amb majories especials. Les elits poltiques que controlaven lExecutiu central (s a dir, els ministres de lExecutiu central i els dirigents dels partits que representen) han tingut el paper principal en la conversi de Blgica en un estat federal. Paradoxalment, mentre que des de 1993 els parlaments regionals han daprovar els tractats internacionals que afecten les seves competncies interiors, encara no es requereix la seva aprovaci per a les propostes de canvis en la Constituci o les lleis constitucionals (lleis de majoria especials) que nafecten les competncies. Per, com a resultat de dos mecanismes, la participaci de facto de les comunitats i regions principals en la reforma dels seus estatuts dautonomia s molt ms gran del que sha indicat abans. En primer lloc, com ja sha mostrat, les comunitats lingstiques principals mantenen un poder de veto mutu al centre. Daquesta manera, els francfons podrien impedir la
285

seva marginalitzaci poltica a causa de la seva posici de minoria demogrfica i cada cop ms tamb econmica a lEstat. Per aix deixa la Regi de Brusselles Capital, per no parlar de la comunitat de parla alemanya, amb una aportaci relativament petita a nivell federal. Els principals grups lingstics estan protegits, per en aquests (fins i tot en el francfon) Brusselles t una representaci insuficient. El segon mecanisme s degut a la presncia exclusiva de partits lingsticament dividits que no depassen de la frontera lingstica. Com a resultat, no s gaire probable que els diputats, ni tan sols quan actuen a nivell federal, redueixin lactual nivell dautonomia regional. Aix s aix perqu aquests sempre tindran en compte lefecte de les propostes poltiques per a la comunitat lingstica a la qual pertanyen. El requisit que tots dos grups lingstics han daprovar els canvis en lestructura federal de lEstat compensa de bon tros el fet que el Senat federal no tracti interessos especfics de les comunitats o les regions. Tamb cal destacar que laportaci dels titulars dels crrecs regionals (especialment ministres-presidents o minitres) en el debat sobre futures reformes de descentralitzaci ha augmentat sobretot arran de lelecci directa dels parlaments subnacionals de 1995. Tot reflectint la naturalesa ms madura del federalisme contemporani, la proporci de ministres federals amb experincia ministerial regional prvia ha augmentat (per exemple el 2008 Blgica va tenir per primera vegada un primer ministre que abans havia encapalat un govern regional flamenc). Per aix, duna manera informal, els membres dexecutius regionals o diputats regionals especialment quan tamb assumeixen un paper clau a les executives dels respectius partits, estan implicats en el debat sobre les reformes constitucionals que volen alterar els nivells actuals dautonomia regional.
286

2.4. El federalisme sense fragmentar el control poltic Desprs de garantir que la reforma de lEstat s una responsabilitat de primer ordre dels actors en el govern central, les elits dels partits centrals han anat amb compte de no debilitar o fragmentar el seu control poltic, horitzontalment (a nivell de poltica central) i verticalment (entre el centre i les regions). El federalisme requereix controls horitzontals sobre les potestats del govern central, per exemple mitjanant una segona cambra encarregada de representar els interessos regionals o un tribunal constitucional que examini el compliment de la legislaci federal amb normes (constitucionals) que especifiquin les competncies del centre i de les regions. Molts senadors sn elegits directament i simultniament amb la cambra baixa, i la seva elecci tamb determina la distribuci poltica de partits dels senadors de la comunitat (s a dir, un grup molt ms petit de senadors que ocupen els parlaments de la comunitat). Per tant, s molt poc probable que presenciem una assemblea legislativa bicameral en qu el govern federal no tingui una majoria a la segona cambra. A ms, fins el 1984 no es va crear un tribunal constitucional. El Tribunal encara no t la potestat dexaminar el compliment de la legislaci federal i regional de tots els articles constitucionals, i la meitat dels seus membres sn poltics retirats (que han dhaver exercit almenys cinc anys com a diputats federals o membres dun parlament regional). El desig de minimitzar la fragmentaci poltica verticalment es reflecteix en la llarga i duradora elecci indirecta de les assemblees legislatives regionals ms importants. Fins el 1995 estaven constitudes per diputats directament elegits que havien integrat la cambra baixa central o Senat i shavien escindit en grups lingstics separats, un neerlan287

ds i laltre francs. Per aix, a Blgica, les institucions poltiques regionals es van desenvolupar ms a poc a poc que al Regne Unit o a Espanya, on la transferncia de competncies va coincidir de seguida amb la creaci de parlaments directament elegits. Tot i que els parlaments flamenc i val sn elegits directament des de 1995, la seva elecci va coincidir amb la del Parlament federal fins el 2003. Fins llavors, els partits podien dur a terme simultniament les campanyes a les eleccions federal i regional, preseleccionar candidats per a totes dues eleccions i desprs formar governs de coalici federals i regionals.

2.5. Asimetria poltica i incongruncia de partit en un context federal bipolar Els anys 1992-1993 les regions ja havien adquirit un conjunt respectable de competncies que els havien convertit en uns dels actors regionals ms importants dEuropa, per en el pla poltic amb prou feines sacostaven a ladolescncia. Fins el 2003, molts partits van optar per participar en el govern (o oposici) a tots dos nivells (vegeu Swenden, 2002, tamb per a algunes excepcions). A nivell federal, els partits escindits per motius lingstics van preferir collaborar amb el partit ideolgicament ms af de laltra banda de la frontera lingstica, tot creant coalicions simtriques. Per exemple, els socialdemcrates flamencs van poder ser integrats en un govern de coalici federal perqu el seu germ molt ms gran de laltra banda de la frontera lingstica hi participaria. Desprs, els socialdemcrates flamencs van poder utilitzar la seva participaci en el govern federal com a instrument per entrar en el govern regional flamenc, i fer-ne congruent la composici amb
288

la del govern federal. La lgica tamb podria funcionar a linrevs: un consens inicial sobre la formaci dun govern regional podia determinar quins partits componien el govern federal. Aquest constaria doncs dels partits francfons i parlants de neerlands dels dos principals governs regionals (De Winter, 2006). Malgrat les diferncies en els sistemes regionals de partits (i de vegades tamb en la magnitud i la direcci dels girs electorals dins de cada sistema de partits desprs de cada conjunt deleccions federals i regionals Deschouwer), es van formar governs de coalici federals simtrics i federal regionals congruents. Tot i que aquesta prctica va facilitar la gesti del sistema federal belga, tamb va tallar les ales dels membres ms inclinats al regionalisme dun govern regional. Des de 2003, les eleccions federals i regionals han estat diferenciades, per les eleccions de les assemblees legislatives regionals encara se celebren el mateix dia. El resultat de les eleccions de 2004 va ser notablement diferent del resultat de lelecci federal dun any abans. Pels socialdemcrates francfons, els clars guanyadors a la Blgica francfona, el resultat de les eleccions de 2004 oferia una oportunitat estratgica. Podien dividir i governar si expulsaven els liberals dels governs de coalici regionals i forjaven una coalici amb els democratacristians de Valnia i els democratacristians i els verds a Brusselles. A nivell federal, els liberals van mantenir la coalici amb els socialdemcrates. A Flandes, el suport cada cop ms fort del partit dextrema dreta Vlaams Belang i la promesa dels verds flamencs de no participar en un govern de coalici desprs de les contundents derrotes a les eleccions federals de 2003 van desembocar en una gran coalici de democratacristians, liberals i socialdemcrates, en qu els democratacristians van assumir el crrec de primer
289

ministre. A lltim, els socialdemcrates flamencs van patir una greu derrota a les eleccions federals de 2007 i van optar deliberadament per una lnia doposici federal. De tota manera, van poder convncer els seus collegues francfons perqu sincorporessin a una coalici de cinc partits amb democratacristians i liberals flamencs, democratacristians francfons, liberals i socialdemcrates francfons. Per aix, les coalicions federals ja no sn necessriament simtriques en la seva composici. La formaci daquests governs de partits polticament incongruents s prctica comuna en altres federacions, com ustria, Austrlia, el Canad, Alemanya i els Estats Units. All on es formen governs de coalici que reflecteixen al mxim els canvis electorals en els sistemes regionals de partits, es progressa des del punt de vista de la responsabilitat electoral. Per a Blgica aquesta prctica sempre seria difcil. La bipolaritat de facto de la federaci implica que Flandes i Valnia tenen ms pes a escala de poltica federal que fins i tot, posem per cas, Westflia del Nord del Rin a Alemanya o Nova Galles del Sud a Austrlia. A ms, tan important com donar-los oportunitats estratgiques s que els dirigents dels partits coordinin el paper de ser un partit del govern en un nivell i un partit de loposici en un altre. Si hi hagus hagut partits dmbit estatal amb branques regionals separades, els lders i les executives del partit haurien pogut endegar poltiques a tots dos nivells i hauria estat ms fcil de digerir un grau ms alt de discrepncia dins del partit. Laugment dincongruncia vertical (i ltimament tamb dasimetria en la composici del govern federal) no ha estat exempt de problemes. Als partits sels ha fet difcil desenredar les poltiques federals de les regionals i coordinar-se entre aquests nivells, sobretot quan combinen un paper de govern
290

i doposici en dos nivells diferents o participen en el govern en tots dos nivells per amb partits diferents del mateix grup lingstic. A ms, ara els governs tenen menys temps per dur a terme reformes impopulars, ja que sempre est a punt de celebrar-se una elecci federal o regional. En vista de tot aix, alguns partits principals han proposat el restabliment de la simultanetat de les eleccions federals i regionals. Tanmateix, els partits de tendncia ms autonomista (especialment la Nova Aliana Flamenca les restes de la Volksunie i del Vlaams Belang) ho consideren una violaci de la lgica del federalisme i temen que pugui afeblir lautonomia poltica dels governs regionals.

2.6. Autonomia poltica regional mplia, per autonomia fiscal limitada Des dun punt de vista comparatiu, les regions i les comunitats han desenvolupat una mplia cartera poltica (vegeu taula 1). Quant a les despeses, el govern federal encara gasta ms que les regions (Comissi del Quebec 2001). Aquesta imatge saltera, per, si tenim en compte que una gran part dels diners federals sutilitza per pagar els interessos del deute pblic global o per finanar despeses de la seguretat social: poltiques que sn en gran mesura aplicades (i creades de forma conjunta) pels actors neocorporativistes pertinents, com ara els sindicats (que, amb el sistema de la Ghent paguen les prestacions datur), o els provedors dassegurana sanitria. A ms, les estadstiques de les finances pbliques sovint cataloguen les subvencions federals als governs regionals o subregionals com un tem de despesa federal. Si en canvi es considera aquestes darreres com una despesa regional, les regions
291

gasten una cinquena part ms que el govern federal (NBB comptes de 2005). Lautonomia de les regions per fer sense coaccions federals despeses en els mbits poltics que els assigna la Constituci contrasta marcadament amb la seva manca dautonomia fiscal regional. En aquest sentit, lautonomia de les regions belgues s molt escassa (Watts, 1999; Swenden, 2006). Les comunitats sn del tot dependents de les subvencions federals perqu el seu carcter en part no-territorial impossibilita lautonomia impositiva (s a dir, els ciutadans de Brusselles no han de declarar lleialtat a cap comunitat; per aix no hi ha cap registre de qui hi usa els serveis de la comunitat). En canvi, com que les regions tenen una base territorial ms clarament identificable, els seus nivells dautonomia fiscal es podrien ampliar ms fcilment (en el cas flamenc, aquests ingressos noms es podrien emprar amb finalitats comunitries com a resultat de la fusi institucional entre la regi i la comunitat flamenques). Avui les regions romanen dependents de les subvencions federals o ingressos impositius compartits (IVA i declaraci de renda) per a gaireb tres quartes parts de les seves despeses (Verdonck i Deschouwer, 2003). Malgrat el carcter no condicional daquestes subvencions, la Regi Flamenca en particular desitja ampliar els seus nivells dautonomia fiscal regional. Lautonomia fiscal regional beneficiaria Flandes, ara mateix la regi belga ms prspera. Fent-se ress de lopini dalguns estudiosos del federalisme fiscal, el govern flamenc argumenta que lautonomia fiscal regional reforaria el vincle entre els que gasten i els que recapten impostos i per tant incrementaria els nivells generals de responsabilitat (Ter-Minissean, 1997).

292

2.7. Federalisme dual per no paquets de mesures poltiques coherents El feixuc procs de presa de decisions entre membres flamencs i francfons del govern federal combinat amb la tendncia histrica cap a lautonomia regional va produir el que havia de ser un tipus de sistema federal molt dual. El centre va ser curosament dividit entre els dos grups lingstics i els corresponents governs regionals. Les competncies federals i regionals es van dividir de la manera ms clara i precisa possible per tal de disminuir el volum de decisions que els poltics flamencs i francfons haguessin de prendre plegats. El volum de competncies coincidents o compartides sha mantingut en un mnim absolut. Les lleis federals i regionals es troben en peu digualtat i noms estan subjectes a la Constituci (lleis de majoria especials). Les competncies atribudes a qualsevol dels dos nivells de govern sn en general de naturalesa exclusiva, i un nivell de govern s lnic responsable de legislar i administrar una qesti poltica. El federalisme belga es va dissenyar de manera que exigs la mnima cooperaci intergovernamental. Tanmateix, en part perqu reflecteix les complexes realitats socials, el federalisme dual encara s una ficci. A ms, diversos aspectes de la poltica sovint satribueixen a diferents nivells de govern. En aquest sentit, els governs federal i regional no poden operar en mbits del tot separats, si les seves poltiques volen tenir un efecte real. Per exemple, com documenta Poirier, la seguretat social (per exemple, lassegurana de desocupaci, assegurana de salut) s federal, per latenci sanitria preventiva s competncia de la comunitat; la poltica de mercat laboral es reparteix entre les comunitats i les regions (les comunitats coordinen la formaci professional, per les regions sn responsables de la collocaci dels
293

aturats); les comunitats sn responsables de leducaci, per les regions coordinen el transport escolar, el govern federal paga les pensions dels mestres i reconeix les qualificacions professionals; el govern federal controla el sistema ferroviari i regula el trnsit aeri i ls de laeroport internacional de Brusselles, per les regions sn responsables daltres mitjans de transport i les comunitats organitzen programes especials daccessibilitat per a persones amb mobilitat reduda (Poirier, 2002). Cal afegir-hi que leuropetzaci aboca regularment les regions a un comportament cooperatiu en les poltiques que lordre constitucional belga assigna clarament en exclusiva a lmbit regional (Beyers i Bursens, 2006). En conseqncia, els nivells federal i regional de govern van haver didear mecanismes de cooperaci que els permetessin preparar o prendre decisions vinculants o dassessorament sobre afers que requereixen una acci collectiva. El mecanisme intergovernamental apropiat es va crear el 1988. Com s prctica habitual en la majoria de federacions parlamentries, els principals frums intergovernamentals apleguen els membres de les executives federal i regionals (Smiley i Watts, 1985). Les relacions intergovernamentals poden adoptar la forma de cooperaci horitzontal (interregional) entre dos o ms governs regionals, o poden implicar la cooperaci federal-regional. En aquest ltim cas, el govern federal pot demanar lacord dun, duns quants o de tots els socis regionals (governs de les comunitats i les regions). Linstrument de coordinaci intergovernamental de perfil ms alt s el Comit de deliberaci. Aplega el primer ministre federal, sis ministres federals i sis ministres que representen els governs de les regions i les comunitats. El Comit noms es reuneix quan el convoca el president (el primer ministre federal) o un ministre regional (de la comunitat o la regi) (unes deu
294

reunions anuals). T seixanta dies per assolir un comproms i opera com a mesura de darrera instncia dobtenci dacords. Aix nexplica lndex relativament baix dxits (noms aproximadament una tercera part de tots els conflictes que es van encomanar al Comit entre 1995 i 1997 va generar una soluci de comproms adoptada per unanimitat; Jans i Tombeur, 2000, p. 153). A ms, shan signat diversos centenars dacords de cooperaci entre els governs federal i un o diversos de regionals (acords verticals) o entre un o diversos governs regionals (acords horitzontals). De vegades, la Constituci fa imperativa la signatura daquests acords, que tanmateix no poden alterar la distribuci de competncies assignada per la Constituci (Swenden i Jans, 2007). A part del Comit de Deliberaci hi ha un conjunt ms ampli de mecanismes de compartir informaci o de consulta entre els diversos (nivells de) governs. De vegades aquests mecanismes requereixen una decisi conjunta per part de dos o ms governs; ocasionalment requereixen la participaci dun govern en el procs de presa de decisions dun altre (Jans, 2001). Per exemple, la llei federal (majoria especial) que regula el finanament de les regions cont fins a divuit clusules que en prescriuen la participaci en la presa de decisions federal (Poirier, 2002). A ms, nombroses disposicions institueixen lintercanvi dinformaci o que les regions han de ser escoltades o han de tenir algun paper en les decisions federals que nafectin els interessos. Tot i que el govern federal no est sempre obligat a fer cas del consell de les regions, el fet de no escoltar-ne les opinions podria tornar illegals les seves decisions. A ms del Comit de Deliberaci, aquests requisits de consulta i coordinaci es compleixen en setze conferncies interministerials, que reuneixen ministres dels diferents governs amb carteres relacionades.
295

La naturalesa cada cop ms incongruent dels governs de coalici federal i regionals de Blgica complica la resoluci de les tensions intergovernamentals. Fins el 2004, el govern federal era el frum ms apropiat per resoldre-les, ja que els membres en representaven partits que tamb participaven en el govern regional. La manca de consens en un afer que enfronts els francfons amb els parlants de neerlands en causaria la congelaci fins a nous intents dassolir un comproms. En el pitjor escenari, els partits dissoldrien el Parlament federal i organitzarien unes eleccions federals anticipades (Jans, 2001). Des del 2004, un acord entre els dirigents dels partits en el govern federal resultaria insuficient per obtenir una soluci al conflicte intergovernamental. De manera similar, un fracs per arribar a un acord dins el govern federal ja no duria a la prctica paralitzaci de tot el sistema poltic. Daqu que la capacitat de resoluci de problemes del govern federal en cas de conflictes intergovernamentals es redueixi, ja que la pressi sistemtica per produir acords en cas de conflicte ha disminut bastant. Per tant, preval lstatu quo, i fins i tot si el govern federal es collapss, els governs regionals tindrien la capacitat de continuar amb les seves funcions. Aix es va fer pals desprs de les eleccions federals de juny de 2007, quan un desacord intens entre els partits de tots dos grups lingstics va impedir la formaci dun govern de coalici fins poc abans de Nadal, per els governs regionals van continuar amb lagenda habitual. No totes les parts dun conflicte patiran les conseqncies dun desacord continu amb el govern federal (els partits que participen exclusivament en un govern regional fins i tot sen poden beneficiar). Tot i que els mecanismes formals de resoluci de conflictes intergovernamental shan fet ms visibles desprs de 2004, lndex dxit no ns necessria296

ment ms alt. Tant al Comit de Deliberaci com a les Conferncies Interministerials les decisions noms es poden prendre per consens i sense lamenaa directa dinestabilitat governamental. Lmbit intergovernamental no sha mostrat fins avui efica en la resoluci de conflictes. Sense lacord intergovernamental, s previsible que els partits marginals es plantegin la revisi judicial i/o el litigi a fi denfortir la seva causa en lmbit intergovernamental (com ha estat un tret recurrent a Espanya; Agranoff i Gallarin, 1997; Braun, 2000). Lanomenada crisi DHL que va paralitzar el govern federal a la tardor del 2004 ho exemplifica clarament. El govern federal no va obtenir un acord amb els governs de Brusselles, Flandes i Valnia sobre coordinaci de normes mediambientals i rutes aries per tal que lempresa de missatgeria DHL pogus ampliar el seu centre a laeroport internacional de Brusselles (Gelders i Facon, 2004, per a una anlisi en profunditat).

3. El federalisme i la capacitat datenuar el conflicte multinacional: un equilibri mixt La literatura sobre la gesti del conflicte plurinacional sha centrat fora en els costos i els beneficis del federalisme des del punt de vista de mantenir unit un estat multinacional. Duna banda, concedir autogovern a les minories nacionals concentrades en un territori pot mitigar les tensions plurinacionals, ja que permet a les nacionalitats dins de lestat fer poltiques a mida dels desitjos de les seves comunitats. Daltra banda, lautogovern crea nous escenaris delaboraci de poltiques, sovint creats per diferents sistemes de mitjans de comunicaci i educatius. Aquests preveuen la mobilitzaci de
297

noves demandes dautonomia i fins i tot poden reduir la lleialtat daquests grups a lestat. Lexperincia belga demostra clarament aquest carcter Janus del federalisme. El federalisme contenia fortes tensions entre els flamencs i els francfons, que van menar a una disminuci de manifestacions massives que es puguin relacionar directament amb la fractura regional (Hooghe, 2004, p. 63-64). A ms, les coalicions federals han esdevingut cada cop ms estables fins als anys noranta (en comparaci amb els vuitanta). En segon lloc, lautoritzaci que les regions facin poltiques a mida de les seves necessitats o preferncies especfiques ha fet que apareguin clares divergncies poltiques en educaci o en assistncia sanitria preventiva (De Rynck i Dezeure, 2006). En tercer lloc, el federalisme ha limitat ms els costos que alguns mecanismes de resoluci de conflictes que es van utilitzar en un entorn encara del tot centralitzat. Ara hi ha menys possibilitats de practicar la infame estratgia de la gofradora mitjanant la qual suposats beneficis per a un grup lingstic havien de ser igualats per beneficis equivalents per a laltre grup (de la mateixa manera que una gofradora consisteix en dues parts simtriques, els beneficis essencials havien de dividir-se en parts iguals per a tots dos grups lingstics, al marge de les seves necessitats objectives). De moment, els governs regionals estan al crrec de les principals poltiques distributives i dadquisici pblica (excepte seguretat social i defensa). En quart lloc, el buidatge de prerrogatives distributives a nivell federal, ja sigui a travs de la regionalitzaci o per prohibici de la UE (cal entendre subsidis estatals) va deixar les comunitats lingstiques poc marge a les discrepncies a nivell federal. La fi de la poltica de gofradora va contribuir a una reducci dels nivells de deute pblic globals. El 2007, el deute pblic total va caure per sota
298

del 90% dels nivells del PIB, lluny del 135% de comenament dels anys noranta. Almenys fins el 2006, els governs federals van gestionar pressupostos equilibrats per a uns quants anys successius. Finalment, tot i que no s fcil determinar amb exactitud lefecte independent que el federalisme ha tingut en lopini pblica, la transformaci de Blgica en un estat federal no ha augmentat el suport popular per a la independncia (Billiet, Maddens i Frognier, 2006). Estudis didentitat han revelat que els ciutadans flamencs i valons mostren moltes vegades identitats complementries o duals. Els darrers anys, el percentatge de ciutadans que noms sidentificaven amb la regi on vivien, per no parlar de defensar la independncia regional, no ha augmentat substancialment, potser perqu fora enquestats no tenien experincia directa de discriminaci lingstica. No obstant aix, el model federal belga no est lliure dimportants defectes. Cinc caracterstiques principals del federalisme belga en redueixen la sostenibilitat i s probable que motivin un desplegament del centre. En primer lloc, el federalisme es va construir per apaivagar les tensions entre dues comunitats lingstiques, per lestructura del federalisme perpetua aquesta bipolaritat en la mesura en qu Flandes i Valnia sn els actors dominants i noms de vegades Brusselles constitueix una tercera part significativa. Les federacions bipolars o didiques normalment no sobreviuen gaire temps (Fillipov, Ordeshook i Shetsova, 2004). Lestructura del federalisme belga accentua la bipolaritat que ja era present en el sistema de partits belga abans que aparegus el federalisme. Quan els partits no han de fer campanya per aconseguir vots entre els membres de laltra comunitat lingstica, estan temptats doferir ms que els altres partits (del mateix grup lingstic) en qestions etnoregiona299

listes. Aix es va fer pals a les eleccions regionals del 2004 que no es van centrar en lmplia cartera de poltiques que les regions i les comunitats ja controlaven, sin en quins passos calia fer en la segent ronda de converses sobre la reforma constitucional. Com ho expressa Pieter Van Houten, un sistema de partits consistent sobretot en partits regionalitzats organitzats implica que hi haur una fractura territorial molt evident per a la poblaci, com de fet ara sha institucionalitzat en el sistema poltic. En conseqncia, es formularan i debatran cada cop ms qestions en termes territorials i la regi esdevindr el primer punt de referncia en els debats poltics (Van Houten, 2004, p. 17). Si noms fossin federals, els programes dels partits dels democratacristians i dels liberals flamencs ja aprovaven la idea duna Blgica confederal. Guanys electorats posteriors per a lextrema dreta i els nacionalistes flamencs de Vlaams Belang han reforat encara ms la retrica etnoregionalista dels altres partits (flamencs) dmbit no estatal. El paper dels cristianodemcrates flamencs a loposici federal (1999-2007) i la seva aliana electoral amb els nacionalistes flamencs NVA (Nieuwe Vlaamse Alliantie-Nova Aliana Flamenca) va accentuar les demandes de ms autogovern flamenc. En segon lloc, les dues comunitats principals que mantenen Blgica unida es comporten com minories de facto. Aix s ms fcil dentendre per a la comunitat francfona, ja que constitueix una minoria demogrfica i des de 1960 tamb econmica. La seva viabilitat econmica ha esdevingut parcialment dependent de les poltiques redistributives (seguretat social, atur desproporcionat al sector pblic) que sn regulades o finanades pel govern federal (Cantillon et al., 2006 per a una anlisi de labast daquesta dependncia). Tanmateix, tamb una gran part dels poltics, mitjans de comunicaci i
300

opini pblica flamencs considera Flandes una minoria, o com a molt una majoria captivada per una elit francfona poderosa. Des del seu punt de vista, els francfons fan s del seu dret a veto al centre per denunciar les actuals exigncies dautonomia flamenca en atenci sanitria preventiva, poltiques docupaci o recursos financers regionals; els francfons obstrueixen el dret de governar a Flandes (incloent-hi els municipis que envolten Brusselles) noms en neerlands i es neguen a adquirir desimboltura en neerlands, tot i que s la primera llengua de ben b el 55% de la poblaci belga. Finalment, els francfons saprofiten de lactual prosperitat flamenca per no implementen poltiques que alleugin leconomia valona i afavoreixin locupaci. En canvi, els francfons no dubten a considerar-se els veritables defensors dels interessos belgues (quan els seus raonaments se centren igualment en una sola comunitat) i descriuen les elits poltiques flamenques com a materialistes, vides de poder, dretanes, nacionalistes, tancades en si mateixes i no prou interessades en el benestar de tots. Aquestes fortes imatges que es projecten de cada comunitat van fomentant un sentiment de desconfiana mtua difcil de superar a linterior i per part del govern federal. De fet, aquesta lgica bipolar penetra de dret en el si del govern federal, compost noms de representants de partits poltics monolinges. Els mecanismes de repartiment del poder requereixen la voluntat delits segmentals per cooperar i compartir el poder de veritat, per no ofereixen cap opci de sortida unilateral. Lalternativa a la no concessi s una nodecisi, i en darrera instncia una prdua de capacitat de resoluci de problemes (i de legitimitat) del centre. En tercer lloc, el sistema federal bipolar i el sistema de partits bifurcat susciten la pregunta legtima de qui representa encara el centre. Els mitjans de comunicaci sn una compe301

tncia de les comunitats i tots els mitjans de comunicaci pblics estan dividits pel fet lingstic. Resten poques institucions de significaci simblica sobre les quals es pugui sostenir o construir una identitat belga. Una daquestes institucions s la monarquia, que ha hagut dacceptar a contracor les noves realitats federals belgues. Els monarques contemporanis construeixen Blgica com un Estat-naci multinacional, amb un centre que vol fer de pont per salvar la divisi entre totes dues comunitats alhora que reconeix el dret de cadascuna a un cert nivell dautonomia. En els seus discursos pblics, Albert II ha comentat moltes vegades que aprendre la llengua de laltra comunitat pot servir per superar el buit entre totes dues. En canvi, el separatisme (declarat o amagat) constitueix un empobriment i va contra la vocaci de Blgica com a naci multicultural (Maddens i Vandenberghe, 2003, p. 612-613). Aix, la monarquia fa les funcions deina federal per mobilitzar el pblic belga en contra de ms autonomia regional, i encara ms contra la secessi. No obstant aix, si el monarca sexcedeix en les seves funcions, perdr de ben segur la seva suposada neutralitat, i per si sola la monarquia no s de cap manera una eina prou forta per revertir les tendncies centrfugues de lEstat belga. En quart lloc, una conseqncia important de la manca dinstitucions transcomunitries s que en els seus intents de bastir un comproms entre totes dues comunitats lingstiques, el govern federal sarrisca sovint a haver de pagar el preu ms alt. Per exemple, laugment de potestats regionals en agricultura, comer exterior, govern local i finances de 2001 va anar acompanyat dun augment (desproporcionat) en lautonomia de la despesa regional. El 2001, els partits francfons no eren gaire partidaris dincrementar les potestats de les regions. A ms, la comunitat francesa no tenia mit302

jans per finanar les seves competncies en educaci i per complir la promesa daugmentar els sous dels professors, i encara menys dimplementar competncies comunitries addicionals. Per tant, els partits francfons noms es van avenir a la descentralitzaci de les competncies esmentades si les dificultats fiscals dels governs regionals francfons i la comunitat francesa en particular salleujaven alhora. Lacord resultant va beneficiar totes dues comunitats per va convertir el govern federal en el pagador general clau. El 2007, el govern federal socupava de la majoria dels pagaments dinteressos dun deute pblic extraordinari (tot i que les regions hi contribueixen), els governs francfons continuen molt endeutats, per el govern flamenc gaireb no t deutes i fins i tot t un pressupost que depassa els 779 milions deuros el 2007 (De Standaard, 29 desembre 2007). En vista daix, el govern flamenc pot reforar les reclamacions de cada cop ms autonomia poltica (disposa dels mitjans pressupostaris per donar-hi suport) i dautonomia fiscal (els supervits es podrien utilitzar per oferir ms crdits impositius, actualment noms una possibilitat limitada amb el pla dimpostos de renda personals). Les perspectives financeres per al govern federal infonen menys optimisme. Malgrat els pressupostos federals equilibrats almenys fins el 2006, el govern federal no afronta una millora parallela de la seva capacitat fiscal. Una poblaci envellida, la contribuci desproporcionada del govern federal per deixar anar el deute pblic global i la seva responsabilitat total en el finanament de la seguretat social continuen sotmetent-lo a una forta pressi. A ms, durant molt temps els governs federals van gastar massa poc en poltiques federals com ara la judicial, la seguretat, el sistema ferroviari o ladministraci a la dcada dels noranta, en part perqu volien assegurar la per303

tinncia de Blgica a lEurozona. Cal intensificar les despeses en aquestes rees si no es vol que aquests serveis siguin de ms mala qualitat (comparat amb la qualitat de les poltiques descentralitzades).

4. Perspectives futures de la federaci multinacional On ens deixa aix, i ens atrevim, els politlegs, a fer prediccions sobre el futur de Blgica, tant a llarg com a curt termini? La lgica centrfuga no es pot aturar, per segurament no duria al desmembrament de Blgica en dos o tres estats. Quina seria, doncs, la trajectria futura de Blgica? A les pgines segents miro desbossar un escenari futur.

4.1. La poltica federal encara no s morta Tot i que la influncia poltica del nivell regional augmenta, i malgrat el fet que ha aparegut una classe de poltics que passa una part considerable de la seva carrera en un nivell regional, els crrecs en la poltica federal encara sn atractius. Els poltics belgues encara salten entre els nivells federal i regional (Fiers, 2001; De Winter, Swyngedouw i Dumont, 2006). Encara que els salts recurrents de nivell es poden qestionar des del punt de vista de la responsabilitat democrtica, socialitzen els poltics en els codis i les prctiques del governament federal i regional. Els salts de dos exprimers ministres flamencs al nivell federal (un per esdevenir viceprimer ministre, laltre amb la clara ambici de convertir-se en primer ministre federal) demostra latractiu dun mandat federal i la comprensi que les normes de la federaci encara sn aplicades (si no
304

necessriament decidides) per aquest nivell. La llei del mnim com denominador en la poltica federal implica que la descentralitzaci sefectuar a un ritme ms lent del que actualment exigeixen els partits flamencs. Aix vol dir que el nivell federal conservar una certa rellevncia (especialment en seguretat social, poltica sanitria, justcia i afers interiors, poltica energtica, afers exteriors i defensa) durant un quant temps. A ms, les regles del joc encara estan plantejades en un nivell federal (encara que, cada cop ms, impliquin participants regionals).

4.2. Lopini pblica (encara) no vol la independncia En segon lloc, com hem vist, fins ara hi ha poques proves que el parer de lopini pblica sestigui acostant al separatisme (vegeu Billiet, Maddens i Frognier en aquest volum). No tan sols al Pas Basc, sin tamb al Quebec, Catalunya o Esccia el suport per a lautonomia regional (i els models didentificaci exclusiva amb la regi) sn molt ms alts que a Flandes, per no parlar de Valnia (Keating, 2001; Gunther, Montero i Botella, 2004). Per les identitats sn malleables: aquest suport a Blgica persistiria sense partits dmbit nacional o mitjans de comunicaci que parlin a favor de Blgica? Enquestes recents ja documenten que una majoria dels ciutadans flamencs desitja ampliar lautonomia de la Regi Flamenca. Gaireb la meitat dels ciutadans flamencs defensa la federalitzaci parcial de la seguretat social o de lassistncia sanitria (Billiet, Depickere i Meerseman, 2003). Tot i que les tendncies demogrfiques poden posar en perill la prestaci de serveis socials gaireb gratuta, si es desenvolupessin aquestes poltiques (incloent-hi els mecanismes que en sostenen el
305

finanament) es podria garantir fcilment a Flandes (a expenses dels valons; vegeu Cantillon, De Maesschalck, Rottiers i Verbist, 2006). Per aix, els mecanismes consociacionals sempraran de ben segur per retardar o vetar la descentralitzaci de poltiques que perjudicarien els interessos duna comunitat, si ms no a curt termini. El cost daquestes tctiques dilatries s la prdua (potencial) de legitimitat del centre a Flandes i la cada cop ms dificultosa construcci (a causa de punts de partida oposats durant les negociacions de coalici) dun govern federal de coalici que sigui no tan sols estable sin tamb efica en el tractament dalguns dels principals reptes interns i internacionals que afronta lEstat belga.

4.3. Ms asimetria no s una opci No veiem que ms asimetria per satisfer les peticions flamenques dautogovern sigui una alternativa potencial. A diferncia del Regne Unit o Espanya, la naci minoritria que est demanant ms autonomia s en essncia una majoria demogrfica. Un socileg poltic belga es va referir clebrement a les aspiracions flamenques de ms autonomia com una illustraci de lefecte Bar de Mnchhausen: com el bar de Mnchhausen, els flamencs estan sortint del fang a cpia destirar els seus propis cabells per assolir lautogovern (Billiet, 1990). Per quan la campanya a favor de lautogovern emana de la unitat dominant a lEstat demogrficament i econmicament, lasimetria no s una veritable soluci perqu descentralitzar potestats asimtricament a Flandes s deixar el govern federal com la veu de poltiques que afecten directament ms del 40% de la gent. A ms, si es conservessin els drets consociacionals de veto del centre, les deci306

sions federals sobre aquestes qestions quedarien obertes a un veto flamenc. Des daquesta perspectiva, no transferir cap potestat, o descentralitzar les potestats al ritme del mnim com denominador s lestratgia francfona ms probable. Per contrarestar aquestes reivindicacions flamenques, els partits francfons sestan plantejant enfortir els vincles entre el govern de la comunitat francesa, la Comissi de la comunitat francesa a Brusselles i el govern val. Aix reforaria la seva posici negociadora respecte a les classes poltiques flamenques cada cop ms vindicatives i confederalistes.

4.4. Brusselles com a nexe institucional dimportncia clau Potser la ra individual ms determinant perqu no es pugui plantejar la independncia de Flandes s el paper de Brusselles, que actua com un autntic nexe institucional que connecta les comunitats lingstiques de parlants de neerlands i francfona (Swenden i Brans, 2006). De fet, qualsevol suggeriment de dissoldre Blgica hauria de tocar la qesti espinosa de Brusselles, una regi (abans bilinge) en qu les comunitats de parlants de neerlands i francfona conserven un inters com. Simblicament i socioeconmicament, Brusselles s de vital importncia per a Flandes. Encara que menys del 15% de la seva poblaci parla neerlands com a primera llengua, leconomia de Brusselles genera feina per a 650.000 persones, 350.000 de les quals viatgen cada dia de Flandes a la capital. No cal dir que la vocaci internacional i europea de Brusselles afegeix un pes estratgic a la presncia flamenca. La Regi Flamenca ha fet de Brusselles la seva capital, i daquesta manera ha escollit com a capital una ciutat que en rigor no est ni tan sols situada dins les seves fronteres territorials.
307

4.5. Territorialitat contra personalitat a la perifria de Brusselles Amb relaci al punt anterior, un escenari ben definit per al desmembrament de Blgica hauria de tractar la fe lingstica dels municipis que, arran de la demarcaci de la frontera lingstica el 1962-1963, van acabar al costat equivocat de la frontera. En general, saplica el principi de territorialitat: els ciutadans shan dadrear a les autoritats pbliques (federals, regionals, locals) en la llengua de la regi on viuen. Per hi ha algunes excepcions a aquest principi, relativament menors en laspecte demogrfic per molt rellevants en el simblic i el poltic. Per exemple, dels 589 municipis de Blgica, noms el 7,8% es desvia dun rgim estrictament monolinge. Els dinou municipis de la Regi de Brusselles Capital bilinge estan inclosos en el clcul. Els ciutadans que viuen a Brusselles poden escollir lliurement adrear-se a les autoritats en neerlands o francs. Quant a la poblaci, els dinou municipis de la Regi de Brusselles Capital configuren lexcepci ms gran al principi de la majoria. El 2007, incloen prop d1.050.000 ciutadans (gaireb el 10% de la poblaci belga). Lestatus bilinge de Brusselles encara s indubtable. No obstant aix, fora daquests municipis, els poltics flamencs insisteixen en una aplicaci clara del principi de territorialitat (noms neerlands) a Flandes, mentre que els poltics francfons insisteixen en el dret dels membres de la comunitat francfona residents a Flandes a ser interpellats en francs. Aquest darrer dret noms existeix (per b que fins a cert punt) en sis municipis suburbans que envolten Brusselles i uns quants de ms propers a la frontera lingstica per situats a Flandes. Plegats representen 68.000 i 33.000 habitants (NIS 2002 per a xifres de poblaci) respectivament. En aquests
308

municipis, es faciliten serveis lingstics en francs als francfons.1 Sobretot lestatus de servei dels municipis suburbans suscita fora protestes. Aix es pot entendre des de la perspectiva de la lluita lingstica que shi desencaden durant els anys cinquanta i seixanta i va impulsar lescissi dels partits dmbit estatal. A ms, la suburbanitzaci i la immigraci a causa del paper fonamental de Brusselles com a capital diplomtica internacional ha incrementat el percentatge de francfons en aquests sis municipis fins al punt que en totes hi constitueixen majories demogrfiques clares. Els sis municipis suburbans han esdevingut el centre duna lluita poltica entre les dues comunitats lingstiques principals, a pesar que els serveis lingstics no es corresponen amb una poltica de bilingisme total. Estan obertes als governats, no als que governen. Per aix, cal publicar tots els documents oficials noms en la llengua regional majoritria (s a dir, el neerlands) i els funcionaris locals han demprar aquesta llengua per a la comunicaci interna, sempre que sadrecin a autoritats externes (que no siguin municipals, provincials, regionals o federals). Se suposa que els titulars dels crrecs pblics (alcaldes, consellers, regidors) tenen prou coneixement de la llengua de la majoria regional. Per als ciutadans que parlen la llengua de la minoria regional (per tant, francs als municipis suburbans) els serveis creen el dret de ser atesos en francs per funcionaris locals, per exemple en

1 Inversament, els parlants de neerlands poden reclamar serveis lingstics similars en una srie de municipis valons propers a la frontera lingstica. Plegats, aquests municipis representen 84.138 habitants. Finalment, dues comunitats valones ms (amb 18.000 habitants) ofereixen serveis a minories de parla alemanya mentre que els nou municipis que componen la comunitat de parla alemanya (71.000 persones) ofereixen serveis lingstics en francs. Aix eleva el nombre total de residents en municipis que ofereixen serveis lingstics en la llengua regional minoritria a 274.000.
309

demanar un perms de construcci, per tamb un imprs dimpostos federals, regionals o municipals; creen el dret de tenir missatges pblics en la llengua de la minoria regional, incloent-hi, per exemple, els noms dels carrers, les intruccions en ls de biblioteques municipals i la senyalitzaci viria; el dret a efectuar les relacions laborals locals en la llengua de la minoria regional, i comporten el dret de rebre educaci en francs per noms a nivell descoles bressol i primria. Per per a molts poltics flamencs aix daquests serveis s anar massa lluny. Tot apellant als debats parlamentaris del moment de la seva creaci, no paren de subratllar-ne el carcter excepcional i provisional. Opinen que es van tolerar els serveis perqu podien tenir una funci integradora en permetre que la poblaci local francfona comencs de mica en mica a conversar en neerlands. En aquest sentit, els serveis noms tenen un carcter provisonal, i per aix els ciutadans francfons haurien de renovar anualment la sollicitud de rebre documents o educaci en aquesta llengua. Daltra banda, els francfons insisteixen en el carcter congelat o permanent daquests serveis. Una interpretaci restrictiva tamb seria contrria a la prolongada prctica segons la qual els ciutadans han dindicar noms una vegada la llengua en qu prefereixen ser atesos (Distelmans i Koppen, 2002; Swenden, 2004). Com a resposta, els poltics francfons han optat per dues estratgies. La primera s internacionalitzar la qesti i portar-la al Consell dEuropa, i exercir pressi sobre el govern federal perqu apliqui la Carta Europea per a la Protecci de les Llenges Minoritries. Els flamencs temen que, si Blgica implementa aquesta Carta, la minoria francfona de Flandes, o almenys els que viuen als municipis dels afores, podria ser reconeguda com una minoria nacional (i aix estaria autoritzada a aquests serveis en francs, o potser fins i tot a un bilingisme total). La
310

segona estratgia s convocar un referndum local en qu es doni als ciutadans lopci desdevenir part de la Brusselles bilinge o continuar amb Flandes. Se suposa que, com a resultat de la seva naturalesa predominantment francfona, una majoria preferir esdevenir part de Brusselles. En una disputa relacionada, els poltics flamencs volen eliminar el dret dels ciutadans francfons residents en aquestes comunitats (aix com una srie de municipis adjacents propers a Brusselles per situats a Flandes) de votar els partits francfons en eleccions federals, o de tenir accs a tribunals bilinges a Brusselles. Sostenen que la Brusselles federal (pel que fa a eleccions regionals) ha de tenir el seu propi districte electoral (i judicial), mentre que els municipis propers, aix com les altres comunitats situades als districtes de Halle-Vilvoorde, han desdevenir part dun districte electoral (i judicial) monolinge flamenc. Aquest desig dorganitzar la vida a Flandes sobre un fonament estrictament monolinge contradiu els intents actuals dun grup de pensadors acadmics (i uns quants poltics) de reclamar un canvi en la llei electoral federal que faria que lelecci duns 15-40 diputats federals depengus del suport transcomunitari (PAVIA, 2007). Els partidaris daquesta proposta addueixen que aquest enfocament dincentiu electoral (inspirat en els escrits de L. Horowitz) poden contribuir a convertir la lgica actual duna sola comunitat que preval durant les campanyes electorals (federals) en un sentit bicomunal. De tota manera, el discurs daquests poltics flamencs que emfatitzen una aplicaci estricta del principi de territorialitat a Flandes no est lliure de perills. En darrer terme, pot minar la posici de la minoria de parlants de neerlands a Brusselles. Per exemple, a les eleccions federals els seus vots ja no es podrien ajuntar amb els vots flamencs dels afores.
311

A ms, s previsible un escenari en qu la insistncia flamenca en la territorialitat a la perifria podria minar els drets bilinges dels parlants de neerlands residents a Brusselles. Una estratgia com aquesta noms donaria resultat si els poltics parlants de neerlands perdessin el seu inters per Brusselles, cosa que no es poden permetre atesa la importncia econmica i poltica de la regi per al conjunt del pas (vegeu abans).

4.6. La Uni Europea com a fora centrpeta La UE ofereix una benedicci ambivalent per a les aspiracions autonomistes de les regions belgues i de Flandes en particular. El mercat intern, la uni monetria, la justcia i els afers interiors i fins i tot el mtode obert de coordinaci han erosionat algunes poltiques que tradicionalment coordinava el govern central (federal). El mercat intern ha redut la rellevncia del comer nacional (intercomunitari) i ha contribut a fer de leconomia belga una de les ms obertes de lOCDE. Daltra banda, la UE est molt implicada en poltiques com lagricultura (a travs de la poltica agrria comuna) o la poltica mediambiental (Beyers i Bursens, 2006a i b). Les regions controlen aquestes poltiques dins lordre nacional i com a tal, leuropetzaci tamb afecta els nivells dautonomia regional (ms que res regional i no tant comunitria). A ms, la UE requereix que Blgica parli amb una veu al Consell, lorganisme clau de presa de decisions de la UE. Sha establert un acord de cooperaci per regular la participaci de les regions i comunitats belgues durant les diverses fases del procs de presa de decisions de la UE i facilitar-ne la representaci al Consell. No obstant aix, tot i que Blgica pot haver desenvolupat intricats mecanismes de coordinaci que maximitzen lapor312

taci de les regions belgues, el govern federal ha adquirit un paper de lideratge en unir les diverses veus regionals i ha aconseguit recuperar algunes de les seves atribucions perdudes. Blgica (tant el govern federal com les seves regions) no pot beneficiar-se de la manca duna posici de consens. De fet, la capacitat de Blgica de promoure les seves preferncies poltiques o de negociar intricats acords a nivell de la UE es veuria greument afeblida si no pogus aconseguir un acord a casa. La capacitat del govern federal de recuperar algunes de les potestats perdudes s especialment forta quan una reuni del Consell debat afers que sn responsabilitat dels governs federal i regionals segons lordre federal nacional. El govern federal sovint assumeix el lideratge en la representaci de Blgica en aquestes qestions. A ms, laportaci de les regions es veu afeblida a causa del principi de rotaci, que fa que una regi o comunitat diferents representi Blgica cada sis mesos. Per comparaci, el govern federal ofereix una representaci contnua en els marcs rellevants del Consell (i, s clar, tamb al Consell Europeu) que li dna una prerrogativa de creaci dagendes ms forta. Finalment, Blgica s un membre especial de la UE. Pel fet de ser amfitriona de la Comissi, el Comit de les Regions, de la majoria de reunions del Consell dEuropa i (en parallel amb Estrasburg) del Parlament Europeu, Brusselles ha esdevingut la capital de facto de la Uni Europea. A la UE no li pot interessar que alguns dels seus membres sescindeixin (prendre decisions per a un club de +25 ja s prou complicat). I per la UE encara fra pitjor que aquest pas fos Blgica. Encara que la UE ha anat amb compte de no interferir en la poltica interior belga, el fet de no poder crear un govern federal quan procedia desprs de les eleccions de juny de 2007 va suscitar una resposta del president de la Comissi (Barroso). Va
313

advertir que Blgica t un paper a lhora de mostrar a Europa com es poden governar complexes societats multinacionals duna manera efica i enginyosa.

4.7. Cap a una federaci ms descentralitzada per (encara) no una confederaci En els preliminars de les eleccions federals de 2007, els representants dels partits flamencs van insistir a augmentar els canvis constitucionals. La seva reivindicaci central era la descentralitzaci de les prestacions per a nens i la poltica sanitria, ms autonomia fiscal regional i la divisi de les circumscripcions electorals i judicials de Brusselles-Halle-Vilvoorde en circumscripcions homognies flamenca i de la Brusselles bilinge. Demanaven, invocant sovint el bon governament, la transferncia de poltiques que ara mateix Flandes noms controla en part, com ara la poltica del mercat laboral. A causa de les diferents condicions laborals sobre el terreny (el problema essencial a Valnia i a Brusselles s latur juvenil, i a Flandes latur entre la poblaci gran), poltiques de mercat laboral diferents podrien funcionar de manera ms efica en la gesti de situacions diferents al mercat laboral en regions diverses, i aix ho afirmen els principals partits flamencs (vegeu per exemple Vandenbroucke, 2007; CD&V, 2007; Obert VLD, 2007). Els francfons no estaven oberts a la majoria daquestes propostes de canvi. Segons el seu parer, un augment de cooperaci interregional o la reforma dalgunes institucions centrals (com ara el Senat) oferirien solucions ms adients per tractar aquests problemes. Tamb insisteixen en qu una daquestes reformes podria reduir la solidaritat interregional o erosionar el sistema dassistncia social de qualitat equipara314

ble al conjunt del pas. A travs de negociacions prolongades els partits francfons van passar duna posici durant les eleccions en qu preferien lstatu quo institucional a una altra en qu el desplegament del centre belga es veu inevitable, per a un ritme equidistant entre el que reclamen els flamencs i els francfons estan disposats a concedir. Amb Brusselles com a important nexe institucional que uneix totes dues comunitats lingstiques i amb les regles del joc a nivell federal, aquest procs encara podria continuar un quant temps. A la llarga, una possible direcci que est enfilant el federalisme belga s una federaci reforada amb ms autonomia regional (tamb en afers fiscals), per amb la possibilitat de lleis de marc federal per coordinar accions legislatives regionals en mbits poltics obertes a externalitats (com ara la poltica mediambiental). Aix voldria dir que els poltics estan disposats a renunciar no tan sols al principi actualment sagrat duna manca de jerarquia entre les normes legislatives federals i regionals, sin tamb que accepten ms llibertat regional per establir alguns dels seus propis impostos i oferir poltiques ms especialitzades en benestar, educaci, prevenci sanitria, etctera. El Mtode Obert de Coordinaci de la UE proporciona una interessant experincia daprenentatge com a mecanisme que vol combinar autonomia, flexibilitat i coordinaci. Un escenari alternatiu no considera que lobjectiu final sigui una federaci reforada, sin que aquesta ser un mitj que permetr la transici de vellut de Blgica des dun estatus federal a un de confederal. En aquest escenari les dues comunitats lingstiques destacades encara poden tenir un paper en el cogovernament de Brusselles i el centre pot conservar la seva funci de bstia en afers europeus (vegeu Beyers i Bursens a). Amb la seu a Brusselles, la UE estar disposada a fer que el procs de desplegament belga continu essent
315

relativament net i suau. Una transici com aquesta a un ordre confederal es podria qestionar des del punt de vista de lestabilitat institucional. Per per a lestudis de la gesti del conflicte tnic, aquest resultat no es pot menystenir del tot.

Bibliografia AERNOUDT, R. Vlaanderen-Walloni. Je taime moi non plus. Roeselare: Roularta Books, 2006. AGRANOFF, R. Accommodating Diversity. Asymmetry in Federal States, Baden-Baden: Nomos,1999. ALEN, A i MUYLLE, K. Compendium van het Belgisch Staatsrecht. Mechelen: Kluwer, 2003. BEYERS, J. i BURSENS, P. The European Rescue of the Federal State: How Europeanization shapes the Belgian state, West European Politics, 2006a, 29: 5, p. 1057-1058. BEYERS, J. i BURSENS, P. Europa is geen buitenland. Over de relatie tussen het federale Belgi en de Europese Unie. Leuven: Acco Academic Publishers, 2006b. BILLIET, J. Cita extreta dAlen, A., Billiet, J., Van Rompuy, P. et al. Vlaanderen op een Kruispunt. Staatsrechtelijke, Sociologische en Economisch Perspectieven-Rapport van de Club van Leuven. Leuven: Leuven University Press, 1990. BILLIET, J., MADDENS, B. i FROGNIER, A-P. Does Belgium (Still) Exist? Differences in Political Culture between Flemings and Walloons, West European Politics, 2006, 29: 5, p. 912-932. BRAUN, D. Federalism and Public Policy. Ashgate: Aldershot, ed. 2000. CANTILLON, B. De MAESSCHALCK, V., ROTTIERS, S. i VERBIST, G. Social Redistribution in Federalized Belgium, West European Politics, 2006, 29: 5, p. 1034-1057.
316

COMMITTEE OF THE REGIONS. Devolution in the European Union and the Candidate Countries: Belgium, 2003. Disponible a: <http//:www.cor.eu.int/en/documents/progress_ democracy.htm>. DELPRE, F. i RENDERS, D. Code Constitutionnel, Brusselles: Bruylant, 2005. DE RYNCK, S. i DEZEURE, K. Policy Convergence and Divergence in Belgium: education and health care, West European Politics, 2006, 29: 5, p. 1018-1033. DESCHOUWER, K. And the Peace Goes On? Consociational Democracy and Belgian Politics in the 21st Century, West European Politics, 2006, 29: 5, p. 895-911. DESCHOUWER, K. Towards a regionalization of electoral trends in decentralized states? The case of Belgium and Spain a Swenden, Wilfried i Maddens, Bart (eds.). Territorial Party Politics in Western Europe. Basingstoke: Palgrave-Macmillan, 2008. DEWACHTER, W. De dualistische identiteit van de Belgische maatschappij. Amsterdam: Koninklijke Nederlandse Academie van de Wetenschappen, 1992. DE WINTER, L. i DUMONT P. Do Belgian Parties Undermine the democratic chain of Delegation?, 2006, West European Politics, 29: 5, p. 957-976. DE WINTER, L. Multi-level party competition and coordination in Belgium, a Hough, Dan i Charlie Jeffery, (eds.). Devolution and Electoral Politics. Manchester: University of Manchester Press, 2006, p. 76-95. DISTELMANS, B. i KOPPEN, J. Deel I: Hoofdlijnen in de ontwikkeling van de faciliteitenproblematiek, a J. Koppen, B. Distlemans, i R. Janssens. Taalfaciliteiten in de Rand. Ontwikkelingslijnen, conflictgebieden en taalpraktijk (Brusselles: VUB Press, 2002), p. 15-124.
317

FILIPPOV, M., ORDESHOOK, P. C. i SHVETSOVA, O. Designing Federalism. A Theory of Self-Sustainable Federal Institutions. Cambridge: Cambridge University Press, 2004. GELDERS, D. i FACON, P. Het nachtvluchtendossier: een complexe materie voor beleid en communicatie, Burger, Bestuur & Beleid, 2004, 1: 4, p. 317-364 GUNTHER, R., MONTERO, J. R. i BOTELLA, J. Democracy in Modern Spain. New Haven: Yale University Press, 2004. HOOGHE, L. Belgium: from Regionalism to Federalism, a Coakley, J. (ed.). The Territorial Management of Ethnic Conflict, Londres: Frank Cass, 2003, 2a ed., p. 73-99. Belgium: Hollowing the Centre, a Amoretti, U.M i Bermeo, N. (eds.). Federalism and Territorial Cleavages. Baltimore: Johns Hopkins University Press, 2004, p. 5592. HUYSE, L. Passiviteit, pacificatie en verzuildheid in de Belgische politiek. Antwerp: Standaard Wetenschappelijke Uitgeverij, 1971. JANS, M. T. Federalism and the regulation of ethnonational conflict. Joint decision-making in the Canadian Federation and the Belgian Unitary State. Dissertaci de doctorat. Brusselles: Vrije Universiteit, 2001. JANS, M. T. i HERBERT, T. Living apart together: the Belgian intergovernmental cooperation in the domains of environment and economy, a Braun, Dietmar (ed.). Public policy and federalism. Ashgate: Aldershot, 2000, p. 142176. KEATING, M. Nations against the State. The New Politics of Nationalism in Quebec, Catalonia and Scotland, Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2001, 2a ed. MADDENS, B. i VANDEN BERGHE, K. The identity politics of multicultural nationalism: a comparison between the re318

gular public addresses of the Belgian and Spanish monarchs (1990-2000), European Journal of Political Research, 2003, 42, p. 601-627 MEERSEMANN, E., BILLIET, J. i DEPICKERE, A. De Communautaire Items. De Opinie van de Vlamingen over de Staatsstructuur en hun ethno-nationale identitiet, ISPO Bulletin, Sociology Department, KULeuven, 2002. NATIONAL INSTITUTE FOR STATISTICS BELGIUM (http//www. statbel.fgov.be) per a dades de cens de poblaci. NBB (National Bank of Belgium) comptes 2005. Estadstiques de Finances Pbliques, disponible a <http://www.nbb.be/ belgostat>. PAVIA 2007: <http://www.paviagroup.be>. POIRIER, J. Formal Mechanisms of Intergovernmental Relations in Belgium, Regional and Federal Studies, 2002, 12: 3, p. 24-25. QUEBEC COMMISSION, Intergovernmental Fiscal Relations: Germany, Australia, Belgium, Spain, United States and Switzerland, Document de fons pel Simpsi Internacional sobre el Desequilibri Fiscal, Commission sur le dsquilibre fiscal, Govern del Qubec, 13-14 setembre de 2001. SCHARPF, F. W. The Joint-Decision Trap: Lessons from German Federalism and European Integration, Public Administration, 66 (1988), 1988, 3, p. 239-278. SWENDEN, W. Asymmetric Federalism and Coalition-Making in Belgiu, Publius: the Journal of Federalism, 2002, 32: 3, p. 67-88. Territoriality versus Personality. Belgium and the Framework Convention for the Protection of National Minorities a lAnuari Europeu dels Afers de Minories. Leiden/Boston: Martinus Nijhoff Publishers, 2004, p. 331-356.
319

 Federalism and Regionalism in Western Europe. A comparative and thematic analysis (Basingstoke: Palgrave-Macmillan), 2006. SWENDEN, W. i BRANS, M. The hyphenated State. Multi-Level Governance and the Communities in Belgium: the case of Brussels, a Burgess, M. i Vollaard H. (eds.). Territoriality in the European Union. Londres: Routledge, 2006, p. 120144. SWENDEN, W. i JANS, M. T. Will it stay or will it go? Federalism and the Sustainability of Belgium, West European Politics, 2006, 29, p. 877-894. Keeping Belgian federalism symmetrical: balancing good governance and solidarity, a Requejo, F. (ed.). 2008. TER-MINISSIAN, T. Intergovernmental Relations in a Macro-economic perspective: an Overview, a Teresa Ter-Minissian. (ed.). Fiscal Federalism in Theory and Practice (Washington: International Monetary Fund, 1997), 1997, p. 3-24. VANDENBROUCKE, F. Lakmoestest voor een sociale staatshervorming (test per a una reforma de lEstat social), portal web de Frank Vandenbroucke, viceprimer ministre del Govern flamenc i ministre de Treball, Formaci Professional i Educaci. VAN HOUTEN, P. Public Opinion and Regional Autonomy Demands in Catalonia and Flanders: some comparative observations, Congrs de Poltica Territorial PSA, UK Devolution in Comparative Perspective, Glasgow, 7-9 gener 2004. VERDONCK, M. i Deschouwer, K. Patterns and Principles of Fiscal Federalism in Belgium, Regional and Federal Studies, 2003, 13: 4, p. 91-110. VERLEDEN, F. Splitting the Difference. The radical approach of the Belgian parties, a W. Swenden i B. Maddens (eds.).
320

Territorial Party Politics in Western Europe. Basingstoke: Palgrave-Macmillan, 2008. WATTS, R. L. Comparing Federal Systems in the 1990s. Kingston: Queens University Press, 1996. WITTE, E. Belgian Federalism: towards complexity and asymmetry, West European Politics, 1992, 15: 4, p. 95-117. WITTE, E. i VAN VELTHOVEn, H. Language and Politics. The Belgian case in a historical perspective. Brusselles: VUB Press, 1999.

Documents de partits CD&V CD&V 2007 Samenwerken (aan zekerheid, aan veiligheid, aan rechtvaardigheid) werkt Federaal verkiezingsprogramma, 10 de juny de 2007 [Cooperar (sobre seguretat i justcia) funciona, manifest de les eleccions generals, 10 de juny de 2007. Obert-VLD Obert VLD 2007 De Weg Naar de Open Dialoog. Aanzet voor een Nieuwe Staatshervorming (el cam cap a un Dileg Obert: Preparar-se per a una Reforma del Nou Estat, 2207).

Articles de diaris WINKELMANS, W. Vlaanderen haalt twee keer de norm, dissabte 29 de desembre de 2007 (De Standaard on line: <http://www.standaard.be>) WINKELMANS, W. Vlaamse schuld smelt weg, (De Standaard on line: <http://www.standaard.be>)
321

7. Lndia: unitat en la diversitat a travs dun federalisme en evoluci

George Mathew Institute of Social Sciences, Nova Delhi

Lndia no s un pas federal clssic. Per poder valorar-ne o entendren les particulars disposicions federals, cal considerar el context histric i geopoltic en qu es van formular, perqu en aquesta qesti el context s el rei. Les anlisis de les disposicions federals existents segons principis bsics o ideals de governament federal poden ser possibles per noms en un pas o context particular.1 I aix s en un context de postcolonialisme, la llarga lluita per la independncia i les posteriors tasques de construcci nacional en un marc multitnic i multicultural com es pot entendre ms b lexperincia de lndia amb el federalisme.

1 ANDERSON, George, Real Federalism: a system that adapts to countries needs, Federations, vol. 6, nm. 1, febrer/mar, 2007.

323

1. El context histric 1.1. El govern colonial britnic Ja el 1608, els britnics van arribar al subcontinent indi, i shi van establir a travs de la British East India Company, la Companyia Britnica de les ndies Orientals (la Companyia), a Surat (a lactual Gujarat), i desprs van expandir la seva presncia fins que, a comenament del segle XVIII, la Companyia va esdevenir el Raj (o govern) de les tres presidncies: Bengala, Bombai i Madrs. El 1858 la Companyia va transferir lautoritat sobre el seu territori a la reina Victria i lndia va passar a anomenar-se lImperi Indi Britnic. A linici del segle XX, lImperi ocupava des de la Provncia de la Frontera Nord-occidental i el Panjab ntegre fins a lextrem de la pennsula del sud, incloent-hi Cap Comorin (o Kanyakumari) i ms enll, fins a Ceilan (avui Sri Lanka). Els territoris se nestenien pel nord del Baluchistan, vorejant lAfganistan, i Sind a loest, a travs de tots els altiplans de lIndo-Ganges, Bengala i Assam fins a Birmnia. La influncia se nestenia a les regions independents del Caixmir, el Nepal, Sikkim, Bhutan i Manipur, i centenars de grans i petits estats principescos situats en diferents parts del subcontinent restaren feus seus. Per poder governar amb xit un territori tan enorme, els britnics van recrrer a la tctica coneguda com dividir per regnar. Governaven directament en algunes rees i mitjanant representants (a travs de lactuaci de lders locals) en daltres. Les segones rees sanomenaven estats principescos i contenien el 45% del territori amb un 24% de la poblaci.2 La incapaci2 Quan lndia va esdevenir independent, 563 estats principescos es van unir a la Uni ndia. VAIKUNTHAM, Y. (ed.), Peoples Movements in the Princely states, Manohar: Delhi, 2004, p. 13.

324

tat dels anglesos per governar directament tot el subcontinent indi es pot explicar de dues maneres: primera, encara que aleshores lexrcit britnic era tecnolgicament superior, senfrontava a una relativa escassetat de recursos militars perqu estava escampat per tot el mn; segona, als estats nadius, els britnics es trobaven o b amb una resistncia organitzada, o b amb una predisposici de les cases reials locals de supeditarse als britnics a canvi de protecci i del manteniment de certs privilegis. Des dun punt de vista tctic, algunes parts de lndia eren ms fcils de conquerir formant aliances amb els dirigents nadius. Aix, lImperi es va unir sota una corona per la gent va romandre profundament dividida amb mltiples lleialtats a subunitats poltiques. Desprs del Mot de lndia de 1857, que diversos historiadors indis han descrit com la primera Guerra dIndependncia, en qu la Corona es va apoderar de territoris governats per la Companyia de les ndies Orientals, els britnics es van ocupar de la reorganitzaci de lImperi:
Es van crear nous districtes i provncies. Els quadres de les elits dirigents del funcionariat indi, amb el suport dels departaments de policia, forestals, de reg, etc., supervisaven la direcci de lestat. Es va dedicar molta energia (i diners) en la construcci duna xarxa de ferrocarril que travessava tot el territori en totes les direccions. Aix va contribuir moltssim a la unitat de lndia britnica, aix com a la seva estabilitat, ja que els governants podien moure tropes rpidament per prevenir qualsevol repetici del 1857.3

3 GUHA, Ramachandra, India After Gandhi: The History of the Worlds Largest Democracy, Picador India, 2007, p. XII.
325

LImperi llavors estava polticament unit, com no ho havia estat mai en la histria recent de lndia. LImperi Sikh (17991849) governava la histrica regi del Panjab; lImperi Maratha (1674-1818) governava una tercera part de lactual ndia; lImperi Mongol (1526-1857), la major part del subcontinent i parts de lactual Afganistan; lImperi Vijayanagara (1336-1646) governava el sud de lndia; la Dinastia Kakatiya (1083-1323) governava parts de lactual Andhra Pradesh; lImperi Hoysala (1026-1343) governava parts dels actuals Karnataka, Tamil Nadu i Andhra Pradesh occidental; i lImperi Chola (250 AEC-1070 EC) governava Tamil Nadu. Mai, excepte potser sota lImperi Mogol durant un quant temps, els territoris de limperi colonial no havien estat governats com una sola unitat poltica estable abans dimposarse el govern britnic. En una societat dividida segons diversos eixos (religi i llengua, per exemple), els britnics van aconseguir governar lImperi mitjanant la fora i van recrrer a una forma de govern molt centralitzada. A pesar de la recent unitat poltica de lndia, encara hi havia profundes divisions religioses i lingstiques. Esccia sassembla ms a Espanya que Bengala al Panjab,4 va escriure sir John Strachery (Membre del Consell General del Governador, 1868) per expressar la immensa diversitat de la poblaci sotmesa. Aix no hauria de sorprendre ning, ja que lndia s un estat desproporcionat amb relaci a qualsevol altre. Formada durant molts milers danys com un pas dimmigrants que portaven les seves prpies cultures i tradicions, la diversitat de lndia s proverbial.5 Les xifres actuals, segons el cens del
4 Sir John Strachey, citat a GUHA, Ramachandra, India After Gandhi: The History of the Worlds Largest Democracy, op. cit., p. XIII. 5 BHATTACHARYYA, Harihar, Multiculturalism in Contemporary India, International Journal on Multicultural Studies (IJMS), vol. 5, nm. 2, 2003, p. 152.

326

2001, indiquen que ocupa aproximadament 3,2 milions de quilmetres quadrats, t una poblaci de ms de 1.000 milions dhabitants, i que gaireb totes les religions del mn hi sn presents, amb un 80,5% dhinds, un 13,4% de musulmans, un 2,3% de cristians, un 1,9% de sikhs, un 0,8% de budistes, un 0,4% de jainistes i un 0,7% daltres.6 La diversitat lingstica no s menor; la poblaci ndia parla fins a tres-centes vint-i-cinc llenges o dialectes,7 tot i que la Constituci ndia (la Constituci) noms reconeix vint-i-dues llenges oficials.8 Lhindi s la llengua oficial de lndia, i el 41,03% de la poblaci el parla.9 Langls encara sempra ms que lhindi com a mitj de relaci entre membres de diferents comunitats lingstiques. Amb independncia dels altres estats, la llengua regional dels estats en qesti i langls susen majoritriament com a llengua oficial. Els grups lingstics que tenen els seus estats propis sn els de parla hindi, bengal, telugu, marathi, tmil, gujarati, kannada, malaialam, oriya, panjabi, assams, manipuri i caixmiri. Cadascuna de les llenges principals t una escriptura diferent que el lector duna altra escriptura no reconeix. Dins i ms enll de la famlia daquests idiomes hi ha cinc-cents dialectes o ms enmig dinnombrables variacions. La qesti de la llengua nacional va ser molt debatuda en temps de la Independncia i arran de la regionalitzaci de la poltica.
6 Cens de lndia: Primer informe sobre dades de Religi, Nova Delhi, Comissionat de Registre General i Cens, 2004. 7 El cens de 1991 enumerava divuit llenges oficials (programats) i noranta-sis de no programats. SINGH, Kumar Suresh, People of India Introduction, volum I, Oxford: Oxford University Press, 2002 (ed. revisada). 8 Les vint-i-dues llenges estan enumerades en el 8 annex de la Constituci ndia. Sn: assams, bengal, bodo, dogri, gujarati, hindi, kannada, caixmiri, konkan, maithili, malaialam, manipuri, marathi, nepals, oriya, panjabi, snscrit, santhali, sindhi, tmil, telugu, i urd. 9 Cens de lndia 2001.
327

1.2. El moviment cap a la Independncia Dadabhai Naoroji i R. C. Dutt van exposar les seves reivindicacions nacionalistes/anticolonialistes la dcada de 1880. Les segones se centraven en les distorsions que leconomia ndia va patir per culpa del govern angls i lempobriment de la massa de la poblaci a causa de la fuita de riquesa colonial de lndia cap a la Gran Bretanya durant el segle XIX.10 Sobre aquest tema, tots els integrants de lImperi (excepte potser aquells que es beneficiaven del govern colonial) van poder trobar un cavall de batalla com. Per dir-ho duna altra manera, contra un enemic com, la gent de tot lImperi es podia unir al marge de les seves identitats collectives particulars, per un cop la Independncia estigus a labast, la causa de la unitat sesvairia aix com la mateixa unitat, i de fet es va escaure que lndia i el Pakistan es van escindir. El Congrs Nacional Indi11 (o Partit del Congrs) desitjava unir tothom sota una bandera per, en paraules de Ramachandra Guha, no sen va sortir del tot, ja que les castes baixes i especialment els musulmans mai es van acabar de creure les afirmacions del Congrs que era un autntic partit nacional. Aix, quan a la fi va arribar la independncia poltica el 1947, no va arribar noms a una naci, sin a dues: lndia i el Pakistan.12
10 PRAKASH, Om, The Transformation from a Pre-Colonial to a Colonial Order: The Case of India, [En lnia] <http://www.lse.ac.uk/collections/economicHistory/ GEHN/GEHN%20PDF/Transformation%20from%20a%20Pre-Colonial%20%20Om%20Prakash.pdf>. 11 Una formaci poltica creada el 1885 per A. O. Hume, Dadabhai Naoroji i sir Dinshaw Edulji Wacha. Mahatma Gandhi i Jawaharlal Nehru i sota el seu lideratge el moviment per la independncia de lndia van assolir el punt culminant els anys quaranta i la independncia del domini britnic el 1947. 12 GUHA, Ramachandra, India After Gandhi: The History of the Worlds Largest Democracy, op. cit., p. XIV.

328

1.3. La partici entre lndia i el Pakistan LAll India Muslim League (AIML) [Lliga de Tots els Musulmans de lndia] fundada a Dhaka (avui la capital de Bangla Desh) desconfiava del Congrs Nacional Indi; tot i que el segon assegurava que era laic, una majoria hind el dominava. Mohammed Ali Jinnah que abans havia donat suport al projecte de la unitat nacional entre hinds i musulmans va sentir el 1930 que la minoria musulmana estaria ms b apartada de lndia. Aix, el 1940, a la conferncia de lAIML a Lahore, va declarar:
Els hinds i els musulmans pertanyen a religions, filosofies, costums socials i literatures diferents... Lligar dues nacions com aquestes en un sol estat, luna com a minoria numrica i laltra com a majoria, ha de dur a un descontentament creixent i a la destrucci final de qualsevol teixit que el govern daquest estat hagi pogut crear.13

Jinnah no va ser el primer a adoptar en pblic aquesta posici. El 1937, Veer Savarkar va declarar en el seu discurs presidencial: Avui no es pot pretendre que lndia sigui una naci unitria i homognia, sin que, ben al contrari, hi ha dues nacions dins de la principal: els hinds i els musulmans.14 Per Gandhi soposava a la partici, ja que creia que loposici entre lhinduisme i lislam no era prou gran i antagnica per justificar la idea de dues nacions. Per el 1946, durant el Dia dAcci Directa de la Lliga dels Musulmans dagost de 1946, a Calcuta, el debat poltic va cul-

13 Mohammad Ali Jinnah, citat a Partition of India. 14 Ibd.

329

minar als carrers i van morir cinc mil persones. Desprs, el neguit va fer que molts temessin fins i tot una guerra civil. Potser es podria haver organitzat una confederaci amb un estat hind i musulm, per la histria t una carcter implacable i, en comptes daix, va ser la segona opci, la partici de lImperi entre estats sobirans independents, la que es va imposar. Louis Mountbatten, lltim virrei de lImperi Indi Britnic va presentar el 3 de juny de 1947 lanomenat Pla Mountbatten. Proposava dividir lImperi segons la lnia traada per sir Cyril Radcliffe, entre les zones de majoria hind i les de majoria musulmana. No era gens fcil, i potser era impossible i tot, ja que cap districte contigu a la lnia era homogeni i all on hi havia una majoria, tamb hi havia una minoria. Per aix, desprs de la independncia va haver-hi migracions massives a tots dos costats de la frontera. Gaireb un mili de persones van ser massacrades i desplaades. Labast de la violncia era a una escala de guerra.15 Tinguem en compte que avui el 13,4% de la poblaci ndia s musulmana: en xifres absolutes hi ha ms musulmans a lndia que no al Pakistan. Aix, lImperi es va dividir i va nixer lndia actual. El 1947 el Pakistan tamb incloa lest de Bengala, que ms tard, el 1971, sen va separar amb el nom de Bangla Desh. El Caixmir va esdevenir la poma de la discrdia entre lndia i el Pakistan. Lafer va arribar a les Nacions Unides el 1948 i va motivar tres guerres entre el Pakistan i lndia, el 1965, el 1971 i el 1999. La major part de Jammu i Caixmir est sota control indi. Noms una rea de 78.114 km2 est sota control paquistans. Lestat gaudeix dun lloc especial en virtut de larticle 370 de la Constituci ndia.16
15 PANDEY, G., Remembering Partition. Nova Delhi: Cambridge University, 2002, p. 35-36. 16 Vegeu PURI, Balraj, Jammu and Kashmir, Triumph and Tragedy of Indian Federalisation, Nova Delhi: Sterling Publishers, 1981.

330

2. La federaci ndia: estructura i cultura poltica 2.1. Lopci federal Enlloc de la Constituci no sempren els termes Centre i Govern Central (es van usar en lActa del Govern de lndia de 1919, i han estat substituts per Uni i Govern de la Uni), per van romandre presents en la cultura poltica ndia, i fins i tot desprs que la nova Constituci entrs en vigor, la burocrcia no va poder desfer-se de la ressaca colonial i es van continuar usant aquests termes.17 Per qu lestructura federal de lndia s com s avui? La partici ho explica en part. Els dos factors destira i arronsa en el moment de la independncia van ser determinants en la formaci del sistema federal indi. Lun, abans de la independncia, la limitaci de poders de la Uni va ser acceptada pel Partit del Congrs una mica a contracor, noms per acomodar la Lliga Musulmana i mantenir lndia unida. Aix que la partici va ser una realitat, ja no va caldre restringir les potestats del Govern de la Uni.18 Ashis Banerjee s molt clar pel que fa a aquesta controvrsia:
Fou sobre la base del Pla de Missi del Gabinet, que la Resoluci dels Objectius de lAssemblea Constituent va preveure un sistema federal amb estats forts i un centre dbil. Per amb la retirada de la Lliga Musulmana i la declaraci de la formaci del Pakistan, les coses van fer un gir del tot oposat. En general es pensava que el manteniment de la unitat i la integritat del que

17 KASHYAP, Subhash C., Union-States Relations in India, Indian Journal of Federal Studies, vol. 4, nm. 1, 2003, p. 29. 18 Ibd., p. 29-30.
331

restava de lndia noms era possible amb un centre fort. Conseqentment, la idea federal fou minimitzada.19

Daltra banda, lndia, tot i que separada del Pakistan, encara era immensament diversa i per tant els pares fundadors havien doptar per una estructura de govern en alguna mesura federal. Segons explica amb encert Rasheeduddin Khan, una naci federal s un mosaic de gent en qu la identitat poltica unificada es reconcilia amb les diversitats socioculturals. Es caracteritza per la unitat de lorganitzaci poltica i la pluralitat de la societat. s un conglomerat de segments les diverses identitats dels quals, basades en ltnia, la llengua, la religi, la regi etc., estan tanmateix polticament unides en sobirania territorial.20 Balveer Arora i Nirmal Mukarji subratllen el factor didentitats diverses quan diuen que la preferncia per una ordenaci i una articulaci de diversitats sorgeix de la necessitat de reconeixement poltic del pluralisme social de base territorial.21 Si el federalisme socupa noms de les lleialtats territorials un lmit inherent al mateix federalisme lndia ha anat ms lluny. A ms, com apunta Subhash C. Kashyap, la Uni ndia no encaixa en cap dels models federals acceptats. El nostre pluralisme no s de base territorial. Cada indi t identitats mltiples.22
19 BANERJEE, Ashis, Federalism and Nationalism. An Attempt at Historical Interpretation, Federalism in India: Origins and Development, Nova Delhi: Vikas Publishing House Pvt. Ltd., 1992, p. 52. 20 KHAN, Rasheeduddin, Federal India: A Design for Change, Vikas Publishing House Pvt. Ltd., Delhi, p. 29-30. 21 MUKARJI, Nirmal i ARORA, Balveer, Introduction: The Basic Issues, Federalism in India: Origins and Development, Vikas Publishing House Pvt. Ltd., Nova Delhi, 1992, p. 2. 22 KASHYAP, Subhash C., Union-States Relations in India, op. cit., p. 35.

332

El Tribunal Suprem de lndia a Bengala de lOest versus Uni de lndia (1963) va interpretar que la Constituci tenia clarament el propsit de transmetre la naturalesa federal de lestructura de lorganitzaci poltica amb una posici subordinada als estats i un equilibri estructural-funcional a favor de la supremacia de la Uni.23 Al capdavall, lestructura federal de la Constituci es va concebre, en paraules de B. R. Ambedkar, noms per a la convenincia de ladministraci.24 K. C. Wheare va descriure la Constituci ndia com a gaireb federal,25 i de fet, quan es llegeix la Constituci, es veu que s en gran part favorable a la Uni o nivell federal, i no tant als estats o unitats constituents. La transferncia de potestats, aix com les disposicions especfiques de la Constituci, posen de manifest aquest desequilibri entre els diversos nivells de govern.

2.2. Els nivells de govern i les potestats que la Constituci els ha transferit: Uni i estats La Constituci cont una llista de qestions sobre les quals la Uni i els estats poden legislar. Tamb hi ha una llista de qestions coincidents. En aquest punt, cal observar que el repartiment s molt favorable a la Uni.26 Les llistes incloses al set annex de la Constituci defineixen el repartiment de potestats entre la Uni i els estats. Els

23 West Bengal v. Union of India, (AIR 1963 SC 1241), ibd., p. 30. 24 KASHYAP, Subhash C., Union-States Relations in India, op. cit., p. 34. 25 K. C. Wheare, Federal Government, Londres: Oxford University Press, 1971, p. 77, 177. Vegeu tamb Subash C. Kashyap, op. cit., p. 32-33, que comparteix lopini de Wheare. 26 Vegeu Schedule 1: Union List and Concurrent List (Jurisdiction) per a una llista de qestions seleccionades transferides a la Uni, en la Llista de la Uni i la Llista Coincident.

333

articles compresos entre el 245 i el 255 de la Constituci tracten les potestats legislatives de la Uni i els estats. Les segents potestats atorgades a la Uni per aquests articles tenen un clar efecte centralitzador: potestats residuals de la legislaci, potestat del Parlament per legislar amb relaci a una qesti en la llista estatal en linters de la naci, i potestat del Parlament per legislar amb relaci a qualsevol altra qesti en la llista de lestat si s vigent una Proclamaci dEmergncia. Aix, la taula continguda en lAnnex 1 illustra el desequilibri de potestats tant fiscal com legislatiu en favor de la Uni. La llista de la Uni tal com est esmenada t noranta-sis entrades que inclouen matries dimportncia nacional com els afers exteriors, defensa, seguretat, etc. La llista de lestat consta de seixanta-sis matries, mentre que en la llista concorrent nhi ha quaranta-set. De tota manera, amb les esmenes constitucionals es van introduir molts canvis quant a les matries. La llista concorrent no nha perdut cap; noms nha guanyat. De les vint-i-set esmenes introdudes, tretze es van fer en el primer perode del primer ministre Jawaharlal Nehru, catorze durant el rgim de la primera ministre Indira Gandhi (1966-1977; 1980-1984) i cap en la fase de governs de coalici multipartidistes posterior a 1989.27 Una de les qestions polmiques relacionades amb el poder executiu de la Uni s la potestat dadherir-se a tractats internacionals (art. 253). La rpida globalitzaci i liberalitzaci han dut al Govern de la Uni a signar diversos tractats internacionals amb poca o gens consulta amb els estats. Els conflictes apareixen quan els interessos del centre difereixen dels dels estats. Encara que la potestat delaborar tractats rau

27 SINGH, M. P Federal Division of Responsibilities in India, Indian Journal of Fe., deral Studies, vol. 1, gener 2004, p. 109-111.

334

en el centre, ha de consultar els estats abans de signar acords que afectin la jurisdicci de lestat segons la Constituci. A ms, el procs de consulta sha dinstitucionalitzar al sistema de govern federal.28 Una altra qesti molt controvertida han estat els casos de governadors que han tingut un paper fonamental en el soscavament del federalisme indi. La qesti principal pel que fa a aix t a veure amb el nomenament del governador per part del centre i el seu paper parcial en la formaci i la destituci dun govern estatal a instncies del centre. Diversos comits i comissions han examinat les controvrsies sobre el governador. El Comit de Reformes Administratives (1966-1969) i lInforme del Comit (1971) sobre els governadors van criticar amb fermesa els nomenaments poltics dels governadors i el seu abs de poder. Per shan fet uns quants suggeriments concrets sobre els nomenaments i destitucions. La Comissi Sarkaria sobre les relacions Centre-estat (1988) recomanava que sesmens formalment la Constituci per exigir la consulta amb els governs estatals quant al nomenament del governador. En virtut de lart. 356 de la Constituci, si el president de lndia est convenut que sha generat una situaci en qu un estat no es pot governar segons les disposicions de la Constituci, es podria imposar el mandat presidencial. En general ha estat controvertit, ja que ha estat mal utilitzat diverses vegades per part de partits poltics per fer caure governs estatals que no afavorien els interessos dels partits que governaven a la Uni. En aquest context, un veredicte judicial remarcable, popularment anomenat cas S. R. Bommai (1994),29 en qu el
28 SAXENA, Rekha, Treaty making powers: A case for Federalisation and Parliamentarisation, Economic and Political Weekly, 6 de gener 2007, p. 24-28. 29 S. R.Bommai contra Uni de lndia i daltres, All India Reporter, Secci del Tribunal Suprem, 1994.

335

Tribunal Suprem es va allunyar de lantiga prctica de la reticncia a revisar jurdicament les Proclamacions Presidencials i va declarar que les accions del centre sota lart. 356 havien destar subjectes a una revisi jurdica.30

1. Governs locals rurals i urbans Els governs locals (GL) a lndia sn els panchayats (consells de poble per a les rees rurals on viu el 70% de la poblaci) i les municipalitats per a les rees urbanes. Van existir de facto abans i durant el perode britnic. Desprs de la independncia es van incloure en els Principis Directius de la Constituci, que en no tenir fora normativa, es va estendre per tota lndia la reivindicaci dinclourels al text articulat de la Constituci. El 23 de desembre de 1992 el Parlament va reformar la Constituci amb les esmenes 73 i 74, i avui sn a la part IX i IXA de la Constituci de lndia. Arran daquestes esmenes, hi ha dues llistes addicionals de matries transferides als governs locals (GL), en els annexos 11 i 12 de la Constituci, respectivament als GL en les rees rurals i urbanes. Les competncies esmentades en els annexos 11 i 12, a diferncia de les del 7, no sn obligatries; noms sn suggeriments de llistes.31 La transferncia de competncies a la jurisdicci dels GL es deixa per complet als estats i gaireb cap estat del pas, tret de molt pocs, no vol transferir competncies cap els panchayats i les municipalitats. Per aix,

30 SAXENA, Rekha, Situating Federalism in India: Mechanisms of Intergovernamental relations in Canada and India, Monohar Publishers & Distributors, Delhi, 2006, p. 125. 31 Vegeu Annexure 2: Rural and Urban LGs (Jurisdiction) per a una llista de competncies transferides als GL.

336

els GL topen amb moltes limitacions per desplegar tot el seu potencial democrtic i els drets constitucionals. Malgrat tot, des daquesta perspectiva, hem dassenyalar que, al capdavall, el fet que no hi hagi una jurisdicci exclusiva s caracterstic del repartiment del poder dels estats-uni. Si lndia s gaireb federal noms als nivells de la Uni i de lEstat, no es pot dir que sigui menys federal a nivell dels GL per aquest motiu. Les esmenes 73 i 74, tal com actualment les apliquen els estats mitjanant les actes de conformitat, ms o menys freguen tan sols el federalisme administratiu, ja que els panchayats i les municipalitats sn lluny de les institucions dautogoverns locals segons el que preveu larticle 243G de la Constituci. Les paraules de K. C. Sivaramakrishnan reflecteixen aquesta opini: han estat dotats (els GL) de la responsabilitat de tenir cura del terrat de lescola.32 En lestructura federal de lndia, no hi ha espai perqu el Govern de la Uni tracti directament amb els GL. Per aix ha dobrir-se cam a travs dels estats, i subministrar-los els incentius que els calen per transferir potestats cap avall.

2. Consells autnoms dels estats El 7 annex divideix i distribueix en lnies generals competncies entre la Uni i els estats. Per els articles 370, 371 i 371A-I modifiquen aquesta generalitat per permetre disposicions de distribuci de poder especials entre el govern federal i una mena particular destat (Jammu i Caixmir, estats del

32 K. C. Sivaramakrishnan, conferncia a lInstitut de Cincies Socials el 7 de desembre de 2007.

337

nord-est, etc.). Aix s aix per acomodar les caracterstiques del governament regional i tnic.33 A ms, la Constituci inclou disposicions especials per a ladministraci de certes rees anomenades rees programades: el cinqu annex funciona en nou estats que tenen poblacions tribals (adivasi o aborgens) significatives; el cinqu annex de la Constituci preveu regions o districtes autnoms per a les rees tribals dels estats dAssam, Meghalaya, Tripura i Mizoram. En un altre nivell, es van crear el Consell Gorkha Hill de Darjeeling (1988), el Consell Autnom de Bodoland (1993), que ara ha obtingut lestatus de Consell Territorial de Bodoland (2003), el Consell Autnom de lrea de Jharkhand (de 1994 fins a 2000, quan Jharkhand va assolir condici destat) i el Consell del Districte Hill Autnom de Ladakh (1995). Comprenien unitats descentralitzades dun sol districte o ms. Aquestes disposicions especials es van aplicar desprs duna agitaci perllongada entre grups tnics particulars que residien en aquestes rees. Representen un dels nous tipus dunitats descentralitzades que han aparegut com a resposta a les demandes populars dautogovern a un nivell subestatal i confereixen ms diversitat als arranjaments institucionals dun sistema federal que evoluciona en un entorn multitnic i multicultural. De tota manera, la limitaci de les competncies, les finances inadequades, lautonomia insuficient i les intervencions del govern estatal han fet que els consells autnoms dels estats siguin ineficaos en lexecuci de les seves funcions de desenvolupament. Segons B. K. Roy Burman, aquesta instituci representa ms una retrica poltica que una transferncia sistemtica de poder
33 MATHEW, George, Republic of India a Distribution of Powers and Responsibilities in Federal Countries, Akhtar Majeed, et al. (eds.), Mc Gill-Queen University Press, Londres, 2006, p. 161.

338

i de funcions.34 Eren en rees seleccionades, aplicades selectivament i en diverses etapes de funcionament autnom. Per resumir-ho, a lndia davui tenim, per tant, un sistema federal de tres capes: la Uni al capdamunt, els estats al nivell mitj i de districte i per sota les institucions Panchayati Raj (IPR) als pobles, les municipalitats a les rees urbanes i consells autnoms en altres rees especfiques.35

2.3. Descentralitzaci de poders i aprofundiment de la democrcia: les esperances fomentades pel Panchayati Raj Per qu s tan important la descentralitzaci cap a les institucions del Panchayati Raj de les rees rurals? La manca dinfraestructures, la producci agrcola decreixent i la migraci desesperada a la cerca de feina temporal encara caracteritzen lndia rural a pesar dels seixanta anys de desenvolupament planificat. Per aquest motiu, s vital per a lndia desenvolupar els seus pobles i implicar la poblaci rural en el procs poltic i la implementaci de programes de desenvolupament. Els panchayats sn el millor mitj per fer-ho i el somni de Mahatma Gandhi era desenvolupar cada poble com una petita repblica, independent dels seus vens quant a les necessitats vitals per interdependent quant a moltes altres en qu la dependncia s una necessitat.36 Per a Gandhi, el lloc com de la poltica (la res publica) hauria dhaver estat el poblat, i no la Uni, com sembla deduir-se del fet que esments

34 ROY BURMAN, B. K., Federalism in Perspective: Problems and Prospects for NorthEast India, Mainstream, 7 dagost 1993, p. 9. 35 Vegeu Schedule 3: Three tier system under Indian federalism per a una illustraci del federalisme indi de tres capes. 36 GANDHI, Mahatma, On Panchayati Raj, Harijan, 26 de juliol 1942, p. 238.
339

molt poc la segona. Concebia quelcom semblant a una confederaci de pobles. Se suposava que tindrien totes i cadascuna de les potestats dun estat sobir:
El govern del poble estar dirigit per un panchayat de cinc persones, elegit anualment pels habitants adults, homes i dones, que tinguin un mnim de requisits prescrits. Tindrien tota lautoritat i jurisdicci requerides. Com que no hi hauria cap sistema de cstig en el sentit acceptat, aquest panchayat ser lassemblea legislativa, el poder judicial i lexecutiu combinats per poder funcionar en el seu any al poder37

Els ideals de Gandhi van trobar oposici perqu, segons els punts de vista elitistes, la poblaci rural de lndia era incapa de governar-se a si mateixa. Daltra banda, B. R. Ambedkar, larquitecte de la Constituci ndia i duna Casta Pogramada per naixement, havia vist que els panchayats eren la institucionalitzaci de la injustcia i centres inhumans per a la gent pobre i de casta baixa. Era crtic amb el nivell egoista en qu aquelles petites repbliques havien sobreviscut al llarg de la histria ndia. En el debat de lAssemblea Constituent va dir:
Lamor dels indis intellectuals per la comunitat dels pobles s, de ben segur, infinit si no commovedor [rialles]. s degut sobretot als elogis ensucrats que els ha dedicat Metcalfe, que els va descriure com a petites repbliques que gaireb tenien tot el que volien per a si mateixos, gaireb independents de qualsevol relaci externa. [] Jo sostinc que aquestes repbliques-poblats han estat la runa de lndia. Per aix em sorprn que els que condemnen el provin37 Ibd.

340

cianisme i el comunalisme es presentin com a defensors del poblat. Qu s el poble si no un cau de localisme, un pou dignorncia, destretor de mires i de comunalisme? Em plau que lesbs de la Constituci hagi descartat el poblat i hagi adoptat lindividu com a unitat.38

Aix doncs, en aprovar-se la Constituci ndia, lnica referncia al Panchayati Raj era a larticle 40, que deia que lEstat emprendr accions a fi dorganitzar els panchayats dels poblats i dotar-los de tantes facultats i autoritat com calgui perqu puguin funcionar com a unitats dautogovern. Des de 1949, quan la Constituci va entrar en vigor, i fins a 1989, quan laleshores primer ministre Rajiv Gandhi va introduir el Projecte dEsmena 64 per incloure els panchayats a la Constituci, va haver-hi un debat a escala nacional sobre el paper decisiu dels panchayats en el bon governament i el desenvolupament del pas. La idea que va ocupar el centre de lescenari era que el poble, contrriament a les opinions elitistes, era ben capa dautogovernar-se. Com linforme de la Comissi Sarkaria esmentaria molt desprs, la majoria de la gent est molt interessada en les qestions que troba amb carcter immediat en lara i laqu. Per aix, quan es tracta de laigua, menjar, sostre, poder i infraestructures, els vilatans sn capaos destablir prioritats i de participar en la creaci de poltiques. El Projecte dEsmena 64 de la Constituci senfrontava a dues objeccions bsiques a causa del seu rerefons poltic: a) el projecte de llei passava per alt els estats i es veia com un instrument del centre per tractar directament amb les institucions del Panchayati Raj, i b) imposava un model uniforme

38 Debats de lAssemblea Constituent, 4 de novembre de 1984, llibre nm. 2, volum nm. VII, Nova Delhi, Secretariat de Lok Sabha, p. 39.

341

per a tot el pas en comptes de permetre que els estats individuals legislessin els detalls. La motivaci per estendre la representaci a travs dels panchayats tamb era mantenir lordre social i eliminar les causes de tensions socials.39 Segons el ministre del Panchayati Raj, Shri Mani Shakar Aiyar, lndia ja no es podia permetre que continuessin sense resoldres els problemes dels seus centenars de milions de pobres, com bombes de rellotgeria esperant per esclatar; era preferible donar-los representaci i participaci en la creaci de poltiques que els afectaven de prop, i aix substituir les armes per les urnes.40 Era, a ms, un canvi molt sensat perqu implicar els vilatans i aconseguir la seva participaci en lagenda de desenvolupament i el procs dimplementaci equivalia a passar de la creaci de poltiques dirigida des de dalt a una de dirigida des de baix, i daquesta manera es donava poder al poble. Quan lndia va esdevenir independent, una idea poderosa, inspirada per Gandhi, era que els panchayats fossin apoltics, en el sentit que els partits poltics haurien de ser apartats de les eleccions i el funcionament dels GL. El consens es considerava la millor manera dassolir decisions. Per linforme del Comit sobre les institucions de Panchayati Raj (PRI) (1978), sota la direcci dAsoka Mehta, proposava mesures per enfortir els panchayats mitjanant la participaci dels partits poltics.41 Ara, la participaci dels partits poltics es considera positiva, ja que duna banda porta una agenda ms mplia al nivell local mitjanant el partit poltic, i de laltra
39 Discurs del ministre del Panchayati Raj Shri Mani Shankar Aiyar, amb motiu del llanament del Frum de Governana Local ndia-Brasil-Sud-frica, 17 de gener de 2008, Nova Delhi. 40 Ibd. 41 Informe del Comit sobre les Institucions del Panchayati Raj, Departament de Desenvolupament Rural, Govern de lndia, Nova Delhi, 1978.

342

tendeix a professionalitzar la tasca dels representats elegits a nivell local. Aix, la participaci dels partits poltics ha contribut a integrar els GL en lestructura poltica existent com una instituci creble. En aquest procs, tamb sassoleix lideal de Mahatma Gandhi amb la revitalitzaci i lenfortiment del sistema panchayat als pobles. La Constituci ndia obliga els governs estatals a dotar de competncies fiscals i responsabilitats de gesti els PRI i les municipalitats (article 243H i article 243X). Sn els Governs dels estats els que decideixen les opcions fiscals dels GL tant rurals com urbanes sobre la recaptaci i assignaci dimpostos, tributs, quotes i tarifes, i els que els confereixen subvencions. Per als governs dels estats s obligatori constituir Comissions Financeres de lEstat (CFE) segons els articles 243I i 243Y. Les CFE determinen els principis sobre la base de quines adjudicacions financeres poden fer els estats als PRI i les municipalitats. En general, els GL encara estan a la merc dels estats. Per el Govern de la Uni, mitjanant el govern de lestat, subministra la major part del finanament dels panchayat en la majoria dels estats. Aquestes transferncies basades en subvencions de la Comissi de Planificaci o dels ministeris de la Uni es fan com a Plans Patrocinats des del Centre (PPC). Molts daquests plans fan referncia a les vinti-nou qestions de lannex 11, per les implementen diferents ministeris i departaments dels Governs de la Uni.42 La Comissi Financera de la Uni (CFU) proposa mesures necessries per augmentar el fons consolidat dun estat a fi de completar els recursos dels governs locals segons recomanacions fetes per la CFE (articles 280(3bb) i (3c)). Es pot
42 ALOK, V. N., Local Government organisation and finance: Rural India, a Anwar Shah (ed.), Local Governance in Developing Countries, NW: Banc Mundial, 2006, p. 224.

343

indicar que la 12a CFU va dedicar molta atenci a enfortir lmbit dinters fiscal dels GL.

2.4. Institucions de relacions intergovernamentals En un sistema federal ideal, la necessitat de relacions intergovernamentals (RIG) podria estar prop de cap ni una. Per s tericament inversemblant que les jurisdiccions exclusives sobre matries particulars es puguin atribuir hermticament a diferents nivells del govern, i que aquestes unitats poltiques poguessin gestionar-se mnimament a llarg termini. Les RIG sn per tant inevitables. Podem distingir dos tipus de RIG: disposicions institucionals formals i disposicions poltiques informals o federalisme executiu. Safirma que el federalisme legislatiu es caracteritza per ser dbil com a eina de soluci de disputes intergovernamentals, per la simple ra que la seva legitimitat popular queda eclipsada per la cambra parlamentria directament elegida. En aquest sentit, sesperava que el Rajya Sabha represents els estats. No obstant aix, el seu carcter federal es dilueix per labsncia del principi digualtat de representaci per a cada unitat federativa.43 Durant els primers quaranta anys dindependncia, el federalisme executiu ha estat la concreci de les RIG, tot evitant el conflicte de competncies amb resoluci judicial. Per aix, si hi ha un conflicte entre dos nivells de govern, poden no estar disposats a plantejar el problema davant un tribunal i s en canvi a negociar. Durant uns quants anys, el procs federal ha quedat minvat per la prioritat dassegurar la unitat i la integritat de

43 SAXENA, Rekha, The Rajya Sabha: A federal second or secondary chamber?, Indian Journal of Federal Studies, 2007, p. 75-83.

344

lndia. Aquesta era tamb la preocupaci principal de moltes comissions (per exemple el Comit JVP, la Comissi Dar, la Comissi de Reorganitzaci dels Estats, el Comit Rajamannar, la Comissi Sarkaria, etc.)44 establertes per examinar el funcionament del sistema federal. LInforme de la Comissi Sarkaria, presentat el 1988, era el ms elaborat i oferia recomanacions innovadores. Recomanava entre altres coses que es convoqus un consell intergovernamental amb una autoritat i infraestructura adequades per inquirir, investigar i fer recomanacions en matries de relacions interestatals, de manera continuada. Recomanava que es reuns quatre vegades lany. I el que era ms important, que evolucions a partir del consens nacional. Ms recentment, la Comissi Constitucional culpava la cultura poltica pel mal funcionament de les RIG: Fa lefecte, diu linforme, que lautntica font de molts problemes s la tendncia a la centralitzaci de potestats i ls indegut de lautoritat.45 Disposicions poltiques informals El Consell de Desenvolupament Nacional (CDN), com a exemple de federalisme executiu, es va establir per primer cop el 1952. Les discussions a les reunions del CDN no eren ms que una faana, ja que tot el treball preparatori ja shavia fet en privat abans de la reuni. El CDN es va establir mitjanant una decisi administrativa per afavorir que el centre socupi dels seus propis afers. Altres disposicions del federalisme executiu sn reunions de funcionaris dels governs estatals, de nivells diversos segons la importncia de la controvrsia o

44 KASHYAP, Subash C., Union-States relations in India, op. cit., p. 31. 45 Ibd., p. 32.

345

afer que calgui negociar, amb els seus homlegs daltres estats o governs de la Uni. No sen pot subestimar la importncia, ja que al capdavall fan que el sistema funcioni en un pla quotidi. Per s de les RIG Institucionals Formals, que se nespera ms pel que fa a la distribuci del poder entre la Uni i els estats. Relacions Intergovernamentals Institucionals Formals Larticle 263 de la Constituci permet al president de la Uni convocar un Consell el Consell Interestatal (CIE) per a) investigar i aconsellar sobre les disputes que puguin haver sorgit entre els estats; b) investigar i debatre afers en els quals tots els estats o uns quants, o la Uni i un o ms dels estats, tinguin un inters com; o c) fer recomanacions sobre qualsevol daquests afers i, en particular, recomanacions per millorar la coordinaci de les poltiques i les accions respecte daquest afer. El CIE es va convocar per primera vegada el 1990, desprs que el Partit del Congrs perds poder al Govern de la Uni. Aquest primer CIE es va convocar en gran part arran de les recomanacions de lInforme de la Comissi Sarkaria. La majoria de les qestions que va debatre el CIE tenien relaci amb les disputes per laigua dels rius interestatals, els plans patrocinats pel centre, la transferncia de competncies financeres, el mandat del president, el paper dels governadors, el bon governament, etc. Mentre que el CDN va celebrar cinquantadues reunions fins el desembre de 2006, el CIE noms en va fer deu fins a aquesta data. Aix demostra que, comparat amb el CIE, el CDN es reuneix amb ms regularitat i s un frum ms important en lmbit del federalisme fiscal. Cal destacar que els factors que influeixen el funcionament de les relacions intergovernamentals sn el sistema de partits, els
346

grups dinteressos i els mitjans de comunicaci, la geografia i la diplomcia, la demografia, les fronteres interiors, la riquesa dels estats i les diferents capacitats i els contextos canviants. Per resumir-ho, el CDN i el CIE shan mostrat dos mecanismes intergovernamentals culminants de gran importncia, per no han realitzat tot el seu potencial. Per aix cal protegir-los constitucionalment i racionalitzar-los funcionalment, sobretot en un clima en qu el sistema poltic indi segueix una trajectria de federalitzaci creixent que encara ha de portar el seu procs fins al desenlla. Aqu sha suggerit que caldria fusionar aquests dos mecanismes en un frum culminant fonamental.46

3. Lndia: la histria dxit no explicada Com ha aconseguit lndia arribar fins aqu intacta? Amb tanta diversitat cultural (religiosa, lingstica, tnica, etc.), un llegat continu de conflicte intern i una rivalitat creixent entre grups desafectes, la pregunta que es planteja sovint s: com ha pogut lndia sobreviure com a estat en condicions de pobresa, analfabetisme i diferncies regionals extremes? Segons ens recorda Ramachandra Guha, encara que sembli increble, lndia ha aconseguit arribar a avui sense perdre territori i mantenint-se com a unitat poltica democrtica.47 Part de la resposta la trobem en ladaptabilitat i la flexibilitat dels poltics indis, per la resposta rau sobretot en la seva
46 SAXENA, Rekha, Situating Federalism: Mechanisms of Intergovernmental Relations in Canada and India, Nova Delhi: Monohar, Nova Delhi, 2006, p. 307. Vegeu tamb SAEZ, Lawerence, Federalism without a Centre, Sage, Nova Delhi, captol 4. 47 GUHA, Ramachandra, India After Gandhi: The History of the Worlds Largest Democracy, op. cit., p. XVI.
347

poltica de federalisme democrtic i multicultural. Una postura quant a la teoria del multiculturalisme sost que s antagnic als projectes de construcci nacional. Chandhoke creu que lauge del multiculturalisme ha significant el final de la gran visi de lestat-naci culturalment homognia, de la integraci nacional.48 Harihar Bhattacharyya assenyala que els anomenats estats-naci a lndia sn [] molt diferents dels occidentals.49 La soluci a aquest debat tan acadmic potser s que cal observar directament la mateixa idea destat-naci: deriva de lideal jacob de final del segle XVIII. Amb relaci a aquest ideal que s un isme i prou potser shauria de considerar que lndia s multinacional, i no un estat-naci; noms llavors lactual debat sobre la construcci nacional tindr alguna rellevncia. El primer ministre de lndia, Jawaharlal Nehru, tenia les idees clares sobre la construcci nacional. Es va oposar a lassimilaci forada: Un procs dassimilaci com aquest es desenvoluparia per si sol amb leducaci i els contactes, sense cap esfor especial.50 La seva defensa de la diversitat cultural de les remotes comunitats muntanyenques i tribals de lndia, demostra ms que cap altra cosa el respecte que sentia pels grups ms petits que temien lassimilaci i la prdua didentitat amb relaci a les cultures oficials i dominants de lndia. Assessorat per Verrier Elwin, Nehru va proposar cinc principis fonamentals per a la integraci nacional de les tribus guerreres del nord-est:

48 CHANDHOKE, N. The logic of recognition?, Seminar (India), nm. 484, p. 35-39, citat a Harihar Bhattacharyya, Multiculturalism in Contemporary India, op. cit., p. 155. 49 BHATTACHARYYA, Harihar, Multiculturalism in Contemporary India, op. cit., p. 162. 50 Ibd., p. 156.

348

1) Els pobles han devolucionar segons el seu propi geni i cal evitar imposar-los res. Hem de mirar dimpulsar-ne lart i la cultura tradicionals de totes les maneres possibles. 2) Cal respectar els drets tribals en les terres i els boscos. 3) Haurem dintentar preparar i construir un equip de govern de la seva prpia gent per realitzar les tasques dadministraci i desenvolupament. 4) No podem administrar excessivament aquests mbits ni aclaparar-les amb una muni de projectes. Ms aviat hem de treballar plegats i no rivalitzant amb les seves institucions socials i culturals. 5) Hem de jutjar els resultats, no segons les estadstiques o la quantitat de diners gastada, sin per la qualitat del carcter hum que shagi desenvolupat.51

Nerhu va enfrontar-se a mltiples obstacles quan mirava daplicar la seva assimilaci suau el procs actual que va preveure no sha completat ni de bon tros desprs de la independncia. Aquests obstacles poden estar relacionats amb el que John Rex i Gurharpal Singh defineixen com el procs de canvi en les societats postcolonials:
En les societats plurals dabans, quan desapareixia el governant de la metrpolis, el poder passava sovint a un dels segments tnics que havien passat a controlar lestat. [] Sigui qui sigui que hereti el poder en els territoris ara independents i abans colonials sovint ho far sota la capa del nacionalisme.52

El que no admet discussi, escriu Bhattacharyya, s que lndia se nha sortit relativament, devitar la desintegraci.53
51 Jawaharlal Nehru al Prefaci a Una Filosofia per la NEFA (1957/1959), de Verrier Elwin, citat a Harihar Bhattacharyya, op. cit., p. 157. 52 REX, John i SINGH, Gurharpal, Pluralism and Multiculturalism in Colonial and PostColonial Society-Thematic Introduction, International Journal on Multicultural Societies (IJMS), vol. 5, nm. 2, 2003, p. 111. 53 Ibd., p. 155.
349

3.1. Reorganitzaci de lEstat Al comenament, la manera ndia de tractar la seva diversitat va consistir a reorganitzar els estats amb criteris tnics i lingstics. Per tant, la majoria dels estats tenen alguns grups etnolingstics i etnoreligiosos dominants (el Panjab, Jammu i Caixmir, nord-est) per aix encara s imperfecte, ja que les minories religioses i lingstiques romanen en aquests estats.54 A les dcades de 1950 i 1960 shan assolit reorganitzacions de gran importncia. Aquest model de reorganitzaci de lEstat es remunta al perode 1900-1920, quan el Congrs Nacional Indi es va reorganitzar segons fronteres regionals lingstiques per tal de satisfer les necessitats dels grups tnics.55 I aix a la Constituci, es van incloure els articles del 2 al 4 per poder continuar la reorganitzaci a instncies de la Uni. Permetien ladmissi o creaci de nous estats i la formaci de nous estats i lalteraci drees, fronteres o noms destats existents. El primer pas que es va fer desprs de la independncia va ser reduir el nombre destats de vint-i-set que pertanyien a diferents categories i tenien potestats diferents com a vestigi dels privilegis concedits als estats principescos en temps dels britnics a catorze, amb un estatus idntic. Andhra Pradesh (1953) va ser el primer estat que es va crear desprs de la independncia en reconeixement de la llengua telegu. LActa de Reorganitzaci dels estats (1956) es va adoptar arran de la Comissi de Reorganitzaci dels Estats (1953) que recomanava prosseguir la reordenaci dels estats sobretot amb criteris lingstics. Lnica excepci a aquest principi en els anys segents

54 BHATTACHARYYA, Harihar, Multiculturalism in Contemporary India, op. cit., p. 152. 55 Ibd., p. 159.

350

va ser el Panjab (1966), que es va crear amb criteris religiosos. Per aix, aleshores era cert que lessncia de la reclamaci de condici destat sempre ha consistit en la congruncia entre fronteres poltiques federals i fronteres etnolingstiques del poble.56 La creaci de lestat Tamil Nadu fou un xit dacomodaci del nacionalisme tmil en les primeres etapes de la reorganitzaci de lEstat (mitjanant el reconeixement lingstic). Per les darreres reorganitzacions dels estats han menat cap a una lgica diferent de letnolingstica. Aix, en els nous estats de Chattisgarh (separat de Madhya Pradesh), Jharkhand (de Bihar) i Uttaranchal (dUttar Pradesh) no era la llengua all que ms definia la identitat. A lestat dUttaranchal, els problemes relacionats amb lecologia de la regi, situada entre la plana i lalt Himlaia, va esdevenir el motiu dominant darrere la reivindicaci de la condici destat. La creaci del nou estat va permetre a la minoria els pobles muntanyencs esdevenir una majoria poltica a la seva prpia terra i els va permetre afirmar els seus interessos en el desenvolupament econmic.57 El federalisme socupa, segons la teoria clssica, de la jurisdicci de tipus geogrfic noms pel que fa a la distribuci de poder. Una rea que no va assolir una reorganitzaci de base lingstica durant molt temps s el nord-est de lndia, i aquest fracs es podria explicar per la manca de fora en la formulaci de les reivindicacions.58 Aix, sembla que (a ms de lobjectiu de la bona administraci de la Uni a travs de la primera fase de la reorganitzaci dels estats) la redefinici de les fronteres estatals al capdavall es limitava sempre al procs geogrfic de distribuci del poder poltic.
56 Ibd., p. 160. 57 Ibd., p. 161. 58 MITRA, S.K. i LEWIS, A.R. (eds.), Sub-national Movements in South Asia. Segments, 1998, citat a Harihar Bhattacharyya, Nova Delhi, op. cit., p. 153.
351

Per molt xit que tingui el sistema de govern en la reorganitzaci dels estats amb criteris etnolingstics, continua essent cert que all que aconsegueix amb aquesta reorganitzaci s tan sols una simplificaci de la realitat multicultural. Aix, la majoria dahir sovint esdev la minoria de dem. Aix s cert pel que fa a la religi, i tamb a altres focus didentitat. Lacomodaci a lndia de la diversitat religiosa, en aquest aspecte, queda doncs fora de lmbit del federalisme tradicional.

3.2. Lacitat Com ja hem indicat, quant a lacomodaci de diversitats culturals lndia no sha limitat a traar fronteres estatals segons criteris etnolingstics. La diversitat religiosa de lndia va continuar essent molt important a pesar de la partici. Per aix, com que la religi tamb pot unir individus que aquestes altres estructures dividirien, lndia havia de fer alguna cosa per acomodar les forces comunitries i contenir les forces comunalistes. Com que la religi s una destacada font didentitat comuna, les forces comunitries per fora han de ser actives a lndia. Les forces comunalistes han situat, per, les comunitats religioses sota lobscur focus dels mitjans de comunicaci en menar a la violncia els darrers anys. Segons Bhambhri, els comunalismes competitius basats en conceptes alternatius al nacionalisme indi plantegen un seris repte a la prctica del secularisme de lEstat indi. Lestat laic ha topat amb un repte fonamental en els partidaris de la poltica basada en la religi a lndia, i lEstat indi ha mostrat una greu feblesa a lhora de fer front aquest repte.59
59 BHAMBHRI, C. P The Indian state: Fifty years, Delhi: Shipra publications, 1997, p. 267. ., Vegeu tamb BHARGAVA, Rajeev, The Secular Imperative a M. P Singh i Rekha Sa. xena (eds.), Political Science Annual 1997, Nova Delhi: Deep and Deep, 1998.

352

Encara que el Congrs Nacional Indi es declarava laic, la Constituci no contenia cap esment de lacitat en el moment de la Independncia. En els debats de lAssemblea Constituent van prevaldre diverses idees sobre qu s la lacitat: La teoria de la lacitat com a manca dimplicaci, que separava la religi i lEstat. La teoria que no hi ha vincles entre lEstat i la religi, per evitar la degradaci de la religi. La teoria de la igualtat de respecte de la lacitat, que respectava igualment totes les religions i concedia llibertat religiosa a tothom.60 En esperit, escriu Sanghamitra Padhy, la Constituci mirava de fomentar una societat laica i plural basada en la neutralitat vers totes les religions. Es permetia la intervenci de lEstat en els afers religiosos per aportar reformes socials, alhora que garantia la llibertat religiosa a tothom.61 La lacitat es va introduir al prembul de la Constituci de 1976 mitjanant una esmena constitucional. En el seu discurs inaugural al simposi nacional sobre la lluita de lndia contra el comunalisme el 1986, Rajiv Gandhi va dir: La lacitat no pot ser indiferncia a la religi, com he dit, ha de ser una direcci positiva tal com Gandhiji i Panditji ens havien demostrat. Hem de tornar a redesenvolupar aquesta direcci en la situaci actual, en la realitat davui, i tot seguit dur-la a cada rac del nostre pas.62 Aix doncs, reconeixia de manera implcita que lndia havia fracassat en
60 JHA, Shefali, Secularism in the Constituent Assembly Debates, 1946-1950, Economic and Political Weekly, 27 de juliol de 2002, citat a Sanghamitra Padhy, Secularism and Justice: A review of Indian Supreme Court Judgements, Economic and Political Weekly, 20 de novembre de 2004, p. 5027. 61 PADY, Sanghamitra, Secularism and Justice: A review of Indian Supreme Court Judgements, Economic and Political Weekly, 20 de novembre de 2004, p. 5027. 62 Uphold secular values, Discurs inaugural al simposi nacional sobre La lluita de lndia contra el comunalisme, Nova Delhi, 8 doctubre de 1986, [en lnia] <http://www.aicc.org.in/rajiv-speech-details.php?id=3]>.

353

aquest sentit per tal dexplicar que el comunalisme hagus obtingut tant favor popular. Sense teoritzar aqu si la lacitat de lndia s del primer, segon o tercer tipus, podem assenyalar que lndia ha reconegut una categoria de drets collectius, diferents dels drets individuals, a membres de comunitats religioses; poden fer s de les seves prpies lleis personals, com en lmbit del matrimoni, per exemple.

4. Perspectives futures de la federaci multinacional 4.1. La naturalesa evolutiva del federalisme indi El federalisme indi no s esttic. s evolutiu i dinmic. Quan lndia travessa la sisena dcada dindependncia, ha entrat de facto en lera federal multinivell, un canvi radical respecte a ser tan sols una uni destats. A ms, la cultura poltica ha mostrat uns quants canvis en els darrers anys, i ha demostrat que lestructura constitucional s flexible en la seva aplicaci per part dels diversos nivells dels governs. La influncia de la poltica en el funcionament del federalisme s gran; de fet pot alterar negativament els efectes que els textos legals havien de tenir segons els autors. Aix, linforme de la Comissi Sarkaria que proposava passar de les relacions Uni-estats jerrquiques a unes de consensuals tal com laplica el CIE dna esperances que es pugui produir el canvi. Lafirmaci que la mateixa estructura constitucional t menys importncia que la cultura poltica s fora complicada. Sembla ms aviat el contrari, en vista de les conclusions del CIE, que proposava un seguit desmenes constitucionals per salvaguardar lestructura federal. El Partit del Congrs va
354

tenir un paper principal en la definici de la cultura poltica ndia en un perode de gaireb quaranta anys. La primera vegada que el Partit del Congrs va veure que es redua la seva majoria al Parlament va ser el 1967. De seguida van sorgir tensions en les relacions entre la Uni i els estats. Indira Gandhi noms va saber respondre a la crisi amb una reacci autoritria. Va emprar diversos mtodes per derrotar els oponents. Va fer del Congrs un partit centralitzat i reglamentat. Tant la cultura com les institucions de la federaci informal que hi havia hagut en el si del Congrs, especialment abans de les eleccions de 1967, prcticament es van enfonsar. Les unitats estatals es van anar tornant ms febles i dependents del centre poltic del partit sota la direcci dIndira Gandhi.63 El clima que aleshores travessava lndia era duna gran tensi poltica. Hi havia moviments que tibaven en totes direccions: els pobres demanaven el canvi i desenvolupament, els vens amenaaven la sobirania de lndia des de fora, els secessionistes des de linterior, etc. Aix, el Govern de la Uni va aconseguir evitar la qesti federal, perqu lelectorat estava preocupat per altres qestions cabdals. Indira va oposar-se als comunistes a Kerala duna manera gens federal, va destituir governadors i primers ministres dels estats com un general amb soldadets de plom, lndia es va situar en govern demergncia, etc.64 La concentraci de poders en mans de la primera ministra reflectia les tendncies autoritries del lideratge. El sistema

63 JAIN, S. K., Party Politics and Centre-State Relations in India, Nova Delhi: Abhinav Publications, 1994, p. 78. 64 Vegeu JAIN, S. K., op. cit., p. 67-93 per a una explicaci ms detallada daquests esdeveniments. Vegeu tamb KOTHARI, Rajni, Politics in India, Nova Delhi: Orient Longman, 1970; RONALD DE SOUZA, Peter, Contemporary India-transitions, Nova Delhi: Sage Publications, 2002, captol 10; SINGH, M. P i SAXENA, Rekha, India at . the Polls: Parliamentary Elections in the Federal Phase, Nova Delhi: Orient Longman, 2003.
355

del Congrs es va fer cada cop ms dependent de la primera ministra i tot atac a la primera ministra es veia com un cop al sistema.65 Cap a mitjan anys vuitanta ledifici de la unitat poltica ndia va comenar a mostrar signes desquerdes i inestabilitat a causa de la concentraci de poders. La Resoluci Anandpur Sahib (1973), lassassinat de la primera ministra Indira Gandhi (1984), la intensificaci de lagitaci al Panjab, la precipitaci de Jammu i Caixmir a condicions dingovernabilitat, lauge daspiracions regionals militants, tot eren smptomes daquest esfondrament. El Partit del Congrs sens dubte ha centralitzat el federalisme indi des de la Independncia fins al 1989. Per tant, la transici de la poltica dominada pel Partit del Congrs a la poltica de coalicions el 1990 va marcar una nova era en el desenvolupament del federalisme. Tot i que lndia havia tingut una certa experincia de govern multipartidista el 1967 i el 1977, va ser a les eleccions de 1989, que lndia va entrar de deb en una nova era poltica:
Es podria dir que [la] fase irreversible de la federalitzaci en realitat no va comenar fins a les eleccions de Lok Sabha de 1989. Aquest va ser el punt dinflexi en la configuraci dun sistema de partits, quan lndia va fer una transici definitiva del domini dun sol partit a un sistema multipartidista. [] Des de 1989 lndia ha presenciat un intens perode de governament federal que sembla probable que continuar en el futur immediat.66

65 MANORE, James, Where Congress survived five states in the Indias general election of 1977, Asian Survey, vol. XVIII, 8 dagost de 1979, p. 758-803, esmentat a S. K. Jain, op. cit., p. 84. 66 SAXENA, Rekha, Recent Trends in Parliamentary Federal System: India and Canada, Indian Journal of Federal Studies, vol. 4, nm. 1, 2003, p. 76.

356

I avui, el model alternatiu del Govern del Front Unit est millorant significativament el federalisme amb la transferncia de ms autonomia econmica i administrativa als estats.67

4.2. El federalisme indi en lera de la liberalitzaci i la globalitzaci Des de les reformes econmiques de 1991, un altre desenvolupament que sha observat s la multiplicaci dorganismes reguladors autnoms i semijudicials creats en virtut dactes parlamentries, per exemple: la Junta de Seguretat i Intercanvi de lndia (SEBI), lAutoritat Central Reguladora de Telecomunicacions, lAutoritat Central Reguladora dAssegurances, etc. Aquest fenomen es qualifica de federalisme sectorial.68 Sobre levoluci de 1990, Rudolph i Rudolph han mantingut que lndia ha passat duna economia dirigida a una economia de mercat federal.69 Aix es basa en la idea de sobirania compartida i capacitat dels governs dels estats dentendre la societat. El paper dels estats en la poltica econmica exterior: s habitual que els diaris i revistes indis informin sobre la regionalitzaci de la poltica i la creixent influncia dels dirigents de nivell estatal en lescena internacional. Les visites de primers ministres indis a llocs com el Frum Econmic Mundial

67 ROY, Ash Narain, Cajoling and compromise drive Indias multi-party system: Indian federalism bristles with paradoxes [en lnia] <http://www.forumfed.org/ en/products/magazine/vol7_num1/india_cajoling.php]>. 68 SINGH, M. P i DUA, B. D. (eds.), Indian Federalism in the New millennium, Delhi: . Monohor, 2003, p. 379-435. 69 Lloyd Rudolph i Susanne Rudolph, 2001, Iconisation of Chandrababu: Sharing Sovereignty in Indias Federal Market Economy, Economic and Political Weekly, vol. XXXVI, nm. 18, 5-11 maig de 2003, p. 1541-1552.

357

de Davos, Sussa, sn molt comentades. Quan han rebut la visita de personatges dels negocis o la poltica globals, com ara Bill Clinton o Bill Gates, els primers ministres han generat titulars ms enll de lndia, i han mirat de projectar-se com a lders visionaris, denvergadura comparable a la daltres caps destat, incloent-hi el de lndia. Duna banda, largument bsic s que les disposicions formals de la Constituci dun pas poden donar al seu govern central autoritat nica per gestionar les relacions exteriors dun pas, recentment, el domini exclusiu del centre en aquesta rea de mica en mica [...] sha afeblit arran de les activitats de les unitats/membres duna uni federal.70 Per a alguns analistes els fa lefecte que aix s una exageraci. Lavaluaci de qualsevol cas demana atenci a tots dos bndols de lequilibri dautonomia. Al marge dels nous papers que puguin assumir els estats, aquests no representen necessriament un benefici clar en autonomia respecte al centre. Els guanys en un mbit sn contrarestats per les prdues en daltres. Per exemple, mentre que els estats han aconseguit de facto una major llibertat en les negociacions amb inversors estrangers, en alguns casos, els organismes centrals han usurpat la seva capacitat de regular (o desregular) les activitats dempreses dins les seves jurisdiccions. Lactivista mediambiental Vandana Shiva ha afirmat que el 1998 els governs dels estats van ser illegalment eludits quan el Comit de Revisi sobre Manipulaci Gentica del govern central va aprovar assajos en el camp gentic a Karnataka i Andhra Pradesh. Els Rudolph destaquen el model canviant de contenci del centre, no la seva veritable reducci. Sostenen que les limita70 Vegeu JENKINS, Rob, How Federalism Influences Indias Domestic Politics of WTO Engagement (and is Itself Affected in the Process), Asian Survey, vol. 43, nm. 4, 2003, p. 598-621.

358

cions fiscals al centre han forat els estats a dependre ms de si mateixos cosa que, a la prctica, vol dir que recorren al capital privat i a lajuda internacional al desenvolupament. El paper de lEstat com a regulador ha mostrat una tendncia a obstaculitzar lautonomia de lEstat. Per exemple, la Llei delectricitat de 2000, una legislaci iniciada des del centre, posa lautoritat central sobre lelectricitat i les noves autoritats reguladores de lelectricitat centrals i estatals en una posici dominant respecte a la planificaci i la gesti de lelectricitat estatal. Els estats indis i el Banc Mundial: Durant els anys noranta (i ja en el nou millenni) diversos governs estatals de lndia han establert negociacions i han assolit acords amb institucions econmiques internacionals com ara el Banc Asitic de Desenvolupament i lOrganitzaci Internacional del Treball. Alguns organismes dajuda bilateral, com el Departament per al Desenvolupament Internacional del Regne Unit, tamb han comenat a centrar molts dels seus esforos directament en els governs dels estats. Els fons recaptats daquests orgens ofereixen als governs dels estats loportunitat dendegar un ampli ventall dactivitats: reestructurar els seus sistemes de regulaci de lelectricitat, construir organitzacions basades en la comunitat, millorar els serveis sanitaris... Hi ha diversos motius per considerar que les activitats externes dels estats indis estan mancades duna veritable autonomia. El primer s la naturalesa legal dels acords amb les institucions financeres internacionals. El Banc Mundial sha convertit en la font ms important de finanament del deute extern per als estats indis. De tota manera, els instruments de prstec del Banc Mundial especifiquen que el govern de lndia s el prestatari oficial, i no noms el garant del prstec. Aix posa el govern central en una posici ms influent. No
359

s tan sols una feble cobertura legal. El govern de lndia ha conservat una gran capacitat de decisi a lhora de determinar quines disposicions seran dedubles. Ha exercit aquesta discreci diverses vegades. Levoluci de la relaci entre els governs dels estats i el Banc Mundial, tot i que certament ha constitut un procs important, poden dependre ms del centre que no es pensa. Els estats indis i lOrganitzaci Mundial del Comer (OMC): Si examinem lautonomia en les seves dues dimensions 1) el ventall dopcions poltiques disponibles; i 2) la capacitat dels estats per assolir els seus objectius poltics enmig de la volatilitat creada per lexposici creixent al comer, podem veure les maneres en qu lOMC, com a actor extern, redueix, en comptes dampliar, lautonomia dels governs estatals de lndia (i aix genera en el procs ms dubtes sobre la idea que els estats continun expandint el seu paper en la diplomcia econmica). LOMC no ofereix mecanismes formals per a les unitats subnacionals per influir en les seves deliberacions. I no obstant aix, hi ha motius per esperar que els estats influeixin en qestions sobre les quals els acords de lOMC tenen jurisdicci. El primer s que els estats poden collaborar a determinar les accions de lndia en el si de lOMC. El segona, que durant el procs dimplementaci, els governs dels estats poden posar en marxa ls de les disposicions de garantia que el govern de lndia va negociar per incloure als acords de lOMC. En totes dues qestions, els estats nhan sortit mal parats. A ms, per fer un paper diguals en la determinaci de les accions de lndia en el si de lOMC, els estats haurien de demostrar que tenen influncia no tan sols sobre les posicions negociadores de lndia, sin tamb sobre el procs de presa de decisions que hi ha darrere els moviments de procediment indis en altres funcions de lOMC, sobretot les relacionades amb la con360

formitat i la resoluci de conflictes. Si s tenen en compte aquestes activitats encara es complica ms el procs de determinar limpacte net de la participaci econmica internacional de lndia en lautonomia a nivell estatal.

4.3. Regionalitzaci La federalitzaci de lndia s un procs obert. Com ha explicat Carl Friedrich, la diversitat federal samplia amb el temps perqu en el decurs de la democratitzaci duna societat, les comunitats regionals i lingisticoculturals perfeccionen la seva organitzaci i reclamen reconeixement en forma dun conjunt dinstitucions poltiques, incloent-hi garanties per la identitat de la comunitat en qesti.71 La fi del domini del Partit del Congrs al Govern de la Uni ha tingut conseqncies cabdals en la regionalitzaci del federalisme indi. Els governs de coalici van esdevenir lordre del dia i aix va tenir implicacions positives de llarg abast per al federalisme indi. En el passat sha acusat sovint el Govern de la Uni de no fer cas de les aspiracions dels diferents estats i regions. Les relacions econmiques centre-estats sovint estaven sotmeses a molta pressi, amb els dirigents regionals que es queixaven de la parsimnia de Nova Delhi quant a ladjudicaci i la tramesa de fons als estats.72 El discurs poltic recent a lndia posa de manifest que el pas sencamina cap a un major grau de federalisme perqu els governs de coalici acomoden

71 FRIEDRICH, C. Trends of Federalism in Theory and Practice, Londres: Pall Mall Press, 1968, p. 135-136, citat a Harihar Bhattacharyya, Multiculturalism in Contemporary India, op. cit., p. 152. 72 PARANJOY, Guha Thakurta i SHANKAR, Raghuraman, A Time of Coalitions-Divided We Stand, Nova Delhi: Sage Publications, 2004, p. 344.
361

identitats i interessos diversos i la tendncia s cap a una major descentralitzaci de poder que acomodi la diversitat del pas.73 El pas a una poltica de coalicions va esperonar el procs de regionalitzaci, ja que permetia lascensi de nous partits poltics. Subhash C. Kashyap reconeix canvis decisius:
[] Un desig molt ests duna estructura ms federal que impliqui la necessitat dun major repartiment de poder i patrocini; lascensi duna classe mitjana ms gran i poderosa amb ambicions poltiques i conflictes doportunitats laborals; el desig didentitats regionals o subnacionals com a mitj per obtenir poder poltic; i lascensi de la classe hisendada rica amb conflictes dinteressos en el comer amb els altres estats, les pressions en les poltiques de preus per als productes de la granja, les regalies per als recursos naturals, etc.74

Rekha Saxena, amb la mirada posada en lexperincia poltica canadenca, conclou que la competncia entre partits regionals sha revelat una contribuci significativa al procs de federalitzaci. Sens dubte, la regionalitzaci pot tenir el mateix efecte a lndia. El CIE es va reunir per primera vegada en lera posterior a 1990 i en efecte va tenir un impacte profund en les mateixes estructures federals.

4.4. Coalicions federals Mentre el sistema de govern indi es tornava ms federal, el sistema de partits esdevenia un sistema multipartidista en un sentit efectiu. Amb el rerefons duna diversitat social enorme, la

73 Ibd., p. 336-348. 74 KASHYAP, Subhash C., Union-States relations in India, op. cit., p. 35-36.

362

coalici s inevitable i el Congrs tamb era de coalici de mena en els temps en qu fou ms dominant. Dels noranta en endavant, la presncia de pocs partits nacionals i diversos partits regionals o descala estatal va produir el sorgiment de coalicions federals. Les coalicions federals proven de reconciliar identitats de fonament territorial dins un marc unit, fins i tot a manca dideologies compartides. s ms fcil aconseguir estabilitat en aquest tipus de coalici que no en les coalicions ideolgiques i programtiques, ja que les segones no poden arrencar darrel les aspiracions regionals i les ambicions territorials dels seus components. Per als partits poltics, les rivalitats motivades per la casta o la classe encara sn significatives a nivell dEstat i de panchayat, per les aspiracions regionals adquireixen importncia quan la poltica depassa les fronteres estatals. Sobretot, les anlisis del viatge de la federaci ndia des del gaireb federalisme (Wheare) a un gaireb confederacionalisme (Verney) semblen apuntar la creixent influncia dels partits regionals. Un dels motius en va ser la reacci a la tendncia centralitzadora i lafirmaci de lautonomia de lEstat de la Sra. Gandhi.
Eleccions a la Lok Sabha (cambra baixa del parlament): Vots emesos en percentatges
Partits Nacional Partits estatals* 1980 85 15 1984 1989 80 21 79 20 1991 77 23 1996 69 30 1998 68 32 1999 7 40 2004 6 51

*Partits estatals tamb inclouen altres grups. Font: Informe estadstic sobre les eleccions generals de 2004 a la 14a Lok Sabha, Volum I (Extractes nacionals i estatals i resultats detallats), Comissi Electoral de lndia, Nova Delhi.

A les eleccions del 1989 el nombre descons obtinguts per partits regionals noms fou de quaranta-cinc. En les onzenes
363

eleccions a la Lok Sabha lescenari va canviar de manera espectacular. El triomf dels partits regionals va assolir el punt culminant. Semblava que el mandat havia de ser per a partits regionals, i van obtenir un total de cent trenta-set escons a la Lok Sabha. En les dotzenes eleccions a la Lok Sabha es va mantenir el triomf dels partits regionals, que es van assegurar un total de cent seixanta-un escons. Quant al repartiment descons, els partits regionals dominen nou estats, ja que la meitat dels diputats daquests estats pertanyen a partits regionals. Entre aquests hi ha els estats ms petits de Manipur, Meghalaya i Sikkim. A ms daquests, aquesta categoria inclou Andhra Pradesh, Tamil Nadu, Orissa, Maharashtra, Harayana i Jammu i Caixmir. Els partits descala estatal dominen els estats de lest, el nord-est i del sud. En la dotzena Lok Sabha, dos-cents vint escons dun total de cinc-cents quarantatres estaven ocupats per partits dun sol estat i multiestatals. Tamb sha assenyalat la probable continutat de lactual tendncia cap a una major federalitzaci del sistema poltic, ja que el govern de lAliana Democrtica Nacional (NDA) podria completar tot el mandat i el govern de lAliana Progressista Unida (UPA) segurament far el mateix.75

4.5. El paper del governador Alguns sectors han reclamat labolici del crrec de governador, per els pares fundadors havien decidit mantenir aquest crrec colonial en aquesta forma ms que res per preservar la unitat i la integritat nacionals. Nehru va opinar a lAssemblea Constituent que els governadors nomenats mantindrien en con75 SINGH, M. P i SAXENA, Rekha, Indian Politics: Contemporary Issues and Concerns, . Delhi: Prentice Hall of India, 2008, p. 156-159.

364

tacte el centre amb les unitats. Pot ser una de les raons per les quals diverses comissions no van recomanar-ne labolici i noms van proposar unes quantes millores. Fins i tot els partits que no eren del Congrs, que havien estat a laltre extrem dels actes governatius domissi i de comissi, tenen tan sols un criteri reformista quant a aquest punt. Per aix, la seva rellevncia i significaci com a persona que fa denlla amb el centre en el context de la unitat nacional ha guanyat partidaris en tot lespectre poltic divergent. En segon lloc, els pares fundadors no haurien confiat ms poders discrecionals constitucionals en les matries daturar lleis aprovades per lassemblea legislativa estatal per a la conformitat del president, consultar el president abans de promulgar ordenances sobre certs afers, fer recomanacions per al mandat del president a lEstat, i responsabilitat administrativa especial en els estats de lrea del Cinqu i el Sis Programes, si volguessin fer del governador un simple cap constitucional al dictat del president. Fins i tot quan es van plantejar la idea duna federaci laxa, planejaven donar al governador ms potestats discrecionals. Aix doncs, feia lefecte que sacceptava el governador com a pea important en el programa de solidaritat nacional, considerada tan important com els projectes de justcia social i democrcia. Lndia ha de concebre vies perqu els governadors estiguin ms obligats a retre compte. Amb la introducci dels elements de control parlamentari en la qesti de la designaci i destituci es pot donar una major autonomia a la seva tasca.

4.6. Descentralitzaci de poders Diversos estudis sobre el funcionament dels PRI van arribar a la conclusi que els PRI van crear un ressorgiment als po365

blats. Van demostrar que estava sorgint dins dels PRI una direcci millor i ms jove, que aquests organismes locals estaven creant ms espais de poder que hauria docupar el mecanisme competitiu de les eleccions democrtiques, que permetien que un gran nombre de persones adquirissin capacitat de lideratge a escala local, i conferien poder als representants del poble. La supervisi dels representats del panchayat elegit va millorar lassistncia de professors a les escoles primries; va fer el gros de lAdministraci ms sensible i va ajudar a controlar la petita corrupci tant del personal subaltern com dels dirigents acabats delegir.76 Per aix es pot esperar un gran benefici de la continutat de la descentralitzaci. Per tal que els panchayats i les municipalitats puguin gaudir de ms poder, tant la Uni com els estats han de perdre una mica de pes a favor seu, no tan sols per compartir les jurisdiccions que coincideixen, sin tamb per eliminar el monopoli del poder en totes les rees i concentrar-se en el ms indispensable seguint un principi de subsidiarietat.77 Nirmal Mukarji i Balveer Arora fan un allegat a favor duna evoluci dels PRI des duna instituci administrativa vinculada al desenvolupament a un autogovern real: llavors el federalisme a lndia es desplegaria en cascada; una federaci de federacions. [] Cal veure el federalisme multinivell com el mitj estructural mitjanant el qual els autogoverns poden descendir fins als panchayati rajs dels pobles.78
76 Vegeu, per exemple, SHUKLA, L. P A History of Village Panchayats in India, Dhar., war: Institute of Economic Research, 1964; JATHAR, R. V., Evolution of Panchayati Raj in India, Dharwar: I.E.R., 1964; Informe dun equip destudi sobre el Panchayati Raj a Rajasthan, de lAssociaci dOrganismes Voluntaris per al Desenvolupament Rural, Nova Delhi, 1962; BAHESHWARI, B., Studies in Panchayati Raj, Delhi: Metropolitan Book Co., 1963. 77 KASHYAP, Subash C., Union-States relations in India, op. cit., p. 39. 78 MUKARJI, Nirmal i ARORA, Balveer, Federalism in India: Origins and Development, op. cit., p. 270.

366

Anwar Shah presenta una nova visi dels GL que anomena governament basat en el ciutad, i propugna un lideratge dels GL en un sistema multicentrat, multiordre o multinivell en qu els ciutadans sn els sobirans ltims i diversos nivells de govern socupen dadministrar el governament pblic.79 Una altra evoluci prevista del federalisme indi s la cooperaci intergovernamental sobre matries dels annexos 7, 11 i 12 de la Constituci. Tamb, com sha apuntat abans, el parallelisme de funcions entre els diferents nivells de govern s un dissuasiu per a lautonomia dels nivells descentralitzats; aix ha de canviar perqu pugui avanar la federalitzaci. Els entesos tenen moltes esperances posades en el CIE, ja que s una instituci molt prctica en la reforma de lestructura federal del sistema de govern. Ara presenciem com els GL lluiten per aconseguir una porci adequada (o equilibri) de poder amb els estats. Els avenos fets per les RIG a nivell Uni-Estat des de 1990 sn profecies dun futur brillant per a lautonomia dels GL i lampliaci del seu paper en el governament de lndia.

Conclusi Passar de lherncia colonial britnica a la integraci nacional desprs de la independncia fou el gran repte que afront lndia en les seves primeres dcades com a repblica. Lndia hi ha fet front seguint el cam del federalisme i la democrcia. El Partit del Congrs, la principal organitzaci del moviment per la independncia que va dependre de leufria de la independncia
79 SHAH, Anwar i SHAH, Sana, The new vision of Local Governance and the evolving roles of Local Governments a Anwar Shah (ed.), Local Governance in Development Countries, op. cit., p. 41-42.
367

durant molt temps i va ser el partit dominant durant dcades, va tenir un impacte molt negatiu en la cultura poltica de la nova democrcia i en levoluci del sistema federal indi. Per en els darrers anys hem presenciat com el federalisme indi evolucionava rpidament a travs de les poltiques de coalici. La base per al reconeixement de la condici destat tamb ha canviat amb el temps. Per tant, es pot esperar que es donin canvis duradors en la cultura poltica, ja que els poltics i els partits poltics shauran dadaptar al motlle del federalisme. Fins ara, lndia ha acomodat les seves mltiples diversitats a partir de ladmissi de les reivindicacions de condici destat. La condici destat s elogiada com a marc institucional dautonomia i descentralitzaci que pot respondre ms b a la necessitat de desenvolupament i didentitat.80 Tanmateix, el procs de reconeixement de la condici destat s implcitament limitat. On ha dacabar aquest moviment extensible per obtenir ms poder poltic, per una res publica ms propera a les comunitats? Lavidesa de poder que impulsa les reivindicacions extensibles de la condici destat no poden en teoria depassar la total descentralitzaci cap als GL. Ara sembla que lndia sinclina cap a lideal de Gandhi de la Petita Repblica. Si calen ms canvis en el nivell poltic o institucional per assolir autogoverns de base amb una descentralitzaci ideal, tamb calen molts canvis en el pla social, ja que un panchayat s un microcosmos de la societat de la qual el poble en forma part. Els nobles ideals dinstitucions dautogovern com les que sexposen a la 73a esmena de la Constituci no es poden fer realitat en lactual societat injusta.81

80 BHATTACHARYYA, Harihar, Multiculturalism in Contemporary India, op. cit., p. 162. 81 MATHEW, George, Federalism, Local Government, and Economic Policy, The India

368

Si es treballa a travs dels GL (en comptes de jerrquicament per damunt seu), la Uni i els estats poden ser testimonis dun creixement en la qualitat del carcter hum, per citar els principis fonamentals de Nehru, i deixar enrere lexperincia del poble de B. R. Ambedkar. Fomentar el desenvolupament de les qualitats humanes s, en darrera instncia, la ra de ser del govern.

Bibliografia ALOK, V. N. Local Government Organisation and Finance: Rural India, Anwar Shah (ed.). Local Governance in Developing Countries. NW: Banc Mundial, 2006, p. 224. ANDERSON, G. Real Federalism: A system that adapts to countries needs, Federations, vol. 6, nm. 1, febrer/mar 2007. BAHESHWARI, B. Studies in Panchayati Raj, Delhi: Metropolitan Book Co., 1963. BANERJEE, A. Federalism and Nationalism. An Attempt at Historical Interpretation, Federalism in India: Origins and Development. Nova Delhi: Vikas Publishing House, 1992. Pvt. Ltd. BHAMBHRI, C. P. The Indian state: Fifty years. Delhi: Shipra Publications, 1997. BHATTACHARYYA, H. Multiculturalism in Contemporary India, International Journal on Multicultural Studies (IJMS), vol. 5, nm. 2, 2003, p. 152.

Handbook: Prospects onto the 21st Century, Chicago: Fitzroy Dearborn Publishers, 1997, p. 110.
369

BURMAN, B. K. R. Federalism in Perspective: Problems and Prospects for North-East India, Mainstream, 7 dagost de 1993, p. 9. DHAVAN, R. Indian Federalism and Its Discontents: A Review, Typescript, 1996. DHAVAN, R. i Saxena, R. The Rewriting on Indian Federalism: Constitutional Amendments, Statutory changes ad the executive power revisited, Typescript, 2006, p. 20-21. DUA, B. D. i SINGH, M. P. (ed.). Indian federalism in the new Millennium. Delhi: Monohar Publishers & Distributors, 2003. GANDHI, M. On Panchayati Raj, Harijan, 26 de juliol de 1942. GOPAL JAYAL, N. et al. (eds.). Local Governance in India. Delhi: Oxford University Press, 2006. GUHA, R. India after Gandhi: The History of the Worlds Largest Democracy. Picador India, 2007. GUHA, T. P. i RAGHURAMAN, S. A Time of Coalitions-Divided We Stand. Nova Delhi: Sage Publications, 2004. JAIN, S. K. Party Politics and Centre-State Relations in India. Nova Delhi: Abhinav Publications, 1994. JATHAR, R. V. Evolution of Panchayati Raj in India. Dharwar: Institute of Economic Research, 1964. JENKINS, R. How Federalism Influences Indias Domestic Politics of WTO Engagement (and is Itself Affected in the Process), Asian Survey, vol. 43, nm. 4, 2003, p. 598-621. KASHYAP, S. C. Union-States Relations in India, Indian Journal of Federal Studies, vol. 4, nm. 1, 2003, p. 29. KHAN, R. Federal India: A Design for Change. Delhi: Vikas Publishing House Pvt. Ltd. KOTHARI, R. Politics in India. Nova Delhi: Orient Longman. KUMAR, P. The National Parties and The Regional Allies: A Study in the Socio-Political Dynamics, a Ajay K. Mehra et
370

al. (eds.). Political Parties and Party Systems. Nova Delhi: Sage Publications, 2003, p. 305. MATHEW, G. Federalism, Local Government, and Economic Policy, The India Handbook: Prospects onto the 21st Century. Chicago: Fitzroy Dearborn Publishers, 1997. Republic of India, a Distribution of Powers and responsibilities in Federal Countries, Akhtar Majeed, et al. (eds.). Londres: Mc Gill-Queen University Press, 2006. MUKARJI, N. i ARORA, B. Introduction: The Basic Issues, Federalism in India: Origins and Development. Vikas Publishing House Pvt. Ltd., 1992, Nova Delhi. PADHY, S. Secularism and Justice: A review of Indian Supreme Court Judgements, Economic and Political Weekly, 20 de novembre de 2004, p. 5027-5032. PRAKASH, O. The Transformation from a Pre-Colonial to a Colonial Order: The Case of India, Report of a Study team on Panchayati Raj in Rajasthan, de lAssociaci dOrganimes Voluntaris per al Desenvolpament Rural, Nova Delhi: 1962. REX, J. i SINGH, G. Pluralism and Multiculturalism in Colonial and Post-Colonial Society-Thematic Introduction, International Journal on Multicultural Societies (IJMS), vol. 5, nm. 2, 2003, p. 111. RONALD DE SOUZA, P. Contemporary India: Transitions, Nova Delhi: Sage Publications, 2000. ROY, A. N. Cajoling and compromise drive Indias multiparty system: Indian federalism bristles with paradoxes. RUDOLPH, L. i RUDOLPH, S. Iconisation of Chandrababu: Sharing Sovereignty in Indias Federal Market Economy, Economic and Political Weekly, vol. XXXVI, nm. 18, 5-11 de maig de 2001, p. 1541-1552. SAEZ, L. Federalism without a Centre. Nova Delhi: Sage, 2002.
371

SAXENA, R. (ed.). Mapping Canadian Federalism for India. Delhi: Konark Publishers, 2002. SAXENA, R. Strenghtening Federal Dialogue: Role of CDN and ISC, Contemporay India, Journal of the Nehru Memorial Meuseum amd Library. Nova Delhi, 2002, vol. 1, nm. 3, juliol-setembre de 2002, p. 51-63. Inter-Governmental Relations in Canada and India, Indian Journal of Federal Studies, 2003, p. 59. Recent Trends in Parliamentary Federal System: India and Canada, Indian Journal of Federal Studies, 2003, p. 76. Treaty making powers: A case for Federalisation and Parliamentarisation, Economic and Political Weekly, 6 de gener de 2007, p. 24-28. Situating Federalism: Mechanisms of Intergovernmental Relations in Canada and India. Delhi: Monohar Publishers & Distributors, 2006. SHAH, A. (ed.). Local Governance in Developing Countries. NW: Banc Mundial, 2006. SHUKLA, L. P. A History of Village Panchayats in India. Institute of Economic Research, Dharwar: 1964. SINGH, A. K. Coordination Centre-State Relations, Role and Relevance of the Inter State Council, Indian Journal of Federal Studies, vol. 3, nm. 2, 2002, p. 155. SINGH, M. P. Federal Division of Responsibilities in India, Indian Journal of Federal Studies, vol. 1, gener de 2004, p. 109-111. SINGH, M. P. i SAXENA, R. India at the Polls: Parliamentary Elections in the Federal Phase. Nova Delhi: Orient Longman, 2003. VERNEY, D. V. How has the Proliferation of Parties Affected the Indian Federation? A Comparative Approach, a Zoya
372

Hasan, et al. (eds.). Indias Living Constitution: Ideas, Practices and Controversies. Delhi: Permanent Black, 2002. WHEARE, K. C. Federal Government, Londres: Oxford University Press, 1971.

Documents del govern Informe del Comit sobre les Institucions Panchayati Raj, 1978, Departament de Desenvolupament Rural, Govern de lndia, Nova Delhi.

Judicis S.R. Bommai vs. Uni de lndia i altres, 1994, All India Reporters, Secci del Tribunal Suprem. Bengala Occidental v. Uni de lndia, 1963, All India Reporter, Secci del Tribunal Suprem 1241.

373

Apndix 1
Punt 1: Llista de la Uni i Llista Concorrent (Jurisdicci) Uni
[] 52. Indstries, el control de les quals per part de la Uni el Parlament declara dinters pblic per llei. [] 54. Reglamentaci de mines i desenvolupament de la mineria en la mesura en qu el Parlament declari per llei que aquesta reglamentaci i el desenvolupament sota el control de la Uni s dinters pblic. [] 61. Conflictes industrials que impliquin treballadors de la Uni. [] 70. Servei Pblic a la Uni; Serveis a tot lndia; Comissi del Servei Pblic de la Uni. [] 72. Eleccions al Parlament, a les Assemblees legislatives dels estats i als crrecs de president i vicepresident; Comissi Electoral. [] 75. Emoluments, dietes, privilegis i drets relatius a lexcedncia del president i de lAdministraci, els sous i dietes dels ministres de la Uni, els sous, dietes, i els drets amb relaci al perms dabsncia i altres condicions de servei de linterventor i auditor general. 76. Auditoria dels comptes de la Uni i dels estats. [] 78. Constituci i organitzaci (incloent-hi vacances), dels Tribunals Superiors, tret de les disposicions relatives als

Concorrent
5. Casament i divorci; nadons i menors; adopci; testaments, intestats i successi; famlia conjunta i divisi; totes les matries respecte a les quals les parts en procediments judicials fossin immediatament anteriors a la vigncia daquesta Constituci subjectes a la seva llei personal. 6. Transferncia de la propietat que no sigui sl agrcola; registre descriptures i documents. 7. Contractes, incloent-hi lassociaci, organisme, contractes de transport i altres formes especials de contractes, llevat dels contractes relatius al sl agrcola. 8. Greuges processables. [] 20. Planificaci econmica i social. []

374

oficials i funcionaris de tribunals superiors; les persones amb dret a exercir davant els Tribunals Superiors. [] 80. Ampliaci de les atribucions i jurisdicci dels membres duna fora de policia pertanyent a qualsevol estat a qualsevol zona fora daquest estat, per no a fi que la policia dun estat exerceixi les competncies i la jurisdicci en qualsevol rea fora daquest estat sense el consentiment del govern de lestat en el qual es troba aquesta zona; ampliaci de les atribucions i jurisdicci dels membres duna fora de policia pertanyent a qualsevol estat a les zones de ferrocarril fora daquest estat. [] 82. Impostos o ingressos excepte els ingressos de lagricultura. 83. Drets de duana incloent-hi els drets dexportaci. 84. Impostos del comer interior sobre el tabac i altres bns manufacturats o produts a lndia excepte: (a) begudes alcohliques per al consum hum; (b) opi, cnem indi i altres drogues narctiques, incloenthi preparats medicinals i productes dhigiene que continguin alcohol o qualsevol altra substncia inclosa en els subapartat b daquesta entrada. 85. Impost de societats. 86. Limpost sobre el valor capitalitzat dels actius, exclusiu de sl agrcola, de particulars i empreses; impostos sobre el capital dempreses. 87. Impost de lEstat relatiu a la propietat que no sigui de sl agrcola. 88. Impostos relatius a la successi de la propietat que no sigui sl agrcola. 89. Impostos de veciment sobre bns o passatgers, transportats per tren, mar o aire; impostos sobre bitllets de tren i mercaderies.

25. Educaci, incloent-hi leducaci tcnica, mdica i universitats, subjecte a les disposicions de les entrades 63, 64, 65 i 66 de la Llista I; formaci per al treball ocupacional i tcnica. [] 34. Control de preus. 35. Vehicles propulsats mecnicament incloenthi els principis sobre els quals es recaptaran els impostos sobre aquests vehicles. 36. Fbriques. 37. Calderes. 38. Electricitat. 39. Diaris, llibres i premsa escrita. [] 41. Custdia, gesti i eliminaci de la propietat (incloent-hi el sl agrcola) declarada per llei propietat evacuada. 42. Adquisici i requisici de la propietat. []

375

90. Els impostos que no siguin drets de timbre sobre les transaccions en les borses i els mercats de futurs. 91. Les taxes defectes timbrats en matria de lletres de canvi, xecs, pagars, coneixements dembarcament, cartes de crdit, poltiques dassegurances, la transferncia daccions, obligacions, poders i rebuts. 92. Impostos sobre la venda o compra de diaris i els anuncis que shi publiquen. 92A. Impostos sobre la venda o compra de bns diferents dels diaris, quan la venda o la compra es duu a terme en el decurs del comer o intercanvi interestatal. 92B. Impostos sobre les trameses de mercaderies (tant si la tramesa s a la persona que la fa com a qualsevol altra persona), si aquesta partida es realitza en el decurs del comer o intercanvi interestatal. [] 97. Qualsevol altre afer no enumerat a la Llista II o III, incloent-hi qualsevol altre impost no esmentat en cap daquestes llistes. [] Font: 7a Llista de la Constituci.

376

Punt 2: GL urbans i rurals (Jurisdicci) Rural

1. Agricultura, incloent-hi les extensions agrcoles. 2. Millores de la terra, implementaci de reformes en la terra, consolidaci de la terra i conservaci del sl. 3. Irrigaci menor, gesti de laigua i desenvolupament de conques. 4. Cria danimals, productes lctics i aviram. 5. Indstria pesquera. 6. Silvicultura social i de granja. 7. Producte forestal menor. 8. Indstries de petita escala, incloent-hi indstries de processament daliments. 9. Khadi, indstries dels pobles i de les granges. 10. Habitatge rural. 11. Aigua potable. 12. Combustible i farratge. 13. Carreteres, clavegueres, ponts, transbordadors i altres mitjans de comunicaci. 14. Electrificaci rural, incloent-hi la distribuci delectricitat. 15. Fonts denergia no convencionals. 16. Programes dalleujament de la pobresa. 17. Educaci, incloent-hi lescola primria i secundria. 18. Formaci tcnica i educaci professional. 19. Educaci per a adults i no reglada. 20. Biblioteques. 21. Activitats culturals.

Urb
1. Planificaci urbanstica incloent-hi planificaci de la ciutat. 2. Regulaci de ls del sl i la construcci dedificis. 3. Planificaci per al desenvolupament social i econmic. 4. Carreteres i ponts. 5. Subministrament daigua amb finalitats domstiques, industrials i comercials. 6. Sanitat pblica, mesures sanitries i profilctiques i gesti de residus slids. 7. Serveis de bombers. 8. Silvicultura urbana, protecci del medi ambient i promoci dels aspectes ecolgics. 9. Protecci dels interessos dels sectors ms dbils de la societat, incloent-hi els minusvlids i els endarrerits mentals. 10. Millora i dignificaci dels suburbis. 11. Atenuaci de la pobresa urbana. 12. Provisi de serveis i installacions urbans com parcs, jardins i parcs infantils. 13. Promoci daspectes culturals, educatius i esttics. 14. Enterraments i llocs denterrament; incineracions, llocs dincineraci i crematoris elctrics. 15. Refugis de bestiar; prevenci de la crueltat contra els animals.

377

22. Mercats i fires. 23. Sanitat i higiene, incloent-hi hospitals, centres datenci primria i dispensaris. 24. Subsidis familiars. 25. Desenvolupament de dones i nens. 26. Benestar social, incloent-hi el benestar dels discapacitats i els endarrerits mentals. Benestar social, incloent-hi subvencions per als minusvlids i endarrerits mentals. 27. Seccions de benestar dels ms dbils, i en particular, de les castes i tribus desafavorides. 28. Sistema de distribuci pblica. 29. Manteniment dels actius de la comunitat. Font: Quadres 11 i 12 de la Constituci. Font: 11 i 12 punts de la Constituci.

16. Estadstiques vitals incloent-hi els registres de naixement i defuncions. 17. Serveis pblics, incloent-hi lenllumenat dels carrers, aparcaments, parades dautobs i lavabos pblics. 18. Regulaci descorxadors i adoberies.

378

Punt 3: Sistema de tres graons en el federalisme indi

Uni de lndia (Primer estrat) Dues Cambres del Parlament Lok Sabha- 543 i Rajya Sabha - 250 Total EM-793 Estats i territoris de la Uni (Segon estrat) 28 estats i 7 territoris de la Uni* Total EM-4508 Districte i per sota (Tercer estrat)

Panchayats: 239,544 ME-2.828.779 DM-1.038.989 DP-79.378 MCD/MTD-853.931 Panchayats de districte: 537 ME-15.694 DM-5779 DP-198 Panchayats intermedis: 6094 ME-156.609 DM-58.094 DP-1970 Panchayats dels pobles: 232.913 ME-2.656.476 DM-975.116 DP-77.210 Assemblees del poble

Municipalitats Organismes urbans locals a tots nivells: 3.551 ME-68.554

Corporacions urbanes: 112 DP-34

Municipalitats de les ciutats: 1430 DP-476

Panchayats Nagar: 2009 DP-670

Comits de districte

Consells autnoms per rees tribals i especials**

ME- Membres Elegits; DM-Dones membres; DP-Dones Presidentes; MCD/MTDmembres de castes desafavorides i membres de tribus desafavorides *De cada set territoris de la Uni noms dos tenen assemblees. **Els consells autnoms es creen a Bengala Occidental, Jammu i Caixmir i Assam per a ladministraci i el desenvolupament drees tribals amb caracterstiques especials. Per tamb tenen governs locals legals.
379

Apndix 2
Estats i territoris de la Uni a lndia Estats
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. Andhra Pradesh (1953, 1956, 1959) Assam (1951, 1962, 1971) Bihar (1950, 1956, 1968, 2000) Gujarat (1960) Kerala (1956) Madhya Pradesh (1950, 1956, 2000) Tamil Nadu (1950, 1953, 1959) Maharashtra (1950, 1960) Karnataka (1950, 1956, 1968)

10. Orissa (1950, 1960) 11. Panjab (1950, 1956, 1960, 1966) 12. Rajasthan (1950, 1956, 1959) 13. Uttar Pradesh (1950, 1968, 1979, 2000) 14. Bengala Occidental (1950, 1954, 1956) 15. Jammu i Caixmir (1950) 16. Nagaland (1962) 17. Haryana (1966, 1979) 18. Himachal Pradesh (1966) 19. Manipur (1971) 20. Tripura (1950) 21. Meghalaya (1971) 22. Sikkim (1975) 23. Mizoram (1971) 24. Arunachal Pradesh (1971) 25. Goa (1987) 26. Uttaranchal (2000) 27. Jharkhand (2000) 28. Chattisgarh (2000)

380

Territoris de la Uni
Delhi (1950,1956) Andaman i Nicobar (1950, 1956) Lakshadweep (1956) Dadra i Nagar Haveli (1961) Daman i Diu (1987) Pondicherry (1962) Chandigarh (1966) Font: Rajeev Dhavan, 2004, Indian Federalism and its Discontents: A Review, document presentat a la taula rodona ndia sobre el governament legislatiu i executiu als pasos federals com a part del Programa de Dileg Global del Frum de les Federacions, Ottawa a Nova Delhi, 5 de juny. Nota: Els anys indiquen les dades de creaci de les unitats i els canvis en fronteres o destatus. Les fronteres dels diferents estats han sofert contnues alteracions. Alguns territoris de la uni (per exemple, Goa) shan convertit en estats de ple dret.

381

8. El Regne Unit com a estat multinacional

Stephen Tierney University of Edimburg

El captol analitzar el desenvolupament del Regne Unit com a estat multinacional. A la segona part explorarem levoluci histrica del Regne Unit i com es form arran de la uni de les societats nacionals establertes o almenys incipients dAnglaterra, Galles, Esccia i Irlanda. A la tercera part parlarem la reconfiguraci recent del Regne Unit derivada de la transferncia de competncies del govern a Esccia, Galles i Irlanda del Nord; i a la quarta part ens centrarem en els xits i fracassos del model de devolution. Finalment, a la cinquena part examinarem com poden evolucionar les coses en un futur. s clar que el Regne Unit no s un estat federal del tot format, i no obstant aix el desenvolupament de la devolution i la manera en qu la posici constitucional resta oberta al canvi indica que en les properes dcades noves evolucions constitucionals federals continuaran modelant el carcter multinacional del Regne Unit de maneres imprevisibles.

383

1. Desenvolupament histric del Regne Unit com a estat multinacional La caracterstica fundacional de lEstat britnic i el principi durador que en sost el marc constitucional s la uni. Aix s evident en el mateix nom de lEstat el Regne Unit de Gran Bretanya i Irlanda del Nord que reflecteix el fet que el Regne Unit es compon de diverses nacions. Anglaterra, Esccia i Galles sn societats nacionals diferents amb histries i tradicions particulars, mentre que Irlanda del Nord, amb la seva demografia ms complexa, comprn dos grups nacionals diferents: els unionistes britnics i els nacionalistes irlandesos. El concepte duni s particularment fonamental per a la historiografia constitucional del Regne Unit, ja que les nacions constituents de lEstat es van agrupar, si ms no formalment, en processos duni legal. Fins i tot es va donar reconeixement legal amb una llei del Parlament angls a la conjunci dAnglaterra i Galles, tot i que des del punt de vista poltic va ser ms aviat un exemple de conquesta que no pas de matrimoni voluntari.1 En lera moderna, tanmateix, lEstat britnic tal com existeix avui va ser creat per les unions constitucionalment ms significatives entre Anglaterra i Esccia per formar el Regne Unit el 1707,2 i entre el Regne Unit i Irlanda (en qu la presncia dIrlanda del Nord al Regne Unit s el llegat que en queda) el 1800.3 Aquest procs conscient de la prpia identitat de creaci duna uni multinacional sha vist afectat per agitacions poltiques, ms evidents que mai en la campa-

1 27 Hen VIII, c. 26. Aix s com es titulen tradicionalment a Anglaterra, les Lleis de lActa de Galles de 1535 i, al Pas de Galles, lActa de la Uni de 1536. 2 Acta dUni amb Esccia de 1706, 6 Annex c. 11; i Acta dUni amb Anglaterra de 1707, APS XI, 406, c. 7. 3 Uni amb lActa dIrlanda de 1800.

384

nya irlandesa per a la independncia que va dur a la partici dIrlanda la dcada de 1920 i la subsegent disputa sobre lestatus constitucional dIrlanda del Nord. Les relacions en altres parts del Regne Unit han estat ms amistoses, per tot i aix, des dels anys cinquanta els nacionalismes escocs i galls han recuperat fora,4 cosa que ha menat, a finals dels anys noranta, a la creaci dun govern desconcentrat (devolved) en cadascun daquests tres territoris. Aquests desenvolupaments representen cert canvi constitucional i reconeixement de la diversitat nacional del Regne Unit sense precedents den dels mateixos processos duni. I avui, per tant, la transferncia de competncies a Esccia, Galles i Irlanda del Nord serveix per institucionalitzar ms que mai abans el pluralisme nacional daquestes illes, i afegeix un aparell governamental complex a la realitat sociolgica del Regne Unit com un estat uni.5 Malgrat la idea que el regne Unit com a estat uni tamb comprn lestatus de Galles, Irlanda del Nord i altres territoris illencs, des de la perspectiva daquest captol ens interessa ms que res la uni angloescocesa que segons lentendre de molts continua essent el moment constitucional fonamental en la creaci de lEstat britnic. El matrimoni dEsccia i Anglaterra es va completar amb la uni dels Parlaments daquests dos pasos el 1707, que fou la culminaci del procs iniciat en la uni de les corones el 1603. La significaci constitucional daquest procs des de la perspectiva del multinacionalisme s que Esccia i Anglaterra

4 DEVINE, T. M., The Scottish Nation, 1700-2000 (1999), p. 574-617; MORGAN, K. O., Rebirth of a Nation: A History of Modern Wales (1982). 5 ROKKAN, S. i URWIN, D. a S. Rokkan i D. Urwin (eds.), The Politics of Territorial Identity: Studies in European Regionalism (1982), p. 11; S. Tierney, Constitutional Law and National Pluralism (2004), p. 6-8 i 110-117.
385

van entrar a la uni amb tradicions constitucionals molt diferents. El segle XVII va estar marcat per una guerra civil brutal, i hi va aparixer una doctrina de rebelli dins el cos poltic escocs que era en general ms radical que la tradici constitucional ms conservadora que es pot observar en la histria constitucional anglesa. Aix es posa de manifest sobretot en la revolta de 1688-1689 que va portar al tron de tots dos estats Guillem i la seva dona Maria (Guillem III, 1689-1702, i Maria II, 1689-1694). La revoluci no tan sols va accelerar el cam cap a la uni plena, sin que tamb va servir per posar de relleu que Esccia i Anglaterra sincorporarien a aquesta uni amb tradicions constitucionals dall ms diferents. En la revoluci de 1688-1689 era evident que Esccia i Anglaterra tenien visions diferents pel que feia de la posici legal del monarca. A Anglaterra hi hagu un intent decidit de negar que el que estava passant era de fet una revoluci. El Parlament de la Convenci que es va convocar sense lautoritat del rei existent (Jaume VII, 1685-1689), i per tant de manera illegal (segons la llei constitucional el Parlament angls no es podia convocar sense el rei), en comptes de declarar que era un acte de rebelli legtima, per b que tcnicament illegal, va declarar que el tron estava vacant i el va oferir a Guillem i Maria. El Parlament escocs, en canvi, era obertament revolucionari. Com que hi havia una forta tradici constitucional de monarquia limitada, incloent-hi la idea generalitzada que es podia enderrocar un rei, ms que afirmar que Jaume havia deixat el tron vacant el 1688, el Claim of Right (Reclam de Dret) proclamat pel Parlament dEsccia, declarava explcitament que Jaume havia perdut el dret al tron dEsccia. Aquesta declaraci tan poc ambigua que el Parlament escocs podia deposar un rei que actus duna manera clarament inconstitucional va donar un nou mpetu a un
386

Parlament vigoritzat en els disset anys que separen el Claim of Right i el Tractat de la Uni.6

1.1. La Uni de 1707 i la llei fonamental En sortir daquest perode revolucionari, la Uni del 1707 fou en gran part instigada per lEstat angls, i la pressi poltica que va exercir va trobar bastant suport entre lelit escocesa, especialment en un perode en qu Esccia tenia una economia feble.7 Les Actes de la Uni o Tractat de la Uni (aquests termes sempren sovint de manera intercanviable) van reconixer institucions importants de la vida escocesa i miraven de garantir la continutat de la seva existncia en el futur, garanties que van fer de la uni escocesa amb Anglaterra un procs ms consensual i ms condicional que no la uni de la Gran Bretanya amb Irlanda, que en molts sentits va ser ms un procs de conquesta que duni.8 Contra el tel de fons de les diferents tradicions constitucionals dominants a Anglaterra i Esccia el 1707, una destacada qesti constitucional que va sortir daquest procs i que encara es planteja de tant en tant s fins a quin punt les Actes de la Uni constitueixen una forma de llei fonamental per al nou estat del Regne de la Gran Bretanya.9 En altres paraules, amb la fundaci daquest nou Estat, aquestes

6 MUNRO, C. R., Studies in Constitutional Law, (2a ed., 1999), 22. 7 Munro proporciona una explicaci dels antecedents de la Uni, ibd., p. 23-25. 8 Encara que, com a mnim en laspecte formal, en el cas de la unificaci dIrlanda amb el Regne Unit de 1800 es va adoptar un model similar al que unificava Esccia i Anglaterra (Actes aprovades per cada Parlament que contenien certes garanties constitucionals). 9 MACCORMICK, N., Does the United Kingdom Have a Constitution? (1978) Northern Ireland Legal Quarterly, nm. 29, p. 1.
387

Actes de la Uni representen alguna mena de constituci escrita, superior en importncia normativa a les posteriors Actes de la instituci que van crear: el nou Parlament de la Gran Bretanya? En els segles transcorreguts han aparegut efectivament de tant en tant diferents parers dins els sistemes legals dAnglaterra i Esccia pel que fa a lestatus de les Actes de la Uni. Comenant amb la perspectiva adoptada pel dret angls, la versi dominant de la uni de parlaments en la historiografia constitucional anglesa s que les Actes de la Uni no constitueixen una llei fonamental. La uni dEsccia i Anglaterra fou de fet un matrimoni constituent similar en realitat a una conquesta dEsccia per part del sistema constitucional angls; lestructura normativa de la Constituci anglesa subsumia la dEsccia, i daquesta manera el Parlament angls va continuar existint efectivament, sobrevivint la uni de parlaments a pesar de la frmula continguda en les Actes de la Uni que preveien un nou Parlament.10 Per aix, el Parlament angls va sobreviure a la transici cap al nou Estat de la Gran Bretanya i va introduir en el nou Estat el principi incipient de supremacia legislativa que esdevindria la norma dominant de la Constituci de la Gran Bretanya. Aquesta va poder, duna manera similar, incorporar Irlanda mitjanant una Acta del Parlament Britnic existent el 1800.11 Molts escocesos tenien en temps de la Uni del 1707 un concepte diferent del que significaria la Uni,12 i al segle XX
10 TREVELYAN, G. M., History of England (1926), p. 481. Vegeu tamb Devine, damunt 3-30. 11 Acta de la Uni (Irlanda) 1800 (1800 c. 38-40 Geo 3). 12 Els delegats escocesos que negociaren lAcord de la Uni van afavorir una primera forma dacord federal. (MacCormick, 1999), p. 55-60; vegeu tamb MUNRO, C. a S. Tierney (ed.), Accommodating National Identity: New Approaches in International and Domestic Law (2000), 138.

388

els tribunals escocesos van suggerir de vegades, en efecte, que el sistema legal escocs conservava una visi diferent tant de la naturalesa de la Uni com potser tamb de les potestats del Parlament del Regne Unit en el perode posterior a la Uni.13 Aquesta interpretaci alternativa de la Uni no la veu com un matrimoni constituent en virtut del qual Esccia veis les seves tradicions legals i constitucionals substitudes per les dAnglaterra, sin ms aviat com un pacte en qu tots dos conjunts de tradicions van sobreviure. El nou Parlament fou per tant la creaci de dues nacions iguals i constituents, cadascuna de les quals hi va aportar les seves prpies tradicions constitucionals, i cap de les quals havia destar necessriament per damunt de laltra.14 A ms, segons aquest fil argumental, els documents fundacionals daquest Parlament eren les Actes de la Uni, que conserven un valor constitucional ms alt que les posteriors lleis ordinries del nou Parlament, i com a tals certs aspectes de les Actes de la Uni no estan oberts al rebuig del nou Parlament. Aix no obstant, els tribunals escocesos shan referit alguna vegada a la supervivncia duna tradici constitucional escocesa que podria basar-se en les Actes de la Uni com a font ms orgnica dautoritat constitucional que el Parlament de Westminster.15 Tanmateix, el record de la particular tradi-

13 WICKS, E., A New Constitution for a New State? The 1707 Union of England and Scotland (2001) Law Quarterly Review, nm. 117, p. 109. 14 Segons el diputat Jim Wallace (ms tard membre del Parlament escocs i viceprimer ministre dEsccia): el concepte de sobirania parlamentria era ali a la histria dEsccia [...] all que sestabl el 1707 i saugment el 1801 quan Irlanda va entrar a la Uni va ser un parlament del Regne Unit. No era un parlament dAnglaterra, dEsccia o dIrlanda [...] No hi ha cap ra per qu les teories constitucionals dun parlament dAnglaterra hagin de prevaldre sobre les teories constitucionals de cap altra part del que era una Uni igual. H. C. Deb., vol. 305 col. 369 (28 de gener de 1998). 15 MacCormick v Lord Advocate 1953 Casos de Sessi 396.
389

ci constitucional escocesa va ajudar a infondre un sentiment de dret a lautonomia quan una campanya a favor de la transferncia de competncies va iniciar-se les dcades de 1980 i 1990. Tamb ser interessant observar si els records daquesta tradici particular esdevindran ms rellevants avui, a mesura que els acords de transferncia de competncies samplin per tot el Regne Unit i els escocesos demanin ms competncies constitucionals o fins i tot la independncia; i si el redescobriment de versions constitucionals alternatives pot tenir influncia en el futur desenvolupament del Regne Unit com a estat multinacional.

1.2. El cam cap a la devolution La devolution a Esccia i Galles va sorgir duna intensificaci del sentiment nacionalista a partir dels anys cinquanta del segle passat que va arribar al punt mxim els anys vuitanta i noranta. El partit laborista, a loposici des de mitjan anys vuitanta en endavant va desenvolupar un fort comproms quant a la devolution que desprs va aplicar en arribar al poder el 1997. La histria atribolada dIrlanda del Nord fa que la seva situaci sigui nica al Regne Unit, per els acords de trasps que shi van fer el 1998 tamb van reconixer la fora del nacionalisme subestatal pel fet dassolir un acord entre els dos grups nacionals distintius de la provncia unionistes britnics i nacionalistes irlandesos i tamb incloa cert grau de cooperaci intergovernamental entre els Estats britnic i irlands. Per tamb s remarcable que la devolution no hagi estat una prioritat per a Anglaterra, la naci ms gran de la Uni. No hi ha hagut cap comproms de crear un parlament angls anleg a les institucions autnomes consti390

tudes en cap altra part del Regne Unit. El govern laborista s va seguir una poltica de regionalitzaci a Anglaterra. Per desprs del rebuig duna forma molt modesta de transferncia de competncies regional oferta als votants del nord-est dAnglaterra en referndum el novembre de 2004, de les nou regions angleses, noms Londres t una forma de govern regional. Per aix, lestructura governamental resultant tamb t lefecte de subratllar la naturalesa multinacional de la devolution al Regne Unit, ja que noms les societats nacionals Esccia i Galles (i Irlanda del Nord, que cont dues societats nacionals) tenen autogovern. El creixement del nacionalisme escocs, i fins a cert punt del nacionalisme galls, es pot remuntar a la dcada de 1950. Aquest fenomen es pot trobar en tot un seguit de societats nacionals subestatals del mn desenvolupat, incloent-hi tamb Catalunya i el Pas Basc, Flandes a Blgica, i el Quebec al Canad. A Esccia aix va menar al desenvolupament dun Partit Nacionalista Escocs fort i separatista que va obtenir onze escons a la Cambra dels Comuns en les eleccions generals doctubre de 1974. La intensificaci del sentiment nacionalista tamb era evident a les branques escoceses dels partits tradicionalment unionistes com els laboristes i els liberals, i tot i que el nou nacionalisme escocs daquests dos partits no era en general de plantejament separatista, va decantar aquests partits cap un suport ms gran a la devolution. El nacionalisme galls tamb va avanar una mica els anys setanta i vuitanta. En tots dos pasos un major mpetu en el creixement del nacionalisme a tota la classe poltica va ser una reacci al govern conservador dels anys vuitanta i noranta. El desencs amb les poltiques neoliberals daquest perode es va manifestar en reivindicacions no tan sols daltres poltiques econmiques sin amb la mxima claredat de Home Rule:
391

dun sistema de govern autnom, que dons a Esccia i Galles loportunitat dautogovernar-se i de crear el seu propi programa econmic i social. Centrant-nos en Esccia, ja shi ha produt un major procs extraparlamentari que no a Galles, va iniciar-se un moviment favorable als traspassos de competncies amb la Campanya per a una Assemblea Escocesa (CSA en les seves sigles angleses) llanada el 1985. Aix va menar a la Convenci Constitucional Escocesa (SCC), establerta el 1989, a la qual es va confiar la tasca de preparar un pla dautonomia, mobilitzar-hi partidaris, i afirmar el dret dels escocesos a assegurar laplicaci daquest pla.16 Limpuls que aquesta campanya extraparlamentria va donar a la transferncia de competncies va comportar que saccelers el procs pel qual es va aprovar la legislaci desprs que el Partit Laborista arribs al poder al Regne Unit el 1997. El clima poltic de 1997-998 era molt propici a la devolution; una Administraci laborista elegida per una gran majoria el 1997 es va comprometre als traspassos, i aix, molt influda pels diputats laboristes escocesos, el govern va dur a terme els acords de transferncia de competncies a la primera sessi del nou Parlament. El fet que la campanya extraparlamentria ja hagus creat un model complex que desprs el Parlament va poder adoptar amb facilitat va ser una ajuda considerable en el cam cap a lautogovern. El procs va anar aix: poc desprs dassumir el poder, i a partir dels efectes de la campanya extraparlamentria, el govern del Regne Unit va publicar el llibre blanc Parlament dEsccia, que contenia un model de devolution molt elaborat. A continuaci, aquesta proposta es va sotmetre a refern16 A Claim of Right for Scotland (1988).

392

dum a Esccia el novembre de 1997 17 i una gran majoria va votar s a la proposta principal.18 A Galles, on no hi hagu una mobilitzaci de la ciutadania, els orgens de la devolution van sorgir del mateix Parlament del Regne Unit. Aix potser explica en part per qu lacord sobre Galles s molt ms modest que el dEsccia. Per, al capdavall, el procs de transferncia de competncies a Galles va ser similar, i se celebr un referndum el 1997 que va possibilitar la legislaci aprovada el 1998. A la segona part analitzarem el cas singular dIrlanda del Nord.

2. Principals processos institucionals i de presa de decisions del Regne Unit i lefecte de la devolution en la descentralitzaci de lestat unitari En ocupar-nos dels principals processos institucionals i de presa de decisions del Regne Unit desconcentrat, un dels temes clau en qu ens centrarem en aquesta part s la naturalesa asimtrica de lacord. s asimtric en el sentit que Anglaterra continua governada pel Parlament i el govern centrals del Regne Unit, i tamb perqu cadascun dels tres territoris amb autogovern tenen potestats molt diferents inter se. Tot i que shan transferit competncies a Irlanda del Nord, Esccia i Galles, aix no ha suposat una restricci del poder legal sobir del Parlament de Westminster, lassemblea legislativa central. Per tant, cal diferenciar el model dautonomia subestatal del Regne Unit del dels estats federals. Des de la
17 Acta dels referndums (Esccia i Galles) de 1997. 18 Sobre la primera qesti estic dacord que hi hagi un Parlament escocs, un 74% va votar s; i en la segona estic dacord que un Parlament Escocs hauria de tenir competncies impositives, un 63,5% va votar s.
393

perspectiva legal formal, el Parlament de Westminster continua tenint la supremacia legislativa en les disposicions constitucionals no escrites del Regne Unit, i aix, la transferncia de competncies no afecta en principi la seva capacitat de fer lleis. Per aix, els estatuts que van crear la devolution Acta Escocesa de 1998; Acta dIrlanda del Nord de 1998; Acta del govern de Galles de 1998 no estan consolidats, ni ho podrien estar com a qesti de teoria constitucional ortodoxa. Una altra diferncia estructural respecte a molts models federals s que, encara que aquests tres territoris han adquirit autonomia, aix no ha anat acompanyat de cap formalitzaci concomitant del seu paper representatiu al centre de lEstat; per exemple, en adaptacions recents a la composici de la segona cambra de lassemblea legislativa, la Cambra del Lords, no sha transformat en el tipus de cambra territorial comuna a molts estats federals. El procs de devolution emprs pel Parlament del Regne Unit va deixar molt clar que, en lmbit constitucional, les potestats centrals de lEstat no es veurien disminudes. Per exemple, el llibre blanc Parlament dEsccia de 1997 que presentava la proposta de transferncia de competncies a Esccia afirmava: El Parlament del Regne Unit s i continuar essent sobir en totes les matries; per com a part de la decisi del govern de modernitzar la Constituci britnica, Westminster optar per exercir aquesta sobirania mitjanant la transferncia de la responsabilitat legislativa al Parlament escocs sense reduir de cap manera les seves potestats.19 Per, a pesar que des de la perspectiva constitucional formal el Regne Unit encara sembla un estat unitari, des del poltic ara sembla impossible que el Parlament del Regne Unit revoqui
19 Parlament dEsccia, Cm 3658, juliol de 1997, pargraf 4.2.

394

disposicions importants de cap dels tres acords de devolution sense lacceptaci poltica del territori implicat. Per tant, com que shan transferit les potestats de gran abast, sobretot al Parlament escocs i a lAssemblea dIrlanda del Nord, a la prctica el Regne Unit s ara i probablement continu essent un estat molt descentralitzat. Un exemple de la fora poltica de la devolution s que, tot i la continuada supremacia del Parlament del Regne Unit, ara hi ha una convenci constitucional en virtut de la qual el Parlament del Regne Unit no pot, en circumstncies normals, legislar sobre matries transferides sense el consentiment del Parlament escocs i lAssemblea dIrlanda del Nord.20

2.1. Devolution asimtrica Com sha comentat, la transferncia de competncies al Regne Unit s molt asimtrica, amb diferncies fonamentals en les disposicions dautonomia per a cada territori. Tant el Parlament escocs com lAssemblea dIrlanda del Nord tenen competncia legislativa primria en una srie drees legislatives, tot i que hi ha diferncies entre les assemblees legislatives respectives, mentre que lAssemblea de Galles no en t. Que la devolution al Regne Unit sigui asimtrica reflecteix els objectius diferents dels partidaris de la mateixa i els diversos compromisos de reforma entre electorats subestatals. Com sha apuntat ms amunt, a Esccia va haver-hi una campanya prolongada per a la creaci dun parlament amb potestat legislativa i el nou govern laborista de maig de 1997 es va afanyar a des20 Lanomenada convenci Sewel anomenada segons lord Sewel, que, com a representant del govern, sugger aquest procs en el debat parlamentari sobre la Llei dEsccia. Hansard, H.L. vol. 592, col. 791 (21 de juliol de 1998).
395

plegar aquest model. La situaci a Irlanda del Nord era diferent on hi havia hagut transferncia de potestats legislatives entre 1922 i 1972. Amb el comenament de la violncia poltica a finals dels anys seixanta, es va reprendre el govern directe de Westminster el 1972. El pacte de devolution proposat en lAcord del Dimecres Sant de 1998 tamb va ser, doncs, un pacte de pau. Per aix cal observar des daquesta perspectiva lAssemblea dIrlanda del Nord i el model tan particular de devolution que tamb inclou disposicions transfrontereres amb la Repblica dIrlanda.

2.2. Processos institucionals i de presa de decisions a nivell subestatal Esccia Esccia t un Parlament de cent vint-i-nou membres. Hi ha setanta-tres diputats de districte electoral elegits amb el sistema de sufragi directe o escrutini uninominal majoritari (que tamb sutilitza encara a les eleccions a Westminster), i cinquanta-sis diputats regionals addicionals elegits amb un sistema de membres addicionals de representaci proporcional que empra llistes de partit tancades per determinar quins candidats acompanyaran els diputats de districte electoral al Parlament. Les eleccions se celebren cada quatre anys en perodes fixos, tot i que lActa Escocesa preveu eleccions generals extraordinries en determinades circumstncies.21 La conseqncia poltica del sistema electoral va ser la formaci de Governs de coalici entre els laboristes i els demcrates liberals del Parlament escocs des de 1999 fins a 2007 amb lelec21 Acta dEsccia de 1998, sec. 3.

396

ci dun executiu de lSNP. Tamb caracteritza al Parlament escocs limportant funci de les comissions o comits en comparaci a daltres sistemes parlamentaris.22 La relaci entre el Parlament i lExecutiu escocesos tamb es basa molt en el model Westminster tradicional. El Parlament elegeix un primer ministre (que tot seguit s nomenat formalment per la Reina) per dirigir lExecutiu escocs. Els ministres escollits pel primer ministre sn aprovats formalment pel Parlament i, amb lexcepci dels Oficials de la Llei, aquests ministres han de ser membres del Parlament escocs. La reproducci dun tipus de model Whitehall/Westminster fou deguda probablement al fet que les potestats executives dels ministres de la Corona a Whitehall prvies a la transferncia van ser traspassades en virtut de lActa dEsccia als ministres escocesos segons els nous acords. En particular, un membre de lExecutiu escocs no pot ocupar al mateix temps el crrec de ministre del Govern del Regne Unit.23 Galles LAssemblea Nacional de Galles t seixanta membres. Est constituda de manera molt similar al Parlament escocs, amb quaranta membres de circumscripci electoral elegits per sufragi directe o escrutini uninominal majoritari i vint escons regionals elegits pel sistema de membres addicionals de llistes tan22 Els comits subjectes del Parlament escocs han estat descrits com els ms petits, per ms poderosos dEuropa Occidental, ja que combinen la posici i selectes funcions de comit de Westminster, a ms de posseir el dret dendegar lleis. A ms, tenen un paper supervisor nic amb relaci a la preparaci de projectes de llei per a lExecutiu (Govern) i, de manera particular, realitzen una funci de nexe entre lEstat i la societat. ARTER, David; BOBACKA, Roger i DYER, Michael, The Scottish Committees: Towards a Scandinavian-style Consensus Politics?, Informe de transferncia de competncies, Consell dInvestigaci Econmica i Social (ESRC) <http://www.devolution.ac.uk/Arter2.htm>. 23 Acta dEsccia de 1998, sec. 44(3).
397

cades de partits. LAssemblea s un sol organisme collectiu, que inclou tant les funcions parlamentries com les executives en una mateixa entitat legal; dit duna altra manera, no t una separaci formal de les institucions legislatives i executives que s que tenen Esccia i Irlanda del Nord (vegeu ms avall). La devolution a Galles s un model de devolution executiva en virtut de la qual les prerrogatives preexistents i les potestats legals del secretari destat de Galles es van transmetre als ministres de lAssemblea Nacional de Galles. A ms, com sexplicar ms endavant, lAssemblea Nacional no va rebre facultats principals per elaborar lleis; en canvi lAssemblea opera supervisant les funcions ministerials i aprovant legislaci secundria. Com a organisme collectiu, entre les potestats executives de lAssemblea Nacional hi ha la de fer nomenaments en rees transferides. LAssemblea delega el poder al primer secretari, que nomena secretaris de lAssemblea perqu formin un Comit Executiu. A lAssemblea, aquests sintegren als comits sobre temes rellevants amb potestat per controlar lExecutiu i de crear poltiques. A diferncia dels ministres escocesos, el primer secretari i els membres del Comit Executiu poden ocupar un crrec ministerial a nivell del Regne Unit. Ats el fort sistema de comit hi ha una significativa coincidncia entre un model representatiu/assemblea i un model executiu/govern de transferncia de competncies a Galles. Tanmateix, a la prctica lAssemblea ha establert una mena de sistema de gabinet que s, en efecte, de forma similar al model de lExecutiu escocs. Daquesta manera, ha provat de separar les funcions legislativa i executiva tan com s possible dins el model de lActa del Govern de Galles de 1998, que no preveia una separaci de poders com aquesta. Una nomenclatura variable corrobora aquest canvi cultural; per exemple, en general sanomena ministres als secretaris de
398

lassemblea. A ms a ms, una revisi de procediment dirigit per la mateixa Assemblea recomanava que es fes ms per distingir les funcions legislativa i executiva i per reforar el paper dels membres de lAssemblea per examinar les funcions executives.24 Una revisi de primer ordre empresa per la Comissi Richard (vegeu ms avall) tamb va recomanar canvis estructurals al model de devolution a Galles, incloenthi la reconstituci de lAssemblea com a assemblea legislativa i executiu separats.25 Aviat sefectuaran diverses modificacions al model de transferncia amb lActa del govern de Galles de 2006. Aquest s un bon exemple de la manera amistosa i flexible en qu la devolution sha dut i es continua duent a terme al Regne Unit. Irlanda del Nord La devolution a Irlanda del Nord presenta la desviaci ms radical respecte del model de Westminster pel que fa als sistemes electoral, parlamentari i governamental, i crea estructures representatives i institucionals que sn del tot sui generis. LAssemblea dIrlanda del Nord est composta de cent-vuit membres de setze circumscripcions de sis membres. A diferncia del sistema electoral adoptat a Esccia i Galles, a Irlanda del Nord sempra el sistema dun sol vot transferible de representaci proporcional, en qu es voten candidats individuals (no candidats en llistes de partits) en ordre de preferncia dels votants. Tamb s molt diferent dEsccia i de Galles la disposici institucional tant de lAssemblea com de lExecutiu dIrlanda

24 Disponible a <http://www.wales.gov.uk/subiassemblybusiness/content/safa-e.pdf>. 25 Informe de la Comissi Independent sobre les Potestats de lAssemblea i els Arranjaments Electorals (Informe de la Comissi Richard), publicat el 31 de mar de 2004. Disponible a <http://www.richardcommission.gov.uk/content/template. asp?ID=/content/finalreport/index-e.asp>.
399

del Nord que en conjunt formen un model de democrcia consociacional concebut per vincular nacionalistes i unionistes en un acord de repartiment de poder. Lacord dIrlanda del Nord, com el dEsccia, crea de fet un executiu separat responsable davant la cambra legislativa, per ms enll daquesta semblana bsica la seva estructura i modus operandi sn fonamentalment diferents. El que crida ms latenci s que amb el model consociacional sadjudica a tots els partits principals carteres ministerials i, per tant, responsabilitats ministerials collectives. En la seva forma tradicional del Regne Unit no funciona a Irlanda del Nord com ho fa a Esccia, on, com ja hem vist, un sistema executiu-parlamentari sinspira en el de Westminster. Altres diferncies entre els models escocs i nord-irlands inclouen, en el cas del segon, el repartiment del poder transfronterer amb la Repblica dIrlanda i la disposici a lActa dIrlanda del Nord de 1998 quant a un referndum sobre un possible estatus futur dIrlanda del Nord que prevegi la possible cessi del territori dIrlanda del Nord a la Repblica.26 Les institucions dIrlanda del Nord es van suspendre entre 2002 i 2007, per lExecutiu dIrlanda del Nord ara reinstaurat consisteix en un primer ministre i un viceprimer ministre, juntament amb deu ministres assignats en proporci a les forces dels partits representats a lAssemblea. Els ministres sn nomenats per a lExecutiu dIrlanda del Nord pels quatre partits amb ms vots en les eleccions a lAssemblea dIrlanda del Nord, no pel primer ministre. Per consolidar aquests acords de repartiment del poder en la prctica diria de la transferncia, es van establir Comits per a cadascuna de les principals funcions executives del govern dIrlanda del Nord, i aquests comits tenen papers de supervisi, de desenvolupament de
26 Acta dIrlanda del Nord de 1998, sec. 1 i annex 1.

400

poltiques i consultius. La formaci i la presidncia de cadascun daquests comits tamb sassigna en proporci a la fora de cada partit a lAssemblea. Les primeres eleccions a lAssemblea es van celebrar el juny de 1998, i les institucions es van crear el 2 de desembre de 1999. Desprs duns perodes de suspensi es va restaurar una assemblea de transici el maig de 2006, i la plena transferncia de competncies es va restablir el 2007.

2.3. Abast de lautonomia subestatal: poders legislatiu i executiu Esccia En el model de la devolution escocesa lassignaci de potestats a lExecutiu escocs est estretament relacionada amb la transferncia de potestats legislatives al Parlament escocs.27 Amb tot, hi ha marge per a unes quantes variacions, ja que lExecutiu escocs pot obtenir potestats addicionals en rees on el Parlament escocs no t competncia legislativa.28 Aix ha menat a una situaci en qu les facultats executives ja difereixen en cert grau de la competncia legislativa del Parlament, per fins ara aquestes transferncies han estat ms que res duna importncia marginal en qestions substantives. El Parlament i lExecutiu sn responsables dun ventall molt ampli de matries quant a un model de contenci de transferncia de competncies (aquestes potestats sexposen ms avall). Aquest model significa que el Parlament escocs t la facultat de legislar sobre qualsevol matria tret daquelles explcitament reservades a Westminster o protegides de modi27 Acta dEsccia de 1998, esp. sec. 53 i 57. 28 Acta dEsccia de 1998, sec. 63.
401

ficacions per lActa dEsccia de 1998.29 El Parlament escocs pot aprovar legislaci primria i secundria respecte a les matries no reservades o transferides i aquestes Actes del Parlament escocs30 tenen prioritat sobre la legislaci prvia contradictria tant del Parlament escocs com del Parlament de Westminster. El Parlament de Westminster conserva la potestat explcita de legislar en rees transferides,31 per com ja sha indicat, hi ha una convenci segons la qual normalment no ho far sense el consentiment del Parlament escocs. Galles Les atribucions de lAssemblea Nacional de Galles sn fora inferiors que les del Parlament escocs o lAssemblea dIrlanda del Nord, i a alguns els sembla ms un model de descentralitzaci administrativa que de devolution. Westminster mant la responsabilitat sobre la legislaci primria tant en les rees transferides com reservades, i aix lAssemblea Nacional noms pot elaborar legislaci delegada en aplicaci de la legislaci primria aprovada a Westminster (per cal observar els canvis a lActa del govern de Galles de 2006). Labast daquesta potestat est precisat dins el conjunt de condicions incls a lActa del Parlament en qesti. En alguns casos lacta mare, parent Act deixar espai per a legislaci secundria que cre una divergncia de poltiques significativa entre Anglaterra i Galles; per en altres Actes se circumscriu molt ms el detall de futures regulacions galleses, i es deixa lAssemblea Nacional sense gaire marge per a lestabliment de poltiques independents.

29 Acta dEsccia de 1998, sec. 28, 29, 30 i annex 5. 30 Acta dEsccia de 1998, sec. 28(1). 31 Acta dEsccia de 1998, sec. 28(7).

402

Encara que, de manera similar, lAssemblea est restringida a una funci daplicaci, shan fet importants progressos institucionals i culturals des que es va introduir la transferncia de competncies a Galles el 1999. El model galls fou criticat no tan sols per la manera com Westminster podia invalidar enormement les potestats discrecionals de lAssemblea en lelaboraci de poltiques sin tamb per la profunda complexitat dun sistema com aquest, en qu noms experts en dret poden entendre les veritables facultats de lAssemblea Nacional en qualsevol situaci determinada. Un influent document publicat pel Comit Selecte sobre Constituci de la Cambra dels Lords va emetre una srie de crtiques. Per exemple, per la manera com sexerceix el control sobre lleis aprovades a Westminster relatives a Galles; pel que fa a la dificultat de determinar amb precisi quines sn les potestats de lAssemblea; sobre laccs molt limitat que lAssemblea Nacional t al temps parlamentari amb relaci a la legislaci noms de Galles; i quant a la manera desestructurada en qu funciona el procs de coordinaci sobre legislaci.32 El Comit va fer un seguit de propostes i, a pesar que el govern no va fer moviments immediats per aprovar-les, la mateixa Assemblea Nacional va crear la Comissi Richard per dur a terme una revisi orgnica de lestructura i la competncia institucional de lAssemblea Nacional. Diverses recomanacions seves sobre la reforma institucional i de competncia estan ara incloses a lActa de 2006.33

32 Segon Informe del Comit Selecte de la Cambra dels Lords sobre la Constituci, Transferncia de competncies: Relacions interinstitucionals al Regne Unit, HL 28, 2002-03, esp. pargrafs 120-124. 33 Informe de la Comissi Richard, op. cit.
403

Irlanda del Nord El model de devolution dIrlanda del Nord, com el dEsccia, s de contenci, i confereix a lAssemblea la facultat daprovar legislaci primria i secundria quant a les matries traspassades: s a dir, les que no sn ni reservades (matries sobre les quals noms pot legislar lAssemblea amb el consentiment del secretari destat per a Irlanda del Nord) o exceptuades (matries reservades per a Westminster que no es poden traspassar si no s a travs de legislaci primria) en virtut de lActa dIrlanda del Nord de 1998.34

2.4. Distribuci de potestats legislatives Cal reiterar que, des del punt de vista de la doctrina constitucional, no hi ha potestats exclusives atorgades a nivell subestatal. Com que el Parlament del Regne Unit continua essent legislativament suprem, pot continuar legislant en mbits reservats i traspassats. Tanmateix, a la prctica el Parlament Escocs i lAssemblea dIrlanda del Nord legislen de manera exclusiva en la majoria dels mbits traspassats, i com sha vist, aquesta rea de competncia exclusiva ara est protegida per convenci constitucional. Tamb s remarcable que tant el Parlament escocs com lAssemblea dIrlanda del Nord puguin revocar o esmenar lleis aprovades a Westminster en mbits transferits. Aix s diferent respecte a molts sistemes multinivell on el marc legal de nivell estatal limita i preval sobre el que poden fer les assemblees legislatives territorials. Tamb hi ha la possibilitat que Westminster transfereixi ms poders a cadascun daquests dos territoris, una evoluci pre34 A pesar que Westminster conserva una potestat legislativa absoluta similar a sec. 28(7) de lActa dEsccia. Acta dIrlanda del Nord de 1998 sec. 5(6).

404

vista a lAcord de Belfast,35 per amb les institucions suspeses a Irlanda del Nord fins el 2007 aix encara no ha passat. A Galles la situaci s ben diferent, s clar. Com que lAssemblea Nacional no t una funci legislativa primria, no t poders exclusius sin noms actes per aplicar la legislaci que Westminster ha aprovat. Finalment, a nivell executiu, lActa dEsccia fa una referncia explcita a les funcions que es poden exercir amb acord36 i a les potestats compartides.37

2.5. Devolution i competncies en poltiques pbliques Esccia Sha dit que la divisi formal de potestats a lActa dEsccia dna a Esccia potser el ventall ms ampli de competncies de qualsevol govern autnom o federat dEuropa, amb levident excepci de les competncies fiscals.38 Les matries reservades a Westminster inclouen les segents: aspectes de la Constituci referents a la Corona i la Uni; poltica exterior referent a les relacions amb la UE; defensa i seguretat nacional; immigraci i nacionalitat; poltica macroeconmica i afers fiscals (a part de la facultat del Parlament escocs de modificar limpost sobre la renda en tres penics i alguna potestat sobre els imposts locals); comer exterior; comer i indstria, incloent-hi la competncia i la defensa del consumidor; llei laboral; transport (a banda daspectes del transport especfics dEsccia) incloent-hi ferrocarrils, seguretat i regu35 36 37 38 Acta dIrlanda del Nord de 1998, sec. 4. Acta dEsccia de 1998, sec. 55. Acta dEsccia de 1998, sec. 56. Instruccions de Transferncia de Competncies de lESRC, Policy Making and Policy Divergence in Scotland after Devolution, Instruccions nm. 21, mar del 2005.
405

laci del transport; tica mdica incloent-hi lavortament, la fertilitat humana i lembriologia; ladministraci pblica; lenergia en totes les seves formes: lelectricitat, el carb, el petroli, el gas i la nuclear; la seguretat social i radiodifusi i emissions televisives. Les matries transferides, que no especifica lActa, sn ms difcils dexposar de manera exhaustiva. No obstant aix, inclouen: salut; habitatge; educaci i formaci; govern local; treball social; planificaci; turisme, desenvolupament econmic i ajuda econmica a la indstria; certs aspectes del transport, com ara la xarxa de carreteres escocesa, gesti dautobusos i de ports; lleis i afers interns, com ara la majoria daspectes de dret penal i civil, els judicis i els tribunals; policia i bombers; medi ambient; patrimoni natural i histric; agricultura, silvicultura i pesca; esports i arts; estadstiques, registres i arxius pblics. Galles LAssemblea Nacional s responsable dun conjunt de matries ms limitat que el del Parlament escocs. Les funcions transferides a lAssemblea sarticulen expressament a lActa del govern de Galles, a diferncia del model de contenci dEsccia i Irlanda del Nord.39 Sn: agricultura i pesca; cultura; desenvolupament econmic; educaci i formaci; medi ambient; salut; autopistes; habitatge; indstria; govern local; serveis socials; esport; turisme; planificaci urbana i rural; transport; aigua, i llengua gallesa. Moltes sn similars a mbits transferits a Esccia, per en el model galls hi ha omissions destacables, com ara la justcia penal, la policia i el sistema legal, que no estan transferides.
39 Acta del Govern de Galles, annex 2.

406

Irlanda del Nord Les matries exceptuades inclouen: la Corona; eleccions parlamentries i eleccions de lAssemblea incloent-hi el dret de vot; relacions internacionals; defensa del regne; honors; nacionalitat; impostos nacionals; nomenament i destituci de jutges; registre de partits poltics; moneda; seguretat nacional; energia i installacions nuclears; regulaci de la pesca marina fora dIrlanda del Nord; disposicions tractades a lActa de la Constituci dIrlanda del Nord de 1973; les matries incloses a lActa dIrlanda del Nord de 1998 amb les excepcions especificades.40 Les matries reservades inclouen: dret penal; manteniment de lordre; presons; aviaci civil; navegaci; correus; desqualificaci de la condici de membre de lAssemblea; facultats demergncia; defensa civil; protecci del consumidor, i telecomunicacions.41 Tot i que els afers que impliquen llei i ordre com ara el manteniment de lordre, la seguretat, les presons i la justcia penal estan reservats al secretari destat dIrlanda del Nord segons lAcord de Belfast, es va preveure que serien traspassades en el moment oport. Com a Esccia, les matries que no sintegren en cap de les dues categories de dalt estan transferides; sn: finances i personal; salut; serveis socials i seguretat pblica; educaci; desenvolupament agrcola i rural; empresa, comer i inversi; medi ambient; cultura, art i lleure; formaci i ocupaci; desenvolupament regional, i desenvolupament social.

40 Acta dIrlanda del Nord de 1998, annex 2. 41 Acta dIrlanda del Nord de 1998, annex 3.
407

3. xits i febleses en lacomodaci del carcter multinacional del Regne Unit a travs de la devolution Al Regne Unit no hi ha tradici de federalisme. No obstant aix, Esccia, Galles i Irlanda del Nord van gaudir dun cert nivell dautonomia durant bona part del segle XX. Hem observat la devolution legislativa a Irlanda del Nord des de 1922 fins a 1972. A Esccia i Galles ha imperat un sistema dautonomia administrativa a partir dels anys vint, per mitj de lScotland Office i el Wales Office, en el qual els ministres del govern amb responsabilitat sobre aquestes regions gaudien dun cert grau dautonomia en la seva gesti. Daquesta manera, es tenia alguna cosa sobre de la qual bastir els acords de devolution, sobretot amb el funcionariat establert amb responsabilitat i experincia sobre el territori en qesti. Tanmateix, la devolution va significar un canvi fonamental en aquesta situaci, i va establir que la transferncia administrativa es legitimaria amb la transferncia poltica, s a dir, la creaci dassemblees elegides en cadascun dels territoris autnoms que serien responsables de decidir les poltiques ms adequades per al territori en qesti. La devolution preveu, doncs, la possibilitat de poltiques distintes a les quatre nacions del Regne Unit. En aquest sentit, potser hi ha tres aspectes del model del Regne Unit que demostren que s una forma reeixida dacomodar una realitat multinacional, fins i tot si no arriba al ple federalisme. Aquests sn:

3.1. Lorigen autcton de la devolution La caracterstica inicial que distingeix la devolution del Regne Unit s que el model dautonomia per a cada territori es va
408

acordar en gran part dins el territori en qesti. Ho vam veure a lAcord de Belfast, i en una mesura considerable la transferncia gallesa tamb es va beneficiar de les mplies aportacions dels actors poltics gallesos. Per potser el millor exemple s Esccia, on el procs oficial cap a lautogovern, adoptat el 1997 al Parlament del Regne Unit amb majoria del Partit Laborista, va basar-se en la campanya civil a favor de la devolution dins Esccia, orquestrada per loposici poltica i certes institucions importants de la societat civil dels anys vuitanta i noranta. Elits importants dins Esccia no tan sols es van implicar en aquest procs, sin que tamb van tenir molta influncia a lhora de definir el model dautogovern que finalment es va aprovar en lActa dEsccia.42

3.2. Reconeixement: el poder constitucional del simbolisme Una segona caracterstica dels acords els destaca com a model poders dacomodaci: el reconeixement simblic de la condici de naci subestatal que shi expressa directament, o b implcitament com a resultat del procs. Sovint, s clar, es considera que la devolution s la cosina pobra del federalisme per a nacions subestatals que aspiren a lacomodaci constitucional. I sens dubte aquest sembla ser el cas, perqu no aconsegueix garantir les potestats que adquireix un territori autnom. I tamb es podria considerar que s aix en un vessant simblic. El mot devolution suggereix una cessi de poder des del centre,43 ms que la divisi de sobirania que rau al cor dels sistemes federals. En aquest sentit, es podria adduir que la
42 A Claim of Right for Scotland, 1988. 43 REQUEJO, F., Political Liberalism in Multinational States: the legitimacy of plural and asymmetrical federalism, a Multicultural Democracies, 110-132 a 114.
409

devolution no pot representar de cap manera un reconeixement simblic duna realitat plurinacional, ja que substancialment no cont cap divisi de poders sobirans.44 Aquesta s una observaci cabdal, per cal que fem certs advertiments en el cas del Regne Unit. El primer s que, en la mesura en qu el federalisme no ha estat el cam seguit, val ms que anem amb compte de no aplicar-lo a Esccia, Galles i Irlanda del Nord, a lhora de valorar llur relaci amb un centre decidit a cedir com menys competncies millor. Com hem vist, els models de devolution es van generar orgnicament i van gaudir dun suport molt ampli, com encara passa avui dia. El federalisme no ha estat mai una opci popular a cap part del Regne Unit. Tamb hi ha elements dels acords que ofereixen un reconeixement simblic de la condici plurinacional del Regne Unit. Es manifesten de dues maneres. La primera s inherent a la forta asimetria de la devolution del Regne Unit, que observem en diversos sentits. En primer lloc, noms els territoris que es poden caracteritzar com a societats nacionals subestatals han aconseguit la devolution (tot i que la condici de societat nacional subestatal dIrlanda del Nord, ms que de territori que cont dues societats nacionals subestatals, s sens dubte molt discutida); en segon lloc, una societat nacional subestatal Anglaterra no ha desenvolupat cap mena de govern; i en tercer lloc, tots tres models de devolution a Esccia, Galles i Irlanda del Nord difereixen fora inter se, fet que reflecteix les bigarrades trajectries histriques de cada territori pel que fa al seu accs a lestat; la naturalesa i la resistncia del sentiment nacional en tots i les aspiracions diferents duni remodelada el 1998.

44 KYMLICKA, W., Finding Our Way: Rethinking Ethnocultural Relations in Canada (Toronto: Oxford University Press, 1998), 135.

410

Una segona forma de reconeixement s el simbolisme ms explcit de condici de naci mltiple. Aquest reconeixement ve de lluny i sexpressa en el mateix nom de lEstat del Regne Unit, en el disseny de la seva bandera, i en ls com de la paraula naci per descriure Esccia, Galles i Anglaterra. Tamb es pot trobar en lacord de devolution a Esccia. Per exemple, al llibre blanc que exposava el pla de devolution del govern del Regne Unit, el primer ministre Blair declarava: Esccia s una naci orgullosa i histrica dins el Regne Unit.45

3.3. Autonomia: forta i asimtrica Els models de devolution per a Esccia i Irlanda del Nord demostren que pot existir una autonomia forta dins un estat unitari. Per exemple, lActa dEsccia de 1998 cont un model de contenci (retaining model) de poder transferit, en qu aquestes matries que estan reservades a la competncia exclusiva de Westminster sarticulen explcitament a lActa dEsccia, amb totes les altres matries transferides. Hi ha un ampli ventall de matries transferides46 i, amb poques potestats concurrents o compartides, el Parlament escocs t de fet competncia exclusiva en aquests mbits, fins i tot la potestat per revocar la legislaci existent del Regne Unit en mbits de jurisdicci transferits47 (que en tot cas s probablement superflu en vista de la doctrina de la supremacia parlamentria), per hem subratllat lexistncia duna convenci que a la prctica restringeix aquesta potestat. Les facultats dIrlanda del Nord sn si fa no fa igual dmplies. Pel que fa a potestats
45 Parlament dEsccia, Cambra dels Comuns, Cm. 3658, (1997), p. V. 46 Acta dEsccia, sec. 29 i 30 i annexos 4 i 5. 47 Acta dEsccia, sec. 28(7).
411

fortes, Galles ns una excepci clara. Per la debilitat de les potestats per a Galles potser reflecteix la manca de suport per a la devolution el 1997, i com mostra lActa de 2006, hi ha marge per ampliar les potestats quan es desitgi dins de lentitat poltica gallesa.

4. Febleses en lautonomia i la representaci en la devolution Els nacionalistes de cada territori tamb critiquen el model de devolution perqu el troben massa restrictiu. Irlanda del Nord s un cas particular en qu laspiraci aclaparadora dels nacionalistes irlandesos s la reunificaci de lilla. A Galles i Esccia aquestes crtiques tenen dos objectius principals: la insuficient autonomia, i la incapacitat dobrir camins adequats per a la representaci a la presa de decisions central. Fa lefecte que la segona pot ser la ms perillosa per al futur de la uni, per primer abordarem la crtica sobre lautonomia. A Galles se centra en la manca de competncies en comparaci amb Esccia i Irlanda del Nord, tot i que lActa de 2006 ho ha apaivagat una mica. A Esccia, tot i que en general shan transferit moltes potestats, les limitacions imposades al Parlament sexposen amb fora detall en lActa escocesa i per exemple, pel que fa al procediment, hi ha nombrosos mecanismes per prevenir laprovaci de la legislaci ultra vires.48 Tamb hi ha mbits destacats que no estan transferits. Els cr48 Vegeu Acta dEsccia, seccions 31(1); 31(2); 32(2); 32(3); 33; 34. La mxima controvrsia es troba a la secci 35, en virtut de la qual un secretari destat de Whitehall (no necessriament el secretari destat per a Esccia) t la potestat en certes circumstncies de prohibir que el president del Parlament escocs presenti un projecte de Llei per a la conformitat reial si t motius raonables per creure que la mesura seria ultra vires.

412

tics apunten sovint el fet que el Parlament escocs no t capacitat de variar els impostos, amb la sola excepci en el control fiscal central de la potestat del Parlament escocs de variar lndex bsic dimpost sobre la renda uns tres penics per lliura.49 Sovint es reclama lampliaci de competncies com en sistemes ms autonomistes o federals. El que s diferent en un estat plurinacional s la mesura en qu les particularitats nacionals infonen un sentiment de dret. Tamb ho veiem en les maneres com els actors poltics de les societats nacionals subestatals aspiren a potestats per desenvolupar les relacions internacionals subestatals;50 aix es basa tamb en una percepci que el territori, com una societat nacional en si, t dret a ocupar un lloc a la taula de les nacions. Les relacions internacionals constitueixen sens dubte una rea dactivitat que les institucions centrals protegeixen amb gelosia, fins i tot en un estat federal. I en efecte les institucions i la cultura estatal del dret internacional generalment esperen que els estats parlin amb una sola veu.51 s probable que, com a tals, les sollicituds que ara presenta lexecutiu del Partit Nacionalista Escocs per a laccs autnom dEsccia a les relacions internacionals, especialment a la UE, topin amb una forta resistncia del centre i amb el temps suscitin conflictes sobre competncies. A Galles han sorgit demandes similars. Passant a la representaci al centre, fins ara no hi ha hagut gaires disputes poltiques sobre la naturalesa de les relacions intraestatals, per en general es percep que lacord de transferncia de competncies per a Esccia, Galles i Irlanda del Nord s insatisfactori en aquest aspecte, i que les relacions amistoses
49 Acta dEsccia, secci 73. 50 ALDECOA, F. i KEATING, M. (eds.), Paradiplomacy in Action. The Foreign Relations of Subnational Governments (Londres: Frank Cass, 1999). 51 Convenci de Viena sobre el Dret de Tractats, 1969, 1155 UNTS 331, 8 ILM 679, vigent des de 27 de gener de 1980, art. 27.
413

deuen molt al fet que entre 1999 i 2007 el Partit Laborista estigus al poder a Cardiff i Edimburg, en el segon cas com a soci dominant en un govern de coalici, i aix contribus a mantenir unes relacions fluides amb el govern laborista de Londres. La capacitat de superar problemes basada en el disseny institucional del sistema prov del que en essncia s la naturalesa ad hoc, o alguns podrien dir incompleta, de lacord. Aquesta s una caracterstica del model transferit clarament ms feble que un sistema federal, i amb el temps podria ser propensa a pertorbar el funcionament de la Uni, que potser es podria haver evitat amb algun model de federalisme. Si prenem Esccia com a exemple, hi ha una manca de representaci formalment garantida al centre per a les institucions governamentals escoceses (en general es podria dir el mateix de Galles i dIrlanda del Nord). De fet, la dinmica centralitzadora opera dins de lacord i aquest t implicacions negatives tant per a les relacions intergovernamentals com per a les interparlamentries. LActa dEsccia de fet t poc a dir sobre el que en els sistemes federals sanomena federalisme intraestatal, i dna poques explicacions sobre com sestablirien les institucions que haurien de coordinar les poltiques pel Regne Unit en conjunt, i encara menys sobre com shauria de dissenyar o com funcionarien. I el resultat s que no hi ha un conjunt de mecanismes formalitzats i legalment protegits per a situacions en qu es plantegin conflictes de competncies seriosos. En canvi, les institucions funcionen sobretot a instncies del centre i aix depenen de la bona voluntat del govern i Parlament centrals per a la seva continutat.52 A la cinquena part sexposaran els problemes potencials que comporta aquest model.
52 Memos show how Blair and Brown ignored McConnell [Les notes demostren que Blair i Brown no van fer cas de McConnell], Sunday Times (ed. escocesa), 16 de setembre de 2007, p. 7.

414

5. Progressos constitucionals en un Regne Unit multinacional: mirar cap al futur s evident que, desprs de tres eleccions autonmiques, els acords de devolution a Esccia i Galles ja estan ben establerts. Anlogament, la recuperaci de les institucions dautogovern a Irlanda del Nord el 2007 dna ms sensaci destabilitat al govern del territori que en cap altra poca des de 1997. s significatiu que la idea de revocar qualsevol dels sistemes transferits gaireb no tingui suport poltic enlloc del Regne Unit. En canvi, ara es debat sobre ms transferncies, com hem vist respecte a la Comissi Richard a Galles i lActa de 2006, i ara a Esccia, on tots els partits debaten obertament lampliaci de potestats al Parlament escocs, i lExecutiu del Partit Nacionalista Escocs t previst convocar un referndum sobre la independncia abans del 2011.53 La independncia, que abans es tenia per un escenari molt improbable, cada cop t ms suport, i disposa dun nombre creixent dexperts que entenen una Esccia independent com una possibilitat econmica i poltica viable, sobretot perqu estaria protegida en el si de la Uni Europea. A Galles hi continua havent un ampli debat sobre una ampliaci de potestats del govern de lAssemblea gallesa. Encara hi ha molt poc suport per a la independncia absoluta, per les potestats han augmentat: com hem vist, el govern de lActa de Galles de 2006 establ una diferenciaci clara entre lAssemblea Nacional i el govern de lAssemblea Gallesa, i els pos en peu digualtat en un Executiu-Parlament estndard, similar a la disposici institucional a Esccia, segons la qual el govern

53 Choosing Scottlands Future: A National Conversation: Independence and Responsibility in the Modern World, Executiu Escocs, 2007.
415

sorgeix del Parlament i al seu torn s responsable davant aquest. A ms, en virtut de lActa de 2006 hi ha una disposici perqu lAssemblea Nacional tingui competncia per fer una nova categoria de legislaci que sanomeni Mesures que sn, en essncia, legislaci primria. Aquesta competncia noms es referir a mbits de poltiques que hagin estat transferits, i satorgar per a afers especfics arran duna sollicitud al govern del Regne Unit. Una altra qesti que alimenta el debat sobre la transferncia de competncies al Regne Unit t a veure amb els mecanismes mitjanant els quals es financen les administracions autnomes. Essencialment, aix sassoleix amb un paquet dajudes (block grant) del govern del Regne Unit, tot i que les administracions autnomes continuen essent lliures de gastar-lo com considerin pertinent. A Anglaterra hi ha una sensaci persistent, i potser creixent, que les regions dAnglaterra no estan prou ben finanades, a diferncia dels territoris autnoms. Aix, a ms, en un moment en qu el debat als territoris autnoms, especialment Esccia, se centra en la manca dautonomia fiscal. Hi ha un suport que transcendeix partits a favor de la transferncia de competncies fiscals, i en aquest mbit podem preveure que es produiran ms tensions entre Esccia (i potser els altres territoris autnoms) i Londres si les reivindicacions de competncies fiscals topen amb resistncies. Tamb ser interessant veure si les tensions augmentaran en cas que els territoris autnoms perdin finanament provinent del centre amb largument de la justcia fiscal per a les regions angleses. Un altre mbit que podria generar ms aspiracions de canvi dins els territoris autnoms s el dels avanos a la Uni Europea. Sha observat que la popularitat de la independncia a Esccia sembla fonamentada en la perspectiva
416

de formar part de la UE, fet que comportaria estabilitat monetria i econmica. Mentre es produeixen nous canvis constitucionals a la UE ser interessant veure si samplia el paper de les regions dEuropa, i si s aix, si aix impulsar al seu torn les reivindicacions de ms autonomia i de ms veu ms per a les nacions subestatals del Regne Unit dins de les institucions de la CE. La legislaci de devolution preveia una clara assignaci de competncies poltiques entre el govern del Regne Unit i els autogoverns. Actualment els conflictes de competncies sadrecen al Comit Judicial del Consell Privat, part de la branca judicial del govern central del Regne Unit (tot i que tcnicament sinclou dins del parlament). En darrera instncia, aix pot resoldre aquestes qestions. Fins ara no han aparegut conflictes significatius relatius a vires. Tanmateix, tot i que la legislaci de transferncies exposava els mbits poltics que haurien destar reservats al govern del Regne Unit (amb totes les altres poltiques transferides), el Parlament del Regne Unit encara t lautoritat constitucional per legislar en totes les matries, incloent-hi les transferides sota la legislaci de 1998. Per la interpretaci fonamental de lacord de devolution s que sestar de fer-ho, si no s en situacions extremes (per exemple, quan un autogovern no hagi promulgat les lleis necessries per fer efectiva la legislaci de la UE a la seva jurisdicci). Un mbit en qu hi ha dhaver fora ms prudncia en lavaluaci dun reajustament de poder s lestructura general de relacions intergovernamentals que no operen dins un marc legal formal, com hem vist a la quarta part. En canvi shan establert concordats no estatutaris entre departaments del Regne Unit i les administracions autnomes, i operen en el context dun concordat global, el Memorandum of Under417

standing (Memorndum dinterpretaci), que sha actualitzat de tant en tant.54 Els concordats funcionen duna manera semiformal, creant les expectatives de com cooperaran les diverses administracions en lintercanvi dinformaci, el desenvolupament de poltiques comunes i lassoliment dacords sobre la representaci a les institucions de la UE. Shan signat diversos daquests concordats entre departaments dels governs individuals a nivell del Regne Unit i les administracions transferides.55 Aquests documents sn importants per guiar funcionaris i ministres en els intents dalinear les poltiques a tot el Regne Unit. El Memorandum of Understanding i els concordats volen assegurar que no hi haur sorpreses en les iniciatives poltiques endegades en diferents parts del Regne Unit. Amb aquest objectiu miren que ni les administracions desconcentrades ni el govern del Regne Unit cren poltiques que puguin coincidir amb les altres parts del Regne Unit sense alertar els governs central o desconcentrats com a apropiats a la naturalesa daquests possibles desenvolupaments. s una manera de gestionar la poltica en un Estat no federal on el centre gaudeix duna autoritat mplia i generalitzada. Aix tamb pot ser important en el camp de les relacions internacionals, i sobretot en la formaci de poltiques en mbits de competncia de la UE, on s vital un front poltic unitari. Lobjectiu per a totes les administracions s cooperar entre si, i en efecte treballar plegades duna manera estreta quan sescaigui.
54 La finalitat del Memorndum era organitzar principis generals per a la coordinaci de poltiques i la cooperaci en rees on cal assegurar acords uniformes entre el govern del Regne Unit i les tres Administracions desconcentrades. Despatx del viceprimer ministre, Memorndum dAcord i Arranjaments Suplementaris entre els Ministres Escocesos del Govern del Regne Unit, el Gabinet de l'Assemblea Nacional per al Pas de Galles i el Comit Executiu dIrlanda del Nord, CM 5240, desembre de 2001. <http://www.devolution.odpm.gov.uk/ memo/pdf/cm5240.pdf>. 55 <http://www.devolution.odpm.gov.uk/dgn/index.htm>.

418

Per se suposa que aquest important sistema dintergovernamentalisme funciona duna manera informal, amb institucions que no estan establertes per estatut, i els procediments de les quals no es disposen com a normes legals vinculants. Aix requereix un alt grau de confiana entre els executius. Requereix que totes les parts confin que es comparteix tota la informaci important, i que cada administraci posa sobre la taula un alt grau de bona voluntat per tal que els debats funcionin per b de linters nacional britnic ms ampli. Com exposava fa poc temps un informe de la Cambra dels Lords:
Hem percebut la gran confiana en la bona voluntat a les relacions intergovernamentals. Molts dels nostres testimonis destaquen la necessitat de bona voluntat per fer que aquestes relacions funcionin, i han atribut la seva bona marxa fins avui a lexistncia daquesta bona voluntat.56

El mecanisme clau per aconseguir un bon grau de coordinaci entre el govern del Regne Unit i les administracions autnomes s el Comit Ministerial Conjunt (CMC). Les reunions daquest rgan impliquen ministres del Regne Unit, ministres escocesos, membres del Gabinet de lAssemblea Nacional de Galles i ministres del Comit Executiu dIrlanda del Nord, en la mesura en qu aquests ministres tenen responsabilitats poltiques equivalents o coincidents. El paper del CMC s resoldre conflictes interadministratius en matries dinters compartit. Totes les reunions del CMC se celebren en privat, i no es fa pblic cap registre de les seves deliberacions. No se sap si hi ha hagut disputes en aquests frums, ni quins mecanismes de resoluci de conflictes es podrien desple56 Segon Informe de la Cambra dels Lords, Transferncia de competncies: Relacions Interinstitutionals al Regne Unit, publicat el gener de 2003, p. 24.
419

gar en aquest cas. Sembla que sha posat molta fe en la supervivncia de les prctiques prvies a la devolution que shan incorporat a lescenari postdevolution. Aix ha funcionat amb un xit potser sorprenent a Esccia i Galles entre 1998 i 2007. Per es pot explicar en gran part pel paper dominant del Partit Laborista a nivell del Regne Unit aix com en aquests dos territoris. Amb lelecci de lexecutiu del Partit Nacionalista Escocs el 2007 hi ha indicis de tensions creixents entre Edimburg i Londres. Aix encara es pot exacerbar ms si el Partit Conservador guanya les properes eleccions generals al Regne Unit. Sembla que la capacitat de resistncia daquests canals informals de relacions intergovernamentals senfrontar a un examen dur. En aquest context pot ser que el Regne Unit es penedeixi de no haver transformat la Cambra dels Lords en una cambra territorial de lassemblea legislativa central on poguessin celebrar-se duna manera oberta debats poltics sobre el desenvolupament i la coordinaci de poltiques per a tot el Regne Unit, i on els representants dels territoris autnoms se sentissin del tot implicats. Les disposicions ad hoc que deixen Anglaterra governada per institucions que tamb sn laparell governamental del Regne Unit en conjunt poden fer que amb el temps sextremi la sensaci que lacord constitucional s incomplet i requereix alguna mena de representaci separada per a la determinaci dels afers anglesos. Tots aquests problemes deriven de la manca dun sistema interadministratiu desenvolupat com cal, tant a nivell executiu com legislatiu. Amb el temps poden servir per desestabilitzar encara ms la uni si el Regne Unit no aconsegueix desenvolupar institucions veritablement inclusives per a la cooperaci basades en normes clares i garanties formals de representaci per a les administracions subestatals.
420

Bibliografia BOGDANOR, V. Devolution in the United Kingdom. Oxford: Oxford University Press, 2001. BURROWS, N. Devolution. Londres: Sweet and Maxwell, 2000. ELLIS, S. i BARBER, S. (eds.). Conquest and Union: Fashioning a British State 1485-1725. Londres: Addison Wesley, 1995. Choosing Scotlands Future: A National Conversation: Independence and Responsibility in the Modern World, Executiu escocs, 2007. HAZELL, R. i RAWLINGS, R. Devolution, Law Making and the Constitution. Exeter: Imprint Academic, 2005. MACCORMICK, N. Does the United Kingdom Have a Constitution?, Northern Ireland Legal Quarterly, 29, 1978, p. 1-20. OLIVER, D. Constitutional Reform in the UK. Oxford: Oxford University Press, 2003. ONEILL, M. Devolution and British Politics. Londres: Pearson, 2004. SALMON, T. C. i KEATING, M. (eds.). The Dynamics of Decentralisation: Canadian Federalism and British Devolution. Montreal/Londres: McGill/Queens University Press, 2001. TIERNEY, S. Constitutional Law and National Pluralism. Oxford: Oxford University Press, 2004. TRENCH, A. (ed.). Has Devolution Made a Difference? The State of the Nations. Londres: Constitution Unit, 2004.

421

9. Sussa: multilinge per mononacional. Anlisi i explicaci dun cas singular

Paolo Dardanelli University of Kent

Aquest captol analitza com la condici destat i els patrons didentitat collectiva han evolucionat histricament a Sussa i com estan interactuant en el sistema sus contemporani. Mostra que el sentiment de naci sussa va aparixer abans de la creaci dun estat federal sus el 1848, i que va suportar les pressions del nacionalisme lingstic en la darrera part del segle XIX llarg per consolidar-se del tot en el segle XX. Si b moltes caracterstiques del sistema sus avui reflecteixen la naturalesa multilinge de la seva societat, tamb mostren amb fora claredat que Sussa no s una federaci multinacional. Desprs, el captol ofereix una explicaci de per qu Sussa, malgrat ser multilinge i multicultural, no ha esdevingut multinacional, tot adduint que com sentn ms b s per una complexa interacci durant un llarg perode duna srie nica de factors, tant interns com externs. El captol passa desprs a examinar els reptes que probablement afrontar el sistema
Vull donar les grcies a Ferran Requejo per convidar-me a participar en aquesta obra i pel seu suport constructiu en la finalitzaci daquest captol, i a Clive Church per uns comentaris molt tils sobre un esborrany previ del captol.
423

sus a mitj termini i conclou amb largument que les caracterstiques de la societat sussa i la fortalesa de la seva arquitectura poltica federal probablement li permetran continuar essent mononacional en el futur previsible.

1. Introducci En la cada vegada ms extensa literatura sobre la democrcia multinacional i les federacions multinacionals, ha esdevingut prctica generalitzada durant la darrera dcada, aproximadament, presentar Sussa com un estat multinacional1 i utilitzar el pas per reclamar suport empric per a la tesi que les democrcies multinacionals poden ser pacfiques, estables i reeixides.2 Per poques vegades, si s que alguna, saclareix de quines nacions se suposa que est formada Sussa, i fa lefecte que la caracteritzaci noms es basa en la suposici acrtica que la llengua s la base natural de la identitat nacional, i que per tant si un pas s multilinge tamb ha de ser ipso facto multinacional.3 Un argument relacionat, tot i que diferent, s que Sussa va arribar tard al nacionalisme, perqu anava endarrerida amb relaci als seus vens, i noms
1 Per donar noms uns quants exemples: Kellas (1991, p. 3), Kymlicka (1995, esp. 18; 2001, esp. 96), OLeary et al. citat a Wolff (2007, p. 385), McGarry i OLeary (2007, p. 181, 197), Bhattacharya (2007) i Ipperciel (2007) explcitament presenten Sussa com a multinacional mentre Gagnon (2001, p. 322-323; 2007, p. 17), Erk (2003, p. 68), Swenden (2006, p. 244), Pinder (2007, p. 7) i Vats (2007, p. 246) sn ms circumspectes per rebutgen la idea que el pas sigui mononacional. 2 Vegeu McGarry i OLeary (2007, p. 189) per a una llista de defensors del federalisme multinacional. 3 El mateixos sussos no sn immunes a aquesta tendncia: el 1875 Bluntschli (citat a Brhlmeier, 1992, p. 28) es va referir a la naci sussa internacional, i Kriesi (1999, p. 18) encara sost que s realment una federaci de nacions. Hughes (1993, p. 156) tamb es va referir al pas com a una confederaci detnicitats (mfasi a loriginal).

424

a partir de la dcada de 1890 un nacionalisme civil tnue dirigit per lEstat es va imposar des de dalt als nacionalismes tnics preexistents i molt ms densos.4 Tanmateix, com que les suposicions acrtiques i les anlisis superficials no solen produir un coneixement rigors, val la pena, en el context daquesta publicaci sobre les federacions multinacionals, analitzar si s correcte caracteritzar Sussa com a multinacional i com un cas de nacionalisme tard. Aix, aquest captol t dos objectius principals. El primer, explorar levoluci histrica de lEstat sus i de la nacionalitat o les nacionalitats sus(ses) per aclarir la qesti de si el pas s multinacional o no i de si va arribar tard al nacionalisme. La resposta del captol a la primera qesti s que Sussa s, sense cap mena de dubte, no multinacional i que, per tant, sha de caracteritzar com a mononacional. Si b aquesta afirmaci no s gaire original,5 s evident que cal reformular-la i corroborar-la amb les proves empriques detallades de qu disposem ara. A ms, el captol mostra com levoluci de la identitat nacional sussa era del tot coherent amb les tendncies europees ms mplies, si no al capdavant. El segon objectiu s, doncs, explicar per qu s aix, per qu el pas no ha esdevingut multinacional a pesar del seu multilingisme. En altres paraules, per capgirar una qesti sovint plantejada, el que cal explicar no s per qu Sussa ha estat pacfica i estable malgrat ser multinacional, sin per qu, a pesar de ser multilinge, no ha esdevingut multinacional.
4 Vegeu Anderson (1991, p. 136-139) i Bhattacharyya (2007, p. 221-222), encara que no especifiquen si shauria dentendre que els suposats nacionalismes tnics estan basats en el cant o en el llenguatge. 5 Vegeu, entre daltres, Dalberg-Acton (1907 [1862], p. 294-295), Mill (1977 [1865], p. 546), Renan (1947 [1882], p. 893), Seton-Watson (1977, p. 75), Hobsbawn (1992, p. 65), Stojanovic (2000) i Grin (2002). Encara que duna manera menys clara, tamb Linz (1997, p. 15) i Burgess (2006, p. 120) accepten que el pas no s multinacional.
425

El punt de partida daquesta investigaci sn les definicions de Tully de les democrcies multinacionals com a associacions constitucionals que contenen dues o ms nacions o pobles. Els membres de les nacions sn, o aspiren a ser, reconeguts com a pobles que sautogovernen amb dret a lautodeterminaci tal com sentn en el dret internacional i la teoria democrtica,6 i el marc conceptual adoptat segueix la diferenciaci de Seton-Watsons entre estat i naci i la diferenciaci relacionada, tamb emprada per Kriesi, entre construcci de lestat i construcci de la naci.7 El captol, doncs, procedeix de la manera segent: la primera secci resumeix breument levoluci histrica del sistema poltic sus amb la transici decisiva de la confederaci a la federaci el 1848. La segent secci examina el sorgiment i el desenvolupament de la idea de la nacionalitat sussa i mostra que la seva seqncia histrica va ser molt coherent amb les tendncies europees contempornies (si s que no shi va avanar) i que, des del comenament, va tenir un carcter mono i no multi. La tercera secci passa al moment actual i ofereix una descripci concisa de les principals caracterstiques de lEstat sus contemporani, mentre que la quarta secci investiga si Sussa s encara avui un pas mononacional i dna una resposta afirmativa. La cinquena secci mira cap endavant i prova davaluar la probabilitat que Sussa continu essent mononacional en el futur. Malgrat alguns motius de preocupaci, la resposta s, un altre cop, en general s. Per ltim, la darrera secci sost que, com que el pas s mononacional, les veritables federacions multinacionals no poden aprendre gaire res de Sussa. Daltra banda, lexperincia sussa s molt instructiva pel que fa als factors i les circumstncies que poden fer
6 Tully (2001, p. 2). 7 Vegeu Seton-Watson (1977, p. 1) i Kriesi (1999, p. 13-14).

426

que un pas multilinge sigui mononacional en comptes de multinacional.

2. Levoluci histrica del sistema poltic sus Els orgens del sistema poltic sus se situen tradicionalment al 12918 quan representants de les tres comunitats de la vall dUri, Schwyz i Unterwalden (sotmeses de iure a lemperador alemany per que de facto gaudien duna autonomia considerable) van fer un jurament de suport mutu i defensa per preservar aquest estatus enfront la invasi imperial. Desprs de la batalla de Morgarten de 1315, quan els confederats van derrotar lexrcit dHabsburg, laliana inicial va atreure altres membres i de mica en mica va adquirir un carcter ms permanent. Cap a mitjan segle XIV, cinc Orte o localitats ms Lucerna, Zrich, Glarus, Zug i Berna es van incorporar a laliana. Larribada de ciutats poderoses com Berna i Zrich va enfortir molt la confederaci naixent i alhora va crear una fissura entre les rees rurals i urbanes que seria una caracterstica duradora de la poltica sussa fins a lactualitat.9 Al segle segent, les Orte es van embarcar en una agressiva expansi territorial sostinguda pel seu poder militar i van consolidar la seva independncia de facto dins lImperi. Durant el mateix perode, es va signar un seguit de nous tractats i el Tagsatzung, o dieta confederal, constituda per representants per cada Ort, que es reun per primera vegada el 1353, va esdevenir ms freqent i adquir estatus dinstituci cen8 Sobre lelecci de 1291 com a data fundacional de Sussa, vegeu Zimmer (2003, p. 209-236). 9 Sobre les tensions entre les ciutats i les comunitats de les valls abans de la Reforma, vegeu Kohn (1956, p. 20).
427

tral de la confederaci.10 A la fi de la Guerra dels Suabis, el 1499, la confederaci aconseguia la independncia de facto dins lImperi. El 1515 ja shi havien unit cinc membres ms Friburg, Solothurn, Basilea, Schaffausen i Appenzell que van fer pujar el nombre de confederats a tretze. El mateix any, la derrota de Marignano va marcar la fi de la fase de conquesta militar i va menar a ladopci duna poltica de neutralitat. Desprs de Marignano no es van admetre nous membres amb plens poders, tot i que nou rees del voltant esdevingueren territoris associats. Uns quants daquests territoris, com St. Gallen, tenien dret de representaci a la dieta, mentre que daltres, com Ginebra, no en tenien.11 Els territoris conquerits durant lexpansi del segle XV, com ara lactual Ticino, tenien lestatus de territoris sotmesos governats individualment o collectivament per les Orte sense dret a representaci a la dieta per amb un grau considerable dautogovern local.12 Aquesta asimetria institucional es va reproduir en gran part dins les mateixes Orte, sobretot les dominades per la ciutat, entre els habitants de la ciutat, que gaudien de drets poltics, i els habitants del camp, que en van ser exclosos en gran part.13 En aquesta poca la federaci es veia en general com una unitat poltica diferenciada dins lImperi Germnic14 i havia adquirit una estabilitat relativa tant a linterior com a lexterior. Tanmateix, la Reforma, que sadopt com un mosaic, va introduir una segona esquerda profunda, aquesta entre protestants i catlics, que seria una font de conflictes recurrents fins a la fi del segle XIX. De fet, si b els confederats es van aferrar a la seva neutra-

10 11 12 13 14

Vegeu Zimmer (2003, p. 24-25). Vegeu de Capitani (1983, p. 130-131). Vegeu Hughes (1975, p. 90-92) i de Capitani (1983, p. 137). Vegeu de Capitani (1983, p. 137). Sablonier, citat a Zimmer (2003, p. 21).

428

litat i es van mantenir al marge de la guerra dels Trenta Anys, no van poder evitar un seguit de guerres religioses fratricides. Amb la Pau de Westflia, la sobirania dels Orte sussos i la seva independncia del Sacre Imperi Rom van obtenir reconeixement oficial, i sen va confirmar la neutralitat. Durant els segents cent anys, la confederaci gaud dun perode destabilitat recuperada que va veure com la naturalesa oligrquica del govern en la majoria dels Orte urbans, com ara Berna, saprofundia de manera considerable. Des de comenament del segle XVIII, en tots els membres de ple de la confederaci, amb lexcepci parcial de Friburg, es parlava alemany, i lalemany era lnica llengua oficial en s. Per tant les rees associades com les subjectes, segons hem vist abans, incloen una mplia poblaci francfona i de parla italiana.15 Va ser en una daquestes rees sotmeses, el Vaud, on la Revoluci Francesa va tenir ms impacte i aliment reivindicacions demancipaci respecte a Berna i Friburg. La radicalitzaci daquestes demandes va menar el 1798 a lesclat de lanomenada Revoluci Sussa i la intervenci de Frana.16 Amb la cooperaci de diversos simpatitzants prorevolucionaris sussos, Frana va envair la confederaci, va derrotar Berna, que nera el baluard militar, i impos un sistema poltic radicalment nou, anomenat Repblica Helvtica. Es tractava duna repblica modelada segons la Constituci francesa de 1795, en qu els antics Orte van perdre la independncia i van esdevenir, segons una manera reorganitzada, simples districtes administratius.17 Tot i que un bon nombre de sussos

15 Aix doncs, mentre que en el pla oficial Sussa no esdevingu multilinge fins a 1798, a nivell social, la condici multilinge havia estat present durant molt ms temps. 16 Vegeu Bonjour et al. (1952, esp. 211). 17 Vegeu Zimmer (2003, p. 85).
429

havia celebrat inicialment la Revoluci Francesa i donava suport als principis de la Repblica Helvtica democrcia representativa, igualtat de drets, estatus oficial per al francs i litali, educaci uniforme i laica i llibertat dassentament, en realitat la Repblica no va ser mai del tot acceptada, sobretot a la Sussa central, i va patir quatre cops destat en tres anys.18 Encara que leliminaci de la sobirania dels cantons mantinguda els segles anteriors fou, s clar, un factor determinant de la impopularitat de la Repblica, loposici tamb va arrelar a la defensa de lautonomia comunal i de les seves fonts dingressos, amenaades des de la introducci de la llibertat dassentament.19 De manera una mica contrria, el que s ara un tret definidor de Sussa, la democrcia directa a travs de votacions populars, va aparixer per primer cop en aquest perode. La inestabilitat crnica de la Repblica Helvtica dugu a un retorn parcial al sistema de cantons, amb la intervenci personal de Napole, sota un sistema conegut com la Mediaci. Tot i que el sistema no va sobreviure al seu arquitecte, els seus fonaments territorials innovadors sn encara avui a la base de la federaci sussa. Als antics tretze cantons20 shi afegiren en aquell moment els territoris abans associats o sotmesos dArgovia, Graubnden, St. Gallen, Ticino i Vaud, amb tot lestatus de cantons. En lendemig, Ginebra, Valais, el que ara s el cant de Jura i Neuchtel havien estat annexats a Frana i romangueren en mans franceses fins al 1814. Desprs de la caiguda de Napole, els cantons van recuperar la sobirania i van restablir una confederaci entre ells sota els termes del Tractat Federal signat el 1815. La confede18 Vegeu Lerner (2004, p. 74-75) i Bonjour et al. (1952, p. 224). 19 Vegeu Lerner (2004, esp. 70). 20 Llavors lantiga Orte sanomenava sovint cantons, vegeu Germann i Klti (2004, p. 318).

430

raci ja incloa Ginebra, Neuchtel i Valais com a membres de ple dret i les seves fronteres no canviarien daleshores en.21 Tot i que aquesta nova confederaci constitua un intent explcit de recrear lordre institucional previ a 1789, s que va conservar una srie de principis i caracterstiques introduts durant lhegemonia francesa, sobretot pel que fa a la igualtat entre els cantons. Per lascendent moviment liberal no va trigar gaire a pressionar el sistema per introduir reformes fonamentals tant a nivell cantonal com confederal. Arran de la Revoluci de 1830 a Frana, va agafar embranzida un ampli moviment reformista anomenat Regeneraci.22 La Regeneraci tenia dos vessants. Duna banda, es dirigia cap al canvi constitucional a nivell cantonal centrat en la igualtat dels ciutadans, el sufragi universal mascul i lmits clars al govern i estava subjecte a laprovaci popular en un referndum. En segon lloc, per no menys important, els cantons regenerats, al seu torn, van reclamar amb cada cop ms contundncia ms responsabilitats de govern per exercir-lo a escala central sobretot defensa i afers econmics i una infraestructura institucional ms forta per dur-ho a terme. Lala radical del moviment exigia ni ms ni menys que la creaci dun govern central i dun parlament central en el que hauria equivalgut a una transici des duna confederaci destats a un estat federal.23 El 1832 lesborrany dun nou tractat que provava de trobar un punt intermedi entre les demandes dun govern central fort i el desig de preservar les sobiranies cantonals no va satisfer cap de les parts i va acabar en no-res.
21 El que s ara el cant de Jura sincorpor al cant de Berna i noms va adquirir estatus cantonal el 1979. 22 Lexpansi de la premsa tingu un paper crucial, i va fer que Sussa tingus una de les densitats de publicacions ms altes al mn, vegeu Zimmer (2003, p. 126). 23 Vegeu Zimmer (2003, p. 120-122); tamb Aubert (1974, p. esp. 20) i Bonjour et al. (1952, p. 249-258).
431

Lenfortiment de les pressions per a la creaci dun estat sus va alarmar diversos cantons catlics conservadors fins al punt que set els tres Waldsttten originals dUri, Schwyz i Unterwalden ms Lucerna, Zug, Friburg i Valais van signar un pacte secret de defensa anomenat el Sonderbund.24 La dcada de 1840, lala radical del moviment liberal va esdevenir dominant i les forces radicals van dominar diversos cantons, sobretot Berna. El canvi de bndol del principal de la confederaci va decantar lequilibri de forces de la dieta de manera decisiva i va consolidar la influncia radical, que ja gaudia tamb dun suport massiu.25 El xoc entre les parts oposades va arribar a un punt crtic el 1847, quan un conflicte tericament relatiu als ordes religiosos per clarament arrelat en qestions constitucionals26 desencaden una guerra civil curta i gaireb sense vessament de sang. Desprs de la victria de les forces radicals, es form una comissi constitucional a la qual es va encomanar una revisi del tractat de 1815. s digne de comentari que, tot i que Neuchtel i Appenzell-Inner Rhodes es van negar a participar-hi, tots els cantons derrotats hi eren representats. Si b les opinions respecte al grau de la revisi del tractat en una direcci centralista27 continuaven fora dividides, la comissi va acabar decidint substituir la confederaci basada en un tractat per una federaci basada en una Constituci. Els radicals victoriosos, no obstant aix, van observar molta moderaci a lhora de redactar la Constituci de 1848 i si b es van assegurar la seva reivindicaci central dun estat sus, van fer
24 Vegeu Bonjour et al. (1952, p. 262). 25 Berna era el cant ms gran i la fortalesa militar ms poderosa, i havia liderat les reaccions conservadores el 1815, vegeu Kohn (1956, p. 68). 26 Vegeu Bonjour et al. (1952, p. 263) i Kohn (1956, p. 106). 27 Fins i tot les veus liberals capdavanteres com el diari Neue Zrcher Zeitung tenien dubtes sobre si la gent estava disposada a acceptar un Parlament nacional, vegeu Zimmer (2003, p. 136).

432

concessions importants als antics cantons del Sonderbund quant al manteniment de la centralitzaci en un grau mnim.28 Aix doncs, la Constituci preveia un parlament bicameral i un executiu federal, per estipulava que les esmenes constitucionals depenguessin del vot en un referndum subjecte a una majoria dels cantons, i concedia molta autonomia a aquests darrers. Setze cantons van votar a favor de la Constituci proposada a la dieta i, desprs que una majoria de cantons la ratifiqus, el 12 de setembre de 1848 la dieta va declarar adoptada la Constituci amb un vot unnime i labstenci dels antics cantons Sonderbund.29 El nou estat federal tenia una arquitectura institucional molt ms desenvolupada que la confederaci i possea per primera vegada les seves prpies fonts dingressos, per altrament continuava dall ms descentralitzat. Aix els radicals que dominaven el Parlament i monopolitzaven lExecutiu encara pressionaven per obtenir ms centralitzaci. A partir de la dcada de 1860 el moviment democrtic es va estendre per tot Sussa amb la seva reclamaci que es poss en prctica la sobirania popular mitjanant institucions de democrcia directa.30 Com sempre, aquest moviment va produir en un principi efectes als cantons, per desprs es va estendre a escala federal. Es van presentar propostes per reformar la Constituci ja el 1866, i una revisi completa es va sotmetre a referndum, per fou rebutjada, el 1872. El 1874 es va acceptar una versi aigualida, ms acceptable per a catlics i francfons, que havien votat majoritriament contra les propostes de 1872. Una innovaci clau va ser la introducci del refe28 Vegeu Bonjour et al. (1952, p. 267-269) i Kohn (1956, p. 119); les pressions externes tamb van tenir probablement un efecte, vegeu Stojanovic (2000, p. 45). 29 Vegeu Zimmer (2003, p. 135). 30 Vegeu Bonjour et al. (1952, p. 299).
433

rndum opcional, amb el qual els ciutadans poden enfrontarse a qualsevol llei aprovada pel Parlament, que tindria profundes conseqncies per a la naturalesa del sistema poltic sus. La popularitat del nou instrument amb derrotes freqents del govern en mans de laliana informal entre catlics i francfons va menar a lacceptaci per primera vegada, el 1891, dun catlic conservador a lExecutiu federal, el primer cas de partici del poder a lExecutiu. El mateix any es va crear laltre instrument fonamental de la democrcia directa: la iniciativa legislativa. La pressi del moviment democrtic tamb va motivar durant la dcada de 1890 ladopci en molts cantons de sistemes electorals basats en la representaci proporcional (RP). Durant el mateix perode, com a la resta dEuropa, lascensi del socialisme i el moviment obrer arran de la rpida industrialitzaci va propiciar laparici de la fissura de classes com una caracterstica fonamental de la poltica sussa. Aix va culminar en una vaga general el 1918 i en la introducci un any ms tard desprs de lxit duna iniciativa popular de la RP per a lelecci de la cambra baixa amb la utilitzaci dels cantons com a circumscripcions electorals. La moderaci del conflicte de classes, que encara era precari a mitjan dcada de 1930, al final es va consolidar el 1937 en assolir-se lacord de la Pau Obrera entre els patrons i els sindicats. Durant el perode de postguerra el partit socialista es va integrar plenament a lexecutiu, des de 1959, i es va construir un ampli estat del benestar. A partir de la dcada de 1960, el moviment per a la renovaci constitucional va avanar a bon ritme i va afectar primer els cantons, seguint la llarga tradici sussa, i desprs va exercir pressi per una revisi de la Constituci federal. Desprs dun debat perllongat, el Parlament i el poble van adoptar una nova Constituci el 1999 que entr en vigor el 2000.
434

Mentrestant, les dones havien obtingut el dret al vot en les eleccions federals de 1971. Quan va ser reemplaada, la Constituci de 1874 ja havia sofert unes 140 esmenes.31 Aix reflecteix una de les tendncies principals que van canviar la federaci sussa en el segle i mig posterior a 1848: s a dir, la centralitzaci. Un ampli ventall de competncies que shavien deixat en mans dels cantons en la primera Constituci va anar passant al control del nivell federal.32 No obstant aix, la centralitzaci va estar essencialment limitada a la legislaci, mentre que la implementaci es deix als cantons i a les comunes. De la mateixa manera, el gros de les nmines del sector pblic i de les potestats de recaptaci dimpostos van restar a nivell cantonal o comunal. Dues tendncies fonamentals ms dignes desment sn lexpansi i la intensificaci en ls de la democrcia directa i la inclusivitat progressiva del sistema. Lexpansi de la democrcia directa va convertir Sussa en lnica democrcia semidirecta del mn, amb conseqncies denorme importncia per a la unitat poltica sussa. En part com a resposta, les institucions susses tamb esdevingueren ms consensuals, com indica la inclusi progressiva a lexecutiu dels quatre partits poltics principals i lorganitzaci dmplies consultes preparlamentries sobre projectes de llei.

3. El desenvolupament histric de la naci sussa Al segle XV va comenar a sorgir un sentiment didentitat poltica sussa en els escrits dels cronistes humanistes que van elaborar les primeres histries de Sussa a partir del que es

31 Fleiner (2002, p. 98). 32 Probablement, els dos exemples ms emblemtics sn Defensa i els codis legals.
435

podria anomenar perspectiva protonacional.33 Zimmer identifica dos factors en laparici daquesta identitat, un intern i laltre extern. El primer va ser el desenvolupament del sistema confederal mitjanant aliances i tractats successius i el seu espessiment institucional corresponent, que infonia la sensaci que sestava bastint un sistema poltic diferent. El segon era laspecte extern del mateix procs, s a dir, la lluita dels cantons contra lImperi dels Habsburg i la creixent percepci del segon com laltre de Sussa, que va contribuir a crear un sentiment dexclusivitat sussa.34 En el decurs del segle XVIII, la identitat sussa va comenar a adquirir un carcter nacional i a alimentar un moviment nacionalista. A la dcada de 1730, van comenar a crear-se ctedres dhistria patritica a la universitat, sobretot a Zurich, i el 1762 es va fundar la Societat Helvtica (que segons Zimmer fou la primera associaci patritica dEuropa dedicada exclusivament a un programa nacional).35 Com el seu avantpassat prenacional, aquest nacionalisme primerenc es basava en el passat com dels cantons i en els mites de la fundaci de la confederaci a lEdat Mitjana.36 El nacionalisme era la fora que movia els membres de la Societat Helvtica i el passat dels confederats es va fer servir per legitimar les noves reivindicacions i aspiracions.37 El nacionalisme de la Societat Helvtica era, s clar,

33 Vegeu de Capitani (1983, p. 153) i Zimmer (2003, p. 19). 34 Zimmer (2003, p. 20-21). 35 Zimmer (2003, p. 42); ms mpliament, vegeu ibdem p. 41-79 i de Capitani (1983, p. 153). A ms, Zimmer argumenta (2003, p. 50) que la Societat Helvtica no va tenir cap homleg a Europa a finals del segle XVIII, i que, a tall de comparaci, fins a 1800 gaireb no va haver-hi activitat nacionalista alemanya (ibdem). 36 Vegeu Frei (1983) i Zimmer (2003, p. esp. 55-65); el mite dels Alps i el seu paper en la formaci del carcter sus tamb fou destacat, vegeu de Capitani (1983, p. 153-155) i Zimmer (2003, p. 205-206). 37 Vegeu Zimmer (2003, p. 41, 69, 71, 78).

436

cosa duna minoria privilegiada i va ser predominantment protestant i de parla alemanya, per no exclusivament. Com assenyala Zimmer, a finals de la dcada de 1770, les reunions anuals de la Societat havien esdevingut en efecte aplecs de les elits poltiques i econmiques susses.38 Aix, Kohn bsicament lencertava en sostenir que un sentiment de patriotisme sus com aquest existia no tan sols entre els sussos germnics dels tretze cantons dominants i sobirans sin tamb a les terres sotmeses del Vaud i de Ticino.39 Com havia succet en el passat i continuaria passant durant molt de temps, la divisi religiosa era molt ms profunda i polticament remarcable que no pas la lingstica i, per consegent, va condicionar actituds respecte a la qesti de la nacionalitat. Aquest nacionalisme sus emergent trob el seu primer marc institucional a la Repblica Helvtica, que es basava explcitament en la idea duna naci sussa nica per multilinge, i va tenir la manifestaci ms clara en el camp de leducaci.40 Si b podem sentir-nos temptats dinterpretar el fracs de la Repblica Helvtica com un rebuig del nacionalisme sus que expressava, fra un greu error. En primer lloc, s essencial tenir en compte, com ens recorda Zimmer, que tant el suport com loposici a la Repblica Helvtica transcendien els grups lingstics.41 Aix doncs, ja a linici del segle XIX el nacionalisme sus civil multilingstic no va rebre atacs de nacionalismes tnics monolingstics. Una prova elo38 Zimmer (2003, p. 49), ms en general ibdem (47-49) i de Capitani (1983, p. 153-155). 39 Vegeu Kohn (1956, p. 26). 40 Es van constituir el francs i litali llenges oficials de la Repblica en les mateixes condicions que lalemany, vegeu McRae (1983, p. 40) i Zimmer (2003, p. 87). Ms mpliament, sobre la idea de la naci sussa sota la Repblica Helvtica, vegeu Kohn (1956, p. 45) i Lerner (2004, p. 74). Sobre educaci en particular, vegeu Bonjour et al. (1952, p. 226-227) i de Capitani (1983, p. 162-163). 41 Zimmer (2003, p. 89).
437

qent lofereix el comportament dels territoris de llengua francesa i italiana anteriorment sotmesos que, posats davant lelecci dunir-se o b a les repblica francesa o a la cisalpina, respectivament, o b esdevenir membres en peu digualtat dun estat sus, van escollir aquesta ltima.42 En segon lloc, tampoc no sha dexagerar la identificaci popular amb els cantons. Per a la majoria de gent corrent, sobretot fora dels cantons Landsgemeinde,43 la ptria era la comuna local, on se centrava la seva vida i es basaven els drets de ciutadania, ms que el cant44 i, com hem vist abans, la resistncia contra la Repblica Helvtica estava arrelada tant en una defensa de lautonomia local com, si no ms encara, en la dels cantons, i aquesta defensa transcendia les diferncies religioses i lingstiques.45 El nacionalisme sus no va desaparixer amb la restauraci de 1815. Al contrari, tot i que privat destructura institucional, va dominar tot el perode de 1815-1848. Aquest perode fou testimoni duna proliferaci de societats i festivitats nacionals;46 a ms, com hem vist a la secci anterior, un objectiu central del moviment de Regeneraci era la creaci dun estat nacional sus, i el Radicalisme era sense cap mena de dubte un moviment nacionalista.47 Amb laccs dels antics territoris aliats i sotmesos a un ple estatus de cant, els parlants de francs i itali estigueren plenament representats en aquest nacionalisme que volia obtenir un estat.48
42 43 44 45 46 Ja indicat fa temps per Bonjour et al. (1952, p. 229) i Kohn (1956, p. 36). Assemblea popular a laire lliure de tots els ciutadans. Vegeu Zimmer (2003, p. 103). Zimmer (2003, p. 102-110). Vegeu Bonjour et al. (1952, p. 237-239), Andrey (1983, p. 21-23) i Bendix (1992, p. 768-769, 774-775, 783). 47 Vegeu Bonjour et al. (1952, p. 257), Kohn (1956, p. 67-74), Zimmer (2003, p. esp. 21, 28-32, 130, 139). 48 Vegeu Zimmer (2003, p. esp. 152).

438

s digne desment que, si b el conflicte nacional de la primera meitat del segle XIX es va modelar a partir de la combinaci de les divisions religioses i urbanes-rurals, no va ser un conflicte que es pogus definir per la fractura lingstica.49 A ms, en gran part el conflicte no era entre nacionalismes rivals sin entre interpretacions rivals del mateix passat nacional i les conclusions divergents que tots dos bndols extreien quant a la forma constitucional que havia de tenir el sistema poltic sus.50 Els qui rebutjaven la idea duna nacionalitat sussa, no hi oposaven una idea de nacionalitat cantonal sin que rebutjaven la mateixa idea de nacionalitat com a base legitimadora dun sistema de govern, fos cantonal o federal. Aix era degut en part al fet que les reunions cara a cara dels Landsgemeinden i, s clar, del seu equivalent local, els Gemeindeversammlunge havien promogut una concepci Gemeinschaft de la classe poltica que xocava amb la idea duna Gesellschaf nacional.51 Potser el rebuig ms clar de la idea de naci sussa la va expresser Philip Anton von Segesser, un lder del cant de Lucerna, que el febrer de 1848 va escriure: Sussa minteressa noms perqu el cant de Lucerna, que s la meva mare ptria, es troba aqu. Si el cant de Lucerna deixs dexistir com a membre lliure i sobir de la Confederaci, aquesta tindria tan poca importncia per a mi com la Petita i Gran Tatria.52 Encara que alguns concebien el seu cant duna manera quasinacional, la majoria de veus conservadores de la Sussa central que es van alar contra
49 Vegeu, entre daltres, Bonjour et al. (1952, p. 260), Kriesi (1999, p. 14) i Zimmer (2003, p. 149). 50 Vegeu Zimmer (2003, p. 11, 15). 51 Vegeu Zimmer (2003, p. 148-151; tamb 104-108) i Kohn (1956, p. 59). Lerner tamb assenyala que, ja el 1790, es percebia que la democrcia representativa estava oposada a la veritable democrcia als cantons Landsgemeinde de Sussa central. Per a ells, qualsevol taca de representaci era equivalent a aristocrcia (2004, p. 69). 52 Citat a Kohn (1956, p. 100).
439

la idea de nacionalisme sus estaven dacord amb les idees premodernes de legitimitat poltica i rebutjaven la idea moderna de sobirania nacional tout court.53 Per tant, un cop que els liberals i els radicals hagueren imposat la naci com a marc per al discurs constitucional, els conservadors no tenien cap altre remei que acceptar-ho i actuar-hi a linterior.54 El carcter mononacional de Sussa ja a mitjan segle XIX es mostrava clarament en lesperit de la Constituci de 1848 i en la manera en qu es va adoptar. Cal que no ens deixem enganyar per la lletra de larticle 1 de la Constituci les persones dels vint-i-dos cantons sobirans, ja que el document era sens dubte la llei dun sol poble sobir i no un pacte entre estats o entre vint-i-dos pobles sobirans.55 Segons Bonjour et al., el factor decisiu, tanmateix, ara era el poble i no els estats. Perqu no eren els cantons els que havien fundat el nou estat federal; va ser una llei nacional amb el suport de la gent.56 Com hem vist a la secci anterior, un nombre significatiu de cantons van votar contra la nova Constituci tant a la dieta com en el procs de ratificaci per a lltim la van acceptar com a expressi de la voluntat nacional. Tot i que el conflicte entre les forces nacionalistes i els seus rivals havia quedat tancat amb la guerra civil i les seves con53 Encara que els termes acci i nacionalisme, en ls vague caracterstic de la primera part del segle XIX, saplicaven a vegades a un cant aix com al conjunt de Sussa vegeu Andrey (1983, p. 246), Brhlmeier (1992, p. 24) i Zimmer (2003, p. 112), no sha dinterpretar que aix indica lexistncia de nacionalismes cantonals tal com entenem la paraula avui. 54 Zimmer (2003, p. 150). 55 El llenguatge anacrnic era part de lestratgia de lapaivagament respecte als perdedors de la guerra civil. Sha dentendre des de la mateixa perspectiva ls continuat del terme confederaci en la designaci oficial de lEstat aix com diversos altres elements per exemple la diada nacional concebuts per accentuar la continutat simblica ms que la ruptura amb el passat previ a 1848. 56 Bonjour et al. (1952, p. 269). Vegeu tamb Brhlmeier (1992, p. 25), Hughes (1993, p. 157) i Zimmer (2003, p. 135).

440

seqncies constitucionals, les relacions entre tots dos bndols continuaven essent glacials desprs de 1848, i noms es van comenar a descongelar a la dcada de 1870. Sussa va haver desperar a 1891 perqu la idea dun estat sus legitimat com a naci fos del tot acceptada al Waldsttten.57 La pressi externa sobre el jove estat federal en forma de conflictes entre Prssia i Alemanya,58 i ms fonamentalment, per la fora de la marea dels nacionalismes etnolingstics sens dubte contribu a ampliar i aprofundir la identificaci collectiva amb Sussa, si b el nacionalisme de direcci estatal que professaven les autoritats federals tamb va resultar decisiu. Aquesta poltica era vigent des de comenaments de la dcada de 1870 i es va posar encara ms de manifest en les celebracions del 600 aniversari de la confederaci, el 1891.59 Una llei de 1887 autoritz el govern federal a subvencionar monuments i obres dart de significaci nacional; el 1889, es va codificar finalment la bandera; el 1891 el govern va encarregar una histria oficial del pas; es van crear una biblioteca i un museu nacionals el 1894 i el 1898, respectivament; i el 1899, es va institucionalitzar l1 dagost com la diada nacional de Sussa.60 Lefecte combinat de les pressions externes i internes i el nacionalisme de direcci estatal va convertir la naci en la fora ms potent didentificaci
57 No va ser per casualitat que el 1891 va assenyalar la primera celebraci oficial del pacte de 1291 i per tant tamb es va celebrar el Waldsttten com a bressol de la naci sussa i es va acceptar el primer ministre conservador catlic al Consell Federal. Sobre lacceptaci entre els catlics del nacionalisme sus en aquest perode, vegeu tamb Kriesi (1999, p. 15). 58 Vegeu Bonjour et al. (1952, p. 277-280 i 309-311), Kohn (1956, p. 120) i McRae (1983, p. 44). 59 Aquests se centraven en els mites dels Cantons de Bosc i la llegenda de Guillem Tell i, prou apropiadament, les festivitats centrals tenien lloc a Schwyz i Uri, vegeu Zimmer (2003, p. 163). 60 Vegeu Zimmer (2003, p. 175, 177, 209, 219, 298); sobre la festa nacional vegeu tamb Bendix (1992, p. 776-779).
441

collectiva, molt en lnea amb tendncies simultnies daltres punts dEuropa.61 Aquestes, especialment en la forma de nacionalisme etnolingstic representat per Alemanya i Itlia, tamb van representar una amenaa creixent per al nacionalisme multilinge dels sussos cap a final del segle XIX i comenament del XX.62 Va arribar a un punt crtic a la I Guerra Mundial i la postguerra, quan van sorgir fortes tensions, sobretot en les relacions entre les potncies belligerants.63 La campanya a favor de la ratificaci del tractat de la Lliga de les Nacions i el referndum subsegent les va acabar devidenciar del tot.64 Per sort per a Sussa, la crisi no va durar gaire i la fractura lingstica, posada de relleu en la I Guerra Mundial, va quedar eclipsada per la fractura de classes, posada en primer pla en la vaga general de 1918, i desprs amb la pressi externa de la Itlia feixista i lAlemanya nazi.65 A diferncia de la IGM, la II Guerra Mundial va tenir un potent efecte unificador al pas,66 i fins i tot va causar un grau considerable de desarrelament cultural respecte a Alemanya entre els germanoparlants, que es va manifestar en una revaloritzaci dels dialectes Schwyzerdtsch i els efectes de la qual encara se senten avui.67 En el perode de
61 Zimmer (2003, p. 167, 195). 62 Alguns germanoparlants sussos especialment el gran historiador Jacob Burckhardt van rebutjar la idea duna naci sussa i subscrivien la idea duna naci etnolingstica pangermnica, vegeu Kohn (1956, p. 81, 89-95, 121-126); tanmateix aquesta era una concepci molt marginal; vegeu tamb Zimmer (2003, p. 198-203). 63 Vegeu, entre daltres, Bonjour et al. (1952, p. 344-345) i Jost (1983, p. 94-95, 122124). 64 Va ser la primera vegada que lelectorat sus votava sobre un tractat. A La Lliga li donaven suport un 85,3% dels francfons i la rebutjava un 54,1% entre els germanoparlants. 65 Vegeu McRae (1983, p. 232). 66 De manera reveladora, les celebracions de la diada nacional de 1941 foren les ms esplndides i sentides, vegeu Bendix (1992, p. 779-780). 67 Vegeu Bonjour et al. (1952, p. 366), Schmid (1981, p. 31, 122) i McRae (1983,

442

postguerra, alguns intellectuals van expressar la seva preocupaci per un malestar sus durant les dcades de 1960 i 1970, i el conflicte de Jura68 va donar un carcter ms intens, tot i que en gran part local, a la fractura lingstica, per no van sorgir amenaces serioses a la mononacionalitat de Sussa. Com ha mostrat aquest breu esbs, el nacionalisme sus no va ser una creaci de lestat federal posterior a 1848, i encara menys a 1891. Per fer servir la terminologia de Tilly, el nacionalisme sus fou aspirant a lestat fins a 1848 i potser fins a 1874 i tot i desprs de direcci estatal.69 Com assenyala Zimmer, el fet que des de final del segle XVIII la naci comencs a proveir una moral dactuaci i un marc ideolgic de referncia fou decisiu.70 Aix doncs, Anderson sequivoca quan interpreta que el que vol dir Hugues s que abans del 1891 no es pot parlar dun sentiment de nacionalitat sussa, i que Sussa sentn ms b com a part de la darrera onada de nacionalisme.71 I sequivoca per partida doble quan interpreta el suposat nacionalisme tard de Sussa com una conseqncia de lendarreriment del pas. Ben al contrari, pel que fa a nivells dindustrialitzaci, educaci i drets poltics, Sussa era una de les zones ms avanades dEuropa a la primera part del segle XIX.72 El nacionalisme no va arribar tard a Sussa i, si shi volen aplicar les categories dAnderson,

68 69 70 71

72

p. 45, 69); vegeu tamb Schmid (1981, p. 85, 90) sobre la relaci difcil entre els germanoparlants sussos i els alemanys. Sobre el conflicte de Jura vegeu, entre daltres, McRae (1983, p. 201-208) i Pichard (2004). Tilly (1993, p. 47). Zimmer (2003, p. 245). Vegeu Anderson (1991, p. 136-139); i tamb, s clar, Bhattacharyya (2007, p. 221-222) els arguments del qual es basen en els dAnderson. Bendix (1992: 786), Stojanovic (2000, p. 58) i Zimmer (2003, p. XIV) tamb sn crtics respecte a la caracteritzaci dAnderson. Zimmer (2003, p. 131, 166).
443

el pas estaria ms ben situat en la primera onada dels pioners criolls ms que en la darrera onada de nacionalisme postcolonial. Sussa tampoc no va ser multinacional en cap moment, ni al segle XIX ni al XX. De bon comenament, la nacionalitat sussa fou decididament mono, i els seus rivals eren formes de conservadorisme no nacionalista ms que nacionalismes etnolingstics o cantonals. Qu explica aquesta evoluci tan peculiar? Es poden identificar cinc factors principals. El primer, com els observadors han assenyalat sovint, les fractures socials a Sussa sentrecreuaven les unes amb les altres. Aix es donava sobretot en les dues principals: llengua i religi, per tamb s cert pel que fa a les divisions urb-rural i de classe, aix com a les fronteres cantonals.73 La divisi religiosa i les fronteres cantonals fragmentaven aix les comunitats lingstiques i contribuen a la no polititzaci de les identitats lingstiques.74 En un sentit molt real, tamb van impedir el sorgiment duna majoria clara. All que es podria anomenar el grup hegemnic parlant dalemany, protestant i urb no era (ni s) una majoria numrica. Per b que aix t sens dubte una gran importncia, no s lnic factor que va produir mononacionalitat a pesar del multilingisme. Un segon element essencial va ser la manera en qu sorg i es desenvolup el multilingisme. Com indica McRae, el factor decisiu va ser que no es va haver de lluitar mai per la igualtat lingstica75 i, a ms, que quan el nacionalisme es convert en una fora poderosa en la poltica, el pas ja havia esdevingut oficialment

73 Vegeu per exemple McRae (1983, p. 74-92; 114-117). 74 Per exemple, Bchtinger i Steiner (2004, p. 29) subratlleu que en temps de la Revoluci Francesa i Helvtica, els protestants francfons no sidentificaven amb la Frana tradicionalment catlica. 75 McRae (1983, p. 41).

444

multilinge.76 Si b aix, al seu torn, va ser el resultat de diversos factors, un de cabdal va ser que a lalba de lera nacional, no hi havia cap estratificaci lingstica significativa de classe,77 a diferncia, per exemple, de la situaci a Blgica i bona part de lEuropa de lEst i central.78 Un altre era lequilibri informal de forces entre els grups lingstics ms nombrosos, per ms fragmentats, en la part alemanya i els menys fragmentats i ms prestigiosos en la banda francesa.79 No obstant aix, mentre que aquests factors ajuden a explicar per qu el nacionalisme francfon no es va desenvolupar, troben ms difcil explicar per qu tampoc no ho va fer el seu cos parlant ditali. Al capdavall, a la Sussa de parla italiana les fractures lingstiques i religioses, aix com les fronteres poltiques, en gran mesura coincideixen i la condici minoritria de la llengua pel que fa a nombre de parlants no era compensada per un prestigi ms gran. Un altre factor que, per tant, cal afegir a lequaci s que lexistncia del confederalisme abans de 1848 i ms tard del federalisme descentralitzat va donar un alt grau dautonomia cultural i poltica a les comunitats lingstiques i va evitar-ne la mobilitzaci nacionalista. A causa de la seva gran descentralitzaci, el sistema no va produir mai les pressions, provinents sobretot de partits poltics centralitzats i una poderosa burocrcia central, que han generat en altres llocs els nacionalismes re76 Vegeu McRae (1983, p. 232). 77 Encara que amb algunes excepcions, vegeu Kohn (1956, p. 17), McRae (1983, p. 139, 174) i de Capitani (1983, p. 119-120); amb tota probabilitat, aix era degut al fet que totes tres llenges eren llenges literries principals dalta cultura. 78 Per aix, la poltica nacionalista centrada a reconquerir la metrpoli urbana, com explica Arel (2001, p. 77), no tenia cap ra de ser a Sussa. 79 Vegeu Schmid (1981, p. 29) i McRae (1983, p. 62-67, 70-74, 96); tamb Arel (2001, p. 78). s important tenir present que en la majoria de les situacions de la vida quotidiana, els germanoparlants no fan servir lalemany estndard, o Hochdeutsch, sin diversos dialectes.
445

gionals de fonament lingstic.80 A ms, la prolongada estabilitat territorial de les comunitats lingstiques i la inexistncia dexpansionisme per part de la ms gran significava que les comunitats ms petites no tenien cap motiu per tmer per la supervivncia de la seva llengua i cultura.81 Un quart factor central s la connexi entre levoluci histrica del sistema poltic sus i el sorgiment del nacionalisme. El fet que a tombant del segle XIX, Sussa ja tingus cinc segles dhistria com a sistema poltic, b que confederat, fou del tot determinant.82 A ms de proporcionar una forta memria histrica que es podia explotar amb finalitats nacionalistes, aix tamb significava que els mites fundacionals dels cantons eren collectius ms que no individuals i per tant no es prestaven fcilment al seu aprofitament amb vista a construir nacionalismes cantonals. El darrer factor, per no el menys important, fou el fet que estar envoltada per estats etnolingstics culturalment vinculats als grups idiomtics interiors significava que les aspiracions secessionistes alimentades per factors lingstics haurien implicat gaireb per fora unir-se a Alemanya, Frana o Itlia en comptes de crear estats independents a partir de la Deutsche Schweiz, la Suisse romande i la Svizzera italiana. Tanmateix, unir-se a Alemanya, Frana o Itlia, no tan sols hauria suposat repudiar la histria sussa, sin tamb girar lesquena a molta herncia cultural,83 per no parlar de valors poltics crucials com ara lautonomia cantonal, la democrcia directa, etc. Aix, els nacionalismes lingstics haurien dhaver canviat la
80 Vegeu Dunn (1972, p. 18). 81 Amb lexcepci de la comunitat de parla Romansch, naturalment, la sort de la qual probablement s deguda en gran part a labsncia, fins fa poc, duna llengua estandaritzada i escrita. 82 Vegeu tamb Kohn (1956, p. 15). 83 Com Grim assenyala (2002, p. 271-272), les zones de parla francesa i italiana de Sussa mai no han estat part de Frana o Itlia i posseeixen un patrimoni cultural diferent del dels seus vens.

446

histria, la cultura i els valors poltics per la unitat lingstica. Per com que les interaccions culturals i les rpubliques des lettres lingstiques en general no tenien gaires destorbs de fronteres poltiques, mentre que les caracterstiques histriques, culturals i poltiques distintives de Sussa shaurien perdut com a part dun estat etnolingstic ve, el terme del bescanvi unitat lingstica/valors sussos era molt contrari a la mobilitzaci irredentista de les comunitats lingstiques.

4. LEstat sus, avui LEstat sus t tres nivells principals de govern: la federaci, els cantons i les comunes.84 En tots els nivells, les institucions representatives coexisteixen amb instruments de democrcia directa, de manera que el sistema s veritablement una democrcia directa. El nivell federal es caracteritza per un bicameralisme i un semipresidencialisme perfectes. La cambra baixa del Parlament de dos-cents escons, el Consell Nacional, representa el conjunt del poble sus, mentre que la cambra alta de quaranranta-sis escons, el Consell dels Estats, representa els cantons. Totes dues les elegeixen directament els cantons, de manera que la nica diferncia real entre elles s que els escons del Consell Nacional sassignen als cantons en proporci al volum de la poblaci, mentre que cada cant t dos escons al Consell dels Estats, sigui quina sigui la seva poblaci.85 El sistema electoral per a la cambra baixa s una llista oberta dun sis84 Per a una introducci general al sistema poltic sus vegeu Church (2204), per a una anlisi vegeu Klti et al. (2207). 85 Sis cantons que, per raons histriques, sanomenen mitjos cantons noms tenen un seient.
447

tema de RP que permet un bon marge de vot preferent. No hi ha un sistema electoral uniforme per al Consell dels Estats, ja que aquest s un afer de llei cantonal, per tots els cantons menys un empren un sistema majoritari a dues voltes. Laprovaci de tota la legislaci requereix la conformitat de totes dues cambres, i es pot introduir per primer cop projectes de llei en qualsevol de les dues. Totes dues cambres del Parlament elegeixen de manera conjunta el Consell Federal, lexecutiu collegial de set membres. Un cop elegits, el Parlament no pot destituir de manera individual ni collectiva els consellers federals. La manca dun vincle de confiana entre lExecutiu i lassemblea legislativa, doncs, fa que el sistema sigui una mena de semipresidencialisme. En virtut duna convenci antiga, representants dels quatre partits majoritaris ocupen els set llocs, aproximadament en proporci a la seva fora al Parlament.86 Els quatre partits sn el Partit del Poble Sus, ara un partit populista de dreta, el Partit Socialista, un partit socialdemcrata fora tradicional, el Partit Radical, un partit liberal, i el Partit Democratacristi. El Tribunal Federal s la mxima autoritat jurdica de la federaci, per no t cap facultat de revisi constitucional sobre la legislaci federal i t un paper marginal en la regulaci de les relacions entre la federaci i els cantons. A nivell federal susen tres instruments principals de democrcia directa: el referndum obligatori per a tots els canvis constitucionals, la iniciativa constitucional i el referndum opcional sobre legislaci ordinria. Ls se nha intensificat amb el temps fins al punt que prcticament cal el vot popular per a totes les decisions fonamentals.
86 Aquest tret consensual del sistema poltic sus sinterpreta malament sovint com a resposta a les divisions lingstiques del pas. De fet, s principalment una resposta a la introducci del referndum opcional i els efectes que tingu sobre la poltica representativa, vegeu Bchtinger i Steiner (2004, p. 39).

448

Els vint-i-sis cantons87 sn el nivell intermedi de govern. Com hem vist abans, sn anteriors a la federaci i encara conserven alguns vestigis de la seva antiga condici destat. El que s ms important, posseeixen facultats residuals, gaireb tenen llibertat per determinar els seus propis ingressos, implementar la gran majoria de les lleis i poltiques federals i contractar ms de la meitat dels seus funcionaris. Tot i que lautonomia legislativa se nha erosionat greument amb el temps, encara sn en molts sentits el principal nivell de govern a Sussa. Des del punt de vista institucional, la majoria dels cantons reprodueix el sistema existent a nivell federal, tot i que amb tres diferncies essencials: totes les assemblees legislatives sn monocamerals, els executius sn elegits directament i la democrcia directa es fa servir encara ms. Les constitucions cantonals poden ser examinades pel Parlament federal, i el Tribunal Federal pot revisar judicialment la legislaci cantonal. Els partits federals sn federacions de partits cantonals i hi ha diferncies significatives entre els segons. No hem de perdre de vista les dues mil vuit-centes comunes. Gaudeixen duna autonomia considerable tant respecte a la federaci com als cantons, sencarreguen de recaptar impostos, dexecutar bona part de les poltiques, docupar prop del 30% dels funcionaris i disposen duna fervent lleialtat ciutadana. Sobretot, continuen essent els organismes que atorguen ciutadania, ja que la ciutadania sussa depn de la ciutadania cantonal, la qual, al seu torn, depn dobtenir ciutadania duna comuna. La democrcia directa tamb susa molt en aquest nivell i els Gemeindeversammlungen encara existeixen a les comunes ms petites.
87 Vint cantons complets i sis mitjos. La meitat dels cantons tenen el mateix estatus que els sencers llevat duna representaci reduda a la meitat al Consell dels Consell dels estats i la meitat de pes en el clcul de la majoria cantonal en alguns referndums.
449

La divisi de competncies entre la federaci i els cantons es regeix per la Constituci federal, mentre que la responsabilitat comunal est regulada per lleis cantonals. Els poders residuals, com sha indicat abans, recauen en els cantons, i cada nova transferncia de potestats cap al nivell central incloent-hi els impostos requereix laprovaci duna esmena constitucional, en referndum, per una majoria de la poblaci i dels cantons. La progressiva centralitzaci de la legislaci ha suscitat una divisi principalment funcional de la tasca, segons la qual les responsabilitats legislatives sexecuten des del centre i laplicaci es deixa als cantons i a les comunes. Els cantons gaudeixen duna capacitat de decisi considerable en lexecuci, ja que el Govern federal t recursos administratius limitats i potestats legals per controlar-la. Leducaci, la cultura i la seguretat sn els principals mbits de poltica encara sota control cantonal absolut. En lesfera fiscal, tot i que cada nivell t atribucions per recaptar impostos i en principi vol ser autofinanat, hi ha transferncies financeres considerables entre els nivells, sobretot de la federaci als cantons. Un sistema acabat de reformar digualaci fiscal vol reduir els desequilibris fiscals entre els cantons. Les relacions intergovernamentals verticals cada cop es duen ms a terme mitjanant la Conferncia de Governs Cantonals, la veu collectiva dels cantons. Tamb existeixen relacions intergovernamentals molt importants a tots dos nivells horitzontals, s a dir entre cantons i entre comunes. Aquestes relacions adopten la forma de tractats intercantonals o del seu equivalent funcional a nivell comunal. La gran majoria de tractats intercantonals sn dabast regional88 i la cooperaci intercomunal, per la seva prpia naturalesa, est molt localitzada.
88 Vegeu Armingeon (2000, p. 115).

450

Les minories establertes sacomoden en aquest sistema de dues maneres principals: lautonomia cantonal i la representaci central. Lautonomia s potser el principi central del sistema poltic sus, com demostra lalt grau dautogovern concedit als cantons i a les comunes. A travs daquest autogovern les comunitats lingstiques i religioses gaudeixen duna autonomia substancial i abandonen lestatus de minoria. La majoria de cantons sn monolinges i la seva poltica lingstica es basa en el principi territorial.89 En el marc federal, en qu no es disposa del mecanisme dautonomia, sempra la representaci, sovint segons un criteri des-proporcional que afavoreix les minories. Val la pena assenyalar tres aspectes clau. El francs i litali gaudeixen dun estatus de llengua oficial en peu digualtat amb lalemany.90 Les convencions oficioses estipulen que almenys dos consellers federals han de parlar llenges que no siguin lalemany i que les comunitats lingstiques han destar representades duna manera aproximadament proporcional a ladministraci pblica federal. Les comunitats francfones i italoparlants tamb es beneficien de canals de televisi generosament finanats en els seus idiomes respectius. Els cantons petits, que en fora casos sn tamb aclaparadorament catlics, es veuen afavorits en la representaci al Consell dels Estats, pel govern de majoria cantonal en els referndums constitucionals i per la convenci que els consellers federals han de procedir de diferents cantons.

89 Vegeu, entre daltres, Schmid (1981, p. 21). 90 El romanx s tamb una llengua oficial pel que fa a les relacions amb els ciutadans que el parlen.
451

5. Identitat nacional a la Sussa actual A la quarta secci he afirmat que Sussa encara era mononacional en el perode de postguerra. Per encara s cert? La proliferaci de classificacions del pas com a multinacional pot donar a entendre una altra cosa. Per determinar si Sussa s mononacional o multinacional el 2007 cal, s clar, identificar quantes nacions hi ha ara al pas. s curis que els qui etiqueten Sussa de multinacional poques vegades, si s que mai, duen a terme aquesta identificaci. Cenyint la qesti a un nivell relativament simple per poder tractarla, la pregunta es pot respondre com a mnim de cinc maneres diferents: N: Hi ha una sola naci sussa. A: Hi ha tres o quatre nacions, ja que cada comunitat lingstica s una naci B: Hi ha vint-i-sis nacions, ja que cada cant s una naci. C: Hi ha aproximadament dues mil vuit-centes nacions, ja que cada comuna s una naci. D: No hi ha nacions, noms tres porcions irredenta de les nacions alemanya, francesa i italiana respectivament. Prescindint de moment de la hiptesi N s a dir, la hiptesi nulla que Sussa encara s mononacional, aquesta secci considerar successivament les altres i avaluar les proves empriques que les sostenen. Tractarem A i D plegades i analitzarem la comunitat italoparlant identificant-la amb el Ticino. Sempraran sis criteris s a dir, indicadors de condici destat per determinar si una comunitat s una naci, que sn els segents: 1. La comunitat s el marc principal didentificaci poltica per als seus membres. 2. Hi ha un s molt ests dels termes naci i nacional amb relaci a la comunitat.
452

3. Est mpliament acceptat dins la comunitat que la sobirania ltima rau en la comunitat ms que en subdivisions daquesta o en unitats ms grans de les quals pugui ser una part. 4. Hi ha reclamacions molt esteses de reconeixement oficial de la comunitat com a naci i per donar-li un veto formal o informal en qestions constitucionals i legislaci fonamental. 5. Hi ha reclamacions molt esteses dun estatus constitucional especial per a la/les regi/ns on viu la comunitat; en altres paraules, per fer la federaci asimtrica. 6: Hi ha un moviment secessionista o almenys regionalista normalment un partit poltic amb un significatiu suport popular. Han esdevingut nacions les comunitats lingstiques? Una opini que se sost sovint s que la llengua ha substitut la religi com a fractura fonamental en el sistema poltic sus.91 Fins a cert punt s cert, per cal matisar-ho. Si b s clar que entre 1848 i, posem, 1920, la fractura religiosa va reduir-se i la lingstica va crixer,92 desprs daproximadament el 1920 totes dues fractures van disminuir, tot i que la major reducci de fidelitats religioses ha donat ms visibilitat a les lingstiques.93 Per tant, laugment de la fractura lingstica existeix noms en un sentit relatiu, no absolut. En altres paraules, no s gens clar que la fractura lingstica sigui ms notable el 2007 que el 1992 o fins i tot el 1920. En tot cas, s probable que sigui el cas contrari ja que, per exemple, la influncia de la qesti en lemissi de vots en les eleccions federals va
91 Vegeu Bchtinger i Steiner (2004, p. 27, 45-48). 92 Vegeu Kohn (1956, p. 127). 93 Vegeu Steiner (2002, p. 108-110). Tanmateix, la dcada de 1970 la religi encara determinava ms les pautes de votaci que la llengua o la classe, vegeu Lijphart (1979, p. 447).
453

declinar entre 1872 i 1994.94 Per agafar un dels exemples ms clars, a la famosa votaci sobre lrea Econmica Europea de 1992, que va generar molt debat sobre el creixent abisme entre els francfons i els germanoparlants, de fet hi va haver una diferncia ms petita entre totes dues comunitats respecte a la igualment famosa, per b que ms llunyana en la memria, votaci sobre la Societat de Nacions de 1920.95 Fins i tot all que als observadors externs desinformats els sembla el cas ms clar de conflicte lingstic, el conflicte de Jura, no estava motivat principalment per identitats lingstiques. El factor religis tant directe com, sobretot, indirecte va ser de bon tros lindicador ms clar del suport per a la separaci de Berna.96 A ms, hi ha un alt grau dhomogenetat de la cultura poltica i una majoria aclaparadora de la poblaci no considera problemtiques les relacions entre les comunitats.97 Sobretot, la prova ms clara s lescassa identificaci poltica amb les comunitats lingstiques, que s insignificant al costat de la identificaci amb Sussa.98 Entre els germanoparlants, la identificaci amb la comunitat lingstica s inferior no tan sols a la identificaci amb el pas en conjunt sin tamb a la que hi ha amb el cant i la comuna. Fins i tot entre els francfons, suposadament els mxims sospitosos de
94 Vegeu Kriesi et al. (1996, p. 28); malgrat que Steiner (2002, p. 112) informa duna prova que ho contradiu en el perode ms recent. 95 Vegeu Kriesi et al. (1996, p. 31). Kriesi i els seus collaboradors tamb creien (ibdem, 46, 67-75) que aquella poltica exterior i reforma institucional eren les dues rees amb ms possibilitats de contenir preferncies divergents entre les comunitats lingstiques. 96 Vegeu referncies a la nota a peu de pgina 388. 97 Kriesi et al. (1996, p. 53, 76, 15-19) i Fleiner (2002, p. 102). Schmid (1981, p. 111) ja havien trobat percepcions molt similars entre la gent jove a mitjan anys setanta. Tanmateix, Bchtinger i Steiner (2004, p. 46) informen que la vinculaci dels parlants francesos i italians amb Sussa va declinar durant la dcada de 1990. 98 Les dades publicades a Kriesi et al. (1996) ara tenen ms de deu anys per encara sn les ms completes disponibles.

454

nacionalisme regional, la identificaci amb la Suisse romande est clarament subordinada la identificaci amb Sussa i no s ms forta que la identificaci amb el cant i la comuna.99 A ms, una clara majoria en totes tres comunitats lingstiques, amb variacions mnimes entre elles, se sent molt vinculada o extremament vinculada a Sussa.100 Ats aquest patr didentitats i actituds, no s sorprenent que cap comunitat no posseeixi ni hagi demanat mai un veto sobre la legislaci ordinria o fins i tot sobre el canvi constitucional,101 i ni tan sols hagi demanat reconeixement com a naci. De fet, els termes naci i nacional gaireb no es fan servir mai amb relaci a una comunitat lingstica.102 Tampoc ha de sorprendre que no existeixi cap moviment secessionista mnimament significatiu basat en una comunitat lingstica,103 com tampoc no hi ha cap moviment regionalista basat en una comunitat lingstica,104 i que ni tan sols estigui en activitat cap partit
99 Vegeu Kriesi et al. (1996, p. 55-57); tamb Schmid (1981, p. 96-98). 100 Ibdem; vegeu tamb Schmid (1981, p. 71-82) sobre el fet que els parlants alemanys i francesos en gran part comparteixin la mateixa interpretaci de la histria sussa i els seus mites corresponents. 101 Vegeu tamb Froidevaux (1997, p. 13). 102 Vegeu tamb Stojanovic (2000, p. 66). 103 Es podria anar encara ms lluny i dir que amb lexcepci escassament important dun petit moviment a Ticinese que defensava la uni amb Itlia a la primera part del segle XX, vegeu Kohn (1956, p. 122) i McRae (1983, p. 214) a Sussa mai no hi ha hagut un secessionisme basat en la comunitat lingstica. Ni tan sols el Rassemblement Jurassien, malgrat lmfasi retric del seu lder en lethnie franaise i que de vegades jugava amb la idea de la independncia, no va plantejar-se mai seriosament una secessi de la Suisse romande per unir-se a Frana o esdevenir independent, vegeu McRae (1983, p. esp. 169) i Knsel i Hottinger (1994, p. 6). 104 Definit aqu com un moviment adreat a donar forma institucional a les comunitats lingstiques i a reivindicar un grau de repatriaci de potestats des del nivell federal a aquestes. Cal tenir present que, com va assenyalar McRae (1983, p. 55): Les regions lingstiques [...] sn noms un concepte estadstic a Sussa, i no tenen conseqncies administratives ni legals. Entre final dels anys seixanta i comenament dels vuitanta, van aparixer els partits regionalistes dmbit de la Suisse romande, per van desaparixer de seguida a causa de la manca de suport, vegeu Knsel i Hottinger (1994, p. 8).
455

poltic de cap adscripci que representi una comunitat lingstica. La darrera prova s que, en general, els vincles translingstics (per exemple entre les comunitats lingstiques a linterior de Sussa) sn ms forts que els vincles transfronterers (per exemple entre les comunitats lingstiques susses i les seves germanes ms grans a laltra banda de la frontera).105 Per aix, seria difcil evitar la conclusi que, si les comunitats lingstiques susses sn en efecte nacions, en sn unes de ben peculiars, diferents de qualsevol altra del mn. A fortiori, no hi ha cap prova de cap mena que es considerin a si mateixes parts irredenta de les nacions venes.106 Aix doncs, podem rebutjar les hiptesis A i D i procedir a considerar la hiptesi B. He indicat a dalt que al segle XIX els termes naci i nacional sempraren sovint per designar cantons. Vol dir aix que els cantons sn nacions i que per tant hi ha vint-i-sis nacions a Sussa? Si b la diversitat entre els cantons encara s molt significativa107 i influeix molts aspectes de la vida poltica sussa, costaria localitzar una veritable fractura cantonal, al marge dels factors lingstic, religis i urb/rural, cap dels quals s, evidentment, especfic dels cantons. s per tant poc probable que analitzar fins a quin grau les identitats cantonals modelen el comportament poltic sigui una lnia dinvestigaci fructfera. Per les mateixes identitats cantonals igual que les identitats lingstiques de qu hem parlat abans sn fora lluny del que avui entenem que s una identitat nacional. Entre els francfons i, especialment els germanoparlants, la identificaci amb els cantons est molt eclipsada per la identificaci amb Sussa i no s ms forta que la identificaci
105 Vegeu McRae (1983, p. 96) i Kriesi et al. (1996, p. 58-62). 106 Vegeu tamb Grin (2002, p. 274-275). 107 Vegeu Armingeon (2000, p. 120).

456

amb les comunes.108 Noms a Ticino la identificaci amb el cant sembla tan forta com la identificaci amb Sussa per aix s sens dubte, com sargumenta desprs, un cas didentitats imbricades ms que no pas rivals.109 Com el seu homleg lingstic, el secessionisme cantonal s notriament inexistent.110 Fins i tot el moviment de Jura, a pesar del seu discurs etnolingstic, defensava separar-se de Berna per no de Sussa. Tampoc no hi ha un regionalisme cantonal, ni sobretot reclamacions dasimetria en el sistema federal. El que superficialment pot semblar un cas de regionalisme basat en els cantons la Lega dei Ticinesi s de fet un fenomen de populisme cantonal, sense reivindicacions autonomistes significatives cara a cara respecte a Berna.111 No s cap coincidncia, s clar, que Ticino, de tots els cantons, sigui el que ms sacosta a ser el principal referent didentificaci per als seus habitants, perqu les fronteres cantonals i lingstiques hi coincideixen de manera gaireb perfecta i el cant aplega una condici minoritria/perifrica que travessa tres categories: llengua (itali),112 religi (catlica) i
108 Vegeu Kriesi et al. (1996, p. 55-57). 109 Vegeu Kriesi et al. (1996, p. 55-57); vegeu tamb Schmid (1981, p. 79-80) sobre com la naturalesa imbricada de la relaci entre identificaci amb els cantons i amb la federaci sexpressa als llibres escolars dhistria i Miller (2001, p. 301-307) per a la distinci entre identitats rivals i imbricades. 110 Ats el carcter confederal del sistema abans de 1848, la separaci de Sussa prvia a aquesta data no hauria equivalgut a una secessi. Tot i aix, no va sorgir cap moviment cantonal important que defenss la retirada de la Confederaci abans de la fundaci de lestat federal. Fins i tot La Harpe, per exemple, linspirador de la revoluci de Vaudois de 1798, reclamava per a Vaud la condici de repblica independent dins la Confederaci sussa i no lannexi a Frana, veure Lerner (2004, p. 60). Durant els anys vuitanta, dos moviments partidaris de la independncia van ser actius a Ginebra, per amb un seguiment mnim, vegeu Knsel i Hottinger (1994, p. 7, 9). 111 Vegeu Knsel i Hottinger (1994, p. esp. 26-31) i Albertazzi (2006). Un Bernische Volkspartei va ser actiu durant la dcada de 1880, vegeu Kohn (1956, p. 127). 112 Malgrat la seva igualtat de iure amb lalemany i el francs, litali s de facto molt marginat en la vida pblica sussa, en un grau moltssim ms gran que el francs, veure McRae (1983, p. esp. 128-138).
457

geografia (perifria del sud dels Alps).113 Aix no obstant, s precisament el fet que ni tan sols els habitants de Ticino no es veuen a si mateixos com una naci ni com una part irredenta dItlia, all que demostra clarament el carcter mononacional de Sussa. Per citar un altre exemple, el Cant dUri, que en general es considera el bressol de la confederaci sussa, ha rebutjat amb constncia totes les reformes constitucionals totals, i la majoria de les parcials des de 1848 i no ha estat mai representat al Consell Federal, per no sha qestionat mai la legitimitat de lEstat sus.114 A ms, com hem vist abans, tot i que uns quants cantons sn molt antics, bastants en sn creacions del segle XIX. En aquest sentit, Hughes exagera en sostenir que cada cant gaireb sha convertit en un grup tnic per dret propi.115 Si b les identitats cantonals estan de ben segur profundament arrelades i sn polticament rellevants, s evident que els cantons no sn nacions tal com avui entenem la paraula i, per tant, tamb caldria rebutjar la hiptesi B. Si, ni tan sols fent un gran esfor imaginatiu, ni les comunitats lingstiques ni els cantons reuneixen les caracterstiques de nacions, qu podem dir de les comunes? Potser podrien satisfer els requisits? La hiptesi s menys ridcula del que podria semblar a cop dull. Sussa encara s en un sentit molt real un conglomerat de comunes116 perqu, com
113 A ms, mentre que a la Sussa de parla alemanya i francesa limpacte de la televisi ha reforat la visibilitat de les comunitats lingstiques com no ho ha fet amb les cantonals, a Ticino nha consolidat naturalment la fusi, i aix, indirectament la fora del cant com lnica entitat poltica que pot representar la comunitat cantonal i lingstica. Tanmateix, la identificaci amb el cant no ha substitut la identificaci amb la comunitat lingstica: resulta allionador que la universitat de llengua italiana fundada recentment a Ticino sanomeni Universit della Svizzera Italiana i no Universit del Ticino o alguna cosa similar. 114 A part dun episodi molt inicial, vegeu Friedman Goldstein (2001, p. 101). 115 Hughes (1993, p. 156), a pesar que tamb va reconixer que el patriotisme nacional sus preval en qualsevol circumstncia sobre el cantonal (Ibd.). 116 Com Friedrich List lanomen clebrement al segle XIX vegeu Kohn (1956, p. 57).

458

explica Fleiner, la petita democrcia en lrea municipal local s lelement fonamental del federalisme sus.117 A ms, diverses constitucions cantonals deixen potestats residuals a les seves comunes, de manera que a la prctica les potestats residuals resten en molts casos al nivell ms baix del sistema federal sus.118 Com hem vist abans, la identificaci amb la comuna noms s inferior a la identificaci amb Sussa entre els germanoparlants i no s ms feble que la identificaci amb el cant i la comunitat lingstica entre el francfons. La participaci en eleccions locals tamb s ms alta que en les eleccions cantonals, que en canvi s ms alta que la participaci en les eleccions federals.119 Sobretot, com ja sha fet notar, les comunes sn els cossos que atorguen ciutadania i per tant sn els veritables Heimaten dels sussos. Per tamb aqu es posa de manifest que la identificaci amb les comunes no s res al costat de la identificaci amb el pas en conjunt i que les identitats comunals, fins i tot ms que les cantonals i lingstiques, sn ben lluny de constituir identitats nacionals. Gaireb no cal dir que les manifestacions tpiques de nacionalisme subestatal, des de la demanda de reconeixement als moviments regionalistes/secessionistes, no es troben enlloc a nivell comunal. I encara cal afegir-hi que, a causa de la gran quantitat de fusions entre comunes en el passat recent, tractar-les com a nacions significaria que ms de dues-centes nacions han desaparegut a Sussa durant si fa no fa els darrers vint-i-cinc anys... La hiptesi C, doncs, tamb suspn la prova emprica. El reps de les proves efectuat en aquesta secci ha indicat que no hi ha cap suport empric per a la tesi que Sussa s una
117 Fleiner (2002, p. 111); sobre les comunes en general vegeu Horber-Papazian (2007). 118 Ibdem (116). 119 Armingeon (2000, p. 114).
459

federaci multinacional. Cap dels fenmens habitualment presents als veritables estats multinacionals no es troba a Sussa, i s ben clar que ni les comunitats lingstiques, ni els cantons, ni les comunes no sn nacions en cap sentit significatiu de la paraula. Lnica naci que es troba a Sussa s una sola naci sussa. Per aix, si b Sussa s sens dubte un cas didentitats imbricades, no ns un de nacionalitats imbricades120 perqu cap altra identitat no sha convertit en una identitat nacional. Per aix el pas s una federaci mononacional avui com ho ha estat sempre des de 1848. A ms, des que va sorgir la idea de nacionalisme, a Sussa sempre sha interpretat en singular. Pel que fa a la naturalesa de la identitat nacional sussa, presentar-la com a cas de patriotisme constitucional121 s enganys en diversos aspectes. Per comenar, mentre que els nacionalismes civils i tnics sn tipus ideals terics, les autntiques nacions mundials contenen gaireb sempre una combinaci de tots dos tipus, per b que amb pesos diferents, i Sussa no ns cap excepci. Com ha demostrat Zimmer, s tant una Wesensnation, o naci de carcter, com una Willensnation, o naci per voluntat.122 En efecte, una interpretaci principalment civil de la nacionalitat en el nivell federal coexisteix amb una de principalment tnica en els nivells cantonal i comunal, que sn, com ja hem vist, els organismes que confereixen ciutadania i atorgen nacionalitzaci.123 A ms, a Sussa no es produeix en realitat una identificaci amb la Constituci en si mateixa com pot ser el cas als Estats Units,124 sin amb all que es podria anomenar institucions
120 Miller (2001, p. 304) sequivoca doncs quan posa Sussa en la mateixa categoria que Blgica, el Canad, Espanya i el Regne Unit (2001, p. 204). 121 Com fan Sciarini et al. (2002, p. 79-80), entre daltres. 122 Zimmer (2003, p. esp. 10, 78); vegeu tamb Miller (2001, p. 306-307). 123 Vegeu Centlivres i Schnapper (1991). 124 Ni la constituci de 1874 ni, a fortiori, la de 1848 no aconseguiren mai res que

460

metaconstitucionals de federalisme, democrcia directa i neutralitat i, en un nivell encara ms profund, amb un conjunt molt ms ampli de valors politicoculturals que la Constituci reflecteix ms que genera.

6. Reptes i perspectives Com que s molt poc probable que els cantons i les comunes del segle XXI puguin generar formes de nacionalisme subestatal, les comunitats lingstiques sn els nics actors que seria concebible que ho fessin i convertissin Sussa en multinacional. Quines probabilitats hi ha que aix passi? Si b, com hem vist abans, la fractura poltica s de ben segur una caracterstica important de la poltica sussa actual, no hi ha proves que la importncia nhagi augmentat recentment ni cap indici que ho pugui fer en un futur proper. Fins i tot la qesti de lobertura del pas a la resta del mn i la seva participaci en el procs dintegraci europea, que va evidenciar greus divergncies entre els germanoparlants i els francfons la dcada de 1990 i va atreure molta atenci, sembla que causi menys divisions en aquest moment, i hi ha proves que les posicions shan acostat una mica.125 Anlogament, les tensions generades arran de la decisi de molts cantons de parla alemanya de donar prioritat a langls sobre el francs a lescola primria shan relaxat desprs dun seguit de referndums cantonals. A ms, s destacable que fins i tot desprs
remotament sassembls a lestatus de la Constituci als Estats Units. En el referndum convocat per a aprovar la Constituci actual, noms un 36% de lelectorat es va prendre la pena de votar. 125 Vegeu preocupacions expressades per Kriesi (1999, p. 20-21), Sciarini et al. (2002, p. 75-76) i Steiner (2002, p. 114-119). Per a una anlisi ms recent i ms optimista, vegeu Dardanelli (2006, p. 24).
461

dun segle i mig de centralitzaci hagi redut de manera progressiva lautonomia cantonal, els cantons francfons i de parla italiana ja no estiguin ms alineats de la federaci el 2007 del que ho estaven el 1848.126 Per tant, s improbable que una major centralitzaci sobretot en lmbit de leducaci, el darrer basti de les competncies legislatives dels cantons alimenti els sentiments nacionalistes en les comunitats lingstiques. Lalt grau destabilitat de les institucions susses aix com de les fronteres lingstiques tamb incideix contra les relacions entre les comunitats lingstiques, que es deterioraran de manera significativa en les segents dcades. El mateix fet que les propostes presentades per tractar la qesti de la fragmentaci cantonal advoqui per reformes en una direcci funcional, ms que no etnolingstica diu molt sobre lescassa probabilitat que sorgeixin nacionalismes lingstics i cantonals en el futur proper.127 Diversos comentaristes poltics consideren que la fi de la guerra freda i la integraci a Europa amenacen la identitat sussa i, potencialment, la supervivncia del pas perqu li pren la ra de ser com a estat neutral.128 Tanmateix, aquest punt de vista sobre la postguerra freda noms s parcialment correcte des duna perspectiva histrica. Fra ms exacte dir que la tradicional neutralitat sussa ja va perdre la ra de ser desprs de la II Guerra Mundial a causa de la fi del sistema internacional amb Europa com a centre. A ms, si entenem la

126 Aqu s interessant fer una comparaci amb el Canad, on es diu que el procs de centralitzaci que ha contribut significativament a lalienaci dels quebequesos de la federaci canadenca i aix ha impulsat el suport a la secessi, vegeu Gagnon (2007, esp. 24). 127 Sobre la qesti de la fragmentaci cantonal vegeu Kriesi (1999, p. 19) i Armingeon (2000, p. 117). Per a un exemple de les reformes proposades, vegeu Blchliger (2005) i Frey et al. (2006). 128 Vegeu, entre daltres, Sciarini et al. (2002, p. 74).

462

guerra freda com a lluita entre dos sistemes politicoeconmics, la democrcia capitalista enfront el comunisme, ms que no entre dues aliances militars, lOTAN enfront el Pacte de Varsvia, llavors Sussa no va ser gens neutral durant la guerra freda, sin un ple membre del bndol de la democrcia capitalista.129 En un nivell ms profund, sovint sinterpreta malament el vincle causal entre la neutralitat exterior i la preservaci pacfica de la diversitat interna. Com hem vist a la primera secci, la confederaci sussa va adoptar la neutralitat molt abans que el sistema esdevingus multilinge, de manera que, si b s cert que la neutralitat va ajudar a mantenir la confederaci unida, durant molt temps aix va ser amb relaci a la religi i no a la llengua. Noms entre, aproximadament, el 1870 i el 1920, la neutralitat va tenir un paper important en la protecci de la cohesi nacional entre les comunitats lingstiques. Aix demostra que la neutralitat exterior i la unitat interna noms estan vinculades si els conflictes exteriors sestructuren arran de les mateixes qestions que estructuren les fractures internes; s a dir, en el cas de Sussa, principalment la religi i la llengua. Tanmateix, com que ja fa temps que els conflictes internacionals no soriginen en la religi, en el sentit dintracristians (o, ms ben dit, intracristianisme-occidental), ni en la llengua, en el sentit de conflictes entre estats europeus mononacionals lingsticament homogenis, es pot sostenir que el vincle entre la neutralitat sussa i la seva diversitat interna s ms feble ara que en qualsevol perode dels darrers cinc-cents anys. Sovint safirma que les nacionalitats civils primries com ara la sussa sn ms frgils que les etnolingstiques perqu
129 Ni aquests sentiments van estar absents durant la guerra freda, quan alguns intellectuals van expressar la idea duna malaise helvtique, vegeu Kriesi (1999, p. 13).
463

fins a un cert punt sn ms artificials que naturals. Per aquesta perspectiva s problemtica en diversos aspectes. Per comenar, les nacions no sn naturals en cap sentit, sempre sn comunitats imaginries construdes socialment i polticament.130 A ms, totes les nacions sn intrnsecament poltiques perqu el nacionalisme s a dir, la idea que els sistemes poltics han destar legitimats per identitats collectives s, per definici, un concepte poltic. En tot cas, com que les nacions bsicament civils no es poden basar en una etnicitat i una llengua compartides, cal que la seva construcci sigui ms forta i, per consegent, s probable que la identificaci ciutadana hi sigui ms intensa.131 De la mateixa manera, el fet que sovint sanalitzin i es critiquin ms les identitats bsicament civils que no les bsicament etnolingstiques no vol dir que siguin necessriament ms febles. Segons Zimmer: com que la seva composici polidrica sapartava tan evidentment de la norma nacionalista i peridicament sen posava en dubte la legitimitat tant dins al pas com a lestranger, no va ser mai bvia sin que va caldre reafirmar-la i redefinirla constantment.132 Daltra banda pot ser veritat que les nacions bsicament poltiques depenen ms del rendiment dels seus sistemes poltics i econmics que no les que es basen ms en una unitat etnolingstica.133 Al capdavall, els nacionalismes regionals i les reivindicacions de secessi que comporten difcilment sorgirien si no es considers la independncia o la incorporaci a un altre estat ms atractives que lstatus quo. Des daquesta perspectiva, de moment Sussa
130 Vegeu, entre daltres, Gellner (1997). 131 Carl Hilty i Ernest Renan ja ho van observar les dcades de 1870 i 1880, vegeu Brhlmeier (1992, p. 26). 132 Zimmer (2003, p. 10). 133 Sobre aix, vegeu, entre daltres, Sciarini et al. (2002, p. 59) i Seton-Watson (1977, p. 77).

464

sembla prou segura, ja que les comparacions amb els seus vens en el terreny poltic i econmic li sn gaireb sempre favorables.134 Per aix, si b pot ser plausible adduir que no manca conflicte lingstic a Sussa sin que hi s latent,135 la probabilitat que sigui prou manifest per generar nacionalismes lingstics i amenaar la unitat del pas un escenari canadenc o belga, per dir-ho dalguna manera encara sembla ms reduda pels factors dunitat extremament slids que ja hem comentat. Aix, el neguit perqu es pugui confirmar aviat la predicci del pensador del segle XIX, Keller, segons la qual Sussa seria suprflua quan els seus vens esdevinguessin democrtics,136 sembla tan poc fonamentat ara com sempre. Aix, les observacions de McRae en el sentit que en una perspectiva mplia, les friccions lingstiques han estat mnimes al llarg de la histria de Sussa i que les divisions lingstiques no han constitut mai la lnia dominant de fractura137 encara sn molt vlides avui, i totes les proves examinades en aquest captol assenyalen una probabilitat molt i molt baixa que Sussa esdevingui multinacional en el futur proper.

134 En vista de les darreres dades disponibles, Sussa se sent ms satisfeta amb la democrcia, t un PIB per cpita ms alt, un dficit pblic menor, un deute pblic menor, uns tipus dinters menors, menys impostos, menys atur i menys inflaci i corrupci que Alemanya, Frana o Itlia, i Zuric i Ginebra encapalen regularment els rnquings de les ciutats amb la qualitat de vida ms alta a escala mundial. 135 Vegeu Kriesi et al. (1996, p. 77) i Bchtinger i Steiner (2004, p. 27). 136 Citat a Sciarini et al. (2002, p. 80). Bluntschli va expressar una profecia molt similar, vegeu Brhlmeier (1992, p. 28). Fa menys temps, Hughes (1993, p. 156) i Fleiner (2002, p. 103) han expressat dubtes velats sobre si la identitat sussa prevaldr per sempre sobre les fidelitats lingstiques i religioses. 137 McRae (1983, p. 46 i 111).
465

Conclusi Com que sovint es presenta Sussa com a federaci multinacional, aquest captol ha volgut analitzar lafirmaci i posarne en evidncia el carcter fall. Largument central que sha exposat aqu s que Sussa no tan sols no s un estat multinacional avui, sin que no ho ha estat mai. Des del naixement de la idea moderna de nacionalisme el segle XVIII, la identificaci nacional a Sussa, amb escasses excepcions de poca importncia, ha estat amb el pas en conjunt fins i tot abans que esdevingus un sol estat ms que no amb els cantons o les comunitats lingstiques. El fet de ser mononacional a pesar de ser multilinge es pot explicar per lefecte combinat de diversos factors en joc al llarg de la seva histria. Encara que alguns daquests factors sn gaireb del tot estructurals, ha tingut una funci clau el que McRae anomen predisposicions dactitud.138 Molts daquests factors avui encara conserven la seva influncia i indiquen que s molt improbable que Sussa esdevingui multinacional en un futur proper. Larquitectura poltica de la federaci sussa en reflecteix el carcter mononacional, i s probable que les seves caracterstiques fonamentals que han estat excepcionalment estables des de 1848 es mantinguin fermes ben entrat el segle XXI. Qu aporta el cas de Sussa al debat sobre les federacions multinacionals? La resposta depn essencialment de quina pregunta especfica es faci. Sen poden identificar dues de principals. La primera: Com poden acomodar-se amb xit les societats multinacionals en un sol estat, encara que sigui federal? La segona: Com poden evitar els pasos multilinges
138 Ibdem (1983, p. 239); vegeu tamb Fleiner (2002, p. 105).

466

esdevenir multinacionals i, aix, estar subjectes a amenaces secessionistes i, potser, a una guerra civil? Si el debat semmarca en la primera pregunta, no s sorprenent que hi hagi poques federacions multinacionals que puguin aprendre res del cas sus tant en laspecte constitucional-institucional com en el ms ampli poltic-cultural. Com sha indicat anteriorment, la societat sussa no s multinacional i les institucions susses no estan dissenyades per acomodar cap multinacionalisme. Sn molt erronis, doncs, els intents didentificar les caracterstiques del model sus com a dispositius que es puguin aplicar en pasos castigats per conflictes, sense tenir en compte el factor crucial del mononacionalisme sus. A ms, si b sembla que hi ha casos destats abans en gran part mononacionals que esdevenen multinacionals, no conec cap exemple empric del procs oposat, de multinacionalisme a mononacionalisme. Quan una comunitat sha mobilitzat prou per adquirir un sentiment didentitat nacional, invertir-lo sembla dall ms difcil, si no gaireb impossible. Si el debat semmarca ms aviat en la segona pregunta, es pot observar legtimament Sussa com a model. Potser el ms fonamental, tot i que fora obvi, s que no s la diversitat objectiva lingstica, religiosa o del que sigui, all que fa que un pas sigui multinacional, sin com es construeix i es percep polticament aquesta diversitat. A causa daquesta naturalesa construda socialment, les actituds i els valors sn del tot crucials a lhora de determinar si les divisions lingstiques estan polititzades i aprofitades per a la mobilitzaci nacionalista o no. Tanmateix, sense entrar en un debat ms profund sobre estructura i organisme que, s clar, depassaria de bon tros labast daquest captol s clar que gran part de lorganisme manifestat en el decurs de la histria sussa en la direcci de mononacionalitat tamb sha modelat arran de
467

lestructura donada de fractures, lequilibri de forces entre elles, etc., i que depenia de la fase histrica particular en qu va tenir lloc. El que era possible les dcades de 1760 o 1840 no ho s necessriament el 2007. Com passa tan sovint quan es conclouen anlisis de la poltica sussa, sacaba arribant a lafirmaci que la fascinant excepcionalitat de Sussa tan gratificant per a la investigaci acadmica tamb fa que resulti dall ms difcil convertir el pas en un model que es pugui imitar a altres llocs.

Bibliografia ALBERTAZZI, D. The Lega dei Ticinesi: The Embodiment of Populism. Politics, 26/2, p. 133-139. ANDERSON, Benedict, Imagined Communities. Londres: Verso, 2a ed., 1991. ANDREY, G. La qute dun Etat national-1798-1848, a JeanClaude Favez (ed.). Nouvelle histoire de la Suisse et des Suisses, tome II. Lausana: Payot, 1983. AREL, D. Political Stability in Multinational Democracies: Comparing Language Dynamics in Brussels, Montreal and Barcelona, a Alain Gagnon i James Tully (eds.). Multinational Democracies. Cambridge: Cambridge University Press, 2001. ARMINGEON, K. Swiss Federalism in Comparative Perspective, a Ute Wachendorfer-Schmidt (ed.). Federalism and Political Performance. Londres: Routledge, 2000. AUBERT, J. F. Petite histoire constitutionelle de la Suisse. Berna: Francke, 1974. BCHTIGER, A. i STEINER, J. Switzerland - Territorial Cleavage Management as Paragon and Paradox. A Ugo Amoretti
468

i Nancy Bermeo (eds.). Federalism and Territorial Cleavages. Baltimore, Md, EUA: Johns Hopkins University Press, 2004. BENDIX, R. National Sentiment in the Enactment and Discourse of Swiss Political Ritual. American Ethnologist, 19/4, 1992, p. 768-790. BHATTACHARYYA, H. India and Switzerland as Multinational Federations, a Michael Burgess i John Pinder (eds.). Multinational Federations. Londres: Routledge, 2007. BLCHLIGER, H. Baustelle Fderalismus. Zuric: Neue Zrcher Zeitung Verlag, 2005. BONJOUR, E., et al. A Short History of Switzerland. Oxford: Clarendon Press, 1952. BRHLMEIER, D. The Concept of Nation in Swiss Constitutional Thought. History of European Ideas, 15/1-3, 1992, p. 23-29. BURGESS, M. Comparative Federalism - Theory and Practice. Londres: Routledge, 2006. CAPITANI, F. Vie et mort de lAncien Rgime - 1648-1815, a Jean-Claude Favez (ed.). Nouvelle histoire de la Suisse et des Suisses, tome II. Lausana: Payot, 1983. CENTLIVRES, P. i SCHNAPPER, D. Nation et droit de la nationalit suisse, Pouvoirs 56, 1991, p. 149-161. CHURCH, C. The Politics and Government of Switzerland. Basingstoke: Palgrave, 2004. DALBERG-ACTON, J. (Lord Acton), Nationality, a John Neville Figgis i Reginald Vere Laurence (eds.). The History of Freedom and Other Essays. Londres: Macmillan, 1907 [1862]. DARDANELLI, P. Federalism - Institutional Adaptation and Symbolic Constraints, a Clive Church (ed.). Switzerland and the European Union. Londres: Routledge, 2006.
469

DUNN, J. Consociational Democracy and the Language Conflict: a Comparison of the Belgian and Swiss Experiences, a Comparative Political Studies, 5/1, 1972, p. 3-40. ERK, J. Swiss Federalism and Congruence. Nationalism and Ethnic Politics, 9/2, 2003, p. 50-74. FLEINER, T. Recent Developments of Swiss Federalism. Publius 32/2, 2002, p. 97-123. FREI, D. The Politics of the Artificial Past: the Emergence of Swiss Nationalism, a J. C. Eade (ed.). Romantic Nationalism in Europe. Canberra, Act, Australia: Humanities Research Centre, Australian National University, 1983. FREY, R., et al. Le fdralisme suisse-La rforme engage. Ce qui reste faire. Lausana: Presses polytechniques et universitaires romandes, 2006. FRIEDMAN GOLDSTEIN, L. Constituting Federal Sovereignty. Baltimore, Md, EUA: Johns Hopkins University Press, 2001. FROIDEVAUX, D. Construction de la nation et pluralisme suisse: idologies et pratiques, Revue suisse de science politique 3/1, 1997, p. 29-58. GAGNON, A. Democratic Multinational Federalism under Scrutiny-Healthy Tensions and Unresolved Issues in Canada, a Michael Burgess i John Pinder (eds.). Multinational Federations. Londres: Routledge, 2007. GAGNON, A. The Moral Foundations of Asymmetrical Federalism: a Normative Exploration of the Case of Quebec and Canada, a Alain Gagnon i James Tully (eds.). Multinational Democracies. Cambridge: Cambridge University Press, 2001. GELLNER, E. Nationalism. Londres: Weidenfeld & Nicholson, 1997. GERMANN, R. i Ulrich, K. The Swiss Cantons: Equality and Difference, a Ulrich Klti et al. (eds.). Handbook of Swiss Politics. Zuric: Neue Zrcher Zeitung Publishing, 2004.
470

GRIN, F. La Suisse comme non-multination, a Michel Seymour (ed.). Etats-nations, multinations et organisations supranationales. Montreal, Qc, Canad: Liber, 2002. HOBSBAWM, E. Nations and Nationalism since 1780. Cambridge: Cambridge University Press, 2a ed., 1992. HORBER-PAPAZIAN, K. The Municipalities, a Ulrich Klti et al. (eds.). Handbook of Swiss Politics. Zuric: Neue Zrcher Zeitung Publishing, 2007. HUGHES, C. Cantonalism: Federation and Confederacy in the Golden Epoch of Switzerland, a Michael Burgess i Alain Gagnon (eds.). Comparative Federalism and Federation. Hemel Hamspstead: Harvester Wheatsheaf, 1993. HUGHES, C. Switzerland. Londres: Ernest Benn, 1975. IPPERCIEL, D. La Suisse: un cas dexception pour le nationalisme?, Revue suisse de science politique, 13/1, 2007, p. 39-67. JOST, H. U. Menace et repliement - 1914-1945, a JeanClaude Favez (ed.). Nouvelle histoire de la Suisse et des Suisses, tome III. Lausana: Payot, 1983. KELLAS, J. The Politics of Nationalism and Ethnicity. Basingstoke: Macmillan, 1991. KLTI, U., et al. (eds.). Handbook of Swiss Politics. Zuric: NZZ Publishing, 2007. KNSEL, R. i HOTTINGER, J. 1994. Regionalist Movements and Parties in Switzerland: a Study Case on the Lega dei Ticinesi. Cahiers de lIDHEAP No 130. Lausana: Institut de hautes tudes en administration publique, 2007. KOHN, H, Nationalism and Liberty: The Swiss Example. Londres: Allen and Unwin, 1956. KRIESI, H. Introduction: State Formation and Nation Building in the Swiss Case, a dem et al. (eds.). Nation and National Identity-The European Experience in Perspective. Zuric: Regger, 1999.
471

KRIESI, H., et al. Le clivage linguistique: problmes de comprhension entre les communauts linguistiques en Suisse. Berna: Oficina dEstadstiques Federals, 1996. KYMLICKA, W. Politics in the Vernacular. Oxford: Oxford, 2001. Multicultural Citizenship. Oxford: Clarendon Press, 1995. LERNER, M. The Helvetic Republic: an Ambivalent Reception of French Revolutionary Liberty, French History, 18/1, 2004, p. 50-75 LIJPHART, A. Religious vs. Linguistic vs. Class Voting: The Crucial Experiment of Comparing Belgium, Canada, South Africa and Switzerland, American Political Science Review, 73/2, 1979, p. 442-457. LINZ, J. Democracy, Multi-nationalism and Federalism. Working paper nm. 103. Madrid: Istituto Juan March, 1997. MCGARRY, J. i OLEARY, B. Federation and Managing Nations, a Michael Burgess i John Pinder (eds.). Multinational Federations. Londres: Routledge, 2007. MCRAE, K. Conflict and Compromise in Multilingual Societies-Switzerland. Waterloo, On, Canad: Wilfried Laurier University Press, 1983. MILL, J. S. [1865]. Considerations on Representative Government, a dem, Essays on Politics and Society 2. Toronto, On, Canad: University of Toronto Press, 1977. MILLER, D. Nationality in Divided Societies, a Alain Gagnon i James Tully (eds.). Multinational Democracies. Cambridge: Cambridge University Press, 2001. PICHARD, A. La question jurassienne. Lausana: Presses polytechniques et universitaires romandes, 2004. PINDER, J. Multinational Federations-Introduction, a Michael Burgess i John Pinder (eds.). Multinational Federations. Londres: Routledge, 2007.
472

RENAN, E., [1882], Quest-ce quune nation?, a dem, uvres compltes-Tome I. Pars: Calmann-Levy, 1947. SCHMID, C. Conflict and Consensus in Switzerland. Berkeley, Ca, EUA: University of California Press, 1981. SCIARINI, P., et al. Example, Exception or Both? Swiss National Identity in Perspective, a Lars-Erik Cederman (ed.). Constructing Europes Identity. Boulder, Co, EUA: Lynne Rienner, 2002. SETON-WATSON, H. Nations and States. Londres: Methuen, 1977. STEINER, J. Consociational Theory and Switzerland-Revisited, Acta Politica, 37/1-2, 2002, p. 104-120. STOJANOVIC, N. The Idea of a Swiss Nation - A Critique of Will Kymlickas Account of Multinational States. MA dissertation. Montreal, Qc, Canad: McGill University, 2000. SWENDEN, W. Federalism and Regionalism in Western Europe. Basingstoke: Palgrave, 2006. TILLY, C. European Revolutions, 1492-1992. Oxford: Blackwell, 1993. TULLY, J. Introduction, a Alain Gagnon i James Tully (eds.). Multinational Democracies. Cambridge: Cambridge University Press, 2001. WATTS, R. Multinational Federations in Comparative Perspective, a Michael Burgess i John Pinder (eds.). Multinational Federations. Londres: Routledge, 2007. WOLFF, S. Conflict Resolution between Power Sharing and Power Dividing, or Beyond?, Political Studies Review 5/3, 2007, p. 377-393. ZIMMER, O. A Contested Nation: History, Memory and Nationalism in Switzerland. Cambridge: Cambridge University Press, 2003.

473

10. Lestat autonmic espanyol: entre la resistncia nacionalista i lhoritz federal

Miquel Caminal Universitat de Barcelona

Yo concibo, pues, a Espaa con una Catalua gobernada por las instituciones que quiera darse mediante la manifestacin libre de su propia voluntad. Unin libre de iguales con el mismo rango, para as vivir en paz, dentro del mundo hispnico que nos es comn y que no es menospreciable. Y he de deciros tambin que si algn da dominara en Catalua otra voluntad y resolviera ella remar sola en su navo, sera justo el permitirlo y nuestro deber consistira en dejaros en paz, con el menor perjuicio posible para unos y otros, y desearos buena fortuna Manuel AZAA, La libertad de Catalua y de Espaa (*)

(*) Manuel Azaa. Discurso en el restaurante Patria. Barcelona, 27 de mar de 1930. Obras Completas, vol. 2, p. 947-948.
475

1. Laccidentat procs cap a la democrcia i lautonomia poltica Ms de trenta anys desprs daprovada la Constituci espanyola de 1978 es pot afirmar que el canvi de la societat espanyola en el darrer ter del segle XX ha estat espectacular, al nivell que Espanya s en els primers anys del segle XXI una realitat moderna, democrtica i plurinacional, que ja no mira cap enfora amb complexos, sin que ha esdevingut una democrcia liberal, que s objecte de reconeixement. La memria de la dictadura franquista (1939-1975) en el marc duna histria contempornia espanyola, que expressa la incapacitat per a la modernitzaci econmica i social i per a la reforma democrtica, ha donat pas a una llarga etapa destabilitat social i poltica, fonament de les transformacions viscudes en els darrers trenta anys i, tamb, de la cultura democrtica que ha impregnat la societat i les institucions. La democrcia sembla, per fi, un mot compatible amb la vida poltica a Espanya, una paraula normalitzada, ja no excepcional ni circumscrita a parntesis o breus perodes duna histria contempornia hegemonitzada pel constitucionalisme conservador i per lautoritarisme.1
1 Efectivament, des de la promulgaci de la Constituci liberal de 1812, aprovada per les Corts reunides a Cadis, fins el 1978, any de laprovaci de la Constituci espanyola vigent, els perodes liberals, o b b liberals-democrtics, han estat excepcionals, breus i inestables: a) perodes liberals 1812-1814; 1820-1823; 1834-1845; b) perodes liberals-democrtics 1869-1974; 1931-1936. Contrriament les etapes constitucionals conservadores han estat llargues i, tamb, inestables: 1845-1868; 1874-1923. Labsolutisme i les dictadures tamb han estat llargament presents: 1814-1820; 1823-1833; 1923-1931; 1939-1975. La guerra civil 1936-1939 i la dictadura de Franco 1939-1975, tanquen trgicament una histria guanyada per lopressi i la dominaci. Els perodes dictatorials han ocupat seixanta anys en els darrers dos segles XIX i XX. Els perodes constitucionals conservadors, setanta-dos anys. Els perodes liberals i liberals-democrtics, vinti-sis anys. Els ms de trenta anys de vigncia de la Constituci espanyola de 1978 ja sumen ms que tots els perodes liberals i liberals democrtics acumulats anteriorment.

476

Trenta anys seguits de democrcia i estabilitat social i poltica (malgrat ensurts com el cop destat del 23 de febrer de 1981) no shavien viscut mai. Aix ha estat possible no nicament pels canvis interns en la societat i poltica espanyoles, sin tamb per lextensi dels valors liberals democrtics al mn des dels anys setanta del segle passat, per la construcci de la Uni Europea sobre la base dels principis de la democrcia, com a condici sine qua non dels estats que en formen o en vulguin formar part. La democrcia s la base i linstrument necessari per avanar cap a societats ms justes i ms lliures. Com deia Rovira i Virgili a Defensa de la democrcia: La gran majoria dels defectes fonamentals que hom retreu al rgim democrtic sn susceptibles de curaci per un tractament de ms democrcia.2 Rovira i Virgili ho escrivia lany 1928, quan la polaritzaci social i poltica sapoderava dEuropa i lascens del feixisme assenyalava la democrcia liberal com lorigen del mal. En lactualitat, gaireb tots els sistemes poltics volen semblar democrtics. Gaireb ning, o ben pocs assenyalen la democrcia com la responsable de les crisis poltiques o socials, tot i que conv no refiar-sen. Ms aviat sha produt el fenomen del deteriorament de la democrcia per la via de la seva banalitzaci. La democrcia sha expandit, per tamb ha perdut vitalitat, fins i tot ha entrat en un perills procs de falsejament populista en democrcies liberals de llarga tradici. Aquest deteriorament obliga a recuperar la sentncia de Rovira i Virgili i posar la qualitat de la democrcia a debat, no per fer-la responsable de la seva imperfecci, sin per corregir els seus defectes o insuficincies, per replicar contra les tendncies antidemocrtiques amb ms democrcia. s aix com, per exemple, Ronald Dworkin ha con2 ROVIRA I VIRGILI, A. Defensa de la democrcia, p. 22-23.
477

traposat la democrcia associativa a la democrcia majoritria,3 tenint com a camp dobservaci la degradaci i polaritzaci del sistema democrtic als EUA. La regla de la majoria assegura el funcionament del sistema i el procediment de selecci dels governants, per no el bon funcionament de la democrcia. No s aqu el lloc on aprofundir en aquest debat, ni lobjecte daquest captol, per s essencial la cultura democrtica i el millorament del funcionament de les institucions democrtiques per afrontar amb confiana la resoluci de conflictes nacionals com els que romanen en el sistema poltic espanyol. Mentre una part important de la ciutadania en parts del territori de lEstat espanyol, particularment i especialment a les nacions catalana, basca i gallega, no se senti identificada ni representada per aquest Estat, en considerar-lo equivalent a la naci espanyola, de la qual no sen consideren part, ni ho volen ser en les condicions poltiques i constitucionals vigents, la via de soluci no pot ser laplicaci sense ms de la regla de la majoria, i menys encara la seva instrumentalitzaci per fer callar o deslegitimar les minories. La democrcia implica disputa entre posicions originriament divergents, respecte al pluralisme i a la lliure defensa de les opinions, voluntat dentesa i negociaci per aconseguir el mxim consens possible. La qualitat de la democrcia est renyida amb la imposici unilateral de majories, amb la negaci del conflicte o la tergiversaci de les raons i opinions de ladversari poltic. La Constituci espanyola de 1978 ha representat la normalitzaci de la vida democrtica a Espanya, la conciliaci entre democrcia liberal i monarquia, la interdependncia entre democrcia i autonomia poltica, per no ha clos ni resolt la qesti de les nacionalitats. La soluci noms pot nixer del reco3 DWORKIN, Ronald, Is democracy possible here?

478

neixement del fet de la plurinacionalitat de lEstat espanyol, com a pas inexcusable per avanar en la democratitzaci de lestat autonmic, s a dir la superaci del seu dficit democrtic en la regulaci de la plurinacionalitat i de lautogovern de les nacions i pobles que conformen les Espanyes. Aquest repte no ser un objectiu fcil ja que no sha demostrat encara, i ja en ple segle XXI, que la dreta poltica a Espanya sigui realment compatible amb un estat democrtic de dret, suficientment autnom dels seus interessos i suficientment reconeixedor de la pluralitat cultural i nacional de la societat espanyola. La histria contempornia espanyola retrata una dreta econmica i social, que tendeix a confondre lEstat com un instrument de dominaci sense ms, resistent a la integraci i representaci dels altres sectors socials, procliu a la falsificaci de lordenament constitucional i temptat cap a la derivaci autoritria, incloses les dictadures del segle XX amb protagonisme militar. s cert, que el cop destat del 23 de febrer de 1981, marca un abans i un desprs, sobre labs i protagonisme militars en operacions colpistes. Lacci colpista va ser tan desastrosa i graponera, que el mateix ridcul de la seva retransmissi meditica va ser el primer antdot cap a un desenlla fracassat i una vacuna contra hipottics futurs colpistes. El 23 de febrer de 1981 tanca, probablement, una poca definida per la incapacitat de construir un estat liberal de dret amb voluntat i capacitat dintegraci nacional. Tal com diu J. A. Gonzlez Casanova Espaa ha carecido de un verdadero Estado hasta la Constitucin de 1978.4 I afegeix que els intents de construir un estat liberal, alhora modern i integrador, han tingut el protagonisme de Catalunya: La vocacin catalana de construir un verdadero Estado
4 GONZLEZ CASANOVA, J. A. Catalua en la construccin del Estado espaol, p. 129.
479

espaol ha sido permanente desde los primeros federalistas, herederos del liberalismo progresista y democrtico frente al conservador moderado de los doctrinarios, hasta los constituyentes de 1978 y los nuevos estatuyentes del pasado ao 2006.5 Evidentment no es tracta de dir que no hi ha estat a Espanya com a estructura de poder sobir, sin de fer notar la incapacitat de la seva fonamentaci liberal i democrtica al llarg de la histria contempornia, malgrat els intents dels republicans espanyols i del catalanisme poltic per impulsar-ho, per fer dEspanya un pas modern, equiparable a les democrcies liberals de referncia europea i nord-americana.

2. La fonamentaci de lestat autonmic La transici democrtica espanyola va tenir la virtut de lentesa poltica entre forces que procedien de camps inconciliables des de la guerra civil de 1936-39. Les ms extremistes van quedar fora daquesta entesa, per des del comunisme, representat pel Partit Comunista dEspanya (PCE) i pel Partit Socialista Unificat de Catalunya (PSUC), fins als reformistes del rgim franquista, va haver-hi una voluntat poltica de pacte i de reforma poltica per tal dinstaurar un sistema democrtic equiparable i homologable amb les democrcies liberals. Fou una reforma poltica total, en el sentit que quedaven expressament derogades les lleis fonamentals de la dictadura franquista, en el moment daprovar-se la Constituci de 1978 i per mandat

5 dem, p. 129. En la mateixa pgina escriu: En los textos emanados desde Catalua, no se trataba tanto de reivindicar algn tipo de autogobierno cataln particular como de proyectar para toda Espaa un modelo de Estado democrtico que, para serlo, deba enraizarse en la base de la nacin real y plural, y que fuera en verdad representativo, no por ficcin legal, sino por su realidad social.

480

de la mateixa carta magna. Republicans i monrquics consensuaven la forma poltica de la monarquia parlamentria i constituen un estat social i democrtic de dret. Ara b, aquest fet indubtable no va implicar un canvi radical en tots els ordres poltics i socials. No va haver-hi ruptura poltica sin reforma pactada. Per tant, moltes herncies franquistes van perdurar i moltes estructures i interessos van quedar intactes. Siniciava, doncs, una nova poca en qu institucions tan rellevants i influents en la histria contempornia espanyola, com lesglsia, lexrcit o la banca havien dadequar-se al nou ordenament poltic i constitucional. La mateixa estructura centralista i ladministraci civil de lEstat franquista havia de canviar, comenant per la mateixa Corona, necessitada de legitimaci democrtica, ats que el seu origen naixia de la voluntat de Franco, en instaurar la monarquia espanyola per la Llei de successi de 1946. Aix doncs, shavia produt un canvi total en lordenament constitucional, tanmateix calia esperar per veure fins on arribaven els canvis poltics reals. Un dels punts ms conflictius de la transici democrtica era la qesti de les nacionalitats. Les dues condicions necessries per assolir un sistema democrtic eren la legalitzaci de tots els partits democrtics sense exclusions i el reconeixement de lautonomia poltica. La primera shavia complert a les primeres eleccions lliures del 15 de juny de 1977, encara que no suficientment, en romandre com a forces illegals diferents organitzacions republicanes i comunistes, algunes de profunda significaci histrica i poltica com Esquerra Republicana de Catalunya (ERC). En qualsevol cas, la veritable prova de foc era el reconeixement i la garantia de lautonomia poltica per a les nacions integrants de lEstat espanyol i, molt particularment, Catalunya i Euskadi. Per a la dreta espanyola
481

era ms factible superar abans la por al color roig republic, que el pnic enfront duna autonomia poltica, portadora dels pitjors auguris per a la unitat dEspanya. Cal dir, a ms, que les experincies histriques contempornies dexercici de lautogovern shavien produt en el marc de sistemes republicans i democrtics sota lhegemonia de les forces progressistes. La Primera Repblica Federal (1873-1874) i la Segona Repblica espanyola (1931-1939), que es definia com a estat integral compatible amb lautonomia de les regions, vinculaven democrcia i autogovern com a reptes interdependents. Aquests sistemes van acabar essent avortats per la fora de les armes, com ho subratlla Josep M. Valls.6 Sn precedents a tenir en compte, tant a lhora de comprendre el procs poltic de la transici democrtica com els obstacles i limitacions en la construcci poltica de lestat autonmic. Tanmateix, a lEspanya dels anys setanta del segle XX no era concebible el restabliment de la democrcia sense el restabliment al mateix temps de lautonomia poltica. La monarquia tenia loportunitat histrica de fer-se compatible amb la democrcia espanyola i lautogovern dels pobles dEspanya i, alhora, sser-ne la cobertura tranquillitzadora enfront de les forces conservadores. Les posicions ms reaccionries del nacionalisme espanyol quedaven sense el recurs monrquic, la qual cosa resituava la contraposici histrica entre repblica i monarquia amb relaci a lautogovern. Per primera vegada en la histria del constitucionalisme espanyol la monarquia no solament havia de fer-se compatible amb la democrcia, tamb amb lautonomia poltica. La monarquia de Joan Carles I esdev, doncs, el marc ins-

6 VALLS, Josep M. Una agenda imperfecta: amb Maragall i el projecte de canvi, p. 239.

482

titucional que permet i cobreix el pacte entre les forces reformistes procedents del franquisme amb les forces de loposici democrtica, per tamb el pacte entre el nacionalisme liberal espanyol i els nacionalismes doposici. La Constituci espanyola de 1978 ns el resultat, en ser culminaci dun procs constituent, nascut pel veredicte clar en favor de la democrcia i lautonomia en les eleccions del 15 de juny de 1977. Aquest era el punt de coincidncia de totes les forces poltiques, que volien tallar amb el passat franquista mitjanant una nova Constituci fruit del pacte i del consens. Tanmateix, cal assenyalar uns condicionants evidents sobre el procs constituent, tal com ho ha destacat Javier Prez Royo.7 El primer s el fet preconstitucional de la instauraci monrquica per la voluntat de Franco. Joan Carles I era rei dEspanya per decisi de Franco i, alhora, no podia esperar la seva legitimaci democrtica si no esdevenia el paraiges de la supressi de les lleis fonamentals i institucions de la dictadura. El segon s la menci constitucional de les Forces Armades en el ttol preliminar i la seva funci de defensar lordenament constitucional i la integritat territorial, funci que especialment desprs del cop destat del 23 de febrer de 1981, ha quedat clarament vinculada a la sumissi i obedincia del poder militar al poder civil. La tercera s la menci expressa de lEsglsia catlica a la Constituci de 1978 que es contradiu amb la llibertat religiosa, qesti que est en el fons duna relaci preferent i privilegiada de lEsglsia catlica amb lEstat. La quarta s la mateixa composici de les Corts Generals heretada de la Llei de Reforma Poltica de 1976 i del Reial decret llei del 15 dabril de 1977, pel qual es va regular la convocatria de les eleccions del 15 de juny de 1977.
7 PREZ ROYO, Javier, L elaboraci de la Constituci i els seus condicionants.
483

Aquesta afecta de ple no ja a la futura estructura institucional de lestat autonmic, sin tamb a la mateixa representaci democrtica. No cal dir que tots els analistes coincideixen a afirmar que el pacte ms dficil del procs constituent va ser el reconeixement i garantia de lautonomia poltica de les nacionalitats i regions. Quan es llegeix larticle 2 de la Constituci espanyola de 1978 ja es comprova la intensa crrega poltica que t.8 En to dists i irnic es podria dir que difcilment es trobar en el dret constitucional comparat un article amb tants adjectius reparadors de la Naci amb majscula, perqu tamb la majscula hi t un paper en aquest article. Quina s la paraula que ha activat tants adjectius, talment com si fossin llums dalerta? Sens dubte, la paraula nacionalitat. La Constituci republicana de 1931 va definir un model territorial descentralitzat, regulador de lautonomia poltica de les regions, on la naci desaparexia del text constitucional com a paraula expressament identificadora dEspanya. La Constituci monrquica de 1978 ha fet el contrari. La Naci (amb majscula) s el subjecte de sobirania i noms es refereix a Espanya, de forma expressa, exclusiva i excloent. La nacionalitat (amb minscula) s el subjecte dautonomia i forma part de la Naci espanyola, la qual s una unitat indissoluble, alhora que s ptria com i indivisible de tots els espanyols, per damunt de quina sigui la seva identitat regional o de nacionalitat.
8 El text de larticle diu: La Constituci espanyola es fonamenta en la indissoluble unitat de la Naci espanyola, ptria com i indivisible de tots els espanyols, i reconeix i garanteix lautonomia poltica de les nacionalitats i regions que la integren i la solidaritat entre totes elles. La simple comparaci amb larticle del primer avantprojecte de Constituci redactat per la ponncia, ja destapa el conflicte de fons i loposici intransigent del nacionalisme espanyol a tota concepci o lectura del model territorial, que pogus fer-se amb clau federal o plurinacional: La Constituci es fonamenta en la unitat dEspanya i en la solidaritat entre els seus pobles i reconeix el dret a lautonomia de les nacionalitats i regions que la integren.

484

Sembla tot lligat i ben lligat. Per una visi o lectura global de larticle ja avisa al lector que alguna cosa no funciona: es pot redactar un sol i consensuat article amb concepcions nacionals oposades? El sentit com diu que no, per el fet s que aquest article existeix i ha fonamentat la construcci de lestat autonmic espanyol. s un article contradictori, paradoxal, com redactat a quatre mans dissonants. La inclusi del terme nacionalitat, a partir de la iniciativa de Miquel Roca i Junyent (CiU), una proposta compartida per Jordi Sol Tura (PSUC-PCE), i coincident amb la concepci dEspanya com a naci de nacions de Miguel Herrero de Min (UCD) i (amb menys convenciment) de Gregorio Peces Barba (PSOE), significava que la majoria de la ponncia ho defensava, tot i les reticncies de dos ponents de la UCD, Gabriel Cisneros i Jos Pedro Prez-Llorca, i la directa oposici de Manuel Fraga, ponent per Alianza Popular.9 Per la resistncia i allau de crtiques des dels sectors conservadors van tenir prou fora com per acabar produint una redacci amb la mxima crrega de nacionalisme espanyol en la primera part, com a muralla infranquejable contra el terme nacionalitat i el reconeixement de lautonomia poltica de la segona part, per si esdevenien un risc insuportable per a la unitat
9 Oscar Alzaga considera a Miquel Roca i Junyent i a Miguel Herrero de Min, com els homes clau en lacord per incloure el terme nacionalitat, un acord que esdev histric en figurar per primera vegada en la histria del constitucionalisme espanyol. ALZAGA, Oscar, La Constitucin espaola de 1978. Comentario sistemtico. Madrid, Ediciones del Foro, 1978, p. 91. Alhora, cal afegir que entre les esquerres perifriques, i especialment les esquerres socialista i comunista catalanes, es tenia molt clara la distinci entre naci i nacionalisme, en el sentit que la consideraci de Catalunya com a naci era independent de ser o no ser nacionalista. Aquesta idea dEspanya com a naci de nacions, que assumeix Gregorio Peces Barba i altres dirigents del PSOE, aix com Santiago Carrillo i la direcci del PCE, hi tenen molt a veure les aportacions de socialistes i comunistes catalans, com lesmentat Jordi Sol Tura i, tamb, J. A. Gonzlez Casanova o Isidre Molas.
485

dEspanya. Igualment, no s un text jurdic reeixit ni en sentit conceptual ni en lestil lingstic. En canvi, sha de reconixer que aquest decebedor article expressa un dels grans xits de la Constituci espanyola de 1978: la construcci i normalitzaci poltica dun estat compost per primera vegada en la histria contempornia espanyola. Els nacionalismes van fer de la necessitat, virtut. Lacord era imprescindible per guanyar una democrcia estable, i el consens constitucional noms era factible si es reconeixia i es garantia el dret a lautogovern de Catalunya i Euskadi. En resum: dues concepcions dEspanya radicalment oposades es posaven dacord malgrat mantenir el desacord de fons. Aix ho descriu Jordi Sol Tura: Este artculo 2, dentro de su complejidad conceptual, es una verdadera sntesis de todas las contradicciones existentes en el perodo constituyente. En l confluyeron los diversos proyectos polticos, en l se expresaron todas las resistencias, en l se muestra con claridad cul fue la correlacin efectiva de las fuerzas en presencia. Desde el punto de vista poltico es un autntico empate entre concepciones diferentes de la nacin espaola. Pero, si bien se mira, en l se dan cita, de manera desordenada, las dos grandes concepciones de Espaa, enfrentadas no slo en el terreno de las ideas, sino tambin en el de las armas: la concepcin de Espaa como una nacin nica e indivisible y la concepcin de Espaa como un conjunto articulado de pueblos diversos, de nacionalidades histricamente formadas y de regiones.10 I, s clar que quan es posen pragmticament dacord dues visions dEspanya tan antagniques, noms cal anar a raure als crtics daquest acord per entreveure les dificultats futures. El final del discurs dHeribert Barrera a la Comissi dAssumptes Constitu10 SOL TURA, Jordi, Nacionalidades y nacionalismos en Espaa, p. 101.

486

cionals del Congrs dels Diputats ens serveix perfectament: Yo tambin creo, ms o menos como el seor Fraga, pero situando de manera muy diferente el punto de equilibrio, que hoy la gran cuestin es saber encontrar el equilibrio entre unidad y autonoma. l dice unidad de la Nacin y autonoma de las regiones. Yo digo unidad del Estado y autonoma de las naciones.11 Evidentment, res quedava lligat i ben lligat.12 Duna lectura ms pausada de larticle 2, sen treuen algunes consideracions importants en largumentaci daquest captol. La primera s que no tanca ni resol la qesti de les nacionalitats, sin que la situa en un nou context juridicopoltic. Un pacte entre nacionalismes s gaireb impossible que sigui definitiu. El nacionalisme destat no tolerar que el terme nacionalitat pugui anar ms enll dun reconeixement didentitat cultural, sense ms efectes sobre la qualitat de lautogovern i sense cap efecte sobre la sobirania, unitat i integritat de la naci espanyola. Els nacionalismes doposici entendran, contrriament, que el reconeixement del terme nacionalitat s un primer pas dun procs histric i dun projecte nacional, que no renuncia a lexercici del dret dautodeterminaci.
11 Heribert Barrera Costa, intervenci a la Comissi Constitucional del Congrs dels Diputats, 8 de maig de 1978. Diario de Sesiones, nm. 60, p. 2079-2081. 12 El juny de 1978, en acabar el debat del Ttol VIII del projecte de Constituci, el diputat dEuskadiko Ezquerra, Francisco Letamenda, va defensar la introducci dun nou article sobre el dret dautodeterminaci. El procediment previst era el segent: transcorreguts dos anys des de lentrada en vigor de lEstatut dAutonomia, lAssemblea Legislativa a proposta duna quarta part dels seus membres podia presentar la iniciativa dexercir el dret dautodeterminaci per a constituir-se en estat independent. La proposta requeria la majoria absoluta per ser aprovada i sotmesa a referndum del cos electoral de la comunitat autnoma, essent necessria la majoria absoluta del cens electoral de cada una de les provncies o circumscripcions implicades per ser aprovada. De ser aix, lEstat espanyol havia de reconixer la constituci del nou estat independent. La Comissi Constitucional va votar-hi en contra, llevat del vot favorable del diputat del PNB, Marcos Vizcaya i labstenci per absentar-se sobtadament de la sala, dels diputats catalans Miquel Roca (CiU) i Guerra Fontana (PSC).
487

La segona s que el pacte de lautogovern de nacionalitats i regions significa un pas histric de gran transcendncia, com s el final de lestat centralista de llarga tradici, des de Felip V i el projecte duniformaci de lestat espanyol.13 Ara b, en quedar ben clar el que es negava, no quedava gens clar el que es proposava. El mateix Santiago Carrillo, un dels principals protagonistes de la transici democrtica, ha reconegut el que s ben fcil de veure per part de lanalista: Este Estado lo construimos un poco a ciegas. En 1977 y 1978 no sabamos muy bien lo que estbamos construyendo.14 Efectivament, la Constituci espanyola de 1978, que obre un procs de construcci de lestat autonmic, s inevitablement ambigua i deixa un cam molt obert en la constituci i abast competencial de les autonomies. Per, sha de dir amb el mateix mfasi que larticulat de la carta magna inclou un bon nombre de prevencions, falques i, fins i tot, possibles i extremes accions contra una derivaci no desitjada de lestat autonmic, que enumerar ms endavant. De moment es pot afirmar que larticle 2 defineix un estat hbrid, que no s ni unitari, ni federal, que se sost sota principis tan unitaristes com centralistes, i sestructura, en part, com un estat de concepci federal. En tercer lloc, la polmica a lentorn del model territorial de lEstat espanyol i de la unitat de la naci espanyola, que va envoltar tota la discussi de larticle 2, reflecteix la incapacitat de vertebrar una societat espanyola nacionalment cohesionada, des dels inicis del constitucionalisme espanyol. Al llarg dels darrers cent-cinquanta anys, els particularismes perifrics no han fet ms que delatar, tal com el mateix Ortega y Gasset va reconixer lany 1922, lexistncia dun particu13 Vegeu BOIX, Carles, L obertura catalana. Tamb COLOMER, Josep M., Grans imperis, petites nacions. 14 Entrevista de Lola Galn a Santiago Carrillo. El Pas, 24-08-08, p. 6.

488

larisme centralista que anulla la possibilitat de construir vida en com en la diversitat: Cuando una sociedad se consume vctima del particularismo, puede siempre afirmarse que el primero en mostrarse particularista fu precisamente el Poder central. Y esto es lo que ha pasado en Espaa. Castilla ha hecho Espaa y Castilla la ha deshecho.15 Espanya s un intent fallit de naci, perqu no ha aconseguit una conjunci, alhora liberal i nacional, dun nic cos entre les diferents parts que lhavien de compondre. Cadasc ha estirat des del seu exclusiu i excloent inters, en imposar els seus interessos propis com interessos nacionals, segons Ortega y Gasset, comenant per les mateixes Monarquia i Esglsia espanyoles: Monarqua e Iglesia se han obstinado en hacer adoptar sus destinos propios como los verdaderamente nacionales.16 Aquesta real suma de particularismes expressen la ficci de la uni nacional i, tamb, la facilitat amb qu el nacionalisme espanyol entra en crisi o en estat de nervis aix que es debat la qesti de les nacionalitats.17 El retrat pessimista de la societat espanyola, que fa Ortega y Gasset lany 1922, queda lluny de la moderna societat espanyola dels darrers trenta anys, per hi ha una qesti que perdura: el particularisme del centre que es retroalimenta amb els particularismes de la perifria. Com
15 La tamb cursiva en loriginal posa ms mfasi a lafirmaci. ORTEGA Y GASSET, Jos, Espaa invertebrada, Madrid, Revista de Occidente, 1934, p. 45. 16 Ortega y Gasset no salva ni el mateix Carles III, ja que desmarcant-se duna visi positiva daquesta etapa en la poltica espanyola, afirma que en el seu conjunt s la ms particularista i antiespanyola que ofereix la histria de la monarquia. Ibdem, p. 47-48. 17 El restabliment de la democrcia i la seva estabilitzaci ha fet renixer un nacionalisme espanyol darrel liberal amb la voluntat daconseguir per fi! la plena realitzaci de la naci espanyola mitjanant lestat autonmic de nacionalitats culturals i regions. Aix al tradicional nacionalisme que representa el PP i cercles dinfluncia, shi uneixen els principals mitjans de comunicaci espanyols i una part important del PSOE, particularment la gran majoria de la seva composici dirigent en letapa governada pel felipisme.
489

encertadament diu Luis Moreno, Espaa es un pas con textura federal,18 i no es pot construir cap uni voluntriament i democrticament sense partir daquesta premissa. Mentrestant, els particularismes perviuran i, fins i tot, poden accentuar-se i estendres. Aqu es troba probablement el tal dAquilles de lestat autonmic. El nacionalisme espanyol persisteix a aprovar una assignatura pendent, que ha perdut el seu sentit histric en la mida que la democrcia pluralista fa cam. Ara que Espanya s, per fi, un estat demoliberal tamb vol ser un estat mononacional, assolint la legitimaci i acceptaci de la naci espanyola com la naci de tots i fent innecessries

18 MORENO, Luis, La federalizacin de Espaa, p. XII. Luis Moreno es refereix, entre altres factors, al fet que s normal entre els ciutadans espanyols compartir identitats i, concretament, participar duna identitat dual, que fa compatible el sentir-se alhora asturi i espanyol, gallec i espanyol, catal i espanyol, etc. Aix (entre 1990 i 2005) els espanyols que sautoidentifiquen alhora i sense prevalences amb les dues identitats supera el 50%, mentre els que sidentifiquen noms amb la seva comunitat autnoma sn a lentorn dun 15%. I noms espanyol o que avantposen la identitat espanyola a la regional a lentorn dun 25 per cent. Aquestes dades canvien significativament en el cas dEuskadi i de Catalunya. A Euskadi a lentorn dun 25% se senten noms bascos i ms dun 20% ms bascos que espanyols, mentre que a lentorn dun 35% sidentifiquen dualment com a bascos i espanyols sense preferncies, i ms dun 10% noms espanyols o ms espanyols que bascos. A Catalunya a lentorn dun 40% se senten indistintament catalans i espanyols, a lentorn dun 15% noms catalans, poc ms dun 20% ms catalans que espanyols, i entre un 15% i un 20% ms espanyols que catalans o noms espanyols. s interessant contrastar aquestes dades amb la major radicalitat del nacionalisme basc en comparaci al catalanisme i, alhora, constatar que lestat autonmic satisf essencialment a la majoria de ciutadans de les altres comunitats autnomes. En aquest darrer punt, cal matisar que entre un 45% i un 50% dels ciutadans espanyols els est b lactual estat autonmic, un 25% voldrien ms autonomia, a lentorn dun 7% veuen b la possibilitat de la secessi, i un 9% voldrien un estat unitari sense comunitats autnomes. s interessant remarcar que en el perode analitzat (1984-2005), els contraris a lestat autonmic han disminut del 29% al 9%, sha mantingut estable el percentatge dels favorables a la secessi, mentre que han augmentat els partidaris tant de lestat autonmic en el seu disseny actual com els que desitjarien una major autonomia per a les nacionalitats i regions (MORENO, Luis, La federalizacin de la Espanya plural, p. 120 i 129).

490

les altres nacions. Una vegada ms un particularisme nacional es vol imposar sobre la resta, en lloc de reconixer el fet real de la plurinacionalitat. Espanya ha fet un salt endavant en el reconeixement de la seva diversitat lingstica i cultural, inimaginable en els anys cinquanta i seixanta del segle XX. En aquest sentit, lestat autonmic ha estat una via essencial de transformaci de la cultura poltica espanyola. Per persisteix la divisi nacional, la reserva o oberta resistncia contra tot desenvolupament federal daquest pluralisme nacional. Continua veient-se aquest pluralisme com un risc per a la unitat dEspanya, quan aquest s, contrriament, fonament imprescindible per avanar cap a una uni poltica slidament assentada. Les recurrents campanyes al llarg del segle XX contra el catalanisme, aix que sha debatut el dret a lautogovern de Catalunya; la catalanofbia damplis sectors influents de la poltica, leconomia i la cultura espanyoles, que apareix en els moments histrics en qu lautodeterminaci pren actualitat en el context internacional, com ha succet sota limpacte dels anys 1918 i 1989, o b com a reacci a les demandes concretes i mitjanant una proposta destatut, com va passar amb lEstatut de Nria (1931) i ms recentment amb la proposta destatut, aprovada pel Parlament de Catalunya, el 30 de setembre de 2005, demostren el poc que sha avanat en la comprensi del fet plurinacional i en la seva assumpci. Ser difcil assolir solucions jurdiques i constitucionals de carcter federal quan la cultura poltica t encara el pes dels particularismes nacionalistes, i es mostra incapa de reconixer i de veures reconeguda en la plurinacionalitat. Finalment, en quart i darrer lloc, larticle 2 s en la prctica un pacte de mnims del nacionalisme espanyol amb el catalanisme, que adquireix carcter general en poder-se estendre a la resta de nacionalitats i regions, per del qual en treu pro491

fit sense signar-lo el nacionalisme basc. Dit duna altra manera: el pacte de mnims del nacionalisme espanyol amb el nacionalisme basc est ms representat per la disposici addicional primera,19 sense la qual larticle 2 fa una definici incompleta del model territorial que sinstaura a Espanya. Els nacionalismes perifrics o doposici noms sassemblen en qu sn perifrics i es contraposen al nacionalisme central, per ja no tenen cap ms similitud i gaireb cap complicitat o inters compartit. Entre el nacionalisme basc i el catalanisme les complicitats han estat ms formals que reals. En veritat, cada un ha fet la seva via, potser amb una certa competncia entre ells amb relaci al nacionalisme espanyol, mirant de rell el que aconseguia lun o laltre. Els altres nacionalismes i regionalismes tamb segueixen el seu propi particularisme. Queden a distncia en incidncia i fora poltica dels dos esmentats. El nacionalisme gallec i els altres moviments nacionalistes a les Canries, el Pas Valenci, les Illes Balears, Andalusia i Arag tenen una fora menor que no condiciona substancialment el sistema poltic.

3. El catalanisme poltic i el nacionalisme basc: dues estratgies dintervenci en lEstat espanyol i de realitzaci nacional Es pot dir que sense el catalanisme poltic i el nacionalisme basc no hi hauria estat autonmic a Espanya. La transformaci de lestat centralista potser shauria produt en un sentit
19 La disposici addicional primera estableix que La Constituci empara i respecta els drets histrics dels territoris forals. Lactualitzaci general de lesmentat rgim foral es portar a terme, en el seu cas, en el marc de la Constituci i dels estatuts dautonomia.

492

descentralitzador en el nou marc constitucional i democrtic, per limpuls cap al reconeixement i garantia de lautonomia poltica per a nacionalitats i regions es deu a limpuls de catalans i bascos, amb el suport dels partits desquerres espanyols i el conjunt de loposici democrtica. Es pot dir, que el catalanisme poltic va tenir un paper determinant al final de la dictadura i en la transici democrtica, amb lafegit que la seva fora electoral en les primeres eleccions lliures de 1977 va ser aclaparadora.20 Ara b, aquest paper determinant per a la definici dun nou model territorial de lEstat espanyol, no es va traduir en aconseguir un tractament singular del cas catal, cosa que s va aconseguir el nacionalisme basc, i de retruc Navarra, mitjanant lesmentada disposici addicional primera. Euskadi va obtenir major reconeixement que Catalunya malgrat no tenir representaci directa en la ponncia constitucional. Es va acceptar i obrir una arriscada via constitucional de reconeixement de drets histrics preconstitucionals i predemocrtics. Efectivament, la Constituci espanyola de 1978 empara i respecta els drets histrics dels territoris forals, tot i ordenar que la seva actualitzaci es far en el marc de la mateixa Constituci i dels respectius estatuts dautonomia. Tal com sha dit, lorigen daquesta disposici est en els drets reivindicats pels territoris forals del Pas Basc i Navarra, i el debat constitucional va girar a lentorn daquests casos, per la re-

20 Les forces poltiques procedents de loposici democrtica i del catalanisme van aconseguir a Catalunya trenta-set escons (PSC, 15; PDC, 11; PSUC, 8; UDC-CC, 2; EC, 1), enfront dels nou escons del partit en el govern UCD, i un esc dAP . Aquests resultats van provocar la maniobra del govern Surez de sostreure lhegemonia socialista a Catalunya, sorgida de la seva victria electoral, amb linici de negociacions directes amb el president de la Generalitat a lexili, Josep Tarradellas, i el restabliment de la Generalitat i el seu retorn com a president, el 23 doctubre de 1977.
493

dacci finalment aprovada t un carcter genric, la qual cosa permet que tamb daltres autonomies shi considerin vinculades. Tot aix no s obstacle per afirmar paradoxalment el que s ms rellevant: el nacionalisme basc, tot i sortir-ne comparativament ms ben parat que el catalanisme del consens constitucional, especialment pel que fa a laprovaci i desenvolupament estatutari de la disposici addicional primera, no va donar suport a la Constituci del 1978. Labstenci en el referndum constitucional va ser dun 55% a Euskadi, molt superior a la mitjana en el conjunt de lEstat, que va ser dun 33%. s una dada per retenir, que explica moltes coses en lanlisi del conflicte nacional basc a diferncia del catal. El catalanisme va pactar el s constitucional, el nacionalisme basc, no. El catalanisme va condicionar la regulaci de lautogovern al pacte constitucional previ, el nacionalisme basc, no. El nacionalisme basc sabst en el referndum constitucional amb largument que no pot renunciar a considerar prevalents els drets histrics i el dret dautodeterminaci a tot acord constitucional i, per tant, no pot votar afirmativament al text constitucional del 1978. El catalanisme accepta majoritriament desplaar en el temps el dret dautodeterminaci, per concentrar-se al llarg dels anys vuitanta en el desplegament de lEstatut del 1979, alhora que no se sent inicialment vinculat a la disposici addicional primera, ni planteja en el debat constitucional la qesti dels drets histrics. Catalanisme i nacionalisme basc ja mostren a primera vista una diferncia no menor: la denominaci. Catalanisme i nacionalisme sn dues paraules i conceptes complementaris per no sinnims. El catalanisme inclou des dels seus orgens diferents maneres de concebre la identitat de Catalunya i la voluntat dautogovern. A grans trets es pot dir que federalisme i regionalisme en sn les seves dues grans tradicions origin494

ries.21 El despertar nacional dels pobles europeus a la segona meitat del segle XIX, amb els processos dindependncia a Amrica com a punts dobservaci i dinfluncia, es concreta amb les renaixences nacionals de nacions sense estat,22 duna banda, i amb els processos tardans dunificaci estatal-nacional a Alemanya i Itlia. Sn les dues cares oposades dun mateix procs i discurs nacionalista, que arriba a ser completament dominant al tombant del segle XX, i amb els nous i grans nacionalismes emergents estatunidenc, alemany i japons, com adversaris histrics dels vells imperis colonials. En aquest context internacional sorgeixen i creixen el catalanisme i el nacionalisme basc, com un renaixement o recreaci moderna de la naci. s clar, i molt especialment en el cas espanyol, catal i basc, que les derrotes de limperi espanyol i els processos dindependncia a Amrica i Filipines influeixen directament sobre la crisi didentitat dEspanya i la represa moderna duna identitat nacional a Catalunya i Euskadi. La prdua de Cuba, el 1898, s en aquest sentit, determinant i punt dinflexi dels ja emergents conflictes nacionals catal i basc, especialment en el cas catal. El catalanisme pren cos poltic en aquest context internacional i espanyol amb la voluntat de regeneraci poltica i modernitzaci econmica dEspanya. Tant regionalistes com federalistes catalans participen duna doble idea: 1) reconeixement de la identitat de Catalunya i del seu dret a lautogovern; 2) voluntat de seguir formant part dEspanya, com un projecte de convivncia compartida, sobre la base del reconeixement de la pluralitat de pobles que la conformen.
21 MOLAS, Isidre, Les arrels teriques de les esquerres catalanes. 22 HROCH, Miroslav, La naturalesa de la naci. Tamb ANDERSON, Benedict, Comunitats imaginades. Tamb GUIBERNAU, Montserrat, Nacionalisme. Debats i dilemes per a un nou milleni.
495

El catalanisme s prou ambigu com per incloure sobre la base daquest com denominador, a regionalistes, autonomistes, federalistes, nacionalistes i independentistes. Des dels que es conformen amb una autoadministraci de la regi catalana fins els que afirmen el dret de la naci catalana a la independncia, tots els graons hi sn. No s cap casualitat que cap dels principals partits catalanistes al llarg del segle XX, des de la fundaci de la Lliga Regionalista de Prat de la Riba i Francesc Camb, el 1901, no hagi pres la denominaci formal i pblica de Partit nacionalista catal. Potser perqu la voluntat i lambici de la gran majoria del catalanisme ha estat canviar la poltica i leconomia espanyoles, influir directament sobre el poder central, defensar els interessos de leconomia i de la societat catalanes en la poltica espanyola, guanyar pes poltic de Catalunya en la poltica dEstat. Noms, i en la mida que aquests objectius no fossin possibles, creixeria la radicalitat nacionalista i la llavor de lindependentisme. En aquest sentit, el catalanisme simpregna de nacionalisme quan el poder central es fa el sord, barra el pas a les reivindicacions catalanes, o b acusa directament a qui veu com ladversari ms perills, no ja per a la unitat de la naci espanyola, sin de cara a la prdua del control absolut del poder de lEstat. Aix el catalanisme pot impregnar-se de nacionalisme, pot tenir com a nic dest possible el nacionalisme, per no s equivalent al nacionalisme, ni per origen ni per composici interna. I s que en la histria del segle XX lhoritz del catalanisme poltic ha estat canviar Espanya, modernitzar-la i democratitzar-la, per no separar-sen, ms enll dels moments especialment trgics per a la identitat i els drets de Catalunya, com van ser el cop destat de la dictadura de Primo de Rivera, el 1923, i la sublevaci contra la Segona Repblica i victria militar de Franco en la Guerra Civil (1936-1939).
496

En aquestes circumstncies de manca de llibertat, i de total persecuci de la identitat i drets de la naci catalana, el separatisme era lnica alternativa coherent, encara que no era per aix ms factible. El nacionalisme basc t uns orgens i una trajectria molt diferents, no pretn manar a Madrid, sin tenir el major poder estatal possible a Euskadi, inclosa la possibilitat de ser un estat independent o confederat. Des dels seus inicis ha estat un nacionalisme de resistncia, molt arrelat als costums, tradicions, llengua i religi. El nacionalisme basc s el resultat de la transformaci del legitimisme carlista en populisme nacional en el marc internacional i europeu de lhegemonia nacionalista en el darrer ter del segle XIX. En aquest context, les nacions sense estat com Catalunya, Txquia, Irlanda, Esccia, Euskadi, Noruega i daltres, afirmen la seva identitat histrica i la seva voluntat dautodeterminaci poltica.23 Aquesta voluntat de reconeixement nacional t en cada cas la particularitat de la seva singularitat histrica, aix com pren formes especfiques dacci poltica en el marc del lloc relatiu que ocupa dins dels conflictes centre-perifria. Aix la llengua ha estat, per exemple, un factor essencial en la conformaci del nacionalisme gallec, des de lafirmaci de Galiza com a naci cultural, i davant de la falta de fora poltica suficient en una societat com la gallega, econmicament dependent i font demigraci. En el cas dEuskadi, la llengua ha estat i s tamb un factor didentitat, per s la naci poltica la que safirma sobre la base duna economia moderna que atrau lemigraci castellana, la qual cosa produeix, com a efecte reactiu, la necessitat dafirmar la ptria basca, la seva identitat histrica i cultural, i el seu dret dautodeterminaci poltica enfront de
23 LETAMENDA, Francisco, Juego de espejos. Conflictos nacionales centro-periferia.
497

lEstat espanyol. A diferncia de la Catalunya burgesa de principis del segle XX, que no gira lesquena a Espanya, sin que la veu com un mercat per a lexpansi de leconomia catalana, des dun nacionalisme regionalista, a Euskadi sorgeix un nacionalisme darrel petit burgesa, que s gira lesquena a lEstat espanyol, que busca la seva viabilitat com a naci econmicament i polticament independent. Noms la impossibilitat daconseguir aquest objectiu, entre les elits industrials i financeres espanyolitzades i una part important del mn treballador dorigen i procedncia castellana, porta al nacionalisme basc a posicions ms pragmtiques i a acceptar objectius intermedis. El Partit Nacionalista Basc (PNB), fundat per Sabino Arana, 1895, ha estat el tronc articulador dun populisme nacionalista darrel cristiana i democrtica, leix indiscutible del nacionalisme basc al llarg del segle XX. Sabino Arana, lder fundacional, Jos Antonio de Aguirre, el lider republic i primer lehendakari del govern basc, ja en plena guerra civil, i Xavier Arzallus, el lder poltic ms important del PNB en la transici i en la democrcia restablerta fins a la seva retirada com a president, el 2004, han estat tres figures cabdals per comprendre un nacionalisme democrtic, fortament personalista i interclassista. La transversalitat social del seu discurs ha perms al PNB mantenir una hegemonia indiscutible en la societat basca i protagonitzar els processos estatuents, en la Segona Repblica i en la transici a la democrcia i restabliment de lautogovern a Euskadi els anys setanta del segle XX. Ara b, aquesta hegemonia poltica i institucional ha entrat en dubte amb la prdua del govern autonmic, desprs de les eleccions autonmiques del mar del 2009. Tanmateix, hi ha un factor de gran importncia, que ha marcat el nacionalisme basc des del 1959: la fundaci dEuskadi Ta Askatasuna
498

(ETA). La utilitzaci de la violncia com a arma poltica ns el punt capital. La gran diferncia dETA dins del nacionalisme basc es troba en el mtode. No sn tan rellevants les diferncies en els objectius nacionals, ni el radicalisme ideolgic de lesquerra abertzale envers al PNB, perqu la centralitat de lobjectiu nacionalista s tal que perden presncia i protagonisme les altres qestions ideolgiques. ETA s fruit del convenciment que sense violncia poltica no hi ha esperana nacionalista, i sinspira en els moviments dalliberament nacional contra el colonialisme. Sota la dictadura franquista ETA va tenir una certa acceptaci per part de les forces democrtiques doposici a la dictadura, malgrat discrepar de ls de la violncia. Latemptat contra el president del govern, lalmirall Luis Carrero Blanco, el 20 de desembre de 1973, va recollir el reconeixement poltic dhaver acabat amb el veritable hereu i home de confiana del dictador. En aquest punt, s que es pot dir que la dictadura franquista va rebre probablement el cop ms dur des de la victria militar del 1939. La inevitable i propera transici poltica perdia el timoner que lhavia de conduir desprs de Franco. ETA ha volgut mantenir labsoluta propietat de latemptat, fent valer que la violncia poltica s necessria i til en determinades circumstncies. La qesti s si en plena democrcia constitucional continuen existint circumstncies que justifiquen la violncia armada. Per a ETA la resposta s clara, el canvi democrtic s secundari davant el problema principal: el conflicte contra Espanya i per la independncia dEuskal Herria. ETA est en guerra contra lEstat espanyol i es constitueix com el bra armat del poble basc per al seu alliberament nacional. Aquesta s la ra de ser dETA i, malgrat les crisis internes i escissions que ha tingut, malgrat la desproporci de forces respecte lEstat espanyol, lesmentada organitzaci ha sobre499

viscut fins a lactualitat amb alts i baixos, per amb demostrada capacitat operativa. Aix sumen ms de vuit-centes les vctimes mortals per atemptats terroristes des de 1968,24 amb uns anys particularment actius que van de 1978 a 1992. ETA ha anat diversificant els seus objectius en la lluita armada fins a incloure la mateixa poblaci civil, amb la voluntat de portar a lextrem lefecte sorpresa en les seves accions terroristes. Sn tants els llocs i els objetius possibles on realitzar latemptat, que laparell policial de lEstat pot quedar permanentment sobrepassat. Militars, gurdies civils, policia autnoma, representants institucionals de lEstat, crrecs electius del PP o del PSOE, etc., poden ser objecte militar de lacci armada dETA. Els successius intents de negociaci entre els governs espanyols i ETA han acabat sempre en un fracs. El final dETA noms vindr en la mida que les seves accions es demostrin intils polticament i no condicionin en absolut lagenda poltica, alhora que es tinguin garanties duna negociaci que permeti una amnistia i lalliberament dels presos. ETA sha beneficiat dels errors i usos electoralistes de la poltica antiterrorista. Aix ha tret profit dels efectes negatius de la guerra bruta de lEstat en letapa de lUCD i del PSOE, aix com de la poca collaboraci dels governs de Frana als anys vuitanta, de la utilitzaci de la lluita antiterrorista amb objectius electoralistes, molt especialment per part del PP, de limpacte que ha tingut als mitjans de comunicaci en la cobertura de les seves accions terroristes, del suport duna part significativa de la societat basca, del bloqueig i estancament del procs autonmic. Per, lexclusi de lesquerra abertzale que no condemna la violncia dETA,

24 825 fins al 31 de desembre de 2008. SEGURA, Antoni, Euskadi, crnica de una desesperanza, p. 388-389.

500

de les institucions a partir de laplicaci de la Llei orgnica 6/2002 de partits poltics, dubtosament constitucional, ha representat un cop efica contra la complementaci entre lluita armada i acci institucional. Es pot discutir la constitucionalitat de la llei per no la utilitat poltica que ha demostrat la seva aplicaci. Podem estar davant dun punt dinflexi: si ETA noms es mant com a organitzaci armada sense incidncia en lespai poltic institucional, el seu impacte poltic disminuir en gran mesura. El cansament de la ciutadania i el desprestigi de la violncia terrorista sn factors que juguen en el temps contra ETA. Per la via armada el nacionalisme basc no t futur, malgrat que en el passat ha pogut semblar til en alguns moments. Tot indica que el mtode dETA est comenant el seu final. Lopci estratgica duna esquerra abertzale de donar per acabada la lluita armada i de centrar la seva acci poltica exclusivament en mtodes democrtics i pacfics sendevina com lnica sortida de futur. La violncia dETA ja s tamb un destorb per a lesquerra abertzale. Lestratgia armada i lestratgia polticoinstitucional shan fet incompatibles.

4. La institucionalitzaci i funcionament de lestat autonmic Lacord poltic entre el nacionalisme espanyol amb el catalanisme, duna banda, i el nacionalisme basc, de laltra, constitueix, doncs, la fonamentaci del nou model territorial de lestat, ms basat en una concepci devolucionista25 que en la
25 Enric Fossas a Asimetra y plurinacionalidad en el Estado Autonmico, p. 284, planteja encertadament que el procs autonmic espanyol obeeix ms a la idea de devolution que a la de federation. En realitat, el procs autonmic espanyol es
501

construcci dun model federal coherent. s clar, tamb, que la generalitzaci de lautogovern a totes les nacionalitats i regions s una conseqncia inevitable de lacord esmentat i concretat en larticle 2 de la Constituci espanyola. Lorigen s la reivindicaci i restituci de lautogovern, exigida amb un gran suport social per dues comunitats nacionals (Catalunya i Euskadi), sense oblidar moviments nacionals dimpacte menor, o fins i tot marginal, en daltres territoris com Galcia, Navarra, les Canries, les Illes Balears, el Pas Valenci, Andalusia o Arag, per el resultat s el reconeixement i garantia de lautonomia poltica per a totes les nacionalitats i regions que aix ho demanessin. Aquest punt de partida s important afirmar-lo perqu explica essencialment les contradiccions, pors i paradoxes de la transformaci del vell estat centralista en el nou estat autonmic. Tamb s igualment rellevant afirmar que quan es defineix un nou model destat com a reacci a unes reivindicacions nacionalistes, i no com a una voluntat original dorganitzaci dun estat compost, s previsible que sadoptin mesures excepcionals que assegurin la integritat i permanncia de lEstat (unitari) espanyol i, tamb, que hi hagi molt poc inters en adequar les institucions generals de lestat al que s propi dun estat compost o federal. Ja s un fet incontestable que la Constituci espanyola de 1978 no determina ni denomina quines sn les nacionalitats i regions, s a dir les parts o territoris que componen lestat autonmic. Aquesta s una qesti que queda oberta a la inibasa en una transferncia de competncies i funcions des del poder central als territoris, que fruit del principi dispositiu o de voluntarietat els seus representants plantegen una voluntat dautogovern, que es concreta en els estatuts, com a normes institucionals bsiques de les comunitats autnomes, les quals es constitueixen a partir de les vies previstes per la Constituci, un procs el resultat final del qual s determinat en darrer terme per les majories poltiques a les Corts Generals.

502

ciativa de les diferents comunitats autnomes que es constitueixin, les quals determinaran en els seus respectius estatuts la identitat i denominaci de les mateixes. El resultat ha estat disset comunitats autnomes i dues ciutats autnomes,26 les quals han definit lestructura territorial que ha adoptat lestat autonmic. Sha de dir que la Constituci de 1978 obre un horitz dautogovern per a totes les comunitats autnomes que es constitueixin, sense greuges comparatius ni discriminacions entre les unes i les altres. Sn els estatuts respectius els que determinaran el contingut de lautogovern, sense altres lmits que la Constituci. Aquesta voluntat dequilibri general i dequitat entre les diferents comunitats autnomes queda pals en diferents articles, des del mateix 147, on sestableixen els continguts mnims dels estatuts dautonomia (denominaci de la comunitat autnoma, delimitaci del seu territori, denominaci, organitzaci i seu de les institucions dautogovern, la relaci de competncies de govern, la reforma de lestatut), fins als criteris dinstitucionalitzaci de lautogovern amb una assemblea legislativa, un consell de govern i un president, elegit entre els membres de lassemblea legislativa (art. 152), control de lactivitat dels rgans de les comunitats autnomes (art.153), autonomia financera (arts. 156 i 157), equilibri econmic i solidaritat entre les comunitats autnomes (art. 138). Aquesta obertura i, alhora, voluntat de generalitzaci de lautonomia poltica s, sens dubte, un aspecte positiu de la norma constitucional de cara a la construcci dun estat compost, que no ha dimpedir les asimetries derivades dels fets nacionals o

26 Lestat autonmic est constitut per les segents comunitats autnomes en ordre a laprovaci dels respectius estatuts dautonomia: Pas Basc, Catalunya, Galcia, Andalusia, Astries, Cantbria, La Rioja, Mrcia, Comunitat Valenciana, Arag, Castella-la Manxa, Canries, Navarra, Extremadura, Illes Balears, Madrid, Castella i Lle. A ms les ciutats autnomes del nord dfrica, Ceuta i Melilla.
503

diferencials. El problema s que ha estat una voluntat reactiva, fins i tot a contra cor. Una actitud decidida dels constituents de 1978 a favor dun estat compost o federal hauria precisat ms, concretat ms el comproms poltic per una transformaci del model territorial, i no shauria quedat amb la casa a mig fer, inclosos els fonaments. Les resistncies nacionalistes en sn les responsables. En un primer i destacat lloc, la resistncia del nacionalisme espanyol. Ve de lluny la ra del fracs histric daquest nacionalisme, entre la lenta desfeta de limperi espanyol i la inoperncia de labsolutisme espanyol com a motor de modernitat. El nacionalisme espanyol no aconsegueix sortir-se dun tarann negatiu, sigui per les derrotes colonials, sigui perqu no ha estat capa en el passat de construir una Espanya moderna i prspera. A diferncia dels altres grans nacionalismes europeus, com el francs, el britnic o lalemany, sempre ha anat a remolc de les circumstncies, sempre ha arribat tard o a deshora. En mirar al passat, ha quedat atrapat entre labsolutisme, el doctrinarisme liberalconservador i lautoritarisme.27 Com que no hi ha miracles en la histria, aquest nacionalisme no estava en les mnimes condicions per encapalar cap transformaci territorial de lEstat espanyol en el marc de la transici de la dictadura a la democrcia en els anys setanta del segle XX. Va assumir la construcci de lestat autonmic forat per les circumstncies, com lnica i inevitable via per a un consens constitucional acceptable per les forces poltiques vinculades a loposici democrtica. Per un pacte forat produeix resultats incoherents i, alhora, introdueix mecanismes de frenada i, tamb, de rectifi27 Aquest trajecte predominant de les elits conservadores espanyoles no oblida lexistncia minoritria de liberaldemcrates nacionalistes espanyols, alhora que el centralisme inherent al nacionalisme espanyol no impedeix parlar del tradicionalisme carl descentralitzador, vinculat a lorigen dels nacionalismes conservadors perifrics.

504

caci de la via autonmica, per a la tranquillitat de futur de qui no ha perdut el temor, ans el contrari, davant possibles afebliments de la uni nacional espanyola, o b de la mateixa integritat de lEstat espanyol. En aquest sentit sn destacables els articles de la Constituci espanyola de 1978, que es contradiuen amb un estat compost, tamb els que poden ser activats per frenar derivacions centrifugadores o vistes pel poder central com a centrifugadores. Entre els primers, cal dir, en primer terme, el poc desenvolupament del que sn institucions generals dmbit estatal prpies dun estat compost o federal. Aix es comprova en la inadequada i centralista concepci del poder judicial, al marge del que seria propi de lorganitzaci territorial dun estat compost. Tamb en la composici i latribuci de poders del Tribunal Constitucional, ja que la primera no t en compte ni preveu reflectir la nova estructuraci territorial de lEstat i, en la segona, el Tribunal Constitucional, com a suprem intrpret de la Constituci, pot arribar a decidir sobre la constitucionalitat dels estatuts dautonomia, encara que ja hagin estat aprovats per referndum del cos electoral respectiu i per les Corts Generals. Les deficincies del nou model territorial queden encara ms paleses quan es comprova lencavalcament del nou subjecte de lautonomia poltica, la comunitat autnoma, pel mateniment de lestructura provincial de lEstat. La provncia s la memria histrica de lEstat unitari i centralista espanyol. Un Estat basat territorialment en lautonomia poltica de les nacionalitats i regions ha de deixar per a les institucions dautogovern de les mateixes, la regulaci de lordenaci i organitzaci institucional dels seus respectius territoris. Alhora, lorganitzaci perifrica de lEstat ha dadequar-se al mapa autonmic. No s aix el que succeeix. La provncia s, alhora, instncia territorial de lEstat i subjecte dautonomia local amb
505

personalitat prpia. s, a ms, circumscripci electoral per a les eleccions al Congrs dels Diputats i al Senat. La regulaci del Senat a la Constituci espanyola de 1978 s particularment desgraciada. No representa a les comunitats autnomes, ja que s una cambra provincial, on les comunitats autnomes noms hi tenen una representaci directa marginal, per mitj de lelecci daproximadament una cinquena part dels senadors pels parlaments de les autonomies. Quatre senadors per provncia, amb independncia de la poblaci, fan que la composici del Senat sigui molt poc representativa en tots els sentits, ni com a representaci del pluralisme poltic, ni com a representaci del pes poltic de les distintes comunitats autnomes, ni com a expressi de la diversitat cultural i dels fets diferencials. La seva funci secundria i complementria al Congrs dels Diputats fa que sigui una cambra molt poc til, podent derivar en obstruccionisme poltic, segons sigui la seva composici poltica amb relaci a la majoria governamental. El Senat no solament no s la cambra de les autonomies, sin que pot trobar-se intervenint per mandat constitucional contra una autonomia. Aix larticle 155 de la Constituci espanyola reconeix al govern dEspanya, prvia autoritzaci per majoria absoluta del Senat, la facultat de prendre les mesures necessries si una comunitat autnoma no compls les obligacions que la Constituci o altres lleis li imposin, o actus de forma que atempts greument linters general dEspanya. Tamb el Senat queda implicat junt amb el Congrs dels Diputats, per larticle 150.3, en lapreciaci de la necessitat per majoria absoluta de cada cambra, per la qual lEstat podr dictar lleis que estableixin els principis necessaris per harmonitzar les disposicions normatives de les comunitats autnomes, fins i tot en el cas de matries atribudes a la competncia daquestes quan
506

linters general aix ho exigeixi. En aplicaci daquest article les Corts Generals van aprovar la Llei orgnica dharmonitzaci del procs autonmic (LOAPA), el 30 de juny de 1982. Una llei impulsada a iniciativa del president del govern, Leopoldo Calvo Sotelo, pactada entre els partits majoritaris, UCD i PSOE, i amb una clara intenci de corregir centrpetament el procs autonmic. Malgrat que els protagonistes favorables a aquesta llei ho han negat, costa desvincular-la de les exigncies de redreament de lestat autonmic que van envoltar el cop destat del 23 de febrer de 1981.28 Cal afegir, a ms, que la Constituci de 1978 preveu en larticle 8.1 del ttol preliminar que les Forces Armades tenen com a missi garantir la sobirania i la independncia dEspanya, defensar la seva integritat territorial i el seu ordenament constitucional. Aquest article assenyala molt directament les pors del nacionalisme espanyol en el context de la transici de la dictadura a la democrcia, aix com la possibilitat dintervenci militar per raons de poltica interior (tal com va ocrrer realment amb el cop destat del 23 de febrer de 1981). La interpretaci lgica en un estat democrtic de dret que el poder militar est sotms al poder civil, i no pot actuar al marge de lautoritat del govern de lEstat, seria ms evident sense lesmentat article en el text constitucional. Tanmateix, aquestes prevencions refractries a una concepci autonomista i federal de lEstat, incloses pels constituents en la Constituci espanyola de 1978, no han impedit una efectiva construcci de lestat autonmic, un funcionament del mateix molt positiu i una transformaci dels processos de
28 El Tribunal Constitucional, presidit per M. Garca Pelayo, en la Sentncia 76/1983 va resoldre la inconstitucionalitat de la llei, en tant i en quant no podia ser promulgada ni com a llei orgnica ni com a llei dharmonitzaci, alhora que declarava inconstitucionals catorze dels trenta-vuit articles de la llei.
507

decisi poltica sobre la base duna real descentralitzaci institucional. La institucionalitzaci de disset comunitats autnomes amb els seus respectius presidents, parlaments o assemblees legislatives i governs ha estat, sens dubte, un gir histric en la concepci territorial de lEstat. Un canvi consolidat de manera irreversible al llarg del perode 1978-1989. Aquest gir histric ha influt sobre la cultura poltica de la ciutadania i de la classe poltica, ha donat personalitat institucional a les parts integrants de lEstat espanyol, ha projectat sobre la poltica espanyola uns nous referents poltics o subsistemes poltics, amb dinmiques prpies i diferenciades, constituint uns nous imaginaris dmbit regional o nacional. En aquest sentit, es pot afirmar que Espanya ha viscut en els darrers trenta anys un evident procs de democratitzaci territorial. El nacionalisme espanyol ho ha assumit en termes generals, els principals partits dmbit estatal, el PSOE i el PP, shan amotllat territorialment al nou ordre autonmic. En la seva estructura poltica han adquirit forta influncia i presncia pblica els barons territorials o presidents de comunitats autnomes dels esmentats partits. En alguna mesura, tamb aquests partits shan descentralitzat i sha produt en la seva organitzaci interna una redistribuci territorial del poder.29 Alhora, tamb els nacionalismes doposici han posat en primer pla la institucionalitzaci i funcionament dels respectius autogoverns. Aix, tant el PNB a Euskadi, com CiU a Catalunya, han protagonitzat el procs de constituci i institucionalitzaci de lautogovern, de desplegament dels estatuts dautonomia, dassumpci de competncies i creaci de
29 BETANZO DE LA ROSA, Alejandra, Los efectos de la transformacin territorial del Estado espaol sobre el PSOE y el PP, p. 223-258. Sobre la relaci entre partits nacionals i partits estatals homnims en un estat plurinacional, vegeu CAMINAL, Miquel, Nacionalisme i partits nacionals a Catalunya, p. 45-69.

508

ladministraci autonmica. El PNB ha encapalat el govern autonmic basc ininterrompudament, des de 1980 fins lany 2009. CiU, i en particular el seu president Jordi Pujol, ha estat president de la Generalitat de Catalunya durant vint-i-tres anys, entre 1980 i 2003. Aquesta clara hegemonia dambds partits nacionalistes a Euskadi i Catalunya, respectivament, ha conviscut amb una collaboraci amb els governs de Madrid a partir de negociacions bilaterals. Tant el PNB com CiU han negociat i pactat amb el govern de lEstat, tant si era del PSOE com del PP, a partir de consolidar el propi poder i hegemonia en els respectius territoris. Quan el govern espanyol no ha tingut majoria absoluta al Congrs dels Diputats ha estat la millor circumstncia per negociar des dels interessos del PNB o de CiU. Aix va ser amb la UCD que no va tenir mai la majoria absoluta al Congrs dels Diputats, amb el PSOE encapalat per Felipe Gonzlez quan va perdre la majoria absoluta, el 1993, o amb el PP encapalat per Jos M. Aznar, en la legislatura 1996-2000, en no aconseguir tampoc la majoria absoluta. Es pot dir, alhora, que els perodes de majoria absoluta en el Congrs dels Diputats, tant per part del PSOE com del PP, shan caracteritzat pel centralisme governamental en no dependre dels vots de les minories nacionalistes. Aquest plantejament general, vlid en la relaci triangular Madrid-Catalunya-Euskadi, t algunes particularitats que cal subratllar. En el cas dEuskadi s fonamental el concert econmic, o relaci quasi confederal entre les hisendes autonmica/foral i estatal, com a garantia dun autogovern que controla els seus propis recursos financers. En el cas de Catalunya, el major nombre de diputats del nacionalisme moderat catal en comparaci al nacionalisme basc, ha donat sempre ms joc poltic a CiU en la poltica espanyola. Al llarg dels vint-i-tres
509

anys de lhegemonia pujolista, hi ha hagut un pacte tcit amb les majories governamentals a Madrid, basat en la dita i repetida governabilitat en la poltica espanyola amb el suport dels diputats de CiU, duna banda, i el reconeixement del pujolisme per part dels governs de lEstat, com leix vertebrador de la poltica catalana, de laltra. Tot plegat va permetre una construcci i posada en funcionament de lestat autonmic suficientment estable i aprovada per la major part de forces poltiques. El nacionalisme espanyol havia assumit lestat autonmic com a inevitable, i els nacionalismes hegemnics a Euskadi i Catalunya, havien passat del no res a governar les respectives nacions. El salt fou sideral, malgrat les limitacions constitucionals i estatutries. Alhora, la resta de nacionalitats i regions havien pogut constituir-se, tamb, en comunitats autnomes i exercir lautogovern, sense haver ni imaginat que hi podrien accedir, o b no haver generat el moviment social necessari o la voluntat poltica per reivindicar-ho. Tothom gaudia de la nova distribuci de poders, lautonomia shavia institucionalitzat amb carcter general, per quedava pendent saber el grau dobertura i flexibilitat de lordre poltic i constitucional amb relaci a lefectiva consolidaci i ampliaci de lautogovern.

5. Limpacte 89, el dret dautodeterminaci i els lmits de lestat autonmic Amb ra es diu que la Constituci de 1978 s oberta en la regulaci de lestat autonmic. Per tamb s cert que lordre poltic pot tancar aquesta possible obertura. Aix s el que ha passat en els darrers anys, com a resposta a les renovades reivindicacions nacionals en els anys noranta, a conseqn510

cia de lestancament de lestat autonmic i sota la influncia de limpacte 89, amb la darrera onada de processos dautodeterminaci, fruit del daltabaix dels sistemes poltics del socialisme a lest europeu. s clar que el context internacional ha tingut una influncia directa en la radicalitzaci del discurs nacionalista, tal com va ocrrer en els anys posteriors al 1918. Laccs a la independncia dels nous estats al centre i est europeu ha actuat dincentivador del sobiranisme, particularment a Catalunya, un sobiranisme impulsat i capitalitzat per ERC, per que tamb ha penetrat transversalment en les altres forces poltiques de larc parlamentari catal, com la federaci nacionalista CiU i els partits de lesquerra catalanista i federal PSC i ICV-EUiA. Alhora han sorgit tensions nacionalistes dins del nacionalisme catal entre els partidaris dun sobiranisme gradualista, duna banda, i el nacionalisme intransigent, de laltra, amb lefecte de laparici de noves formacions poltiques independentistes pures com a reacci a linsuficient comproms sobiranista dERC i CiU. A Euskadi limpacte ha estat menor, ja que el nacionalisme basc ja mantenia abans del 1989 una trajectria sobiranista, que tamb es caracteritzava i es caracteritza per la divisi entre el pragmatisme del PNB i el radicalisme de lesquerra abertzale. Aquest ha estat el context i lambient poltic accentuadament nacionalista dels darrers vint anys. La resoluci del Parlament de Catalunya de 12 de desembre de 1989 sobre lautodeterminaci, en la qual safirmava la realitat diferenciada de Catalunya, aix com la negativa a renunciar a lexercici del dret dautodeterminaci i la voluntat dassolir nivells superiors dautogovern, en adequar els drets nacionals a les circumstncies de cada moment histric, va provocar una riuada darticles en tots els mitjans de comunicaci espanyols, entre desembre de 1989 i febrer de 1990, la immensa majoria dels quals amb un to i con511

tingut molt crtics contra la declaraci parlamentria. Aquesta reacci a la tremenda no era nova, ja shavia produt al llarg del segle XX sempre que des de Catalunya safirmaven els drets nacionals. Era, tamb, un precedent del que passaria anys ms tard amb la reacci contra la proposta de nou Estatut, aprovada pel Parlament de Catalunya, el 30 de setembre de 2005. En aquesta atmosfera de represa nacionalista hi ha un fet que determina el panorama poltic dels anys del canvi de segle XX a XXI: larribada al poder del Partit Popular, desprs de catorze anys dhegemonia socialista, amb la victria de Jos M. Aznar a les legislatives de 1996.30 Va ser un triomf limitat, basat en lesgotament del felipisme i en ls electoralista, per part del PP, del GAL i de la corrupci que atrapava a alts crrecs socialistes vinculats a la lluita antiterrorista. En no obtenir la majoria absoluta al Congrs dels Diputats, el PP depenia dels pactes parlamentaris, especialment amb CiU, la qual cosa va donar a aquesta darrera formaci poltica el paper i la imatge de centrar la poltica espanyola en la qesti poltica i social, i de descentralitzar-la en la territorial. Per, la legislatura 2000-2004 va posar les coses al seu lloc. Jos M. Aznar va guanyar per majoria absoluta, i va obrir una etapa que els analistes van imaginar de llarga hegemonia popular sobre un PSOE en plena crisi de successi i lideratge. Efectivament, i finalment, el PP podia portar a terme la seva poltica sense dependncies parlamentries. Tornava la temptaci duna apropiaci de lEstat. Aix es produeix el gir conservador i centralista que posa punt i final a les aspiracions autonomistes. Lestat autonmic ja havia quedat definit en tots els sentits i, per tant, es tancava i bloquejava el nou model territorial establert per la Constituci de 1978.
30 Vegeu lexcellent anlisi sobre letapa de govern del Partit Popular que fa Javier Tusell, El Aznarato: el gobierno del Partido Popular 1996-2003.

512

Els primers en patir les conseqncies daquest viratge centrpet sn els nacionalismes catal i basc. El pragmatisme pujolista coneix el seu punt zero. La preferncia de Jordi Pujol per pactar amb els diputats del PP al Parlament de Catalunya per davant dERC fins i tot menystenint aquest partit, en no tenir la majoria absoluta a les eleccions autonmiques de 1999, resultar fatal quan el PP guanyi la majoria absoluta a les eleccions legislatives de lany 2000. El PP ja no necessitava a CiU, per Jordi Pujol s que necessitava el suport del PP a Catalunya. En girar lesquena a ERC, Jordi Pujol estava cometent lerror que arrossegaria CiU cap a la prdua del govern de la Generalitat a les autonmiques del 2003. Quina credibilitat mant un nacionalisme catal que pacta i queda sotms a un nacionalisme espanyol que pren la seva cara ms centralista i antiautonmica? A ms, el PSC havia guanyat projecci nacional amb el lideratge de Pasqual Maragall, com a alternativa al nacionalisme moderat, i alliberat de les inevitables dependncies de la poltica espanyola, que els socialistes catalans havien tingut durant tots els anys dels governs presidits per Felipe Gonzlez. A Catalunya comenava a prendre forma el final del pujolisme, desprs de vint-i-tres anys al davant de la presidncia de la Generalitat. Alhora, la perspectiva dun llarg mandat popular a Espanya situava una possible presidncia de Maragall a Catalunya, com un referent mentre els socialistes espanyols no recuperessin la presidncia del govern espanyol. Tanmateix, el primer en rebre la cara ms agressiva de laznarisme va ser el nacionalisme basc. La legislatura 20002004 marca el punt ms lgid denfrontament entre el PP i el PNB. Entre les diverses manifestacions daquesta confrontaci cal destacar lAcuerdo por las libertades y contra el terrorismo, signat pel PP i el PSOE a Madrid, el 12 de desembre de 2000; la Llei orgnica 6/2002 de 27 de juny de partits
513

poltics, coneguda com a Ley de Partidos, aprovada amb els vots del PP, PSOE, CiU, CC i PA; i la proposta dEstatut Poltic de la Comunitat dEuskadi, de 25 doctubre de 2003, ms conegut com a Pla Ibarretxe. El govern de Jos M. Aznar va aconseguir implicar el PSOE i atreure CiU a una poltica antiterrorista que no solament es dirigia contra la violncia etarra, sin que isolava el PNB i encerclava lesquerra abertzale. Aix, el pacte per les llibertats i contra el terrorisme del 12 de desembre de 2000 era principalment una desautoritzaci directa i expressa al PNB i EA, per entrar en lestratgia dETA de posar preu poltic a labandonament de la violncia, preu que consistia en la imposici de lautodeterminaci per tal darribar a la independncia dEuskadi. Aquesta era la posici compartida i signada pel PP i el PSOE, alhora que CiU evitava sumar-se al front antipacte format pels partits IU, PNB, EA, BNG, ERC, ICV i Chunta Aragonesista. La continuaci lgica daquest pacte va ser lesmentada Llei de partits poltics, lobjectiu principal de la qual era la illegalitzaci de lesquerra abertzale que es considers vinculada a ETA, en establir a lexposici de motius de la llei que es tractava dimpedir que un partit poltic pugui donar suport polticament a la violncia i activitats de bandes terroristes. Aquesta llei de discutible constitucionalitat i que podia atemptar en la seva aplicaci a drets fonamentals reconeguts per la Constituci, ha estat el mitj legal que ha perms al Tribunal Suprem illegalitzar Herri Batasuna, aix com a qualsevol altra organitzaci poltica que es considers bra poltic dETA. Aix han estat successivament illegalitzades Euskal Herritarrok, Batasuna, Acci Nacionalista Basca, Partit Comunista de les Terres Basques o qualsevol altra organitzaci que sigui identificada com a suport poltic a la banda terrorista.
514

Aquesta llei, que aproven les Corts Generals contra lopini de partits que representaven la majoria del Parlament Basc, contribueix a una major divisi de la societat basca en dos blocs: les forces poltiques a esquerra i dreta del nacionalisme basc enfront del nacionalisme espanyol del PP i el PSOE. En aquest context de profunda divisi i confrontaci entre el PP i el PNB es presenta la proposta de reforma de lautogovern a Euskadi, coneguda com a Pla Ibarretxe. El nou Estatut Poltic de la Comunitat dEuskadi planteja com a principal font de legitimitat la prpia voluntat dels bascos i el seu dret democrtic de decidir, en invocar el principi internacional del dret dautodeterminaci i sota lemparament dels drets histrics, reconeguts explcitament a la Constituci espanyola de 1978 i a lEstatut de Gernika de 1979. El prembul de lEstatut proposa un nou pacte poltic per a la convivncia, materialitzat en un nou model de relaci amb lEstat espanyol, basat en la lliure associaci i compatible amb les possibilitats de desenvolupament dun estat compost, plurinacional i asimtric. Euskadi no renuncia, sin que t lhoritz de la uni dEuskalerria, s a dir dels set territoris actualment articulats en tres mbits jurdicopoltics diferents, ubicats en dos estats (Euskadi, Navarra i els territoris bascos del sud de Frana). La proposta destatut era un pas intermedi entre el rgim autonmic vigent i lhoritz dindependncia, que havia de provocar la total oposici dels partits espanyols i, tamb, des del pol oposat, les reserves de lesquerra abertzale, en considerar que el nou model dassociaci confirmava la uni amb lEstat espanyol. Els nacionalismes a Espanya, i molt especialment lespanyol i el basc, estaven en ple procs centrifugador. Era tal el clima de crispaci que de latemptat perpetrat pel fonamentalisme islmic a Madrid, lonze de mar de 2004, tres dies abans de
515

les eleccions legislatives, en va caure immediatament la sospita de lautoria sobre ETA. Tant s aix que el propi lehendakari Ibarretxe va comparixer en roda de premsa poc temps desprs de latemptat. La insistncia del Ministre de lInterior, ngel Acebes, a mantenir oberta la possibilitat de lautoria dETA, quan les proves dinculpaci a un grup fonamentalista islmic ja eren evidents, confirma lobsessi de Jos M. Aznar de guanyar les eleccions sobre la base de la confrontaci nacionalista i de la utilitzaci electoral de la poltica antiterrorista. Per les eleccions legislatives del 14 de mar de 2004 van donar un tomb inesperat. La victria de J. L. Rodrguez Zapatero retornava el PSOE al poder i canviava darrel el panorama poltic. La poltica territorial posava en un segon pla la confrontaci nacionalista a Euskadi i passava a primera lnia la reforma de lautogovern a Catalunya, reforma que comptava amb el suport comproms per lencara lder de loposici socialista i futur president del govern, J. L. Rodrguez Zapatero, en plena celebraci del canvi poltic a Catalunya amb el nou president de la Generalitat, Pasqual Maragall, desprs de les eleccions del 16 de novembre de 2003. A diferncia dEuskadi, tota reforma de lautogovern a Catalunya posava a la resta de comunitats autnomes sobre avs i a lexpectativa dels resultats obtinguts. La reforma de lEstatut dAutonomia de Catalunya del 1979 havia estat ms plantejada com un projecte de pas, un programa de successi o dalternativa, segons els casos, a la llarga etapa dhegemonia pujolista, que com una reforma realment abordable en el marc del govern del Partit Popular a Espanya i en la previsi de la seva continutat. Ning creia realment en la possibilitat duna reforma estatutria, estant el Partit Popular en el govern dEspanya. El projecte de reforma de lEstatut de 1979
516

era ms una carta de presentaci dels principals candidats a succeir Jordi Pujol, (Artur Mas per CiU i Pasqual Maragall pel PSC), que no pas un objectiu amb expectatives de realitzar-lo immediatament. La derrota del Partit Popular va capgirar el joc de forces, en crear-se un dels millors escenaris possibles per realitzar una lectura autonomista de la Constituci espanyola en la realitzaci de la reforma estatutria. Efectivament, el nou Congrs dels Diputats sorgit de les eleccions del 14 de mar del 2004 donava una majoria insuficient al PSOE, el qual quedava bsicament dependent dels vots dels partits catalans.31 Les expectatives duna reforma de lEstatut dAutonomia de Catalunya dins dels lmits de lordenament constitucional esdevenien, per tant, molt esperanadores. Certament van haver-hi veus escptiques sobre el procs que sobria, per tamb hi havia el convenciment que letapa oberta per lEstatut de 1979 ja no donava ms de s i calia, per tant, fer un salt endavant en la qualitat de lautonomia. En poques paraules: calia fer de lautogovern catal un veritable poder de decisi poltica. Dos reptes bsics es plantejaven en la reforma estatutria que van quedar recollits en el nou Estatut. En primer lloc, shavia de fixar un sistema concret i detallat de regulaci de les competncies que protegs i aturs la invasi estatal sobre les competncies atribudes a la Generalitat de Catalunya.32 En segon lloc, shavia destablir un model de
31 El resultats electorals havien donat al PSOE una majoria de 164 diputats (dels quals 21 eren del PSC), essent la majoria absoluta de 176. Els altres partits catalans havien obtingut el segent nombre de diputats: 10, CiU; 8, ERC; 2, ICVEuiA. El joc parlamentari que tenien els partits catalans era, doncs, important amb lafegit que a Catalunya shavia format a lentorn del president Maragall un govern de coalici desquerres i catalanista amb els partits PSC, ERC i ICV-EuiA. 32 Un dels punts ms importants de lestatut dautonomia de Catalunya del 2006 ha estat el nou sistema de regulaci de les competncies, passant del criteri generalista de 1979 al criteri de major concreci possible a lEstatut de 2006, en utilitzar la tcnica jurdica per precisar al mxim labast funcional i material
517

finanament que assegurs la participaci de la Generalitat de Catalunya en la gesti, la recaptaci, la liquidaci i la inspecci dels tributs mitjanant un consorci format paritriament per lAgncia Estatal dAdministraci Tributria i lAgncia Tributria de Catalunya, ens que podria transformar-se en lAdministraci Tributria de Catalunya. Alhora es constitua la Comissi Mixta dAfers Econmics i Fiscals Estat-Generalitat, com a rgan bilateral de relaci en lmbit del finanament autonmic, de composici paritria i presidncia rotatria. LEstatut ultra preveure la cessi del 50% de lIRPF i de lIVA, i del 58% del rendiment daltres impostos estatals (hidrocarburs, labors del tabac, alcohol i begudes derivades, productes intermedis), fixa limportant criteri director dels mecanismes danivellament i solidaritat entre comunitats autnomes, pel qual el sistema estatal de finanament disposi de recursos suficients per tal que els serveis deducaci, sanitat i altres serveis socials essencials prestats pels governs autonmics puguin assolir nivells similars, sempre que portin a terme un esfor fiscal tamb similar, alhora que lEstat ha de garantir que no salteri en cap cas la posici de Catalunya en lordenaci de rendes per capita entre les comunitats autnomes abans de lanivellament (art 206. apartats 3 i 5).33 Aquest canvi en la regulaci de les competncies i en el model de finanament de les comunitats autnode les competncies. Els altres estatuts ja reformats han seguit el model catal, especialment lEstatut dAndalusia, per tamb Valncia, les Illes Balears, Castella i Lle, Canries i Arag. Sobre aquesta qesti, vegeu larticle de VIVER PI I SUNYER, Carles, En defensa dels estatuts dautonomia com a normes jurdiques delimitadores de competncies. Contribuci a una polmica jurdicoconstitucional, Revista dEstudis Autonmics i Federals, nm. 1, any 2005, p. 97-130. 33 Veure larticle de BOSCH, Nria, El finanament dels governs subcentrals en els pasos federals, Revista dEstudis Autonmics i Federals, nm. 3, any 2006, p. 87-120.

518

mes ha tingut una influncia directa en la reforma daltres estatuts i en el model general de finanament de les comunitats autnomes.34 Aquestes dues raons bsiques en lorigen de la reforma van quedar immerses en una reforma estatutria de major abast i ambici: una reforma total de lEstatut dAutonomia de 1979. Es tractava davanar cap a una comprensi de lEstatut com una constituci material de lautogovern a Catalunya dins dels lmits de la Constituci de 1978. Al llarg de 2004 i 2005 es va anar avanant en lelaboraci duna proposta de reforma de lEstatut, que condua a una concepci federal del funcionament de lestat autonmic en una Espanya concebuda com un estat plurinacional, que reconeixia a Catalunya com a naci i fonamentava lautogovern en els drets histrics, que establia el deure de conixer el catal, llengua ds normal i preferent a totes les administracions pbliques i dels mitjans de comunicaci pblics a Catalunya, alhora que llengua emprada normalment com a vehicular i daprenentatge en lensenyament.35 El Parlament de Catalunya va aprovar la

34 LEstatut dAutonomia de Catalunya de 2006 marca un abans i un desprs sobre ambdues qestions: competncies i finanament autonmic. El debat noms sha encetat i, per tant, continuar pesant la resistncia dels poders centrals de lEstat a una distribuci competencial sobre la qual no pugui intervenir per raons dinters general o digualtat de drets dels ciutadans, aix com la resistncia a disminuir i compartir el control sobre els ingressos fiscals i poltica danivellament i solidaritat entre comunitats autnomes. 35 La proposta dEstatut que va aprovar el Parlament de Catalunya era ambiciosa, particularment pel que fa al ttol VI dedicat al finanament de la Generalitat i laportaci catalana a les finances de lEstat, fruit de la pressi dels partits nacionalistes per aconseguir un model al mxim dequiparable al concert econmic basc. O b, la disposici addicional tercera on es regulava lassumpci de competncies de titularitat estatal per part de la Generalitat en aplicaci de larticle 150.2 de la Constituci. Aquests articles formaven part dun text que apostava per una Espanya plurinacional que sorganitzava en un estat compost, impulsant al mxim les potencialitats de la Constituci cap a un funcionament federal de lestat autonmic.
519

proposta de reforma el 30 de setembre de 2005 amb cent vint vots a favor i quinze en contra.36 Tots els grups parlamentaris llevat del PP van aprovar la proposta de reforma de lEstatut dAutonomia de Catalunya. A partir daqu es produeix un dels debats poltics de major tensi sobre els fonaments i labast de lestat autonmic espanyol des de la transici democrtica. Lallau darticles dopini per part de constitucionalistes, poltics, alts crrecs de les diferents administracions de lestat, especialistes en hisenda pblica i dret financer, periodistes, escriptors, professors universitaris i ciutadans en general mostra la importncia de Catalunya en la definici i projecci de lestat autonmic. Una vegada ms, i a diferncia dEuskadi, el debat sobre lencaix de

36 La proposta de reforma tenia un llarg prembul de contingut nacionalista, que es basava en la identitat histrica i nacional de Catalunya, que sinscrivia en la tradici europeista i mediterrnia de la naci catalana, que fixava els principis poltics sobre els quals es constitua lautogovern en el marc de la Constituci de 1978. Larticulat partia dun article 1.1. amb una frase tan breu com clara: Catalunya s una naci. La resta del ttol preliminar concretava el sistema institucional de lautogovern, la Generalitat de Catalunya, el marc poltic de les relacions de la Generalitat amb lEstat, basat entre altres principis en el de la plurinacionalitat de lEstat i el de bilateralitat, en la fonamentaci de lautogovern en els drets histrics i en el reconeixement duna posici singular de la Generalitat amb relaci al dret civil, la llengua, leducaci, la cultura i el sistema institucional de govern, en la regulaci de les llenges oficials i els smbols nacionals de Catalunya, aix com el reconeixement de lAran com una realitat nacional occitana. Els ttols de la proposta de reforma, que serien respectats en la seva estructura en la tramitaci de la reforma a les Corts Generals, es distribuen en: Ttol I. De Drets, Deures i Principis Rectors. Ttol II. De les Institucions. Ttol III. Del Poder Judicial a Catalunya. Ttol IV. De les competncies. Ttol V. De les relacions de la Generalitat amb lEstat, amb altres comunitats autnomes i amb la Uni Europea, i de lacci exterior de la Generalitat. Ttol VI. Del finanament de la Generalitat i laportaci catalana a les finances de lEstat. Ttol VII. De la reforma de lEstatut. Un total de dos-cents vint-i-set articles, als quals safegien onze disposicions addicionals, tres disposicions transitries, cinc disposicions finals i la disposici derogatria de lestatut dautonomia de 1979. La reforma havia estat total i dun Estatut de cinquanta-set articles shavia passat a una proposta dEstatut de dos-cents vint-i-set. LEstatut finalment aprovat en t dos-cents vinti-tres.

520

la naci catalana dins de lEstat espanyol t un impacte immediat sobre la resta de comunitats autnomes i en la poltica general. Euskadi s un cas reconegut i tractat com a singular, que afecta a la poltica general per no incideix sobre lautogovern de les altres comunitats autnomes. En canvi Catalunya cada cop que afirma la seva singularitat genera una reacci immediata, que va entre la negaci i la generalitzaci del que demana o planteja, una resposta que sempre oscilla entre el no i el jo tamb. Aquesta caracterstica singular del procs catal sobre el conjunt espanyol expressa que ha estat des de Catalunya des don sha construt estat, en proposar models territorials sempre vistos amb susceptibilitat i reticncia, per recollits a la baixa de tant en tant pels governants espanyols. Aix ha estat des dels precedents de la Mancomunitat de Catalunya (1914) fins a lEstatut dAutonomia de Catalunya de 2006. s una paradoxa que la naci catalana, que no t estat, tingui ms visi destat que la naci espanyola, que tenint estat no t visi destat. Segurament lexplicaci histrica daquest fenomen es troba en una naci moderna, la catalana, necessitada duna concepci positivista de lestat, enfront duna naci espanyola encara ancorada en un passat idealista i imperial, que actua dobstacle a una veritable construcci liberaldemocrtica i plurinacional de lestat. El fet s que el procs obert per la reforma de lEstatut dAutonomia de 1979 ha desbloquejat lestat autonmic i ha activat, malgrat els entrebancs soferts, la voluntat davanar cap a un millorament de la qualitat de lautogovern a Catalunya i a les altres comunitats autnomes. El laboris procs de negociaci poltica que es produeix entre octubre de 2005 i maig de 2006 culmina amb laprovaci per part de les Corts Generals dun Estatut substancialment modificat i retallat.
521

No obstant aix, el text resultant significa sens dubte un salt qualitatiu de primera importncia en el desenvolupament de lestat autonmic com estat compost. La novetat de la inclusi de drets, deures i principis rectors en els estatuts, la nova regulaci de les competncies, la incorporaci del poder judicial a la norma institucional bsica de lautonomia, la regulaci de les relacions institucionals amb lEstat, amb les altres comunitats autnomes, amb la Uni Europea, aix com de lacci exterior de la Generalitat i, especialment, el nou model de finanament autonmic que lEstatut estableix, constitueixen passos gens menyspreables en lampliaci de lautogovern i en el millorament del funcionament federal de lestat autonmic. Altres comunitats autnomes han seguit el model catal en els seus respectius processos de reforma estatutria, molt especialment en el cas de la reforma de lEstatut dAutonomia dAndalusia.37 El 18 de juny de 2006 saprov per referndum del poble catal lEstatut dAutonomia amb una participaci que no arrib al 50%,38 la qual cosa posa en evidncia que la llarga i accidentada reforma estatutria havia cansat ms que illusionat a la ciutadania. Tanmateix, la majoria de la poblaci catalana era partidria duna ampliaci de lautogovern i, alhora, un percentatge creixent sidentifica en els darrers anys amb les op-

37 Els estatuts que shan reformat fins el moment actual sn: C. Valenciana (11/04/06); Catalunya (9/08/06); Illes Balears (2/03/07); Andalusia (20/03/07); Arag (23/04/07); Castella i Lle (1/12/07). LEstatut de la Comunitat Valenciana es va aprovar abans en una maniobra frustrada, impulsada pel PP amb la collaboraci del PSOE, que pretenia anticipar-se al procs de reforma catal, tot fixant el model i lmits de les reformes estatutries, per deixant-se la porta oberta, mitjanant una clusula dequiparaci de competncies i atribucions, en el cas que els lmits predeterminats per lEstatut de la Comunitat Valenciana fossin desbordats per Estatuts aprovats posteriorment. 38 La participaci fou del 48,85%, amb un 73,90%, s, un 20,76%, no, i un 5,34% de vots en blanc.

522

cions federalistes i independentistes.39 La ra daquest cansament i desencs no s loposici al procs de reforma sin a la manera com sha fet i els efectes que ha tingut. La radical oposici del nacionalisme espanyol a la proposta de reforma del Parlament de Catalunya, capitalitzada pel PP, per amb capacitat datrapar el PSOE, va comptar amb la complicitat dels mitjans de comunicaci espanyols i va influir sobre lopini pblica alimentant els tpics de la catalanofbia. Una determinada fractura i incomunicaci es va produir entre la poltica espanyola i catalana, que el PP ha instrumentalitzat en el seu grau mxim en presentar el recurs dinconstitucionalitat contra lEstatut davant del Tribunal Constitucional, el 31 de juliol de 2006, amb la impugnaci que s una Constituci parallela i largument manifestat pel seu president Mariano Rajoy, que ha liquidado unilateralmente el modelo de estado, desde el actual estado de las autonomas a una confederacin asimtrica que privilegia Catalua.40 Principis o articles de forta
39 Els barmetres dopini poltica que regularment realitza el Centre dEstudis dOpini de la Generalitat de Catalunya confirmen a lala en els darrers anys les segents dades: 1) Ms dun 60% dels ciutadans de Catalunya considera insuficient el nivell actual dautonomia que disposa Catalunya. 2) A lentorn dun 35% s partidari de lactual sistema dautonomies poltiques. Per damunt dun 30% s partidari que Catalunya sigui un estat federat. A lentorn del 20% s partidari que Catalunya sigui un estat independent. A lentorn dun 5% noms vol que Catalunya sigui una regi dEspanya. s important subratllar que les opcions per la federaci i la independncia sumen ms del 50%. 40 Vegeu el diari El Pas de 31 de juliol de 2006. En el moment de tancar la redacci daquest captol no sha produt encara la sentncia del Tribunal Constitucional, la qual cosa ja indica, ms de tres anys desprs dhaver-se presentat el recurs, la gran crrega poltica que inclou. El Tribunal Constitucional ha caigut en el desprestigi en no haver-se mantingut independent i al marge de les pressions poltiques partidries. Ser difcil que tingui auctoritas constitucional una sentncia tan aplaada i marcada polticament, al marge de la vinculaci jurdicoconstitucional que tindr. Daltra banda, i per ms que la llei orgnica del Tribunal Constitucional aix ho estableix, una norma paccionada com lEstatut dAutonomia de Catalunya, aprovada per les Corts Generals i ratificada per referndum del poble de Catalunya, s de difcil acceptaci democrtica la seva desautoritzaci per la via interpretativa o per la via de ser declarats inconstitucionals alguns dels seus articles.
523

crrega simblica i poltica han estat impugnats, com ls del terme naci en el prembul de lEstatut o el deure de conixer la llengua catalana, regulat en diferents articles de lEstatut. No s aqu el lloc on entrar en detalls, sin remarcar el sentit i intencionalitat poltica del recurs presentat pel PP, que no s altra que erigir-se en estandard del nacionalisme espanyol enfront de les aspiracions catalanes. Aix doncs, ens trobem que la via catalana de reforma de lautogovern, dorientaci ms gradualista i pragmtica que la via basca, ha tingut unes respostes similars en les qestions de fons per part del nacionalisme espanyol. No obstant aix, s indiscutible que el nou Estatut dAutonomia de Catalunya de 2006 ha reobert la possibilitat de desenvolupament federal de lestat autonmic espanyol, com ho mostren les reformes estatutries ja aprovades i les que estan en curs. Alhora, lautogovern de Catalunya ha fet un salt qualitatiu cap a la millora i ampliaci de lautonomia poltica, que queda clarament reflectit en comparar els textos estatutaris de 1979 i 2006. En aquest sentit el pragmatisme catal sha quedat a mig cam, per no ha fracassat. En canvi, s que es pot parlar de fracs de la via basca o dinvoluci nacional a Euskadi. El Pla Ibarretxe va ser rebutjat pel Congrs dels Diputats l1 de febrer de 2005, ja en la legislatura governada pel PSOE, un rebuig que va tenir el complement de la sentncia del Tribunal Constitucional 103/2008, d11 de setembre, que declarava inconstitucional la llei del Parlament Basc 9/2008 de 27 de juny, de convocatria i regulaci duna consulta popular a lobjecte de demanar lopini ciutadana a la comunitat autnoma del Pas Basc sobre lobertura dun procs de negociaci per assolir la pau i la normalitzaci poltica. La sentncia del Tribunal Constitucional s unnime i contundent i no deixa cap escletxa al dret a decidir
524

daltre subjecte que no sigui el poble espanyol: La Ley recurrida presupone la existencia de un sujeto, el Pueblo Vasco, titular de un derecho a decidir susceptible de ser ejercitado (art. 1 b de la Ley impugnada), equivalente al titular de la soberana, el Pueblo Espaol, y capaz de negociar con el Estado constituido por la Nacin espaola los trminos de una nueva relacin entre ste y una de las Comunidades Autnomas en las que se organiza. La identificacin de un sujeto institucional dotado de tales cualidades y competencias resulta, sin embargo, imposible sin una reforma previa de la Constitucin vigente. En realidad el contenido de la consulta no es sino la apertura de un procedimiento de reconsideracin del orden constituido que habra de concluir, eventualmente, en una nueva relacin entre el Estado y la Comunidad Autnoma del Pas Vasco; es decir, entre quien, de acuerdo con la Constitucin, es hoy la expresin formalizada de un ordenamiento constituido por voluntad soberana de la Nacin espaola, nica e indivisible (art. 2 CE), y un sujeto creado, en el marco de la Constitucin, por los poderes constituidos en virtud del ejercicio de un derecho a la autonoma reconocido por la Norma fundamental. Este sujeto no es titular de un poder soberano, exclusivo de la Nacin constituida en Estado. Y es que, como recordamos en la STC 247/2007, de 12 de diciembre, FJ 4 a), con cita de la STC 4/1981, de 2 de febrero, FJ 3, la Constitucin parte de la unidad de la Nacin espaola, que se constituye en Estado social y democrtico de Derecho, cuyos poderes emanan del pueblo espaol en el que reside la soberana nacional.41 La sentncia es mou dins duna lectura literal i al

41 Vegeu LASAGABASTER, Iaki, Consulta o Referndum. La necesidad de una nueva reflexin jurdica sobre la idea de democracia, p. 251-252.
525

mxim restrictiva de la Constituci espanyola, i no dna cap altra via de sortida que lopci impossible duna reforma constitucional. Una via quasi mai utilitzada en la histria del constitucionalisme espanyol, per la rigidesa procedimental que lha caracteritzat, i que en el cas de la Constituci espanyola de 1978 no s menor. Desplaar el problema del subjecte de sobirania i del dret a decidir a una reforma constitucional s, en el cas espanyol, un no rotund a aquesta aspiraci. El Tribunal Constitucional no ha tingut en compte el principi democrtic i sha circumscrit exclusivament al principi constitucional (vegeu en el captol 2 de Simpson i Tully la relaci entre ambds principis), com s que va fer la Cort Suprema del Canad en la sentncia de 20 dagost de 1998.42 La involuci nacional i el cul de sac del procs de reforma de lautogovern a Euskadi quedava encara ms confirmat amb els resultats electorals de les eleccions autonmiques de mar de 2009. Lexclusi per illegalitzaci de lesquerra abertzale en aplicaci de la Llei de partits, quan havia tingut 150.000 vots i nou escons a les eleccions autonmiques de 2005 per mitj dEHAK (Partit Comunista de les Terres Basques), va determinar els resultats electorals afavorint les candidatures del nacionalisme espanyol (PP, PSOE i UPD). El fet s que totes les opcions poltiques que es van
42 La sentncia de la Cort Suprema del Canad estableix que de dret no est contemplada ni regulada, tant en el dret interior com en el dret internacional, lautodeterminaci de comunitats que formen part destats sobirans reconeguts internacionalment, per de facto t fora democrtica i, per tant, legitimitat una decisi per referndum sobre lautodeterminaci del Qubec, la qual cosa obliga al govern canadenc a atendre, sota els principis democrtics que inspiren lordenament constitucional canadenc i el seu desenvolupament legislatiu, les demandes plantejades pel referndum i a procedir a la seva negociaci poltica. La Cort Suprema de Canad i el Tribunal Constitucional espanyol representen la cara i la creu sobre aquesta qesti.

526

presentar a les eleccions van legitimar tcitament aquella exclusi, i van ajudar a capgirar larc parlamentari amb lefecte de provocar un tomb histric en el govern basc: lelecci dun nou lehendakari, el lder socialista Patxi Lpez, que acabava amb lhegemonia del PNB. Es confirmava aix una derrota histrica del nacionalisme basc i saccentuava un incert futur poltic per a Euskadi.43 En resum, el problema basc i el problema catal formen part dun problema ms general que encara no ha volgut assumir el nacionalisme espanyol, i que s plantejat duna manera ben precisa per Miguel Herrero de Min: el problema que es planteja a lestat plurinacional s el darticular dos principis, en ells mateixos no coincidents, i que poden arribar a ser incompatibles: la identitat nacional i la integraci estatal.44 Aquests dos principis no coincidents, si senfoquen amb cultura democrtica i des de la democrcia pluralista, han de poder ser compatibles.

Conclusi Lestat autonmic espanyol no t altra horitz positiu que el seu desenvolupament federal, com a via de reconeixement de

43 La distribuci dels escons en el Parlament Basc desprs de les eleccions autonmiques de l1 de mar de 2009 quedava aix: PNB, trenta escons; PSE, vinti-cinc escons; PP tretze escons; Aralar, quatre escons; EA, un esc; EB, un esc; , UPD, un esc. El PSE amb el suport parlamentari del PP obtenia la majoria absoluta i selegia a Patxi Lpez com a nou lehendakari. El PNB sofria aix una derrota histrica, els efectes de la qual s precipitat evaluar. Amb tot s important subratllar que aquesta incertesa poltica t una slida base econmica, en una comunitat que compta comparativament amb lautonomia poltica de major qualitat, grcies al concert econmic, un model gaireb confederal de finanament que compta amb el suport de totes les forces poltiques basques. 44 HERRERO DE MIN, M., Simbologia de la plurinacionalitat, p. 107.
527

la plurinacionalitat i, alhora, com a via dintegraci de la diversitat en la federaci. Aquest horitz t unes resistncies clares i negatives que encapala el nacionalisme espanyol, contrari fins avui al reconeixement de la diversitat de nacions, que constitueixen el mn hispnic, i refractari a la transformaci veritable de lantic estat centralista en un estat compost o federal. Lestat autonmic, concebut com estat descentralitzat administrativament, i amb algunes asimetries territorials que sinfereixen dels fets diferencials,45 s el punt mxim on est disposat a arribar el nacionalisme espanyol en la resoluci dels conflictes nacionals. En aquest sentit, ha mostrat la seva voluntat de donar-li la volta a les demandes procedents dels dos grans conflictes nacionals, Euskadi i Catalunya, en estendre el dret a lautonomia poltica a totes les nacionalitats i regions i, alhora, en rebaixar la qualitat de la mateixa, ben assenyalada per lexitosa metfora del caf per a tots. Pierre Vilar ho va escriure sense metfora: El que podria ser una Espanya de les nacions, aquell somni dels vells federalistes, no pot ser confs amb lEspanya de les autonomies, artifici ms que edifici.46 Efectivament, en atorgar una autonomia insuficient a les nacions, i en concedir una autonomia no demanada a altres entitats territorials, provincials o regionals, igualant-les a totes, lestat autonmic podia esdevenir i quedar-se ms en un artifici, que en un edifici.
45 Eliseo Aja defineix el fet diferencial com el reconeixement constitucional i estatutari dels elements duna personalitat historicopoltica diferenciada dalgunes comunitats autnomes, els ms importants dels quals sn: Pas Basc: Territoris Histrics, Concert fiscal, llengua, dret civil foral, policia prpia; Catalunya: llengua, dret civil especial, i policia prpia; Galcia: llengua i dret civil foral; Navarra: Conveni fiscal, dret civil foral, policia prpia, euskera en lrea navarresa de parla basca; Canries: cabildos i rgim econmic i fiscal especial; Illes Balears: llengua, Consells Insulars, dret civil especial; Comunitat Valenciana: llengua i dret civil; Arag: dret civil. AJA, E., El Estado Autonmico, p. 161. 46 Veure VILAR, Pierre, Introducci, Histria de Catalunya. Vol. I, p. 23.

528

En aquest sentit, lluny dapaivagar-se shan mantingut els conflictes nacionals dEuskadi i Catalunya,47 fins i tot, shan accentuat en la dcada dels noranta i primers anys del segle XXI. Lexistncia dun sistema de partits propi i diferenciat del sistema de partits estatal48 ns la prova ms fefaent que estem davant de comunitats nacionals amb un procs i personalitat poltica propis, clarament distingibles en el conjunt de la poltica estatal, i que intervenen (a vegades determinantment) en la formaci de majories poltiques o en els pactes parlamentaris al Congrs dels Diputats, quan el partit del govern no t majoria absoluta (UCD entre 1977 i 1982; PSOE entre 1993 i 1996 i a partir de 2004; PP entre 1996 i 2000).49 Limportant aqu s subratllar el fet de la naci a Catalunya i Euskadi, no ja per la histria, per la llengua, pel dret civil o foral, sin per la repetida
47 La rellevncia daquests dos conflictes, els quals afecten profundament la poltica espanyola, no oblida altres conflictes nacionals plantejats amb un suport social menor i, per tant, amb una incidncia poltica menor, principalment a Galcia i Navarra (directament afectada pel conflicte basc), per tamb a les Canries, les Illes Balears, el Pas Valenci i Arag. La manera ms grfica de retratar el grau i importncia del moviment nacional en cada cas s la seva presncia i influncia relativa en el sistema de partits. 48 Tots els partits de larc parlamentari catal llevat del PP s a dir CiU, PSC, ERC, ICV, EuiA es defineixen com partits nacionals catalans. Veure Miquel Caminal, Nacionalisme i partits nacionals a Catalunya. En el cas basc hi ha una clara distinci entre els partits que se situen del costat del nacionalisme basc (PNB, EA, Aralar, EB i la illegalitzada Batasuna) que representen la majoria dels votants, dels partits autodenominats constitucionalistes (PSE i PP), un eufemisme de nacionalisme espanyol, tot i que dins del PSE hi ha sectors que se situen dins de la identitat nacional basca. Vegeu IBARRA, Pedro, Nacionalismo. Razn y Pasin. 49 Aquesta influncia que poden tenir els partits nacionals catalans o bascos (a vegades tamb daltres CA, com el Bloc Nacionalista Gallec o Coalici Canria) ha comportat que alguns analistes o actors poltics vinculats als partits majoritaris espanyols hagin proposat una reforma del sistema electoral per disminuir el pes dels partits nacionals de la perifria. El cert s que els grans beneficiaris del sistema electoral, especialment en el cas del sistema majoritari del Senat, per tamb en el sistema dit proporcional del Congrs, sn els partits majoritaris espanyols, especialment el PP i la gran perjudicada s Izquierda Unida, o qualsevol , altra tercera opci dmbit estatal espanyol que es presenti a les eleccions generals.
529

manifestaci de la singularitat nacional mitjanant les eleccions i el vot dels electors cap a forces poltiques nacionals, que defensen el dret a decidir dEuskadi i Catalunya com les nacions que sn. En teoria els escenaris o opcions de futur de lestat autonmic davant dels esmentats conflictes nacionals sn diversos. Poden anar des de la involuci autonmica a la secessi,50 per conv abans precisar ms el diagnstic de quin s lestat actual de lestat autonmic. La relaci que estableixen els tres nacionalismes (espanyol/catal/basc) s com un joc de miralls, senlluernen, se ceguen i, alhora, semmirallen. Enfront dun nacionalisme espanyol, envejs dassolir plenament i per fi un estat mononacional amb la naci espanyola com a nic i excloent subjecte de sobirania nacional, el nacionalisme basc i el catalanisme responen amb estratgies prpies de realitzaci nacional, sense que vagin a la una malgrat tenir el mateix adversari. No hi ha hagut realment mai, ni existeix en lactualitat cap estratgia conjunta entre els nacionalismes doposici enfront el nacionalisme espanyol. Cada isme va a la seva i, per tant, entre el catalanisme i el nacionalisme basc no hi ha ms parallelisme que sn perifria en el conflicte centreperifria. La complicitat s en negatiu, per en positiu no hi ha projecte com o compartit. s lgic, els nacionalismes busquen solucions nacionalistes, s a dir singulars i especfiques.
50 Ferran Requejo ha definit sis escenaris: 1) Involuci autonmica pactada pel PSOE i PP per tancar o loapitzar lestat autonmic. 2) La continuaci de lestat autonmic en la seva configuraci actual amb petits canvis que no alterarien cap aspecte clau. 3) Levoluci cap a un escenari federal clssic o uninacional. 4) La federaci plurinacional. Es reconeixeria constitucionalment el carcter plurinacional de lEstat, amb autogoverns diferenciats de Catalunya i Euskadi. Singularitat que saplicaria als cinc mbits simblic, institucional, competencial, econmic-fiscal i internacional. 5) La sobirania-associaci o acord de carcter confederal. 6) Secessi (Seis escenarios de futuro (y Hegel), La Vanguardia, 30/01/2008).

530

Un nacionalista pur no s federalista. En aquest punt coincideixen els tres nacionalismes espanyol, basc i catal. Cadasc vol el seu estat nacional i independent. Daqu la confrontaci. Ara b, aquests nacionalismes van pactar en la transici democrtica. Fruit del pacte va nixer lestat autonmic, i aquell pacte ha perms el restabliment de lautogovern i la realitzaci en part dels drets nacionals de Catalunya i Euskadi. s una realitzaci insuficient, daqu la persistncia de les demandes de major poder poltic des del catalanisme i des del nacionalisme basc. Mentre romangui aquesta tensi nacionalista la inestabilitat ser la condici de lestat autonmic amb involucions i avenos, segons la composici de forces a les Corts Generals i als parlaments de Catalunya i Euskadi. De fet aquesta ha estat la caraterstica del model territorial instaurat per la Constituci espanyola de 1978 des dels seus orgens, i ja sn trenta els anys de funcionament daquest model des de laprovaci del primer estatut dautonomia. Es pot seguir aix. Tamb es poden produir dos escenaris diferents, tot i que a la llum de lobservaci dels anys precedents aix sigui poc probable. Aquests escenaris diferents serien el resultat de dues dinmiques contraposades: la centrfuga i la federal. La dinmica centrfuga es fruit de la confrontaci directa entre nacionalismes i de la seva radicalitzaci. En aquest context, el nacionalisme espanyol estira cap a la involuci autonmica i cap a un neocentralisme, mentre que els nacionalismes doposici van prenent un carcter ms independentista, en no veure soluci ni possible plena realitzaci dels seus objectius nacionals dins dun projecte compartit amb Espanya. s de fer notar que en els darrers anys ha anat prenent ms volada lopci independentista a Catalunya, i no com una opci de partit sin amb capacitat de transversalitat, s a dir, de penetraci i influncia sobre la societat catalana i, tamb, sobre
531

els diferents partits poltics que sidentifiquen com a partits nacionals catalans, siguin nacionalistes o federalistes. Tamb cal fer notar el procs sobiranista dEuskadi, i el grau de confrontaci que sha produt entre el nacionalisme democrtic basc i els partits majoritaris espanyols en els primers anys daquest segle XXI. Com que en poltica no es pot predir, per s prevenir, s oport afirmar la cultura democrtica i les regles democrtiques com les vies inexcusables de deliberaci, negociaci i resoluci dels conflictes nacionals. La dinmica federal s laltra possible via, com a via de reconeixement del pluralisme nacional i daprofundiment de la democrcia territorial. De fet, lestat autonmic va ser fruit dun pacte federal escrit, amb prohibici implcita dexhibir la paraula federal si no era per negar-la. Paradoxes de la histria constitucional espanyola. Per, loportunitat de fer dEspanya un projecte compartit per diferents identitats nacionals, implica avanar cap a una federaci plurinacional, nominalment, institucionalment i funcionalment. Els passos necessaris per avanar en aquesta direcci sn com a mnim dos: 1) la creaci dun sentiment de pertinena com basat en el reconeixement de la diversitat nacional i lingstica; 2) lequiparaci de lestat autonmic a les federacions democrtiques actuals. Un sentiment com de pertinena en una societat plurinacional i plurilingstica com lespanyola, noms s possible si lordenament constitucional reconeix i garanteix aquesta pluralitat des de la igualtat de drets de la ciutadania. Aquesta pluralitat sha de concretar en lmbit simblic i lingstic,51 particularment pel que fa a ligual reconeixement del castell, del catal, del gallec i de leuskera com a llenges oficials de
51 REQUEJO, Ferran, Federalismo plurinacional y pluralismo de valores, p. 147-155.

532

lEstat, corregint aix la discriminaci actual, en ser el castell lnica llengua oficial de lEstat, essent-ho les altres llenges noms a les comunitats autnomes on sn parlades.52 El plurilingisme ha dexpressar-se en el nom oficial de lEstat, en els documents didentitat, en les monedes, en els segells, etc. Ha de ser present en lmbit i actuaci institucional, particularment en els poders pblics de lEstat (Cap dEstat, Corts Generals, Govern i Administraci, Poder Judicial, Tribunal Constitucional). No es tracta de fer res diferent al que s normal en democrcies plurilinges com Sussa, Blgica, el Canad o Finlndia. La llengua forma part de la identitat personal i collectiva, i s lexpressi duna comunitat de cultura. Afecta directament a la dignitat de la persona. Per tant, lordenament constitucional ha dassegurar la plena igualtat dels ciutadans en els drets i deures lingstics. Defensar la llengua s defensar la llibertat de les persones i el seu dret a viure-la a la seva manera, sense imposicions, sense conversions lingstiques obligades, amb el respecte i garantia al b ms preuat de la seva dignitat ciutadana: el dret a expressar-se i a comunicar-se en lespai privat i pblic en la llengua que li s prpia. Els poders pblics tenen el deure democrtic de promoure-la, de manera que cap ciutad se senti discriminat per ra de cultura o llengua. Alhora, el desenvolupament federal de la Constituci implica la voluntat poltica de portar a terme una reforma constitucional, que reconegui la plurinacionalitat de lEstat i declari llenges oficials de lEstat a ms del castell, el ca52 El catal (valenci a la Comunitat Valenciana) s parlat per ms de set milions de persones i lentenen prop de deu milions. s la setena llengua europea pel nombre de persones que la parlen. El gallec s parlat per ms de dos milions de persones i leuskera per prop dun mili. A ms a Catalunya s oficial tamb la llengua occitana dAran. Tamb el castell t variants dialectals com lasturianu, laragons, el canari, o landals.
533

tal, el gallec i leuskera. Una reforma constitucional que reconegus la real diversitat nacional i lingstica de lEstat espanyol ja seria un pas de gegant de cara a aconseguir la lleialtat voluntria dels ciutadans, fos quina fos la seva identitat nacional. Per una reforma constitucional en sentit federal hauria tamb danullar tots aquells articles esmentats en aquest captol, que soposen o entrebanquen el desenvolupament federal de lestat autonmic. A ms caldria una distribuci ms clara de competncies de manera que sassegurs lefectiva divisi dual entre els poders de les institucions federals i els poders de les institucions federades, garantint la no invasi competencial de les primeres sobre les segones. Caldria fer igual amb relaci al finanament autonmic, tot i que la Constituci vigent no limita en la seva redacci actual un desenvolupament legislatiu i executiu cap al federalisme fiscal. Algunes esmenes constitucionals sn imprescindibles en un procs dequiparaci de lestat autonmic a les federacions democrtiques ms avanades. Essencialment dues. La primera s la confirmaci de la divisi de poders entre les institucions federals i les institucions de lautogovern de les nacions i regions, que componen la federaci i, per tant, la supressi de tota instncia territorial que distorsioni aquesta divisi, com s el cas de lactual regulaci constitucional de la provncia. La segona s la regulaci i organitzaci de ladministraci de la justcia, aix com ladequaci de la composici i funcions del Tribunal Constitucional i del Senat als principis i criteris federals. Sembla molt poc probable en les actuals circumstncies poltiques un horitz federal daquesta mena, que de ben segur generaria major sentit de pertinena i, per tant, consolidaria la uni federal en el marc del procs duni poltica europea. Aix doncs, s ms probable que lestat autonmic
534

persisteixi en la normalitat de la seva inestabilitat dorigen, que avanci o retrocedeixi en la qualitat de lautonomia segons les majories en el Congrs dels Diputats, en funci de la fora relativa dels partits nacionals de Catalunya i Euskadi en les negociacions amb el partit en el govern de lEstat. Les resistncies nacionalistes seguiran existint mentre hi hagi motiu i no hi hagi voluntat poltica de resoldre-les en el marc de les regles democrtiques. A fi de comptes, i tal com assumia el president de la Segona Repblica, Manuel Azaa,53 tot s una qesti de democrcia i de reconeixement de la diversitat nacional real. s millor entendres i anar junts, per si no s possible la federaci, noms hi ha una sortida democrtica: el reconeixement del dret a decidir i a poder formar, si s vol, un estat independent. En aquest cas, la paraula amistosa que correspon al comiat democrtic s: bona sort!

Bibliografia AJA, E. El Estado Autonmico. Federalismo i hechos diferenciales. Madrid: Alianza Editorial, 1999. ALZAGA, O. La Constitucin espaola de 1978. Comentario sistemtico. Madrid: Ediciones del Foro, 1978. ANDERSON, B. Imagined Communities. Reflections on the Origins and Spread of Nationalism. Londres-Nueva York: Verso, 1983. Edici catalana: Comunitats imaginades. Editorial Afers-Universitat de Valncia, 2005.
53 Vegeu la cita recollida a linici daquest captol. Cal assenyalar la data i el lloc on sn pronunciades aquestes paraules per part de Manuel Azaa. La Segona Repblica encara no havia estat proclamada, desprs les coses van ser ms complicades.
535

ANTON, J. i CAMINAL, M. (eds.). Pensamiento poltico en la Espaa contempornea 1800-1950. Barcelona: Editorial Teide, 1992. ARBS, X. La idea de naci en el primer constitucionalisme espanyol. Curial, 1986. ARBS, X. Doctrinas constitucionales i federalismo en Espaa. ICPS, 2006. AZAA, M. Obras Completas. Edicin Santos Julia. Centro de Estudios Polticos y Constitucionales. Madrid, 2007. BALFOUR, S. i QUIROGA, A. Espanya reinventada. Nacin e identidad desde la transicin. Barcelona: Ediciones Pennsula, 2007. BENEYTO, J. Las Autonomas. El poder regional en Espanya. Madrid: Siglo XXI, 1980. BETANZO DE LA ROSA, A. Los efectos de la transformacin territorial del Estado espanyol sobre el PSOE y el PP. Revista dEstudis Autonmics i Federals, nm. 3. Institut dEstudis Autonmics. Any 2006. BOIX, C. Lobertura catalana. Centre dEstudis Temes Contemporanis. Barcelona, 2002. BOSCH, N. El finanament dels governs subcentrals en els pasos federals. Revista dEstudis Autonmics i Federals, nm. 3. Any 2006. CAMINAL, M. Nacionalisme i partits nacionals a Catalunya. Barcelona: Empries, 1998. CASANOVA, I. ETA 1958-2008. Medio siglo de historia. Tafalla: Txalaparta Editorial, 2008. CASTELLS, J. M. El Hecho diferencial de Vasconia: evidencias e incertidumbres. Donostia: Fundacin para el Estudio del Derecho Histrico y Autonmico de Vasconia, 2007. CHUST, M. (ed.). Federalismo y cuestin federal en Espaa. Universitat Jaume I. 2004.
536

COLOMER, J. M. Grans imperis, petites nacions. Barcelona: Proa, 2006. CONVERSI, D. Els bascos, els catalans i Espanya: entre la modernitat i la violncia. Lleida: Pags, 2004. DWORKIN, R. Is democracy possible here? Princeton University Press, 2006. FONTANA, J. La Crisis del antiguo rgimen, 1808-1833. Barcelona: Crtica, 1988. FOSSAS, E. i REQUEJO, F. (eds.). Asimetra federal y Estado plurinacional. El debate sobre la acomodacin de la diversidad en Canad, Blgica y Espaa. Madrid: Editorial Trotta, 1999. FOSSAS, E. (dir.). Les transformacions de la sobirania i el futur poltic de Catalunya. Temes Contemporanis. Barcelona: Proa, 2000. FRADERA, J. M. Cultura nacional en una sociedad dividida: Catalunya 1838-1868. Madrid: Marcial Pons, 2003. GABRIEL, P. El catalanisme i la cultura federal. Histria i poltica del republicanisme popular a Catalunya el segle XIX. Fundaci Campalans-Emprius Club dOpini, 2007. GALLEGO, F. Una patria imaginaria. La extrema derecha espaola 1973-2005. Editorial Sntesis, 2006. GONZLEZ CASANOVA, J. A. Federalisme i autonomia a Catalunya 1868-1938. Barcelona: Curial, 1975. GONZLEZ CASANOVA, J. A. Catalua en la construccin del Estado espaol. Cuadernos Constitucionales de la Ctedra Furi Ceriol, nm. 54/55. GRANJA, J. L., BERAMENDI, J. i ANGUERA, P. La Espaa de los nacionalismos y las autonomas. Madrid: Editorial Sntesis, 2003. GUIBERNAU, M. Nacionalisme. Debats i dilemes per a un nou milleni. Temes Contemporanis. Barcelona: Proa, 2000.
537

HERRERO DE MIN, M. Simbologia de la plurinacionalitat. Bru de Sala, X./Tusell, J. (coords.). Catalunya-Espanya. Un dileg amb futur. Planeta, Barcelona, 1998. HROCH, M. La naturalesa de la naci. Editorial Afers. Universitat de Valncia, 2001. IBARRA, P. Nacionalismo. Razn y Pasin. Barcelona: Ariel, 2005. LASAGABASTER, I. Consulta o Referndum. La necesidad de una nueva reflexin jurdica sobre la idea de democracia. Bilbao: LETE, 2008. LETAMENDIA, F. Juego de espejos. Conflictos nacionales centro-periferia. Madrid: Editorial Trotta, 1997. LETAMENDIA, F. Historia del nacionalismo vasco y de ETA, vol. 3, R&B Ediciones, 1994. McROBERTS, K. Catalonia, Nation building Without A State. Oxford University Press, 2001. MOLAS, I. Les arrels teriques de les esquerres catalanes. Barcelona: Edicions 62, 2001. MORAN, S. PNV-ETA. Historia de una relacin imposible. Madrid: Tecnos, 2004. MORATA, F. El Estado de las Autonomas. Alcantara, M. i Martnez, A. (eds.). Poltica y gobierno en Espaa. Valncia: Tirant lo Blanch, 2001. MORENO, L. La federalizacin de la Espaa plural. Revista dEstudis Autonmics i Federals, nm. 8. Any 2009. MORENO, L. La federalizacin de Espaa. Segunda edicin. Madrid: Siglo XXI, 2008. ORTEGA Y GASSET, J. Espaa invertebrada. Madrid: Revista de Occidente, 1934. PAU, F. (coord.). Las Reformas Estatutarias y la articulacin territorial del Estado. Madrid: AELPA-Tecnos, 2008. PEREZ ROYO, J. Lelaboraci de la Constituci i els seus con538

dicionants. P. Yss, (ed.). La configuraci de la democrcia a Espanya. Barcelona: Eumo, 2009. PI i MARGALL, F. Las nacionalidades. Escritos y discursos sobre federalismo. Edicin y estudio introductorio de Ramn Miz. Madrid: Akal, 2009. REQUEJO, F. Federalismo plurinacional y pluralismo de valores. El caso espaol. Madrid: Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, 2007. ROIG, E. La reforma del Estado de las Autonomas: ruptura o consolidacin del modelo constitucional de 1978. Revista dEstudis Autonmics i Federals, nm. 3. Any 2006. ROVIRA I VIRGILI, A. Defensa de la democrcia. Barcelona: Fundaci Valent Almirall, 1930. RUBERT DE VENTS, X. Catalunya: de la identitat a la independncia. Barcelona: Empries, 1999. SEGURA, A. Euskadi. Crnica de una desesperanza. Madrid: Alianza Editorial, 2009. SOL TURA, J. Nacionalidades y nacionalismos en Espaa. Autonomas, federalismo, autodeterminacin. Madrid: Alianza Editorial, 1985. TAIBO, C. (dir.) Nacionalismo espaol: esencias, memoria e instituciones. Madrid: Catarata, 2007. TUSELL, J. El Aznarato: el gobierno del Partido Popular 19962003. Madrid: Aguilar, 2004. VALLS, J. M. Una agenda imperfecta: amb Maragall i el projecte del canvi. Barcelona: Edicions 62, 2008. VALLS, C. i DONALDSON, M. (eds.). Hacia una Espaa plural, social y federal. Editorial Mediterrnea. Barcelona: Fundaci Catalunya Segle XXI, 2005. VERNET, J. El debate parlamentario sobre el 12 de octubre, Fiesta Nacional de Espaa. Los das de Espaa, monogrfic de Ayer, nm. 51, 2003.
539

VILAR, P. Introducci. A P. Vilar (dir.). Histria de Catalunya. Barcelona: Edicions 62, 1987. VIVER PI-SUNYER, C. En defensa dels estatuts dautonomia com a normes jurdiques delimitadores de competncies. Contribuci a una polmica jurdicoconstitucional. Revista dEstudis Autonmics i Federals, nm. 1. Any 2005.

540