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Carlos Matus, u Economist. de "II Univeuidad d. Chill y M.P.A de II
Universldad de Harvard, USA. Ex-Director de II Divi.i6n de Asesoria del
In.tituto Latino.mericano de PI,ni Cieacibn Economiea y Soci.1 ( ILPES)
de Nadon Unidll, ex-Ministro de Eeonomia de Chile en 1912 y ex'
President. del Banco Central da Chile en 197 3. Autor de "Estrat.elia y
Plan", Silla .XXI y "Planificacl6n de y de nurnerOl101
articulo. y documentol_ S. hi deaempeiiado como pro rtsor de curlOi
de post-irado en or,.nismo. intern.donaln y univenid.du en Am6riel
Latini. Dude 1976 es lSesor de Nleione. Unid en Venu.utla, primero
tomo Director del Proyecto "Moderniuci6n del Sistema Fiscal" y actual-
mente como Director del Proyecto " Expansion y Fortalecimiento
,I Cuuo de Po.terado en Planifi cldon del Desarrollo del CENDES" .
Marco. Mak6n, e. Contador PUblico Nadonal de la Univer.idad NacionaJ
de Bueno. Aire. y egresado de 101 cuno. de po. tgrado del In.t ituto
Latlnoamerleano de PlaniCicaclo n Eeon6miea y Soda' (ILPS) y Escue-
JI lnteramericlna de Administrad6n Publica de JI Fundlcion Getulio
Vuell. 'ITlbajo durante 10 Ii'i O' en el Co nsejo Federal ile Inveuionu
de Argent ina. Se ha desempei'ildo como profelOr de curIO. de post'ira,
do en oreanismo. internacionlles y di.t intas univenidldu e inst itutos
de educaci6n superior en Vennuela. Ha .ido ponente y participante en'
seminario. realiudo. en Areentina , Bruil, Mexi co, Espai'ia y Vennuela.
Es autor de diverlO. documental y tribajos sabre upec::tos presupuu-
tar io . Actualmente es uesor en Pruupue.to y Coordinador Internacio
nal del Proy.cta d. "Moderni%ldon dtl Si.teml FilCl'" de I .. Nlcionu
Unidas en Venuuela.
Vfctor Arrieche, Economista y Adininistrador Comerdal, egruado de ia
Univenidad Centrll de Vennuell. Ha realiz.do CUri O. de post-erado en
I. Escuel. Nadonal de Administrld6n Publica de Vene:uela y en 1a Es
cuel. Interameric.na de Administ racion PUblica de la Fundad6n Getu-
, lio Vaer'" En \oa ult imol die: anol h. trlbajado en Ic::tividadel relado-
nadll con 1a Administraci6n Pre.uputstaria en la Ondna Central de Pre-
supueato de 1a Presidencia de la Republica (OCEPRE), compartiendo lIS
tueu ante. mendonadlS con II doceneil, la cual ha reallndo en 101 di-
Cerent.e ubsiatem .. de !ducacion IJUperior de Venezuela y en Or,anit-
mos de ca.ni cter internacional. Como fu.ncionario del eobierno venHO'
lano y Director Ejeeutivo de la Interamericana de Presupuu-
'to Publico (ASIP), ha participado y actuado como panente en lemina-
rios realindol en diferentes pai.u de la America Latlha y en EJpaiia . .
En la actualidad se desempenl como Director de 11 Unidad de Polit ica
e Investiraeionu Prelupuestariu de 1a OCicina Central de Pruupuesta.
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BIBLIOGRAFIA
Consejo Federal de Inversiones (eFI). "Manual de Ela-
boraci6n del , Presupuesto por Programas" (versi6n pre-
liminar). Segundas Jornadas de Presupuesto por Progra-
mas, Tucuman del 23 al 27 de Abril de 1973. Argentina.
Ad ler, Irving, "La nueva matem.'it ica" Ed itorial EUDE
BA, 1970 Argentina.
Beer, Stafford, "Cibernetica y Administraci6n" 5a. 1m-
presion. Editorial CECSA. Mexico, 1974.
Rodriguez Mena, Luis " ' ntroducci6n al estudio del Pre-
supuesto por Programas" Primera parte, (versi6n preli -
minar) , Caracas. 1972 .
Matus. Carlos de Situaciones" , Torno I
(Teeda) , CENDES. Caracas, 1977 y "Estrategia y Plan"
Siglo XXI, Santiago de Chi'le.
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Asociaci6n Venezolana de Presupuesto Publico (AVPP)
Apartado Postal No, 21136
earatas 102, Venezuela
1979 AVPP
Todos los derachos reservados. Prohibida Ie reproducci on
total 0 parcial por cualquier media gnHico, audiovisual 0
computarizado sin previa autorizacion escrita.
. . '
Quede hecho el deposito legal No. 79-382
Portada: Carlos Matus
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, Dlegramacion. Universidad National Abierte.
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PRESENTACION
Es motivQ para mr de justificado orguUo hacer, como JerI:'! de
la Oficina Central de Presupuesto, la presentacion de este libra,
producto del esfuerzo de [uncionarios de esta Olicinn, tanto de la
Ifnea operative como del nivel asesor. A partir de este momento el
sector Pliblico cantara con un inst rumental para la CormuJacion de
sus prcsupuestos programas de 10 mas idoneo y actualizado que
hasta ahara se haya escdto, recogiendo muchas de los conceptos
importantes que en veinte nilos de transitar America Latina en la .. ",
formulacion de los presupuestos por programas, destacados tee- _I
ni cos tanto venezolanos como de at ras paises esbozaron.
No es aventurado decir Que por plSmera vez se cuenta con un
instrumental para la formulaci on de los presupuestos por progra-
mas que permitini el mas opt ima grado de coherencia y Ja mas
adecuada combinacion de insumos y productos. Y ello es as!, par
Que at cancebir el presupuesto como un sistema se utiliu la teoria
de redes para precisar las interrelaciones entre las acciones de pro-
duccion que realiza el sector publico, recurriendose a su vez a la
teoria de conjuntos para delimitar el r.ampo presupuestario de 10
no presupuestario.
Uno de los aspectos mas importantes que surgen de la lectura
del presente Iibro es el r.anicter practicoconcreto Que presenta el
" presupuesto, por cuanto al analizar el sustento teorico en que se
basa la tecnica del presupuesto por programas, no se plantea la
presentation de un recetario Que pretenda resolver tad as los pro-
blemas practicas que puedan ocurrii-, sino que, manteniendo siem-
pre el buen juicio y contando con el conocimiento del analista,
estos esten enmarcados en un basamento teorico que permita ante
sit uaciones similares respuestas similares.
El libra del cual hacemos la presentacion ha sid a objeto de
analisis y discusiones en diferentes rcunioli ... -s de Cilrilctcr interna-
cional, tales como el VU Seminario fnteramcricano de Presupucs-
5
,
to, realizado en Buenos Aires en agosto de 1978 y en el Semina-
rio Ibcroamericano sobre Programacion Presupuestar ia, llevado a
cabo en Madrid en [ebrero de 1979, clande participaroD ademiis de
Venezuela y Espana, Mexico y Guatemala, despertandose en esas
Ieunianes un marcado interes sobre la posibilidad de su aplicacion
en los paises clande existe la teeniea del presupuesto por progra-
mas.
Es por 10 anteriormente cliche que, siguiendo la tradicion de
pais altamente interesado en 1a tecnica del presupuesto por pro-
gramas, Venezuela, a traves de la Or ieina Central de Presupuesto,
presenta en este libra un decidido sparte al mejoramiento de 18
tecnica presupuestaria en America Latina.
Caracas, febrero de 1979
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J usto Rodriguez Perez
Jefe de la Oficina Central de
Presupuesto de la Presidencia
de la Republi ca
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AGRADECIMLENTO
Tanto los autores como la Asociacion Venezolana de
Presupuesto Publico desean expresar su agradecimiento a los
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Cuncionarios de la Ofic:ina Central de Presupuesto de 18
Presidencia de la Republica, por los valiosos aportes recibidos
para una mayor dilucidacion de los aspectos teoricosconcep
tuales, asl como en la veriCicaci6n de su aplicacion a algunos
organismos de Is adminislraci6n publica venezalana.
A los asesores del Proyeclo VENI77/ 001, "Moderniza-
cion del Sistema Fiscal" y otros expertos del Programa de
Naciones Unidas en Venezuela. por sus criticas y comenta

riDS.
A la Universidad Nacional Abierta por Sll inestimable
apoyo tecnico en- cU1\nto se refiere a correccion de estilo y
artes finales .
.. .
A los senores Efrafn Mujica Martinez y Luz Amparo
Cadavid por su decidido empeno en obtener una optima
editorial y en el mecanografiado de los borradores,
respectivamente.
Caracas, 1979.

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PROLOGO
La Asociacion Venezolana de Presupuesto Publico (AVPP)
tiene como objetivo fundamental prom over los avances de la teo-
ria y lecnicas presupuestarias en el sector publico venezolano.
Denlro de esla linea basica de accion, la AVPP se siente SUrnameD-
te complacida en copatrocinar, conjuntamente con la Oneina Cen-
tral de Presupuesto de Venezuela, este trabajo, preparado por los
senores Carlos Matus, Marcos Makon y Victor Arrieche, que con-
tiene aspectos conceptuaies de Ia teeniea del presupuesto por pro-
gramas tratados en (orma rigufosa,
.
La aplicacion de esta teeniea en Venezuela se inicia en 1961,
siendo este pais. uno de los pioneros en America Latina. A )o largo
de los 18 anos transcurridos muchas han side los logros obtenidos;
no obstante, al igual que en los restantes parses de la region, no sc
habia logrado hasta ahora una acabada conceptual izacion de las
caracterlsticas metodoiogicas del presupuesto por prOgTamas, aun-
que es preciso sen alar que se han lIevado a cabo serios intentos a
tal efecto. Cierta imprecision en la defini cion de las categorias pro-
gramaticas y, por ende, la CaHa de rigurosidad en la utilizacion de
la tecnica, trajo como resultado una aplicacion formal del presu
puesto por p[Qgramas, que no se tradujo, en muchos casas, en una
mas eficiente gestion presupuestaria publica, oi permitio que el
presupuesto fUe,ra un instrumento cabal para la torna de decisiones
por part!! de los mas altos niveles de la administracion.
A esta situacion contribuyo, ademas, una cierla confusi on en
tre 10 que significa el presupuesto como instrumento de planifica
cion, de politica economica, de administracion, etc. y las caracle-
risticas metodologicas de la tecn ica del presupuesto por programas.
Esto. al igual que en muchos paises latinoamericaoos, llevo a so-
breestimar est a teenica, asigmindoscle responsabilidades que csca-
pan a su canictcr instrumental.
9
...
, .
Este documento, tal como expresamente 10 senaJan sus auto-
res, no pretende examinar al presupuesto como un instrumento de
mul tiples fines; aspecto que, por otra parte, ha sido suficientemen-
te analizado en diversos tratados de planificacion y finanzas pu-
blicas.
Se Iimita a sen alar los aspectos conceptuales y metodologicos
de la tecnica del presupuesto par program as, a efectos de permitir
que, a traves de dicha tecnica, se visualice la funcion del Estado
como productor de bienes y servicios.
Para ella, apoyandose en la teoria de sistemas en general, y
en particular, en las teorias de conjuntos y redes, se desarrolla
un met.odo que permite distinguir del conjunto de acciones que
desarrolla el sector publico, aquellas acciones que pueden ser obje-
to de presupuestacion, al originar productos perfectarnente d e ( j ~
nibles que requieren insumos especiCicos. A esta condicion -de 10
posible de presupuestar-- se Ie adiciona la condicion de relevancia,
para de ahi .prccisar el concepto de accion presupuestaria. Este
conccpto constituye el nueleo centraJ de la eTaboracion teorica
toda vez que, a partir del mismo es posible derivar, en forma rigu-
rosa,las catcgorias programaticas del presupuesto.
Es preciso sena111r que la aplicacian de los aspectos concep-
tuales que se plantean no pueden, ni deben quedar reducidos a
la elapa de formulacion del presupuesto. sino que deben ser uti
lizados en todas las etapas del proceso presupuestario a eCectos de
que se logre, en forma equilibrada la modernizacion efecliva de
di cho sistema.
Por otro lado, y con el objeto de que los planteamientos con-
ceptuales puedan ser aplicados al universo del sector publico, se
presentan Jas distintas fonnas en que se lleva a cabo la produccion
publi ca (tecnologias institucionales de produccion), 10 que permi-
te conformar eslrucluras programaticas adecuadas para cada caso,
siempre teniendo como marco de referencia el concepto central de
accion presupuestaria, 10 cual perroite solucionar un aspecto vital
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de tode proceso de reforma presupuestaria, cual es el planteamien-
to de criterias homogeneos sobre esLructura programalica para to-
do el sector publico que, a la vez, conlempien las particularidades
de cada organismo, sea ministeria, instituto aut6nomo, empresa
publica, gobernaci6n 0 concejo munici pal.
.
Por ultimo, se presentan una serie de unidades de medida
e indicadores, utiles para analizar, las caracterislicas con que se ;..,.
Ileva a cauo la gestion publica, tanto en tcrminos de prevision, .....
como de control y evaluacion, partiendo de un punto de vista
cuantitativo.
La Asocinci 6n Venczolnnn de PrcsupuesLo PulJlico
qqe a1 copatrocinar esta publicaci6n no s6lo se contribuye a una
mejor aplicacion de la tecnica del presupuesto por programas en
todo el sector publico venezolano, sino tambien contribuye a u"na
mejor utilizacion" de la misma en los paises de la region, para 10
cual cuenta can la recep'ividad y apoyo de las Asociaciones Nacio-
nales hermanas, ariliadas a 1ft Asociaci..>n Interamericana de Presu-
puesto Publico (ASIP).
Caracas, Febrero de 1979
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CARLOS E. ROMERO T.
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Presidente AVPP
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lNDlCE
Pagi na
lNTRODUCCION ... ' .' ........... , , .. . .. .. . 17
DEFlNICIONES Y CONCEPTOS BASICOS . . . . . . 25
A. Insumas.. .. .................. . ........ 25
B. Producto... ....... .. .... . . ... . . ..... ... 26
C. Relacion insumo producto .. , . . . . . . . . . . . . . 26
D. Relaci on de condicionamiento . . . . . . . . . . . . . 27
E. EI concepto de producto en las relaciones insu-
moproducto y de condicionamiento. . . . . . . . . 32
POLITICAS Y ACCIONES DEL SECTOR
PUBLI CO ........... , , , , .. . , . . . . . . . . . . . . 39
A. Pol ftiea .. ... .............. . . . . .
B. Accion operacional ....... . . . . . .
C. Accion de regul acion ..... . . .. ...... .
D. Accion presupuestaria ................. . . .
1. EI campo de 10 presupuestario ......... . .
2. Concepto de aceibn presupuest aria ...... .
3. Agregaciones de de gestion produc-
tiva ..... , ... . ... . .. . .... .. . . . . . . . .
4. EI producto de 1a accion presupuestaria .. .
5. La red de acciones presupuestarias ...... .
E. Asignaciones presupuestari as que no resultan en
producto ...................... . .... . . .
F, Tarea ............. ... . .......... . ... . .
G. Relacioncs entre los diCcrcntes tipos de accio
nes, y entre estas y las politicas .. .. ........ .
39
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Pagina
1. Reladones entre acciones operacionales y ac-
dones presupuestarias . . . . . . . . . . . . . . . . . 61
2. Relaciones entre acciones operacionales y ac-
dones de regulacion . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64
3 . . Reiaciones entre poiiticss, acciones de regu-
ladon y acciones presupuestarias. . . . . . . . . 65
IV. TECNOLOGIAS DE PRODUCCION .......... '. . 73
A. Aspectos generales ...................... .
B. Tipos de tecnologias institucionales de produc-
"
C Ion. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1. Por acciones presupuestarias terminales ... .
2. Por modulos de gestion productiva ...... .
3. Por procesos ...... . ........ . ....... .
C. Tecnologias mixtas ..... . ............... .
D. Variantes de la tecnologia institucional. de pro-
d
" .
UCClon .............. ..
73
74
74
74
77
79
79
V CATEGORIAS PROGRAMATICAS. . . . . .. . . . . 83
A. Programa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83
B. Sub-programa... .. . . . . ................. 85
C. Actiyjdad..... . . ....... ... .. . .. . ... . ... 86
1. Actividad especifica . . . . . . . . . . . . . . . . 86
2. Actividad central. . . . . . . . . . . . . . . . . 89
3. Actividad cornun . . . . . . . . . . . . . . . . . 89
D. Proyecto .. ......... .. .. . ... . . .. ....... 91
E. Obra . . . .. . ..... . .... . . . . . ... . . .... . .. 93
F. Tarea 0 Trabajo... . . .. . .. . . . .. . . 95
Pagina
VI. RELACION ENTRE LAS TECNOLOGlAS DE
PRODUCCION Y LAS CATEGORIAS PROGRA
..

MATICAS ... : ............................
97
VII.
MEDICION DE LA PRODUCCION E INDICADO
RES DE LA GESTION PRESUPUESTARIA ..... 103
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A.
Aspectos generales . ... . ..... ....... ... . . . 103 -.:.
B.
La medi cion de la produccion . .. .. .. . .... , 103
l.
Meta . , . . . , . . . . . . . . . . . , . . . . . . . . . . . .
105
2. Produccion meta . ......... . ......... , 105
3.
Cantidnd de producci6n intermed ia.: . .....
107
4. Volumen de tarea 0 trabajo .. ..... , .....
111

C.
l ndicadores de la gestion presupuestaria ...... 111

l.
Indicador operacional ................. 114
. '
2 . Coeri ciente de insumoproducto ...... ' ,' .
115
3. Coericiente entre insumos . ............. 117
4. Indi cadores de efi ciencia . . . .... . .. . ....
117
5. Indicador de eficacia de la produccion tet
. aI .'
min ., .... : ...... , ............. . ..
119
6.
Indicador de capacidad de producci6n . : .. 119
" .
VIII .
PLA.NOS DE A.NALISIS DE LA GESTION PRESU
PUEST ARIA ............... . .. .... ........ .
121
A.
Efi ciencia del centro de gestion productiva . ... 121
B.
Eficiencia de la red de produccion ... ...... .: ..
121
C.
Eficacia de los productos terminales ..... , .. . .
121


lX.
GLOSARIO ............................ . .
123
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- .
I. INTRODUCClON
El presupueslo 0 la teoria del presupuesto pueden analiurse
desde muy di(erentes angulos 0 pianos: c'!f!1o instrumento de pia.
niCicacion, como aspecto basico de la politica fiscal, como proceso
como sistema de informacion, etc. Cada uno de
estes angulos 0 temas de anal isis son de tal entidad y complejidad,
que han sido objeto de teorias y estudios especializados por mu.
chos autates.
EI objeto de los planteamientos que aqui se presentan no cs
el de examinar toda la problematic a del presupueslo. sino anaJizar
..
,
el sustento teadeo en que se hasa la teeniea del presupuesto por ' ...
programas, como forma de mejorar Sll aplicacion, desde un PUllto
de vista riguroso, a la realidad administrativa publica. Esto no im-
plica 1a presentacion de un "recetario" que resuclva l odos los pro-
blemas practicos que puedlln ocurrir, ni prcscindir del conocimlen
to y buen juicio de los analistas presupuestarios ante
ccncrelas y especiCicas. 1..0 que se pretende, es la formulacion de
algunos supuestos 0 relaciones bisicas para situar el ambito de lu
presupueslario, a efectos de derivar tanto las deCiniciones como la
jerarquia de las categorias programaticas. De esla (orma, el buen
juicio y conocimiento del anaJista presupucstario estara enmarcado
en un basamento teorico que permit ira, ante sit uacioncs similare!,
respueslas similares.
En sintesis, no se trala de responder a la pregunta i.para que
sirve el presupuesto?, sino a 1a de, i.en que se Cundamenta el melo-
do para aplicar la lecnica del presupuesto por programas? Para ello
se analiza dicha tecnica, como torma de refiejar la prohlemalica
de 1a produccion de bienes y servicios que realiza el sector publico.
Desde este punto de vista, el prcsupuesto es un medio para prever
y decidir la producci6n que se va a realizar en un periodo deter-
minado, asi como para asignar tormaJmente los recursos que esa
produccion ex.ige en la praxis de una institucion. Este caractcr
practicoconcreto del prcsuput:sto implica que debe concebirselo
como un proceso administrativo que sc materializa por etapas:
rormulacion. discusion y sancion, ejecucion, control yevaluacion.
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EI pres upuesto par programas, como expresi on de la produc-
cIon publica que se realiza a trav!!s de los centros de gestion pro-
ductiv8, tiene las siguientes ventajas en relacion al presupuesto tra-
dicional:
i) posibi!ita el aoaHsis de cada reladon insumo-produdo
incluida en el respectivQ centr,o de gestion producliva;
ii) permite el noaH sis de las.relaciones de condicionamien-
to entre Ibs productos, es decir,la posibilidad dedecidir
concicntcmcnle In tecnol ogia institucional de produc-
cion que exprese las- relaciones entre precluctos inter-
medias y terminales, y de los terminales entre si ; y
iii ) posibil ita el anal isis de las relaciones entre los produc-
los terminales y las politicas a que contribuyen.
De t ode el universo de posihilidades 0 pianos en que puede
enumernrsc 1a produccion publica, el presupuesto expresa aque!
plano en que I" enumeracion y definicion de los preductos haee
posible 1a asignacion previa y espedfica de los recursos para 10-
grarlos. Et presupuesto es asf . un inslrumenlo de asigllacion de
recursas para producir bienes y servicios, cuestion que, con ser
basica Y II veees decisiva en 1a ejecuci6n de muchas politicas, no
agota las (ormas 0 instrumentos que pueden utitizarse para lograr-
las. Todos los instrumentos de regulacion ec6nomico-social, por
ejempio, son medics de ejecucion de politicas. Sin embargo, SI
bien es uti! esta separacion entre instrumentos de asignaci6n direc-
ta de recurSDS e instrumentos de regulacion para definir el plano
de 10 presupuestario, no puede aislarse un aspecto del otro 0
ignorar sus intetrelaciones. En efecto, ademas de las relaciones
obvias de complementariedad que se dan entre elias para confor-
mar el contenido de una politica, no puede desconocerse que 1a
gestion y aplicacion de los instrumentos de regulation solo es posi-
ble mediante la .. de recursos presupuestarios.
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En el grarica No.1 el conjunto en blanco, a la derecha, expre
sa el ambi to de una polltica externa a una institution ala cual esta
contribuye con su produccion de bienes y servi cios. Dicha produc-
cion estii representada en el graricD por los rectangulos en blanco y
cada uno de elias, Xl Y X
2
, exige una asignaci6n previa y esped-
fi ca de recursos. A su vez, Ja institucion tiene capacidad
para ejercer Cunciones de regulacion que aCedan el comportamien-
to del sistema social y que constituyen tambien instrumentos para
la consecuci6n de las politic as. Dichas acciones de regulaeion no
son posi bles sin la utilizaci6n de recursos, pero los mismos ni
estan previa y especificamente asignados a elias , ni son relevantes
en terminos de! producto de 1a accion de regulacion.
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. .
" d.' ..
....

. GRAFICO No.1
RELACIONES ENTRE ACCIONES DE REGULACION
Y POLITICAS
,(don de .._--.-.--.---.
imbito insti tution,]
En este gr;i{ico la accion de regulacion, representada pOI un
cllcuIo, esta condicionada por una accion operacional 'representa.
da en [ineas punteadas que intersecta [as acciones 'X
l
Y X
2
Y que
ut il iza recursos asignados ala obtencion de los ptoductos de dichas
acciones presupuestarias.
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Ahara bien, el presupuesto es un artifi cio creacl a por el ho m-
bre. En atras palabras, descansa en una construccion logica, que
debe t enet coherencia interna , en el sentido de no can tenet con
trad icci ones y, at mismo tiempo, y principaimente, debe ser eficaz
a los propositos practico-concretos que justiCi ean su diseno . Como
una Cor ma de tratnr el carader sistemi co q ue tiene el presupues
to, se recurre a las tearins de conj untos y redes para desarrollar
el planteamiento te6rico-concept ual. La primera se utiliza como
instrumento para deslindar el campo presupuestario del no presu-
puestario. A su vez, la utilizacion de la tea t ia de redes haee posible
visunlizar las interrelaciones entre las acciones presupuestarias que
realiza el sector publico y , por tanto, delimitar y jerarquizar el
ambito de los niveles de programacion 0 -:-como mas comllnmente
se conoce- de las categorias programaticas.
l
l E1 metodo de analisis que se utiliza en este documento impli -
ca parti r de los conceptos mas elementales que sustenta la concep
cion del presupuesto, haciendolos explicitos, para derivar de alii
las rel aciones que necesariamente deben considerarse. Como se
t demostrara mas adelante, el concepto de presupuesto que se desa
(. rrolla en este documento, debe cumplir con los siguientes requisi-
- tos bisicos: Primero. el presu puesto debe expresar la red de pro
t- ,
duccion donde cada producto es condicionado y, a la vez, condi-
e ciona a otros productos de la red, existiendo asi unas determi nadas
1. relaci ones de coherencia entre las diversas producciones que se pre
supuestan. Segundo: el presupuesto ser agregable y desagre-
gable en centros de producci on, dande el producto de cada centro
debe ser excIuyente de cualquier otro producto de cualq uier otro
centro de produccion de su mismo ambito. De otra fo rma, el total .
\ de asignacioq de recursas que expresa el nivel del gasto presupues-
tario no tend ria signiCicado y encerraria dupli caciones y confusio
'.
o nes. Tercero: las relaciones entre l os recursos asignados y los pro-
ductos resultantes de esa asignacion deben ser perfectamente
L definidas j no puede haber dudas sobre el producto que se persigue,
, con determinada asignacion de recursos, y un mismo recurso 0
... parte fraccionable del mismo no puede ser requisito presupuestario
Lde dos 0 mas productos. Cuarto: la asignacion de recursos para
l
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I oblener los produetos, que directtlmente requieren los objelivos de
I las polilicas (predudos lcrminales) exige Lambien de la asignacion
de rec ursos para lograr ot eos productos que permitan 0 apoyen la
produccion de los productos terminales (predudos intermedios).
De manera que, una parte de la produccion expresada en el presu-
pucsto es un requisito directo de las politicas y otca parte s6lo es
un requisite indirecto de tales politicas.
.,. .

En sintesis. el presupueslo como rertejo de un sistema de p r o ~
duccion y .como mecanismo de asignacion de recursos debe tener
una coherencio interna, ya que 1a canlidad de preclucte de cada
centro de produccion requiere insumos risicos y Cinancieros bien
precisos, en (uncian de una determinada tecnolog'ia de produccion
y, a la vez, los productos de todos los centros de produccion guar-
dan entre Sl relaci ones de condicionamiento, a veces predominan-
temente cuantitativas 0 cualitativas.
Cualquier modificacion en los insumos requeridos por un cen-
tro de produccion puede alterar su producto en cantidad y calidad,
y cualquier alteration cuantitativa 0 cualitativa de un producto
puetle repercutir en la calidad a cantidad de los productos que
cor:diciona y, a su vez, de los que 10 conditionan.
Por otra parte, el presupuesto debe tener coherencia externa,
a traves de la relacion entre los produdos terminales y los objet i-
vas de las politicas a que dichos predudes terminales contribuyen .
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21
,. CUADRO No.1
RELACIONES ENTRE PRODUCTOS Y ENTRE PRODUCTOS
Y POLITICAS
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CUAVRO No.2
RELACIONES ENTRE INSUMOS Y PRODUCTOS
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condicionan el cumplimiento de los objetivos de las politicas
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). Asi, por ejemplo, si cambian los objetivos
cuantitativos 0 cua.litativos de la polltica Pol 1, ella puede exigir
una redefinicion en cantidad y calidad de los productos terminales
PlY P 2 y, como diches precludos estin, a la vez, condicionados
pOI todos los produdos intermedios, tambien puede sel necesario
alterar 1a produccion de A, By C.
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les para analizar como las variaciones en la can lid ad y caUdad de
cada product!) pueden oblignr; segun sea la fund on de produccion,
a que se camhi e Iii clot.tlcion de insumos pMtI A, B, G, P
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I P y p;\.
Esta breve explicacion, presentada a titulo de sinte!'>is inicial
del contenido de esle do cumento, permite rertejar el car<icter
sistemico del presupuesto y los diversos t ipos de relaciones que
deben existir entre los recursos, los produdos intermedios. los
productos Lerminales y los pbjetivos de 1;15 politicas. Pero, para
pro[undi7.ar e!>te anaiisis , apenas sugerido en esta introduccion.
sera preciso ir construyendo, paso a paso, el edi ricio teoricocon
ceptual en que descans.a la lecnica del presupuesto por programas.
Primero , sera necesario:' defi nir rigurosamente los conceplos y las
relaciones entre ellos, para despues emplearlos en 13 precision de
las categar-Ins . programaticas y en la prueba de su aplicabi lidad
practica en las diversas eta pas del proceso puisupuestario.
23
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II. DEFINICIONES Y CONCEPTOS RASICOS
Los conceptos basicos utilizados en esta construccion te6rica
son los siguientes:
A. Insumos
Son los recursos humanos, materiales, equipos y sen'icios que
se requieren para el logro de un produde, expresados en unidades
fisicas 0 en su valornci6n financiera . ""'_
,
- Si se lorna como ejempio una Oficina Central de Presupuesto,
son insumos los siguientes: a) en recllrsas human os: analistas de
presupuesto, secretarias; personal directivo y administrativo, etc. ;
b) en materiafes y equipo:' papeJeria, maquinas calculadoras. escri.
torios, maquinas de escribir, etc.; c) en seruicios: aiquilcres, luz,
agua, pasajes, viiiticos, etc. La asignacion de estes diversos recursos
per mite realizar Ia elaboracion del "proyecto de presupuesto
anual" que constituye "un producto" a los efectos de In teoria
presupuesta ria .
EI conc:epto de insumo utilizado para los efeetos presupuesta-
rios tiene algunas diferencias con el concepto de insumo como
casto d ~ produccion.
EI concepto de insumo-presupuestario se refiere a In dotacion
de recursos reales a a su va loracion financiera; en cambia el can-
cepto de insumocosto se retiere ilia utilizacion de recursos exigida
por la produccion del periodo presupuestario, sea en terminos
reales 0 financieros .
..
El insumo-presupuestario reCleja los recursos que es necesario
adquirir en un ana para dotar a un centro de gestion productiva,
de la capacidad prograrnada de produccion, mientras que el insu-
rna-casto representa la utilizacion de recursos para lIevar a cabo
la produccion en el ana presupuestario, con independencia del
period a en que Cueran adquiridos.
25

.. CUADRO No.1
RELACIONES ENTRE PRODUCTOS Y ENTRE PRODUCTOS
Y POLITICAS ..
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EI cuadra No. 1 indica como los precludos inlermedios (A,
B, C) condicionan' los precluctes (Pl ' P2 I P
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condicionan el cumplimiento de los objetivos de las politicas
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) A::.i , por ejemplo, si cambian los objetivos
cuantitativQs 0 cua.1itativos de la politica Pol I, ella puede exigi r
una redefinicion en cantidad y calidad de los productos terminales
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y P2 Y. como clichos productos estin, a la vez, condi cionados
por t odos los precludes intermedios, tambien puede ser necesario
. alterar la produccion de A, B y C.
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EI cuadra No.2 muestra las relaciones entre los precludos y
los recursos exigidos para su produccion. Estas relaciones son uti
les para analizar como las variaciones en la can tid ad y caUdad de
cad a productp pueden obligar; segun sea la fundon de producci6n,
a que se cambie In dolacion de insumos penn At B, G. PI' P y P
a
.
Esta breve explicacion, presentada a tiLuto' de sinLesis inicial
del conLenido de este documento, per mite reflejar el caracter
sistemico del presupuesto y los diversos t ipos de relaciones que
deben exisLir entre los recursos, los produdos intermedi os, los
productos terminales y los objetivos de la.s politi cas. Pera, para
proCundizar este analisis, apenas sugerido en esta introduccion ,
sera preciso ir canstruyendo, paso a paso, el ediCicio te6rico-con-
ceptual en que la tecnica del presupuesto por program as.
Primero, sera necesario::deCinir ri gurosamente los conceptos y las
relaciones entre elios, para despues emplearlos en la pr,:cision de
las categor11ts . programaticas y en la prueba de su aplicabiHdad
practica en las diversas etapl:ls del proceso presupuestario.
23
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Por ejemplo, la asignacion de recursos Cinancieros para adqui- :':
rir maquinas calculadoras, expresa la valoracion de un
supuestario, perc de ninguna manera dicha asignacion es signifi :.'.:
cativa del casto imputable a la respectiva production' por la ..
utilizacion de esa maq uina. EI insumocosto , en este casa, es la of .
depreciacion por la utilizacion, durante el ejercicio presupuestario, ," _',
del equipo aplicado a 18 produccion. ' F ..
Un segundo aspecto en que no coinciden ambos conceptos de "
insumo se reriere a la di fer encia enlre la adquisici6n y utilization I I'
, ' "
de prod uctos consumibles, es dedr, A 1/\ existencia de materiales. ", .
En este caso, el concepto de insumopresupuestario se 'refiere ". i
exclusivamenle ala adquisici6n de materiales, independientemenle ;;:.:
que se " utiliudos total 0 parcialmenLc en la prod uccion del j\ !
ejercicio presupuestario. En cambio, el co ncepto de insumo-costo . '
,
se reCiere a los materiales eCeclivamenle aplicados a la production. I
B. Produdo
Es el bien 0 servicio que surge como un resultado, cualitativa.
mente diCerente, de la combinacion de los insumos que requiere
. ,
su produccion. EI produdo puede ser un bien 0 servicio cuanti(i
cable 0 de esencia predominantemente cualitativa. . i
. .
Asi, par ejemplo, en el caso de una Oficina Central de Presu-
puesto, el produdo "proyecto de presupuesto anuII", es diferente
cualitativamente de los insumos que se requieren para lIevarlos a
cabo.
C, Relacion insumo-produclo
Es la relacion lecnica que expresa la combinacion de diversos
insumos en canl idades y calidades adecuad as y precisas para able
ner o un determinado produdo. Una relacion insumo-producto .
expresa una': de las diversas tecnologias de produccion posibles
para realizar el proceso de produccion. Toda relacion insumo-pro. .
ducto implica determinada relacion de calidad entre los insumos
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y el producto. Un coeCiciente de insumo-producto expresa una
cuantitativa particular, determinada por la tecnologia de
prod ucci6 n entre un insumo (entre los varies necesarios) y el pro
dudo perseguido. AI peoceso de combinar los diversos recursos
reales para Qbtener un producto se Ie denomina, proceso de pro
duccion.
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En la elaboracion del "proyecto de presupuesto aoual para el
ejer cicio fiscal 19XX", una OCicina Central de Presupueslo puede
requerir, por ejemplo, 140 hombres-ana de diferentes especial ida-
,des, 25 maquinas de escribir, 80 maquinas de ca)cular, 100 escri
torios, 500 resmas de papel de oricina, alquilar 50 hotas de maqui
oa fotocopiad ora, as] como determinada can tid ad de servicios de
" uz, agua, teleCono, etc.
De 10 anterior se deduce que, en una relaCion insumoproduc-
to, la cantidad y cal idad del prod udo que se busca lograr, asi
como su hcnologia de producci6n, definen las cantidades y calida-
des precisas en que son requeridos los insumos. En . e! casa del
ejemplo, si la tecnica presupuestaria que se emplea es tradicional
y rudimerytaria, ese predudo requerir menor . cantidad y
calidad de insumos que en el case de un sistema Por
otra parte, 18 {orma Iln que este organiuda una Ofi ci na Central
de Presupuesto y lJeve a cabo sus rutinas de trabajo, influiran
tambien en la cantidad y caUdad de los insumos
La relacion entre un insumo y su
diversas (ormas 0 {unciones, tal como
para las relaciones de condicionamiento.
D. Relaci6n de condicienamiento
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produdo puede adoptar
se explica mis adelante
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Es la relacion tecnica por 18 cual delerminados productos ':"
condicionan y, a la vez son condicionados, por la. produccion y \..

car8cterislicas de otros. .. , j L
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La relacion de condicionamiento exprcsa alga rnuy pnicti co
de In realidad product iva de cualqu ier insl itucion. Asi,porejemplo,
es obvio que para obtener el producto "proyecto de presupuesto
anua' " se requieren a tr as producciones Que Ia apoycn, orienten
y compiementen. Por ejemplo, sera neccsario producir "contrata- '
cion Y It dminishacio n de personal ", sen, necesario producir " Iineas
de poi i lica presupuestaria y coordinar el proceso de formulacion
del ant eproyect o de presupueslo anual" (direccion y coordi naci6n)
y sera necesario producir "mecanografiado y del do -
cumenta presupueslario" (complemento). En este caso podemos
dcci r que el producto " direccion y coord inacion" condiciona el
producto " proyecto de presupuesto anual", y 10 mismo'ocurre con
las otras prod ucciones que apoyan 0 com'plementan el producto
mencionado. .'
Las relaciones de condicionamiento pueden ser unidi reccio-
nales a pluridireccionales y, en todos los casos, exigen mecanis-
mos de coordinacion. Son unidireccionales si conectan uno 0 va
ri os productos cond icionantes con un un solo producto condicio-
nado . Son pluridi reccionales si un producto condicionanle afecta
a uarios productos condici onados. Los m.ecanismos de coord ina-
cion permi t en garantizar que la cantidad y cll iid ad de los produc.
los condicionantes; sean ]05 requeridos par los produ ctos condi-
cionados.
Par ejemplo, en cualquie.r organismo, el servicio "direccion
superior", ademas de condi cionar otros servicios; tiene como fun -
cion basica lograr que los product os cond:cionantes se mat erialicen
en la forma, cantidad, calidad y tiempos requer idos por los pro-
duct os condicionados.
!
Una relacion de condicionamiento se diferenci a de una rela-
cion de insumo-producto en los siguientes aspectos:
a) La relacion de insumo-prod ucto vincula los requerimientos
de recursos homanos, materiaies, equipos de produccion y
serviciol; can el producto.
28
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I

b) La relation de condicionamiento 'es una relacion entre pro-
dudos ohtcnidos en un mismo ambito y. por tanto, es una
relation de implicancia entre dos 0 mas productos. Expr csa ,'
Que para que se produzcu "B" en la cantidad y calidad pre-
vista, es necesario que tambien se produzca "A" , en derta
can tid ad y calidad, 0 , que la produccion de "A" se justifica
en fu",ion de la produccion de "B".
(A-B 6 B-t-A)
; ...
As i, por ejempto, pitta producir el "proyecto de presupueskl
noual" Sf requiere que exist.m servi cios de apoyo administra-
tivo, tales ,como personal , contahilidad y mantenimiento;
adem as, es necesario que se preparen norm as e instructivQS, Sf
osesore a los orgunismos publicos en tadas las etapas del pro-
ceso presupuestario, etc. La produccion de todos estos servi -
cios condiciona la can tid ad y calidad del "proyecto de presu-
puesto anual" y no son insumos de e:1.
En (orma sencilla, las relaciones de condicionamiento y Ins
relaciones de insumo-producto se explican mediante e! graCi-
co No.2.
Este gnifico indica que, tanto la produccion de los servici os
de direccion superior derMinisterio de Educacion "A", como
los que se prestan en educacion primaria up 1 ", exigen combi
naciones par'.iculares de insumos para su materialization.
La prestacion de servicios de educacio n prima ria "P 1 "requie-
rc la produccion del servici o de direccion superior "A". Ala
vez, la cantidad y calidad de la produccion de "A" esta condi-
cionad.a por la produccion de "Pl " , En el granco, la relacio n
de condici onamiento esta representada por una flecha gruesa
y continua; en cambia, las relaciones de insumo-producto es-
tan indicadas par flechas en linea cortacla.
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29
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30
GRAFICO No.2
RELACIONES DE CONDlCIONAMIENTO Y
RELACIONES DE INSUMOPRODUCTO
..
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Las relationes de condicionamiento pueden ser predominan
temente cuantilativas 0 cualitativas. En el case que dichas
relaciones sean esencialmente cuantitativas, ellns pueden ex-
presar muy diversas funciones. Por ejempl o, puede existir
una relacion li neal ' de proporcionaliaad entre dos produc'tos
conclicionados. como 10 expresa el grafico No. 3, 0 una rela
cion continua'no lineal, como 10 expresa el gr3Cico No. 4 .
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GRAFICO No.3
Relacion Continua Lineal
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GRAFICO No.4
Relacion Continua no Lineal
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Sin embargo, quizas un caso mas general es el de uno. relncion
discontinua entre dos productos condicionados, 'situacio n Que se t
rerieja en el grafi co No, 5, a b aves de una Cuncian "escalonada". ('
.. .
GRAFICO No. 5
Relacion Discontinua
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Aqui, la Crase "por esc solo efeeto" tiene Ull significado bien
preciso. En matematic3, dos conjunt os se intersectan cuando tie-
nen elementos carnunes. i.Cuaies son esos elementos carnunes en
la interseccion de dos productos? :,.
Veamas los siguientes aspectos del problema :
a) El tiempo es infraccionable e indiuisible entre los productos
. b)
intersectados. Si por el solo efecto de producir "A" se produ
ce "B", ello implica, en primer lugar, que en el mismo acto y
tiempo se produce "A" y "B" , Por ejempl o, al aserrar made-
ra, por ese solo e feeto se produce madera aserrada y aserrin.
Alli es imposibte distinguir el tiempo que la maquina destin a
a aserrar madera y a- producir aserrin. Sin embargo, los dos
productos obtenidos son distintos y no es posible producir
madera aserrada sin aserrin, ni producir aserrin si n producir
madera aserrada.
Los recursos 0 insumos son comunes perc edemas indiuisib/es
entre los produetos intersectedos. No existe ninguD criterio
objetivo para atribuir Que parte de la mano de obra y que par
te del costa imputable de la maQuina aserradora es asignable
al producto madera aserrada y aJ producto aserrin.
c) EI proceso de produce ion no sofa es comun y unico para
ambos productos, sino indivisible en re/acion a/os productos
resu/CanCes.
Cuando dos produdos diferentes en su contenido y efectos
estin tolalmente intersectados, los tres elementos seiialados se
cumplen en su totalidad.
Cuando dos productos estan parcialmente inlerseclados. tam-
bien deben cumplirse simultaneamente los tres requisitos mencio-
nados, pero en forma parcial. Por ejemplo, si en vez de aserrin can
sideramos el aserrin ensaeado, el proceso de empaQue es exclusivo
para este ultimo producto y no afecta a la madera aserrada. En es
te easa, la madera aserrada y el aserrfn ensacado estan parciaJmell-
te intersect ados .
33
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Puede apreciarsE' que los requisitos b) y c) se derivan neeesa
riamente del requisito a). De manera que si se cumple a), inevita
blemente se cumplen los requisitos b) y c). Sin embargo, los requi
sitos b) y c) ayudan a comprender el concepto de interseccion y
a comprobarlo desde diferentes anguios .
. Si se analizan los productos y su relaci on
se pueden presentar las siguientes situaciones:
(a) Productos Excluyentes:
con los msumos
Con insumos exc/usiuos. Por ejempio, el producto uB
n
(caso 1) que es exc1uyente del producto "C", tiene un InSU-
rno exclusive (a).
Con insumos comunes. (Caso 1 en relacion al insumo b).-Por
ejemplo, la eledricidad en una planta siderurgica es un insu- .
rno corn un para la produccion de arrabio, acero' en liugotes
y productos planos. En este caso es posi ble, mediante conta ,
bilidad de costos, atribuir una cuota parte de los insumos a
cada product C;. .
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35
(b) Productos Inlersectados:
Interseccion total: Por ejemplo, en ,un hospital universitario
el prodllcto "atencion medica" se intersecta en su totalidad
con cl producto "formacion de recursos humanos en medici-
na", y los mismos recursos, jndiuisiblemente, se combinan
para producir ambos productos; esto signifi ca que no puede
presupueslarse en runcion de cada producto (8 y C) y que ni
aun pa r contabilidad de costos se puede atribuir a cada pro-
ducto una cuoto parte de los insumos 2),
Interseccion parcial: EI ejcmplo de la madera aserrada y alma-
cenada (8) y el aserrin ensacado (C) refleja' eI caso 3 de inter
seccion parcial. EI insumo "a" es espedfico para el almacena-
miento de la madera "c" es exclusivo al proceso de
ensacado de aserrin y " b" representa aquellos insumos que
indivisiblemenle producen la madera aserrada y el aserrin.
En los casas de interseccion s6lo se puede presupuestar por
el conjunto de los prod uctos intersectados.
De estos ejemplos, se extrae una primera conclusion basica
para delirnitar el campo de 10 presupuestario. .
Los productos que se intersectan no pueden ser objeto de
asigllacion esped{ica de recursos para sli produccion y , par tanto,
no pueden ser presupuestados en forma indiuidual,
,De esto se deduce que, en una red de condicionamiento, los
productos de dicha red deben ser excluyentes, a eCectosde que el
cond ioionamiento sea entre productos perfectamente diferencia- '
dos.
Como carol aria de esta conclusion, podemos senalar dos reo
quisitos del cimbito de 10 presupueslario,
.
a) para que los productos sean excluyentes y no se intersecten,
lodos ellos deben estar en un mismo plano de enumeracion
de 1a produc'ci6n; (2)y
36
b) el plano de 10 presupuestario debe abarcar la totalidad del
universo de la produccion ya que, si ella no ocune, la pro-
ducci6n ttnumerada deberfa complementarse abnrcando dos
o mas pianos para cubrir el universo, y se contr adeciria el
primer requisito.
(2) EI o:oncepto pl.no dll enumenci6n de III CaUl - en nu"tro cuo de prodlle-
to_ Ie r en ... " la .plle"don cohtrcnto de 101 crilcliol de 0:IuHluci6n )' enu"" -
. .. clon, d. tal fo r ma qlll IC cumpl.n los dOl mendotl,dos: I ) que I.
etlumendon I,ole tl unlvulo de h. produccl u tl ItliUl udotll1 , b l Qlle Cld. $1'0-
dudo enutntr.do no oe IP1lnee'e e"tI 0\.1'01 P,OdllctOL
Un CISO mu, [lUlt,.tlVO "oun b. enumer.cl6n de COIU ell ;lIl1lntOI ph.n ...... ,I
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lei IC dlviden tn: " pcet,uccien t ci .. I '-mpcud ... r, bl c, nb.'lunlld ... I, cl .. ,n.UI,. -
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cl .. Jrlc.ciul1. Il qu. Ie ad"'" eomP loeul. j) Innumerablu. III d lb .. lado. eun .. n
p;neel finistl'1ln de pelu de camc110, J) "ehe, . m) que anb .. n d. , n n.pu tl
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En II .... n de I. 'pu,r. p,nup"",.,,,. , t l p l,nn dr I .. t nunltn ... I"" d" 10. p roduc-
LOI CJ .. d en que. 105 ret,:unOJ lLIieulI .u ; prodt,ltLol prn;:rril.olu, perfee-
l "menlt deflnidus 1 pcrltcr.:.mentc dllereneildu. , dc " tru. p ,,, due-
101 7 QII C 'Iotan cl IInl"lIo de I. lnltll .. e;"n. ICC tor U .. iii"" qUe
37
. ..
III. POLITICAS Y ACCIONES DEL SECTOR PUBLICO
Con el objeto de situar el campo de 10 presupuestario convie-
ne analizar los diversos tipos de acciones que se real izan en el am-
:"" . bito publico,
Dentro de esos tipos de acciones existen algunas que rerlejan
relaciones insumo-producto, con las caracterlsticas ya de[inidas
": : (cada una de elias origin a un producto excluyente de otro) y otras
teniendo un producto y. por t anto, utilizando insurnos, no
"": cumplen con los requisitos de una relacion de insumo- producto
":: "par refiejar productos intersectados, A la vez, los organismos oesa-
" I poif ticas, al logro de cuyos objetivos contribuyen muy
tipos de acciones presupuestabl cs y no presupucsLablcs,
esas politicas con[iguran tam bien productos que ut ilizan insu
,(
(
r
Ie
(
1
,
,
,
I
(
Por elio, conviene analizar el cOl'l cepto de polltica y los dis {'
; ;.1:10'05 tipos de acciones que desarrolla el sector publico, a e[ectos '
:; : "de delimitar, por exclusion, el campo de las acciones que re[Jejan
";: relaciones insumoproducto y que, por tanto, pueden ser objeto
J ; ~ : : de presupuestacion.
Pol ftica
.-
EI concepto de politica que se usa en este documento no se
a las "politicas internas" de los organism os, en cuyo plano
.( f,C- se definen poifticas de personal, de suministros, de relaciones
public as, de mantenimiento. etc. ILa palabra pol itica queda reser
vada par a aquellos aspectos que trascienden Ia es[era interna de
: V : : ~ la organizacion y se reneren a cuestiones basicas de la sociedad.
La existencia de un organismo 0 sector se [undamenta justamente
I.-
l
. '
" . ' par su contribucion allogro de objetivos que rebasan su quehacer i'.
interno.
39
Una poIltica se retiere siempre a un aspecto del todo I
sible que es la sociedad, y existen diversos pianos 0 aspectos de la'

soc iedad que pueden sec ohjeto de politicas. Por ejempio,
politicas de propi edad, precios, financiera , etc., atraviesan lOS,. ; '"
diversos sectores economicos y sociales (agricola, industrial, t".ris,, ;:: :
porte, etc.) que conforman una sociedad los que, a Ia vez, son
jete de politicas sectoriales. Tambien a una sociedad se la p""de
considerar en el plano de 10 regional y asi sur gen toda una serie'
"
de politicas regionales (politica de desarrollo industrial de Guaya.:
nu, etc.) que se entrec[uzan con los dos pianos mencionados. Po,:,
otea parte, la sociedad esta insecta en un escenario internacional
naturalmente, se propone objetivos y politicas de alcance
cional, que pueden entrecruzarse con to.das las antcriores (I
regional fronteri za, politica de produccion de petr61co en el mar--
co de la OPEP, politica de precios para la integraciot' andina, etc. ).
Por ultimo, aun en un mismo pl ano de enumeracion de las politi-.
cas , estas pueden intersectarse, a causa de la interrelacion de los" ,
sec tores productivos (politica agricola de produccion de algodon' .-
y politica texW). a causa de que unas politicas implican
(politica financiera implica Ia definicion de las reglas de
mien to de las entidades financieras, que es un aspecto de la
ca juridica-institucional), etc.
Por ejemplo, en el grafico No. 6 se puedc apreciar que,
definir una politica en materia educacional (Pol l)' por ese
hecho, se define tam bien parte de las politi cas de la juventud
l
(Pol
z
), de formacion fisica (PoI
3
), y nutricional (PoI
4
).
,
Necesariamcnte una politica cducacional abarca aspectos
otms politicas. As!, por ejempJo la politi ca edu'cacionai, en 10
se refiere a la juventud, impliea que esta disponga de condi ciones
de salud y alimentacion adecuada, a efedos de que pueda
liar su eapacidad intelectual y asimi lar la enseiianza reci bida y, a
1a vez, se evite la desercion escolar en los estratos de extrema po- I
breza. Es asf como 1a misma politica educacional determina la
necesidad del desarrollo de program as de comcdores .":ola,,,. :,\,:
y de distribucion gratuita de leche u otros alimcntos.


I
40

I '
,
GRAFICO No.6
I
INTERSECCION DE POLITICAS
I
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1'''', (puJiliCaNUCU)/
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1 J
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------
La politica educacional contempla program as de formacion
Ii, iea y la realizacion de practicas dcportivas, a eCectos de que el
desarrollo intelectual este correl acionado con el Cisico. Por ottO
el desarrollo fisico en la etapa juvenil requiere de adolescen-
sanos y bien nutridos. De esto se deduce que una politica de
fisica de los habitantes de un pais, se intersecta parcial-
con las politicas educacional y nutricional.
41
.,.
, .
' "
Los programas de estudios que rigen en los niveles de educa
cion primaria y media contempian, normalmcnte, la educ'acion
flsica con caracter obligatorio, y las acciones se realizan conjunta- .
mente con algun organismo rector en materia de deportes y con : .
instituciones del sector privado. A la vez, los organismos naciona- '
les de nutricion, a traves de los comedores, brindan alimentacion
a los escolares.
La politica educacional para la juventud es, obviamente, par-
te de una politic a general para la juventud. Esta ultima abarca .: I
aspectos no educacionales tales como: nutricion, prevencion de
la delincuencia infantil, proteccion de men ores, sistemas de recrea
cion, atencion a madres en condiciones de abandono, sistemas '
de reeducacion al delincuente infantil , etc. De esta Corma, la po:
litica general para la juventud se intersecta con las pol{ticas edu
cadonal, nutricional y de formacion Cisica.
En conclusion, las polit icos se intersecton y, en consecuencio,
no conforman relaciones insumo-producto definidas, por 10 cual
resuIta imposible presllpuestor por po/rticas.
B. Accion Operacional
En cualquier organizacion se realiza una gran diversidad de .
acciones. Un observador externo puede apreciar el quehacer de
esa institucion describiendo las acciones que realiza el personal.
Habra gente movilizando documentos, mecanografiando oricios,
redactando informes, en reuniones de discusi6n y coordinacion .
de acciones, recibiendo publico, etc. Todas esas acciones son ,
, ,
acciones operacionales. Algunas seran pequeiias, menores y. deri ..
vadas de la realization de otTas mas calificadas. Ciertas acciones, ;
las menos visibles al observador, son mas agregadas y significati
vas, y requieren del apoyo de las acciones operacionaies prim arias
mas directamente observables.
La aceion operacional es un micro-proceso de produccion ...
que culmina en un producto primario e indivisible.
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t -
El producto de una acelon operacional puede ser un media
para et logro de una politica, un media para la realizacion de atlas
acciones operacionales, 0 ambas cosas a la vez. Por ejemplo, el
producto "aficia mecanografiado" puede ser un media para Ia
emision -de una resolucion -que es otIO producto de otra accion
operacionaJ- el que, a la vez, puede ser un media para imple-
mentar la polltica monetaria.
Cada accion operacional, individualmente considerada./ I
constituye una relacion insumo-producto. a sea, tada
operacional exige la utilizacion de insumos para 18 obtencion de
un producto. En ciertos casas los insumos son poco importantes
en relacion a la trascendencia del productoi en otr05, la magnitud
de los insumas es escncial allogro de aquel.
Toda accion operacional implica la realizacion de un produc-
to, pero no todos esos productos son excluyentes y expresan
relaciones de insumo-producto perlectamente .diferenciadas. La
que ocurre es que, al enumerar y agregar acciones operacionales.
si no se cuida que dicha enumeracion se haga en un mismo plano,
, '
los productos tienden a intersectarse. Por ejemplo, en la enumera-
cj6n inicial, el producto "oricio mecanograCiado" esta en -un pIa-
no distinta aI Que "inrorme producido" y se intersecta con este.
-'
Si la enumeration mas 0 menas completa de las actiones
operacionale"satraviesa los diversos pianos de la realidad institucio-
nal, las mismas se intersectan; es detir, cuando se realiza una de
elIas en un plano de la realidad, por ese solo electo se realizan
otras, en otros pianos.
En gratico No.7, se pueden apreciar las intersecciones
entre los productos de las acciones operacionaIes siguientes:

.,.,
Accion Opcrucional
Zl Elaboraci6n de los guio-
nes de los programas de
radio y televi sion desti-
nados a los ninos de los
jardines de infancia, ni-
nos en edad pre-escolar
y a nmos Cuera del
sistema.
Z2 Diseiio de los certifica-
dos de promoclOn del
nino . de pre-escolar y
Z3
. .
pnmar la.
Elaboraci6n de los gUlO-
nes de la television ed u-
cat iva dirigida a docen-
tes, padres y alumnos
de los difcrcntes nivcles
educativos_
Z4 Reuniones con el gremio
docente, para definir po-
Ifti cas audi ovisuales y de
producci6n del material
escolar _
Zs
44
Aprobaci6n de publica-
cion de textos escalares.
Reuniones de trabajo pa-
ra definir tecnalogfas edu-
cativas.
Interseccion
"2 ..
3
No se intersecta' con el produc-
to de otra accion operacional
ejemplificada, pero si can los
de otras de las numerosas
acciones operacionales no enu-
meradas, del Ministerio d ~
Educacion.
"Z "
1
"Z ..
5
.. z ..
3
"Z ..
3
"2 "
5
"Z "
6
"Z "
6
"2 ..
,
.. z "
,

, .
I .
. ,
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GRAFICO No.7
,
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INTERSECCIONES ENTRE PRODUCTOS DE ACCIONES
OPERACIONALES
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...
,
Del ejemplo seiialado se deduce que,las acciones operaciotla+ . :1
fes cuyos irl sumos no pucden ser asignados en forma indiuidualjza-
do, debido a que sus productos se intersectan por en distint os
pianos de fa rea/idad, no pueden ser objeto de presupuestacion. . ....
C. Accion de regul acion
La accion de regulacion es una norma cuyo propOsito 0 re-I I
sultado es regular comportamientos exlernos a In institucion, y
tiene como condici onante una 0 varias operacionales. Por
tanto, la accion de regulacion es terminal de una red de acciones
operacionaJes de una institution, ya que contribuyc, directamcnte,
al logro de una 0 varias politi cas. En otras paJabras, las acciones
operacionaJes de una ,red de regulation, son intermedias en eela
cion a la accion de regul acion. A es te respecto, convicne distinguir
claramente la accion de regulacion, que es cl contenido de una , .
. I .
norma, de 1a accion operacional , que es un medio para su produc
. . .
Cion 0 su comumcaClOn.
45
Por ejemplo, la accion de regulacion "modiricacion del enca":
je bancario", es el resultado final de un conjunto de acciones' .
operacionales tales como, "reunion del directorio del Banco Cen: .
tral para analizar la Iiquidez bancaria", "estudio del efeeto en la
liquidez de la disminucion de X cantidad de puntos en el encaje
bancario", "reunion del Consejo de Ministros para aprobar dicha
reduceion", "mecanografiado de la resolucion", etc. .
En conclusion, no es posibfe presupuestar por accit?nes de '
regufacion, por cuanto estas abarcan solo una parte del
de la produccion institucional y, en consecuencia, no pueden
cllmplir el requisito de agregacion y desagregacion de todo el
ambito de 10 presupuestario en productos exciuyentes 0 no inter-
sectados. Por otra parte, un requisito previo para presupuestar ;
es la posibjlidad misma de enuJ1lerar los productos y, en el caso ,;:. !
de las acciones de regulaei on, su enumeracion com pi eta ex-ante '
contradice el caracter conyunturall esporadico y particular que
tienen buena parte de las acciones de regulaeion .
. .
D. Accion presupuestaria
1. EI campo de 10 presupuestario
Del analisis realizado se concluye que, las politicas,las aceio-
nes de regulacion y las acciones operacionales que estan en distin-
tos pIanos de la realidad no pueden ser objeto de asignacion for-
mal de recursos pues, al intersectarse sus productos, no expresan
relaciones insumo-producto perfectamente difereneiadas.
Queda reservado al campo presupuestario, un tipo especial,
[ , agregado 0 combinado, de acciones operacionaJes que cumpla las
I siguientes condiciones : ' p" t.
ru('..l ( r '. 1'
a. de (i" i G Ie
'0
," I
(. '
""' :"1 . '- .
I I I
.
,I
Los procludos deben ser perfeclamente definibles y di-
ferenciables de olros productos pertenecientes a otras
n
"
" , .

..
'! '
!,
-,
relaciones de fnsumo-producto. Si esta candicion no se
cumple, es imposi ble agotar el universo del campo de 10
presupuestario sin duplicaciones y asignar recursos por
procluctos;
releuancia
EI producto presupuestable requiere un centro de gestion
product iva de suficiente relevancia, dentro de la red de
produccion de una institucion a sector, al cual resulta
eficaz asignar Cormalmente recursos .
i: ; Ambas condiciones son necesarias para definir el concepto
l accion presupuestnria, pero ninguna de elias, nislndnmcnte,
su[iciente de la definicion de una presupuestaria.
t'i I', '., ,
tJ. . 2. Concepto de accion presupuestaria I t "

_ _ . ( : 1 (1 ( '-' , ,': j . .
.. I . , .
r'- f"- " " .
f
':' '. a) Es una agregacion 0 combinacion de acciones operatio- \
t, nales cuyos recursos y productos son perCectamente de- 1
. finibles y exciuyentes con respecto a otras relaciones de
insumo-producto. La enumeracion y combinacion de ae
j; ciones debe expresarse en un mismo plano
: de la gestion productiva, con el objeto de que todo et
]
' ! universo d.e las acciones que realizan una institucion 0
: ; '. sector pueda descomponerse en partes, y que ninguna de
t
'!, " \ las partes se intersecte con otras. Esto permite que las
acciones preslJPuestari as, sean sumables en terminos rio
I nancieras, sfn duplicacion alguna de ' prqductos e insu-
i
I mos, ya Que sus productos no se intersectan. 0 sell, un
requisito fundamental de tad a accion presupuestaria es
que sus productos sean excJuyentes, y jamas se intersec-
X ten con otros productas de otra accion presupuestaria.

\ I
- .
..
, ..
b) Par ser la accion presupuestaria una agregacion a .cambi ,
nacion de acciones operacionaies en un mismo plano de
la gestion productiva, dicha agregacion debe tener la sufi
,
,
,
!



,
ciente relevancia, en la respect iva red de prod uccion, co-
mo para requerir un centro de gestion productiva cspe- ,
cializado 0 diversificado.
Un centro de gestiim prodtlctiua es un centro de planifi-
cacion, combinacion y asignacion formal de recursos e.n
funcion de una produccion previsibJe. Un centro de ges-
tjon productiua d,'iJe rsificado es aquel que, por razones
de economias de escala de produccion, tiene, bajo una
misrna organizacion formalmente individida 0 de
rna nivel , vari os procesos productivos diferenciados y,
en consecuencia, produce diversos tipos de bi enes 0 ser-
vicios; en cambia en un centro de gestion productiua c,s,
pecializado s610 se lIeva a cabo un proceso productivo
hornageneo, cn razon de que asi 10 permiten las econo-
m ias de escala.
Un centro de gestion productiva diversificado se caracte-
riza porque los insumos presupuestarios que utiliza son
comunes para la produccion de diversos tipos de produc-
los, debido al tipo de tecnologia de produccion del cen-
tro. En ningun caso, la asignacion de insumos presupues-
tarios debe ocultar el tipo de tecnQlogla de produccion
del centro de gestion productiva, en de otorgar una
[/
mayor flexibilidad en la utilizacion de los insumos. Por
. tanto, cada centro de gestion productiva debe presu-
puestarse en forma individuaL
Par ejemplo, los servicios de un ministerio de salud exi-
gen un conjunto de centros de gesti6n productiva pero,
en ningun caso, clicho ministerio es un centro de gestion
productiva diversificado, ya que no cumple ni con el re-
quisito de una organizacion Cormalmente iodividida, 0
de minimO nivel, ni can la condicion de precisar la tec-
nologia institucional de 'produccion, Por estas razones,
nunca un organismo que supere un tamano minimo,
puede considerarse un centro de gestion productiva di
versiCicado.
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j
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I
1
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Un centro de gestion productiva debe reunir, en Carma
simull<lnea, por 10 menas los siguientes requisitos:
i) Ser reielJonte en la red de condicionamiento, en el
sentido de precisar Ia tecllologia de produccion
aplicada 0 selcccionada y justi[icar el costo de apli-
cacion de todo el proceso presupuestario a ese nivel.
,
ii) No sobrepasar el limite en 1a desagregacion formal
en la asignacion de recursos Que torne cosloso, rigi-
do 0 ineCiciente, el procesQ integral de produccion .
iii) Dar lugar a un preducto 0 productos term in ales 0
intermedios.
iv) Conlar can una unidad administrativa responsable
de planificar la gestion productiva y de combinar
insumos en Cuncion de prod uctos.
En conclusion, la accion presupuestaria es un tipo especial,
agregado 0 combinado, de acciones opera cion ales cuyos insumos
y productos son definibles y perfectamente diferenciables de alros
recursos y productos perlenecientes a otras relaciones de illsumo-
produeto. Tada aceion uno 0 varias produe-
los, sean estos terminales a intermedios. En funcion de su dimen-
sion y tecnologia de produccion rcquiere un centro de gestion pro-
ductiva, especializado 0 diversificado, de sufidente relevancia al
cual se Ie asignan Cormalmente recursos. Por esta razon, es una uni-
dad de programad6n de recursos y, por 10 tanto, constituye una
categoria programati ca del presupueslo Que tiene una unidad eje-
cutora responsablej en el caso que haya mns de una unidad ejecu
tora implicada en la produccio n, debeni contar can una unidad
coordinadora.
3. Agregaciones de ccntros de gestion productilJa
Los centros de gestion productiva se agrupan, segun el nivel
de programacion, en instituciones, sectores y regiones.
I
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" ,' ,. " :" -'. \ - 't
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,
, ,
Institucion, a los efactos presupuestarios, es 18 maxi ma organiza.
cion !ormalizada de centros de gestion productiv8, que t iene .una'
r esponsabilidad unitaria. en tode el proeeso presupuestario, ante
quien juridicamente aprueba su presupuesto. Tecla institucion ge-
nera productos terminales, porque a ese nivel de arregaci6n formal
de centros de gestion productiv8, necesariamente se evidencia Ia
produccion que justifica, en ultimo termina, su existencia .
Sector, a los efectos presupuestarios, es una agrupacion de centros
de productiva de acuerdo ala arinidad del tipo de produc-
cion realizada. Los sectores deben tener \.IN correspondencia can
los que se utiJizan en el sistema de planiricacion, a efectos de una
mayor eficacia en la vinculacion de los planes can el presupuesto.
"Region, a los eCectos presupuestarios, es una agrupacion de ceotros
de gest ion productiva, en Cuncion del ambito geogtaCico de actua-
cion (sea la localizacion geogr.i(ica de la produccion, su destino 0
una combinacion de ambos).
Ambito presupuestorio, es la agrupaci on de centros de gestion pro-
ductiva ya sea a nivel institucional, sectorial a regional. .
Centro legal de asignaciim de recursos financieros, es aquel que de
limita el manto maximo para gastar a ni vel de acciones ptesupues-
brias y es deCinido pOt la institucion que aprueba el presupuesto.
No t ode centre legal de asignacion de recursos Cinancieros
coincide con un centro de gestion preductiva.
Un centro legal de asignacion de teCUISOS financieros puede
incluir uno a varias centros de gestion productiva. La delimitacion
de un centro legal de asignacion de l"eCursos debe responder a los
siguientes requisites, en Corma simultanea:
i) Ser 10 suticientemente flexible a objeto de evitar rigidez al
sistema de produccion.
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,
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. . '
ii)
La magnitud de recursos involucrados debe ser de tal .
leza, que' no se desvirtue el control par parte de los' organa
externos a la institucion 0 sector. . . .
. En el griico, las Iineas punteadas reflejan el ambito de un
centro legal de asignacion de J"ecursos financieros que incluye cua
tro centros de gestion productiva. En los restantes casas, cada ceo,. _
tro de gestion productiva coincide ca n un centro legal de asignaci6rl
de recursos finan cieros. .,.,
.
En las normas legales organicas presupuesto se establece
en forma taxativa, los tipos d-e centros legales de asignacion de rEo
cu'rsos finantieros. Estos general mente se correspond en can actic
nes presupuestarias agregadaS.
GRAFICO No.8
CENTRO LEGAL DE ASIGNACION.DE RECURSOS
FINANCIEROS
r----------l
I D I
I I
I I
I I
I I
10 D I
I I
I I
I
I
I
I
D
I
I
I
I
I
L __________ ...l
Centro Legal de
Asignaci6n de Re-
cursos.
D
DC
D
,
-
.
, .
r Ejemplos de acciones prcsupuestarias intermedias son la di
reccion superior de una instit ucion, su ascsoria juridica, su admi-
nistracion de personal, etc.
\
( EI grafico No. 10 expresa las relaciones entre el caracter ter-
( minal e int ermedio de las acciones presupuestarias y' de 1a produc- .
( cion de dichas acciones. AS,i, las acciones presupuestarias Y I' Y 2
Y y 3 son intermedias y su produccion A. Bye es intermedia in-
directa. L,as acciones presupuestarias Xl ' X
2
X3 y X
4
son accio-
nes presupuestarias terminales pues contribuyen y cli-
rectamente a 1a produccion de PI' perc su produccion es interme-
dia directa. Las acciones presupuestarias . agregadas X' ll' X'12 'j
X\ son terminal es y su,; Pfoducciones Pill P,12' PI son termina-
\. Ies. En el capitul.o V Categor ias Programaticas, se apreciara la
C categoria que Ie corrcsponde a cada uno de estos tipos de accio-
( nes presupuestarias.
GRAFICO No. 10
\
(
{
,
.
L .
l
,
,
(
56

,
RED DE ACCIONES PRESUPUESTARIAS
_ood4oo ", .....
-

Tada accion presupuestaria cuya production es terminal con-
tribuyc directamente allegro de una politica, perc ello no excluyc
que tambien algunas acciones presupuestadas intermepias contri-
buyan directamentc al logro de determinadas poli'ticas. Eslo oeu-
rre cuando la ejecucion de la politica no descansa cn centlOs de
gestion productiva especializados y, en su deCecto, uno 0 varios
centros de gestion procluctiva realizan esa funci an como una carae-
terislica secundaria de su produccion. Por ejemplo, si para coad
yuvat a la politica de plena empieo de recursos humanos, se est a-
blece la obligacion de lIenar Ladas las vacantes de In Administracion
Publica, las oficinas de personal de Ladas las institucioneS""deben
ejecutar esa polltica, pero no por ello las actiones presup'Oestarias
de dichas o(icioas dejan de ser intermedias. Otro ejemplo puede
encontrarse en los servicios de prevision social para [upcionarios
publi cos que realiza una institud6n, de acuerdo a la p o l l ~ i c a gene-
ral establecida en esa materia por el gobierno. Si no existe un cen
tro de gestion productiva especializado, encargado de la prevision
social, habra alguno encargado en Corma secundaria de prestar esc
servicio en cada institucion. Si la producci6n que caracteriza clicho
centro de gestion productiva es intermedia, la accion presupuesta
ria de ese centro es intermeciia.
En el graCico No. 11 se puede apreciar una red de accioncs
presupuestarias terminales e intermedias, en la que no sc incluye
el detalle de las acciones presupuestarias terminales cuya produc
cion es intermedia dirccta .


GRAFICO No. 11
. . ... .
. '
RED DE ACCIONES PRESUPUEST ARIAS
/' j mbi! a llUlilUcioftl1
.............. ll\Iu"' ...
Sea la institucion Ministerio de Educacion y las acciones pre
supuestarias :
X'l = atenci6n al pre-escolar
X'
2
X'
2
.
=
- . .
ensenanza pnmana
ensenanza media

. !
,
! '
!

' ~
Y
3
Y
,
= servici os audiovisual es para 1a docencia
= impresion y venta de textos escalates
= direccion superior del Ministerio de Educacion
"
Cad a easillero es una accion , presupuestaria, donde X\ I X'
2
y X'
3
expresan Reciones presupuestarias agregaclas y
y l' Y 2 Y Y 3 representan acciones' presupuestarias intermedias .
.,..
,
Las relationes insumoproducto respecto a cada acelan pre
supuestaria estan representadas en lineas punteadas.
En el easo de la aceion presupuestaria Y "impresi6n y venta
de text os escalates" 1a institucion requiere insumos Cuera de
ella para producir esos textos Y. ala vez, los textos son un produc
to que se lran'iiCormi\ en insumo para la produccion origin ada POt
X'I' X' z y X'3' si clichos textos se usan gratuitamente par los
alum nos del Ministerio de Educacion a 10 lareo de varios perfodos.
La superposidon del conj unto de los insumos, con el conjun-
to de la produccion que se realiza dentro del ambito de la insti
tucion, solo es posible un producto de una institucion se
trans!orma en un insumo de la misma.
Por ultimo, las Clechas continuas mas Cinas del graCico No. 11
seiialan las relaciones de condicionamiento entre los productos de
diversas acciones .
. "
E. Asignaci ones presupuestari as que no resulhn en procludos
.. "
E1 concepto de action presupuestaria implica asignacion de
recursos. para ptoducir bienes servicios, baio la resDonsabilidad' o.
dentro del ambito de una institucion 0 sector. ES decir, la asigna
cion de recursos finan cieros y el proceso de gestion productiva es-
tan indisolublemente unidos. Sin embargo, la gestion administrati-
va de un organismo no exige que este produzca siempre bienes 0
servicios. En algunos casos, 1a asignacion de recursos Cmancieros
constituye una cesion de Condos para en otro ambito, sea del
sector publi co 0 del sector privado, se reaIice el proceso de gestion
productiva. En otros, la asignacion de .recursos Cinancieros en un
no tiene como objeto provecr los mcdios para un proceso
de gestion productiva en ese lapso, y constituyen una Corma, sin
intermediacion productiva, de contribuir ai logro de una pol itica.
Por ejempio, el aporte a un organismo descentraiizado es una asig-
nacion de recursos para que en cste ultimo ambito se reaiicen ac-
ciones presupuestarias (primer caso). La asignacion financiera para
el servicio de la deuda publica en una entidad no implica un proce-
so de gestion productiva para la misma en el per iodo,
y esta en runci6n directa del cumplimiento de obiigaciones tiscales
emanadas de la politica de deuda publica (segundo C4SP).
En conclusion, existen asignaeionf}.s presupuestaria:; que no
tienen re/acion directa con el proeeso de gestion productiua de /a
institueion 0 sector 0 que son consecuencia de procesos de gestion
produetiua lleuados a cabo en olros perlodos. En estos casas, lam-
bien estas asignaciones presupueslarias eonlribuyen al logro de
politicos.
F. Tarea
Existen ciertas acciones operacionales denominadas tareas,
que, si bien son relaciones de insumo-p roducto. no cumplen can
las caracterfsticas de una accion presupuestaria en 10 reCerente a
requerir un centro de gestion productiva 0 diversiCi-
cado, al cual se Ie asignan Cormalmente recursos. La dimension de la
tarea haec a nerasa asignar reeursos a ese nivel. En ningo.n caso Ia
tarea puede comprend er integralmente una produccion termi nal.
En consecuencia, si bien la tarea no cumple con todos las ea-
raeter/stieas de una accion presupueslaria, es un tipo combinado
de aceiones operacionales que sirlle de base para el colculo de ins!J-
mos de una accion presupuestaria.
60
''I
En el caso dej a "atencion pedagogica al educando" product o
D (Cd-fico No. 9), su materializacion requicre los proclud os de
las siguientes t areas:
asistencia al pre-escolar en t rabajos manuales;
realizacion de juegos recreativos;
realizacion de paseos;
reuniones can los padres y representantes.
,
."
G. Relaci ones entre los di ferentes tipos de acciones, y entre estas
y las poiiticas
A manera de resumen, y como una forma de int egrar los di-
ferentes tipos de acciones ent re si y can las politicas, se indica a
conti nuacion el modo en que se interrelacionan en el proceso ad-
ministrativo.
1. Relaci ones enlre acciones operacionales y acciones presupues-
tari as
Las aeci ones operacionales, par el hecho de expresar micro-
tecnologias 0 partes de la tecnologia de produccion de una 0 un
conjunto de acci ones presupuestarias, pueden real izarse con una
gran f1 exibilidad , sin afectar estas ul timas. Por t anto, el proceso de
produccion de las aceiones operacionales no es rigido ni prcfigura-
do, salvo el marco restrict ivQ que Ie imponen los produdos de las
acciones presupuestarias de que Corman parte, 0 el marco juridico-
institucional que, a veces, regula procedimientos 0 acciones opera-
cionales. Un cambio en la micro-tecnologiii de una accion opera-
d onal no impli ea, neecsariamente, un cambia en la asignacion for-
mal de recursos de las acciones presupuest arias.
61
, '
Si se ejemplifican ciertas acciones presupuestarias y operacio-
na1es en un Ministerio de Educacion; se pueden visualizar las rela-
dones basicas que se dan entre ambas, segun que est as ultimas uti-
licen recursas de varias acciones presupuestarias, 0 s610 de una de
elias: En .el cuadra No.3, en las columnas estan las acciones pre-
supuestarins udocencia", "supervision", "direccion de planteles"
e uimpresion de textos escalares" y en las Was las acciones opera-
cionales que se reaHzan utilizando los recursos asignados formal-
mente a dichas acciones
Un primer tipo de rel aciones se .da cuando los recursos asig-
nados formalmente a las acciones presupuestarias const ituyen una
masa de recursos disponibles para 18 realizacion de acciones opera-
cionales. Por ejemplo, una "reunion para coordinar las acciones de
docencia" es una accion operacional .que requiere recllrsos hUma-
nos directivos, previamente a las acciones pres upuesta-
rias de "docencia", "supervision", Hdirecci6n de planteles" e .C<im_
presion de textos escolares".
CUADRO No.3
RELACIONES ENTRE ACCIONES PRESUPUESTARIAS
Y OPERACIONALES
.edn" .. P' "U'
direedQ" imp ... iO"
acdn"u
pu .. tori ... ,
doe."ell ouperol.16" d. d. Lut ...
op ... clnnol .. rllntcl .. ..enlu ..
rlunlonu d,
don 0 o , 0 0

d.fi"l.i6n d. 1001n' 0

Impriml r
-

- 0
noluldo" do aprondl
,
".
0 0 0 -

conlrol d ... blmel. 0
-
-

....
revilloR d. pntob .. 0 0
- -
Un segundo tipo de relaciones se presenta cuando existen ae-
ciones que utili zan parcial mente insumos de una so-
Ia accion presupuestaria. Esta situacion se presenta cuando una
accion operacional es exclusiva de una sola accion pres upuestaria.
Par ejemplo, el "control de asistencia escolar" es realizado exclu- ,
sivamente par los maestros a cargo de aulas, y constituye una ac-
cion operacional que se relaciona, exclusivamente, can la accion
pres upuestari a "docencia",

...
La representacion de estos dos Lipos de rel aciones se exprescu.!
en el gr8.fico No. 12.
En este graJico se puede apreciar como ciertas aceiones ope-
radonales estan incluidas Integramente dentro de aceiones presu-
puestarias, 10 que signifiea que s610 utilizKn insumos asignados n
una de estas; en cambio, otras aparecen eubriendo dos 0 mas ac-
eiones pres upuestarias, 10 que impliea que u.t ilizan insumos asig-
nados a varias de eli as ,
GRAFICO No. 12
RELACIONES ENTRE LAS ACCIONES
PRESUPUESTARIAS Y OPERACIONALES
accion presupueslaria
--,
"--0(---'" ".. .. , ' "\
, ,,"\ I \ ' ... ...
I.. \ I I ' II
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("I \ - .. _--. _ .. '
acei on operaeional
63
.

2. Relaciones entre acciones operacionales y acciones de !egu-
laeion
Las acciones operacionales no tienen coherencia en 51 como
conjunto, y su mera enumeracion no revela su organicidad y cohe-
rencia sistemica. Las acciones operacionales solo adquieren organi-
cidad y coherencia en funcion de la red de acciones presupuesta-
rias 0 de la red de acciones de regulacion. Si nos referimos a las ac-
tiones de regulacion, es posible configurar para cad a accion de re-
gulacion, una red de acciones operacionaies que adquieren una se-
cuencia y combinacior\ logica, como medios necesarios para pro-
ducir dicha accion de regulacion. A la vez,la accion de regulacion
condiciona el cumpLimiento de los 'objetivos de la politiea que
constituye su propos ito. En cl grafico No. 13 las flcehas que unen
los conjuntos en linea eortada expres'an la secueneia de las accio-
nes operacionales que condicionan la accion de regulacion que apa-
reee dibujada como un circulo.
I
64
GRAFICO No. 13
RED DE REGULACION
.
Las redes de regulacion no son, sin embargo, indepcndicntcs
de las redes de acciones presupuestarias, pues, como ya se sciialo.
las acciones operacionales no son posibles sin la utilizad6n de reo
cursos asignados formalmente a las acciones presupueslarias.
3. Relaciones entte poillicas, aceiones de regulaeion y aCClones
presupuestarias
De las relaciones antes seiialadas se puede concluit que, en to-
da institucion 0 sector, las polfticas Sf conforman a lraves de d o ~ ~ '
redes : a) una red de acciones presupueslarias que se estructura co...
mo: acciones operacionaies-+ aceiones presupuestarias _ politi-
cas y b) una red de regulacion, que se estructura: acciones opera-
cionales --+acciones de regulacio n -4 politicas. EI objeto esencial
de esle documento es el estudio de la red de acciones presupuesta-
rias, pero conviene situar este analisis tomando en cuenta 141 exis-
tencia de la red de regulaci on, a fin de establecer las relaciones en-
tre am bas.
Todo produdo terminal de la red de acciones presupuestarias
esta en fun cion de una 0 varias pollticas, y solo puede justificarse
por su contribucion a elias.
Ala vez, una politica condiciona, generalmente, la realizacion
de varios productos terrriinaies.
Las politicas no se conforman solo por la contribucion de los
productos de acciones presupuestarias, s:no ademas por acciones
de rtgulacion e intervencion directa en el sistema social. En algu
nos casos, la produccion terminal es altamente significativa de su
contribution al logro de una 0 varias politicas; en otros, la produc-
cion terminal de una action presupuestaria s610 expresa la valora-
cion d ~ los recursos que 10 conforman, y es poco signific4ltiva por
si misma de su contribucion a las politicas.
Por ejemplo, en el caso de una politica de relaciones interna-
cionales, los productos terminales de la red de acciones presupues-
65
tarias de un Ministerio de Relaciones Exteriores son poco expresi
vas de la trascendencia de las 'politicas que realiza dicho rninisterio.
Por el contraria, en atras casas, el producto de la aeeibn presu- t
puestaria es determinante-dellogro de las politicas. Por ejemplo, el ::
producto enseiianza media haee una contribucion decisiva allogro
de 18 pollti ca educacional de clicho nivel.
" " .-" " . . -, . "
De este forma las .politicas expresan una combinacion de ac-
eiones presupuestarias y aceiones de regulaci6n y, mientras men os
significativQ sea un producto terminal en relacion a una polltica,
mayor sera la contribucion de las acciones de regulacion a 'esa po- . ,
litiea. -
En el grafieD No. 14, las acciones operacionaies, r ~ : : : , ' ; ; : , ~ :
das por los conjuntos intersectados en el extrema izquierdo,
tituyen el punto de partida de las redes de regulacion y d.e accio-'
nes presupuestarias. La red de regulacion se inicia con el .
namiento mutua de una cadena de acciones operacionales que
culminan en acciones de regulacion representadas por circulos.
Diehas acciones de regulacion condicionan, a la vez, el cumpli
miento de 1a politica perseguida La red de acciones presupues
tariBS sa origina, igualIl1ente, en multiples acciones operacionales
que, al combinarse, devienen en taress y estas en acciones presu-
puestarias. Las acciones presupuestarias cuya produccion es ter- (
minai, condicionan, igualrnente, el logro de las politicas.
".
GRAFICO No. 14
REDES DE REGULACION Y DE ACCIONES
PRESUPUESTARIAS
R.,t d. 11""",,<16. -= ;;Z'" ='"-_..A ____ --,.,
/
\
.'
101111<0
,/
En el grcifico No. 15, en forma sirnplificada, se seiiala la inter-
relacion entre'dertas politicas y acciones presupuestarias y de re-
gulaci on, cuya responsabilidad compete a un Ministerio de Educa-
..
' ,ClOn.
En cliche grafico, X\ rerteja la accion presupuestaria terminal
agregada enseiianza media, X'
2
la accion presupuestaria terminal
agregada enseiianza primaria, Rl normas tecnicas sobre la escuela
l ipo para educacion media que debe construir un Ministerio de
Obras publicas. Puede apreciarse alli' que, tanlo X\ como X' 2 y
R
1
, estan toialmente dentro del ambito de la politica educacional,
pero, arlemas, contribuyen a la conformacion de las polilicas para
la juventud,la nUlricion y la (ormacion fisica.
fi7

.'
'>.
,
,
,


La representacion de las acciones operacionales en el grafico
No. 15 sacrificCl la rigurosidad en beneficia de la simplicidad com-
prensiv8 del esquema. En efecto, en la reaJidad, las acciones opera-
cionales estan en un plano superpuesto de las acciones presupues-
tarias, ya que todos los recursos que aquellas utilizan para su pro-
duccion provienen de estas.
GRAFICO No. 15
RELACIONES ENTRE POLlTiCAS, ACCIONES
PRESUPUESTARIAS Y DE REGULAOJON
- r- ' - ' '/
rol,,'" ,. ... "' .....

Las relaciones entre las pol iticas, las acci ones presupuestarias
y las acciones de regulacion, se pueden visualizar mas claramente
a traves del papel que juegan dentro del sistema de planificacion.
El diseiio de las polfticas se materizaliza en estrategias y pla-
nes de largo, medio y corto plazo, que conforman la instrumenta-
cion del sistema de DlaniCicacion.
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,
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11
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,

I
r
Por tanto, los planes contienen, como responsabilidad del sec-
tor publico, y segun el horizonte de planificaci6n de que se lrnle,
distinlos niveles de agregacion y de definicii)n de acciones
p\.lcstarias y de acciones de regulacion. Asimismo, los planes tam-
bien recogen la produccion de responsahiJidad directa del sector
privado. En el cuadra que sigue, se expresan las relaciones enlre
los planes a mediano plazo, los planes aouales y el pre-
supuesto, tanto a nivel global, sectorial como institucional. No se
considera el plano regional a efectos de simplificar los tiRa& de
relaciones entre los diversos planes. .....
Las acciones presupuestarias y de regulaci on as umen distin-
tas caracteristicas, segun los tipos de planes de que se trate. En to-
dos los casos, las accioncs presupuestarias son objeto de asignacion
de recursos y las de regulacion surgen como rcsullado de una com-
binacion de acciones operacionales; el mayor 0 menor grado de es-
pecificidad de ambos tipos de acci ones esta en (uncion del grado
de precision de las politicas que conforman. Son nuis concretas y
espedficas, si se refieren a politicas para la coyuntura, expresadas
en los planes de corto plazo, y mas genericas si conform an las po-
l iticas para el mediano plazo.
En los planes de mediano plazo, las acciones presupuestarias
se deCinen a nivel sectorial en forma agregada, y consisten en esti-
maciones indicativas a !livel de metas de produccion y asignacion
de recu[sos financieros . A 1a vez, las acciones de regulacion que se
incluyen en los planes de mediano plaza, consisten en una selec-
cion de aquellas que son basicas y mas generales y se incorporan a
esos planes como enunciados, sin precision operativa.
CUADRO No.4
INSTRUMENTOS DEL SISTEMA DE PLANIFICACION
Politic .. , 110"," p"u\lpllubri ..
Ali,nc "ecionK
'''''rum,ntOli direl;h
d.
y 'ccionf' d. ,".uluion
d. tHonOi
-
polilleu ,'obaltl YlHtorillll$ d,
medllno pillo.
1. I(dona prnupuat.riu (u_
plln d. medii_
l im.rionH l ndiatiYu ).
no pllio.


ri . 2. Iec:lon .. d. 11tfU1,clon (.nun-
dedo'llnlrlles d, I .. bilk ..
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PIli II mitdllno pll&o),

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political ,lob..! .. 'J HC1.Oriaia pl '
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.
.
.
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,
on
.
,
,
,
,
Las acciones presupuestarias en los planes anuales contienen
un mayor grado de precision que en los de mediano plaza y son
las Que sirven de base para la definicion de las acciones a ser in-
cluidas en el presupuesto. IguaImente, las acciones de regulation
en el plan anua! tienen un al to contenido especiCico y renejan el
conjunto de opciones pa:ra lagrar los objetivos de las politicas
para la coyuntura, sean estas glob ales 0 sectoriales .
.
En el campo presupuestario, 1a polltica se expresa, predomi-
nantemente, por media de acciones presupuestarias. La politica
presupuestaria sect orial comprende las orientaciones basicas que
enmarean las acciones presupuestarias sectoriales. A la vez,la poli-
tiea presupuestaria sectorial esta condicionada por las politicas
globales y sectoriales para la coyuntura que deCine el plan anua!.
Todas estas politicas constituyen enunciados no operativos, si no
se expresan en el marco institucional responsable de su ejecuci6n.
Por ello, la politica presupuestaria institucional define la responsa
bilidad que a cada una de las instituciones publicas compete en el
cumplimiento de la politica presupuestaria seotori al y, ala vez, sir-
ve de base para la precisa de las acciones presupuestarias
institucionales. Esto exige un proceso de compatibilizacion entre
las politic as presupuestarias sectoriales y las institucionaJes, tanto
en Cuncion de las politicas contenidas en el plan anual, como de la
capacidad operativa de las :instit uciones publicas. Un proceso simi
lar de compatibilizacion se lleva a cabo entre las acdones presu
puestarias institucionales y las sectoriales.




,
-
,
IV. TECNOLOGIAS DE: PRODUCCION
i A. Aspt!c tos generales
.
j
,
I
,
I
Para una correcla deli mitacion de los tipos de redes de accio-
nes presupuestarias es necesario considerar las distintas tecnologfas
de produccion que surgen de las relaciones de insumo-produclo y
de las relaci ones de condi cionamiento que se producen en una ins-
lilucion .
Cad a centro de gestion productiva aplica una tecnol ogia que ".,
esta dada por la combinacion en cantidad, cali dad y naturaleza de
los insumos necesari os para lograr la prod ucci on. Esta tecnologla
se denominaril teena/agia del centro de gesti6n productiua. Dada
la cantidad y calidad de la produccion exigida al centro de gcslion
productiva por 1a red de condicionamiento de las acciones presu-
pueslarias, el centro tiene diversas opciones tecnolagicas para com-
binar los insumos en fun cian de la produccion que persigue.
A la vez, las relaciones de condicionamient o entre las diversas
acciones presupuestari as conforman la teen%gia institucional de
produccion. En efecto, dada la cantidad y calidad de los productos
terminllJes, la institucion puede tener, varias opciQnes tecnologicas,
Que impliquen una seleccion diferente de acciones presupuesta-
rias y de la forma en que elias pueden condicionarse entre si. La
red de acciones presupuestarias no esta, en consecuencia, determi-
nada, sino que es objeto de una decision entre vadas opciones. Por
otta parte, toda tecnologia de produccion institucional esta condi-
cio nada por las politicas a las cuales sirven las acciones presupues-
tadas terminales. Alteraciones en los objetivos de las politic as,
afectan Ia cantidad y caUdad de los productos terminales Y', a con-
secuencia de elio, puede ser necesaria una modificacion de la tec-
nologia inst itucional de produccion.
Las opci ones tecnologicas que tiene una institucion pueden
constituir variantes de una misma tecnoiogia 0 impJicar tipos de
tecnoi ogias diferentes.
73
Veamos primero este Ultimo concepto, a traves del analisis de
las tecnologlas, tanto en la administracion central como en las em-
presas publicas.
B. Tipos de tecnologias 'institucionales de pro due cion
A titulo de ejemplo, se analizan a continuacion algunas de las
mas comunes tecnologias institucionales de produccion en sus for-
mas puras:
1. Por acciones presupuestarias terminales
Esta tecnologla se caracteriza porque t odos los nudos de
la red de condicionamiento son, al mismo tiempo: accio-
nes presupuestarias. Es decir, cada nudo de la red de con-
dicionamiento tiene insumos asignados y se
produce una distincion clara entre actiones presupuesta-
.rias terminales e intermedias. En esta tecnoiogia, las rela-
ciones entre las producciones de las acciones presupues-
tarias son exclusivamente de condicionamiento y ningun
producto de una accion presupuestaria es, a la vez, insu-
rno de otra accion presupuestaria. Es el caso mas general
de aplicacion en la administracion central y esta represen-
tado en el grafico No. 16.
2. Par modulos de gestion product iva
I


I

,
,
,
,
,

,
r
,
I
I
I

I

Esta tecnologia institucional de produccion tiene la par- l
ticularidad de que los nudos intermedios de la red de
condicionamiento son acciones presupuestarias; en cam- '
bio, los nudos terminales expresan los productos que se
logran con la red intermedia de produccion y no consti-
tuyen acciones presupuestarias, par el hecho de que no l
t. ienen insumos formal mente asignados. Es el caso, par
ejempio, de una universidad cuya eslructura organizativa
es por departamentos. 'EI groirico No. 17 explica, simplifi-
cadamente, el lipo de tecnologia que se apJica en esa for-
. .
rna de organizacion. En el gra,fico, Y 1 es la direccion su-
perior de la institucion, Y 2 es la enseiianza de matemati-
cas, y 3 enseiianza de quimica. Y. enseiianza de geologia
y y 6 enseiianza de fisicB, todas elIas constituyen acciones
piesupuestarias intermedias de la red. Los productos ter-
minates PI ingeniero quimico, P 2 ingeniero petrolero y
P
a
ingeniero civil, no tienen insumos Cormalmente asig
nados y, para su materializ8'ci6n. debeo recurrir a los re
cursos pertenecientes a las actiones presupuestarias in-
termedias. En el ejempio, tanto P 1 co mo P 2 Y P 3 resul
tan de 1a aplicacion de los recursos asignados a Y2' Y3'
Y" y Y 5 Y. como consecuencia, tambien de Y 1 .
GRAFICO No. 16
TECNOLOGIA INSTITUCIONAL DE PRODUCCION
POR ACCIONES PRESUPUESTARIAS TERMINALES
.. '--
, .
. .,..


76
GRAFICO No. 17
TECNOLOGIA INSTITUCIONAL DE PRODUCCION
POR MODULOS DE GESTION PRODUCTIV A

3. Par procesos
En esta tecnologia cada nudo de la red es una accion
supuestari a, pero ciertas acciones, las directarnente vincu-
ladas al proceso productivo, estan encadenadas, cs decir,
la produccion de unas, a la vez de condi cionar a otras, son
insurnos de elias. En este caso, en el ambito de las accio-
nes presupuestarias directamente vinculadns con cl proce-
so productivo, las rel aciones de condicionami ent o
mismo tiempo, relaciones entre un insumo y la produc-
-
cion siguiente del proceso. Esta tecnologia es de apli ca-
cion mas cornun en las empresas industriales y mineras.
Par ejempl o, una planta siderurgica aplica una tecnologia
muy similar a la descrita. En rorma simpliricnda en cl gni. -
rico No. 18 los nudos expresnn las siguientes acciones
presupuestarias :
y 1 direccion su peri or de la empresa
Y'}. ingenieria y planificaci on de la produccion

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1
I
I
Y3
compras y suministros
Y.
relaciones industriales
X,
produccibn de arrabio
X
2
produccion de acero en Iingotes
X3
produccion de productos pianos
Las acciones presupuestarias Y I' Y 2' Y 3 Y Y 4 son clara-
mente intermedias. En cambio las acciones presupuesta-
rias Xl' X
2
y X\ son terminales. En esta tecnologia, por
10 general Xl origina un producto Que es insumo de X
2
,
y X
2
un producto Que es insumo de X\; a la vez, una par
te menor de X'}. vuelve a ser insumo de X
2
produciendose
una recirculacion entre X
2
y X'I ' Es decir, buena parte
de l os insumos que utiliza el proce50 productivo son ob-
tenidos internamente y ella queda reClejado en el area ra-
yada de interSeccion, entre el conjunto de los insumos y
la produccion de la institucion.
,
">-
- ~
I c. Tecnologias mixtas
I
.-
En una institucion, puede darse una combinacion de dos 0
mas tecnologias Y"este es el caso mas comun.
D. Variantes de la tecnologia institucional de produccion
Las variantes de la tecnologia institucional de produccion
! expresan distintas alternativas de organizacion de la red de aceio-
nes presupuestarias, sin que se altere el patron basico que caracte-
ri za dicha tecnoiogia (por acciones presupuestarias terminales, par
I
modulos de gestion productiva, por procesos). Estas n riantes son
estructuraciones diterentes de la red originadas par:
a) dislinta calidad de la produccion de uno 0 varias centros de
gestion productiva;
b} diversa cantidad de los centros de gestion productiva;
c) condicionarpientos diferentes entre los productos de los cen
tros de gestion productiva; y
d) una combinacion de dos 0 tres de los elementos senalados.
. . . ..
Por ejemplo, en el caso de una Tesoreri"a Nacional, se aplica
una tecnologia institucional de ptoduccion por acciones presu-
puestarias terminales. Dentro de es"a misma tecnoiogia, se pueden
considerar las siguientes variantes tecnologicas:
la que utiliza act ualmente ;
la creacion de una unidad de planific3.cion financiera e intro-
duccion del manejo de un prcsupuesto de caja moderno, con
un sistema de control mecanizado; (nuevo centro de gestion
productiva adicional).
la incorporacion de un sistema de teleprocesamiento en el
manejo de la TesoFerfa y .su por regiones;
(cambios en la calidad y cantidad de centros de gestion pro-
ductiva, asi como en las relaciones de condicionamiento entre
sus productos).
Uri ejempio adicional puede encontrarse, por comparacion,
entre las instituciones pequeiias y las grandes, que reaiizan produc-
dones similares; par ejemplo, entre los pequeiios.municipios y el
municipio de la capital de un pais_ En los primeros, los centros de
gestion productiva, par razones de economia de escala, tienden a
ser diversificados, mientras que en el segundo, una produccion si-
milar requiere centros de gestion especializados. Asi, dentro de
una misma tecnoiogla institucional de produccion, Ia red de pro-
duccion de una institucion grande tiende a ser mas cornpiej a, tanto
RO
por el numero de centros de geslion productiva que incluyc, como
por las relaciones de condicionamiento entre sus productos, cons-
lituyendo ambas, varianles de una misrna lecnolog ia institucio nal
de produccion.
El estudio de las varianles tecnologicas es util a los efectos
presupuestarios, para examinar la posibilidad de economizar recur-
sos 0 aurnentar la productividad 0 produccion.
">.
,
0,
_ V. CATEGORIAS PROGRAMATICAS
Las acciones presupuestarias, al ser unidades de programacion
de recursos en funciao de productos, se formalizan en el presu-
puesto en categorfas programaticas. La funcioo de las categorias
programaticas es jerarquizar y delimitar el ambito de las diversas
acciones presupuestarias, de tal forma que se exprese fieimente, no
s610 la tecnologfa institucional de: producci6n y las de sus centros
.
.
de gestion produ9tiva, sino ademas el grade de flexibilidad y res- _.,..
ponsabilidad en la asignacion y usa de los recursos para la ablen- t
cion de los productos. Por 10 tanto, las categorias programat icas'-"" ;
cumplen con Ladas las caracterist icas y requis ites de las acciones
presupuestarias: Es derir : i) su produccion puede ser terminal 0
intermedia; ii) requiere un centro de gestion productiva especiali ~
zado 0 diversiricado; iii) sus insumos estan perfecta mente derini
dos en termi nos financieros y fisicos; iv) los productos jamas se .
intersectan con otros productos de las restantes acciones presu-
puestarias. La presupuestacion de cad a accion presupuestaria debe
comprender 1a totalidad de sus insumos presupuestarios, indepen
dientemente de que su adquisicion este centralizada en otro centro
de gestion productiva.
Las categorfas programaticas general mente utilizadas, a la luz
de las precisiones que se derivan del amHisis anterior, son las si-
guientes: ._
A. Programa

Es una categor fa programat ica cuya produccion es terminal
de Ja red de acciones presupuestarias de una institucion 0 sector.
Tiene las siguienles caraclerfsl icas:
es la categorfa programatica de mayor nivel en el ambito de la
produccion terminal;
expresa 1a contribucion a una politi ca, ya que refleja un pro-
posito esencial en la red de acciones presupueslarias que eje
cuta una institucion 0 sector, a traves de la produccion ler-
minal;
, -
t,
( ,
-
c
(,
(,
f,
r ,
..

,

,
.-
..
'-
t
( ,
[.,
-


.-
-
L
\.
l
se conforma por la agregacion de categorias programaticas de
menar nivel, que cannuyen all ogro de su produccion.
Para que un progra m a sea di visible en subprogramas, el centro
de gestion productiva del programa debe ser. divisible en centros
menores de gestion productiva , cad a uno de los cuaies debe dar
arigen a una produccion terminal que es parcial en relacion a la del
programa. Por tanto, un prograrnn que origin a varias productos
terminales por media de un solo centro de gestion product iva cli
versiCicado, no puede abrirse en subprogramas, porque no existe
centro de gest ion productiva que asuma la producci{>,r:- de cada sub'-
programa. En ot ras palnbras, si no es posible identiCicar de
gestion productiva para los diversos productos de un mismo pro-
grama, menos aun pueden ident ificarse:'cenlros de gestion produc-
tiva pata identiCicar subprogramas.
Un ejemplo de progrnmas sc rerleja en el grafico No. 19, don-
de los productos PI' asistencia al preescolar, P
2
educa
cion prima ria y P 3 educacion media caracterizan program as.
-
84
GRAFfeO No. 19
PROGRAMAS
,
B. Subprograma
Es una categoria programat iea cuyas relaei ones de cond icio-
namiento son exclusivas con Ul) programa. Cad a subprograma, par
si solo, resulta en produccio n terminal. Las earae ter isticas de un
subprograma son las siguientes:
la produccion t erminal de cada subprograma precisa, 0. un ma-
yor nivel de especifici dad , la produccion del progrnma y, par
tanto, es parcial en relacion a estn ultima;
,
la produccion originada por todoslos subprogramas, es
hie en unidadcs fisi cas , sin perd ido. del significado de la uni
dad de mcdicion de 1a producci on ori ginada par el programa
del cual rorman parte;
los insumos de todos los subprogramas son sumables en ter
rninos finan cieros, y cad a tipo de insumo de todos los subpro
gramas es sumable en terminos de unidades risicas a nivel de
programa .
La apertura de sub,programas en un presupuesto, surge de In
necesid ad de precisar la composicion que tiene !a produccion ter
mtnal que coniorma el program3. Por ejemplo, el produdo ter
minal enseiianza media c'onviene desagregarlo en: i) enseiianza en
ciencias y humanidades; ii) enseiianza comercial; iii ) enseiianza in-
dustrial, iv) enseiianza teenica agricola; v) enseiianza normal. vi )
ensenanza asistencial, y estllS desagregaciones orieinan subprogra-
mas, si cada uno de los cuales cum pie con todos los requisitos de
un prOJ!:ra ma,
En otras paJabras, cuando la produccion terminal de un pro-
grama ad mite desagregaciones parciales que tambien son termina-
les, cada una de estas origina un subprograma, siempre que exist:!
el respectivo centro de gesti6n productiva, Par tanto, un subpro:
grama es una action preslfpuestaria terminal cuya producei on
terminal y parcial con respecto al pr ograma. "
8
C. Actividad
. "
, .
E ~ una categorfa programatica cuya production es intermedia
y, por tanto, es condidon de uno 0 varios productos terminales 0
intermedios. Su produccion puede ser un insumo para otro pro
ducto, en el caso de la tecnologia institucional de produccion por
procesos. La actividad es la accion presupuestaria de minimo nivel,
e indivisible a los propositos de la asignacion formal de recursos.
En funcion de su relacion de condidonami ento a los progn-
mas, las actividades pueden ser: 1) especificas; 2) comunes; 3)
cent rilles.
1. Actividad especifica
Es una categoria programatica cuya produccion es condidon
. exclusiva de una produccion terminal y forma parte integral del
programa, subprograma 0 proyecto Que la expresa. En el caso de
un proyecto sus actividades especiCicas se refieren a las acciones de
direccion, planiCicadon, control e inspecdon de obras, etc.
La actividad especifica tiene las siguientes caracteristicas :
es una accion presupuestaria terminal, cuya produccion es
intermedia directa;
los insumos son sumables presupuestariamente a nivel del
respectivo program a, subprogram a 0 proyecto, en los mis
mos terminos ya seiialados para el caso de los subprogra
mas;
todas las actividades especHicas de un programa 0 subpro-
grama condicionan el cumplimiento y las caracteristicas
de una produccion terminal.
Por ejemplo, en eOI granco No. 20 se explica el caso de las acti-
vidades especificas que conforman el program a Pg
l
"asistencia al
pre-escolar". En ese graCico Ace
l
, Ace
2
y Ace
3
son actividades es-
pecificas.
"<
. ~ I
,
,
GRAFICO No. 20
ACTIVIDADES ESPECIFICAS DE UN PROGRAMA
10"" ..
Inlll",.dlu .

A. 8, C 10_ "Ii.i<f.d.
unLul ...

"'011'&110'

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I

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r -
,
,
" ,
, "
En el caso de los programas que se abren en 5ubprogramas,
son actividades especificas las que en ult ima instancia condicionan
exclusivamente la produccion terminal del programa.
GRAFf CO No, 21
PROGRAM AS, SUBPROGRAMAS Y ACTfYlDADES
A
A,ee
l
B
Ace
2
Au,
c
0
,
Subprocrl.ml. 5 P'
I
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E
AC'
1
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ACt.1
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I
l-
I
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,
,
.-
2. Actividad central
Es una categorfa programatica cuya produccion condiciona a
todes los program as de una institucion 0 sector y no es parte inte-
grante de ningiln program a 0 subprograma.
Tiene las siguientes caracteristicas:
es una accion presupuestaria intermedia cuyas relacioncs ; .....
de condicionamiento son pluridireccionales hacia 'todas: .
las presupueslarias y, generalmente se correspon- .
den con aceiones de direccion y apoyo a' toda la gestion
productiva;
los insumas no son sum abies presupuestariamente a nivel
de las categorias programaticas condicionadas. S6lo son
asignables por estimaci6n extra-presupuestaria de costos.
En el grifieo No. 20, son actividades centrales; Acct
1
la direc-
cion superior del Ministerio de Educacion, Acct
2
servicios de
compras y Acct
3
servi cios de contabilidad.
3. Actividad comun
Tiene todas las caracterlsticas de una actividad central, salvo
que condiciona dos 0 mas programas, pero no a todos los progra
mas de la institucion 0 sector.
En el griifico No. 22 Acc
l
y Acc
2
son actividarles comunes.
,
89
.'



/" .
,
GRAFICO No. 22
ACTIVIDADES CENTRALES Y COMUNES
Activld.d
Centrll
A
~
,

Activid.d
Cornun
B

Ace
z
C
PrOI!'.ml

/' Puede apreciarse que Acc
1
condiciona exclusivamente a Pi}
.... ,..y Pg
2
y Acc
2
condiciona solamente a Pg:J Y Pt4. . .
90
"
? s-
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I
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P
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l
t
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. .




D. Ployecto

. .
Es una categorfa programatica 'cuya producto terminal es un
bien de capital y puede incluir los seivicios capitalizables corres-
pondientes (este Ultimo caso se retiere a los estudios, elaboracion
"._ de anteproyectos y gastos de di reccion y pianiricacion de un pro-
yecto ), Consiste en un conj unto de obras compiementarias y ac-
tividades especificas que un proposito comun, se planifican
como conjunto y cuentan con un centro unico de gestion produc- .
tiva. EI concepto de centro de gestion productiva no impliea 1a eje
cuci6n directa del preyecta, sino la responsabilidad rormal de su
produccion.
El proposito del proyecte s610 se cumple a1 fi nalizar su cons
truedan.
sin embargo, en el caso de algunos proyectus, cada una de sus
etapas puede satisfacer en forl'Qa parcial dicho proposito. Es decir,
una etapa de un proyecto, tal como aqui se define, es siempre un
proyecto acabadb, listo para servir a su proposito; por ejemplo, en
Caracas, la Avenida Boyaca se esta. construyendo por etapas; la pri-
mera etapa fue el tramo San Bernardino-La Castellana, la segunda
el tramo La Castellana-EI Marques, etc.; el proposito de este pro
yecto solo se cumplira cuando se logre una union de la Avenida
Boyaca y la Autopista CaracasLa Guaira. Por 10 general, los pro
yectos de cierta magnitud se presupuestan por eta pas. La etapa de
un proyecto no debe confundirse can la tarea 0 trabajo, conceptos
que se veran mas adelante.
Un proyecto, excepcionalmente, puede estar constituido par
una sola obra. Por ejemplo.laconstruccion de un edificio para una

Oficina Central de Presupuesto es un proyecto con una sola obra .
.
Un proyecto no forma parte de un programa cuando su pro
ducto condiciona productos terminales de diversos progra-
mas de una institucion 0 sector.
-
91


'.
( Un proyecto forma parte de un programa, cuando su praduc-
to se transforma en requisito de la production terminal de un solo
,
! program a de la institucion 0 sector.
(
l En e! grafico No. 23 se explican las diversas (armas en que un
proyecto puede quedar inserto en la red de condicionamiento de
(
una institucion.
En dicho glaCico:
..
"Acd "
" 1
"Ace ..
"" 1

'.
"Ace "
1
"Ace "
2
"0 "
1
"0 "
2
"'0 "
3
"Pr "
1 ,
( .
L
uPr ..
,
l
"Pr ..
I. 3
=
=
=
=
direccion superi or del Ministerio de Educa
...
Cion.
planificaci6n de 1a ensen-anza basica.
asistencia ped agogica a1 pre-escolar ,
direccion y coordinacion de la construccion
de establecimientos educacionales para el
sector ptivado.
construccion de un plantel pre-esco[ar en Pt::-
tare.
construccion de una escuela para el sector prj
vada.
construccion del edificio sede del Ministerio
de Educacion.
construccio nes de establedmientos prees
cola res.
construcciones de establecimientos educa
donates para el sector privado.
construccion del ediCicio sede del Min isterio
de Educaci6n.
,
,
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-1
\
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,
,
r
,

,


,
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"
. ~
__ :.J
,
;:
atencion a1 pre-escolar.
construccion y eQuipamiento de obras par Ol h
p.nseii 8nza privada.
E\ proyecto Prl "cons trucci on de estabJecimientos pre-csco-
haee posible ampl iar In capaciclad de enseiianza pr.e-cscolilr
del Ministerio de y forma parle del program a Pg
1
"atcnci6n al pre-escolnr". EI proyecto Pr'l "construccion de .. _
blecimientos educacionnles para el sector privado" forma parte
del procrama Pg? "construccion y cquipamiento de obras para la
ensenanza privadit". EI proyecto PrJ "construccion del edificio
de del Ministerio de Educacion" no forma parte de ningilll progra -
rna de este Ministerio y es requisito de lodos los program as que
realiza In mencionada instit ucion.
E. Dbra
Es Ja accion presupuestaria de minimo nivel, en termines de
asignacion (ormal de recursos , que expresa la desagregaci6n de un
proyecto en los diverses preductos que to componen, ninguno de
los cuales por si solo es condicion suficienle para el logro del pro-
posito del proyecto, excepto en el caso de que un proyecto este in-
tegrado por una sola obra 0 que cad a obra 0 conjullto de estas
constituya una etapa del proyecto . Por ejempio, la autopista Peta-
reGuarenas es ta conformada por las siguientes obeas: i ) Distribui-
dor Universidad; ii) Corretera Pelare-Torumo; iii) Viaduclo'furu-
mo; iv) Tunel X; v) Obras de conservation en te rrenos con altas
pendientes, e tc. y estas obras cons tituyen un todo coherente para
lograr el proposito del proyecto. En cambio, en un proyecto de
construccion de 10 edificios para vivienda, el conj unto de obras
necesarias para habilitar un edificio pueden conformar la etapil de
ese proyecto.
La obra se descompone en trabajos que son procesos compo-
nent es del producto acabado, definido como obra. Por ejemplo, en
10 obea Carret era Petare-Turumo se pueden distinguir los siguientes
trabajos: i) desmonte; ii} nivelacion del terreno; iii} engrazonado;
iv) pavimentacion, etc.
93
" .,". : .
.'
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GRAFICO No, 23 " .' .. , . ,
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" ,
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, LOS PROYECTOS EN UNA RED DE CONDICIONAMIENTO
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I .:: ... .
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, .
...
F. Tarelo trabajo
.' ...
. .
.... .
.
. Es la accion operacion.al combinada de' maximo nivel dentro
del ambito de las acciones no presupuestarias. No cumple con el
requisito de ser un centro formal de asi gnacion de recursos. Es ba
sica para el caIculo de insumos de una actividad u obra, e indispen
sable para el analisis de la efi ciencia de la tecnoiogia de un centro
de gesti on productiva. Los productos de las Lareas se combin ... ~ ,
para loitar un producto cualitativamente diCerente, que representa
el resultado de una actividad u obra; por ello,los productos Cis"icos
de las t a r e a ~ no son sum abies para lIegar al produdo de I. activi
dad U obra.
De 10 anterior se. deduce que las relaciones de condiciona
mien to de las tareS$ con una actividad' 0 con una obta, son siempre
excJusivas de tales actividades U ohras Y pal tanto unidireccionales.
En el graCico No. 24, tl, t2 Y 3 son tareas de la actividad AC
1
y t4 Y t5 son tareas de la actividad Ac
2
. A ta i2quierda de las tareas
estin representadas las acciones operacionales enumeradas en dife
rentes pianos, de forma tal que se intersectan unas con otras .

..

VI. IlELACION ENTIlE LAS 'I'ECNOLOGIAS DE
PIUJDUCCION Y LAS CATr:COlli AS
PIlOGIlAMATlCAS
Se debe prcsupuestar bajo di versas modalidades que expresen,
en cada case, el respectivQ proceso productivD, y por tanto, el tipo
de tecnologia inst itucional de pfoduccion utilizacla. En el cuadra
No.5 se sefiala que en la tecnologia institucional de produccii)O ;'"'"-
por acciones presupuestarias terminales, los program as reflejan.,
produccion terminal y las adividades producci6n inlermec.1iu. En
la tecnologia institucional de produccion por modulos de gest ion
procluctiva , s610 se puede presupuestar por produccion inter medin.
o sea, por actividades. Por ultimo, en el case de la tecnoiogia ins-
titucional de produccion por procesos, carla proceso de produccion
terminal reileja un programa y cada produccion intermedia una ac-
tividad.
Para presupuestar en una ins t itucion 0 sector, es previ o y
biisico identificar la tecnologia institucional de producciod, 10 que
implica precisar los diversos centros de gestion product iva y la
forma en que su produccion esta rel acionada entre 51, a traves de la
red de condicionamiento. Definida la red de produccion y los
c e n t r ~ s de gest ion productiva, se habran cumplido laS dos condi-
ciones biisicas para presupuestar, Ia de posibilidad y la de relevan-
cia; es decir, esa red debe estar constituida exclusivamente por ac-
ciones presupuestarias. En Ia practica, en cualquier instituci6n no
~ solo se puede encontrar alguno de los tipos de tecnologias seriala-
dos sino que normaimente, se encuentran combinaciones de elias.
Asi, por ejempio, en una empresa industrial, puede darse una com-
binacion de la tecnologia de produccion par acciones prcsupues-
tarias terminaJes, con la de la produccion por procesos. En cI grit-
fico No. 25 se distinguen dos lineas de produccion, una por pro-
.,' cesos(Y
1
, Y2' Y3'Y'I'Xl,X2 yX'l1,X'12yX' 13), queexpresa
;" la peoducci on de los bienes de la empresa Y otea exclusivamente
.'
97
por acciones presupuestarias terminates {Y I' Y ~ ' , Y 3' Y" y X' 2
senala Ia comercializacion de bienes. En 18 primera linea de __ C'-
duccion la primera parte de ella (Y l' Y 2' y 3 Y Y 4) son a ~ ; , ~ ~ ~ :
prcsupucstarias que estin condicionadas entre 51, pero la J
cion de ninguna de elIas es insumo de las atras; en cambia, en
parte terminal de esa linea de produccion (X I X
2
, X
'
ll
, X'
y X' 13) cad a produccion es, a to uez, insumo J e la que sigue en
secuencia de produceion, hasta culminar en los productos . c,abaF
dos P 11' P 12 Y P 13' N6tese que aqui el concepto de progr1lma
aplica a toda la'zona terminal de produccion, considerandosela
rno si fuera un nudo terminal de la red.
COADRO No.5
ESTRUCTURA PROGRAMATICA
SEGUN LA TECNOLOGIA INSTITUCIONAL
DE PRODUCCION
" . ,

,
Ii .'
L
"
i!-
ii
r----------------------r----------------------, "
:\.
98
Tecnologia Institut ional
de produccion
L por .ccionn presupuutl-
riu terminll ..
2. por modulo!
3. por proc:esos
Metodo de presu-
puest acion
Pra upuesto por productos ter-
mi n. le. (prQlr/lmasl y produc-
tos inlermedios (Acti vi dades).
Presupuesto por productos in-
t ermedicu (Ac livi dadeS)
Presupuesto por proceso de
producciim !enninal (Prorra-
rna). Ptoducciones intermedi u
(Ac:tividades)
"

( ."
De esta forma la estructura programatica de esta empresa que
el grafico No. 25 serfa la siguiente:
ram a Pg,
ubpro ,.,naS Pg,
ubprograrna S Pg
2
ubpro ralna S Pg
3
Act:ivi,l.d Ace,
Actlivi,iad Ace
2
Prot!,an,. Pg
2
vidadE!S Centrale,
Produccion de acero
Producci 6n de productos pianos
Produccion de productos tubuJares
Produccion de cabilla y alambron
Produccion de arrabio
Produccion de lIcero enlingotes
Comercializacion
'.
En sfntesis,.en el caso de la produccion par procesos se define
, como produccion terminal de la red, toda la linea de produccion
procesos, con la cual la red de produccion queda transform a-
en su e:x;presion 'presupuestaria, en una red de acciones presu-
: p"e,;taJ:i., tet'minates a intermedias.
En este caso, los insumos presupuestarios se asignan para cad a
de las acdones presupuestarias. Esta asignacion de insumos no
el producto que surge de la accion presupuestaria prece-
. dente en la linea de produccion . Es decir,la transferencia de pro-
: ductos elaborados al interior de la institucion no constituyen
n",m,,, presupuestarios del centro de gestion productiva que los
a efectos de no incurrir en duplicaciones.
99
,
.
,
Ace
1
Ace
2
Pg
,
Pg,
100
GRAFICO No. 25
PRODUCCION POR PROCFSos Y POR
ACCIONES PRESUPUESTARIAS TERMINA!.ES
=
,
,
I
I
I

Produccion de arrabio (actividad especifica)
= Produccion acera en liogotes (actividad especirica)
= Productos acabados (subprograma G
l
productos pIa-
nos; G
2
productos tubulares; G
3
cabilla y alambron)
Comercializaci6n.

,
,
' .
r,
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"
I
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..
,,,
" , ,
,
,
,
En el cuadra No.6 se puedc apreciar que la presupuestacion
por acciones presupucstaria (Y I' Y 2' Y 3 I Y 4' Xl' X
2
, X')l' X\2t.
X'u y X'2) expresa la dotacion de recursos externos que es nece-
sario adquirir para la produccion de cada centro de gestion produc-
tiva. Pudicra pensarse, como aiternativa, en presupuestar cada cen-
tro de .gestion productiva cuya produccion es terminal consideran-
do, no s6lo los insumos presupuestarios sino tam bien aquellos in-
sumas que son, a la vez, produccion interna de la institucion. Se
obtendria as; una aproximacion muy pomaria y deform ada hacia
una determinacion de costas, perc se perderia informacion sobre
el prcsupuesto de las acciones presupuestarias X l Y X
2
cuyas in
sumos Quedarian distribuidos entre las acciones ,
term in ales X']1' X'12 y X' 13' Esta ultima suouesta altern at iva de .
presupuestacion no es operativa desde el punta oe vista pre$upues--
tario, pues no precisa el presupuesto de las actividades XI y X
t
Y
no cum pie can las caracteristicas mas elementales de un presupues
to de costas. En efecto, en este ultimo caso, la distribucion de las
actividades Xl Y X
2
sigue siendo en terminos de dotacion de re-
cursos y no de su utilizacion.
Por tanto, en una instituci on de este tipo, generaJmcnte em-
presariaJ, el sistema del presupuesto por programas debe compren
der un presupuesto por acciones presupuestarius y un prcsupucsto
por costos. &to es valida para el presupuesto de cualquier empre
sa, con independencia de su tecnologia de producci6n .
101
.
CUADRO No. 6
FORMA DE PRESUPUESTAR CON UNkTECNOLOGIA DE ?RODUCCION POR PROCESOS
hUllm ..
p"""PIIHW; .. I
Y,



m
(proch.aiOIi d. _ ... ,
AHiridad.,. ft'ftln- ActiridooMs
Iu, comu... epeoir1cu S"bpn>en.lD"'
I I I AI X. X', \ X"1 X", I
P'tocI_. P'!ooIk """,,,cr, fTooIII. hodll='
Y (trnbio) I _ to ' (PfOdlle, {ptOIillL (cr.bIUa
I
Y I I Y,
en UII ... J pta_I IlIblll&.) '1.ramb.}
;--, I I II
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"',
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Uuoo..l
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110 p. _pUfllniol
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VII. MEDICION DE LA PRODUCCION E INDICADORES
DE LA GESTION PRESUPUESTARIA
A. Aspectos Generales
.
.
EI resultado de cualquier producci on tiene aspectos cuantita-
livos y cuali tativos. En algunos casos el aspecto cuantitativol "".
es relevante y significativQ de la gestion productiva y, por tanto, e:t"
relativamente racil identifi esr una unidad de medida eCicaz para
expresar el volumen de produccion. Perc aun en esos casas, los

aspectos cuali tativos de la producci6n pueden ser tal;lto 0 mas
importantes que los cuantitativosj por ej cmpl o, en In cnscnon-
za primaria, os tan importantc la cUDntifi cacion de los cgrcsarlos
y los alumnas que redben la enseiianza en este nivel, como el tipo
y cali dad de 18 ensenanzl\ que se imparte. En otros casos, los aspec-
tos cuantitativos de la produccion son poco significativos de la
misma y 5610 la formulacion cualitativa de los proposilos persegui-
dos Ie otorga senlido al producto. Es el caso, por ejempio, de un
programa de relaciones internacionales del Ministerio de Relacio-
nes Exteriores, donde es diffcil, 0 imposible, cuantiCicar el produc-
to terminal porque los resultados perseguidos no lienen una esen-
cia cuantitativa.
.'
Estas consideraci ones son viJidas para lodas las acciones pre
supuestarias,sean estas terminales 0 intermedias. De esta forma,
habra program as y actividades donde la cuantificaci6n del produc-
to no es uti! ni convenienle y, para analizar la eficacia interna de
su gestion, se tiene que recurrir a indicadores parciales 0 a indica-
dores de acciones operacionales.
B. La medicion de la produccion
Situado el anaiisis en el ambito de 10 cuantiIicable surge el
problema de definir conceptos y unidades de medidas representati -
vas de la producci6n. Estos conccptos y unidades deben servir para
identiCicar y cualltificar rigurosamente la produccion de las distin-
tas acciones presupuestarias.
En algunos casas la produccion de una accion presupuestaria
es un proceso continuo que aharca varios periodos prcsupuesta-
rios. A causa de clio, la cuantificacion de la produccion en un ejer-
cici o presupuestari o plantea dos problemas: .
Cuantificar la producci 6n que durant.e.el ejercicio se con-
vertini en un producto acabado, dcntro del ambito de la
accion presupuestaria terrpinaI ; par ejemplo, el programa
de ensenanza primaria exige 6 ait os de estudios y, en cada
ano un cierto numero de estudiantes egresa de dich o nivel
de cnseiianza; esc nurnero de cgJ!esados constituye un p'ro-
ducto oc:abado, dentro del ambito de responsabilidad de
la accion presupuestaria terminal "enseiianza primaria".
Otro ejempio puede derivarse del caso de la construccion
de viviendns don de, en un mismo ejercicio presupuestario,
existe un cierto numero de viviendas en proceso de cons-
trucci on, pero solo un a parte de elIas senin viviendaster-
minadas y co nstituirim un producto acabado para el pro-
grama de viviendas" durante esc ejerci cio.
A cstc concepto de medici6n 10 lI amaremos
Cuantificar toda la produccion terminal que esta en pro-
ceso duran te el ejercicio pres upuestario, can independen-
cia de su caracter de producto acabado 0 no durante di-
cho ejercicio, Por ejemplo, cs indispensable conocer el to-
tal de alumnos en cnsenanza primaria, el totnl de vivien-
das en construccion, el total de kilometros de carreteras (
en const ruccion , etc. A este concepto de medicion 10 lJa-
maremos "produccion-meta". '
La cuantific,lcion de In produccionmeta es una medicion util
parn el calculo de la produccion intermeuia y los insumos ffsicos y
104

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I: l finahci"eros que' 50n necesario$ pan la teali7;aci6n de la gestion pro-
l: J ductiva. En cambia,la meta expresa la cantidad de producci on tef-
,'Ill minal acabada, es decir, aquella que ha cumplido todo el proceso
. ('iii productiVQ es para las entre la accion
1'. presupuestana terminal y la politIca persegulda con ella.
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1
La cuantificacion de la meta coincidira con la produccion-me-
ta en aquellos casas en que no hay productos en proceso dentro
del ejercicio prcsupuestario. ;""-
Se utilizara.n los siguientes conceptos para medici ones cuanti-
tativas de la produccion terminal:
1. Meta: La meta expresa la cantidad de produccion termi-
nal acabada; en consecuencia, clicho concepto queda re-
servado exclusivamente para cxprcsar la can tid ad de
bienes y servicios de un programa, subprograma 0 proyec-
to. Tambien se usa esle concepto para la medicion de pro-
duccion terminal como en el caso de la tecnologia de pro-
duccion par modulos. La unidad de medida que se selec-
cione para expresar la meta depende de la nat.uraleza Y CiI -
racterlsticas de cad a produccion terminal.
2. Produccionmeta: La produccion-meta expresa el volu-
men total de produccion de una aedoo prcsupuestaria
t erminal, incluidos los produetos que estan cn proccso ha-
cia 1a meta perseguida.
A eontinuacion se presentan algunos ejemplos de ullida-
des de medida de metas y de producei6n-meta.
CUADRO No.7
UNIDADES DE MEDJDA DE PRODUCCIONMETA Y META
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'leodon milerno Jnr-nlil
eoll.\I\IlOn d 1\ Icndu
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Idmlnlllucion d, hnpua-
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CoftllrllcciOn de tKu.las
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tion .cobld.
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En el cuadro expuesto puede ohservarse que, segUn sea la
complejidad tecnica del producto tenninal, en ciertos casos es
insuficiente la seleccion de una sola unidad -de medida que sea
signi[icativa del volumen del producto. Cuando ello oeurre,
conviene seleccionar dos 0 mas unidades de medida que se com-
plementen, para aumentar el signifi cado de la cantidad prod ucida.
3. Canlidad de produccion intermedia: Es el concepto- Que
expresa el producto de una actividad, proyecto ul:sbra.
La cantidad de produccion intermedia es 6tH para medir
la produccion, cuando se debe presupuestar por activida-
des y no por program as, como en los casas en que cs posi
ble cuantificar la produccion intennedia para relacionarla
como condi cionante uni 0 pluridireccionaJ de 1a produc
cion terminaJ. En ambas situaciones, la cuantificacion de
la produccion intermedia es uti! para la determinacion de
las tareas 'y, por tanto, de los insumos Que aquella requie-
re (cuantificaci6n del condicionamiento hacia atras), asi
como para analizar la coherencia cuantitativa del condi
cionamiento de la produccion intermedia can la produc
cion (condicionamiento hacia adelante).
Los sigui entes ejemplos i1ustran el uso de la cantidad de
prdduccion intermedia:
Ejempio 1: "presupuestaci6n par actividades". Este ca-
. so queda bien reClejado por el gt.ifico No. 17 de tecnolo-
gia de produccion por modulos. Sabre la base del ejemplo
utilizado en la construccion del grafico mencionado, se
pueden distinguir las siguientes metas y cantidades de
produccion intermedia:
.
.
.
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I
CUADRa No.8
METAS Y CANTlDADES DE PRODUCCION lNTERMEDIA
EN UNATECNOLOGIA DE PRODUCClbN paR MODULOS
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1.000
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1300
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Juria" illimnu
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-
500
A "i irecdDII Iuplrior"
- -
-
En este ejempio, no existen programas presupuestarios, perc
sc fijan metas de los productos terminales a fin de dar significacion
al presupuesto por actividades.
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.
I.
I
,
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I

Ejcmpio 2: "caso general de cuantificacion de productos
intermedios". Normalmente, cn tada red de acciones pre
supucstarias, se presupucsla tanLo por progrumas como
por actividades, proyectos U obras. En estc caso, la euan-
liCicacion de los productos lerminales e intermedi os se reo
fuerza mutuamcnte para darl e, en varias casas, caracter
cuantitativo a las relaci ones de condicionamiento. De (!stu
form'l, una vez dcterminada la coherencia entre Jas canti
dades de los productores condicionados y condicionanlcs,
es posible calcular los insumos a nivel de la unidad mini
rna de asignacion formal de recursos.
Naturalmente, en algunos casos el producto intermcdio puedc
tener s6lo un cariicter esencialrnente cuali tativo y. en consecuen
cia, la relacion de condici onamiento no permitira analizar-la cohc-
rencia cuantitativa entre los productos.
La expuesta en el siguiente cuadra, sirve para cjemplificar la
cuantificacion de actividades y progTamas.
109
....
,
CUADRO No.9 t.
MET AS Y CANTIDADES DE PRODUCCION INTERMEDIA t,
EN UNA TECNOLOGlA DE PRODUCCION POR ACCIONES
"
PRESUPUESTARIAS TERMINALES
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unldad de .. lItldld d.
prod". lo
medldl p.oduc.J nlt.m.
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El gr8.Cico No. 26 expresa Ja red de produccion del cuAdra an-
I
terior. Alii puede apreciarse que las relaciones de condicionamien-
to entre B, C, DyE en reladon P 1 son de naturaleza cuantitativa,
al igual que las relaciones de eyE con P 2' En cambia, las rela-
I ciones de condicionamientos de A con B, C, D, E, PlY P + I son
.1 esencialmente cualitativas. De esta forma, la red de produccion del
1 grifico mencionado expresa un sistema de relaciones donde parte
,
i de la producci on intermedia guarda ciertas proporciones cuantita
\ tivas con la produccion terminal. Puede apreciarse, en consecuen- ,"l-.
\
cia, que el condicionamiento hacia atras de B, C, D, E, PlY P 2' es ....
cualitativa, en cambia los 1.000 dias-paciente de hospitalizacion
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(P 1) Y las 3.000 consultas-paciente de atencion medica. extema
(P 2) exigen, en (orma conjunta, 1.200 examenes de laboratorio y
800 examenes radiosc6picos. Por otra parte, los 1.000 dfas-pacien-
te de hospitalizacion exigen, en Carma exclusiva, 400 intervencio-
nes quirurgicas y 3.000 raciones alimentlicias para hospitalizados.
4. Volumen de tarea 0 trabajo: Es el que expresa
el producto de una tarea a t rabajo, que permite ei calcuio
directo de los insumos de una actividad u e bra. EI cuadra
No. 10 ejempliCica 1a cuantiCicacion de 1a tarea trabajo.
C. Indicadores de 18 gestio':l presupuestaria
Los indica.c.I.ores complementan la medi ci6n de Ia produccion
a traves de la medicion de otros aspectos de 1a gestion productiva,
utiles para calcular insumos, relaciones entre insum'os, eficiencia
interna del centro de gestion productiva, eficiencia de la red de
condi cionamiento, efi cacia de la realizacion de predudos termina-
ies, capacidad de produccion institucionai, etc. Estos indicadores
pueden calcularse sobre' la base de cifras presupuestarias, sabre la
base de contabilidad de costas a de otro tip a de base informativa.
Todo esto permite disponer de una visi6n mas compieta de la
tion presupuestaria, desde el punta de vista cuantitativo.
, "

GRAFICO No. 26
RED DE PRODUCCION CON SUS RELACIONES DE
CONDICIONAMIENTO CUANTITATIVA Y CUALITATIVA
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112

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(400)
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(l.OCII))
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CUADRO No. 10


VOLUMEN DE TAREA 0 TRABAJO
,
A continuacion se seiialan los principales indicadores que
pueden utilizarse para complementar Ita medicion de la gestion.
,
1. Indicador operacional. Expresa el producto de una ac-
cion operacional y sirve para reClejar la diversidarl de las
operaciones simples que se realizan en una tarea.
Generalmente se utilizan pot enumeracion selectiva de las
principaies acciones operacionales simples si n aKotar ei
universo de las mismas
CUADRO No, 11
INDICADORES OPERACIONALES
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indicad.ores operac:;ionales son' especialmente utiles
cuando el prod ucto de la actividad es esencialmente cua .'
litativo. Por ejemplo, en una investigacion un conjunto de
indicadores operacionates pueden ser una referencia lieU
para el ctilculo de recursos, como complemento de la
determinacion a .priori" de los JrlSumos basicos que reo
quiere dicha investigation.
,
2. Coeficiente de insumo-producto ' Es una relacion cuanti
tati"a que expresa la cantidad de insumo por unidaC:
fisica de producto 0, en algunos casos, la can tid ad de
insumo por unidad de valqr del producto 0 Ia unidad de
valor de insumo por unidad Cisica de producto, Es util
para la determinacion de patrones tecnicos que permitan
el directo de nsumos para diversos niveles de
productos. Para propositos practicos de la fonnulaCi on y
evaluation presupuestaria, solo es posible utilizar un
grupo reducido de de insumo-producto que
sean altamente si gnificativos. Estos coeficientes varian
con cambios en 1a tecnologia de cam bios en
1a escala de production, ruones externas ala gestion pro-
ductiva (restricciones legales, c1ima, particularida.des re-
gionales, alteraciones en los otros centros de gestion
productiva Que condicionana la tecnologia interna de
produccion del centro de gestion productiva, etc.).
Ademas, variaciones en la composicion y calidad 4el
producto tam bien modifican clichos coeficientes.
Se haee neeesario eonsiderar todas las variables antes senala-
das en 1a determinacion de un con;unto de eoeCieient es de in-
sumo. producto, Que sean eficaces para y evaluar el
presupuesto, y ella obliga a un extremo cuidado en su uso y
a revision permanente. A continuacion se seOalan algunos
ejempJos de eoefieientes de insumo-producto.
"
,
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CUADRO No. 12
COEFICIENTES DE INSUMO . PRODUCTO
Unid od d. '!I,ditl . del Codicienll! I""umo.
Unidld d .. mcdid. del ,,,oducLo
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nci on .. Illmonllci ... prOdIH:iUl II PO' ruion.
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II i.puienh d. hospltoi iudon 'I,ndldo.
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di. p.dlnl.,

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ill l ob'l! .. inRI' , no. in.""lic.,lon.'S
po. Ik. 100.000 d u
10 dl in'h1.i"cion .
..
..
Como puede apreciarse, cuando los insumos son muy varia-
dos, se tiende a utilizar una relacion de valor del conjunto de insu-
mos por unidad de producto. A la inversa, cuando el producto es
esencial mente cualitativo, el coeficiente de insumo-producto se
puede exprcsar en cantidad de insumo por unidad de valor de
producto.
3. Coeficiente entre insumos. Como complemento de la rc-
lacion insumo-producto, cuando un insumo cs b<isico 0
determi nante de la produccion, la cantidad y caUdad de
varios de los restantes insumos pueden guardar una.cierta
,
proporcion can relacion al prim era. Esto originaJos coeCi
cientes de relacion entre insumos. Por ejemplo, IO! relacion
en un program a de atencion hospitala-
ria es una relacion entre insumos.
4. Indicadores de eficiencia: Son rel aciones cuantitat i'/us
Que reflejan la eficiencia interna de un centro de gestion
productivn 0 de In rcd de condicionamiento entre las ilC-
ciones presupuestarins.
Indicador de eficiencia intema. Este tipo de indicadOi
permite conocer el nivel de eficiencia 0 productividatl
a nivel de cada centro de gestion productiva. A tftulc
de ejemplo, se pueden mencionar los siguientes indi o
cadores:
gasto 0 costo por alumno de la enseiianza primD
.
ria;
gusto 0 costo del egresada de ingenieria Quimici.
kgs. de hierro par rn
3
de hormigon;
dias-hombre pa r tonelada de acera;
d i a s ~ a m a utilizadas par dfas-cama disponibles de
u tilizacion;
cantidad de dfas-c1ase par ano lectivo.
Indicador de eficiencia de la rp.d de producci6n. Este
indicador sirve ' para estudiar la racionalidad de la es-
tructura de la red de acciones presupuestarias. Ejem-
plos de estos indicadores son los siguientes:
Mas-hombre de personal en actividades centrales
y comunes por dias-hombre de produccion termi-
nal "

recursos asignados 0 costo de la producci on termi-
nal en relacion a los recursos asignados 0 costo de
la produccion intennedia;
m
2
de espacio fisico en todo el proceso producti-
vo par personal ocupado;
relacion entre el personal tecnico y el administra-
tivo (a nivel de toda la red institucional);
relaciones entre las distintas producciones termi-
nales de la institucion 0 sector;
relaciones entre las distintas producciones inter-
medias.
Los indicarlores arriba senalados son elementos que, con
atros tipos de indicadores parciales, permiten realizar los an;ilisis
mas complejos que exige el estudio de eficiencia de la produccion
ode la organizacion.
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5. Indicador de eficacia de la produC(cion tenninal: Re
tieja el grado de satisfaccion de la demanda que se aI-
eanza a traves de la produccion terminal. Por ejemplo,
disminuci6n de un porcentaje del analfabetismo.
6. Indicador de capacidcid de producci6n: Refleja la ca
pacidad potencial de producci6n sobre Ia base de la
infraestructura existente y de la detacion necesaria de
insumos criticos, tanto a ni'o(ei de carla centro .dE!" ges-
tion productiva como de t ad a la instituci on osectO"r.
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. . .

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V 111 . I' U1!. Uc. LII, \ II!.. ';' lIUJ-J
PRESUPUESTARIA
Los, conceptos desarrollaaos a 10 largo de este trabajo, perm i-
ten preeisar los pianos en que puede anali zarse la gestion presu-
puestaria, tanto en la fase de formulacion del presupuesto como cn
las de aprobacion y anaIisis de los de su ejecuei6n. AI
respccto .se distinguen tres pianos.
A. Eficiencia del centro de gestion produ diva
Consiste en verifiear las .variantes tecnologieas que permiten
que el producto se obtenga con el Cf!inimo de insumos er. cada ca-
tegoria programatica (coeficiente de insurno-producto, relacion en-
tre insumos, indicador de efieiencia interna, etc.)
B. Eficiencia de la red de produccion
Consiste en analizar Ia tecnologia institucional de produc-
cion, as{ como las variantes tecnol 6gica5, a efectos de verificar si
los procluctos intermeclios son los minimos y los mas eficaces para
el logro de un maximo de productos (indicador de
eficiencia de In red de produccion, indicadores de capacidad de
produccion, etc.)
C Eficacia de los productos terminaJes
Consiste en verifiear si la caJidad, cantidad y combinacion de
los productos terminales es la adecuada para ellogro de las politi-
cas perseguidus (relacion entre los produetos terminales y las poli-
ticas). Este tipo de anruisis solo se puede haeer como una sintesis
de los aspectos euantitativos y eualitativos de los produetos termi-
nales en relacion a los obj etivos perseguidos can. laS politicas. Poi
ejernplo, .Ia eficacia de un programa de viviendas popularcs debe
12 1
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,


analizarse, no salo en terminos de la reduccion del deficit
viviendas, sino tambien por la calidad de las vivrenclas
el precia de las mismas en relacion a la capacidad de pae:o de
usuarios, la localizacion de viviendas, etc. Este tipo de anilisis i
permite establecer vincul aciones entre los planes y el,presupuesto. $

.'

IX, GLDSARIO
Producto Terminal
Pro,ducto Terminal Parcial
Produceo lntermedio
Accion Presupuestaria Terminal
Accion Presupuestaria Intermedia
,
Accion Presupuestaria Terminal Agre ... #
gada
Accion de Regulacion
. Acci6n Operacional
Insumos
PoHti cns
Programa
Subprogram a
Actividad
Actividad Especlfi ca
Actividad Cornun
Actividad Central
Dbr,
Proyecto
Tarea 0 trabajo
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